Finances Publique S

La situation et les perspectives des finances publiques
Juillet 2012
SOMMAIRE
DELIBERE .......................................................................................11 INTRODUCTION ...........................................................................13 CHAPITRE I LA SITUATION EN 2011 ....................................15
I - Lensemble des administrations publiques .......................................... 15 A - Le dficit public ................................................................................... 16 B - Les dpenses et recettes publiques .................................................... 19 C - Le solde et leffort structurels ............................................................. 20 D - La dette et les charges dintrt ......................................................... 23 II - Les comparaisons internationales....................................................... 24 A - Evolution compare des soldes .......................................................... 24 B - Les ratios dendettement .................................................................... 27 C - Les dpenses et les recettes publiques ............................................... 28 III - La situation des diffrentes catgories dadministrations publiques . 29 A - La rpartition du dficit et de la dette ................................................ 30 B - LEtat ................................................................................................... 32 C - Les administrations publiques locales................................................. 33 D - Les administrations sociales ............................................................... 39 IV - Les risques lis aux entreprises publiques ......................................... 45 CONCLUSION ......................................................................................................... 47
CHAPITRE II LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES EN 2012 .................................................................................................49

I - Les prvisions macroconomiques ...................................................... 51 II - Les recettes publiques ........................................................................ 53 A - Les principales recettes....................................................................... 53 B - Le total des prlvements obligatoires ............................................... 62
Cour des comptes La situation et les perspectives des finances publiques juillet 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
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III - Les dpenses publiques ..................................................................... 64 A - Les dpenses de lEtat......................................................................... 65 B - Les autres dpenses publiques ........................................................... 85 IV - Les soldes et lendettement publics................................................... 98 A - LEtat ................................................................................................... 98 B - Les administrations locales ............................................................... 100 C - Les administrations sociales .............................................................. 101 D - Lensemble des administrations publiques ...................................... 105 E - La dette et les garanties publiques ................................................... 106 CONCLUSION ...................................................................................................... 109
CHAPITRE III LES PERSPECTIVES POUR 2013 ET AUDELA ............................................................................................. 111

I - Limpratif du rquilibrage des comptes publics .............................. 112 II - La difficile quation budgtaire de 2013 ........................................... 115 III - Les lignes de force de laction mener ............................................ 123 A - Les principes gnraux...................................................................... 123 B - Les points dapplication .................................................................... 133 IV - Les politiques de consolidation budgtaire dans lUnion europenne ............................................................................................................... 158 A - Les perspectives des comptes publics en Europe ............................. 158 B - Les programmes de consolidation de quelques pays ....................... 160 CONCLUSION ...................................................................................................... 167
CHAPITRE IV LES CONSEQUENCES DES NOUVELLES REGLES EUROPEENNES .......................................................... 171

I - Continuer amliorer la qualit des comptes publics ....................... 172 A - Les nouvelles rgles europennes .................................................... 173 B - La situation et les voies de progrs en France .................................. 174 II - Viser lquilibre structurel des comptes publics ................................ 179 A - Le critre de dette ............................................................................ 179 B - Les objectifs de dficits ..................................................................... 180
SOMMAIRE
III - Renforcer les outils de programmation et de contrle .................... 184 A - Les prvisions macroconomiques ................................................... 184 B - Les rgles budgtaires, leur contrle et les mcanismes de correction ................................................................................................................ 186 C - Le suivi infra annuel .......................................................................... 189 IV - Concevoir un mode de pilotage impliquant lensemble des administrations publiques ...................................................................... 192 A - Les dfauts du mode de pilotage actuel ........................................... 192 B - Un pilotage couvrant un champ plus large ....................................... 193 CONCLUSION ..................................................................................................... 196
CONCLUSION GENERALE ........................................................ 199 LISTE DES ANNEXES ................................................................ 207
Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques - laboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Dpos sur le bureau de lAssemble nationale et du Snat conjointement celui du Gouvernement sur lvolution de lconomie nationale et lorientation des finances publiques prvu par larticle 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), ce rapport est destin contribuer au dbat dorientation sur les finances publiques que le Parlement tient au deuxime trimestre ou en juillet. Prvu par larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), il est lune des quatre publications que la Cour prsente chaque anne dans le cadre de sa mission constitutionnelle dassistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrle de lexcution des lois de finances (article 47-2 de la Constitution), avec : - le rapport sur les rsultats et gestion budgtaire de lEtat (article 584 de la LOLF) ; - la certification des comptes de lEtat, annexe au projet de loi de rglement (article 58-5 de la LOLF) ; - le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crdits par dcret davance en cours dexercice (article 58-6 de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet de loi de finances comportant leur ratification. Ces rapports et acte de certification sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites sont raliss par les sept chambres que comprend la Cour, le pilotage et la synthse tant assure par une formation commune associant les sept chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit.
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Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication. Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de publication est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. *
SITUATION ET PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES
Les rapports de la Cour des comptes sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat, comme ses autres rapports sur les finances publiques et les actes de certification des comptes de lEtat, sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.
Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil (formation plnire), a adopt le prsent rapport sur La situation et les perspectives des finances publiques 2012 . Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations concernes et de la rponse adresse en retour la Cour. La rponse est publie la suite du rapport. Elle engage la seule responsabilit de son auteur. Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident, MM. Descheemaeker, Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, Briet, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Richard, Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Beaud de Brive, Thrond, Mme Lvy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Cazala, Alventosa, Lafaure, Andrani, Mmes Morell, Fradin, MM. Morin, Braunstein, Mme Dayries, M. Pheline, Mme Ratte, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean), Vermeulen, Tournier, Mmes Darragon, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Charpy, Davy de Virville, MM. Sabbe, Petel, Hayez, Mmes Trupin, FromentVdrine, MM. Ravier, Doyelle, de Gaulle, Mme Saliou (Monique), MM. Piol, Uguen, Salsmann, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Bourlanges, Baccou, Spulchre, Guroult, Mme Bouygard, MM. Hernu, Chouvet, Mme Dmier, M. Clment, Mme Cordier, MM. Le Mer, Lna, Migus, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, MM. Geoffroy, Lambert, de Nicolay, de la Guronnire, Aulin, Jamet, Senhaji, Ecalle, Mme Perin, MM. Dors, Ortiz, Cotis, conseillers matres, MM. Schott, Cazenave, Klinger, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire. A assist et particip aux dbats, sans prendre part au dlibr, M. Bnard, Procureur gnral. Il tait accompagn de M. Feller, avocat gnral. A t entendu en son rapport, M. Bertrand, rapporteur gnral, assist de MM. Morin, rapporteur gnral de la formation interchambres excution du budget et comptes de lEtat , et Ecalle, conseillers matres. *** M. Grard Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 28 juin 2012.
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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil avait t prpar par la formation interchambres excution du budget et comptes de lEtat prside par M. Babusiaux (jusquau 25 mars 2012), puis par M. Briet, prsidents de chambre, et compose de MM. de Mourgues, Mayaud (jusquau 9 fvrier 2012), Rmond ( compter du 4 juillet 2011), Monier, Thrond, Lefas (jusquau 17 novembre 2011), Barb ( compter du 18 mai 2012), Vermeulen (jusquau 5 juillet 2011), Charpy (depuis le 9 mars 12), Lefebvre, Mme Trupin, M. Piol (jusquau 9 mars 12), Mme Briguet (jusquau 1er janvier 2012), M. Bourlanges ( compter du 19 septembre 2011), Mmes Bouygard ( compter du 9 mars 12) et Vergnet et MM. Viola et Lambert ( compter du 8 juillet 2011), conseillers matres. MM. Vallernaud (jusquau 27 dcembre 2011) et Feller, avocats gnraux, reprsentaient le procureur gnral. Le rapporteur gnral tait M. Morin, conseiller matre, les rapporteurs taient MM. Morin et Ecalle, conseillers matres, avec le concours dune quipe de synthse compose de M. Melmoux-Eude, auditeur, MM. Malcor et Pel, rapporteurs, et M. Jean-Philippe Vachia, conseiller matre, et M. Claude Lion, conseiller rfrendaire, au titre de la formation interjuridictions Finances publiques locales . Le contre-rapporteur tait M. Monier, conseiller matre.
Introduction
En application de larticle L. 132-5-1 du code des juridictions financires, le Premier ministre, par lettre du 18 mai 2012 adresse au Premier prsident de la Cour des comptes, a souhait que la Cour procde un audit de la situation des finances publiques avant que son Gouvernement ne prcise sa stratgie conomique et financire. Cet audit a pour objet dvaluer les risques qui psent sur la ralisation des objectifs de finances publiques pour 2012 et 2013 contenus dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale. Larticle L. 132-5-1, cr par la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011, trouve une premire application dans cette demande. Le Premier prsident a fait savoir le 22 mai 2012 au Premier ministre que, pour rpondre le plus efficacement possible cette demande et mener bien en quelques semaines les investigations ncessaires, cet audit serait inclus dans le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques. Ce rapport, tabli chaque anne en application de larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances, constitue en effet un audit annuel des finances publiques. Son dpt est conjoint celui du rapport du Gouvernement sur lvolution de lconomie nationale et lorientation des finances publiques prvu par larticle 48 de cette loi organique. Il vise nourrir le dbat dorientation des finances publiques que doit tenir le Parlement ainsi que le dbat sur lorientation des finances sociales qui peut lui tre coupl, en application de larticle LO 111-5-2 du code de la scurit sociale. Il est publi par la Cour aprs lacte de certification des comptes et le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat, ainsi quaprs la certification des comptes du rgime gnral de scurit sociale, pour lexercice 2011. Son champ est plus vaste que celui de ces documents, sur lesquels il sappuie, car il couvre lensemble du secteur public, et la priode concerne est diffrente, car il porte la fois sur la situation des finances publiques la fin de 2011 et sur leurs perspectives pour les annes 2012 et suivantes. En rponse la demande du Premier ministre, ce rapport contient cette anne une analyse approfondie des enjeux budgtaires de lanne en cours et tudie spcifiquement les conditions de ralisation en 2013 des objectifs de finances publiques.
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Outre les investigations et travaux habituels, la Cour a procd lexamen critique des prvisions de recettes et dpenses disponibles ce stade de lanne dans les administrations concernes. Elle sest efforce de complter cette analyse globale par lexamen, avec les responsables ministriels concerns, des principaux risques identifis tant en dpenses que recettes. Elle sest galement appuye sur les travaux danalyse de sa nouvelle formation commune avec les chambres rgionales des comptes sur les finances locales. Le premier chapitre est consacr la situation des finances publiques en 2011. La Cour y examine notamment si la trajectoire des comptes publics et les rgles budgtaires inscrites dans la loi de programmation des finances publiques ont t respectes et comment se situe la France par rapport aux autres pays europens. Dans le deuxime chapitre, la Cour rpond plus particulirement la demande du Premier ministre et examine dans quelles conditions lobjectif dun dficit public de 4,4 % du PIB en 2012 peut tre atteint, au vu des informations disponibles dbut juin et en retenant les seules mesures dcides et traduites en actes au 6 mai. Le troisime chapitre porte sur les perspectives pour 2013 et au-del. Leffort ncessaire pour respecter les engagements pris par la France est dabord prcis, puis les principes gnraux qui pourraient orienter les mesures de consolidation budgtaire et les leviers daction qui pourraient tre utiliss sont dvelopps. Les perspectives des autres pays europens sont aussi prsentes. Enfin, la politique de la France sinscrit dans le cadre de rgles europennes dencadrement et de surveillance des finances publiques qui viennent dtre profondment modifies. Aussi les consquences pour la France de ces modifications sont-elles examines dans le dernier chapitre.
Chapitre I La situation en 2011

Aprs avoir atteint un niveau exceptionnellement lev en 2009 (7,5 % du PIB, soit 142 Md) et 2010 (7,1 %, soit 137 Md), le dficit public1 a t ramen 5,2 % du PIB en 2011 (103 Md). Malgr cette sensible diminution, il reste un niveau deux fois suprieur celui qui permettrait de stabiliser la dette, qui a encore augment de 122 Md, soit de 82,3 86,0 % du PIB, entre fin 2010 et fin 2011. La situation des administrations publiques en 2011 est dabord analyse en examinant globalement leurs recettes et dpenses, les composantes conjoncturelle et structurelle du dficit, ainsi que le respect de la loi de programmation des finances publiques du 28 dcembre 2010. La France est compare aux autres pays europens. Les rsultats de chacun des sous-secteurs des administrations publiques (APU) sont ensuite prciss. Les risques pouvant rsulter de la situation financire des entreprises publiques classes hors des APU sont examins. En outre, une prsentation des engagements hors bilan de lEtat figure en annexe III.
I - Lensemble des administrations publiques

Le tableau suivant retrace lvolution du dficit et de la dette des administrations publiques.
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Il correspond au besoin de financement des administrations publiques en comptabilit nationale (cf. dfinitions en annexes I et II).
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Tableau 1 : le dficit et lendettement publics

2007 Dficit public (Md) Dficit public (% du PIB) Dette publique (Md) Dette publique (% du PIB) Croissance du PIB (volume) - 52 - 2,7 1 212 64,2 2,3 2008 - 64 - 3,3 1 319 68,2 - 0,1 2009 - 142 - 7,5 1 493 79,2 - 3,1 2010 - 137 - 7,1 1 595 82,3 1,7 2011 - 103 - 5,2 1 717 86,0 1,7
Source : INSEE ; Le PIB est estim 1 997 Md en 2011 aprs 1 937 Md en 2010.
A - Le dficit public
1 - Le contexte conomique
La croissance de lconomie franaise sest maintenue en 2011 au mme rythme quen 2010 (+ 1,7 %). Le taux de chmage a nanmoins lgrement augment, de 9,6 9,8 % entre les quatrimes trimestres de 2011 et 2012. En moyenne annuelle, la hausse des prix la consommation (+ 2,1 %) a t plus forte quen 2010 (+ 1,4 %). Le dsquilibre des changes extrieurs sest accentu, le dficit de la balance des transactions courantes saccroissant de 9 Md par rapport 2010 pour atteindre 43 Md (dont 73 Md pour les changes de biens). Le pouvoir dachat du revenu disponible des mnages a ralenti en 2011 (+ 0,5 %, contre + 0,9 % en 2010) et leur taux dpargne a lgrement augment, ce qui sest traduit par une trs faible progression de la consommation (+ 0,3 % en volume). Le taux de marge des socits non financires a diminu pour revenir son niveau le plus bas depuis 1986. Linvestissement des entreprises (+ 5,1 %) a nanmoins soutenu la croissance.
2 - Un dficit en forte baisse, mais encore suprieur 100 Md

Le dficit public a t rduit de 1,9 point en 2011 pour revenir 5,2 % du PIB. Ce niveau, infrieur ce que prvoyait la loi de programmation des finances publiques de dcembre 2010 (6,0 % du PIB), reste nanmoins trs lev. Il reprsente 9,2 % des dpenses publiques : cest donc lquivalent dun peu plus dun mois des dpenses de
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lensemble des administrations publiques qui est ds lors financ par lemprunt. Les outils de programmation des finances publiques
La trajectoire des finances publiques des pays membres de lUnion europenne annes est inscrite dans un programme de stabilit qui, aprs actualisation, est transmis chaque anne en avril la Commission europenne. Il donne lieu un avis et, ventuellement, des recommandations du Conseil de lUnion europenne. Le dernier a t transmis en avril 2012 et porte sur les annes 2012 2016. Lvolution prvue du dficit et de la dette publics est aussi inscrite en France dans des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Celle qui est en vigueur date du 28 dcembre 2010 et porte sur les annes 2011 2014. Ces lois de programmation comprennent aussi des objectifs relatifs au total des dpenses publiques et aux mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires, ainsi que des rgles budgtaires spcifiques certaines administrations publiques, comme des normes de dpenses pour lEtat et un objectif national de dpenses dassurance maladie. Elles fixent aussi des plafonds pour trois ans aux crdits par mission de lEtat qui forment un budget triennal , le dernier portant sur la priode 2011-2013. Les programmes de stabilit et les lois de programmation couvrent lensemble des administrations publiques. Les lois de finances et les lois de financement de la scurit sociale dterminent, sur une base annuelle, le budget de lEtat et les recettes et dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale et des organismes concourant leur financement.
Le solde public (en % du PIB) 2002 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Source : INSEE
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3 - Une rduction lie en partie larrt doprations temporaires

Des mesures temporaires et exceptionnelles avaient aggrav le dficit en 2010 et leur non reconduction en 2011 la rduit. La baisse de 1,9 point de PIB observe en 2011 rsulte ainsi de larrt du plan de relance, hauteur de 0,4 point2, de la fin de livraisons exceptionnelles dquipements militaires intervenues en 2010 (0,2 point, voir plus loin) et de la disparition du surcot ponctuel de la rforme de la taxe professionnelle en 2010 (0,2 point)3. Chaque anne, de nombreuses oprations temporaires affectent le dficit, la hausse comme la baisse. Leur recensement prcis est difficile et la Cour ne retient que les mesures les plus importantes (dont le montant unitaire est suprieur 2,0 Md, soit 0,1 % du PIB). Isoler ces mesures temporaires ne signifie pas mettre en vidence des oprations artificielles - le dficit a bien diminu de 1,9 point de PIB de 2010 2011 - mais souligner que cette diminution sexplique par les effets de facteurs spcifiques 2010 et 2011, dune ampleur inhabituelle (0,8 point de PIB) et dont il ne faut pas escompter la rptition.
2 3
Cf. rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011. Cf. annexe IV.
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B - Les dpenses et recettes publiques

Tableau 2 : dpenses et recettes publiques (% du PIB)
2007 Dpenses publiques Recettes publiques Prlvements obligatoires Source : INSEE 52,6 49,9 43,4 2008 53,3 49,9 43,2 2009 56,8 49,2 42,1 2010 56,6 49,5 42,5 2011 56,0 50,8 43,9
En 2011, les dpenses publiques ont reprsent 56,0 % du PIB, contre 56,6 % en 2010, et les recettes publiques 50,8 % en 2011, contre 49,5 % en 2010. Les prlvements obligatoires constituent lessentiel des recettes publiques, et leur part dans le PIB sest accrue de 1,4 point.
1 - Un ralentissement des dpenses respectant la loi de programmation

En valeur, les dpenses publiques ont augment de 2,1 % en 2011 (+ 23 Md), soit moins que le PIB (3,1 %). Bien quen diminution en 2011, le rapport des dpenses publiques au PIB reste suprieur de plus de 3 points ce quil tait en 2007, avant la crise. En retenant lindice des prix la consommation (+ 2,1 % en moyenne annuelle) pour mesurer la progression en volume des dpenses publiques, celle-ci a t nulle alors que la loi de programmation des finances publiques prvoyait une augmentation de 0,6 %. Toutefois, la loi de programmation prvoit que la croissance des dpenses doit tre apprcie en retenant non la hausse de lindice des prix la consommation constate mais celle qui tait prvue dans le rapport conomique annex la LFI pour 2011 (+ 1,5 %). Elle a donc t respecte puisque les dpenses ont augment de 2,1 % en valeur. La croissance des dpenses a t rduite, de 0,4 point, par larrt du plan de relance de 2009-2010 et, galement de 0,4 point, par larrt de livraisons exceptionnelles de matriels militaires enregistres en 20104. Hors ces oprations, la croissance en volume des dpenses a donc t de
En comptabilit nationale, les dpenses dquipement militaire sont enregistres la livraison depuis 2005 alors quelles ltaient auparavant au moment du paiement, et le sont toujours en comptabilit budgtaire. Limpact de ce changement de mthode a t tal sur plusieurs annes et les variations des dpenses militaires en 2010 et 2011 tiennent la fois cet impact et des livraisons exceptionnelles en 2010.
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0,8 % en 2011, ce qui est nettement infrieur la moyenne constate sur la priode 2000-2010 (2,2 % hors oprations temporaires).
2 - Une forte hausse des prlvements obligatoires

En 2011, le taux des prlvements obligatoires sest accru de 1,4 point de PIB : 1,1 point (23 Md) correspond des modifications lgislatives (mesures nouvelles) et 0,3 point lvolution spontane (cest--dire lgislation constante) des prlvements. Les mesures votes avec les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 reprsentent 13,7 Md. Ce montant est suprieur au minimum prvu dans la loi de programmation (11 Md) qui a donc t respecte. Les mesures temporaires reprsentent 7,6 Md5. Limpact des dispositions lgislatives prcdentes et la hausse des taux des impts locaux reprsentent 1,7 Md. La croissance des prlvements obligatoires lgislation constante a t de 3,7 %, ce qui correspond une forte lasticit au PIB (1,2).
C - Le solde et leffort structurels

Pour apprcier correctement la situation et les perspectives des finances publiques, il faut neutraliser limpact des variations conjoncturelles du PIB sur le solde des administrations publiques et raisonner en termes de solde structurel. Son calcul implique destimer la croissance potentielle du PIB, cest--dire celle qui serait enregistre sans ces fluctuations, et le PIB potentiel, c'est--dire le niveau dactivit qui prvaudrait dans des circonstances normales. Aprs la rcession exceptionnellement forte de 2008-2009, leur estimation est devenue particulirement difficile conduire (cf. annexe VI). La Cour a recommand, dans son rapport public annuel de 2012, de retenir un taux de croissance potentielle compris entre 1,0 et 1,5 % par an partir de 20116. Pour viter de multiplier les estimations de solde structurel, elle les a fondes sur une hypothse de croissance potentielle, ncessairement assez conventionnelle, de 1,2 % en 2011 et 1,4 % en 2012, aprs 0,8 % en 2009 et 1,0 % en 2010. Ce scnario est cohrent
La rforme de la taxe professionnelle sest traduite par une perte ponctuelle de recettes de 4,5 Md en 2010 qui a mcaniquement disparu en 2011 (cf. annexe IV) et larrt du plan de relance a entran une augmentation de 3,1 Md des prlvements obligatoires. 6 Aprs avoir retenu 1,5-1,6 % dans son rapport sur les finances publiques de 2011.
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avec la croissance potentielle de moyen terme estime par la Commission europenne pour la France au printemps 2012 (1,3 %)7.
1 - Une rduction du dficit structurel de presque un point de PIB

Compte tenu de ces hypothses sur la croissance potentielle, le dficit structurel corrig des mesures temporaires8 atteindrait 3,9 % du PIB en 20119, aprs 4,8 % en 2010, soit une rduction de quasiment un point de PIB10. Le ministre des finances retient un dficit structurel de 3,7 % en 2011, aprs 5,6 % en 2010, mais sans faire de correction au titre des mesures temporaires et notamment du plan de relance11. Il en rsulte une estimation du dficit structurel plus leve que celle de la Cour en 2010. Si ces mesures temporaires taient prises en compte, les rsultats seraient alors proches, les carts tenant aux hypothses de croissance potentielle. Sur les 5,2 points de PIB de dficit public de 2011, on peut donc estimer quenviron 1,3 point (correspondant aux composantes conjoncturelle et temporaire) est susceptible dtre rsorb terme ds lors que le PIB retrouve son niveau tendanciel, ce qui suppose une reprise de la croissance. Le retour lquilibre structurel des finances publiques appelle donc des conomies sur les dpenses ou des hausses de prlvements hauteur de 4 points de PIB.
Le programme de stabilit retient un rythme de 1,7 % par an sur 2011-2016. LOCDE retient 1,4 % en 2011 et 2012. 8 Cf. sa dfinition et son mode de calcul en annexe VII. 9 Il serait de 4,0 % du PIB selon lOCDE, de 4,1 % selon la Commission europenne et de 3,4 % selon le FMI. Ces carts proviennent surtout destimations diffrentes de la croissance potentielle et de lampleur des mesures temporaires. 10 Le Conseil de lUnion europenne a recommand la France le 30 novembre 2009 une rduction annuelle de 1 point de PIB dans le cadre de la procdure relative aux dficits excessifs. 11 Elles ont rduit le niveau du dficit de 0,1 point de PIB en 2011 en raisons de moindres remboursements de crdits dimpt recherche du fait du plan de relance, aprs lavoir accru de 0,7 point en 2010.
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COUR DES COMPTES
Tableau 3 : le solde public et sa dcomposition (% du PIB)

2007 Solde public - 2,7 2008 - 3,3 0 - 3,3 0 2009 - 7,5 - 2,0 - 4,5 - 1,0 2010 - 7,1 - 1,6 - 4,8 - 0,712 2011 - 5,2 - 1,4 - 3,9 + 0,1
Solde conjoncturel + 0,7 Solde structurel - 3,5 Solde oprations + 0,1 temporaires Source : Cour des comptes
2 - Un important effort structurel

La rduction du dficit public de 1,9 point de PIB entre 2010 et 2011 peut tre dcompose de la manire suivante. Elle tient : pour - 0,8 point de PIB des oprations temporaires ; pour - 0,25 point une croissance du PIB (1,7 %) suprieure la croissance potentielle (1,2 %), cest--dire leffet de la conjoncture ; pour - 0,25 point des facteurs qui affectent la variation du solde structurel mais ne refltent pas leffort structurel de rduction du dficit, notamment une lasticit des recettes au PIB nettement suprieure un ; pour + 0,2 point hausse de la charge dintrt ; pour - 0,8 point un effort structurel de rduction du dficit primaire, cest--dire limpact des seules mesures durables de matrise des dpenses et de hausse des prlvements13. Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires se sont leves 0,8 point de PIB et leffort structurel sur les dpenses primaires a t nul. Cet effort se mesure en comparant la croissance en volume des dpenses primaires la croissance potentielle du PIB (1,2 % en 2011), et non la croissance du PIB de lanne considre (1,7 %). Pour estimer la croissance en volume des dpenses publiques et analyser des ratios de finances publiques dont le PIB est le dnominateur, comme le dficit public ou leffort structurel, il est plus cohrent, comme le fait dsormais la Commission europenne dans ses analyses, de retenir lindice du prix du PIB14 au lieu de celui des prix la consommation. Selon cette approche, le prix du PIB ayant augment de 1,3 % en 2011, la
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Plan de relance, livraisons militaires et surcot ponctuel de la rforme de la TP. Sa dfinition et son mode de calcul sont plus prcisment prsents en annexe VII. 14 Cf. les avantages et inconvnients des divers indices en annexe V
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croissance des dpenses primaires en volume a t de 1,1 %, hors oprations temporaires. Malgr son ralentissement, elle a donc t quasiment gale la croissance potentielle et na pas contribu leffort structurel de rduction de dficit. Pour raliser un effort structurel en agissant sur les dpenses, il faut ramener leur croissance en volume au-dessous de la croissance potentielle du PIB, ce qui est plus difficile quand celle-ci est faible.
D - La dette et les charges dintrt

1 - Une augmentation rapide de la dette
Avec une croissance du PIB de 3,1 % en valeur en 2011, le dficit aurait d tre gal 2,6 % du PIB pour stabiliser la dette publique son niveau de 2010, en pourcentage du PIB, sans cder dactifs financiers15. Le dficit de 2011 ayant t deux fois plus lev, la dette publique, au sens des traits europens, a poursuivi sa progression pour passer de 82,3 % 86,0 % du PIB de fin 2010 fin 2011, soit 1 717 Md fin 2011 (+ 122 Md par rapport fin 2010). Cette hausse de 122 Md est suprieure au dficit public de 2011 (103 Md). Certaines administration, sociales et locales, ont en effet lev des emprunts en anticipant sur leurs besoins de financement de 2012 et accru le montant de leur trsorerie de 16 Md. De plus, le solde des prts accords et des remboursements de prts ainsi que des oprations en fonds propres a entran une augmentation nette de lendettement public de 3 Md. Parmi les prts accords en 2011, figurent ceux accords aux Etats en difficult de la zone euro, pour 10,1 Md, directement ou par lintermdiaire du fonds europen de stabilit financire (FESF)16. Cette dette de 1 717 Md fin 2011 reprsentait 62 000 par mnage, ou encore 67 000 par personne ayant un emploi.
Pour stabiliser la dette en pourcentage du PIB, les actifs financiers tant inchangs, le dficit doit tre gal au produit de la dette par le taux de croissance nominal du PIB. 16 En comptabilit nationale, si le FESF prte un Etat en empruntant lui-mme, les actifs financiers des Etats apportant leur garantie au FESF, et leur dette publique, sont augments au prorata des garanties apportes par chacun (22 % pour la France). Eurostat considre que le FESF nest pas une entit autonome et que ses actifs et dettes doivent tre rpartis entre les Etats membres, les garanties apportes donnant la cl de rpartition.
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Le rapport de la dette au PIB (86,0 %) est trs lgrement infrieur ce que prvoyait la loi de programmation des finances publiques pour la fin de 2011 (86,2 %). La diminution plus forte que prvu du dficit a en effet t, pour une large part, compense par les prts accords en 2010 et 2011 aux Etats en difficult de la zone euro, dont lencours reprsente 0,7 point de PIB et qui navaient pas tous t anticips dans la loi de programmation.
2 - Une charge dintrt fortement alourdie

Si le taux dintrt moyen apparent de la dette est pass de 3,1 % en 2010 3,3 % en 201117, la croissance de 11,9 % de la charge dintrt observe en 2011 sexplique principalement par la hausse de lencours de la dette. La charge dintrt sest leve en 2011 52,6 Md, soit 2,6 % du PIB et la moiti du dficit total. Le dficit primaire, cest--dire hors charge dintrt, sest ainsi lev 2,6 % du PIB (4,7 % en 2010). Autrement dit, la totalit des charges dintrt et une partie des autres dpenses doivent tre finances par lemprunt.
II - Les comparaisons internationales

Aprs une forte rcession dans lUnion europenne en 2009 (- 4,3 % en moyenne) puis le retour la croissance en 2010 (+ 2,0 %), la progression de lactivit conomique a t modre en 2011 (+ 1,5 %), tant au niveau de la zone euro que de lensemble de lUnion. Cette progression moyenne masque cependant des volutions contrastes en 2011 : la croissance a t ngative dans deux pays (Grce et Portugal), alors quelle a t suprieure ou gale 3 % dans 8 pays (Allemagne, Autriche, Sude, Pologne, Slovaquie et les trois Etats baltes). La croissance de la France en 2011 (1,7 %) a t un peu suprieure la moyenne europenne. Ces performances conomiques ingales nexpliquent cependant pas elles seules, tant sen faut, les volutions des dettes et dficits.
A - Evolution compare des soldes

Cette volution est commente dans les dveloppements du chapitre II sur lEtat, qui porte la plus grande partie de la dette publique. Cette hausse du taux apparent tient pour partie laugmentation, due linflation, de la charge dindexation des obligations indexes de lEtat.
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1 - Le solde public
Le dficit public franais a diminu de 1,9 point de PIB en 2011, soit une rduction lgrement infrieure la moyenne de la zone euro et de lUnion europenne, hors France (respectivement 2,2 et 2,0 points de PIB). Le dficit allemand a nettement plus diminu (de 3,3 points de PIB) avec, il est vrai, une croissance du PIB plus forte quen France (+ 3,0 %).
Le solde public en % du PIB 2007 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 France Zone Euro hors France Allemagne Union europenne hors France 2008 2009 2010 2011
Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes.
A un niveau de 5,2 % du PIB en 2011, le dficit public franais est rest nettement suprieur aux moyennes de la zone euro et de lUnion europenne hors France (respectivement 3,8 % et 4,4 % du PIB), et trs suprieur celui de lAllemagne (1,0 % du PIB). Il est rest galement plus lev, pour la cinquime anne conscutive, que le dficit italien (3,9 points de PIB) malgr la faiblesse de la croissance de lItalie.
2 - Le solde primaire
Malgr une rduction de son montant (2,6 % du PIB en 2011 contre 4,7 % en 2010), le dficit primaire franais est rest plus lev que les moyennes communautaires (0,7 % du PIB pour la zone euro et 1,3 % pour lUnion europenne, hors France). La persistance de cette situation singularise la France parmi les grands Etats europens. En 2011, six Etats membres de la zone euro ont enregistr un excdent primaire ou un solde primaire nul (dont lAllemagne et lItalie
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avec des excdents respectifs de 1,6 et 1,0 point de PIB) alors quil ny en avait que deux en 2010 (dont lItalie) et aucun en 2009.
3 - Le solde structurel
Selon la Commission europenne, le dficit structurel de la France reprsentait 5,7 % du PIB en 201018, sans correction au titre du plan de relance, et il est revenu 4,1 % du PIB en 201119. Simultanment, le dficit structurel moyen de la zone euro, hors France, est pass de 4,1 3,2 % du PIB et celui de lUnion europenne de 4,7 3,7 % du PIB. La rduction du dficit structurel a t plus forte en France que dans les autres pays, mais il reste un niveau plus dgrad, notamment par rapport celui de lAllemagne.
Soldes structurels (% du PIB) 2007 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 France Zone Euro hors France Allemagne Union europenne hors France 2008 2009 2010 2011
Source : chiffres : Commission ; graphique : Cour des comptes.
Le graphique ci-dessus montre que la France avait en 2007, avant la crise, un dficit structurel beaucoup plus fort que les moyennes europennes. Comme dans les autres pays, il sest aggrav de 2007 2009 puis a diminu en 2010-2011. En France, il se retrouve ainsi en 2011 peu prs au niveau de 2007, ce qui nest pas le cas, en moyenne,
Les estimations de la Commission et de la Cour diffrent car elles ne reposent pas sur les mmes valuations de la croissance potentielle et des mesures temporaires. 19 Cette baisse de 1,6 point serait ramene 1,2 point en neutralisant limpact du plan de relance.
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dans les autres pays. En Allemagne, le dficit structurel de 2011 est infrieur celui de 2007. Le tableau ci-dessous montre que la France occupe, en Europe, une situation intermdiaire, meilleure que celles du Royaume-Uni et de lEspagne et sensiblement plus mauvaise que celles de lAllemagne et de la Sude. LAllemagne se distingue par un dficit structurel beaucoup plus faible que la moyenne. Il est pass de 1,0 % du PIB en 2007 2,3 % en 2010 pour revenir 0,8 % en 2011. Tableau 4 : les soldes des APU en 2011 (% du PIB)
France Solde public Solde primaire Solde structurel - 5,2 - 2,6 -4,1 Allemagne - 1,0 1,6 -0,8 Royaume-Uni - 8,3 - 5,1 -6,9 Italie - 3,9 1,0 -3,6 Espagne - 8,5 - 6,1 -7,3 Sude 0, 3 1,3 0
Source : Commission europenne ; printemps 2012.
B - Les ratios dendettement

Exprimes en points de PIB, les dettes publiques, au niveau des moyennes communautaires, ont continu crotre en 2011, mais un rythme moins rapide quen 2010 (+ 1,6 point de PIB pour la zone euro hors France au lieu de + 6,0 points en 2010 et + 2,3 points pour la moyenne de lUnion au lieu de + 5,6 points en 2010). Six Etats de lUnion europenne ont connu, en 2011, une baisse de leur ratio dendettement (de 1,8 point de PIB pour lAllemagne et de 1,0 point pour la Sude). Par ailleurs, dix Etats, dont la France et le Royaume-Uni, ont vu leur dette augmenter de plus de 3 points. La France se caractrise par une hausse de son taux dendettement en 2011 (+ 3,7 points de PIB) plus forte que les moyennes europennes, alors quelle avait t moins forte en 2010 (+ 3,1 points). En effet, la dette publique de beaucoup dEtats europens avait t accrue en 2010 par des interventions destines soutenir leurs institutions financires. Ces oprations avaient augment la dette de 3,2 points de PIB dans la zone euro et de 2,4 points dans lUnion europenne, en moyenne hors France, et de seulement 0,1 point en France. En 2011, les dettes contractes pour financer ces oprations ont diminu en Europe (de 0,3 point de PIB).
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La dette publique en % du PIB 90 85 80 75 70 65 60 55 50 2007 France Zone Euro hors France 2008 2009 2010 Allemagne Union europenne hors France 2011
Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes
Ainsi, des oprations de soutien du secteur financier plus importantes dans les autres pays en 2010 ont masqu temporairement la tendance de fond une croissance plus forte de la dette franaise. Cest particulirement le cas de lAllemagne, o les interventions au profit des institutions financires ont accru la dette de 8,6 points de PIB en 2010, puis lont rduite de 0,6 point en 2011.
C - Les dpenses et les recettes publiques

En 2011, la baisse des dpenses publiques, rapportes au PIB, a t sensiblement plus forte dans la zone euro (- 1,8 point, hors France) et dans lUnion (- 1,6 point), quen France (- 0,6 point). Cela rsulte en partie du contre coup des mesures de relance qui ont t de plus grande ampleur dans les autres pays en 2009 et 2010. Alors que les dpenses publiques ont diminu, en pourcentage du PIB, de 0,6 point en France en 2011, elles ont baiss de 2,3 points en Allemagne. Lcart entre les deux pays, qui tait de 9,1 points en 2007, a ainsi atteint 10,4 points de PIB. La comparaison entre la France et la Sude fait apparatre non seulement un moindre niveau de dpenses publiques en Sude mais un cart croissant avec la France (cart de 1,6 point de PIB en 2008 ; de 4,1 points en 2010 et de 4,6 points en 2011). Cest le Danemark qui, en 2011,
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a enregistr au sein de lOCDE, le niveau de dpenses publiques le plus lev (57,9 points de PIB), la France occupant la deuxime place. La hausse des recettes publiques franaises, exprimes en points de PIB (+ 1,3 points), a t plus leve, en 2011, que celle des moyennes communautaires hors France (+ 0,3 points de PIB) et du mme ordre de grandeur que celle qui a t observe en Allemagne (1,1 point). La rduction du dficit en 2011 rsulte donc plus largement dune hausse des recettes en France que dans la moyenne des autres pays. Tableau 5 : Dpenses et recettes publiques en 2011 (% du PIB)
France Dpenses20 Recettes 56,0 50,8 Allemagne 45,6 44,7 RoyaumeUni 49,0 40,8 Italie 49,9 46,1 Espagne 43,6 35,1 Sude 51,3 51,4
Source : Eurostat, printemps 2012 ; les recettes publiques ne sont pas gales aux prlvements obligatoires car elles ont un champ plus vaste.
III - La situation des diffrentes catgories dadministrations publiques

Est analyse ici la situation de chacune des trois grandes catgories dadministrations publiques : les administrations publiques centrales (APUC), qui rassemblent lEtat et les organismes divers dadministration centrale21 (ODAC), les administrations de scurit sociale (ASSO) et les administrations publiques locales (APUL). La situation de lEtat ayant fait lobjet danalyses dtailles dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaires en 2011, les dveloppements qui suivent seront surtout axs sur les administrations de scurit sociale et locales.
Les dpenses publiques incluent en France des prestations de scurit sociale (sant, retraites notamment) qui sont, pour une plus grande part, la charge des mnages dans dautres pays. 21 Ils regroupent plus de 800 organismes de statuts varis exerant une activit surtout non marchande et qui sont contrls par lEtat.
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A - La rpartition du dficit et de la dette

1 - Le dficit public
Comme en 2009 et 2010, cest lensemble form par lEtat et les ODAC qui concentre lessentiel du dficit public en 2011 (4,5 % du PIB sur 5,2 %)22. Aprs avoir atteint un sommet historique de 1,2 % du PIB en 2010, le dficit des ASSO est revenu 0,6 % du PIB en 2011. Le solde des APUL est, de son ct, rest proche de lquilibre. Tableau 6 : capacit (+) ou besoin (-) de financement des administrations publiques par secteur
Etat + ODAC Md 2009 2010 2011 - 121,4 - 112,3 - 89,9 % PIB - 6,4 - 5,8 - 4,5 ASSO Md - 14,8 - 23,3 - 12,2 % PIB - 0,8 - 1,2 - 0,6 APUL Md - 5,9 - 1,4 - 0,9 % PIB - 0,3 - 0,1 0 Total APU Md - 142,2 - 137,0 - 103,1 % PIB - 7,5 - 7,1 - 5,2
Source : INSEE
2 - Le dficit structurel
Le solde structurel est dcompos en suivant la mthode dcrite dans le rapport de la Cour de juin 2011 sur les finances publiques. Tableau 7 : dcomposition du solde structurel des APU (en % du PIB)
2010 2011
Etat + ODAC - 4,6 - 4,0
ASSO - 0,3 0
APUL + 0,1 + 0,1
APU - 4,8 - 3,9
Source : Cour des comptes ; solde structurel hors mesures exceptionnelles
Le dficit structurel des APU, en 2011 comme en 2010, est essentiellement le fait de lEtat et des ODAC, tant toutefois relev que lEtat opre dimportants transferts financiers vers les ASSO et les APUL.
22
Compte tenu de lampleur et de la variabilit des transferts entre lEtat et les ODAC, le dficit consolid des administrations publiques centrales a plus de sens que celui de chacune de ces deux catgories.
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Les administrations publiques locales dgagent un lger excdent structurel, en 2011 comme en 2011. Si le solde structurel global des administrations sociales est nul en 2011 et samliore par rapport 2010, ce constat masque dimportantes disparits entre ces organismes. La CADES, dont lobjet est de dgager une capacit de financement pour rembourser la dette sociale, dgage un excdent structurel de 0,6 % du PIB. A linverse, le rgime gnral est structurellement dficitaire, hauteur de 0,6 % du PIB, comme lensemble des ASSO hors CADES. Or, ils devraient tre au moins en quilibre structurel, voire en excdent si on considre que les rgimes de retraite devraient accumuler des rserves pour faire face aux dpenses futures lies au vieillissement de la population. Tableau 8 : le solde structurel des ASSO (en % du PIB)
ASSO 2010 - 0,3 2011 0 Source : Cour des comptes. CADES + 0,3 + 0,6 ASSO hors CADES - 0,6 - 0,6 Dont rgime gnral - 0,8 - 0,6
3 - La dette publique
La dette publique est porte pour plus des trois quarts par les administrations centrales, le solde tant partag par les ASSO et les APUL, avec une part un peu plus leve pour les ASSO. Laugmentation de 122 Md en 2011 de la dette publique totale sexplique hauteur de 89 Md par celle de lEtat et des ODAC, Les ASSO ayant vu leur dette progresser de 30 Md et les APUL de 5 Md. Tableau 9 : la dette publique fin 2010 et 2011
Etat + ODAC 2010 Md % du PIB 2011 Md % du PIB Source : INSEE 1 256 65,0 1 345 67,4 ASSO 175 9,0 205 10,3 APUL 161 8,3 166 8,3 Total APU 1 595 82,3 1 717 86,0
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B - LEtat
En comptabilit budgtaire, le dficit de lEtat sest amlior de 58,1 Md par rapport celui de 2010 pour revenir 90,7 Md23, mais celui de 2010 avait t marqu par plusieurs oprations exceptionnelles : plan de relance, investissements davenir et rforme de la fiscalit locale (cf. annexe IV). Hors lments exceptionnels, lamlioration constate en 2011 aurait t de 14,1 Md.
1 - Les recettes budgtaires

Les recettes totales du budget gnral, nettes des prlvements, reprsentaient 69,1 % de ses dpenses nettes en 2011, ce qui constitue une amlioration sensible par rapport 2010 (59,7 % hors investissements davenir). Il nen demeure pas moins que les recettes nettes ne couvraient quun peu plus de 8 mois de dpenses de lEtat en 2011. Les recettes fiscales nettes ont augment de 1,4 Md. Toutefois la rforme de la taxe professionnelle a eu pour effet de les diminuer de 14,6 Md en 2011, notamment parce que les impts qui lont remplace ont t temporairement affects, en 2010, lEtat24. Hors impact de cette rforme, les recettes fiscales nettes ont cr de 16,0 Md. Les modifications de la lgislation fiscale (mesures nouvelles) les ont accrues de 6,6 Md et le transfert de recettes fiscales dautres administrations, les a rduites de 1,7 Md. A lgislation inchange25, elles ont augment de 4,4 % et, comme le PIB en valeur a augment de 3,1 %, leur lasticit au PIB a t de 1,4.
2 - Les dpenses budgtaires

Sur le primtre de la norme de croissance zro volume des dpenses budgtaires26, les dpenses excutes en 2011 se sont leves 357,5 Md. A primtre constant et en dduisant des dpenses de 2010 celles qui correspondent au plan de relance, aux investissements davenir
Les principales diffrences entre les rsultats de lEtat selon le rfrentiel de comptabilit retenu (budgtaire, gnrale et nationale) sont prsentes en annexe VIII. 24 Cf. annexe IV. 25 Et en corrigeant les recettes de taxe intrieure sur la consommation de produits nergtiques dune erreur de rattachement ( lexercice 2011 au lieu de 2010). 26 A savoir, les dpenses du budget gnral, les prlvements sur recettes et les dpenses associes des affectations de recettes.
23
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et la compensation relais verse aux collectivits territoriales, elles ont augment de 1,3 %. La loi de programmation des finances publiques, qui imposait une stabilit en volume de ces dpenses en utilisant la croissance de lindice des prix la consommation hors tabac prvue dans le rapport conomique annex la LFI 2011 (1,5 %), a donc t respecte. Les dpenses hors charges dintrt et contributions au compte daffectation spciale des pensions, sur un primtre constant, ont diminu en valeur de 1,0 % alors que la loi de programmation prvoyait une stabilisation (norme zro valeur ). Le champ des dpenses couvertes par les normes budgtaires, en volume et en valeur, est trop troit mais elles ont aussi t respectes en 2011 en considrant un primtre plus large27. Le transfert un oprateur de dpenses jusque l assures par lEtat peut tre un moyen de contourner les contraintes exerces par ces normes et le rapport annex la loi de programmation prvoyait un ralentissement des dpenses des oprateurs. Labsence de donnes consolides en excution pour 2011 empche de dterminer si cet objectif a t tenu.
3 - Les dpenses fiscales

De 2004 2010, la croissance des dpenses fiscales a pour partie permis de contourner les normes de dpenses budgtaires. Corrig pour tenir compte des mesures de relance et des changements de primtre, leur cot total aurait diminu de 0,8 Md en 2011. Cette baisse doit tre considre avec prcaution car lestimation du cot des dpenses fiscales en 2011 est encore fragile et pourrait tre entache dune erreur du mme ordre de grandeur. Sous cette rserve, la rgle de gel du cot des dpenses fiscales inscrite dans la loi de programmation a t respecte.
C - Les administrations publiques locales

Les finances locales peuvent tre apprhendes en considrant le champ des administrations publiques locales (APUL) au sens de la comptabilit nationale28, ce qui permet une comparaison homogne avec
27 28
Cf. le rapport de la Cour sur les rsultats et la gestion budgtaires de 2011. Voir dfinition en annexe I.
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les autres administrations publiques, ou le seul champ des collectivits territoriales et de leurs groupements, ce qui permet une analyse plus fine. Le dficit des APUL sest de nouveau rduit en 2011 pour atteindre 0,9 Md, soit un quasi quilibre, confirmant ainsi la tendance de ces dernires annes (il tait de 9,4 Md en 2008). Si lanne 2010 avait t marque par une dcrue des dpenses (- 0,2 %), celles-ci ont augment de 2,2 % en 2011. Les recettes ont accentu leur progression (+ 2,5 % en 2011 contre 1,7 % en 2010).
Tableau 10 : les comptes des APUL (Md)

2009 2010 2011 2011-2010 2008 Recettes 213,0 223,9 227,8 233,5 + 2,5 % Dpenses 222,4 229,8 229,2 234,4 + 2,2 % Solde -9,4 -5,9 -1.4 -0,9 + 0.4 Md Source : INSEE (hors emprunts et remboursements demprunts)
La dette brute des APUL est passe de 161,1 Md fin 2010 166,3 Md fin 2011, soit une hausse de 3,2 %. La hausse de lencours du solde de leurs comptes au Trsor (3,1 Md) illustre le fait quune part importante de cet endettement supplmentaire correspond une forme de thsaurisation lie aux incertitudes sur les conditions daccs au crdit. Pour affiner lanalyse, les dveloppements qui suivent sont raliss partir des comptes des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre dont les balances comptables des budgets principaux sont agrges.
1 - Lensemble des collectivits territoriales a) Les effets encore incertains de la rforme de la taxe professionnelle
La taxe professionnelle (TP) a t supprime en 2010 et remplace par une cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) et une cotisation foncire des entreprises (CFE), qui forment ensemble la cotisation conomique territoriale (CET), ainsi que par les diffrentes composantes de limposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER). Les collectivits locales bnficient en outre de garanties de ressources mises en place dans le cadre de la rforme. En 2010, les nouveaux impts ont t affects lEtat, qui a vers une compensation relais aux collectivits territoriales. A partir de 2011, ils sont affects aux collectivits territoriales, qui bnficient aussi du transfert de recettes fiscales, de dotations nouvelles et dune baisse des frais dassiette et de recouvrement perus par lEtat.
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Les modalits de calcul, de rpartition et de versement du produit de la CVAE ont t fixes par un dcret qui na t publi quen octobre 2011. Les collectivits ont d attendre dcembre 2011 pour obtenir le montant dfinitif de CVAE pour 2011. De nombreuses inconnues subsistent en ce qui concerne lvolution de cette nouvelle recette et sa rpartition sur lensemble du territoire. Il faudra attendre les donnes disponibles au printemps 2013 pour commencer apprcier son volution en rythme de croisire29.
b) Une structure financire saine

Dans un contexte de crise des finances publiques, de rforme de la fiscalit locale et de difficults daccs au financement bancaire, les collectivits locales prsentent, contrairement aux anticipations, des rsultats globaux en amlioration. Si les charges de fonctionnement ont davantage augment en 2011 quen 2010 (2,7 % contre 2,2 %), lautofinancement30 a progress de 8,5 % pour atteindre le montant le plus lev jamais observ (32,7 Md) en raison dune croissance plus rapide des produits de fonctionnement (3,7 %). Aprs la baisse importante de 2010 (- 8,1 %), les dpenses dquipement (51 Md) ont augment de 3,4 %31. Si lendettement sest accru de 2,1 % pour atteindre 127,6 Md (hors budgets annexes), la capacit de dsendettement, ratio qui rapporte la dette lpargne brute annuelle, sest amliore. Elle est devenue infrieure quatre annes.
c) Une contrainte budgtaire moins marque

Les volutions respectives des impts directs et indirects sont en partie lies aux modifications de primtre induites par la rforme de la fiscalit locale. Si les impts directs32 (73,1 Md) ont baiss de 0,4 %, les impts indirects (41 Md) ont augment de 16,4 % en raison des transferts de fiscalit conscutifs la suppression de la TP et de la hausse des droits de mutation titre onreux (+ 23,1 %). Les produits des services et du domaine (14 Md) ont augment de 1,6 Md.
Les consquences de la rforme sont dveloppes en annexe IV. Lautofinancement ou pargne brute correspond au solde des recettes relles de fonctionnement et des dpenses relles de fonctionnement 31 Dpenses dquipement proprement dites + subventions dquipement verses. 32 Y compris les dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle, les rles supplmentaires et la taxe sur les surfaces commerciales au bnfice des communes.
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En ce qui concerne les concours de lEtat, lenveloppe norme (50,6 Md) a lgrement progress (+ 0,1 Md), tandis que lensemble de ses concours a recul de 0,5 Md sous leffet de la baisse des remboursements du fond de compensation de la TVA (FCTVA)33. Lvolution dynamique des recettes a desserr la contrainte financire et rduit lincitation la matrise des dpenses. La dclration de celles-ci, entame en 2008, sest interrompue. Les subventions et prestations (61,7 Md) ont augment de 2,9 %, sous leffet de la hausse des dpenses sociales qui reprsentent plus de 50 % de ce poste (32 Md). Leur volution est toutefois moins soutenue quen 2010, anne pleine dapplication du revenu de solidarit active. Les frais de personnel (53 Md) ont cr de 2,4 % (aprs + 7,9 % en 2008, + 4,7 % en 2009 et + 2,9 % en 2010). Les frais financiers (4,3 Md) ont fortement progress (+ 8,9 %), aprs deux annes de baisse (- 10,8 % en 2009 et - 4,5 % en 2010). Le taux moyen des intrts pays tant demeur un niveau bas (3,4 %, contre 3,3 % en 2010), la hausse est imputable la progression de lendettement et laugmentation des taux des emprunts indexs.
d) Une reprise de linvestissement

Les dpenses dinvestissement se sont leves 66,3 Md dont 12,4 Md de remboursement demprunts et 51,0 Md de dpenses dquipement proprement dit34. Leur financement a t assur par un montant de ressources globales de 68,7 Md. Lautofinancement a reprsent 47,5 % de celles-ci, lemprunt 23 %, les autres dotations et subventions 29,5 %. Les recettes propres dinvestissement (hors emprunt) (20,2 Md) ont progress de 0,4 % En 2011, le montant du FCTVA (4,8 Md) a diminu de 12 % en raison dune lgre baisse de lassiette des dpenses dquipement en 2009 et de la liquidation par anticipation de la majeure partie de la dotation de 2009 dans le cadre du plan de relance. Les dpenses dinvestissement (hors remboursement de la dette)35 ont cr de 1,9 Md (+ 3,7 %). Au sein de ces dpenses, les dpenses dquipement (subventions comprises), qui slvent 51 Md, ont repris en 2011 (+ 1,7 Md), aprs une baisse entre 2009 et 2010
Compte de lEtat sur lequel sont oprs les remboursements aux collectivits locales de la TVA sur leurs investissements. 34 Et 2,9 Md dautres dpenses dinvestissement. 35 Outres les dpenses dquipement et les subventions, elles comprennent des prts et avances, des achats de titres et participations et des oprations pour comptes de tiers.
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(- 4,4 Md). La hausse est concentre sur le bloc communal (+ 2,2 Md) qui reprsente 61 % de linvestissement local.
2 - Les diffrents niveaux de collectivits a) Le secteur communal

Le secteur communal (les communes et leurs groupements) reprsente 55 % des dpenses totales des collectivits territoriales et de leurs groupements et 60 % de leurs investissements. En 2011, le ramnagement de la fiscalit locale sest accompagn dune forte progression des produits de fonctionnement des communes (+ 3,4 % contre + 2,4 % en 2010) alors que les dotations et participations de lEtat ont diminu (- 1,6 %). Paralllement, leurs charges de fonctionnement (63,8 Md) ont cr de 2,3 %, les dpenses de personnel, qui en reprsentent plus de la moiti, augmentant de 1,8 %. Laugmentation de lautofinancement des communes (+ 9 %) a favoris la reprise de leurs investissements (24,3 Md) qui ont cr de 6,1 %. Li au cycle lectoral, cet accroissement de leffort dquipement tmoigne de lexistence de marges de manuvre financires. Hors restitutions et reversements aux communes, les recettes de fonctionnement des intercommunalits (23 Md) ont progress de 4,8 %, aprs une augmentation de 7,1 % en 2010. Leurs charges de fonctionnement ont augment de 4,5 %. Au sein de ces dernires, les dpenses de personnel continuent daugmenter un rythme soutenu (+ 7 %). Les intercommunalits ont repris leurs investissements (+ 10,6 %), et leur dette (19,3 Md) a augment de 6 %.
b) Les dpartements
Les dpartements reprsentent 32 % des dpenses des collectivits territoriales et de leurs groupements et 22 % de leurs investissements. Malgr la crise et les incertitudes sur leur modle de financement, ils ont pu reconstituer quelques marges de manuvre. La progression des charges de fonctionnement (+2,7 %) a t compense par une progression plus rapide des produits de fonctionnement (+4,3 %) permettant une augmentation de lpargne brute (+14,6 %). Toutefois, ces marges supplmentaires ne reposent que sur la progression trs conjoncturelle de la fiscalit indirecte. Elles nont pas aliment linvestissement qui recule nouveau (-3,9 %), aprs la forte rduction de 2010 (-14 %).
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COUR DES COMPTES
La croissance de leurs ressources repose dornavant sur des taxes dont le produit dpend beaucoup de la conjoncture conomique. La baisse annonce du march immobilier fragilise les dpartements dont les dpenses, notamment obligatoires, continuent de crotre. Les recettes fiscales des dpartements
Les recettes fiscales (42,9 Md), qui progressent de 6,2 % en 2011, reprsentent plus des deux tiers des produits de fonctionnement. La fiscalit directe (20,1 Md), en diminution de plus de 11%, en reprsente dornavant moins de la moiti (47 %) contre 56 % en 2010. La fiscalit indirecte (22,8 Md), en hausse de 28,0 % en 2011, assure seule la progression des recettes de fonctionnement. Son poids dans les ressources fiscales est pass de 44 % en 2010 53 % en 2011, fragilisant un peu plus la structure financire des dpartements compte tenu de sa volatilit. A elles seules, les trois principales taxes que sont les droits de mutation titre onreux, la taxe intrieure sur les produits ptroliers et la taxe sur les conventions dassurance reprsentent 96% de la fiscalit indirecte. Si le montant des deux dernires rsulte de lapplication par le lgislateur de larticle 72-2 de la Constitution relatif la compensation des transferts de comptence, qui garantit un minimum de ressources de compensation, la premire peut voluer fortement la hausse ou la baisse. En 2011, ces taxes ont augment de 32 %, sous leffet de la hausse des prix du march immobilier et de transferts de taxes perues par lEtat
Plus de 80 % des dpenses des dpartements sont concentres sur des dpenses obligatoires difficilement compressibles : les charges dites de gestion courante, qui comprennent principalement les dpenses de prestations daide sociale mais galement des dotations telles les contributions aux services dincendie et de secours ou les dotations aux collges, reprsentent plus de 62 % des dpenses de fonctionnement ; les dpenses de personnel en reprsentent un cinquime. La progression des dpenses sociales, difficilement matrisables par les dpartements compte tenu du caractre national des critres dligibilit, saccentue dans le contexte conomique et social dgrad actuel. Les dpenses dhbergement en tablissements ou en familles daccueil ainsi que les aides la personne (27,8 Md) reprsentent plus de la moiti des dpenses de fonctionnement. Elles ont progress de 3,7 % en 2011, dont 5 % pour le RSA (7,8 Md). LAPA (5,3 Md) marque une stabilisation (+ 0,4 %). Ces prestations sociales ont t transfres par lEtat aux dpartements dans les annes 2000 avec des ressources de compensation dont le dynamisme est infrieur celui des dpenses.
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c) Les rgions
Les rgions reprsentent 12,4 % des dpenses des collectivits territoriales et de leurs groupements et 15,7 % de leurs investissements. Leurs recettes de fonctionnement (22,3 Md) ont augment de 2,3 %, tandis que leurs dpenses de fonctionnement (16,7 Md) se sont accrues de 2,7 %, les frais de personnel progressant toujours rapidement (+2,8 %). Les dpenses obligatoires et participations (5,9 Md) qui reprsentent 35 % des dpenses de fonctionnement ont progress de 2,6 %. La fiscalit dans son ensemble sest accrue de 3,5 %. Lvolution limite des recettes est lie la lgre rgression des dotations et participations de ltat. Les recettes propres dinvestissement ont nouveau diminu (-3,5 %), aprs le net repli (- 18,2 %) constat en 2010. Lautofinancement a augment de 1,2 % ( 5,6 Md). Les dpenses dinvestissements (8,7 Md) ont augment de 1,5 %, aprs avoir recul de 14,4 % en 2010. Cette hausse tient exclusivement aux subventions dinvestissement verses (+ 4,6 %), les dpenses dquipement propre des rgions (3 Md) ayant diminu de 5,9 %. Le volume demprunt est rest similaire celui de 2010 (2,8 Md, soit +3,6 %) et lencours de dette (18 Md) a augment de 6,6 %. Le modle conomique des rgions est fortement affect par la rforme de la fiscalit locale. Ainsi, les recettes de fonctionnement sont dsormais atones, alors mme que les dpenses de gestion continuent daugmenter rapidement. La charge de la dette et son encours saccroissent, alors mme que linvestissement demeure au niveau dj trs bas constat en 2010.
D - Les administrations sociales

1 - Des dficits en rduction mais encore trs importants
Aprs avoir connu une forte dgradation en 2010, le besoin de financement des administrations de scurit sociale (ASSO) en comptabilit nationale a t rduit dune dizaine de milliards, passant de - 23,3 Md en 2010 12,5 Md en 2011 (soit - 0,6 % du PIB). Ces soldes incluent la CADES, dont les recettes ont t fortement accrues pour assurer le financement des reprises de dettes de grande ampleur ralises en 2011. La CADES dgage une importante capacit de financement (11,8 Md en 2011 aprs 5 Md en 2010) affecte au
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COUR DES COMPTES
remboursement de la dette sociale, cest--dire au financement de dpenses passes. Ils incluent aussi le Fonds de rserve des retraites (FRR) dont la mobilisation pour le financement des reprises de dette de la branche vieillesse36 sest traduit pour lui par un dficit de -0,9 Md en 2011 (aprs un excdent de 3,3 Md en 2010).
Tableau 11 : soldes de financement des ASSO (en Md) 2008 ASSO Dont CADES Dont FRR ASSO hors CADES et FRR
Source : INSEE
2009 -15,0 5,2 2,0 -22,2
2010 -23,3 5,0 3,3 -32,1
2011 -12,5 11,8 -0,9 -23,4
13,5 2,8 3,2 7,5

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Hors CADES et FRR, le dficit de financement des ASSO est pass de -32,1 Md en 2010 -23,4 Md en 2011. Cette rduction de 8,7 Md sexplique par un lger ralentissement de la croissance des dpenses et surtout par une forte hausse des recettes lie au dynamisme de la masse salariale et diverses mesures qui ont contribu augmenter les cotisations sociales et les impts affects la scurit sociale. Le besoin de financement des ASSO se concentre sur le rgime gnral (-17,2 Md dans les comptes nationaux), le Fonds de solidarit vieillesse (-3,0 Md), lassurance chmage (-3,0 Md), les rgimes de retraite complmentaire ARRCO-AGIRC (-2,8 Md)38. La rduction du besoin de financement en 2011 porte pour lessentiel sur le rgime gnral (-6,2 Md). Les dficits ont lgrement diminu pour le Fonds de solidarit vieillesse (FSV), la protection sociale agricole et lassurance chmage. Ils se sont aggravs pour les hpitaux et les rgimes de retraite complmentaire ARRCO-AGIRC. Les dveloppements qui suivent recourent non plus la comptabilit nationale mais aux comptabilits des organismes eux-mmes qui permettent une analyse par branche.
a) Les rgimes de base : des objectifs de dpenses respects
Le prlvement de 1,3 % sur les revenus du capital qui constituait la ressource principale du FRR est dsormais affect la CADES ; par ailleurs le FRR versera chaque anne 2,1 Md la CADES de 2011 2024. 37 Dont + 8 Md du fait de la reprise des dettes du rgime agricole par lEtat. 38 Le besoin de financement des ASSO inclue galement dautres rgimes.
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Dans le domaine de la scurit sociale, la loi de programmation des finances publiques du 28 dcembre 2010 pour 2011-2014 comportait pour 2011 deux objectifs de dpenses : un objectif de dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale fix 442,5 Md ; un objectif national de dpenses dassurance maladie fix 167,1 Md. Ces objectifs figuraient lidentique dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2011 qui retenait en outre un objectif de dpenses de 327,6 Md pour le rgime gnral. Ces objectifs ont t atteints en 2011 : les dpenses des rgimes obligatoires de base se sont tablies 442 Md, celles du rgime gnral 321,3 Md ; les dpenses dassurance maladie du champ de lONDAM ressortent 166,6 Md, soit 500 M de moins que lobjectif. Une ralisation de lONDAM infrieure lobjectif comme en 2010 Pour la seconde anne conscutive, les dpenses dassurance maladie ont t infrieures denviron 500 M lobjectif fix par la loi de financement. Pour lanne 2011, lcart porte principalement sur les soins de ville (-340 M) mais aussi sur les hpitaux (-60 M) et les cliniques prives (-120 M). La lgre sous-excution constate sur le champ hospitalier recouvre un dpassement des dpenses tarifes lactivit (denviron 100 M) compens par lannulation de crdits destins aux autres activits et mis en rserve en dbut danne. Elle doit tre mise en regard de laugmentation du dficit des hpitaux (cf. ci-dessous). La croissance des dpenses dassurance maladie ressort 2,8 % en moyenne annuelle pour les annes 2010-2011, ce qui constitue un sensible ralentissement par rapport aux annes 2005-2009 (3,5 % en moyenne). Rgime gnral et FSV : un dficit en baisse mais encore trs lev Le dficit de lensemble rgime gnral-FSV avait tripl entre 2008 et 2010, passant de -9,4 -28,0 Md. Il a connu un dbut de rduction en 2011 en revenant -20,8 Md. La rduction de 6,5 Md du dficit du rgime gnral sexplique par une forte progression des recettes (+5,3% aprs 2% en 2010) alors que les dpenses ont conserv un rythme de croissance voisin de 3 % (3,1% aprs 3 % en 2010). Laugmentation des recettes dcoule de lacclration de la masse salariale (3,6 % aprs 2 % en 2010) et des diverses mesures qui ont apport un supplment de cotisations (annualisation du calcul des allgements gnraux de charges) ou
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COUR DES COMPTES
dimpts et taxes affects (recettes lies la rforme des retraites de 2010, prlvements sur les revenus du capital). Tableau 12 : Soldes par branche du rgime gnral (Md)
2006 Maladie Accidents du travail Famille Retraite Total rgime gnral FSV Rgime gnral + FSV -5,9 -0,1 -0,9 -1,9 -8,7 -1,3 -10,0 2007 -4,6 -0,5 0,2 -4,6 -9,5 0,2 -9,3 2008 -4,4 0,2 -0,3 -5,6 -10,2 0,8 -9,4 2009 -10,6 -0,7 -1,8 -7,2 -20,3 -3,2 -23,5 2010 -11,6 -0,7 -2,7 -8,9 -23,9 -4,1 -28,0 2011 -8,6 -0,2 -2,6 -6,0 -17,4 -3,4 -20,8
Source : Commission des comptes de la scurit sociale
Le dficit de lassurance maladie (-8,6 Md) a diminu de 3 Md en 2011 grce des apports de recettes et la modration des dpenses. Il reprsente encore la moiti du dficit densemble du rgime gnral. La branche retraite a vu son dficit se rduire de 2,9 Md grce aux recettes nouvelles dcides dans le cadre de la rforme des retraites qui lui ont t transfres par lintermdiaire du FSV hauteur de 3 Md. Le dficit de la branche famille, qui stait creus pendant la rcession comme celui des autres branches, est rest pratiquement stable en 2011 un niveau lev (-2,6 Md) malgr une forte reprise des recettes : ses dpenses ont t alourdies en 2011 par la dernire tape de prise en charge des majorations de pensions pour enfants (passage de 85 100 %) sous la forme dun transfert au FSV. Les autres rgimes de base Hors rgime gnral, le principal rgime dficitaire est celui des exploitants agricoles dont la branche retraite ne bnficie daucun mcanisme de rquilibrage. Il a t dficitaire de -0,6 Md en 2011. La Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL) connat depuis 2010 un dficit croissant (-0,6 Md en 2011) li la forte augmentation du nombre de ses bnficiaires.
b) Les rgimes de retraite complmentaire

Les rgimes de retraite complmentaire ARRCO et AGIRC ont enregistr un dficit global de 3,3 Md en 2011, aprs 2,5 Md en 2010. Leur dficit technique se dgrade du fait du nombre lev de dparts en retraite et le rsultat financier excdentaire provenant du placement de
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leurs rserves ne permet plus de le compenser, dautant quil est luimme en forte baisse en 2011.
c) La situation des hpitaux

Les comptes des tablissements publics de sant (budgets principaux) ont t dficitaires de 0,5 Md en 2011, un rsultat quasiment identique celui de 2010. Le montant global de leurs charges (64,0 Md) a augment de 2,0 %, dont 1,1 % pour les charges de personnel. Les produits ont galement progress de 2 %, se dcomposant en + 1,5 % pour les versements de lassurance maladie (sur les trois quarts du total) et + 4,0 % pour les autres produits. En comptabilit nationale, le besoin de financement des hpitaux, qui est une notion diffrente calcule sur un champ plus large39, atteint 1,3 Md. Son augmentation de 0,4 Md par rapport 2010 sexplique notamment par un niveau lev dinvestissement. Tableau 13 : Solde de financement et dette des hpitaux (Md)
2007 Solde de financement Dette -1,6 18,4 2008 -1,7 21,6 2009 -0,6 24,9 2010 -0,9 28,1 2011 -1,3 30,7
Source : comptes nationaux 2011
d) Lassurance chmage
Le dficit du rgime dassurance chmage sest lgrement rduit en 2011 stablissant - 1,6 Md aprs -3,0 Md en 2010, ses recettes ayant bnfici dune progression soutenue de la masse salariale (+ 3,6 %). Le nombre des demandeurs demplois (DEFM de catgorie A) sest remis crotre au 2me semestre 2011 et, sur lensemble de lanne, a augment de 147 000. Le nombre de chmeurs indemniss a cru de 87 000. Tableau 14 : La situation financire de lassurance chmage (Md)
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rsultat annuel Solde cumul
0,3 -13,1
3,5 -9,6
4,6 -5,0
-1,2 -6,2
-3,0 -9,1
-1,6 -11,6
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Il prend en compte les investissements de lanne (et non les dotations aux provisions et amortissements). Son champ inclut les budgets annexes des hpitaux publics et les hpitaux privs participant au service public hospitalier.
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COUR DES COMPTES
Source : Undic - Situation financire de lassurance chmage au 16/5/2012
Des lments exceptionnels ont contribu, pour 0,9 Md, dgrader la variation de trsorerie du rgime qui a t de - 2,5 Md, ainsi que son solde cumul. Les dficits de 2010 et 2011 se sont traduits par un doublement de lendettement net bancaire de lUNEDIC en deux ans : il slve 11,0 Md fin 2011 contre 8,5 Md fin 2010 et 5,6 Md en 2009.
2 - Une dette des organismes sociaux suprieure 200 Md

La dette des organismes sociaux , somme de la dette brute porte par la CADES et de celle reste directement la charge des administrations de scurit sociale (ASSO qui incluent lUNEDIC) au sens des comptes nationaux, a atteint 209,5 Md fin 2011, soit 10,5 % du PIB. Son augmentation a t ininterrompue depuis 2003, mme en priode de croissance conomique relativement forte. En application des textes financiers de fin 2010 (loi de rforme des retraites, loi organique sur la gestion de la dette sociale, LFSS pour 2011), la CADES a repris en 2011 le montant sans prcdent de 65,3 Md de dette du rgime gnral40, diminuant corrlativement celle de lACOSS. Tableau 15 : Evolution de la dette des organismes sociaux
En Md
2004 2005 2006 2007 73,7 36,7
2008
2009 96,7 60,1 (24,9) 156,8 8,3 %
2010 100,8 92,0 (49 ,0) 192,8 10 %
2011 156,5 53,0 (5,6) 209,5 10,5%
CADES 72,1 Autres ASSO 25,6 Dont : ACOSS Total En % du PIB
75,4 74,8 84,4 45,0 53,5 45,5 (7,2) (11,5) (7,5)
97,7 110,4 120,4 128,3 129,9 5,9% 6,4% 6,7% 6,8 % 6,7 %
Source : INSEE, Cour des comptes. La dette des ASSO est ici une dette brute non consolide des billets de trsorerie de lACOSS souscrits par dautres administrations (17,75 Md fin 2010 et 4,1 Md fin 2011) et nest pas comparable celle qui est donne plus haut dans la rpartition de la dette des APU par sous secteur.
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La dette de la CADES a augment de 55,7 Md compte tenu de lamortissement de dettes antrieures pour un montant de 11,7 Md en 2011.
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IV - Les risques lis aux entreprises publiques

Les entreprises publiques qui ont une activit surtout marchande41 sont classes hors du champ des APU. Une dgradation de leur situation financire peut nanmoins avoir un impact sur les comptes de lEtat actionnaire. En effet, mme sil ne supporte pas lintgralit des risques correspondants, il peut tre amen recapitaliser ces entreprises, les subventionner ou recevoir moins de dividendes. La Cour a examin leur situation financire sur la base des comptes combins des entreprises de taille significative relevant de la comptence de lagence des participations de lEtat (APE), dont ne font partie ni la Banque de France ni la Caisse des dpts et consignations42. Les principales caractristiques de ces comptes combins sont prsentes dans le rapport de la Cour sur les finances publiques de juin 2011. Le rapport de lEtat actionnaire, annex au PLF, prsente des ratios financiers parmi lesquels ont t retenus la marge oprationnelle (rsultat oprationnel rapport au chiffre daffaires), la rentabilit financire des capitaux propres (rsultat net rapport aux capitaux propres, part du groupe) et la dette nette rapporte au revenu avant intrts, impts, et dotations aux provisions et amortissements (EBITDA en acronyme anglais). La Cour avait soulign, dans son rapport sur les finances publiques de juin 2011, la dgradation de la situation financire de ces entreprises de 2007 2010. Ces ratios financiers ont en effet volu dfavorablement (cf. tableau ci-dessous), alors que, dans les grandes entreprises prives43, ils sont quasiment revenus en 2010 au niveau de 2007, selon lobservatoire des entreprises de la Banque de France (le redressement est moins net dans les autres entreprises prives)44. Les comptes combins pour 2011 ne seront tablis quau cours de lt 2012, mais lAPE a fourni la Cour une estimation provisoire de
Selon les rgles de la comptabilit nationale, il sagit des entreprises dont les cots de production sont couverts pour plus de la moiti par des recettes commerciales. 42 Les entits combines au titre de lexercice 2010 taient au nombre de 57, dont une dizaine taient mises en quivalence. Leur chiffre daffaires slevait 134 Md, leur rsultat net part de groupe 8 Md et le total de leur bilan 660 Md, dont 124 Md de dettes financires non courantes (hors dettes des tablissements bancaires). 43 Entreprises occupant plus de 5 000 personnes ou ayant un chiffre daffaires suprieur 1,5 Md ou un bilan suprieur 2 Md. 44 Sous rserve des prcautions prendre pour comparer les entreprises prives et publiques, car ces ratios ny sont pas toujours calculs de la mme faon et les entreprises publiques prsentent des spcificits.
41
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COUR DES COMPTES
leurs rsultats. Il en ressort une nouvelle baisse du taux de leur marge oprationnelle et de la rentabilit de leurs capitaux propres. Cette baisse de leurs rsultats pourrait se traduire par une diminution de leurs investissements ou des dividendes verss lEtat (cf. chapitre II).
Tableau 16 : les comptes combins des entreprises publiques

Marge oprationnelle (%) 12,9 8,3 8,1 Rentabilit des capitaux propres (%) 20,6 7,7 5,5 Dette nette / EBITDA 2,8 4,0 3,2
2007 2010 2011
Source : APE (donnes provisoires pour 2011).
Malgr des rsultats en baisse, leur endettement, rapport lEBITDA, a diminu. Il reprsente 80 % des capitaux propres (part du groupe), ce qui est infrieur au ratio observ dans les grandes entreprises prives (84 %). Le risque de recapitalisations importantes semble donc limit pour lEtat45. Selon des estimations provisoires publies par le FMI, la dette des entreprises publiques est moins leve, en pourcentage du PIB, en France que dans beaucoup dautres pays de lOCDE.
45
Selon ce ratio moyen qui peut masquer des situations individuelles trs diffrentes.
47
CONCLUSION
En 2011, le dficit public a t fortement rduit (de 1,9 point de PIB) pour revenir 5,2 % du PIB et la trajectoire de redressement des finances publiques prvue par la loi de programmation a t respecte, de mme que les normes budgtaires applicables aux dpenses et aux recettes publiques. Toutefois, cette baisse tient, pour 0,8 point de PIB, la fin des mesures temporaires, comme le plan de relance, qui avaient aggrav le dficit en 2010 et qui nont pas t reconduites en 2011. La rduction du dficit public de 2010 2011 a t dune mme ampleur dans les autres pays europens. Ainsi le dficit 2011 de la France reste-t-il plus lev que la moyenne des dficits de la zone euro (3,8 % du PIB, hors France) et de lUnion europenne (4,4 %), et trs suprieur celui de lAllemagne (1,0 %). Plus fondamentalement encore, le dficit structurel de la France sest lev environ 4,0 % du PIB en 2011, contre 3,2 % en moyenne dans la zone euro, hors France, et 0,8 % en Allemagne. Sa diminution de presque un point a surtout repos sur des hausses de recettes alors que dans les autres pays europens leffort de redressement a, en moyenne, port davantage quen France sur la matrise ou la rduction des dpenses. A 5,2 % du PIB, le niveau du dficit de la France est deux fois plus lev que celui qui aurait permis de stabiliser la dette en pourcentage du PIB. Celle-ci a ainsi augment de 3,7 points entre fin 2010 et fin 2011 pour atteindre 86 % du PIB et les charges dintrt ont augment de presque 12 % ( 52,6 Md). la fin de 2011, le ratio dendettement de la France tait suprieur de presque 5 points celui de lAllemagne. Le dficit est concentr sur lEtat. Les administrations locales sont lquilibre et le rgime gnral de la scurit sociale continue accuser un dficit structurel de 0,6 point de PIB. Le dficit de lEtat a t fortement rduit en 2011, grce des hausses dimpts mais aussi parce que les normes de croissance des dpenses, en volume et en valeur, ont t respectes, de mme que la rgle de gel des dpenses fiscales (selon des estimations provisoires). Les dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales ont augment un peu plus quen 2010, mais leurs recettes ont cr encore plus fortement, notamment du fait du dynamisme des droits de mutation, si
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COUR DES COMPTES
bien que lautofinancement sest amlior. Les dpenses dquipement ont ainsi pu crotre sans augmentation sensible de lendettement. Leur quilibre financier sest amlior dans un contexte marqu par la mise en uvre de la rforme de la fiscalit locale. Toutefois, cette dernire a accentu les volutions divergentes entre les diffrents niveaux de collectivits. La contrainte financire a pes plus fortement sur les dpartements et les rgions que sur le secteur communal. Le besoin de financement des administrations sociales a diminu denviron 10 Md grce des mesures de hausse des impts et cotisations qui leur sont affectes, mais aussi grce au respect des rgles dvolution des dpenses fixes dans la loi de programmation. LONDAM a notamment t respect. Le dficit des administrations sociales hors CADES et FRR (23,4 Md), notamment celui du rgime gnral, reste nanmoins trs important et la dette sociale a continu augmenter pour dpasser 200 Md. Les rsultats des entreprises publiques ont continu se dgrader en 2011 et, mme si leur endettement reste contenu, leur capacit investir et verser des dividendes lEtat pourrait tre amoindrie.
Chapitre II La situation et les perspectives en 2012

Le programme de stabilit prsent en avril 2012 par la France la Commission europenne retient un objectif de dficit public de 4,4 % en 2012, aprs 5,2 % en 2011. La Cour a cherch apprcier si, au regard des informations disponibles ce stade de lanne, cet objectif pourrait tre respect. Elle a retenu les seules mesures dcides et traduites en actes au 6 mai 2012. Elle na pris en compte ni les dcisions prises par les pouvoirs publics au lendemain de llection prsidentielle, notamment lannonce dun objectif de dficit ramen 4,5 % du PIB en 2012, ni les consquences dinterventions financires nouvelles qui ont pu tre dcides aprs le 31 mai 2012 en faveur dEtats ou dtablissements financiers en difficult de la zone euro. Elle a utilis les informations disponibles dbut juin sur les recettes et dpenses publiques des premiers mois de lanne. Toutefois, comme indiqu dans le chapitre IV, ces donnes infra-annuelles sont loin de couvrir lensemble du champ des administrations publiques. Surtout, leur rythme dvolution infra-annuel variant beaucoup dun exercice lautre, il est difficile dinterprter ces donnes et den tirer des conclusions sur lensemble de lanne (cf. annexe IX). Lexamen des dpenses et recettes des premiers mois de 2012 a donc t complt par dautres mthodes pour apprcier les risques sur lensemble de lanne. Lvolution des recettes fiscales et sociales dpend des dcisions lgislatives, de la conjoncture conomique et de facteurs spcifiques chaque prlvement, notamment leurs modalits de recouvrement.
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COUR DES COMPTES
La pertinence des prvisions de recettes du programme de stabilit a t estime partir des prvisions relatives aux principaux impts et contributions sociales et en sassurant que la croissance du total des prlvements obligatoires tait cohrente avec lactivit conomique. Sagissant des dpenses, lvolution de certaines dentre elles est dtermine par des facteurs assez bien identifis comme le nombre et les revenus des bnficiaires de prestations sociales, les rgles de revalorisation, les taux dintrt Les dpenses de ce type peuvent tre rapproches de leurs dterminants pour apprcier la solidit de la prvision. Beaucoup de dpenses ont cependant une forte composante discrtionnaire et seuls leurs gestionnaires et la direction du budget, pour celles de lEtat, disposent des informations ncessaires pour apprcier leur volution et les risques de dpassement des montants prvus ou des crdits vots. La Cour a donc examin les prvisions dexcution des dpenses de la direction du budget (pour celles de lEtat), de la direction de la scurit sociale (pour celles des administrations sociales) et de la direction gnrale du trsor (pour celles de lensemble des administrations publiques). Elle a aussi entendu les secrtaires gnraux de ministres et les gestionnaires de programmes forts enjeux. Avec les chambres rgionales des comptes, elle a procd une enqute dans les grandes collectivits territoriales et examin les prvisions disponibles relatives aux administrations publiques locales. A lissue de ces travaux, mens dans des dlais trs courts, la Cour ne prsente pas une prvision de finances publiques pour 2012 se substituant celle du programme de stabilit davril dernier. Lexcution des lois de finances et de financement de la scurit sociale est en effet susceptible, comme chaque anne, dtre modifie dici la fin de 2012 par de multiples vnements et alas affectant, dans un sens ou lautre, le rsultat final. En outre, les entits non couvertes par ces deux lois, qui comprennent notamment les collectivits territoriales, ralisent environ le quart des dpenses publiques. Enfin, la Cour ne dispose pas de moyens propres pour raliser une prvision macroconomique. Les dveloppements qui suivent ont donc pour seul objectif danalyser, au vu des informations disponibles, les principaux facteurs de fragilit et les risques pesant dbut juin sur la ralisation de la trajectoire pour 2012 inscrite dans le programme de stabilit et associs aux prvisions dexcution des lois de finances et de financement de la scurit sociale de lanne.
LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES EN 2012
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Aprs un examen des prvisions macroconomiques, les risques pesant sur lvolution des recettes et des dpenses sont analyss pour en tirer ensuite les consquences sur les soldes et la dette.
I - Les prvisions macroconomiques

Lvolution des recettes publiques, et de certaines dpenses, dpend avant tout de la conjoncture macroconomique. Le programme de stabilit pour 2012 repose sur les principales hypothses suivantes : croissance de 0,7 % pour le PIB en volume, de 2,5 % pour la masse salariale du secteur priv, de 1,6 % pour le prix du PIB et de 1,9 % pour les prix la consommation.
1 - La croissance du PIB
Les informations disponibles en avril lorsque le programme de stabilit a t dpos ne conduisaient pas remettre en cause lhypothse dune croissance de 0,7 % en 2012. Celle-ci tait notamment cohrente avec la prvision de croissance au premier semestre 2012 que lINSEE avait prsente dans sa note de conjoncture de mars dernier. Dans leurs dernires publications, le FMI et la Commission europenne ont prvu un taux de croissance de 0,5 % en France en 2012, et lOCDE de 0,6 %46. Ces prvisions de lINSEE, de la Commission europenne et des organisations internationales conomiques faisaient toutefois apparatre un risque de rvision la baisse de la croissance retenue dans le programme de stabilit, ce que confirment les dernires enqutes de conjoncture. En particulier, lindicateur synthtique de climat des affaires, qui illustre bien la situation et les perspectives des entreprises, notamment dans lindustrie, se dgrade depuis plusieurs mois et se situe en juin 2012 un niveau nettement infrieur sa moyenne de longue priode. En outre, les nouvelles tensions financires apparues au sein de la zone euro la fin du mois de mai pourraient entraner des comportements attentistes prjudiciables lactivit conomique. La prvision de 0,7 % pour 2012 est donc dsormais caduque et, dans sa note de conjoncture du 26 juin dernier, lINSEE prvoit une
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Perspectives conomiques davril 2012 pour le FMI et de mai 2012 pour la Commission et lOCDE.
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COUR DES COMPTES
croissance de 0,4 %. Le dficit public serait accru denviron 0,15 point de PIB si la croissance devait tre de 0,4 %, au lieu de 0,7 %47.
2 - La masse salariale du secteur priv

Lhypothse de croissance de 2,5 % de la masse salariale du secteur priv retenue dans le programme de stabilit est cohrente avec la prvision de croissance du PIB en valeur (2,3 %). En effet, le ralentissement de lactivit se reflte en gnral avec un certain retard dans les volutions de lemploi et des salaires. En ltat actuel des informations disponibles sur la croissance de lemploi et des salaires ainsi que sur les encaissements de cotisations sociales, il apparat toutefois que la croissance de la masse salariale du secteur priv, dans le champ des entreprises relevant de lACOSS, pourrait tre un peu plus faible, de lordre de 2,25 %.
3 - La hausse des prix

En 2011, la hausse des prix la consommation a t suprieure la prvision du Gouvernement, ce qui a contribu la rduction du dficit. En effet, une inflation plus forte que prvu tend accrotre les recettes fiscales sans augmenter immdiatement dautant les dpenses publiques, les prestations indexes bnficiant seulement dun rattrapage lanne suivante. Les pensions de retraite ont ainsi t revalorises de 2,1 % en avril 2012, soit 0,1 % de plus que prvu lautomne 2011 pour rattraper linflation finalement constate en 2011. Cette revalorisation des retraites a t intgre dans le programme de stabilit. Pour 2012, la Commission europenne et les organisations conomiques internationales prvoient une inflation un peu plus forte que dans le programme de stabilit, mais les volutions les plus rcentes des prix, notamment ceux des produits imports, vont dans le sens oppos. LINSEE, dans sa dernire note de conjoncture, retient le mme taux que le programme de stabilit (1,9 %). La prvision de croissance du prix du PIB du programme de stabilit (1,6 %), quant elle, ne devrait pas tre significativement modifie (lINSEE retient 1,5 %). La prvision de croissance du PIB en
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En supposant que llasticit des prlvements obligatoires au PIB est de 1, ce qui se vrifie moyen terme, une baisse du PIB de 1 % entrane une diminution de 1 % de ces prlvements, ce qui reprsente 0,44 % du PIB. Si on tient aussi compte des effets sur certaines dpenses (indemnits de chmage notamment) limpact est de 0,5 point de PIB.
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valeur (2,3 %) ne devrait donc tre affecte que par la rvision de son augmentation en volume.
II - Les recettes publiques

Trois risques psent sur la prvision de recettes publiques du programme de stabilit : la croissance du PIB sera infrieure 0,7 % ; mme en retenant lhypothse de 0,7 % sur laquelle sest appuy le programme de stabilit, les recettes pourraient tre infrieures la prvision, leur lasticit la croissance du PIB ayant t surestime ; des contentieux fiscaux pourraient conduire de trs importants remboursements dimpts. Les prvisions dvolution des principales recettes des administrations publiques sont dabord analyses en retenant lhypothse de croissance du PIB de 0,7 % en 2012, sur la base de laquelle le programme de stabilit a t tabli, et en tenant compte des contentieux fiscaux. Lexamen porte ensuite sur lensemble des prlvements obligatoires et limpact sur leur progression dun taux de croissance du PIB de 0,4 %, tel que prvu par lINSEE, est enfin estim.
A - Les principales recettes

1 - Les recettes de lEtat
Seront analyses successivement les recettes fiscales, ainsi que les suites des contentieux importants qui les concernent puis, enfin, les recettes non fiscales.
a) Les recettes fiscales

Les recettes fiscales nettes se sont leves 255,0 Md en 2011 en excution et la prvision pour 2012, associe la loi de finances rectificative du 14 mars dernier, est de 273,3 Md48. Cette augmentation de 18,3 Md rsulte de mesures nouvelles et de modifications de primtre pour un montant total de 11,5 Md (y compris celles votes dans les lois de finances rectificatives pour 2011 et 2012).
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Les recettes fiscales prvues dans le programme de stabilit correspondent en gnral aux montants inscrits dans la loi de finances rectificative de mars 2012.
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COUR DES COMPTES
La progression des recettes fiscales nettes lgislation constante serait donc de 6,8 Md, soit de 2,7 %. Avec la prvision de croissance du PIB en valeur retenue dans le programme de stabilit (2,3 %), ce montant correspond une lasticit des recettes au PIB de 1,2.
Limpt sur les socits Les recettes nettes dimpt sur les socits prvues pour 2012 slvent 43,1 Md, aprs 39,1 Md en 2011. Le rendement net des mesures nouvelles tant de 1,0 Md, la croissance du produit de cet impt lgislation constante serait de 7,3 %. Ce pourcentage semble trs lev dans une priode de faible croissance de lactivit conomique : le produit de lIS na ainsi augment, lgislation constante, que de 1,4 % en 2011 alors que le contexte conomique tait plus favorable. Le produit de limpt sur les socits en 2012 dpend du bnfice fiscal des socits en 2011, pour le solde et les premiers acomptes verss en 2012, et aussi de leur prvision de bnfice pour 2012, le dernier acompte vers en dcembre pouvant tre ajust pour tenir compte de cette prvision. Les informations disponibles sur le bnfice fiscal des socits en 2011 montrent quil a probablement t infrieur au montant retenu pour tablir la prvision dimpt sur les socits pour 2012. Il ne sera toutefois connu avec prcision que dbut juillet, aprs lexploitation des versements du deuxime acompte qui interviennent jusquau 15 juin49. Si le produit de limpt sur les socits dpend des bnfices de lanne en cours et des bnfices de lanne prcdente, il dpend aussi des pertes ventuelles des annes antrieures en raison du dispositif de report en avant de ces pertes. Lencours de ces droit report est, dans lannexe aux comptes de lEtat, estim 327 Md fin 2011, contre 256 Md fin 2008, et pourraient se traduire par une baisse du produit de limpt sur les socits de presque 50 Md sur les annes 2012 et suivantes50. Il est cependant dautant plus difficile dapprcier quel horizon ces report de dficits seront utiliss que les mcanismes en ont t modifis par la deuxime loi de finances rectificative pour 2011. Ces incertitudes affectent galement le rendement dune autre mesure nouvelle, la contribution exceptionnelle de 5 % assise sur limpt
La plupart des socits dposent leurs dclarations de rsultats plus tt, mais leur exploitation est plus longue. En pratique, le deuxime acompte donne une information plus rapidement disponible et plus fiable. 50 La perte de recettes est plus faible que cet encours car une partie des reports nest jamais utilise, les socits concernes ayant disparu.
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sur les socits de certaines entreprises. Il tait estim 1,4 Md dans la quatrime loi de finances rectificative mais pourrait tre rvis la baisse pour environ 0,5 Md. Les recettes nettes dimpt sur les socits dpendent enfin du cot des principales dpenses fiscales et des mesures nouvelles dont la prvision est galement entache dincertitudes importantes. Par exemple, le cot du crdit dimpt recherche prvu pour 2012 (2,3 Md) parat faible au regard de limportance des crances reconnues fin 2011 (5,1 Md) bien que la date laquelle les entreprises les feront valoir soit incertaine. Ces crances ont augment chaque anne depuis 2008, malgr les remboursements anticips dcids dans le cadre du plan de relance. La Cour estime, en dfinitive, quune rvision la baisse de 1,5 3,5 Md du produit de lIS ne peut tre exclue. La nouvelle prvision disponible dbut juillet, aprs la publication du prsent rapport, permettra de mieux mesurer ce risque. Il subsistera une incertitude jusquau dernier acompte, vers en dcembre. Son montant sest situ dans une fourchette de 1,0 Md (en 2008) 3,5 Md (en 2011) au cours des cinq dernires annes. Les autres impts - La prvision de recette nette de TVA est de 137,1 Md, aprs 131,9 Md en 2011. Les mesures nouvelles (cration dun deuxime taux rduit 7 % et dune TVA anti dlocalisation ...) et de primtre (transferts dune fraction des recettes de TVA aux organismes sociaux) expliquent cette hausse hauteur de 1,8 Md et la croissance de ces recettes lgislation constante serait ainsi de 2,6 %. Ce taux est un peu suprieur la progression des emplois taxables la TVA (2,2 %)51, ce qui pourrait justifier une rvision la baisse de 0,4 0,6 Md. Un autre ala baissier tient lentre en vigueur dun nouveau rgime de consolidation des dclarations de TVA au niveau des groupes. Il a t prvu par la loi de finances rectificative de dcembre 2010 et est entr en application partir du 1er janvier 2012. Les groupes concerns pourraient, en effet, optimiser la gestion de leur trsorerie au dtriment de lEtat en 2012. Selon la direction gnrale des finances publiques et au vu du faible nombre de groupes qui ont opt pour ce rgime au premier semestre 2012, le risque serait infrieur 0,1 Md. - La prvision de recette nette dimpt sur le revenu est de 60,0 Md pour 2012, contre 51,5 Md en 2011. Les mesures nouvelles (dsindexation du barme) expliquent cette augmentation pour 5,6 Md
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Cet agrgat est reprsentatif des diverses assiettes de la TVA (consommation des mnages, sauf quelques produits exonrs, investissement logement etc.).
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COUR DES COMPTES
do une croissance des recouvrements nets lgislation constante de 5,8 %. Ce taux est compatible avec lvolution des revenus catgoriels (salaires, pensions, revenus fonciers et de valeurs mobilires, bnfices industriels et commerciaux), llasticit de cet impt tant en effet nettement suprieure 1,0 du fait de son caractre progressif52. Il existe toutefois un ala sur le rendement, estim 1,2 Md, de la mesure nouvelle inscrite dans la deuxime loi de finances rectificative pour 2011 et ayant pour effet de rduire les abattements par anne de dtention appliqus aux plus-values sur les biens immobiliers. Les volutions du march immobilier sont susceptibles de conduire une baisse, de 0,1 0,3 Md, de son montant. - Les prvisions relatives la taxe intrieure de consommation des produits nergtiques (14,1 Md en 2012 contre 14,3 Md en 2011) et aux autres recettes fiscales nettes (19,1 Md en 2012 contre 18,3 Md en 2011) nappellent pas dobservations particulires. Les remboursements dimpts locaux Les entreprises peuvent bnficier dun crtement de la hausse de leur charge fiscale imputable au remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts. Il prend la forme de dgrvements, pris en charge par lEtat, sur la contribution conomique territoriale. En 2011 ces dgrvements ont t infrieurs de 560 M au montant prvu, sans que le ministre du budget soit en mesure de dterminer sils ont t pays par lEtat, mais imputs par erreur sur dautres postes en 2011, ou sils devront tre pays en 2012. Dans ce dernier cas, les recettes fiscales de lEtat, nettes des remboursements dimpts locaux, seraient diminues dautant. Les recouvrements de recettes fiscales fin avril Les recouvrements des quatre premiers mois de 2012 sont suprieurs de 2,5 % ceux de la mme priode 2011, mais il est difficile den tirer des conclusions sur les risques pesant sur les recettes fiscales pour lensemble de lanne. Le profil infra annuel de lactivit nest en effet pas le mme quen 2011 et des volutions de procdures modifient leur calendrier denregistrement. Lanalyse, impt par impt, de ces recouvrements confirme cependant le risque de moins-values, surtout pour limpt sur les socits et plus secondairement sur la TVA. Leur rendement est moins lev
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Si les revenus augmentent plus que linflation, ce qui est gnralement le cas, les contribuables voient leur taux dimposition augmenter du fait de cette progressivit.
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quescompt, ce qui peut rsulter dun ralentissement de lactivit conomique ou dune moindre lasticit de ces impts la croissance. *** Tableau 17 : les risques sur les recettes fiscales de lEtat (Md)
Impt sur les socits TVA Impt sur le revenu Remboursement impts locaux Total
Hypothse basse 1,5 0,4 0,1 0 2,0
Hypothse haute 3,5 0,6 0,3 0,6 5,0
Source : Cour des comptes ; hors contentieux fiscaux et sur la base de la prvision de croissance associe au programme de stabilit (0,7 %).
A supposer mme que la croissance du PIB soit de 0,7 % en 2012, il existe un ala la baisse de 2 5 Md sur les recettes fiscales nettes de lEtat, qui porte surtout sur limpt sur les socits. Llasticit des recettes fiscales nettes de lEtat au PIB qui est retenue dans le programme de stabilit est manifestement trop leve.
b) Les contentieux fiscaux

Deux contentieux communautaires prsentent de forts enjeux budgtaires : 4,2 Md pour le premier, relatif au prcompte mobilier, et 5,0 Md pour le deuxime, relatif la retenue la source sur les dividendes verss des OPCVM trangers. Le contentieux prcompte mobilier Jusqu 2004, les socits bnficiaient dun avoir fiscal quand elles percevaient des dividendes dj soumis limpt sur les socits et payaient un prcompte quand elles reversaient des dividendes qui navaient pas t soumis lIS, notamment ceux qui relevaient du rgime mre-fille . Cependant, les dividendes reus de socits exerant dans des pays membres de lUnion europenne ne donnaient pas droit avoir fiscal alors que la redistribution de dividendes reus de filiales europennes donnait lieu prcompte . Ces deux mcanismes ont t supprims en 2005. De nombreux recours contentieux visant lobtention dun avoir fiscal ou le remboursement du prcompte ont t introduits pour la priode antrieure. Considrant que ce rgime introduisait une discrimination entre les socits, selon leur lieu de rsidence, et faisait obstacle la libre
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COUR DES COMPTES
circulation des capitaux, la Cour de justice de lUnion europenne a donn tort la France en septembre 2011, en rponse une saisine du Conseil dEtat. Celui-ci pourrait juger les affaires pilotes lautomne 2012. Compte tenu des dlais des procdures aucun dcaissement nest finalement envisag par le ministre des finances en 2012, bien quune dpense de 0,9 Md ait t prvue par la loi de finances initiale. La direction gnrale des finances publiques (DGFiP) estime lenjeu, encore incertain, de ces contentieux 4,2 Md au maximum, intrts moratoires compris. Au plan budgtaire 1,1 Md ont dj t pays au titre des premiers jugements et le solde, 3,1 Md au plus, sera probablement vers en 2013. En comptabilit nationale, et sous rserve des dcisions de lINSEE et dEurostat, ces droits remboursements seront constats lorsque les tribunaux trancheront dfinitivement sur les montants. En consquence, aucun remboursement na t jusqu prsent constat bien que des paiements aient t effectus, lEtat ayant fait appel. Les dossiers pilotes , sils sont jugs par le Conseil dEtat lautomne, pourraient donner lieu une dpense de 0,2 Md ds 2012. Comme le programme de stabilit a pris pour hypothse lenregistrement de 2,0 Md ds 2012 et que seulement 0,2 Md seront enregistrs, le dficit public pourrait tre rduit de 1,8 Md en 2012 par rapport aux prvisions au titre de ce contentieux. Le solde (4,0 Md) sera probablement comptabilis en 2013. Le contentieux OPCVM Alors que les OPCVM franais ne payent pas dimpt sur les dividendes reus et redistribus (principe de transparence fiscale), les dividendes pays par des socits rsidentes des OPCVM trangers sont assujettis, sous rserve des conventions internationales, une retenue la source de 25 % qui rapporte 0,8 Md par an. La Cour de justice de lUnion europenne a fait droit, le 10 mai 2012, la demande de restitution de ce prlvement par des OPCVM europens53. Son arrt dit que ce rgime est contraire au trait et rejette la demande de la France de limitation dans le temps des effets du jugement. Lenjeu des rclamations slve 4,2 Md pour les rclamations dj dposes et pourrait atteindre 5 Md selon la direction gnrale des
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Sur une question prjudicielle pose par le tribunal administratif de Montreuil.
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finances publiques, la Cour de justice ayant permis de les dposer jusquau 31 dcembre 2014. Les procdures en cours devant le tribunal administratif comptent ont repris et pourraient aboutir dici la fin de lanne 2012. Les remboursements pourraient alors atteindre 1,5 Md ds 2012. Les autres dossiers (3,5 Md) seront sans doute traits en 2013 et les dcaissements tals sur 2013 (probablement 1,75 Md) et 2014 (1,75 Md) En comptabilit nationale, sous les mmes rserves que pour le prcompte, le dficit pourrait tre accru de 1,5 Md en 2012, puis de 1,75 Md en 2013 et 1,75 Md en 2014. Aucun remboursement au titre de ce contentieux na t intgr dans le programme de stabilit notifi en avril alors mme que la probabilit dune condamnation tait leve. En rgime permanent, lEtat perdra les 800 M que lui rapporte chaque anne cette retenue la source. Pour ce qui concerne 2012, ces 800 M seront recouvrs puis devront tre rembourss dans le cadre du contentieux global. Ils sont inclus dans les 5 Md prcits. Il serait cet gard souhaitable de mettre rapidement la lgislation nationale en conformit avec le droit communautaire pour ne pas avoir prlever des retenues qui devront ensuite tre rembourses. Il est enfin not quune modification plus prcoce de cette lgislation aurait permis dviter laccumulation de sommes rembourser constitutives dimpts prlevs tort et dintrts moratoires. Les contentieux dans la programmation budgtaire
Ces deux contentieux ont t provisionns en comptabilit gnrale, hauteur de 3 Md pour le contentieux sur le prcompte mobilier et de 3,3 Md pour le contentieux OPCVM au 31 dcembre 2011. Ces contentieux taient donc connus et le risque qui leur tait associ correctement valu. Sagissant du contentieux sur le prcompte mobilier, sa traduction dans le budget de lEtat sest limite 0,9 Md en 2011, reports en 2012 par la LFR du 14 mars 2012. Celle-ci, en revanche, na pas pris en compte le risque, pourtant connu, dun dcaissement de 1,5 Md au titre du contentieux OPCVM, alors quil tait considr comme lev par la direction gnrale des finances publiques et avait t expos dans une note au ministre dbut fvrier. En outre, alors que le prcompte et lavoir fiscal ont t supprims ds quun risque de condamnation est apparu, la retenue la source sur les dividendes verss des OPCVM trangers a continu tre prleve sans que la lgislation ne soit modifie.
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COUR DES COMPTES
Les informations sur le contentieux OPCVM disponibles au sein du ministre du budget nont pas davantage t transmises aux services du ministre de lconomie chargs de prparer le programme de stabilit. Dans le programme de stabilit, en comptabilit nationale, le contentieux sur le prcompte a t intgr hauteur de 2,0 Md en 2012 incluant le 1,1 Md pay avant 2012). En revanche, la contentieux OPCVM na pas t pris en compte. Pour des raisons tenant la fois la sous utilisation, rgulirement dnonce par la Cour, de la comptabilit gnrale et au cloisonnement des administrations, le provisionnement pass en comptabilit gnrale hauteur de 6,3 Md au 31 dcembre 2011, na eu quune incidence limite dans le budget de lEtat et dans le programme de stabilit dpos en avril 2012 auprs de la Commission europenne.
Synthse sur le cot des contentieux En comptabilit budgtaire, les recettes nettes de lEtat pourraient tre rduites, en 2012, de 1,5 Md au titre du contentieux OPCVM, mais une dpense de 0,9 Md prvue au titre du contentieux prcompte ne sera pas paye, ce qui entrainerait une perte de 0,6 Md sur les recettes fiscales nettes. Le montant des remboursements, et la perte de recettes nettes, pourrait tre de 4,85 Md en 2013 et de 1,75 Md en 201454. En comptabilit nationale, le dficit public pourrait tre amlior de 0,3 Md en 2012 (gain de 1,8 Md sur le prcompte, par rapport aux prvisions, et dpense, non prvue, de 1,5 Md sur les OPCVM). Il pourrait en revanche tre aggrav de 5,75 Md en 2013 et 1,75 Md en 2014. Il sagit toutefois doprations exceptionnelles et temporaires, donc sans effet sur le solde structurel. Dans les deux systmes comptables, lEtat perdra, partir de 2013 et en rgime permanent, les 800 M que lui rapportent chaque anne la retenue la source sur les dividendes verss aux OPCVM non rsidents.
c) Les recettes non fiscales

Le montant global des recettes non fiscales inscrit dans la loi de finances rectificative (15,8 Md) parait vraisemblable, les moins-values (recettes en provenance de la Caisse des dpts) pouvant tre compenses par des plus-values (dividendes de la Banque de France, prlvements sur la COFACE).
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La diffrence entre lenjeu total (9,2 Md) et ces montants (7,2 Md) tient aux remboursements dj effectus (1,1 Md) et provisionns en LFI 2012 (0,9 Md).
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Les dividendes verss par les entreprises publiques, hors Banque de France et Caisse des dpts, ont peu diminu depuis 2007, malgr la baisse des rsultats. Le pourcentage des dividendes verss lEtat par rapport au rsultat net, part du groupe, de lexercice prcdent est pass de moins de 40 % avant 2008 60 % en 2010. Le PLF pour 2012 prvoit le versement de 4,5 Md, ce qui correspond un taux de distribution de 78 % sur le rsultat de 2011. LEtat peut obtenir de ces socits quelles lui versent ce montant, mais un taux de distribution trop lev pourrait les fragiliser et obrer leur capacit investir.
2 - Les recettes fiscales des administrations locales

Le programme de stabilit table sur une croissance spontane de leurs recettes fiscales proche de celle du PIB en valeur et sur un impact de 1,3 Md des mesures nouvelles, essentiellement des hausses de taux des impts locaux. Les contraintes financires pesant sur les collectivits territoriales (cf. plus loin) peuvent justifier cette hypothse. Les volutions de lassiette des principaux impts locaux (taxes foncires, taxe dhabitation, contribution conomique territoriale) paraissent raisonnables et les hypothses retenues dans le cadre du programme de stabilit nappellent pas dobservations, sauf sur un point majeur, les droits de mutation titre onreux (DMTO). En 2011, ceux-ci ont augment de 23,1 % par rapport 2010 pour atteindre 11,4 Md. Cette croissance a t pour partie entretenue par la rforme de la fiscalit des plus-values immobilires qui a entran des comportements danticipation des transactions. En 2012, les droits perus par les collectivits sont affects par le contrecoup de ces effets danticipation et, surtout, par le retournement du march immobilier. Le volume de transactions et les prix pourraient fortement diminuer dans une large part du territoire et une baisse de plus de 10 % des droits de mutation titre onreux ne peut pas tre exclue. Or, le compte des administrations publiques locales inscrit dans le programme de stabilit suppose une stabilit du produit de ces droits. Le risque la baisse sur les recettes locales peut tre estim entre 0,8 et 1,2 Md.
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COUR DES COMPTES
3 - Les recettes des administrations sociales

Le programme de stabilit table sur une croissance de 3,1 % des recettes des administrations sociales en 2012, aprs 5,5 % en 201155. Il prend en compte les mesures nouvelles sur leur taux et leur assiette ou la rpartition entre recettes fiscales et cotisations sociales. Elles augmenteraient, au total, les ressources des ASSO de 5,0 Md en 2012. A lgislation constante, ces ressources augmenteraient donc de 2,1 %. Cette progression est lie celle retenue pour la masse salariale dans le secteur priv (+ 2,5 %) et, plus secondairement, dans le secteur public (+ 1,0 %56). Cette hypothse de croissance de la masse salariale du secteur priv est cohrente avec celle du PIB en valeur prvue dans le programme de stabilit (2,3 %), car lemploi et les salaires sajustent en gnral avec retard aux volutions du PIB. Les analyses du ministre des finances montrent cependant que cet ajustement pourrait tre plus rapide et quune progression de seulement 2,25 % de la masse salariale pourrait tre envisage tout en maintenant la prvision de croissance du PIB 0,7 %. Une perte de recettes denviron 0,5 Md pour le rgime gnral et de 0,8 Md pour lensemble des ASSO pourrait alors tre envisage, avec une croissance du PIB de 0,7 %.
B - Le total des prlvements obligatoires

Les prvisions de recettes du programme de stabilit prsentent trois types de risques : celui dune estimation initiale trop favorable, associant une prvision de croissance de 0,7 % une lasticit globale trop leve ; celui dune rvision la baisse de la prvision de croissance ; celui de remboursements dimpts importants et imprvus rsultant notamment des contentieux fiscaux. En retenant une croissance de 0,7 %, les moins-values de recettes par rapport aux prvisions du programme de stabilit pourraient tre comprises entre 2,8 et 7,0 Md pour lensemble des prlvements obligatoires. Environ la moiti de ce risque provient de limpt sur les socits dont la prvision est trs fragile.
Ces taux de croissance, en 2012 comme en 2011, rsultent notamment dimportantes mesures nouvelles. 56 Ce qui est cohrent avec les prvisions dvolution des rmunrations publiques.
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Cette estimation des risques relatifs llasticit des recettes fonde sur les analyses techniques de ladministration, prlvement par prlvement, est conforte en prenant une approche macro budgtaire consistant examiner la cohrence globale entre les taux de croissance du PIB et des prlvements obligatoires. Le programme de stabilit prvoit une croissance de 4,4 % du total des prlvements obligatoires en 2012. Les mesures nouvelles qui ont t votes ont une incidence sur les recettes de 2012 estime 16 Md en 2012 (0,8 % du PIB). Elles rsultent, pour environ 10 Md, du plan de redressement annonc le 24 aot 2011 et, pour environ 5 Md, de celui du 7 novembre suivant57. A lgislation constante, la croissance des prlvements obligatoires est ainsi de 2,6 %, ce qui correspond une lasticit de 1,1 par rapport la croissance en valeur du PIB (2,3 %). Dans un contexte de ralentissement marqu de lactivit, une telle lasticit parat trop leve Dans les annes 2002 et 2003, o la croissance du PIB avait t un peu plus forte, llasticit des prlvements obligatoires au PIB navait t que de 0,8. Si elle tait nouveau de 0,8 en 2012, la perte de recettes par rapport au programme de stabilit serait de 6 Md58, montant qui correspond au haut de la fourchette obtenue partir dune analyse par prlvement (tableau ci-dessous). La croissance du PIB pourrait aussi tre revue la baisse. Si elle tait de 0,4 % au lieu de 0,7 %, il faudrait ajouter une perte de recettes denviron 3 Md aux estimations prcdentes. En comptabilit nationale, le dernier risque, relatif aux contentieux fiscaux, est marginal pour 2012, mais trs important pour 2013 et 2014. *** Au total, la perte de recettes publiques pourrait tre de lordre de 0,15 0,35 % du PIB au titre du risque de survaluation des recettes hypothse de croissance inchange et de 0,15 point de PIB supplmentaire du fait de la rvision de cette hypothse.
57 58
Le 1 Md restant correspond au solde des mesures prises antrieurement. Une lasticit de 0,8 se traduirait par une croissance des prlvements obligatoires de 1,8 % au lieu de 2,5 % sur un total de 875 Md, soit une perte de 6,1 Md.
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Tableau 18 : les alas la baisse sur les recettes de 2012 (Md)
Total avec croissance de 0,7 % Dont recettes fiscales Etat Dont DMTO Dont Prlvements sur masse salariale Total avec croissance de 0,4 %
Hypothse basse 2,8 2,0 0,8 0 5,8
Hypothse haute 7,0 5,0 1,2 0,8 10,0
Source : Cour des comptes ; hors contentieux fiscaux.
III - Les dpenses publiques

Dans le programme de stabilit, les dpenses publiques augmenteraient en volume de 0,3 % en 201259, soit une progression infrieure celle prvue dans la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 (0,7 %). La croissance des dpenses primaires est voisine, lvolution des taux dintrt permettant denvisager une progression modre des charges financires. La cession de licences de tlphonie mobile intervenue au dbut de lanne fait mcaniquement baisser de 0,2 point60 la croissance des dpenses publiques qui serait donc denviron 0,5 % en 2012, une fois neutralis limpact de cette opration exceptionnelle. Elle tait de 1,4 % en moyenne sur les annes 2008-2011. Lanalyse des risques pesant sur la trajectoire des finances publiques en dpenses portera successivement sur : les dpenses de lEtat, couvertes par les lois de finances, qui appellent une attention particulire compte tenu du caractre discrtionnaire de certaines dentre elles ; les autres dpenses publiques, notamment les dpenses sociales, dont une part importante relve des lois de financement de la scurit sociale, et les dpenses locales, pour lesquelles les prvisions sont plus fragiles.
En utilisant lindice des prix la consommation pour dflater les dpenses. En effet, la cession dactifs non financiers (terrains, licences) prsente la particularit, en comptabilit nationale, dtre enregistre comme un investissement ngatif , donc aussi comme une dpense ngative .
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A - Les dpenses de lEtat

1 - Un cadrage budgtaire serr a) Une LFI 2012 exerant une contrainte forte sur la dpense
La loi de finances pour 2012 a ouvert, sur le budget gnral, 380,75 Md en autorisations dengagement (AE) et 376,15 Md en crdits de paiement (CP), contre 378,52 Md et 368,54 Md en 2011, soit respectivement + 0,6 % et + 2 % par rapport la LFI pour 2011. Hors remboursements et dgrvements, les AE baissent de 0,4 %, alors que les CP enregistrent une lgre hausse de 1,5 %. Outre un projet de loi de finances pour 2012 plus restrictif que la trajectoire prvue par le budget triennal pour un grand nombre de missions, deux plans dconomies ont t introduits au cours des dbats parlementaires : un premier coup de rabot de 0,6 Md, annonc le 24 aot 2011, a diminu les subventions destines aux oprateurs de lEtat (0,12 Md) et les crdits destins aux ministres (0,48 Md) ; un second, de 0,5 Md, annonc le 7 novembre 2011, a rduit pour lessentiel les dpenses du budget gnral. Les crdits ouverts sur les budgets annexes et les comptes spciaux sont en augmentation par rapport la loi de finances pour 2011, notamment ceux des comptes daffectation spciale (CAS) accrus de prs de 6 % par rapport la LFI pour 2011.
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Tableau 19 : autorisations dengagement 2011-2012 (en Md)

LFI 2011 Budget gnral 61, hors R et D Remboursements et dgrvements (R et D) Budgets annexes Comptes daffectation spciale (CAS) Comptes de concours financiers (CCF) 296,36 82,15 2,19 60,57 99,10 Excution 2011 295,78 84,40 2,24 55,37 95,46 LFI 2012 295,31 85,44 2,23 63,95 103,16 Evolution LFI/LFI - 0,35 % 4,00 % 1,83 % 5,58 % 4,10 %
Source : lois de finances et Cour des comptes
Tableau 20 : crdits de paiement de lEtat 2011-2012 (en Md)

LFI 2011 Budget gnral62, hors R et D Remboursements et dgrvements (R et D) Budgets annexes CAS CCF 286,39 82,15 2,19 60,57 105,04 Excution 2011 291,25 84,40 2,18 55,47 102,46 LFI 2012 290,71 85,44 2,23 64,05 106,95 Evolution LFI/LFI 1,51 % 4,00 % 1,83 % 5,75 % 1,82 %
Pour la deuxime anne conscutive, les dpenses de lEtat (budget gnral) et les prlvements sur recettes font lobjet dun double encadrement : par la norme dite zro valeur , pour les dpenses du budget gnral, hors charges de la dette et versements de lEtat employeur pour les pensions des fonctionnaires, et les prlvements sur recettes destins aux collectivits territoriales et lUnion Europenne ;
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Dpenses nettes, y compris fonds de concours. Dpenses nettes, y compris fonds de concours.
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par la norme dite zro volume , sur le mme ensemble, y compris charge de la dette et versements de lEtat pour les pensions. La LFI pour 2012 fixe des rgles plus exigeantes que la LFI pour 2011 : les deux plans dconomies successifs ont pour effet de diminuer de prs de 0,5 % le plafond des dpenses concernes par la norme zro valeur , tandis que la progression des dpenses couvertes par la norme zro volume , a t ramene un peu plus de 1 %, nettement en de de lhypothse dinflation (1,7 %).
b) Une contrainte encore renforce par la premire loi de finances rectificative pour 2012
Un troisime plan dconomies de 1,2 Md La loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 a resserr la dpense avec un abattement supplmentaire de 1,2 Md portant intgralement sur les missions du budget gnral, hors remboursements et dgrvements. Plus de la moiti des annulations porte, dune part, sur les dpenses de fonctionnement de trois missions du budget gnral, savoir les missions Dfense (-0,32 Md), Ecologie, dveloppement et amnagement durables (-0,20 Md) et Gestion des finances publiques et des ressources humaines (-0,10 Md) et, dautre part, sur les crdits destins aux primes dpargne-logement de la mission Engagements financiers de lEtat (-0,12 Md). Pour lessentiel, ces annulations simputent sur la rserve de prcaution des missions concernes (cf. infra). La LFR intgre galement une conomie de constatation sur la charge de la dette hauteur de 0,7 Md en raison, notamment, de lvolution trs favorable des taux dintrt court terme enregistre au cours des mois prcdents.
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Tableau 21 : volution des normes de dpenses (en Md)

Champ 2012 LFI 2011 LFI 2012 Ecart LFI/ LFI -0,55 % +3,51 % -1,33 % -0,43 % +7,47 % +5,17 % LFR 2012 Ecart LFR/ LFI 2011 -1,14 % +3,51 % -1,33 % -0,87% +5,93 % +5,17 %
Budget gnral (sur le primtre de la norme63) PSR Union europenne

(*)
205,44 18,24 52,45 276,12 45,38 35,79
204,30 18,88 51,75 274,92 48,77 37,64
203,10 18,88 51,75 273,72 48,07 37,64
PSR collectivits territoriales (*) Norme 0 valeur Charge de la dette Contribution des ministres au CAS Pensions sur le T2 Norme 0 volume
357,29
361,34
+1,13 %
359,44
+0,60 %
Source : Cour des comptes. (*) PSR = prlvement sur recettes.
Au total, la LFR renforce les rgles de dpense puisque le plafond de dpenses sous la norme zro valeur diminue de prs de 1 % par rapport la LFI pour 2011 tandis que celui des dpenses dans le champ de la norme zro volume augmente de 0,60 %, soit un rythme beaucoup plus faible linflation prvue, inchange par rapport la LFI (1,7 %). Des dpenses caractre exceptionnel Paralllement, la LFR a financ des dpenses nouvelles qualifies dexceptionnelles, nentrant pas dans le champ des normes de dpenses. La LFR a en effet ouvert 16,31 Md dautorisations dengagement au titre de la participation de la France la dotation en capital du Mcanisme europen de stabilit (MES). Les deux cinquimes du capital appel ont t verss en 2012 pour un montant total de 6,52 Md en crdits de paiement, le solde, soit 9,79 Md tant pay sur les exercices venir.
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Hors mission Remboursements et dgrvements.
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Le collectif a galement procd louverture de crdits pour la dotation en capital de la nouvelle banque de lindustrie dont limpact pour le budget gnral est de 0,15 Md, compens par des annulations due concurrence sur les dpenses des comptes de concours financiers. Cette dotation na donc pas eu dimpact sur le solde du budget de lEtat.
c) Un cadrage budgtaire conforme au budget triennal 2011-2013

La LFI pour 2012 se situait un niveau trs proche de la trajectoire fixe par le budget triennal 2011-2013 dans le cadre de la loi du 28 dcembre 2010 de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 (LPFP), et traduisait dj un effort de limitation des dpenses. Le coup de rabot pratiqu par le collectif les a ensuite rduites, si bien quau total, la loi de finances modifie par le collectif se situe prs de 1,5 Md en de des plafonds du budget triennal.
Tableau 22 : comparaison LFI/ LFR/ Budget triennal (en Md)

LPFP champ 2012 Missions budget gnral (hors dette et pensions) Norme 0 valeur Norme 0 volume dont charge de la dette 204,51 276,12 363,56 50,51 LFI 2012 204,30 274,92 361,34 48,77 Ecart LFILPFP -0,21 -1,20 -2,22 -1,74 LFR 2012 203,10 273,72 359,44 48,07 Ecart LFRLPFP -1,41 -2,4 -4,12 -2,44
Sur les 31 missions que compte le budget gnral de lEtat, 18 y contribuent particulirement, dont cinq des niveaux trs significatifs. Il sagit des missions Dfense (-505 M), Engagements financiers de lEtat (-496 M, hors charge de la dette), Ecologie, dveloppement et amnagement durables (-190 M), Gestion des finances publiques et des ressources humaines (-186 M) et Solidarit, insertion et galit des chances (-102 M).
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2 - Analyse du rythme de consommation des crdits

Sur le primtre des dpenses du budget gnral hors remboursements et dgrvements, le niveau de consommation des crdits tait, la fin avril 2012, de 109,1 Md, soit un niveau sensiblement plus lev qu la mme poque en 2010 (hors crdits destins au financement du plan de relance et du grand emprunt) et 2011 (cf. tableau ci-dessous).
a) Un rythme affect par le contrecoup du passage CHORUS

Dans la mesure o les dotations de crdits ont peu progress voire diminu dune loi de finances initiale lautre, ce niveau lev de consommation ne peut, en tout tat de cause, sexpliquer significativement par leffet de crdits ouverts plus levs en 2012 quen 2010 et 2011. Le facteur dexplication principal prendre en compte est le passage en 2010-2011 de gestion de la majorit des programmes du budget gnral dans le progiciel de gestion budgtaire et comptable CHORUS64. Lutilisation de ce nouvel outil sest accompagne de dlais dadaptation par les services gestionnaires. Ils ont eu, dans certains cas, pour effet de ralentir la consommation des crdits. Cet effet a t sensible en 2010, avec un dcrochement notable du rythme de consommation des crdits fin avril par rapport avril 2009 (respectivement 94,1 Md et 102,0 Md). Il est encore discernable en 2011 o lon retrouve, fin avril, le mme niveau que celui atteint deux ans plus tt.
Tableau 23 : consommation cumule de janvier avril en 2009 et 2012 (crdits de paiement en M) Janvier Fvrier Mars Avril 2009 20 789 41 841 65 125 102 008 2010 18 220 37 241 57 686 94 079 2011 20 107 41 932 61 642 102 111 2012 26 935 49 280 68 156 109 094 Source : direction du budget. NB :hors remboursements et dgrvements.
Limpact du passage CHORUS est confirm si lon analyse lvolution de la dpense en fonction de la date de basculement des programmes dans ce nouvel outil, comme lindique lannexe XI.
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En 2009, 14 programmes avaient bascul dans CHORUS ; en 2010, 25 programmes supplmentaires les avaient rejoints, et 61 en 2011. En 2012, le mouvement sachve avec les deux programmes de la mission Remboursements et dgrvements.
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Lacclration apparente, par rapport 2011, du rythme de consommation sur les premiers mois de 2012, doit donc sinterprter globalement comme le retour une normalit interrompue en 2010. Elle nest ds lors pas lindice dun risque global de drapage de la dpense, mme sil conviendra de suivre de prs lvolution du rythme de consommation dans les prochains mois et de poursuivre la fiabilisation des tableaux de bord de suivi des demandes de paiement prsentes dans le systme dinformation du comptable.
b) Des points de vigilance sur certaines missions

Paralllement ce constat gnral, certains points de vigilance mritent cependant dtre souligns. Ainsi, la consommation des crdits de la mission Dfense, dote de 39,96 Md en AE et 38,0 Md en CP, est en avance de 2,5 Md par rapport au niveau de consommation constat fin mars 2011, alors mme que lensemble des programmes concerns fonctionnent sous CHORUS depuis 2010. Une analyse plus fine rvle une volution parallle du rythme de la dpense hors titre 2 entre 2011 et 2012. Ces lments suggrent a contrario une volution particulirement dynamique des dpenses de personnel payes sur le titre 2. Cette volution est cohrente avec les risques identifis pour la mission Dfense, au titre des OPEX ou de la matrise de la masse salariale.
Dpenses cumules en HT2 sur la mission "Dfense" sur la priode de janvier avril Comparaison 2009-2012
9 000 000 000 8 000 000 000 7 000 000 000 6 000 000 000 5 000 000 000 4 000 000 000 3 000 000 000 2 000 000 000 1 000 000 000 0 Janvier Fvrier 2009 2010 Mars 2011 2012 Avril
Source : direction du budget.
De mme, les niveaux de consommation des crdits du programme 109 Aide laccs au logement, qui porte les dpenses des aides
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COUR DES COMPTES
personnelles au logement (mission Ville et logement) tmoignent dune vive tension. Comparables jusqu fin mars ceux enregistrs un an plus tt (de lordre de 1,3 Md), ils ont augment de faon trs rapide ensuite et atteignaient 2,6 Md fin avril (soit 50,6 % des crdits ouverts en LFI). Une telle volution est cohrente avec les risques de dpassement identifis sur le dispositif de lAPL (cf. infra).
3 - Analyse des risques pesant sur lexcution du budget de lEtat a) La mthode retenue
La Cour na pas cherch laborer une prvision dexcution, compte tenu de lampleur des alas existant cette priode de lanne, tant sur les recettes que sur les dpenses de lEtat. La direction du budget elle-mme nlabore cette prvision qu partir de juillet, au vu dune rvaluation des recettes cohrente avec un scnario conomique rajust et des informations tires de lanalyse des recouvrements de recettes sur les premiers mois de lanne, ainsi que dune valuation fine des risques de dpassements et des marges existant sur les dpenses de lensemble des programmes. Elle value alors prcisment les insuffisances de crdits sur les divers programmes et dfinit un schma de financement, dont lobjectif principal est de contribuer au respect des normes de dpenses, en proposant des dgels de crdits, en obtenant laccord des ministres sur des redploiements internes, et en gageant, l o cest ncessaire, des ouvertures de crdits par des annulations, que ce soit en dcret davances, si lurgence le justifie, ou en collectif de fin danne, dans le cadre du schma de fin de gestion . Dans le cadre de cet audit, la Cour a cherch, sur la base des informations disponibles, dterminer si les plafonds de dpenses fixs pour le budget de lEtat par la loi de finances initiale, telle que modifie par la premire loi de finances rectificative, taient susceptibles dtre respects sans dpassement significatif, politique inchange . La Cour a conduit cette analyse, en sappuyant notamment sur lexpertise de la direction du budget, qui procde, en avril de chaque anne, une premire valuation des alas susceptibles daffecter les plafonds de dpenses rsultant de la loi de finances, ne couvrant donc que le champ auquel sappliquent ces normes, cest--dire, comme voqu plus haut, les dpenses du budget gnral et les prlvements sur recettes. La Cour a cherch identifier les principaux risques susceptibles de comporter un impact significatif sur les dpenses de lanne, et les comparer avec des valuations faites par la direction du budget ou par les ministres au titre des exercices antrieurs.
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Cette analyse a t conduite en associant les ministres, plus particulirement ceux dont les missions ont sembl comporter plus de risque, partir des observations figurant dans les analyses par mission publies dernirement par la Cour, dans son rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de 2011. Des runions de travail ont t organises avec les secrtaires gnraux, responsables de programme et contrleurs budgtaires et comptables ministriels, pour les ministres suivants : dfense, affaires sociales, cologie et logement, finances, agriculture, enseignement scolaire, enseignement suprieur et recherche, culture, intrieur, justice.
Les risques pesant en dbut danne sur lexcution budgtaire se rangent dans trois catgories : ceux correspondant des impasses de construction de la loi de finances initiale, que la Cour met en vidence dans ses rapports successifs sur les rsultats et la gestion budgtaire. Sagissant dimpasses assumes, lvaluation du risque qui en rsulte en excution est donc aise ;
ceux existant sur certaines dotations pour lesquelles les dterminants de la dpense et leur combinatoire ne sont pas faciles cerner. Lvaluation ce stade de lanne reste donc frappe dun ala non ngligeable, mais les rsultats de lexcution de lanne prcdente permettent nanmoins de laffiner ; ceux correspondant des vnements nouveaux intervenus aprs le vote de la loi de finances initiale, dont limpact budgtaire ne pouvait donc par construction tre intgr au projet de loi de finances mais quil faudra financer en gestion. Associant la fois lexpertise de la direction du budget et celle des ministres concerns, cette dmarche a permis de mieux cerner les risques pesant sur les dpenses un moment o les alas de lexcution budgtaire sont encore importants. Elle a vis bien identifier les risques qui se rattachent sans conteste la priode antrieure au 6 mai, pour raisonner politique inchange . Elle a aussi permis didentifier des contraintes spcifiques certaines missions ou programmes, susceptibles de peser sur llaboration du projet de loi de finances pour 2013. La Cour a cherch valuer le niveau de risques lis lexcution 2012 en raisonnant par rapport aux objectifs de matrise des dpenses fixs par le prcdent gouvernement. Elle sest donc efforce dobtenir une assurance raisonnable sur la capacit contenir lvolution des dpenses dans les limites fixes par le double jeu de normes indiqu plus haut.
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COUR DES COMPTES
Elle a galement pu accomplir certaines investigations sur les comptes spciaux prsentant des enjeux pour lexcution, identifis ce stade de lanne.
b) Les risques portant sur le champ de la norme zro valeur

Aprs la loi de finances rectificative du 14 mars 2012, le plafond des dpenses et prlvements sur recettes, stabiliss en euros courants (norme zro valeur ), slevait 273,7 Md. La Cour identifie, par rapport aux plafonds de crdits rviss en loi de finances rectificative, des risques potentiels sur les programmes des diverses missions du budget gnral, hors charge de la dette et pensions, et les prlvements sur recettes, rpartis comme indiqu dans le tableau ci-aprs :
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Tableau 24 : valuation des risques potentiels sur le primtre de la norme zro valeur (en M)
Risque Missions Action extrieure de l'tat Administration gnrale et territoriale de lEtat Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales Dfense Engagements financiers de l'tat Enseignement scolaire Gestion des finances publiques et des ressources humaines Immigration, asile et intgration Justice Mdias, livre et industries culturelles Outre-mer Recherche et enseignement suprieur Rgimes sociaux et de retraite Relations avec les collectivits territoriales Solidarit, insertion et galit des chances Travail et emploi Ville et logement Total missions hors dette et pensions Marges lies la sous-consommation des crdits disponibles Risque sur le PSR Union Europenne Risque sur le PSR collectivits locales Total champ de la norme zro valeur Source : Cour des comptes hypothse basse 120 70 225 500 100 0 100 55 40 50 70 0 15 70 320 20 125 1 880 -800 100 0 1 180 hypothse haute 120 70 225 600 100 80 100 100 100 50 70 120 15 100 420 200 250 2 720 -800 100 0 2 020
Sont ici considrs comme risques les dpenses susceptibles de dpasser le plafond arrt sur le primtre de la norme zro valeur , hors rserve de prcaution. Pour certaines missions, des incertitudes dans lvaluation de risques, qui recoupent souvent des carts entre les
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COUR DES COMPTES
ministres concerns et la direction du budget, ont conduit la Cour prsenter une hypothse haute et une hypothse basse. Le total des risques sur les diffrentes missions est valu entre 1,9 et 2,7 Md. Les principaux risques se concentrent, pour un montant compris entre 1 190 M, dans lhypothse basse, et 1 695 M dans lhypothse haute, sur cinq missions du budget gnral : Dfense ; Ville et logement ; Solidarit, insertion et galit des chances ; Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales ; et Travail et emploi. Sur les autres missions du budget gnral, le risque global est valu entre 690 M et 1025 M, dont, notamment, 120 M sur lenseignement suprieur, 120 M sur laction extrieure de lEtat, 100 M sur la justice au titre des frais de justice, et 100 M sur les primes pargne-logement, pour ne mentionner que les risques suprieurs 100 M. Une prsentation dtaille de lensemble des missions figure en annexe XII. A linverse, la Cour a observ dans les analyses menes sur les rsultats et la gestion budgtaire, que les ministres ne consommaient pas en gestion la totalit des crdits mis leur disposition. Elle a considr que cette marge devait tre prise en compte pour apprcier globalement les risques potentiels. Sur ce point, la direction du budget a fourni une tude valuant ex post limpact de ce facteur 823 M en 2010 et 1 056 M en 2011. La Cour ne dispose pas de rfrences propres en la matire mais a considr cette estimation comme plausible. Ces donnes documentes lont conduit retenir une marge de 800 M ce titre, de faon prudente. Celle-ci nest pas exclusive dconomies supplmentaires qui pourraient tre dgages en cours danne. Au total, pour 2012, les risques sont donc valus entre 1,2 et 2 Md. A titre de comparaison, la direction du budget a indiqu que le niveau de risques en dbut dexercice avait t valu 1,9 Md en 2011, 3,5 Md en 2010 et 2,9 Md en 2009. Sagissant des prlvements sur recettes, le prlvement destin aux collectivits locales semble ce stade de lanne en ligne avec le montant prvu en loi de finances initiale, qui na pas t modifi en loi de finances rectificative, soit 51,75 Md. On peut cependant noter les incertitudes habituelles existant sur des dispositifs tels que le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), qui est fonction de lvolution des investissements ligibles des collectivits locales, ou les allocations compensatrices dexonration de fiscalit directe.
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Le prlvement sur recettes destin l'Union europenne est toujours difficile valuer en raison du nombre des facteurs qui en dterminent le montant. Il connat, en revanche, un risque net que la direction du budget value, ce stade, 100 M. Ce risque pourrait s'accrotre en cas de nouvelles rvisions la baisse des recettes douanires communautaires. Il faudrait alors compenser cette baisse, pour que le budget de l'UE reste quilibr, par un plus grand appel aux contributions des Etats membres. Il pourra tre affect, enfin, en plus ou en moins, au dernier trimestre 2012, par les corrections effectuer au titre des exercices antrieurs.
c) Le cas particulier de la masse salariale

Le projet de loi de finances pour 2012 affiche une diminution en valeur de la masse salariale primtre constant de 0,1 Md, hors contributions au compte daffectation spciale (CAS) pensions , soit de 0,1 %. Dans une communication de septembre 2010 la commission des finances de lAssemble nationale, la Cour avait soulign la fragilit des instruments de mesure et de prvision des principales composantes de la masse salariale. Jusqu 2008, la direction du budget stait donn une marge de scurit pour grer les alas la hausse, disparue depuis. Au cours des trois dernires annes, les dpenses ralises ont dpass en moyenne de 0,5 % les crdits prvus en LFI (0,3 % en 2011). Des progrs ont certes t accomplis depuis 2010, notamment avec la mise en uvre des dispositions de la circulaire du Premier ministre du 22 fvrier 2011 renforant le pilotage et le contrle de la masse salariale. La prvision de celle-ci reste toutefois fragile. La prvision de masse salariale figurant en LFI suppose que lconomie brute tire du non remplacement dun dpart la retraite sur deux est de 960 M en 2012, aprs 920 M en 2011 en excution. Depuis 2009, lestimation de cette conomie tend cependant augmenter (elle tait de 860 M en 2009). Les causes de cette rvaluation ne sont pas bien identifies, puisque la rduction des effectifs est chaque anne du mme ordre de grandeur65. Le GVT solde est estim 90 M en 2012, alors quil tait, en excution, de 160 M en 2011, de 180 M en 2010 et 120 M en 2009. Cette baisse est peu probable dans la mesure o, dune part, le GVT
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Cela peut rsulter dune augmentation du niveau de qualification et du cot moyen des nouveaux embauchs, trs nette dans des ministres comme celui de la Dfense, mais la contrepartie devrait alors tre un moindre effet du GVT ngatif.
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positif ne peut pas diminuer sans une action rglementaire et o, dautre part, le GVT ngatif devrait tre moins important, du fait de la diminution du nombre de dparts en retraite et de la hausse du cot moyen des nouveaux agents. Les mesures catgorielles prvues pour 2012 (520 M) sont du mme ordre de grandeur que ces trois dernires annes (550 M). La Cour, dans sa communication de 2010, avait attir lattention sur le cot des mesures diverses (heures supplmentaires, primes de mobilit etc.). Elles sont souvent lies aux restructurations administratives, trs fluctuantes et souvent plus importantes en excution quen prvision. Elles ont contribu pour 330 M la croissance de la masse salariale en 2011 (360 M en 2009 et 70 M en 2010) et ny contribueraient que pour 80 M en 2012, valuation qui parat faible. Sagissant de la valeur du point dindice, son volution est gele depuis juillet 2010. Ninterviennent que les mesures en faveur des bas salaires et la garantie individuelle de pouvoir dachat (GIPA) (pour 120 M). Au total, la sous valuation de certains facteurs qui dterminent lvolution de la masse salariale rend probable un risque de dpassement denviron 300 M des crdits de rmunrations, rpartis entre les diffrentes missions, pour une grande part sur la mission Dfense (200 M). Ce risque est dj intgr dans le tableau de synthse prsent supra.
d) Analyse des risques portant sur la dette et les pensions

Aprs la premire loi de finances rectificative du 14 mars 2012, le plafond des dpenses et prlvements sur recettes devant tre stabiliss en euros constants (norme zro volume ) tait de 359,4 Md Ce champ ajoute au prcdent la charge de la dette et les pensions. La charge de la dette La loi de finances initiale pour 2012 prvoyait une charge de la dette de 48,8 Md, soit un niveau nettement infrieur la prvision du budget triennal (50,5 Md). Cette prvision a t revue la baisse par le premier collectif de lanne hauteur de 0,7 Md en raison, principalement, de lvolution des taux courts enregistrs au cours des mois prcdents.
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Etabli au mois daot de lanne 2011, le projet de loi de finances pour 2012 avait au contraire anticip une remonte progressive des taux courts. A la fin du mois davril 2012, la charge nette de la dette et de la trsorerie de lEtat stablissait 19,14 Md contre 18,98 Md la mme priode en 2011, soit une progression trs modeste. Ce rsultat ne peut cependant pas tre extrapol directement sur le reste de lanne, dans la mesure o les principales dpenses relatives la dette (intrts des emprunts moyen et long terme, provision pour indexation) suivent un calendrier spcifique. La Cour a ainsi fond son analyse sur les dernires prvisions ralises par lAgence France Trsor (AFT). A la fin du mois de mai66, lAFT anticipe une excution infrieure de 1,3 Md la LFI. Cette nouvelle projection intgre trois facteurs : la poursuite de la baisse des taux courts67 conduirait, par extrapolation sur lensemble de lanne, une conomie de 2,25 Md sur les intrts des BTF ; linflation, qui stablit la fin du mois davril 2 % pour la France et 2,5 % pour la zone euro, excde sensiblement la prvision de 1,7 % associe la LFI. Sauf changement imprvu de rythme au mois de mai, la charge dindexation des obligations indexes68 slverait 3,9 Md, soit 0,95 Md de plus quen LFI ; la charge de la dette moyen long terme resterait en ligne avec la prvision de la LFI. Au total, la charge de la dette et de la trsorerie de lEtat pourrait slever 47,5 Md en excution pour 2012 au lieu de 48,8 Md prvu en LFI, soit une conomie possible de 1,3 Md par rapport la LFI et de 0,6 Md par rapport la LFR, qui a dj rduit ce poste de 0,7 Md. A ce stade de lanne, il est raisonnable de considrer que les alas sur le niveau dexcution de la charge de la dette sont faibles. Sagissant de ses principaux dterminants savoir les intrts des emprunts moyen et long termes et la provision pour indexation du capital des emprunts indexs ceux-ci sont aujourdhui trs largement connus. Le seul ala encore notable concerne la charge de la dette moins dun an. Selon lAFT, les risques seraient limits. Dans la mesure o un consensus
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50,4 % du programme annuel dmissions moyen long terme avait t ralis cette date. 67 Le taux moyen pondr des BTF 3 mois sest tabli 0,1 % sur les cinq premiers mois de lanne contre une prvision en LFI de 1,4 % pour lensemble de lanne. 68 La provision pour indexation est calcule le 25 juillet de chaque anne partir de la hausse de lindice des prix en glissement annuel de mai mai.
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sest tabli autour de labsence de remonte des taux directeurs de la Banque centrale europenne dici le milieu de 2013, lAFT estime que les taux courts continueront trs probablement voluer un niveau faible dans les mois venir. Ce scnario nintgre pas lhypothse dune aggravation de la crise financire et bancaire en zone euro et ses ventuelles consquences sur les conditions demprunt de la France. Les dpenses de pensions Des contributions du budget gnral alimentent le compte daffectation spciale (CAS) Pensions afin de couvrir les charges de pensions des fonctionnaires civils et militaires de lEtat. Elles sont calcules sur la base des rmunrations indiciaires des agents et de quelques primes et complments de rmunrations qui constituent les assiettes auxquelles un taux de contribution est appliqu (68,59 % pour les pensions de retraite des agents civils, 121,55 % pour les militaires). Selon la direction du budget, lapplication mcanique de ces taux de cotisations conduirait une contribution au CAS de 37,5 Md, soit 0,1 Md de moins que le niveau prvu en loi de finances initiale. Comme lors des derniers exercices, le CAS est confront une rosion de son assiette, imputable en particulier aux effets de la politique des rmunrations qui, depuis quelques annes, privilgie les mesures indemnitaires non soumises retenue pour pension, au dtriment de mesures plus gnrales affectant le traitement indiciaire. Si cette tendance se confirmait, il en rsulterait une moindre dpense sur le budget gnral au titre des pensions. Cette perspective aurait toutefois linconvnient de dgrader la situation du compte spcial qui, faute de recettes suffisantes, devrait puiser dans son solde cumul, assimilable un fonds de roulement, pour faire face ses charges. Ce solde, dj ponctionn de 241 M en 2011, est nouveau rduit de 426 M par la loi de finances initiale pour 2012. Par ailleurs, la Cour a rappel, dans le dernier rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire, la ncessit de reconstituer partir de 2013 le fonds de roulement du CAS, ponctionn deux fois de suite en construction budgtaire 2011 et 2012 hauteur de 667 M au total, en relevant les taux de cotisation employeur au-del du niveau ncessaire pour lquilibrer partir de 2013.
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e) Les budgets annexes

Aucun lment na t transmis la Cour permettant de considrer que les deux budgets annexes Contrle et exploitation ariens (BACEA) et Publications officielles et information administrative connaissaient cette poque de lanne des tensions budgtaires notables. Il doit cependant tre soulign que la trajectoire budgtaire du BACEA est depuis plusieurs annes caractrise par des dsquilibres structurels. Ainsi, en 2011, le BACEA a encore enregistr une perte dexploitation de 12 M en rsultat budgtaire, alors que la loi de finances initiale prvoyait un excdent de 13 M. Les dpenses se sont en effet maintenues un niveau dynamique (+ 9 % pour les dpenses de fonctionnement). Les prvisions de trafic arien pour les annes venir sont modestes (0,8 % attendu pour 2012) et ne permettront pas de rtablir lquilibre de ce budget annexe alors que son endettement est dj lev (prs de 1,2 Md fin 2011). La masse salariale, principale cause de cette dynamique des dpenses, devra faire lobjet dune vigilance particulire au cours de cet exercice, marqu par la conclusion dun protocole social.
4 - Une excution budgtaire qui peut se drouler selon le schma prvu

Tableau 25 : les risques sur lexcution des dpenses (M)
Risque prvisionnel hypothse basse Total champ de la norme zro valeur (cf. tableau supra) Moindres dpenses sur la charge de la dette Moindres dpenses sur les pensions Total champ de la norme zro volume +1 180 -600 -100 +480 Hypothse haute +2 020 -600 -100 +1 320
Source : Cour des comptes
a) Une trajectoire budgtaire conforme la prvision

Sur le champ des normes de dpenses largi, du fait notamment de la marge attendue sur la charge de la dette, le plafond de 359,4 Md
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pourrait donc tre respect, dans la mesure o, sur la base des risques identifis, le niveau prvisionnel de dpenses se situe entre 359,9 Md (0,5 Md au-del du plafond) et 360,7 Md (+1,3 Md), hors marges de redploiement propres chaque mission et conomies de constatation non valuables ce jour sur la base des informations disponibles. Un pilotage fin de lexcution peut ramener la dpense au niveau de lobjectif. A la date de laudit, lexcution budgtaire semble ainsi en ligne et susceptible de se drouler en conformit avec le schma prvu, sous rserve de points de vigilance identifis par la Cour.
b) Une excution susceptible dtre facilite par des prlvements sur la trsorerie de certains oprateurs ou fonds
Lexcution 2012 peut, selon les informations communiques par la direction du budget et les ministres, tre facilite par la mobilisation des trsoreries de certains oprateurs. Les principaux montants de prlvements envisags ou raliss69 sur certains dentre eux au cours de cet exercice peuvent tre valus environ 900 M. Les ponctions ralises sur des trsoreries sont concevables lorsque les tablissements ou fonds concerns disposent de rserves importantes sans projets dampleur financer. Les limites de cette pratique sont cependant videntes : si elle permet de rduire la dpense budgtaire, elle ne rduit pas la dpense publique au sens de la comptabilit nationale. Elle ne saurait dautre part se perptuer en raison du tarissement des trsoreries, alors mme que la dpense prsente un caractre prenne. Cette situation est dj perceptible pour la mission Solidarit. Dans lhypothse vraisemblable de reconduction de la prime exceptionnelle de fin danne ( prime de Nol ) aux bnficiaires du RSA, son financement, traditionnellement non budgt, pourrait tre assur sur la trsorerie du Fonds national des solidarits actives (FNSA). Cette dcision conduirait cependant lasschement des liquidits du fonds et la ncessit, en 2013, de trouver une autre source de financement pour prs de 300 M. Cet exemple montre que des marges significatives devront donc tre trouves en 2013 afin de financer dans le respect du zro valeur des mesures qui le seraient en 2012 en tout ou partie partir de la trsorerie de certains oprateurs.
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Des prlvements de 100 M et 300 M ont ainsi t raliss, respectivement sur la trsorerie de Ple Emploi pour financer le dispositif dallocation quivalent retraite (AER) et sur celle du fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels (FPSPP).
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c) Une attention porter aux reports de crdits

Dautres facteurs comportent galement un impact sur lexcution budgtaire et appellent une vigilance particulire pour que le schma budgtaire se droule conformment la prvision. Il sagit, notamment, du niveau de la consommation des reports de crdits. Chaque anne, les crdits mis disposition des ministres comportent, outre les crdits ouverts sur la base de la loi de finances initiale, des crdits reports dexercices antrieurs, dans le respect des plafonds fixs par la LOLF. Le niveau de ces reports est orient la baisse depuis 2007, puisquil est pass, sagissant des reports constats en dbut dexercice, de 4 Md en 2007 2 Md en 2012, lissue de larrt de report du 31 mars dernier. Il semble raisonnable de retenir, pour 2012, lhypothse dune stabilisation ce niveau (soit 2 Md) des reports en dbut comme en fin de gestion. Cette hypothse suppose une grande vigilance de la part des contrleurs budgtaires et comptables ministriels, dans le cadre du suivi de la consommation des moyens par les ministres.
d) La rserve de prcaution doit contribuer au respect des plafonds de dpenses

Comme la Cour la montr dans son dernier rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire, sur la base de lobservation des excutions passes et en particulier de lampleur des dgels consentis chaque anne tout au long de lexcution, la rserve de prcaution, dont le montant stablit ce jour 5 Md environ, ne permet pas de couvrir les alas qui pourraient rsulter sur les recettes dune croissance moindre que prvu. Elle est, en revanche, utile pour faire face aux alas de gestion et constitue ce titre une marge de manuvre ncessaire au pilotage fin de lexcution dans le respect des normes de dpenses. Les rgles de mise en rserve ont t resserres loccasion de la prparation du projet de loi de finances pour 2012. Si le taux de mise en rserve sur les crdits de titre 2 demeurent inchang 0,5 %, les autres crdits supportent un gel hauteur de 6 % et non plus 5 % comme prcdemment.
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Sur ces bases, la mise en rserve initiale slevait 6,71 Md en autorisations dengagement et 6,23 Md en crdits de paiement70 sur les dpenses hors titre 2 et 0,60 Md sur les crdits du titre 2. A ce jour et aprs prise en compte des annulations pratiques sur la rserve par le premier collectif budgtaire de lanne, le montant total des crdits gels slve 5,40 Md en autorisations dengagements et 4,98 Md en crdits de paiement, ce qui correspond 73 % des crdits de la rserve initiale et offre des marges de manuvre utiles pour la gestion infra-annuelle des crdits. Dans le contexte de lexcution 2012, le respect des plafonds de dpenses normes inchanges implique tout dabord que le principe de lauto-assurance lintrieur de chaque mission puisse jouer plein. Le pilotage de la gestion repose donc dabord dans la capacit des responsables de programmes, en lien avec les CBCM, suivre au plus prs le rythme de consommation des crdits. Dans les discussions quelle a menes avec la direction du budget et avec les ministres, la Cour a pu identifier lexistence de marges de redploiement sur la plupart des missions, pour des montants variables. Il importe que ces marges soient le plus rapidement possible expertises. En deuxime lieu, sagissant de la rserve de prcaution, la Cour a not que, pour nombre de missions, les ministres escomptaient des dgels de crdits sur certains programmes, notamment au sein des missions culture, ville et logement, enseignement scolaire, enseignement suprieur et recherche, gestion des finances publiques et des ressources humainesOr, il est essentiel de conserver jusqu la fin de la gestion une rserve de prcaution dun niveau suffisant pour couvrir la totalit des risques susceptibles de se concrtiser dici au collectif budgtaire de fin danne. Dans le rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire 2011, la Cour a montr que la rserve de 2011, dont le montant initial stablissait 6,3 Md en AE et 5,6 Md en CP, avait donn lieu en cours danne des dgels hauteur de 4,5 Md en AE et 4,2 Md en CP. Seul le solde a donc contribu couvrir des insuffisances de crdits sur diverses missions, pour environ 1,8 Md en AE et 1,4 Md en CP. Pour 2012, il est probable que les demandes de dgels venant des ministres atteignent des montants quivalents ceux de 2011.
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Ces montants comprennent les amendements parlementaires, la part de titre 2 des subventions aux oprateurs, des autres rductions et des gels complmentaires.
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La marge rellement disponible pourrait donc tre dun montant voisin de celui de 2011, pour couvrir les risques en dpenses identifis dans le prsent chapitre, dont lampleur est comparable. Cette marge pourrait cependant tre rajuste la hausse sil tait procd un rexamen des exonrations et dgels consentis avant le 1er mai, ou si les taux de gel, 0,5% sur les dpenses de titre 2 et 6 % sur les dpenses hors titre 2, taient relevs. De plus, les demandes de dgel devraient tre examines de prs en fonction du rythme de consommation des crdits dans le cadre du pilotage fin de lexcution. Une telle dmarche serait dautant plus ncessaire que le nouveau gouvernement a indiqu que toute dpense nouvelle serait gage en gestion (communiqu du conseil des ministres du 23 mai 2012). Plus largement, compte tenu de la tension de lexcution 2012 et des contraintes gnrales qui vont dterminer llaboration du budget de 2013 (cf.infra), le financement de tout ou partie des risques identifis loccasion de cet audit, ou de mesures nouvelles, par un simple abondement en loi de finances rectificative ferait peser un risque rel sur le respect de la trajectoire de retour lquilibre. Dans le mme esprit, la Cour souligne que le respect de cette trajectoire devrait conduire conserver un jeu de deux normes pour piloter les dpenses de lEtat, combines de faon viter le recyclage dventuelles marges de manuvre sur la dette au profit des autres dpenses. Une telle marge devrait, en effet, tre intgralement affecte la rduction du dficit dans le respect de la trajectoire fixe.
B - Les autres dpenses publiques

1 - Les dpenses sociales
En dpit du fait que lONDAM ait t respect ces deux dernires annes, les risques de dpassement par rapport aux prvisions se situent principalement sur les dpenses dassurance maladie, ce qui appelle une attention particulire.
a) Les dpenses dassurance maladie

Lobjectif national de dpenses dassurance maladie (ONDAM) initialement propos dans le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2012 slevait 171,7 Md, soit une progression de 2,8 % par rapport au montant prvisionnel des dpenses pour lanne 2011 tel quil tait connu en septembre 2011. La rvision la baisse des
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hypothses conomiques pour 2012 intervenue en novembre 2011 a conduit le gouvernement proposer finalement un objectif moins lev (171,1 Md), correspondant une progression de 2,5 %. La diminution de lobjectif de dpenses reposait, pour lessentiel, sur un renforcement des mesures dconomie (principalement une baisse supplmentaire des prix des mdicaments et des tarifs en biologie et en radiologie et une diminution de la dotation au fonds de modernisation des tablissements de sant publics et priv). Le respect de lobjectif pour 2012 dpend de trois facteurs principaux : la fiabilit de lvaluation du montant prvisionnel des dpenses pour lanne 2011 ralise en septembre 2011 a partir duquel a t fix le montant de dpenses attendu en 2012 ; tel quil est connu de faon quasi dfinitive en juin 2012, le montant des dpenses de lexercice 2011 dans le primtre de lONDAM est finalement infrieur de 500 M lvaluation qui en tait faite lautomne 2011 ; cette sous-ralisation devrait faciliter le respect de lONDAM 2012 ; enveloppe 2012 inchange, lONDAM augmenterait de 2,7 % par rapport lONDAM excut en 2011 ; le rythme dvolution constat des dpenses durant les premiers mois de lanne ; selon la CNAM, ce rythme reste modr sur les quatre premiers mois de lanne 2012 pour les soins de ville, qui reprsentent un peu moins de la moiti des dpenses dans le primtre de lONDAM ; en ce qui concerne les dpenses hospitalires, et comme pour les autres annes, aucune donne fiable ne sera disponible, avant le deuxime semestre, sur lvolution des dpenses sur les premiers mois de lanne 2012 ; selon lavis du 31 mai 2012 du comit dalerte sur les dpenses dassurance maladie, les premires indications, difficiles interprter ce stade, semblent nanmoins rvler une forte augmentation du nombre des sjours, des actes et des consultations externes dans les tablissements publics de sant ; cependant la mise en rserve de 415 M devrait permettre de couvrir, totalement ou partiellement, ce risque de drive des dpenses hospitalires ; au total, les informations connues en juin 2012 sur la progression des dpenses ne remettent pas en cause la possibilit de respecter lONDAM en 2012. la mise en uvre effective des mesures dconomie ; leur montant, tel que prvu lors du vote la LFSS, tait de 2,6 Md ; elles ont port sur des tarifs ou des conditions de remboursement (tarifs dactes de biologie et de radiologie, prix
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des mdicaments et des dispositifs mdicaux), et sur le calcul des indemnits journalires, dont leffet est certain ; elles se sont galement traduites par des conomies sur les versements aux tablissements de sant. Ces mesures dconomie reposent enfin sur des dispositifs visant notamment changer les comportements, titre principal ceux des prescripteurs : il sagit dactions de matrise mdicalise, qui reprsentent un montant attendu dconomie de 550 M, dont les effets sont plus alatoires et difficilement mesurables sur les premiers mois de 2012. Le montant attendu pour 2012 des mesures dconomie dont leffet est mesurable, c'est--dire en excluant les mesures de matrise mdicalise et les mesures de lutte contre la fraude, est de 1,9 Md, aprs rvaluation au 15 mai 2012 en fonction de la mise en uvre effective de ces mesures. Il est en baisse denviron 100 M sur ce qui tait prvu initialement. Par ailleurs, une dpense de 300 M environ, devra tre comptabilise en 2012 sans avoir t prvue lors de la dtermination de lONDAM pour 2012 : il sagit des sommes que lassurance maladie aura verser aux mdecins au titre de la rmunration la performance instaure par la nouvelle convention mdicale, entre en vigueur au 1er janvier 2012. Bien que verses en 2013, elles constitueront, en application du principe de comptabilisation en droits constats, des dpenses de lexercice 2012 et devront tre provisionnes. Au total, sous rserve que les postes pour lesquels une information ne sera disponible au plus tt quau deuxime semestre (volution des dpenses hospitalires et matrise mdicalise) ne connaissent pas dvolution anormale, les lments disponibles ne font pas apparatre un risque majeur de dpassement de lONDAM. Leffet de base favorable hrit de 2011 fait plus que compenser le retard pris pour la mise en uvre des mesures dconomie et la non prise en compte, dans les prvisions, de la rmunration la performance instaure par la nouvelle convention mdicale. Le comit dalerte sur lvolution des dpenses dassurance maladie a ainsi estim le 31 mai 2012 que, sauf en cas de forte acclration des dpenses de soins de ville dans la seconde partie de 2012 ou daugmentation de lactivit hospitalire trs suprieure lhypothse retenue pour la fixation des tarifs, lobjectif de dpenses dassurance maladie devrait pouvoir tre respect en 2012. La Cour considre quune action rsolue de matrise des dpenses et une grande prudence dans le dgel ventuel des crdits, par analogie avec ses prconisations pour les dpenses de lEtat, devrait permettre de
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limiter 2,5 % la progression de lONDAM en 2012 par rapport lONDAM excut de 2011. Il conviendra enfin de veiller ce que le respect de lONDAM hospitalier nait pas pour contrepartie un accroissement des dficits des tablissements hospitaliers.
b) Les autres dpenses des administrations sociales

Contrairement aux dpenses dassurance maladie, les autres dpenses des administrations sociales ne sont pas encadres par une norme dvolution. Elles font lobjet de simples prvisions fixes par la loi de financement de la scurit sociale (retraites et famille) ou par les organismes en charge de ces prestations (principalement lUNEDIC pour les dpenses dindemnisation du chmage). Sagissant des prestations de retraite, les carts par rapport aux prvisions de la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2012 ne sont susceptibles de provenir que des carts sur les prvisions dindexation et de volumes. La revalorisation des pensions de retraite a t un peu plus importante que prvu en raison du rattrapage rsultant de la prise en compte du taux dinflation dfinitif de lanne 2011. De ce fait, les montant des pensions augmentera, en moyenne annuelle, de 2,1 %, pour une hypothse initiale de 2,0 % ce qui conduira 110 M de dpenses supplmentaires pour le seul rgime gnral. Nanmoins cet effet prix devrait tre compens par un nombre relativement moins lev de bnficiaires de pensions de retraite constat fin 2011. Au total, les dpenses de prestations de retraite du rgime gnral pourraient tre conformes celles prvues par la LFSS. En ce qui concerne les dpenses de prestations familiales, seul un effet volume est susceptible de jouer, le barme ayant t, de faon exceptionnelle, fix par la LFSS pour 2012. Les ralisations 2011 ne remettent pas en cause la prvision, en termes de volume, des dpenses de prestations lgales tablies en LFSS pour 2012. Les dernires prvisions de dpenses de prestations chmage ralises par lUNEDIC en mai 2012 ont t tablies sur la base de prvisions de croissance plus pessimistes que celles du programme de stabilit (0,3 % de croissance du PIB en 2012). Elles prvoient une augmentation des dpenses dindemnisation de 2 Md, sur la base dune progression de 76.200 du nombre de demandeurs demploi indemniss par le rgime dassurance chmage fin 2012. Les prvisions inscrites
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dans le programme de stabilit sont, quant elles, cohrentes avec lhypothse dune croissance du PIB de 0,7 %. Les dpenses dassurance chmage sont particulirement sensibles lvolution de la conjoncture : ainsi une variation de 10 000 du nombre de demandeurs demploi indemniss par lassurance chmage a un effet en anne pleine de 0,2 Md.
2 - Les dpenses des collectivits locales

Les effets de la rforme de la fiscalit locale demeurent incertains, notamment dans la mesure o la compensation intgrale de la suppression de la taxe professionnelle nest effective que pour 2010 et 2011. A compter de 2012, sous rserve de quelques ajustements techniques, le montant des dotations de compensation de la rforme sera fig. Ds lors, les collectivits pour lesquelles ces dotations reprsentent une part importante de leurs recettes pourraient connatre des difficults. Le principe de la territorialisation de la CVAE qui a t retenu par le lgislateur porte en outre le risque dune accentuation des ingalits territoriales au bnfice des collectivits situes dans des zones en forte croissance. Ces contraintes nouvelles issues de la rforme de la fiscalit locale et la poursuite du gel des dotations de lEtat aux collectivits territoriales ont des effets diversifis selon les catgories de collectivits locales. Lvolution de leurs investissements en 2012 est difficile anticiper dans un contexte de durcissement des conditions daccs au crdit.
a) Des contraintes nouvelles mais ingales sur la dpense locale

De faibles marges de manuvre pour les rgions Les perspectives financires des rgions, dont le budget total pour 2012 slve 28 Md pour la France mtropolitaine, sinscrivent dans une dynamique de moyen terme accentue par la rforme de la fiscalit locale. En effet, la priode 2004-2010 stait caractrise par une transformation profonde de la structure des budgets rgionaux. Alors que le rle historique des rgions tait celui dun financeur de projets, la part des dpenses de fonctionnement dans leur budget a continment augment sous leffet, notamment, des transferts de personnel de lEtat. A la forte progression des recettes observe entre 2004 et 2008, sous leffet des compensations de lActe II de la dcentralisation, a succd une volution beaucoup plus modre entre 2009 et 2011 (+3,6 %), qui a provoqu une contraction de lpargne, une augmentation
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du recours lemprunt et une rduction de la dpense annuelle dinvestissement. La rforme de la fiscalit locale renforce ces volutions. La croissance de la CVAE, corrle celle du PIB, pourrait tre infrieure de moiti lvolution des recettes constate de 2009 2011, tandis que les dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle seront geles et que les rgions ne pourront plus faire varier que le tarif des cartes grises. La faible croissance des produits de fonctionnement, couple une augmentation plus marque des dpenses de fonctionnement, si elle se confirme, pourrait provoquer une nouvelle contraction de lpargne et conduire une hausse de lendettement pour assurer le financement des projets, qui incombe toujours aux rgions. Lexamen des budgets primitifs 2012, marqus par une rduction de moiti des marges de manuvre en recettes, confirme ces tendances. Les contraintes de gestion se traduisent par le ralentissement de la croissance de la masse salariale (+ 2,1 % en 2012 contre + 2,5 % en 2011) et la croissance des budgets (1,7 % par rapport 2011) est limite linflation prvisionnelle. Une structure budgtaire fragile pour les dpartements Leffet de ciseaux entre des dpenses rigides marques par une forte hausse dans le domaine social, notamment pour ce qui concerne les trois allocations universelles de solidarit71, et des ressources cycliques, dont ladossement aux comptences transfres ne garantit pas le mme dynamisme, est un phnomne bien identifi. Cette structure budgtaire est difficilement soutenable pour les dpartements les plus fragiles lorsque la conjoncture conomique se dgrade bien quils puissent disposer de marges de manuvre dans la gestion des allocations de solidarit. Si la trs forte hausse des recettes de droits de mutation titre onreux (DMTO) en 2011, aprs le redressement dj observ en 2010, a permis la reconstitution de marges de manuvre, il existe un risque important de baisse de cette ressource en 2012 (cf. supra). Par le pass, les dpartements ont fait face la croissance des dpenses en recourant au levier fiscal et lemprunt. La rforme de la fiscalit locale, qui a rduit sensiblement leur capacit moduler les taux dimposition et lanticipation dune progression moins dynamique de la CVAE par rapport la taxe professionnelle rendent plus difficile le recours au levier fiscal.
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Revenu de solidarit active, allocation personnalise dautonomie et prestation compensatrice du handicap.
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A lincertitude sur lvolution des DMTO sajoutent celles sur les mesures de prquation des ressources entres les collectivits. Plusieurs dpartements sinterrogent sur les effets de la nouvelle dfinition du potentiel fiscal et du potentiel financier72 qui pourrait leur tre dfavorable. Dans ce contexte, lexamen dun ensemble reprsentatif de documents dorientation budgtaire et de budgets primitifs suggre que les hypothses retenues ont, de faon gnrale, t assez prudentes. En ce qui concerne les dpenses de fonctionnement, les dpartements anticipent une forte hausse des dpenses sociales. Si les taux de croissance sont variables dun dpartement lautre, la tendance est identique pour la plupart dentre eux. La masse salariale est en outre ingalement stabilise selon les dpartements. Dans ces conditions, la capacit dautofinancement des dpartements pourraient se dgrader, mais la rduction des dpenses dinvestissement, dans un contexte de difficults de financement et daugmentation des marges bancaires, devrait saccompagner de la diminution du recours lemprunt (voir plus loin). La persistance de marges de manuvre pour le bloc communal Les perspectives budgtaires du bloc communal (communes + intercommunalits) sont plus complexes esquisser, en raison de la plus forte diversit des situations et des problmatiques au sein de ce secteur. Nanmoins, globalement, les communes et les groupements ne rencontrent pas encore de manire aussi marque les contraintes financires que subissent les deux autres catgories de collectivits. Les contraintes rsultant du gel en valeur des dotations de lEtat, hors FCTVA et dotations lies la rforme de la taxe professionnelle, devraient affecter les communes et leurs groupements. Toutes choses gales par ailleurs, il en rsultera une rduction de leurs marges de manuvre, mais celles-ci restent importantes en 2012. Surtout, la rforme de la fiscalit locale aura un impact moins important sur ce secteur qui conserve une capacit significative de modification des taux de fiscalit. Un certain ajustement des recettes permettant de maintenir la croissance des dpenses demeure en effet
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Deux indicateurs de ressources existaient avant la rforme de la taxe professionnelle : le potentiel fiscal qui est un instrument de comparaison des bases fiscales des collectivits territoriales et le potentiel financier qui, pour les communes et les dpartements, ajoute au prcdent la part forfaitaire de la dotation gnrale de fonctionnement.
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possible73. La rforme sest traduite par une diversification des recettes des communes, et plus encore des groupements, ainsi que par un renforcement de la part des contributions des mnages dans le financement des budgets. Outre la possibilit dagir sur les taux, le secteur communal conserve des marges de manuvre fiscales lies la croissance des bases locatives cadastrales. Dans ce contexte, les effets du renforcement des dispositifs de prquation sont difficiles estimer. En dpit de ces incertitudes, le secteur communal demeure caractris par une dynamique de croissance de ses charges de fonctionnement, malgr des efforts de meilleure matrise de la gestion dquipes municipales ou intercommunales. Globalement, en effet, la progression des dpenses de fonctionnement ne se ralentit gure. Ces dpenses, on la vu, sont reparties la hausse en 2011 pour les communes et se sont maintenues un niveau lev pour les groupements. A cet gard, il ne parat pas encore possible danticiper de gains significatifs de leffort de mutualisation des services lchelle des intercommunalits, tel quil a t rendu possible par les instruments mis en place par la loi de rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010. Si la croissance de la masse salariale sest ralentie pour les communes en 2011, notamment du fait du gel de la valeur du point de la fonction publique, elle est reste trs marque pour les groupements. Cette forte volution des dpenses de personnel reste une des caractristiques du bloc communal. En dpit de la nette augmentation des frais financiers et du gel des dotations de lEtat, les marges de manuvre financire des communes et des groupements devraient, nouveau, favoriser la croissance de leurs budgets de fonctionnement et de leurs investissements sans pour autant que leurs rsultats financiers ne se dgradent ncessairement. Au total, compte tenu des contraintes pesant sur les budgets des dpartements et des rgions et des marges dont dispose le secteur communal, les informations disponibles ne conduisent pas remettre en cause la croissance des dpenses de fonctionnement des administrations publiques locales inscrite pour 2012 dans le programme de stabilit (+ 2,1 % en valeur).
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Le rapport de mai 2010 du groupe de travail prsid par Gilles Carrez et Michel Thnault a montr que la hausse des recettes constituait le premier lment dexplication de la hausse des dpenses.
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b) Linvestissement des collectivits locales en 2012

En 2011, les collectivits locales franaises ont ralis 54 Md de dpenses dinvestissement (hors remboursements demprunt mais y compris subventions verses), autofinances hauteur de 75 % (autofinancement net et ressources propres dinvestissement), le solde ayant t couvert par les emprunts souscrits74. Le programme de stabilit table sur une croissance de linvestissement local de 3,5 % en 2012, aprs + 2,4 % en 2011, en supposant que son volution suit le cycle lectoral (acclration lapproche des lections municipales et ralentissement ensuite), mais il existe un ala trs important. Au cours des 20 dernires annes, linvestissement local a en effet connu des taux de croissance voluant entre 5 % et + 13 %. Lincertitude est particulirement forte en 2012 du fait des difficults de financement mises en avant par les collectivits locales. Les contraintes financires Sur les dix dernires annes, les nouveaux crdits bancaires aux collectivits locales varient annuellement entre 11 et 22 Md (flux nouveaux) et les collectivits remboursent entre 12 et 14 Md. Les financements taient largement dorigine bancaire, le recours aux obligations (hors billets de trsorerie) reprsentant moins de 4 % de lencours de la dette. Jusquen 2008, le march tait extrmement dynamique, port par une concurrence trs active entre tablissements bancaires, des conditions souvent attractives et une bonne apprciation de la solvabilit des emprunteurs. La crise financire a chang fortement les donnes du financement bancaire des collectivits locales.75 En application des accords de Ble III, aprs intgration dans le droit europen, de nouvelles rgles prudentielles entreront progressivement en vigueur compter de 2013. Elles se traduiront ds 2013 par des exigences de fonds propres plus leves pour les banques et, ultrieurement, par limposition de ratios de liquidits qui visent sassurer la fois que ltablissement est en capacit de faire face
Les collectivits locales sont juridiquement obliges dutiliser leur autofinancement dabord pour rembourser leurs anciens emprunts. Seul ce qui reste alors de lautofinancement peut tre consacr aux investissements. 75 On ne revient pas ici sur la crise des emprunts structurs toxiques analyse par la Cour dans son rapport public thmatique de juillet 2011 sur la gestion de la dette publique locale.
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une insuffisance de liquidit et que son activit de transformation est matrise. Ces nouvelles rgles, anticipes, et laccroissement, constat, du cot des ressources pour les tablissements bancaires se sont dores et dj traduites par une augmentation des cots daccs au crdit pour les collectivits locales, qui reprsentent en effet une charge en termes de liquidit pour les banques prteuses. Elles ont conduit une contraction de loffre dont lampleur reste valuer. Pour les collectivits locales, les besoins, en diminution en 2011, ont t couverts par loffre bancaire, et par une enveloppe de 5 Md mise disposition par lEtat sur des ressources du Fonds dpargne gr par la Caisse des dpts et consignations. Cette enveloppe na t que partiellement utilise pour le bouclage des budgets dinvestissement 2011 mais tait totalement engage en mai 2012. Au terme dune enqute conduite par les juridictions financires76, il apparat que les conditions de financement des collectivits territoriales se sont dgrades progressivement sans avoir eu un impact sur le bouclage de la section dinvestissement en 201177 ni, jusqu dbut 2012, un effet mesurable sur les perspectives dinvestissement venir. Cette dgradation se manifeste surtout pour les collectivits les plus importantes qui rencontrent des difficults pour couvrir lintgralit de leurs besoins, doivent recourir plusieurs prteurs et subissent une augmentation des marges, depuis le dbut de 2011. Outre le renchrissement des conditions d'accs au crdit, les exigences anticipes des nouvelles rgles prudentielles appliques aux banques conduisent une contraction importante de loffre de lignes de crdits court terme aux collectivits locales. Linadquation entre loffre propose et les demandes formules par les collectivits tend se dvelopper. Pour 2012, la situation est cependant plus incertaine dans la mesure o loffre globale des tablissements bancaires, qui ne devrait pas dpasser 10 Md, serait insuffisante elle-seule pour couvrir les besoins des collectivits locales et de leurs groupements (estims 16 ou 17 Md). En outre, il nest pas exclu que le volume des prts accords se situe in fine en de de ce montant de 10 Md. Par ailleurs, la cration de la nouvelle banque publique, coentreprise entre la Banque Postale et la Caisse des dpts et consignations pour prendre la place de Dexia-Crdit local au terme du dmantlement
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Lchantillon est constitu de 96 structures locales : 57 communes, 19 EPCI, 8 dpartements, 6 rgions et 6 syndicats. 77 Sous rserve de la vrification de la sincrit des restes raliser en section dinvestissement une fois les comptes administratifs arrts.
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de ce groupe, et qui devait apporter un financement de lordre de 5 Md, a pris un retard important. Un dispositif intermdiaire pour assurer, en 2012, une activit de prts aux collectivits territoriales est mis en place par la Banque Postale, mais sans que lon soit en mesure dapprcier le volume de crdits long terme disponible dici la fin de lanne. Dans ce contexte, la mise en place dune seconde enveloppe sur Fonds dpargne de 5 Md a t annonce par le prcdent Gouvernement. Une premire tranche de 2 Md a t place des conditions onreuses pour les emprunteurs, cette enveloppe faisant cependant lobjet de demandes trs suprieures son volume. Les conditions de dblocage et dutilisation dune seconde tranche de 3 Md sont actuellement ltude. Les difficults de financement bancaire incitent certaines collectivits recourir davantage au march obligataire. Depuis le dbut de lanne, une dizaine doprations de long terme, de montant variable, ont t lances. A linitiative de lassociation des communauts urbaines de France, une mission groupe, pour un montant estim initialement 1 Md, est en prparation78. Lissue de ce projet demeure cependant incertaine, compte tenu de la complexit dune mission groupe lie notamment aux difficults rsultant du processus de notation inhrent ce mode de financement. Sur lensemble de lanne, le volume du financement obligataire pourrait approcher 2 Md. Au total, la couverture du besoin de financement des collectivits locales pour 2012 demeure incertaine, comme celui du secteur hospitalier qui est confront aux mmes contraintes et ligible aux mmes types de financement. Les difficults daccs au financement bancaire ont conduit relancer le projet, port par les associations de collectivits, dune agence de financement des collectivits locales qui aurait vocation se financer directement sur le march obligataire. La Cour estime essentiel quun tel dispositif, sil devait voir le jour, respecte deux conditions : dune part, lEtat ne devrait pas tre engag financirement, mme indirectement ; dautre part, la garantie solidaire des risques par les collectivits locales parties-prenantes devrait tre assortie dinstruments de matrise approprie de ces risques et tre fidlement reflte dans leurs comptes, dans une prsentation adapte de ceux-ci.
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Elle concernerait plusieurs dizaines de collectivits et EPCI pour une enveloppe estime fin mai 650M.
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Les perspectives de linvestissement local Dans un contexte marqu par des incertitudes sur les conditions de financement des collectivits locales, les informations disponibles sur lvolution de leurs investissements sont difficiles interprter. Les donnes comptables infra annuelles collectes par la direction gnrale des finances publiques ne peuvent pas tre exploites pour en tirer une prvision annuelle (cf. Chapitre IV). Les communes et leurs groupements ralisent 60 % de linvestissement local et laugmentation rapide de leurs recettes de fonctionnement en 2011 a renforc lautofinancement et permis un effort important dinvestissement. Leurs dpenses dinvestissement devraient a priori continuer crotre en 2012, le bloc communal continuant porter lessentiel de linvestissement public local. Une tude ralise par Dexia en avril 2012, partir des donnes des budgets primitifs 2012, confirme ces anticipations. Elle relve que les grandes villes et les grands groupements envisageraient daugmenter respectivement leurs investissements de 7,7 % et de 8 %. Cette orientation correspondrait la mise en uvre oprationnelle des projets labors en dbut de mandat. A linverse, selon une autre tude plus rcente79, les incertitudes croissantes sur les conditions de financement, courant 2012, se traduiraient, par un mouvement de recul de linvestissement dune partie des grandes communes et intercommunalits. Lexamen des budgets primitifs des rgions montre une lgre reprise de linvestissement (+ 0,8 % en 2012 aprs 2,9 % en 2011). Les incertitudes sur le financement bancaire pourraient les conduire recourir de faon accrue des modes de financement alternatifs, tels le crdit-bail, pour financer leurs investissements, notamment dans le secteur des transports ferroviaires. De nombreux dpartements anticipent une dgradation de leur situation financire et leurs dpenses dinvestissement devraient continuer baisser, mais dans une moindre mesure que dans les deux dernires annes. Aprs un repli de 6,2 % en 2011 et de 13,4 % en 2010, les investissements dpartementaux diminueraient nouveau de 3,2 % en 2012, selon ltude de Dexia cite plus haut. Si la diminution de ces
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Enqute de lAssociation des maires de grandes villes de France mai 2012 (chantillon de 51 collectivits ou EPCI).
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dpenses est dampleur trs variable selon les dpartements (de 1 36 %), la tendance densemble parat nette. Au total, en dpit des contraintes pesant sur le financement des investissements, lhypothse retenue dans le programme de stabilit dune croissance de 3,5 % de linvestissement local en 2012 est plausible en ltat des informations actuellement disponibles.
3 - Lensemble des dpenses publiques

Du fait de risques limits de dpassement, les normes de croissance en volume et en valeur des dpenses de lEtat doivent pouvoir tre respectes, comme en 2011, mme si la contrainte est plus forte, en procdant des redploiements de crdits et en gageant tout au long de lanne les mesures nouvelles. A cette fin la marge de manuvre que procure la rserve de prcaution doit tre complte rapidement en gelant des crdits supplmentaires. Dans le champ social, lONDAM peut et doit tre respect, comme en 2010 et 2011. La poursuite de la matrise des dpenses, une grande prudence dans les dgels de crdits hospitaliers permettent de viser lobjectif dune progression de lONDAM en 2012 de +2,5 % par rapport lONDAM excut 2011. Les prvisions relatives aux autres dpenses sociales qui sont inscrites dans le programme de stabilit nappellent pas dobservations particulires, sous rserve, pour ce qui concerne les indemnits de chmage et les autres dpenses lies aux revenus et lemploi des mnages, de la ralisation du scnario macroconomique retenu par le Gouvernement prcdent. Le bas niveau des taux dintrt peut mme laisser escompter une rduction des dpenses des ASSO, par rapport au programme de stabilit, du fait dune moindre charge dintrt, mais son ampleur reste difficile estimer. Lvolution de linvestissement local est particulirement difficile prvoir. Lhypothse retenue dans le programme de stabilit est plausible, mais sa ralisation est incertaine et pourrait influer sur le dficit public de 2012 hauteur denviron 0,1 point de PIB, dans un sens comme dans lautre. Les dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales et les dpenses des ODAC sont moins volatiles que linvestissement local, et il ny pas lieu de remettre en cause les montants inscrits dans le programme de stabilit. Il existe toutefois un ala de lordre de 0,5 Md, dans un sens ou dans lautre.
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COUR DES COMPTES
Au total, politique inchange et sous rserve de ces alas et de la conjoncture conomique, les informations disponibles fin mai 2012 permettent de considrer que la croissance des dpenses publiques est en ligne avec lobjectif de 0,5 % en volume, hors cession de licences tlphoniques, du programme de stabilit. Le respect de cet objectif implique cependant une grande vigilance pour ce qui concerne les dpenses de lEtat et lONDAM.
IV - Les soldes et lendettement publics

Le tableau suivant prsente la rpartition du dficit entre les soussecteurs des APU en 2011 et 2012 tel quil figure dans le programme de stabilit. La fiabilit de ces soldes est dabord examine, compte tenu des dveloppements prcdents sur les prvisions de recettes et de dpenses, avant que ne le soit lvolution de la dette publique. Celle-ci dpend du dficit mais aussi des oprations affectant les actifs financiers. Tableau 26 : solde des APU (%du PIB)
2011 2012
APU - 5,2 - 4,4
Etat + ODAC - 4,5 - 3,8
ASSO - 0,6 - 0,5
APUL 0 0
Source : programme de stabilit, avril 2012
A - LEtat
1 - Le budget gnral
Sagissant de lEtat, les menaces et risques identifies au dbut du mois de juin ne sont pas de nature compromettre le respect des plafonds de dpenses soumis aux deux normes de pilotage zro volume et zro valeur . Ces menaces correspondent, pour nombre dentre elles, des impasses de construction de la LFI, et notamment des sousbudgtisations chroniques souvent critiques, dans ses rapports successifs, par la Cour des comptes. Il est donc possible de se fixer comme objectif de respecter les plafonds de dpenses tels que la premire loi de finances rectificative les a modifis, cest--dire ceux de la LFI abattus de 1,2 Md, et de respecter les normes zro volume et zro valeur . Les risques sur le solde du budget gnral proviennent essentiellement des recettes fiscales qui, mme en retenant la prvision de croissance de 0,7 % du programme de stabilit, pourraient tre infrieures
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de 2 5 Md aux montants prvus. Ils tiennent notamment limpt sur les socits, dont la prvision est trs fragile, et pour lequel la marge dincertitude sexprime ce stade de lanne en milliards deuros. Une prvision plus fiable pourra tre ralise par ladministration dbut juillet lorsque seront connus les versements des entreprises au titre du deuxime acompte dimpt sur les socits. Elle demeurera nanmoins incertaine jusquau dernier acompte vers par les entreprises en dcembre. En outre, les contentieux fiscaux communautaires pourraient se traduire, en comptabilit budgtaire, par une conomie de 0,9 Md au titre du contentieux sur le prcompte, les crdits prvus ntant pas consomms, et par une dpense, non prvue, denviron 1,5 Md au titre du contentieux sur les OPCVM. Au total, le risque portant sur le solde du budget gnral est celui dune dtrioration comprise dans une fourchette de 2,5 5,5 Md y compris effet des contentieux fiscaux.
2 - Les comptes spciaux

Tableau 27 : solde des comptes spciaux (en M) Solde LFI Comptes daffectation spciale Comptes de concours financiers Comptes de commerce Comptes doprations montaires Total Comptes spciaux -440 -4 105 114 68 -4 363 Solde LFR 80 -4 416 114 68 -4 154
Source : Cour des comptes ( partir de la LFI et de la LFR)
Sagissant du solde des comptes spciaux, la LFR du 14 mars 2012 fait apparatre un solde ngatif de 4,15 Md. Ce solde est amlior de 0,21 Md par rapport la LFI. A ce stade de lanne, il est particulirement difficile de raliser une prvision fiable dexcution sur les comptes spciaux. Toutefois, en raison de la prise en charge par le Fonds europen de stabilit financire (FESF) des montants non verss au titre du premier plan daide la Grce la fin du mars 2012, il est dores et dj certain que, toutes choses
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gales par ailleurs, le solde sera amlior de 4,4 Md en labsence de versement des tranches de prts prvues en 201280. Cette amlioration naura toutefois aucun impact sur le dficit de lEtat en comptabilit nationale. En effet, cette dernire considre les prts comme des oprations financires et les inscrit directement au bilan sans passer par le compte de rsultat.
3 - Le solde budgtaire et le dficit en comptabilit nationale

Au total, le dficit budgtaire pourrait ne pas tre aggrav, les pertes de recettes fiscales, values entre 2,5 et 5,5 Md (y compris leffet des contentieux fiscaux) en retenant lhypothse de croissance du programme de stabilit, tant compenses par lamlioration du solde des comptes spciaux. Cette amlioration des comptes spciaux est cependant sans impact sur le dficit de lEtat en comptabilit nationale, qui pourrait donc tre accru de 2 5 Md du fait des pertes de recettes fiscales. Celui-ci est le plus important car cest une composante du dficit des administrations publiques qui fait lobjet des engagements internationaux de la France. Sous rserve des dcisions de lINSEE et dEurostat, il ne serait pas significativement affect en 2012 par les remboursements rsultant des contentieux fiscaux, compte tenu des montants dj prvus dans le programme de stabilit. En revanche, un cot de 7,5 Md, au maximum selon ladministration, pourrait peser sur les comptes de 2013 et 2014.
B - Les administrations locales

Le programme de stabilit prvoit pour 2012 un dficit nul des administrations publiques en comptabilit nationale, ce qui correspond la situation constate en 2011. Toutefois, ce dficit pourrait tre accru de 0,8 1,2 Md, en raison dune baisse des droits de mutation titre onreux, mme avec une croissance du PIB de 0,7 %, qui affecterait surtout les dpartements. En sens inverse, la reprise des investissements prvue dans le programme de stabilit pourrait ne pas tre aussi marque compte tenu des contraintes pesant sur le financement des collectivits locales, mais il subsiste une incertitude sur le bloc communal qui dispose encore de marges de manuvre et qui ralise la plus grande part des investissements locaux.
Les 4,4 Md se dcomposent en 3,89 Md inscrits en LFI pour 2012 et 0,46 Md correspondant au report de la tranche non verse en dcembre 2011 dont les crdits ont t ouverts par la premire LFR de lanne.
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Au total, si la prvision dun solde nul demeure plausible, le risque dun solde lgrement ngatif nest pas exclure.
C - Les administrations sociales

En 2011, le besoin de financement des administrations de scurit sociale (ASSO) sest lev 0,6 % du PIB aprs 1,2 % en 2010 et 0,8 % en 2009. Pour lexercice 2012, le programme de stabilit prvoit que le besoin de financement des ASSO revienne 0,5 % du PIB. Les prvisions de solde des diffrents rgimes, notamment celles qui figurent dans la loi de financement de la scurit sociale pour 2012, sont examines avant le besoin de financement des ASSO.
1 - Le rgime gnral
En septembre 2011, la prvision associe au projet de loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2012, reposant notamment sur une progression de la masse salariale de 3,7 %, tait un dficit du rgime gnral de 13,9 Md en 2012, en rduction de 4,3 Md par rapport 2011. Lobjectif national de dpenses dassurance maladie (ONDAM) correspondait alors une augmentation de ces dpenses de 2,8 %. La rvision la baisse des hypothses macroconomiques effectue en novembre 2011 (croissance du PIB en volume ramene de 1,75 1 % et masse salariale en valeur de 3,7 3,0 %) a conduit prendre de nouvelles mesures afin de contenir le dficit. Elles ont consist notamment fixer en baisse la progression de lONDAM (+2,5 %), acclrer le calendrier de mise en uvre de la rforme des retraites adopte en 2010, en retardant dun mois lge minimal de dpart des personnes qui avaient la capacit de prendre leur retraite compter du 1er septembre 2012 et diminuer la revalorisation prvue des prestations familiales et des aides au logement. Leffet attendu de ces diffrentes mesures dconomie tait de 1,1 Md en 2012. Au total, lensemble des mesures figurant dans la LFSS (PLFSS initial + plan dquilibre de novembre) reprsentaient un montant de 8,6 Md dont 5,1 Md de recettes supplmentaires, 3,1Md dconomies de dpenses et 0,3 Md de transferts dautres rgimes. Le dficit prvisionnel pour 2012 tait ainsi ramen - 13,8 M. Lactualisation dans le programme de stabilit pour 2012-2016 des hypothses macroconomiques pour lanne 2012 - croissance de 0,7 %
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COUR DES COMPTES
du PIB en volume (contre 1,0 %) et augmentation de 2,5 % de la masse salariale (contre 3,0 %) a conduit la direction de la scurit sociale rviser en mai 2012 les prvisions de solde du rgime gnral. Dautres lments, intervenus postrieurement la prvision associe la LFSS, ont aussi t pris en compte81 par la DSS : la clture comptable de lexercice 2011, qui a permis de constater une rduction du dficit du rgime gnral de 620 M par rapport aux prvisions. Si certains facteurs nont quun effet sur lanne 2011, dautres en ont aussi sur la base retenue pour les prvisions de lanne 2012. Il sagit notamment de laugmentation moins importante que prvu des dpenses de prestations de retraite, qui a un effet favorable sur le solde du rgime gnral, et de la moindre progression de la masse salariale du secteur priv, qui contribue laugmentation du dficit; la revalorisation plus importante que prvu des pensions de retraite (2,1 % en moyenne annuelle alors que les prvisions taient bties sur une hypothse de 2,0 %) ; la rvision de la prvision des dpenses dans le champ de lONDAM rsultant essentiellement, outre de la connaissance, de faon dfinitive, de la base 2011, du dcalage dans la mise en uvre des mesures dconomie et de la ncessit de comptabiliser, ds 2012, les sommes que lassurance maladie aura verser en 2013 aux mdecins au titre de la rmunration la performance instaure par la nouvelle convention mdicale entre en vigueur au 1er janvier 2012 ; lactualisation en janvier 2012 des prvisions de chmage par lUndic, dont la rvision la baisse de la prvision daugmentation de la masse salariale constitue le corolaire, a pour effet daugmenter les prises en charge de cotisation vieillesse par le FSV de 350 M environ (cf. ci-aprs). Au total, ces diffrents facteurs conduisent aggraver le dficit prvisionnel du rgime du rgime gnral pour 2012 de 0,7 Md, le portant de 13,8 Md 14,5 Md. En dpit de lhypothse de respect de lONDAM pour 2012, la branche maladie est la plus affecte par cette dgradation (dficit accru de 0,4 Md).
81
Linstauration de la TVA comptitivit par la loi du 14 mars 2012 naurait, en ce qui concerne le rgime gnral, quun effet trs faible sur le solde.
103
Tableau 28: comptes des branches du rgime gnral (Md)

Rgime gnral 2011 2012
Maladie 2011 2012
AT/MP 2011 2012
Vieillesse 2011 2012
Famille 2011 2012
Recettes Dpenses Solde

Source :
148,0 155,2 156,6 161,5 -8,6 -6,3
11,4 11,6 -0,2
11,8 100,6 104,5 11,9 106,6 110,5 0,0 -6,0 -6,1
52,2 54,8 -2,6
53,8 302,9 315,7 55,9 320,3 330,2 -2,1 -17,4 -14,5
Direction de la scurit sociale
Nanmoins, cette actualisation dont les rsultats ont t communiqus la Cour sa demande ne saurait prjuger des prvisions qui seront tablies pour la commission des comptes de la scurit sociale au dbut de juillet. Ainsi, la rvision la baisse de la prvision de masse salariale du secteur priv, suite aux rsultats du recouvrement du rgime gnral pour le premier trimestre 2012, conduirait accrotre le dficit du rgime gnral : si la croissance tait limite 2,25 % (au lieu de 2,5 %), ce dficit serait port 15,0 Md en 2012.
2 - Le Fonds de solidarit vieillesse (FSV)

La LFSS 2012 tablait sur un dficit du FSV de 4,1 Md en 2012. Lactualisation des hypothses conomiques se traduit par une rvision la hausse du nombre de demandeurs demploi donnant lieu une prise en charge de cotisations vieillesse par le FSV. Ceux-ci seraient plus nombreux de 5% que prvu lors de lexamen du PLFSS 2012. Laccroissement correspondant des dpenses du FSV (soit 350 M) explique presque exclusivement la dgradation dsormais attendue du dficit 2012 du fonds, qui atteindrait ainsi 4,4 Md. Ces dpenses supplmentaires du fonds se retrouvent toutefois pour lessentiel en recettes supplmentaires de la CNAV et contribuent amortir, pour cette dernire, leffet dune moindre progression de la masse salariale sur les ressources tires des cotisations vieillesse. Une fois neutraliss les flux financiers entre le FSV et la CNAV induits par les volutions du chmage, leffet global dune moindre croissance de 0,5 point de la masse salariale sur le dficit additionn du FSV et de la CNAV serait de lordre de 300 M. Le dficit de lensemble form par le rgime gnral et le FSV pourrait au total approcher 20 Md en 2012.
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COUR DES COMPTES
3 - LAGIRC-ARRCO
Les comptes de lARRCO et de lAGIRC devraient globalement enregistrer en 2012 un dficit nettement plus prononc que celui anticip lors de la commission des comptes de la scurit sociale de septembre 2011. Ce dernier, valu -2,0 Md, se fondait notamment sur des hypothses dvolution de la masse des cotisations lAGIRC et lARRCO de plus de 3,5 % entre 2011 et 2012. En retenant lhypothse du programme de stabilit et de croissance dune masse salariale progressant de 2,5% en 2012, lAGIRC-ARRCO chiffre dsormais le dficit global -3,6 Md, mme en intgrant une prvision dexcdent pour l'association de gestion des fonds de financement de l'AGIRC et de l'ARRCO (AGFF)82 de 1,1 Md. Outre leffet dune moindre progression des cotisations, cette nouvelle estimation tient compte dune prvision de rsultat financier revue la baisse de 1 Md. En retenant une hypothse encore moins favorable sur la masse salariale, soit une progression de seulement 2,25 %, le dficit global serait de lordre de 3,8 Md, en dpit dun excdent AGFF de 1 Md.
4 - Les tablissements hospitaliers

Pour 2012, comme cela tait le cas pour les annes prcdentes, il est difficile dtablir, en juin, des prvisions. Nanmoins, le niveau dendettement des tablissements hospitaliers les expose un risque supplmentaire daccentuation des dficits dexploitation, li au poids des charges financires (748 M de charges dintrt en 2011). La mise sous contrainte de lONDAM hospitalier, dont la progression a t ramene + 2,5 % en 2012 contre + 2,8 % en 2011, rend plus difficile le rquilibrage des comptes des hpitaux qui devront renforcer la matrise de leurs charges dexploitation. Les contraintes nouvelles sur laccs au crdit rendent plus difficile le financement de lexploitation dtablissements dficitaires et lourdement endetts, ainsi que les projets dinvestissement, qui devront se concentrer sur ceux qui sont ncessaires aux soins (maintenance et modernisation dunits obsoltes).
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LAGFF finance le cot des retraites complmentaires verses avant 65 ans aux pensionns ayant liquid une retraite de base taux plein.
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5 - Lassurance chmage
La dgradation de la situation de lemploi luvre depuis la mi2011 se traduirait par une forte augmentation du dficit de lassurance chmage en 2012, qui atteindrait 3 Md, aprs 1,6 Md en 2011. Lendettement net bancaire serait alors de 14 Md fin 2012. Cette prvision pour 2012 tablie par lUndic la mi-mai est fonde sur les hypothses dune croissance du PIB de 0,3 %, dune progression de la masse salariale de 2,4 % et dune augmentation du nombre de DEFM de catgorie A de 178 000 et de demandeurs demploi indemniss par le rgime dassurance chmage de 76 200. Une augmentation de 10 000 du nombre de demandeurs demplois indemniss par lassurance chmage entranerait une dgradation de 0,2 Md du rsultat de lUNEDIC.
6 - Lensemble des administrations sociales

La plupart des facteurs daugmentation, ou de rduction, des dficits des rgimes de scurit sociale apparus depuis le vote de la LFSS ont t pris en compte dans le programme de stabilit, notamment la rvision 2,5 % de la prvision de croissance de la masse salariale et laggravation du chmage lie une croissance du PIB plus faible. En revanche, na pas t pris en compte le risque dune progression de la masse salariale limite 2,25 % (0,8 Md). En sens inverse, le bas niveau des taux dintrt depuis le dbut de lanne pourrait se traduire par une rduction de 0,2 Md du dficit des ASSO. Au total et sous rserve de lvolution de la conjoncture conomique, le besoin de financement des administrations sociale de 0,5 % du PIB en 2012 qui est prvu dans le programme de stabilit est plausible.
D - Lensemble des administrations publiques

Mme avec une hypothse de croissance du PIB de 0,7 % est retenue, llasticit des prlvements doit tre revue la baisse, ce qui se traduit par une perte de recettes de 0,15 0,35 point de PIB par rapport la prvision du programme de stabilit. La progression des dpenses publiques devant, et pouvant, respecter lobjectif du programme de stabilit, sous rserve des alas relatifs aux dpenses locales, cette perte de recettes correspond laugmentation prvisible du dficit public de 2012 sans mesures nouvelles de redressement.
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COUR DES COMPTES
Enfin, si la croissance du PIB est de 0,4 %, le dficit public pourrait tre suprieur de 0,3 0,5 point de PIB lobjectif de 4,4 %. Tableau 29 : les risques pesant sur le dficit public (Md)
Recettes avec croissance 0,7 % Dpenses avec croissance 0,7 % Dficit avec croissance 0,7 % Dficit avec croissance 0,4 %
Source : Cour des comptes.
Etat + ODAC +2+5 0 +2+5
APUL +1 0 +1
ASSO 0+1 0 0+1
APU +3+7 0 +3+7 + 6 + 10
Non rparti
E - La dette et les garanties publiques

Avec un dficit de 4,4 % du PIB et une croissance conomique, en valeur, de 2,3 % en 2012, conformment au programme de stabilit, le ratio dendettement saccrotrait mcaniquement de 2,4 points de PIB entre fin 2011 et fin 2012. Il faut y ajouter les dettes contractes pour financer de nouveaux actifs financiers, notamment ceux qui rsultent des interventions destines soutenir des Etats en difficult de la zone euro.
1 - Les interventions en faveur de pays de la zone euro

Celles-ci ont dabord pris la forme de prts bilatraux, mais coordonns, la Grce, dont lencours slevait 11,4 Md pour la France au 20 avril 2012. Depuis le dbut de lanne, les prts la Grce sont accords par lintermdiaire du fonds europen de stabilit financire (FESF), dont les emprunts sont garantis par les Etats de la zone euro. Au 31 mai 2012, la France avait apport des garanties, en principal, hauteur de 35,9 Md au FESF pour lui permettre dmettre les obligations ncessaires afin daccorder des prts la Grce (26,2 Md), lIrlande (4,4 Md) et au Portugal (5,3 Md). En comptabilit nationale, la dette publique est toutefois accrue du seul montant des prts accords aux Etats bnficiaires83 (les garanties,
83
En comptabilit nationale, si le FESF prte un certain montant un Etat en empruntant lui-mme, les actifs financiers des Etats apportant leur garantie au FESF, et leur dette publique, sont augments de ce montant au prorata des garanties apportes par chacun (22 % pour la France).
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souvent plus leves, donnant la cl de rpartition de ce montant entre les autres Etats). Compte tenu des programmes dassistance en cours et de leur calendrier dexcution, tels quils pouvaient tre tablis fin mai, lencours de la dette publique fin 2012 imputable ces oprations (prts bilatraux et interventions du FESF) slverait 43,7 Md, soit une augmentation de 29,2 Md par rapport 2011. Le mcanisme europen de stabilit (MES) est une institution internationale, cre par un trait sign le 2 fvrier 2012, qui mettra des emprunts et accordera des prts pour son propre compte, grce des capitaux apports par les Etats participants. Sa capacit de prt pourra aller jusqu 500 Md, avec un capital librable de 80 Md84. La quotepart de la France tant un peu suprieure 20 %, elle devra apporter un peu plus de 16 Md. Il a t convenu que les premires tranches de capital seront libres ds 2012, dont 6,5 Md pour la France, ouverts dans la premire loi de finances rectificative. Ces apports se traduiront par une augmentation, de mme montant, de la dette publique. Au total, sur la base des dcisions arrtes fin mai, la dette publique imputable aux interventions en faveur des Etats en difficult de la zone euro devrait slever 50,2 Md fin 2012, aprs 14,5 Md fin 2011, soit une augmentation de 35,7 Md ou 1,8 point de PIB, quasiment gale la prvision du programme de stabilit. Cette prvision ne tient pas compte dune aide de 100 Md lEspagne dont le principe a t annonce dbut juin. Ces oprations nont dimpact sur le dficit public qu travers les intrts et commission reus et verss, dont le solde est bnficiaire. Elles ne pourraient accrotre significativement le dficit que si les garanties accordes au FESF taient mises en jeu ou si lEtat tait contraint ultrieurement abandonner tout ou partie de ses crances sur la Grce85.
2 - Les engagements hors bilan et la situation de Dexia

Les engagements hors bilan de lEtat au 31 dcembre 2011 sont rappels en annexe III. Laggravation des difficults du groupe Dexia
Le capital autoris est de 700 Md, et la capacit de prt maximale, thorique, est de plus de 4 600 Md, le rapport entre capital et prts devant tre de 15 %. 85 Si une crance du FESF, quivalente une crance de la France en comptabilit nationale, tait abandonne, et les garanties mises en jeu, le traitement serait le mme que pour labandon dune crance directe de lEtat. En gnral, cela se traduit par un transfert en capital, impactant le dficit, au profit du bnficiaire de cet abandon.
84
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COUR DES COMPTES
depuis le dbut de lanne appelle une attention particulire sur les garanties qui lui ont t accordes. Ce groupe bancaire ne peut se refinancer, difficilement, quavec des garanties des Etats franais et belge qui slevaient 24 Md pour la France au 31 mai 2012, montant qui pourrait tre sensiblement augment si la Commission europenne lautorise. Comme toutes les garanties, celles-ci nont dimpact sur le dficit et la dette publics que si elles sont mises en jeu. Par ailleurs, lEtat, comme dautres entits publiques, dtient une participation au capital de Dexia dont la valeur sest fortement dprcie. Cette dprciation, constate en comptabilit gnrale, na pas dimpact sur le dficit en comptabilit nationale.
3 - Une dette publique suprieure 90 % du PIB fin 2012

La hausse de 1,8 point du ratio dendettement imputable aux oprations de soutien aux Etats de la zone euro serait, selon le programme de stabilit, en partie compense par des mouvements de trsorerie. Les liquidits accumules fin 2011 par certaines administrations en empruntant par anticipation sur leurs besoins de 2012 diminueraient de 1,0 point de PIB de fin 2011 fin 2012, rduisant dautant le recours lendettement en 2012. Au total, les oprations financires najouteraient que 0,8 point de PIB la dette publique, au-del des 2,4 points imputables au dficit, si bien que la dette passerait de 86,0 % du PIB fin 2011 89,2 % fin 2012. Une mobilisation de la trsorerie de cette ampleur est incertaine et, surtout, deux facteurs pourraient faire passer le ratio dendettement audessus de 90 % du PIB : des interventions en faveur des Etats de la zone euro plus importantes que prvu fin mai et une croissance du PIB infrieure lhypothse du programme de stabilit. Il est donc vraisemblable, tout en supposant le dficit ramen 4,4 % du PIB en 2012, que la dette publique sera suprieure 90 % du PIB la fin de 2012.
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CONCLUSION
A fin mai 2012, les dpenses publiques encadres par des normes (dpenses de lEtat et ONDAM) taient susceptibles de respecter les objectifs fixs pour 2012. Des risques de dpassement ont t identifis pour ce qui concerne lEtat, mais ils sont dampleur limite. Ils peuvent et doivent tre neutraliss en redployant les crdits et en gageant strictement toute mesure nouvelle grce la rserve de prcaution constitue en dbut danne. Lvolution de certaines dpenses est plus difficile prvoir et celle des investissements locaux particulirement incertaine, mais la progression prvue dans le programme de stabilit est plausible. Les risques principaux qui affectent la prvision de dficit public pour 2012 inscrite dans le programme de stabilit proviennent de la croissance des recettes et relvent de deux catgories diffrentes. En premier lieu, hypothse de croissance donne, il existe des alas la baisse sur les recettes publiques, compris entre 0,15 et 0,35 point de PIB par rapport aux estimations du programme de stabilit. Lhypothse dlasticit des recettes au PIB retenue pour 2012 est manifestement trop leve. Ce risque est concentr sur lEtat et plus particulirement sur limpt sur les socits dont le rendement est encore trs difficile prvoir ce stade de lanne. Les prvisions qui seront faites dbut juillet par ladministration pourront reposer sur des informations plus prcises et permettre de mieux apprcier ce risque. En second lieu, la croissance du PIB se situer 0,4 %. Le dficit serait accru mcaniquement de 0,15 point et le dficit public serait, au total, suprieur de 0,3 0,5 point de PIB lobjectif du programme de stabilit pour 2012. Sous rserve des dlais de traitement par les services fiscaux et des modalits de comptabilisation en comptabilit nationale retenues par lINSEE, les contentieux fiscaux ne devraient pas dgrader le dficit public de 2012. En revanche, leur cot pourrait peser, au plus, pour 5,75 Md sur lexercice 2013 et 1,75 Md sur 2014. Il sagit doprations exceptionnelles et temporaires sans effet sur le solde structurel, mais qui pseront nanmoins sur le solde effectif et accrotront dautant la dette publique. Enfin, la prvision dune dette publique reprsentant 89,2 % du PIB fin 2012 repose sur la ralisation de cet objectif de dficit, de la prvision de croissance du programme de stabilit et enfin de la programmation envisageable fin mai des oprations de soutien aux Etats
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COUR DES COMPTES
en difficult de la zone euro. Comme toutes ces conditions ne seront probablement pas runies simultanment, la dette risque de dpasser 90 % du PIB. Ces risques doivent tre prvenus, car le respect de la trajectoire de rduction du dficit est essentiel la crdibilit des engagements de la France et une apprciation favorable des autres Etats de lUnion europenne et des marchs financiers sur sa politique. Au vu des lments dinformation disponibles fin mai et dans la limite des investigations qui ont pu tre menes, le respect de cette trajectoire est envisageable condition de prendre rapidement des mesures nouvelles permettant de sassurer contre les risques identifis. Les efforts de redressement doivent prioritairement porter sur les dpenses, quand bien mme ce stade de lanne, il est difficile de compenser les pertes de recettes par une action complmentaire massive sur les dpenses. Rassurer la trajectoire prvue de rduction du dficit suppose donc : 1) de conforter une stricte vigilance sur lexcution des dpenses soumises des normes par un effort supplmentaire, ce qui implique : - pour lEtat, de ne pas financer par voie douvertures de crdits en loi de finances rectificative les risques budgtaires identifis et daccrotre par des mesures de gel complmentaires la rserve de prcaution de sorte quelle soit suffisante pour couvrir les risques et alas de gestions susceptibles de se concrtiser dici la fin de lanne ; - pour lassurance maladie, de viser une croissance de lONDAM de 2,5 %, et non 2,7 %, par rapport lexcution de 2011, grce la mise en uvre complte des mesures dconomies initialement envisages et une gestion trs prudente des crdits gels ; 2) des mesures fiscales nouvelles rapides et dun montant significatif, pour compenser la rvision la baisse des recettes attendues en 2012, dont le montant exact devra tre apprci au vu des informations disponibles mi-anne.
Chapitre III Les perspectives pour 2013 et au-del
Le conseil de lUnion europenne a recommand la France, le 30 novembre 2009, de ramener son dficit public 3,0 % du PIB en 2013. Les autorits franaises sy sont engages ds le programme de stabilit de janvier 2010 et le gouvernement actuel a confirm cet engagement. Le programme de stabilit transmis en avril 2012 la Commission europenne a traduit cet engagement dans la trajectoire des finances publiques quil prsente pour les annes 2012 2016. Le dficit public y est ramen de 4,4 % du PIB en 2012 3,0 % en 2013, puis diminue dun point de PIB par an jusqu 2016, anne o lquilibre serait atteint. Les hypothses de croissance associes ce programme sont de 1,75 % en 2013 puis de 2,0 % les annes suivantes.
Tableau 30 : le programme de stabilit
% PIB Dficit Dette 2012 - 4,4 89,0 2013 -3,0 89,2 2014 -2,0 88,4 2015 -1,0 86,4 2016 0 83,2
Source : programme de stabilit davril 2012
Si des ajustements sont susceptibles dtre apports dans le prochain programme de stabilit, la cible dun dficit ramen 3,0 % en 2013 na pas t remise en cause. Le respect des objectifs de finances publiques pour 2013 est en effet particulirement important pour assurer la crdibilit des engagements de la France alors que la zone euro est gravement affecte par une crise des dettes publiques.
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COUR DES COMPTES
Lanne 2013 est aussi celle pour laquelle cette trajectoire est la plus difficile tenir, la fois parce que les perspectives de croissance ne sont pas favorables et parce que les efforts raliser au cours de la priode suivante seront moins importants, surtout si le retour lquilibre des comptes est fix 2017 au lieu de 2016. Ce chapitre commence donc par exposer les raisons dun rquilibrage rapide des comptes publics et lampleur de leffort structurel ncessaire en 2013, en fonction des hypothses de croissance qui pourront tre retenues, dans ce contexte trs particulier. Les principes gnraux de laction mener pour consolider les comptes publics, en 2013 et au-del, ainsi que leurs points dapplication sont ensuite examins. Enfin, la trajectoire des finances publiques de la France est compare celle dautres pays europens.
I - Limpratif du rquilibrage des comptes publics

1 - Prvenir les risques dune explosion de la dette et des charges dintrt
La dette publique devrait dpasser les 90 % du PIB fin 2012, contre 64 % la fin de 2007. Cette trs forte augmentation entrane depuis 2011 celle des charges dintrt dont lvolution avait t un moment contenue par la baisse des taux. Le taux dintrt auquel emprunte un pays de la zone euro sur une dure donne est la somme dun taux dintrt sans risque , la rfrence usuelle tant le taux des emprunts fdraux allemands de mme dure, et dune prime de risque dont le niveau dpend pour lessentiel de la soutenabilit des finances publiques de ce pays et de la crdibilit de ses engagements. Bien que lcart entre les taux demprunt franais et allemands se soit accrus au cours des douze derniers mois, les taux des emprunts publics franais taient des niveaux historiquement bas la mi-juin 2012. En effet, le taux sans risque tait lui-mme exceptionnellement bas et des facteurs fragiles et rversibles limitaient la prime de risque attache aux emprunts franais : la crdibilit acquise grce au respect des objectifs de dficit public ces deux dernires annes et le retour en France de fonds placs dans les pays du sud de lEurope par des investisseurs institutionnels franais.
LES PERSPECTIVES POUR 2013 ET AU-DELA
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Le taux sans risque devrait plutt remonter dans les prochaines annes mme sil est impossible de prciser la date de ce mouvement qui dpendra notamment du profil de croissance. Ainsi le programme de stabilit retient lhypothse du retour des taux dintrt leurs niveaux davant crise (3 % pour les taux court terme et 4 % pour les taux long terme) lhorizon 2016. Des simulations effectues par la Cour en respectant la trajectoire de dette du programme de stabilit montrent que la charge dintrt de lEtat, qui porte 75 % de la dette publique, augmenterait alors de 12,5 Md entre 2011 et 2016. Mais cette progression serait beaucoup plus forte si des efforts de consolidation insuffisants conduisaient scarter de la trajectoire de dette. Dans un scnario o aucune mesure de redressement ne serait prise et o le dficit structurel primaire constat en 2011 (- 1,4 % du PIB) ne diminuerait donc pas, la dette atteindrait 100 % du PIB en 2017 et 108 % en 202086. Avec la mme hausse des taux que dans la simulation prcdente, c'est--dire sans augmentation des primes de risque, la charge dintrts pour lensemble des administrations publiques passerait alors de 2,6 % du PIB en 2011 3,5 % en 2016, soit de 53 Md 80 Md. Lanticipation par les marchs dun tel scnario inacceptable entranerait invitablement une hausse rapide des primes de risque et donc des taux dintrt auxquels la France emprunte. Les exemples de lItalie ou de lEspagne montrent que la prime sur la dette dun grand Etat peut rapidement reprsenter plusieurs centaines de points de base87. Le supplment de charges dintrt rsultant en 2016 de la hausse de lencours de dette prime de risque inchange (27 Md) serait alors accru de 6 Md pour toute hausse de 100 points de base de cette prime (et de 14 Md au bout de dix ans), aggravant ainsi la dynamique en boule de neige de lendettement.
Sous les hypothses suivantes : croissance potentielle de 1,4 % ; croissance du PIB de 0,7 % en 2012, de 1,25 % en 2013 et 1,8 % par an de 2014 2020 permettant de ramener le dficit primaire effectif (2,6 % du PIB en 2011) son niveau structurel en 2021 ; hausse du prix du PIB de 1,5 % par an ; hausse du taux dintrt moyen de la dette de 0,1 point par an aprs 2012 ; pas de mesures de soutien aux pays de la zone euro au-del de celles prvues dans le programme de stabilit. 87 100 points de base = 1 % ; selon lOCDE (perspectives conomiques, automne 2010), la prime de risque attache aux emprunts publics augmente, en moyenne, de 4 points de base quand la dette saccrot de 1 point de PIB, au-dessus dun seuil de 75 % du PIB.
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2 - Prserver la crdibilit du rquilibrage des comptes publics

Le dficit public actuel est beaucoup trop lev pour stabiliser la dette publique dont la progression est alimente par les charges dintrt quelle gnre. Une perte de confiance dans les engagements de retour lquilibre des comptes publics, en ayant pour effet un relvement des primes de risque, renforcerait cette dynamique insoutenable de lendettement. Elle donnerait un rle excessif aux cranciers de lEtat. Les marges de manuvre mobilisables au sein des finances publiques pour mener la politique conomique et sociale en seraient alors fortement rduites. La hausse des taux dintrt publics aurait en outre un impact ngatif sur lactivit conomique, notamment par le canal des tablissements financiers. Ceux-ci devraient en effet comptabiliser une rduction de la valeur de march de leur portefeuille de titres publics, du fait de cette hausse des taux, et pourraient tre amens accrotre leurs fonds propres en augmentant les marges sur les crdits ou en rduisant leur volume par un durcissement de leurs conditions dattribution. A plus long terme, laugmentation de la dette publique finit ainsi par avoir un effet ngatif durable sur la croissance potentielle88. Selon le FMI89, celle-ci est diminue de 0,2 point lorsque la dette augmente de 10 points de PIB, et certaines tudes mettent en avant des effets beaucoup plus importants. Lorsque la dette atteint des niveaux trs levs, sa rduction est donc imprative et leffort ncessaire pour simplement la stabiliser est dautant plus important que la dette est elle-mme leve90. Dans les circonstances actuelles, les cots collectifs qui rsulteraient du non respect des cibles fixes pour le dficit et la dette, ou dune perte de crdibilit de la trajectoire future de rquilibrage, peuvent tre trs importants, et suprieurs aux effets ngatifs court terme de la rduction du dficit sur lactivit. Il est donc impratif de prserver la crdibilit de la trajectoire de rquilibrage des comptes publics de la France. Cette crdibilit, qui avait t mise mal dans les annes 2000 par la non ralisation des objectifs de redressement affichs dans les programmes de stabilit successifs, sest
Au-del dun seuil difficile dterminer et variable selon les pays, que certaines tudes situent, en moyenne, entre 80 et 90 % du PIB. 89 Fiscal policy in advanced economies : fiscal adjustment, efficiency and growth C. Cottarelli, fiscal affairs department director; 13 Mars 2012. 90 En pourcentage du PIB, lexcdent primaire qui permet de stabiliser la dette est proportionnel son encours.
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amliore rcemment avec le respect des engagements pris pour 2010 et 2011. Elle reste fragile.
3 - Limiter limpact ngatif court terme dune rduction du dficit sur lactivit
Une stratgie de rduction rapide des dficits publics est susceptible dexercer un effet ngatif court terme sur lactivit conomique. Les modles macroconomiques dinspiration keynsienne montrent que le PIB diminue de 0,5 1,2 %, selon les mesures mises en uvre, lorsque le dficit est rduit dun point de PIB en supposant que les autres pays maintiennent leurs dficits inchangs. Selon lOCDE, cet effet est de 25 50 % plus lev lorsque les pays membres de cette organisation rduisent ensemble leur dficit de ce montant. Ces effets multiplicateurs pourraient toutefois tre attnus dans un contexte de forte augmentation de la dette publique o une stratgie crdible de rduction des dficits est susceptible damener les agents conomiques rduire leur pargne de prcaution. Le dosage des mesures de redressement peut aussi permettre de limiter lampleur des effets multiplicateurs. Celle-ci dpend beaucoup de la nature des hausses de prlvements et des mesures de ralentissement des dpenses mises en uvre pour rduire le dficit. Enfin, le freinage de lactivit peut tre attnu si le redressement des comptes publics saccompagne dun redploiement des dpenses et des prlvements obligatoires orient vers lamlioration de la comptitivit - lautre problme majeur de lconomie franaise - la fois en termes de cots et en termes structurels (recherche, innovation, qualit des produits).
II - La difficile quation budgtaire de 2013

1 - Un effort plus important que prvu initialement
Lorsque, la suite de la recommandation du Conseil de lUnion europenne de novembre 2009, la France a pris lengagement de ramener son dficit public de 7,9 % du PIB en 2009 3,0 % en 2013 dans le programme de stabilit prsent en janvier 2010, elle escomptait une croissance du PIB de 1,4 % en 2010, puis de 2,5 % en moyenne sur la priode 2011-2013.
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En retenant les hypothses macroconomiques du programme de stabilit davril dernier, le PIB sera infrieur de presque 3 points en 2013 au niveau attendu en 2010 et il manquera de ce fait environ 1,5 point de PIB de recettes publiques par rapport ce qui avait t prvu. Du seul fait de ce retard de croissance, cest--dire en supposant que lvolution des dpenses et les mesures de hausse des prlvements sur la priode 2010-2013 auront t par ailleurs conformes au programme de stabilit de janvier 2010, le dficit sera ainsi suprieur de 1,5 point de PIB en 2013 ce qui tait prvu en 2010. Compte tenu du fait que le dficit de 2009 a t de 7,5 %, et non de 7,9 % comme prvu dans le programme de janvier 2010, lcart sera limit 1,1 point de PIB. Cela signifie que, pour atteindre lobjectif de dficit de 3,0 % du PIB en 2013, un effort supplmentaire est ncessaire par rapport ce qui tait programm en janvier 2010.
2 - Les incertitudes sur la croissance conomique

Les prvisions de finances publiques, notamment celles qui seront associes aux lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2013, devront tre fondes sur une hypothse de croissance prudente. La croissance potentielle constitue une premire rfrence pour tablir ces prvisions. Elle est de lordre de 1,4 % et, aprs une priode de conjoncture dgrade comme les annes 2008-2012, la croissance effective du PIB devrait lui tre nettement suprieure. Cependant, la croissance potentielle mesure la progression de loffre de biens et services91 et la croissance effective peut lui tre longtemps infrieure si la demande est insuffisante92. Pour que la croissance du PIB soit de 1,75 % en 2013, comme le prvoit le programme de stabilit, il faudrait quune reprise ait lieu ds le deuxime semestre 2012, ce qui parat trs hypothtique. La plupart des autres prvisions de croissance pour la France en 2013 sont, la mi-juin 2012, comprises entre 0,8 et 1,5 %. La Commission europenne prvoit ainsi une croissance de 1,3 %, le FMI de 1,0 % et lOCDE de 1,2 %.
Compte tenu de lvolution des facteurs de production disponibles (population active et stock de capital) ainsi que du progrs technique. 92 Ce qui conduirait terme rviser la croissance potentielle la baisse.
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Ces prvisions pour la France sinscrivent dans des scnarios macroconomiques dgrads pour lensemble de la zone euro : selon la Commission europenne, la croissance y serait de 1,0 % en 2013. Des scnarios plus contrasts peuvent tre envisags. Les inquitudes sont fortes sur les perspectives de croissance de nombreux pays de la zone euro et les interrogations nombreuses sur les politiques qui y seront menes. Ceci peut se traduire par un attentisme des entreprises prjudiciable lactivit conomique, notamment lembauche et linvestissement. Dans ces conditions, tout laisse penser que la croissance natteindra pas 1,75 % en 2013. Une rcession ds la mi-2012 et une croissance quasi-nulle en moyenne annuelle en 2013 pourraient mme tre envisages, bien que ce ne soit pas non plus le scnario le plus probable. La Cour na pas vocation prciser lhypothse retenir pour fonder la programmation des finances publiques, dautant que la croissance en 2013 dpendra des dcisions qui seront prises en France et dans lUnion europenne et qui, par principe, ne sont pas prises en compte dans ce rapport. Elle a, en revanche, examin les consquences, pour les finances publiques, de divers scnarios envisageables.
3 - Les perspectives dvolution des recettes publiques

Selon le programme de stabilit, llasticit de la croissance des prlvements obligatoires au PIB en valeur serait de 1,05 en 2013. Avec une croissance du PIB comprise entre 1,0 et 1,5 %, il serait plus pertinent de retenir une lasticit de 1,0. La loi de programmation des finances publiques prvoit des recettes non fiscales de lEtat de 22,5 Md en 2013, alors quelles ont t de 16,4 Md en 2011 (en excution), en prcisant que leur croissance serait dynamique, notamment grce aux revenus des participations de lEtat. Or, ainsi que cela a t not plus haut, les rsultats des entreprises publiques non financires diminuent et lEtat ne maintient le niveau de ses dividendes quen prlevant une part de plus en plus importante de ces rsultats. Il serait donc peu prudent descompter une croissance des recettes publiques autres que les prlvements obligatoires suprieure celle du PIB.
4 - La croissance tendancielle des dpenses publiques

Les taux de croissance en volume des dpenses publiques sont trs variables dune anne lautre, mais de 2001 2011 ils ont t, en
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COUR DES COMPTES
moyenne annuelle, de 1,9 % pour les dpenses totales et de 2,0 % pour les dpenses primaires, avec une inflexion la baisse dans les annes 2007 2011 (respectivement 1,6 % et 1,7 %).
Croissance des dpenses publiques en volume (%) 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0
19 97 20 01 20 05 20 09 19 99 20 13 20 03 20 07 20 11 20 15
Source : calculs Cour des comptes sur donnes INSEE jusqu 2011 et programme de stabilit aprs 2011 ; dpenses hors mesures temporaires ; les variations observes en 2008 et 2009 rsultent pour une large part du taux dinflation (trs lev en 2008 et trs faible en 2009), qui sert mesurer la croissance des dpenses en volume.
La croissance des dpenses observe dans le pass peut donner une ide de lvolution quelles pourraient connatre dans le futur, en labsence de toute nouvelle mesure, mais cette approche est naturellement imparfaite. Il serait souhaitable destimer la progression tendancielle des dpenses partir de lvolution de leurs dterminants, lgislation inchange. Celle des prestations sociales dpend ainsi de variables socioconomiques comme le nombre de personnes ayant lge requis pour en bnficier et leurs revenus. Toutefois, la mesure de la croissance tendancielle de certaines dpenses repose invitablement sur une part importante de conventions. Par exemple, si les revalorisations du point de la fonction publique sont la discrtion du gouvernement, la tendance moyen terme est de lindexer partiellement sur linflation. La mesure de cette tendance consiste alors calculer une croissance moyenne sur une priode de rfrence passe qui est elle-mme conventionnelle.
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Dans son rapport public annuel de fvrier 2012, tout en notant pour le regretter labsence dune estimation rigoureuse par lEtat de ses dpenses tendancielles, la Cour avait retenu une croissance tendancielle de lensemble des dpenses publiques en volume de 1,7 % par an. Dans un rapport davril 2012, linspection gnrale des finances (IGF) la estime 1,5 % par an de 2012 2016. Elle a retenu, pour les administrations publiques locales, la croissance moyenne des dpenses en volume de 2007 2010 (1,0 %), ce qui constitue une hypothse basse mais envisageable compte tenu des contraintes financires qui psent dsormais sur elles. Pour ce qui concerne les administrations de scurit sociale, elle a repris les estimations des rapports annexs aux lois de financement de la scurit sociale (2,3 % en volume pour les dpenses de la la branche maladie) et de la commission des comptes de la scurit sociale (1,9 % pour les dpenses de la branche vieillesse et 0,4 % pour celles de la branche famille et les aides au logement). Au total, la croissance tendancielle des dpenses des ASSO serait de 1,75 % en volume. Le rapport de lIGF porte principalement sur les dpenses de lEtat dont il estime la croissance tendancielle, en volume, 1,3 % par an sur le primtre de la norme zro volume (361 Md). Cela reprsente une augmentation annuelle de 4,7 Md en volume, ou en euros constants, et de 10,5 Md en valeur, avec une hypothse dinflation de 1,7 %93. Cette hausse de 10,5 Md peut se dcomposer comme dans le tableau ci-dessous.
Tableau 31 : hausse tendancielle des dpenses de lEtat (Md courants par an)
Intrts + 3,094 Prlvement Europe + 0,8 Interventions + 1,7 Collectivits locales + 0,5 Salaires + 1,5 Investissements + 0,5 Pensions + 1,5 Fonctionnement + 1,0 Total + 10,5
Source : inspection gnrale des finances
Hors intrts et pensions, laugmentation tendancielle des dpenses est de 6,0 Md par an. Le respect de la norme zro valeur , qui
Hypothse retenue par lIGF. Les prix la consommation sont supposs crotre comme le prix du PIB. 94 Des simulations effectues par la Cour sur lvolution de la charge de la dette montrent que sa hausse tendancielle sur 2012-2016, avec des hypothses un peu diffrentes, pourrait tre de 2,5 Md par an (cf. supra).
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COUR DES COMPTES
sapplique ce champ, implique donc des mesures de redressement hauteur de 6,0 Md par an. Si cette contrainte est respecte, le respect de la norme zro volume se trouve aussi mcaniquement obtenu, en excluant lhypothse dune forte hausse des taux dintrt95.
5 - Lampleur de leffort raliser a) Leffort structurel

La rduction du dficit dune anne lautre rsulte de lvolution de ses composantes exceptionnelle, conjoncturelle et structurelle. Le dficit public de 2013 aura une forte composante exceptionnelle et temporaire lie aux consquences des contentieux fiscaux. La rpartition de leur cot total entre les exercices 2012 2014 est encore incertaine mais limpact sur le dficit public, et la dette, pourrait atteindre 5,75 Md en 2013 en comptabilit nationale. Les dveloppements qui suivent prsentent leffort structurel faire en 2013 pour ramener le dficit public de 4,4 % 3,0 % du PIB, en fonction des hypothses de croissance, sans tenir compte de ces contentieux. La composante conjoncturelle du dficit ne peut tre diminue que si la croissance du PIB en volume est suprieure son rythme potentiel. Celui-ci tant suppos gal 1,4 %96, le solde conjoncturel samliore de 0,2 point de PIB si la croissance est de 1,8 % ; il ne varie pas si la croissance est de 1,4 % et se dgrade de 0,2 point si elle est de 1,0 %, ou encore de 0,7 point si elle est nulle. Cette variation de sa composante conjoncturelle doit tre complte ou compense par un effort structurel pour ramener le dficit public de 4,4 3,0 % du PIB97. Cet effort structurel se situe donc un niveau variable en fonction de lhypothse faite sur la croissance du PIB. Il est estim ici en retenant une lasticit unitaire des recettes au PIB, mais il serait plus important encore si cette lasticit tait infrieure 1. Son montant quivaut 1,1 point de PIB (23 Md) si la croissance est de 2,0 % en volume, 1,6 point (33 Md) si elle est de 1,0 % et 2,1 points si elle est nulle (44 Md).
Avec une inflation de 1,7 %, elle permet sur son primtre une hausse des dpenses de 6,2 Md, alors que les charges dintrts et pensions augmentent de 4,5 Md. 96 Voir les explications sur cette hypothse dans le chapitre I, au C) du I). 97 Des mesures temporaires pourraient tre envisages sil sagissait seulement de ramener le dficit 3,0 % du PIB, mais il convient aussi de sinscrire sur une trajectoire pluriannuelle de retour lquilibre qui appelle un effort structurel.
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Tableau 32 : effort structurel ncessaire en 2013 (Md) selon la croissance du PIB

Croissance du PIB Effort structurel
0 44,0
0,5 % 38,5
1,0 % 33,0
1,5 % 28,0
2,0 % 23,0
Des efforts structurels de lordre de 1,5 point de PIB (soit 31 Md de 2013) ont t observs en France dans la priode prcdant lentre dans la zone euro, en 1994 et 1996, dans un contexte conomique certes moins dfavorable. En 2012, si le dficit est ramen 4,4 % du PIB avec une croissance de 0,7 %, leffort structurel aura t de 1,2 point de PIB. Des efforts plus importants, dans un contexte certes plus favorable, ont t raliss dans dautres pays : 1,7 point de PIB par an pendant 4 ans au Canada (1994-1997) ; 1,3 point par an pendant 4 ans en Finlande (1995-1998) ; 1,9 point par an pendant 3 ans en Sude (1995-1997). Les efforts programms pour 2012 en Italie et en Espagne sont de lordre de 3 points de PIB (cf. plus loin).
b) Les conomies sur les dpenses

La composante relative aux dpenses de leffort structurel correspond peu prs aux conomies quil faudrait raliser en prenant pour rfrence une croissance tendancielle de 1,5 % en volume des dpenses publiques98. Les conomies ncessaires pour atteindre lobjectif de dficit de 3,0 % du PIB dpendent donc de la rpartition de leffort structurel entre les hausses de prlvements obligatoires et la matrise des dpenses. Avec un effort structurel galement rparti entre les dpenses et les prlvements obligatoires, ces conomies slvent 11,5 Md si la croissance est de 2,0 %, 16,5 Md si elle est de 1,0 % et 22,0 Md si elle est nulle. Le graphique ci-dessous permet den visualiser le montant en fonction de la croissance du PIB et de la rpartition de leffort total entre recettes et dpenses.
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Leffort structurel en dpenses, en Md, se mesure en comparant la croissance des dpenses celle du PIB potentiel. Comme cette dernire (1,4 %) est quasiment gale la croissance tendancielle en volume des dpenses (1,5 %), lconomie faire par rapport cette tendance est aussi quasiment gale leffort structurel en dpenses.
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COUR DES COMPTES
Economies ncessaires (en Md) pour ramener le dficit 3 % du PIB en 2013
35 30 25 20 15 10 5 0 0 0,5 1 1,5 2
Taux de croissance du PIB (%) 1/2 effort en dpenses 1/3 effort en dpenses 2/3 effort en dpenses
Si, par exemple, la croissance du PIB est de 1,0 % en 2013 et si leffort structurel est galement rparti entre recettes et dpenses, les conomies ncessaires slvent 16,5 Md. Elles reprsentent 1,5 % du total des dpenses publiques (un peu plus de 1 100 Md) et, comme celles-ci augmentent tendanciellement de 1,5 %, il faudrait viser leur stabilisation en volume. La rpartition de cet effort entre les diffrentes catgories dadministrations publiques appelle des choix difficiles qui peuvent tre illustrs en considrant plusieurs hypothses. Dans un premier scnario, la croissance des dpenses en volume pourrait tre ramene zro dans toutes les administrations publiques. Les conomies ncessaires seraient alors beaucoup plus importantes pour les administrations sociales. La croissance tendancielle de leurs dpenses est en effet la plus leve, du fait des volutions dmographiques, pour les retraites, et de la dynamique spontane des dpenses de sant. Dans un deuxime scnario, cette rduction de 1,5 point du rythme de croissance des dpenses publiques pourrait tre uniformment applique toutes les administrations publiques. Les dpenses sociales
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augmenteraient alors de 0,25 % en volume, tandis que celles de lEtat et des collectivits locales baisseraient respectivement de 0,2 % et 0,5 %. Dans un troisime scnario, les conomies seraient moins fortes dans le champ social avec une croissance des dpenses de 1,2 % en volume. Il faudrait alors stabiliser les dpenses de lEtat et des ODAC en valeur et celles des collectivits locales en volume.
III - Les lignes de force de laction mener

Le ncessaire rquilibrage des comptes publics appelle des mesures qui relvent fondamentalement de choix politiques. La Cour nentend ici que les clairer en rappelant, dans la continuit de ses prcdentes publications, les principes gnraux qui doivent sous-tendre les stratgies de consolidation des finances publiques ainsi que les diffrents leviers daction qui peuvent tre mobiliss cette fin.
A - Les principes gnraux

Leffort de rduction du dficit devrait porter en priorit sur les dpenses et toutes les administrations publiques devraient y contribuer. Cet objectif appelle une nouvelle dmarche de rnovation et de modernisation de laction publique. Les hausses de prlvements obligatoires, sans doute ncessaires pour complter leffet du ralentissement des dpenses publiques, devront viser prioritairement un largissement de lassiette des prlvements en rduisant le cot des niches fiscales et sociales. Enfin, la priorit devrait tre donne au rquilibrage des comptes sociaux.
1 - Agir en priorit sur lensemble des dpenses en rnovant laction publique a) Agir en priorit sur les dpenses publiques
Sil nest pas possible de dterminer un taux maximal de prlvements obligatoires, en revanche un taux nettement suprieur celui des pays auxquels la France peut se comparer pourrait tre prjudiciable lactivit conomique. En effet, en dpit des problmes mthodologiques poss par ces comparaisons99, lcart des taux de prlvement avec les autres pays peut avoir des effets ngatifs sur
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Cf. notamment les exemples donns dans le rapport de mars 2011 de la Cour sur les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne .
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COUR DES COMPTES
lactivit, travers la dgradation de la comptitivit des entreprises et de lattractivit du territoire. Or, le taux de prlvements obligatoires de la France en 2010 (42,5 %) tait le cinquime de lOCDE, derrire ceux du Danemark (47,6 %), de la Sude (45,8 %), de la Belgique (43,9 %) et de la Norvge (42,9 %), quasiment galit avec ceux de lItalie (42,3 %), et loin devant celui de lAllemagne (38,1 %)100. Les carts de taux de prlvements obligatoires rsultent toutefois pour partie de niveaux diffrents de dficits publics et le rapport des dpenses publiques au PIB est donc un indicateur plus pertinent. Celui de la France (56 %) est le deuxime de lOCDE aprs celui du Danemark. Il nexiste certes pas non plus de plafond, qui ne saurait tre dpass sans risques majeurs, applicable aux dpenses publiques. Ces dernires sont finances, pour lessentiel, par des prlvements obligatoires qui ont des cots en termes dactivit, mais elles ont aussi des avantages socio-conomiques qui les justifient. Cest la comparaison, au cas par cas, de ces avantages et de ces cots, la base de lvaluation des politiques publiques, qui doit permettre de dterminer si elles sont ncessaires. Il est nanmoins probable que la croissance des dpenses publiques peut tre rduite en France sans remettre en cause la qualit des services publics et lampleur de la redistribution opre par les dpenses publiques. Les nombreux rapports, notamment ceux de la Cour, qui mettent en vidence le manque defficience de multiples organismes et politiques publics, la juxtaposition et le mauvais ciblage de nombreux dispositifs dintervention confirment cette prsomption. En outre, les tudes ralises par les organisations internationales tendent montrer que le redressement des finances publiques est plus fort et plus durable lorsquil porte sur la matrise des dpenses, plutt que sur le relvement des impts et cotisations. Selon des tudes du FMI sur un ensemble de pays dvelopps, les multiplicateurs keynsiens sont suprieurs 1 lorsque lajustement budgtaire porte sur les prlvements et infrieurs 0,5 lorsquil porte sur les dpenses. Leffort structurel ralis en 2011 (0,8 point de PIB sur le solde primaire) et celui qui rsulterait de lapplication du programme de stabilit en 2012 (1,2 point de PIB) portent surtout sur les prlvements obligatoires (0,8 point de PIB en 2011 et autant en 2012). Des hausses dimpts sont invitables pour ramener le dficit 3,0 % du PIB en 2013. Leur ampleur doit tre limite par leffort, le plus important possible, sur
100
Source : Commission europenne.
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les dpenses publiques pour rduire leur poids dans le PIB. La programmation des finances publiques lhorizon de 2017 devrait clairement faire apparatre cette orientation.
b) Couvrir tout le champ des dpenses des administrations publiques

Les leviers daction mobiliss pour rquilibrer les comptes publics devront concerner toutes les dpenses publiques. Les dpenses de fonctionnement des administrations publiques, les frais gnraux de la collectivit nationale , reprsentent 34 % de leur total101 (24 % pour les seules rmunrations), les dpenses dintervention (prestations et autres transferts) en reprsentent 54 % et les investissements civils (subventions dquipement incluses) 7 %. Les charges dintrt forment le solde (5 %). Comme le souligne le chapitre IV, les engagements de la France en matire de finances publiques couvrent toutes les administrations publiques, y compris celles qui bnficient dune autonomie de gestion. Elles doivent donc toutes contribuer au respect de ces engagements. Cest dautant plus ncessaire que de nombreuses politiques publiques font intervenir deux ou plusieurs administrations ce qui impose une approche globale de leur efficience. Face l'enchevtrement des comptences et la multiplicit des structures, dont les effets en termes de surcots de l'action publique locale sont rgulirement dnoncs, tout nouveau mouvement de dcentralisation devrait d'abord tre inspir par la recherche de leviers de rationalisation. L'enjeu doit tre de rendre plus efficiente l'organisation dcentralise de la Rpublique voulue par le Pouvoir constituant. A l'instar des autres catgories d'acteurs publics, la maitrise des dpenses et de la fiscalit des collectivits territoriales demande moyen terme des ajustements de comptences et d'organisation, qu'il appartient aussi d'accompagner au niveau national par une apprciation plus rigoureuse des charges imposes par les lgislations et normes nouvelles. En particulier, le fait que les administrations publiques locales aient des comptes structurellement quilibrs ne les dispense pas de participer leffort collectif. La croissance de leurs dpenses, hors impact des comptences transfres par lEtat, a en effet t trs rapide, mme si elle sest inflchie rcemment, et des conomies importantes, notamment dans le secteur communal, peuvent certainement tre ralises sans remettre en cause les services fournis la population.
101 Les achats de matriels militaires sont compris dans les dpenses de fonctionnement en comptabilit nationale.
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COUR DES COMPTES
Cette progression des dpenses locales na pas creus le dficit public car elle a t finance par une hausse des impts locaux. Or, celleci rduit les capacits contributives des mnages et entreprises dans un contexte o le taux global des prlvements obligatoires est trs lev. Elle rend donc plus difficile laugmentation des impts et contributions au profit de lEtat et des rgimes sociaux. En outre, presque la moiti des ressources des collectivits territoriales leur sont apportes par lEtat, sous forme de dotations, de remboursements et dgrvements dimpts locaux et de fiscalit transfre.
c) Refonder et moderniser laction publique

Depuis 1995, ont t lances nombre de dmarches de modernisation des administrations de lEtat, programmes pluriannuels de modernisation, stratgies ministrielles de rforme, audits de modernisation, rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). Le retour lquilibre des comptes dici 2017, puis le maintien du solde structurel des APU au voisinage de lquilibre, vont exiger la fois la dfinition dune trajectoire rigoureuse en matire de dpenses publiques et, plus largement, une rnovation en profondeur de la gestion publique. Ces deux objectifs ne peuvent reposer sur la seule procdure budgtaire, qui vise pour lessentiel laborer la loi de finances dans des dlais trs contraints et repose sur un nombre ncessairement restreint de runions et darbitrages, qui ne permet pas lui seul didentifier et de mettre en uvre les rformes structurelles gnratrices dconomies de long terme. Le retour lquilibre va exiger des choix budgtaires dicts par le souci dune quitable rpartition des efforts entre politiques publiques, associe une rflexion sur les priorits de laction publique. La rnovation de la procdure budgtaire effectue ces dernires annes, notamment avec la mise en place dune programmation pluriannuelle des dpenses, ou la mthode, dapplication encore limite, de justification au premier euro , constituent des acquis importants, mais ne suffisent pas en faire le cadre dune rforme de laction publique. Il est donc ncessaire de dfinir une dmarche approprie la poursuite de cet objectif, qui permette didentifier les gains defficience envisageables, les rformes structurelles pertinentes dans le cadre dune revue exhaustive des objectifs de laction publique et des moyens employs pour y parvenir. Cette dmarche doit constituer un cadre dappropriation des rformes ncessaires, daide la prise de dcision, et de suivi des dcisions prises.
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Les pouvoirs publics ont souhait mettre en place des projets de refondation et de modernisation de laction publique . Il importe, cette occasion, de tirer les leons des limites de la RGPP. Le contenu de la RGPP a, en effet, t trop systmatiquement orient vers la rforme des structures administratives, administrations centrales ou services dconcentrs, principalement pour illustrer la rgle de non remplacement dun fonctionnaire partant en retraite sur deux. Elle sest beaucoup focalise sur la rforme des organisations et sur la recherche de gains en matire de dpenses de fonctionnement. De mme, la RGPP a t exclusivement cible sur les administrations de lEtat et ses oprateurs, laissant de ct les administrations sociales ou locales. Enfin, elle na pas vritablement permis la remise en question de dpenses dintervention de lEtat. Sagissant de la gouvernance de la RGPP, la plupart des acteurs ont considr comme un avantage le fait que le comit de modernisation des politiques publiques soit prsid par les plus hautes autorits de lexcutif, mais mis en vidence une dmarche nassociant pas assez au cours de la premire phase, en amont de la prise de dcision, les administrations et services concerns. Enfin, le Parlement a t peu associ la RGPP. Les deux rapporteurs gnraux des commissions des finances du Parlement ne sigeaient en effet aux comits de modernisation des politiques publiques et de suivi qu titre personnel. Le Parlement na pas eu communication des rapports daudit. Les documents budgtaires ne lui ont par la suite pas permis dvaluer limpact financier des rformes mises en uvre, malgr les demandes quil a formules en ce sens. Sagissant du champ couvert par la dmarche de refondation et de modernisation, trois thmes majeurs peuvent tre mis en vidence. Tout dabord, la dmarche devrait permettre de matriser les dpenses de masse salariale. La rgle de stabilisation des effectifs de lEtat, qui a t annonce par le nouveau gouvernement, implique que les crations demplois envisages pour lducation nationale, la justice et la police, soient compenses par des rductions deffectifs dans les secteurs non prioritaires, selon un rythme suprieur celui appliqu partir de 2007. La plupart des secrtaires gnraux de ministres, interrogs par la Cour dans le cadre de cet audit, ont appel de leurs vux la poursuite dune rflexion sur les missions de lEtat dans leur domaine de comptences. Sagissant des dpenses de fonctionnement de lEtat, il est souhaitable de poursuivre les rationalisations engages lors des deux prcdents budgets triennaux en matire dachats, dimmobilier, de dpenses informatiques ou de logistique.
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Ensuite, les politiques donnant lieu des dpenses dintervention devraient constituer dornavant le cur de la dmarche, tant donne limportance des enjeux financiers correspondants. La Cour a dj soulign lexistence de plus de 1 300 dispositifs, dont lvaluation est dsormais un enjeu majeur et pourrait aider prendre des dcisions de rformes. Il est, en effet, souhaitable de sinterroger sur lefficience des dispositifs, et notamment leur bon ciblage, sur larticulation entre les diverses modalits dinterventions -subventions, aides fiscales ou sociales, prestations-, sur lefficacit de leur gestion et les enchevtrements et doublons avec les dispositifs mis en place par les collectivits locales ou les partenaires sociaux. Pour la plupart des interventions publiques, quil sagisse du champ de la solidarit, de la formation initiale ou continue, de lemploi ou de lamnagement du territoire, les dispositifs dintervention concernent la fois lEtat et les collectivits locales ou les administrations de scurit sociale. Le partage des comptences ou les rgles dintervention croises gnrent souvent complexit et surcot. Enfin, cette nouvelle dmarche pourrait aussi conduire indirectement, loccasion de lexamen de la pertinence de laction de lEtat, examiner lefficacit et la rentabilit des investissements publics. Sagissant de lorganisation de la dmarche, elle pourrait donner plus systmatiquement linitiative aux ministres comptents, et prvoir des modalits dassociation des lus nationaux ou locaux, notamment lorsquelle implique, pour telle ou telle politique, dexaminer aussi laction des collectivits locales. Le Parlement devrait notamment tre troitement associ en amont de la prise de dcision et, en aval, au bilan notamment financier - des rformes. La Cour considre que la formalisation de ce cadre daction nouveau constitue une des conditions de la mise en uvre effective de la trajectoire de retour lquilibre et donc de la crdibilit budgtaire et financire de notre pays. Enfin, une nouvelle tape de la dcentralisation devrait intgrer ces proccupations, ce qui suppose dinscrire de manire explicite dans ses objectifs, dune part, la clarification des comptences des diffrents chelons pour favoriser lunit daction et, dautre part, la recherche de lefficience des structures de gestion.
2 - Complter par des hausses de prlvements obligatoires

La matrise des dpenses ne suffira pas pour rquilibrer les comptes publics, plus particulirement en 2012, o il sagit de compenser
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les pertes de recettes values dans le chapitre II, et en 2013, o lampleur de leffort ncessaire est trop important pour reposer seulement sur les dpenses. Comme la Cour la soulign dans son rapport sur les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne102, cette augmentation des prlvements devra sinscrire dans une stratgie fiscale de moyen terme permettant damliorer la comptitivit, la croissance potentielle et lemploi, en rpartissant quitablement les efforts. La rduction du cot des niches sociales et fiscales est prfrable laugmentation des taux des impts et cotisations. Comme la Cour la montr dans son rapport public annuel de fvrier 2012, cette rduction a dj t engage, mais il est possible et souhaitable daller au-del. Dans le champ des dpenses fiscales, la juridiction a, par exemple, propos de rexaminer : la rduction dimpts en faveur de linvestissement outre-mer ; labattement de 10 % sur les pensions et lexonration des majorations de pension en faveur des contribuables ayant eu ou lev au moins trois enfants ; le taux rduit de TVA sur la restauration ; les dispositions du rgime dintgration fiscale des groupes de socits qui vont au-del de la simple compensation des rsultats bnficiaires et dficitaires ; la rduction et le crdit dimpt pour lemploi dun salari domicile, dont les plafonds pourraient tre abaisss et le champ des services ligibles rduit sans remettre en cause leurs effets sur lemploi. Dans le champ des niches sociales, elle a identifi des dispositions, qui pourraient permettre, si elles taient mises en uvre, damliorer le niveau des recettes de la scurit sociale de 10 Md : rvision du seuil dexonration des indemnits de rupture des contrats de travail ; augmentation des prlvements sociaux sur les retraites chapeau ; hausse du forfait social (en sus de celle de 2 points prvue en LFSS pour 2012) et extension de son assiette ; alignement du taux maximal de la CSG sur les retraites sur le taux de droit commun, tout en maintenant lexonration de CSG pour les retraites dun faible montant. Au-del de la rduction des niches fiscales et sociales, les rapports de mars 2011 sur les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne et de juin 2011 sur les finances publiques donnaient des orientations qui restent dactualit. La Cour a notamment recommand de ne pas alourdir les prlvements qui psent sur le cot du travail et la comptitivit des
102 Les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne , rapport public thmatique, mars 2011.
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entreprises. Une rflexion est cet gard souhaitable sur le remplacement de certains dentre eux par des prlvements sur une assiette plus large. La fiscalit du capital pourrait tre redploye pour taxer la spculation et les rentes (foncires notamment), dun ct, et favoriser linnovation, linvestissement productif et la prise de risque, dun autre ct. Des marges de hausse existent dans les champs de la fiscalit environnementale, moins importante en France que dans le reste de lUnion europenne, et des taux rduit de TVA, les prestations sociales cibles tant plus efficaces que ces derniers pour assurer une redistribution verticale des revenus. Enfin, le respect de la trajectoire des finances publiques en 2012 et 2013 est impratif et leffort raliser si important quil pourra difficilement porter pour plus de la moiti sur les dpenses. Des hausses de prlvements, le cas chant temporaires, sur des assiettes larges, comme la TVA ou la CSG, pourraient donc tre ncessaires. Dans ces conditions, les efforts de rduction du dficit devront porter presque entirement sur les dpenses publiques dans les annes suivantes et tre prolongs au-del du retour lquilibre de sorte de pouvoir revenir sur ces augmentations des prlvements.
3 - Rquilibrer en priorit les comptes sociaux

Comme la Cour la souvent soulign, le dficit des comptes sociaux, qui revient faire financer des dpenses de transfert courantes par la dette et donc les gnrations futures, constitue une anomalie profonde. Le retour lquilibre des comptes sociaux est indispensable, en particulier pour lensemble form par le rgime gnral et le FSV. Il nest pas atteignable un horizon proche sans une matrise renforce des dpenses et, subsidiairement, une hausse des prlvements suffisantes pour supprimer leur dficit structurel. Pour la branche maladie, dans lhypothse dune croissance annuelle de lONDAM 3 % en 2013 et pour les annes suivantes, associe une progression annuelle de la masse salariale de 3,5 % (soit la moyenne constate sur les 12 dernires annes), lquilibre annuel de la branche serait repouss 2024. Fin 2020, le dficit cumul depuis 2012 atteindrait prs de 45 Md. En supposant une croissance annuelle de lONDAM de 2,5 %, et sous la mme hypothse dvolution de la masse salariale, lquilibre serait atteint en 2018, avec un dficit cumul cette date de 20 Md. Sous cette mme hypothse dvolution de la masse salariale, la branche famille conserverait des dficits annuels suprieurs 2 Md au
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moins jusquen 2020. Cette volution sexplique en partie par la disparition progressive entre 2011 et 2020 des recettes tires des prlvements sociaux dsormais oprs au fil de leau sur les compartiments euros des contrats dassurance-vie multi support103. Sur la base de cette mme hypothse, une croissance de la masse salariale nettement plus modre que celle prvue lors de la prparation de la rforme des retraites de 2010, le dficit additionn de la CNAV et du FSV resterait chaque anne suprieur 10 Md. Le cumul des dficits sur 2012-2020 atteindrait alors plus de 90 Md. Plus gnralement, sur les rgimes de retraite, la Cour avait recens, dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, les risques pesant sur le respect de lobjectif dquilibre de lensemble des rgimes de retraite lhorizon 2020 et estim 10 Md de dficit supplmentaire les consquences dun niveau de chmage plus lev quattendu. Dores et dj, les projections des rgimes complmentaires AGIRC-ARRCO, tenant compte de la dgradation de la conjoncture en 2012, et tablant sur une croissance moyenne de la masse salariale limite 3,5% dici 2020, conduisent anticiper cet horizon une dtrioration supplmentaire du besoin de financement des retraites de 9 Md au-del des 10 Md estims par la Cour en 2011 dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Le montant cumul des dficits ainsi enregistrs par le rgime gnral et le FSV entre 2012 et 2020 pourrait ainsi atteindre prs de 155 Md et dpasserait de loin le niveau de dette supplmentaire que la CADES est en mesure de reprendre sans ressources nouvelles et sans recul de son horizon actuel damortissement, soit 2025. La LFSS 2011 a en effet dj prvu la reprise progressive des dficits de la branche vieillesse et du FSV pour les annes 2011 et 2018, ainsi que le financement de son amortissement dici 2025. Mais cette reprise nest autorise et finance que dans la limite dun montant total de 62 Md.
103
Ces prlvements devaient se traduire par une recette de 1,6 Md pour la CNAF en 2011.
132
COUR DES COMPTES
Evolution de l'endettement cumul du rgime gnral et de la CADES * (en Md) sous une hypothse d'volution de la masse salariale 3,5% et de l'ONDAM 3% par an
250
endettement de fin d'anne port par la CADES dficit cumul de fin d'anne support en trsorerie par le rgime gnral
200
TOTAL
150
100
50
0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
* lvolution de lendettement port par la CADES correspond la trajectoire prvue en LFSS 2011 conduisant un amortissement complet en 2025
En tenant compte des dficits 2011 de la CNAV et du FSV, ce sont ds lors plus de 100 Md de dficits cumuls en 2020 dont la reprise par la CADES nest ni prvue ni finance.
4 - Assurer la crdibilit du redressement des finances publiques

Si elles ne suffisent pas par elles-mmes assurer le redressement des comptes publics, les rgles budgtaires jouent un rle essentiel, notamment aux yeux de nombreux observateurs extrieurs. La France sen est dote depuis plusieurs annes (dans les domaines des dpenses budgtaires et fiscales, de lassurance maladie) et sest engage dans une dmarche de programmation pluriannuelle des finances publiques. Ces normes nont certes pas toujours t respectes, mais une volution favorable a t constate en 2011. Comme on le verra dans le chapitre IV, de nouvelles rgles europennes dencadrement et de surveillance des finances publiques sappliquent ds maintenant ou pourraient sappliquer rapidement. Leur mise en uvre peut contribuer renforcer la crdibilit de la France. Elles mettent laccent sur un effort structurel de rduction du dficit public et une trajectoire de convergence vers un objectif de solde structurel moyen terme, ce qui correspond aux analyses de la Cour. Elles devront trouver leur application dans une nouvelle loi de programmation des finances publiques fonde sur des prvisions de croissance prudentes et comportant des mesures suffisamment prcises,
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de manire viter une succession de plans de redressement qui pourrait entraner des comportements attentistes prjudiciables la croissance chez les agents conomiques. La crdibilit de la politique des finances publiques repose aussi sur son acceptabilit sociale. Le ralentissement des dpenses publiques et la hausse des prlvements obligatoires demanderont des sacrifices aux mnages, quils soient contribuables, bnficiaires de prestations sociales, agents publics ou usagers des services publics. Pour tre accepts, ces efforts devront tre quitablement rpartis, expliqus et mis en perspective.
B - Les points dapplication

1 - Matriser la croissance des dpenses de fonctionnement
Le principal enjeu budgtaire porte sur la masse salariale qui constitue 70 % des dpenses de fonctionnement des administrations publiques, mme si les efforts doivent tre poursuivis sur les autres dpenses de fonctionnement. Aprs des dveloppements sur lvolution tendancielle de la masse salariale, et les leviers daction utilisables pour assurer sa matrise, sont examines de faon spcifique les dpenses de fonctionnement des collectivits locales, sur lesquelles leffort a moins pes dans le pass.
a) La masse salariale
En comptabilit nationale, les rmunrations verses par les administrations publiques reprsentaient 13,2 % du PIB en 2010 (cotisations employeurs incluses), soit 6,6 % du PIB pour lEtat et les ODAC, 3,0 % pour les ASSO et 3,5 % pour les APUL. Lexamen porte dabord sur la masse salariale de lEtat (82 Md en 2011 hors contributions au CAS pensions) parce que les facteurs dterminant son volution sont mieux documents. Lanalyse est ensuite largie la masse salariale de lensemble des administrations publiques. Une croissance tendancielle de 1,6 % effectifs constants La croissance tendancielle de la masse salariale, effectifs constants, peut tre estime en se fondant sur lvolution, au cours des dernires annes, de ses autres dterminants principaux : les hausses du point de la fonction publique ; les mesures catgorielles et diverses ; le glissement vieillesse technicit (GVT) positif, qui mesure limpact des droulements de carrire, et le GVT ngatif, ou effet de noria, qui mesure
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COUR DES COMPTES
leffet du remplacement des agents sortant de la fonction publique par de nouvelles recrues en moyenne moins rmunres104. Cette croissance tendancielle de la masse salariale de lEtat est de 1,6 % en valeur, soit 1 300 M par an qui se rpartissent entre : 650 M au titre des revalorisations du point de la fonction publique et de leffet de la garantie individuelle de pouvoir dachat (GIPA) et des mesures en faveur des bas salaires ; dans les annes 2006-2010, les revalorisations du point ont en effet t peu prs gales la moiti de la hausse des prix. Avec une hypothse dinflation de 1,5 %, elles contribuent augmenter la masse salariale de 600 M par an105 ; dans ces conditions, limpact de la GIPA et des mesures relatives aux bas salaires est de lordre de 50 M. 500 M au titre des mesures catgorielles ; celles-ci ont en effet reprsent environ 500 M en moyenne par an de 1999 2008, puis des montants un peu plus levs (550 M) depuis 2009 en raison de la rtrocession partielle des conomies induites par le schma demploi ;en cohrence avec une hypothse de stabilisation des effectifs, une contribution denviron 500 M par an la hausse tendancielle de la masse salariale peut tre retenue. 150 M au titre du GVT solde, qui est la somme algbrique du GVT positif (+ 1 200 M) et du GVT ngatif (et 1 050 M). Depuis 2009, des mesures diverses , qui sajoutent aux facteurs prcdents, ont pris une ampleur trs significative alors quelles taient en moyenne ngligeables auparavant. Comme elles sont trs lies aux restructurations administratives associes au non remplacement dun dpart en retraite sur deux, il est cohrent avec lhypothse de stabilisation des effectifs de considrer quelles seront nulles dans les annes venir. Cette volution tendancielle effectifs constants nest gure compatible avec le respect de la norme zro valeur des dpenses de lEtat. En effet, comme la masse salariale reprsente 30 % des dpenses qui entrent dans le champ de cette norme, il serait difficile de la respecter sans que la masse salariale soit elle-mme stabilise en valeur, ou du moins sen rapproche, sauf devoir rduire fortement les dpenses dintervention.
104
cf. annexe X. Chaque hausse de 1 % du point accrot de 800 M la masse salariale de lEtat et de 1 800 M celle de lensemble des administrations publiques.
105
135
Limpact financier de chacun des leviers qui peuvent tre utiliss pour limiter cette progression est dabord examin, puis sont prsents des scnarios les combinant dans des proportions diffrentes et permettant de stabiliser la masse salariale en valeur106. Un premier levier : les effectifs Le non remplacement dun dpart la retraite sur deux peut servir de repre pour illustrer les enjeux dune baisse des effectifs. Il se traduit par une conomie brute annuelle denviron 900 M, calcule en multipliant le nombre de suppressions demplois (30 000 ces dernires annes) par le cot moyen des nouveaux recrutements (30 000 ), ce qui appelle deux observations. Dabord, il sagit dune conomie court terme induite par le renoncement un recrutement alors que, sur la dure dactivit dun fonctionnaire, cest son cot moyen sur cette dure qui doit tre pris en compte107. Ce dernier est denviron 40 000 , alors que le cot moyen des entrants est de lordre de 30 000 (le relvement du niveau de qualification lentre rduit cet cart). Lconomie annuelle en rgime permanent est donc de 1 200 M, mais cest lconomie court terme de 900 M qui doit tre prise en compte dans la perspective du rquilibrage des comptes publics lhorizon du prochain programme de stabilit. Ensuite, ces montants diminueront dans les prochaines annes. En effet, le nombre de dparts en retraite de fonctionnaires civils a atteint un maximum de 81 000 en 2007-2008 et tend dsormais baisser108. Il tait de 70 000 en 2011 et pourrait passer au-dessous de 60 000 par an partir de 2014. Les prvisions de dparts en retraite
Les prvisions de dparts en retraite des fonctionnaires tablies par le service des retraites de lEtat et la direction du budget qui dterminent lvolution prvisible des dpenses du CAS pensions et des taux des contributions employeurs ont connu des progrs importants. Ils ont notamment permis une meilleure anticipation des changements de comportement lis aux rformes des conditions de liquidation des droits pension.
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Les incertitudes relatives aux dterminants de la masse salariale de lEtat sont telles que les montants indiqus doivent tre considrs comme des ordres de grandeur. 107 Sur la dure de vie de ces fonctionnaires, il faudrait mme faire une moyenne actualise de leurs rmunrations dactivit et de leurs pensions de retraite. 108 Au-del des fluctuations engendres par les rformes des conditions de liquidation des pensions.
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COUR DES COMPTES
Cependant, les prvisions de dpart en retraite utilises pour lapplication de la rgle du un sur deux et le pilotage de la masse salariale portent sur un primtre diffrent (celui des agents publics employs par les ministres, quils soient fonctionnaires ou contractuels) et restent entirement tributaires des prvisions transmises par les ministres. Or, leur qualit est variable et la direction du budget peut difficilement les vrifier, son propre modle tant trop agrg et faute pour elle de pouvoir accder aux systmes internes de gestion des ressources humaines des ministres.
A lhorizon des cinq prochaines annes, une conomie brute de 900 M par an peut nanmoins tre retenue. Environ 700 M par an ont t, ou devraient tre, rtrocds aux agents sur les annes 2009-2012 si on inclut toutes les mesures catgorielles et diverses . Cependant, les enveloppes catgorielles ont toujours exist et leur montant tait en moyenne de 500 M par an au cours des la dcennie prcdente. Le surcot de ces rtrocessions par rapport aux volutions antrieures est donc de 200 M par an et lconomie nette permise par la rgle du un sur deux est de lordre de 700 M109. Un deuxime levier : la politique salariale et les droulements de carrire Le gel du point de la fonction publique se traduit par des conomies de presque 600 M par an par rapport aux pratiques de revalorisation des annes 2006 2010, montant ramener 500 M en tenant compte de la GIPA. Il est cependant difficile de maintenir ce gel jusquen 2016-2017, surtout dans un contexte marqu par le relvement progressif du taux de cotisations salariales aux rgimes de retraite de la fonction publique. La matrise des mesures catgorielles et diverses (plus de 500 M par an) pourrait tre renforce tout en rduisant les ingalits entre ministres en matire de primes et indemnits. A cette fin, il pourrait tre envisag de faire masse dune partie des enveloppes catgorielles annuelles, sans faire de distinction avec les mesures diverses, pour permettre une rpartition plus quitable. Le solde des enveloppes catgorielles pourrait tre affect aux ministres pour tre rtrocds aux seuls agents touchs par les restructurations des services. Le GVT positif, qui correspond aux droulements de carrire lanciennet ou au choix des agents en place, accrot automatiquement la masse salariale de 1 200 M par an. Il pourrait tre diminu, au moins temporairement, en ralentissant les avancements ou en rduisant les taux de promotion dans les grades suprieurs.
109
Soit 900 M - 200 M.
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Les scnarios permettant de stabiliser la masse salariale en valeur Le respect de la norme zro valeur des dpenses de lEtat est ncessaire pour matriser lensemble des dpenses publiques. En utilisant les instruments prsents ci-dessus dans des proportions varies, le tableau ci-aprs prsente en regard de lvolution tendancielle mentionne plus haut les divers scnarios qui peuvent tre envisags pour atteindre ce rsultat : - le premier (colonne 1) repose sur un schma demploi correspondant une baisse des effectifs de 30 000 par an110, une rtrocession de 150 M en sus des mesures catgorielles tendancielles, et un gel du point, celui-ci conduisant prvoir 100 M pour la GIPA ; - le deuxime (colonne 2) repose sur une baisse des effectifs de 15 000 par an, des mesures catgorielles limites 200 M et un gel du point ; - le troisime (colonne 3) repose sur une baisse des effectifs de 15 000, des mesures catgorielles limites 250 M, une revalorisation du point correspondant la politique suivie dans les annes 1999 2009, et une rduction de moiti du GVT positif ; - le quatrime (colonne 4) repose sur une stabilit des effectifs, le gel du point, un GVT positif rduit dun quart et des mesures catgorielles limites 50 M, soit le dixime du montant tendanciel.
Tableau 33 : scnarii de stabilisation en valeur de la masse salariale de lEtat
M par an Schma demploi Point + GIPA GVT positif GVT ngatif Catgoriel + divers Total
Tendanciel 0 + 650 + 1 200 - 1 050 + 500 + 1 300
1 - 900 + 100 + 1 200 - 1 050 + 650 0
2 - 450 + 100 + 1 200 - 1 050 + 200 0
3 - 450 + 650 + 600 - 1 050 + 250 0
4 0 + 100 + 900 - 1 050 + 50 0
Si les effectifs sont maintenus constants, la seule source dconomie est constitue par le GVT ngatif111. Or, le GVT positif tend, politique inchange, lui tre suprieur. Pour stabiliser la masse salariale en valeur, il faut donc agir sur la politique salariale et les
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Soit, peu prs, le non remplacement dun dpart la retraite sur deux. Le GVT ngatif est gal au produit du nombre de sortants par lcart de cot entre les effectifs sortants et entrants. Il est donc indpendant du nombre de recrutements qui impacte seulement le schma demplois.
138
COUR DES COMPTES
droulements de carrire en gelant la valeur du point et en rduisant les mesures catgorielles ainsi que les avancements. Par consquent, seule une baisse des effectifs donne des marges de manuvre en matire salariale. La masse salariale publique totale En comptabilit nationale, les rmunrations verses par les administrations publiques reprsentaient 13,2 % du PIB en 2010 (cotisations employeurs incluses), contre 13,0 % en 2006. Rapportes au PIB, les dpenses de personnel des APUL et ASSO ont augment et celles de lEtat ont diminu, principalement en raison dvolutions divergentes de leurs effectifs. Au cours de la seconde moiti de la prcdente dcennie, le nombre total de fonctionnaires de lEtat, des administrations locales et des hpitaux a augment en moyenne de 0,6 % par an. Il a baiss de 1,4 % par an dans les services de lEtat et a augment de 3,4 % dans les collectivits territoriales et de 1,2 % dans les hpitaux. Une partie de ces volutions rsulte certes de transferts de comptences et de personnel de lEtat vers les collectivits locales, mais la masse salariale des APU ne peut tre matrise sans un net ralentissement de la croissance des effectifs des fonctions publiques locales et hospitalires. A titre dexemple, les effectifs de la fonction publique territoriale ont cr de 350 000 de 1999 2008, hors transferts de comptences. En matire salariale, la politique suivie par lEtat peut avoir une influence sur lvolution des rmunrations des APUL et ASSO travers les revalorisations du point puisquelles sappliquent aux trois fonctions publiques : chaque hausse de 1 % du point accrot de 0,8 Md les dpenses de lEtat et de 1,8 Md celles de lensemble des administrations publiques. Les mesures catgorielles dcides par lEtat peuvent aussi avoir un effet indirect, compte tenu des rgles de parit entre corps.des trois fonctions publiques. La matrise des dpenses salariales des collectivits locales et des hpitaux est dautant plus ncessaire quelles sont actuellement loin de supporter le vrai cot conomique qui sattache lemploi de leurs personnels. Le taux de cotisation quelles versent la CNRACL est en effet nettement infrieur au taux dquilibre de ce rgime de retraite et devra tre relev brve chance.
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Lquilibre financier de la CNRACL

La CNRACL devrait enregistrer en 2012 un dficit de prs de 750 M, soit le double de celui constat en 2011 alors mme que les charges de compensation dmographique pesant sur la caisse diminueront de 270 M entre 2011 et 2012 en raison de la suppression de la compensation spcifique vieillesse. Cette dgradation des comptes traduit la dtrioration tendancielle des ratios dmographiques du rgime, leffet favorable court terme des transferts de personnels lis la dcentralisation tant neutralis financirement depuis 2010112. Entre 2009 et 2012, les effectifs de pensionns auront progress en moyenne de 4% par an tandis que les effectifs de cotisants naugmentent pas de plus de 1% par an. Ce diffrentiel est susceptible dengendrer chaque anne un accroissement de plus de 450 M du dficit annuel du rgime. Laugmentation progressive du taux de cotisations salariales entame depuis 2011 ne rduirait cet accroissement annuel que dau plus 150 M. Le recul progressif des ges de dpart en retraite et dannulation de la dcote, prvu par la rforme de 2010, reprsente quant lui des conomies annuelles cumulatives dau plus 200 M par an. Dans ces conditions le rgime ne pourrait pas, toutes choses gales par ailleurs, rduire son dficit annuel au cours des prochaines annes. Celui-ci pourrait alors slever prs de 850 M en 2013. Cette situation conduirait ds la fin 2013 un puisement des rserves financires accumules par le rgime (soit plus de 2 Md fin 2008). Certes, la compensation gnralise vieillesse joue un rle essentiel dans ce rsultat. Elle reprsente en effet pour le rgime une charge quivalente au double du dficit annuel. Sa remise en cause, dans son principe ou dans ses calculs, ne ferait cependant que reporter le besoin de financement sur les rgimes aujourdhui bnficiaires de cette compensation (rgimes des non salaris et rgime des salaris agricoles). Ds lors, la question dune augmentation du taux de cotisation employeurs pourrait se poser (celui-ci est fix actuellement 27,3%, soit un niveau nettement infrieur aux taux de cotisations employeurs fictif de lEtat). Une telle augmentation pserait videmment sur les dpenses des collectivits locales et des hpitaux.
b) Les dpenses de fonctionnement des collectivits locales

La croissance des dpenses des collectivits territoriales a pendant longtemps t alimente par laugmentation des dpenses de lEtat, en
112
Depuis 2010, lquivalent des cotisations employeurs et salariales des personnels transfrs est revers lEtat. Ce dernier remboursera en contrepartie le cot des pensions de ces agents compter de leur dpart en retraite.
140
COUR DES COMPTES
partie pour compenser des transferts de comptences, et par une hausse des taux des impts locaux. Ainsi, les dpenses des collectivits locales, champ constant, ont cr plus vite que le PIB entre 1983, o elles reprsentaient 8,2 % du PIB, et 2010 (9,3 %), deux tiers de cette hausse incombant au secteur communal. Sur la dernire dcennie, laugmentation des dpenses sexplique principalement par le dynamisme des dpenses de fonctionnement de ce dernier et notamment de personnel. Les effectifs se sont accrus, champ constant, de 262 000 postes de 2002 2009 (350 000 de 1999 2008) avec une hausse concentre sur le secteur communal. Des contraintes plus fortes sexercent dsormais sur les collectivits locales, travers le gel des dotations de lEtat et une rduction de leur pouvoir fiscal. Leurs dpenses de fonctionnement, mais aussi dinvestissement (voir plus loin), devraient en consquence ralentir. Pour limiter les ingalits entre territoires, la prquation des ressources entre les collectivits locales devrait en mme temps tre renforce. Les outils de rgulation de lEtat Dans le cadre de leffort de matrise des dpenses de lEtat et conformment la loi de programmation des finances publiques, lexercice 2011 a t marqu par la stabilisation en valeur de lensemble constitu par les prlvements sur recettes, hors fonds de compensation pour la TVA et dotations issues de la rforme de la fiscalit locale, ainsi que par les crdits budgtaires de la mission Relations avec les collectivits territoriales et par la dotation gnrale de dcentralisation de la formation professionnelle. Le primtre de cette enveloppe dite norme , ainsi dfinie, correspond un montant de 50,6 Md, soit presque le quart des recettes des collectivits territoriales. Elle agit donc aussi clairement comme un stabilisateur de celles-ci. Le pilotage de cette enveloppe norme , dont la progression a t progressivement rduite au cours des ces dernires annes constitue ainsi, associ dventuelles mesures de modration salariale commune aux trois fonctions publiques (voir supra), le principal mode de rgulation sur lequel repose lincitation la matrise des dpenses locales. Si lutilisation de cet instrument a permis dinflchir les dpenses des dpartements et des rgions, il nen a pas t de mme, pour le moment, pour le secteur communal, mme sil a intgr la perspective dune rduction des dotations de lEtat. Lvolution des dotations sous enveloppe pourrait donc tre diffrencie selon les catgories de collectivits (cf. chapitre IV), au
141
besoin en largissant sensiblement lenveloppe norme dautres catgories de transferts financiers de lEtat vers les collectivits locales. Les effets de la rforme fiscale sur les dpenses Depuis les annes 90, la taxe professionnelle tait le principal levier de croissance des ressources des collectivits locales, par le dynamisme de ses bases et la hausse de la pression fiscale permise par les marges de vote des taux. La contribution conomique territoriale, qui la remplace pour partie, devrait tre un impt moins dynamique et plus fluctuant. La rforme de la fiscalit locale se caractrise par une modification substantielle des marges de manuvre des collectivits en matire de dtermination des taux de fiscalit applicables. Pour les rgions, elle se traduit par la disparition presque totale de la possibilit de moduler le taux des impositions dont elles bnficient. Elles ne peuvent plus moduler quune part de la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (ex TIPP) et le tarif des cartes grises. Les dpartements ne disposent dun pouvoir de taux que sur 16 % de leurs recettes, en pratique la taxe sur le foncier bti. Pour le secteur communal, ce pouvoir est plutt prserv bien que reposant surtout sur la fiscalit des mnages ; il bnficie encore de marges de manuvre, notamment lchelle de lintercommunalit et de ses composantes. Les conditions dlaboration des budgets locaux seront ncessairement affectes par ce nouveau contexte. Nombre de collectivits seront conduites ajuster leurs dpenses des recettes fortement contraintes. A cet gard, des mesures damlioration de la gestion publique locale peuvent avoir des effets terme, telles par exemple celles se rapportant aux dispositifs qui se mettent en place de gestion prvisionnelle des effectifs et des emplois113 ou en matire de mutualisation des services lchelle des intercommunalits114. En ce qui concerne la gestion des prestations dpartementales daide sociale il existe galement des marges de manuvre possibles, par une utilisation
113
Voir au rapport public annuel 2012, troisime partie, chapitre II, section 3 les observations sur les bonnes pratiques dans les collectivits locales (pp.812 817) 114 Mme rapport, pp.817 819 : partir de 2015 le prsident de lEPCI devra prsenter un rapport relatif ltat de la mutualisation des services, valuant notamment limpact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de lEPCI et des communes membres.
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COUR DES COMPTES
optimise des instruments dintervention, nonobstant obligatoire des dispositifs.
le caractre
Le ncessaire renforcement de la prquation Dans ce contexte de limitation des ressources des collectivits locales, le renforcement de la prquation constitue un enjeu essentiel, compte tenu des carts de richesse trs importants entre collectivits. Deux formes de prquation sont traditionnellement distingues : la prquation verticale, qui consiste utiliser des critres de solidarit dans la rpartition des dotations verses par lEtat ; la prquation horizontale, qui sopre directement entre collectivits partir de leurs ressources. La plupart des outils utiliss ces dernires annes pour attnuer les disparits entre collectivits relvent de la prquation verticale. Si la part de la DGF consacre la prquation a augment ces dernires annes, passant de 12,3 % en 2004 17,3 % en 2011, lordre de grandeur des montants en jeu (7,1 Md en 2011) reste encore limit au regard de la masse des dotations de lEtat. Des dotations qui rpondent une logique de projets (900 M) jouent galement un rle prquateur . En les prenant en compte, les ressources alloues la prquation verticale slvent 8 Md environ. La rforme de la fiscalit locale a conduit au renforcement de la prquation horizontale115., Quatre nouveaux fonds de prquation ont t crs : pour les droits de mutation titre onreux (FPDMTO) en 2011, pour les ressources intercommunales et communales (FPIC) en 2012, pour les montants de cotisation sur la valeur ajoute des entreprises revenant aux rgions et aux dpartements en 2013. En 2011, le FPDMTO a t dot dun montant de 440 M. Pour ce qui concerne le FPIC (150 M en 2012) la monte en puissance est progressive116. La complexit rsultant de la juxtaposition de dispositifs de prquation verticale et horizontale rend dlicate lapprciation de leur porte et de leur quit globale dautant que les seconds sont en phase de monte en charge et que leurs effets redistributifs appellent une attention particulire et sans doute des correctifs au vu des constats des premires rpartitions.
115
La rforme sest galement accompagne dune refonte du Fonds de solidarit des communes de la rgion Ile-de-France et du maintien temporaire des fonds dpartementaux de la taxe professionnelle. 116 360 M en 2013, 570 M en 2014, 780 M en 2015, puis 2 % des recettes fiscales des communes et des groupements.
143
Ces observations conduisent recommander la poursuite et lamplification de la prquation117 ainsi quun effort de mise en cohrence des diffrents critres utiliss. Outre son rle de rduction des ingalits de ressources entre collectivits, laccroissement des montants ddis la prquation pourrait contribuer la matrise globale des dpenses de lEtat dans un contexte denveloppe mise sous tension, en accentuant et concentrant les effets redistributifs. On pourrait en attendre un double effet : une meilleure adquation des recettes aux charges pour les collectivits les moins bien dotes et une limitation des dpenses pour celles qui disposent dj des ressources les plus importantes.
2 - Rexaminer les dpenses dintervention

Le concept de dpenses dintervention nexiste quen comptabilit budgtaire, mais il est proche de celui de dpenses de transfert quutilisent les comptables nationaux pour analyser ce type de dpenses toutes administrations publiques confondues.
a) Le poids considrable des dpenses de transfert

Selon les donnes de la comptabilit nationale de 2011, les dpenses de transfert reprsentent une part trs importante des dpenses publiques, plus de 55%, soit 620 Md sur un total de 1 119 Md. Sur ce total, les prestations sociales reprsentent 511 Md, toutes administrations publiques confondues, soit 82 % du total. Lessentiel des dpenses de transfert relve, en effet, de la sphre des administrations sociales (417 Md), contre 116 Md pour lEtat, 59 Md pour les APUL et 42 Md pour les ODAC118. Une stratgie de retour lquilibre des comptes, impliquant des efforts justement rpartis de matrise des dpenses publiques, conduit se poser la question de lefficience de ces dpenses, compte tenu la fois de leur ampleur considrable et de lenchevtrement des comptences entre APU qui les caractrise. Les plans de consolidation budgtaire de la plupart des pays europens portent dailleurs souvent sur les dispositifs dintervention, comme par exemple au Royaume Uni ou en Allemagne (10 Md dconomies sur les prestations sociales dans ce pays dici 2014).
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Il sagit dun principe prvu par larticle 72-2, 5me alina, de la Constitution. Le total est suprieur 620 Md du fait de transferts entre administrations qui sont consolids au niveau de lensemble des APU.
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b) Les dpenses dintervention de lEtat

Elles ont reprsent en 2011 un total de 150,3 Md sur le budget gnral sur un total de 375,6 Md, dont 82,4 Md de remboursements et dgrvements et 67,9 Md de dpenses nettes. Des dpenses particulirement dynamiques et peu values A des fins de pilotage budgtaire, ces dpenses ont t reclasses en trois composantes : les dpenses dites de guichet , dont le paiement intervient automatiquement ds lors que sont remplis les critres dligibilit des bnficiaires et qui reprsentent 37,6 Md ; les dpenses discrtionnaires donnant lieu des dcisions attributives de subvention et dont le fondement peut tre un acte unilatral ou une convention, soit 21,3 Md ; les dotations rgies par des textes et souvent indexes, telles que les subventions dquilibre certains rgimes spciaux de retraite ou certains transferts de lEtat aux collectivits territoriales (9 Md). A loccasion de la construction du budget triennal 2011-2013, le gouvernement avait dcid un rexamen systmatique des dispositifs dintervention, avec pour objectif le mme effort de 10% lhorizon 2013 que sur le fonctionnement . En ralit, les efforts dclins par catgorie de dpenses ont port sur un primtre plus restreint, avec des objectifs dconomies sensiblement moins ambitieux, de lordre de 4 %. Sur la base de donnes de la direction du budget, linspection gnrale des finances a examin lvolution tendancielle dun chantillon de dpenses dintervention, en distinguant les dpenses de guichet et les dpenses discrtionnaires. Elle constate que les dpenses discrtionnaires ont connu une volution de 4,5 % en moyenne par an depuis 2007, les dpenses de guichet de 3,5 % par an, soit sensiblement plus que linflation. Sous les hypothses retenues, le total des dpenses dintervention, de guichet et discrtionnaires, augmenterait tendanciellement de 58 Md en 2011 65 Md en 2016, soit une progression de 7 Md. La progression rapide des dpenses dintervention est un des principaux facteurs expliquant lvolution tendancielle en volume de lensemble des dpenses du budget de lEtat, value +1,3 % sur la priode 2013-2016. Si les dpenses totales de lEtat continuent tre encadres par des normes de reconduction en volume ou en valeur,
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lalternative est donc soit de tenter de contenir lvolution des dpenses dintervention, qui sont sensiblement plus dynamiques, soit de reporter sur dautres types de dpenses, masse salariale ou investissement, le poids de lajustement raliser. La rigidit de ces dpenses, qui recouvrent souvent des dpenses de solidarit, rend dlicate leur matrise et implique une mthode nouvelle dexamen de leur efficacit dans le cadre des projets de refondation et de modernisation de laction publique. En effet, droits constants, des conomies significatives peuvent rsulter de la recherche dune meilleure cohrence entre dispositifs dintervention et collectivits publiques concernes. Par ailleurs, faute dune valuation systmatique des dpenses dintervention, cest le plus souvent une logique de reconduction qui prside la budgtisation, alors mme que lefficacit de certains dispositifs peut tre mise en question. Lenchevtrement des comptences : le cas de certaines interventions sociales La rpartition actuelle des comptences et des ressources rend en effet dans certains cas inoprantes les tentatives de contenir les dpenses, ds lors que tout effort de matrise peut conduire un report sur un dispositif proche ou sur un financeur diffrent. Lallocation pour les adultes handicaps (AAH), dont la dpense croit rgulirement (+ 4 % par an en volume), en fournit une bonne illustration. Le nombre dallocataires crot continument notamment pour des personnes ges de 50 ans ou plus, qui reprsentaient 28,5 % des allocataires en 2000 et 37,5 % en 2010. Cette volution nest pas seulement lie la structure par ge de la population : elle rvle aussi une augmentation du taux de prvalence de lAAH partir de 50 ans. Les travaux conduits par la Cour la demande de lAssemble nationale119 montrent que, si les amliorations engages sur le processus doctroi de lAAH (fonctionnement des MDPH) sont ncessaires, elles nauront pas rellement deffets significatifs sur la dynamique de la dpense. Celle-ci, trs fortement influence par la capacit maintenir les sniors en emploi, est lie la politique de gestion des ressources humaines des entreprises, au sujet des conditions de travail et de sant au travail, aux politiques publiques en faveur de lemploi. A court terme, les dpenses dAAH sont trs influences par les plus ou moins grandes
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Les revenus de remplacement verss aux sniors sans emploi . Rapport pour la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire et par la commission des affaires sociales. Novembre 2011.
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facilits accder dautres revenus de remplacement : le RSA, les prretraites et lassurance chmage, linvalidit, lallocation de cessation dactivit des travailleurs de lamiante, lallocation de solidarit spcifique, pour ne citer que les principaux dispositifs de solidarit. La porosit existant entre ces diffrents dispositifs conduit, pour ne pas se contenter deffets de transferts entre financeurs et esprer contenir globalement les dpenses, prconiser une rflexion engageant lensemble des financeurs concerns : Etat, conseils gnraux, scurit sociale, Undic. Dans dautres domaines, la trs grande complexit des circuits de financement peut gnrer des interventions redondantes. La formation professionnelle des jeunes illustre un domaine dans lequel les comptences sont partages et les sources de financement diverses. Cette formation est dispense dans le cadre de trois grands dispositifs : lenseignement professionnel sous statut scolaire, financ par lEtat ; les stages de formation professionnelle qualifiants mis en uvre par les Rgions et qui donnent lieu un versement de lEtat dans le cadre de la dotation de dcentralisation ; lapprentissage dont le financement est particulirement complexe. Le financement de lapprentissage repose, dune part, sur la taxe dapprentissage verse par les entreprises, qui transite ( hauteur de 1,9 Md en 2009) par des organismes collecteurs de la taxe dapprentissage (147 OCTA en 2010), pour tre affecte des tablissements formant des apprentis, mais aussi des jeunes sous statut scolaire. Il repose, dautre part, sur les rgions qui versent notamment une prime aux employeurs dapprentis (prime compensatrice forfaitaire) et peuvent mener une politique de soutien lapprentissage. Depuis 2007, les rgions peroivent le produit de la contribution au dveloppement de lapprentissage, dont le taux est de 0,18 % de la masse salariale soumise la taxe dapprentissage et bnficient dune compensation au titre du transfert de la comptence en matire de prime compensatrice forfaitaire (0,8 Md en 2012). Il repose enfin sur lEtat, qui prend en charge les exonrations de cotisations sociales des contrats dapprentissage, les exonrations dimpt sur le revenu du salaire de lapprenti et le crdit dimpt sur les socits pour les employeurs dapprentis (plus de 2,0 Md en 2009). La formation professionnelle des chmeurs soulve les mmes interrogations du fait de limbrication des financements : les rgions, au titre des comptences transfres en 2004, peroivent une partie de la TIPP et financent aujourdhui les deux tiers des cots de fonctionnement des stages de formation pour les chmeurs.
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Dans le mme temps, lEtat a conserv des comptences en matire de formation de demandeurs demploi, ds lors que ceux-ci sont handicaps, dtenus, originaires des DOM, ou franais de ltranger. LEtat intervient galement pour financer la formation de licencis conomiques entrs dans des dispositifs de scurisation des parcours et pour lutter contre lillettrisme. Ple Emploi dispense galement des formations pour les demandeurs demploi, quil finance sur son budget aliment par lUndic et lEtat, mais galement sur des ressources provenant du Fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels lui-mme aliment par les OPCA qui collectent la contribution obligatoire des entreprises au titre de la formation professionnelle continue. LAgefiph intervient pour les personnes handicapes, les conseils gnraux pour les personnes bnficiaires du RSA. Malgr ce nombre important de financeurs, en 2010, 6% des stages ont t pris en charge par les demandeurs demploi eux-mmes. La ncessit de lvaluation : le cas de la politique du logement La politique du logement est un autre exemple dinterventions pour lesquelles la rnovation de laction publique doit intgrer de multiples composantes, budgtaires, fiscales, rglementaires et de coordination entre acteurs. Au-del de la dynamique forte des dpenses budgtaires sur les programmes correspondants (cf. chapitre prcdent), les dpenses fiscales rattaches ces programmes ont, quant elles, augment de 49% entre 2007 et 2011 et reprsentent dsormais, avec 13 Md, plus du double des crdits budgtaires. Elles sont parfois anciennes, certaines datant de 1948, mais la croissance rcente du nombre de dispositifs (49 en 2011 pour ces deux programmes), mme corrige par des dcisions rcentes, a accentu les imperfections du systme.
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Les dpenses fiscales associes la politique du logement

Le crdit dimpt sur le revenu au titre des intrts demprunts contracts, instaur en 2007, na pas t reconduit et son cot (1,9 Md en 2011) est appel progressivement baisser. Mais le gain attendu (0,1 Md pour 2012) est infrieur la progression du nouveau prt taux zro renforc , qui, accord aux primo-accdants sans condition de ressources, a entretenu la progression de la dpense, (1,1 Md en 2011), avant de voir ses conditions daccs resserres par la loi de finances pour 2012. Le dispositif le plus coteux, lapplication dun taux rduit de TVA aux travaux portant sur les logements achevs depuis plus de 2 ans (5,2 Md en 2011) a t modifi pour 2012, avec la hausse de 1,5 points du taux de TVA, mais son cot reste incertain et il na pas fait lobjet dune relle valuation depuis un rapport de 2002. Le mme diagnostic vaut pour le soutien linvestissement priv locatif (1,1 Md en 2011) progressivement appel disparatre. La Cour a rcemment soulign quil nexistait aucune information, au plan national, sur le volume et la localisation des ralisations correspondant des investissements locatifs privs financs grce aux dpenses fiscales, ni a fortiori sur leur occupation et les loyers pratiqus 120 alors mme que les aides linvestissement renforcent la tension sur le foncier .
Les plans et comptes dpargne logement reprsentent une dpense budgtaire de 1,1 Md et une dpense fiscale de 0,5 Md, alors que le taux de transformation des dpts en prts au logement est infrieur 5 %. Lincitation fiscale ne peut gure tre justifie par lobjectif initial daide laccession la proprit. Enfin, le cumul des allocations logements par les tudiants et de demi-parts de quotient familial supplmentaires par leurs parents illustre linteraction entre dpenses budgtaires et dpenses fiscales. Environ 700 000 tudiants bnficient daides au logement, pour une dpense de 1,2 Md par an, et la dpense fiscale associe au rattachement de 80 % dentre eux au foyer fiscal de leurs parents cote 1,1 Md. Les crdits budgtaires consacrs aux aides la pierre ont connu une forte baisse apparente (- 43% de 2007 2011), qui rsulte pour partie du transfert du financement de la rnovation de lhabitat priv ancien aux entreprises contributrices de la participation des employeurs leffort de construction, le 1 % logement . Ils sont donc dsormais centrs sur le logement locatif social. A primtre constant, de 2007 2011, les dpenses ont augment de 8%.
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Rapport public annuel 2012
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Le secteur du logement social, gr par de trs nombreux organismes, connat des files dattente croissantes, compte tenu de critres daccs relativement larges (deux tiers des mnages les remplissent). La baisse du taux de rotation des locataires121 est entretenue la fois par la difficult dadapter les logements aux volutions de la taille du foyer et par lcart croissant, notamment en rgion parisienne, entre les loyers des secteurs locatifs social et priv. Face au dcalage persistant entre la demande et loffre de logement social, la Cour122 a suggr : une rvision en profondeur des rgles qui rgissent les organismes bailleurs et la gestion du parc ; une meilleure rgulation de la demande de logement123; une meilleure occupation du parc124. Alors que la politique des aides personnelles au logement a montr ses limites et que le poids des dpenses fiscales anciennes sans effet avr sur la situation des plus mal logs obre les capacits de laction publique, il serait utile dorienter au plus prs des besoins les crdits consacrs aux aides la pierre. Une rflexion sur la pertinence et la cohrence des interventions des divers acteurs (Etat, collectivits territoriales, socits HLM, action logement) serait ncessaire. A ct des dpenses budgtaires et fiscales, la fiscalit sur le logement constitue par sa masse financire un important levier daction de lEtat sur le march immobilier. Le total des prlvements fiscaux sur le logement slve 55,3 Md en 2010, composs des prlvements spcifiques au logement (taxe foncire, droits de mutation) et de la part correspondant au logement des prlvements non spcifiques (TVA ). Des volutions rglementaires pourraient enfin permettre de mieux satisfaire les besoins en logement sans faire appel aux finances publiques. Loffre de logement est limite par une fiscalit, notamment de limposition des plus-values, qui encourage la rtention, mais aussi par linsuffisance de foncier et une tendance laugmentation des cots de construction sous leffet de la multiplication des normes. Dans le secteur priv, la rglementation des loyers joue un rle trs important et le dispositif allemand de contrle des loyers par le juge mriterait dtre examin de manire approfondie.
Pass de 12,6 % en 1999 9,5 % en 2008, contre 18 % dans le parc locatif priv. Rapport public annuel, fvrier 2010. 123 Abaissement des plafonds de ressources dterminant lligibilit au parc, gestion territoriale des demandes, exercice plus actif des droits de rservation et transparence du fonctionnement des commissions dattribution. 124 En mettant fin aux situations doccupation anormale ou indue, en dveloppant un parcours rsidentiel en fonction de lvolution des revenus et de la taille du mnage et en fixant les surloyers un niveau dissuasif pour les mnages revenu lev.
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c) Les dpenses de la scurit sociale

En ce qui concerne lassurance-maladie, le programme de stabilit prvoit une progression annuelle de lONDAM de 2,5 %. Cette progression, comparable celle fixe en 2012, ncessite la mise en uvre de mesures susceptibles de freiner lvolution tendancielle des dpenses, estimes, selon les tudes disponibles, entre 3,5 et 4 %125 par an. A court terme, des mesures similaires celles dcides ces dernires annes, portant sur lensemble des dpenses, doivent permettre de respecter lobjectif fix. Une attention renforce devra nanmoins tre apporte la situation financire des tablissements hospitaliers qui pourrait saggraver faute de mesures de gestion rigoureuse de leurs dpenses et dfaut dactions indispensables de restructuration. Le respect de lONDAM ne peut tre pertinent que si lon examine, dans le mme temps, le rsultat consolid des hpitaux. A moyen terme, la matrise des dpenses dassurance-maladie devra passer par un renforcement de la coordination des soins entre mdecine de ville et mdecine hospitalire, renforcement rendu dsormais possible pour la cration des agences rgionales de sant. Une attention particulire devra ainsi tre accorde la conciliation de deux volutions structurantes de notre systme de sant : la spcialisation accrue des offreurs de soins et la ncessit dune prise en charge globale des patients, notamment en raison du poids croissant des maladies chroniques. Enfin, la matrise de lvolution de lONDAM devra aller de pair avec la garantie de lgal accs aux soins, notamment pour les plus dmunis ou les malades en affections de longue dure. Si la part de financement des dpenses de sant par lassurance maladie devait diminuer sensiblement, sous leffet de mesures nouvelles de dremboursement, les consquences sur le reste charge des assurs et le poids de la protection complmentaire devraient tre soigneusement mesures. Cette rflexion devrait souvrir aux moyens de prserver lgal accs aux soins travers des dispositifs de plafonnement individuel des restes charge, comme il en existe ltranger. Pour les prestations de retraite, la rforme de 2010 et son acclration dcide en 2011 ont fix le cadre de lvolution moyen terme des dpenses. Une matrise accrue des dpenses, si elle savrait ncessaire, pourrait, court terme, porter sur les mcanismes dindexation des pensions comme lont fait de nombreux pays europens. Ainsi, titre illustratif, une revalorisation infrieure dun point ce qui est prvu par les textes en vigueur rduirait de 750 M lvolution des
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Estimation du haut conseil pour lavenir de lassurance maladie.
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dpenses vieillesse du rgime gnral en 2013. Les pouvoirs publics devraient en ce domaine sattacher apprcier la faisabilit technique et juridique ainsi que limpact de scnarios de diffrenciation des revalorisations en fonction du niveau des pensions perues afin de prserver les retraits les plus modestes. Pour le moyen terme, la Cour ritre ses recommandations relatives aux avantages familiaux, aux avantages non contributifs et aux rgles dacquisition de trimestres pour la dure dassurance. En ce qui concerne les avantages familiaux, il sagirait ainsi de limiter ou dexclure le cumul de lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF)126 et des majorations lies laccouchement et la naissance mais aussi de faire voluer les rgles relatives aux majorations de retraites pour les parents de trois enfants, comme cela a t fait en 2011 pour les retraites complmentaires verses par lAGIRC-ARRCO. Ces majorations pourraient galement tre soumises limpt sur le revenu. De mme, la Cour estime-t-elle ncessaire de rduire les avantages non contributifs et de renforcer les rgles dacquisition de trimestres pour la dure dassurance, de faon lier plus strictement les prestations de vieillesse aux cotisations effectivement verses. Enfin, pour les prestations familiales, comme pour les prestations vieillesse, une matrise renforce des dpenses pourrait passer par une indexation de lvolution des prestations sur la croissance et non sur les prix limage de ce qui a t mis en uvre pour lanne 2012. Ainsi, une revalorisation infrieure dun point au taux dinflation prvu par le programme de stabilit rduirait de 200 M les dpenses de la branche famille en 2013. Pour les annes suivantes, une meilleure matrise des dpenses devra passer par un rexamen densemble des prestations familiales, notamment en recherchant un meilleur ciblage des aides au profit des familles vulnrables. Une attention spcifique devra galement tre accorde la meilleure articulation possible entre les avantages fiscaux et les rgles relatives aux prestations familiales, quelles soient ou non conditionnes par les ressources des familles.
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Lassurance vieillesse des parents au foyer permet, sous certaines conditions, dobtenir des droits la retraite en cas de cessation ou de rduction dactivit professionnelle, pour soccuper dun enfant ou dun adulte handicap au foyer familial.
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3 - Mieux choisir les investissements publics

Les investissements publics, au sens usuel, sont la fois ceux des administrations publiques et ceux des entreprises publiques classes endehors des APU. Leur financement devrait tre assur par les recettes nouvelles quils procurent et complt par des subventions des administrations publiques127. Laddition des investissements propres des APU128 et des subventions dquipement quelles versent permet dobtenir un ordre de grandeur de lenjeu des investissements publics, au sens usuel, pour les finances publiques. Il est rest assez stable, autour de 3,6 % du PIB, au cours des 15 dernires annes. Ce taux moyen est plus lev que dans lUnion europenne ou la zone euro (3,2 %) et quen Allemagne (2,4 %). Dans de nombreux domaines, notamment les transports, lEtat et les collectivits locales interviennent conjointement dans le financement des investissements. Il ny a donc pas, globalement, dinsuffisance de linvestissement public en France, o la croissance potentielle pourrait plutt tre freine par un manque dinvestissements privs. Des besoins importants existent nanmoins dans certains domaines et les projets adopts dans des lois ou inscrits dans des schmas nationaux (Grenelle de lenvironnement, investissements davenir, Grand Paris) pourraient se traduire par une forte croissance des investissements publics dans les prochaines annes qui ne parat pas compatible avec la situation financire du pays. Pour tre lancs, ces investissements doivent dabord tre rentables dans une acception large, dite socio-conomique, englobant toutes leurs retombes et tous leurs cots, y compris ceux qui ne sont pas montaires comme les effets sur lenvironnement, pour lensemble des agents conomiques. Pour dterminer le montant des fonds publics investir pour assurer le financement dun projet, il faut aussi en estimer la rentabilit financire, avant et aprs subventions, en tenant notamment compte des frais de fonctionnement induits. Une vigilance particulire est ncessaire sur leffet des partenariats public priv qui reportent la charge de linvestissement sur les dpenses de fonctionnement et sur de longues dures en rigidifiant ainsi les budgets
En pratique, toutefois, certaines entreprises publiques sendettent pour investir sans avoir les moyens de rembourser leurs dettes (cf. le cas de RFF analys dans le rapport public thmatique de la Cour de 2008 sur le rseau ferroviaire). 128 Formation brute de capital fixe de la comptabilit nationale, qui ne comprend pas les quipements militaires.
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concerns sans que leur soutenabilit pour les finances publiques aient toujours t examine sur cette priode. Les mthodes dvaluation socio-conomique et financire sont plus anciennes et plus labores pour les investissements publics, notamment dans les secteurs des transports et de lnergie, que pour la plupart des autres politiques publiques. Pour autant, les mthodes pratiques dans ces domaines, outre quelles sont insuffisamment transparentes, ne guident pas toujours efficacement les dcisions. Les valuations a priori sont trop souvent ralises par les matres douvrage, sans contre-expertise indpendante : elles mettent parfois en vidence une forte rentabilit socio-conomique et compensent une faible rentabilit financire par des subventions. La Cour a montr dans plusieurs rapports, par exemple sur le rseau ferroviaire en 2008, que la rentabilit socio-conomique de beaucoup dinfrastructures savre a posteriori nettement infrieure aux estimations a priori. Il ne sagit pas pour autant dabandonner ces valuations, mais au contraire de les tendre dautres secteurs, ventuellement en les adaptant leurs spcificits, et de les soumettre une contre expertise indpendante. En effet, de nombreux investissements ont une rentabilit socio-conomique suffisante pour tre retenus, mais les contraintes budgtaires interdisent de tous les raliser. Il faut donc faire des choix et tablir des priorits. Les procdures de programmation de ces investissements pourraient aussi tre revues. Jusqu 2004, ils faisaient lobjet dun examen interministriel qui permettait, au moins, dchanger des informations et de confronter les points de vue en sappuyant sur des mthodologies communes. Aujourdhui, les valuations des matres douvrage, ventuellement de leurs ministres de tutelle, ne sont souvent examines par les autres administrations concernes, financires notamment, quune fois le processus de prise de dcision trop avanc pour arrter les projets. Pour les investissements publics venir, il serait donc souhaitable quune instance puisse dfinir les mthodes dvaluation et veiller une contre-expertise des principaux projets indpendante des matres douvrage. Elle devrait sassurer du suivi du financement et de la mise en uvre du projet. Les exemples suivants illustrent les enjeux pour les finances publiques du choix des investissements dans diffrents domaines.
a) Les infrastructures de transport
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Le volet transports du Grenelle de lenvironnement, repris dans lavant projet de schma national des infrastructures de transport, aurait un cot total estim 260 Md dont 166 Md de dveloppement. Sur cette enveloppe, prs de 86 Md, soit 33 %, seraient la charge de lEtat et 97 Md, soit 38 %, celle des collectivits territoriales, le reste tant pris en charge par les entreprises publiques ou les partenaires privs. En matire ferroviaire, le programme privilgie lextension du rseau grande vitesse avec 14 nouvelles lignes (2 000 km) construire dici 2020 et 2 500 km mis ltude. Les oprations dj lances ne concernent que trois des 14 lignes prvues. Dautres projets trs coteux sont en passe dtre engags comme les liaisons Lyon Turin (dont le cot global pour la seule partie franaise est suprieur 11 Md) ou, en matire fluviale, le canal Seine-Nord (4,2 Md). Certes, le recours aux contrats de concession et de partenariat devrait contribuer taler dans le temps la charge financire pour lEtat, mais avec les effets pervers mentionns supra. Lco-redevance poids lourds devrait procurer une ressource supplmentaire (0,9 Md la premire anne), mais sa mise en place, difficile et couteuse, a t retarde et le calendrier est encore incertain. La mise en uvre du schma national aurait un cot suprieur aux recettes attendues de cette nouvelle taxe. En outre, lexistence de cofinancements entre lEtat et les collectivits territoriales peut conduire, en cas de rentabilit insuffisante, lensemble des partenaires devoir augmenter encore leurs contributions respectives. Les premires dcisions lies au volet transport du Grenelle ont conduit lagence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) souscrire des engagements massifs, sans aucun contrle dans la slection des investissements et en dehors de la discipline budgtaire. Dans son rapport public annuel de 2009, la Cour avait not que lAFITF sert seulement redistribuer des fonds publics, ce qui constitue un manquement au principe duniversalit budgtaire. Elle avait en consquence prconis sa suppression. La situation de lAFITF est devenue proccupante : les restes payer atteignaient au total 15 Md fin 2011. Par ailleurs, labsence de hirarchisation des projets a conduit la Cour, dans une communication de 2011 sur limpact budgtaire et fiscal du Grenelle de lenvironnement, recommander de procder des arbitrages tenant compte de la situation des finances publiques. Elle sest plus particulirement interroge sur lampleur des crations, envisages dans le schma national des infrastructures de transport, de nouvelles lignes ferroviaires grande vitesse qui ne sont pas budgtairement soutenables et dont ni la rentabilit financire, ni la rentabilit socio-
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conomique, ni lintrt environnemental ne sont tablis. Elle a rappel quil tait ncessaire daccorder la priorit la modernisation et lentretien du rseau ferroviaire existant.
b) Les nergies renouvelables

Le fonds de compensation des charges de service public de llectricit est un ODAC financ par des prlvements obligatoires qui a pour objet de compenser des charges telles que le soutien au dveloppement des nergies renouvelables et de la cognration. Cette compensation est une dpense publique qui crot paralllement la production dnergie renouvelable et dpend donc des investissements raliss dans ce domaine. Dans le cadre de lengagement europen de lutte contre le changement climatique, la France doit respecter lobjectif datteindre 23 % dnergie renouvelable dans lnergie finale consomme en 2020. Pour latteindre, le ministre charg de lenvironnement a dfini une trajectoire avec des niveaux intermdiaires fixs 12,5 % en 2010 et 14 % en 2012, aprs 11,3 % en 2008. Les rsultats disponibles sont suprieurs cette trajectoire (12,9 % en 2010) et, si ce rythme de progression se maintient, il permettra datteindre lobjectif de 14 % fix pour 2012. Le dveloppement rapide des nergies renouvelables a dj entrain une augmentation importante des charges du service public de llectricit. En juin 2012, la commission de rgulation de lnergie (CRE) value les charges prvisionnelles lies ces nergies 1,5 Md en 2011 en mtropole, soit presque trois fois le montant constat en 2009 (0,6 Md), et 42 % des charges totales de service public de llectricit. Ce rythme de progression, trs rapide, na pas vocation se poursuivre, puisquil est en partie li au dveloppement de llectricit photovoltaque qui a t frein. La CRE a nanmoins calcul que les objectifs fixs lhorizon 2020 se traduiraient, en mtropole, par des charges dues aux nergies renouvelables slevant 7,5 Md, les postes les plus importants tant ceux de lolien en mer (2,6 Md), du photovoltaque (2 Md) et de lensemble biomasse / biogaz (1,7 Md). La croissance annuelle moyenne de 670 M par an entre 2011 et 2020. Dans une insertion son rapport public annuel de 2011, la Cour a mis en garde contre une progression incontrle de ces charges en notant que les mesures correctrices apportes par la loi de finances pour 2011 napportaient pas de vritable remde la drive structurelle du systme . Elle a actualis cette insertion, la demande de la commission denqute du Snat sur le cot rel de llectricit afin den dterminer
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limputation aux diffrents agents conomiques , dans un rapport remis en juin 2012.
c) Linvestissement des collectivits locales

Les investissements des collectivits territoriales se sont levs 54 Md en 2011 et augmenteront probablement en 2012 (cf. chapitre II). Les dispositions lgislatives en matire budgtaire applicables aux collectivits locales leur interdisent de financer par emprunt leurs dpenses de fonctionnement et le remboursement du capital emprunt. Cette rgle dor ne limite pas en elle-mme la croissance de lendettement tant que demeurent des marges dautofinancement, comme on peut le constater. Les rgles actuelles pourraient ainsi tre juges insuffisantes dans un contexte de crise des dettes publiques et des voies de renforcement pourraient tre recherches129. La rduction de loffre bancaire et la hausse des taux des crdits proposs aux collectivits locales pourraient toutefois exercer une forte contrainte, ventuellement excessive, sur leurs investissements. La diversification des financements, notamment par le recours aux missions obligataires ou des montages complexes eux-mmes porteurs de risques, peut en limiter lampleur ; elle ne saurait la faire disparatre. En outre, le rglement des problmes affrents au stock des emprunts structurs dits toxiques pourrait avoir des consquences dfavorables sur les charges financires des collectivits concernes et donc sur leur capacit dautofinancement futur de leurs investissements. Le freinage des dpenses locales rsultant des contraintes pesant sur lensemble des ressources des collectivits territoriales sopre principalement par un ajustement de linvestissement (des dpartements et des rgions) et beaucoup moins des dpenses courantes. Celles-ci ne ralentiraient que dans un second temps par la rduction de leffet dinduction des investissements sur les dpenses de fonctionnement. Au-del de leffet automatique du renforcement des contraintes financires il importe donc de favoriser, dune part, entre catgories de collectivits locales les investissements les plus adapts aux besoins prioritaires de la Nation et, dautre part, au sein de chaque niveau de collectivits une capacit dinvestissement approprie, cest--dire tourne vers des quipements structurants et jugs les plus utiles. Des
129 Introduction dun ratio visant un plafond dendettement au regard des ressources de fonctionnement ou renforcement de la rgle de remboursement des emprunts par lautofinancement, en interdisant lutilisation des ressources propres dinvestissement cette fin..
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procdures dvaluation systmatique de la rentabilit conomique et sociale devraient tre mises en place cet gard. Des engagements pourraient tre pris en ce sens dans un cadre conventionnel entre lEtat et les diverses catgories de collectivits (voir infra).
d) Linvestissement des hpitaux

La relance des investissements hospitaliers au cours de la dernire dcennie est la principale cause de laccroissement de la dette des hpitaux, passe de 18,4 Md fin 2007 30,7 Md fin 2011 (en comptabilit nationale). En sus des investissements de modernisation, le lancement de nouvelles oprations immobilires a entran un alourdissement des charges dexploitation, quil sagisse de charges financires (748 M de charges dintrt en 2011) mais galement dans de nombreux cas des charges de personnel. Dans le bilan quelle dressait il y a quelques annes130 du Plan Hpital 2007, destin relancer linvestissement hospitalier sur la priode 2003-2007, la Cour insistait sur la ncessit dune slection rigoureuse des projets. Elle notait la volont affiche par le gouvernement de mettre davantage laccent sur la recherche de lefficience, sur lopportunit stratgique des projets, sur leur cohrence avec lquilibre dexploitation, ainsi que sur lexigence de retour sur investissement. Dans le mme temps, elle sinquitait du nombre important de projets retenus dans la premire tranche du plan Hpital 2012, dont la pertinence ntait pas toujours avre, alors mme que toutes les oprations du plan prcdent ntaient pas encore soldes. Alors que le dficit des hpitaux demeure un sujet de proccupation, et compte tenu des contraintes pesant sur les sousobjectifs de lONDAM portant sur les dpenses hospitalires, qui limitent les possibilits de soutien public linvestissement, il est dsormais indispensable de limiter les nouvelles oprations au strict ncessaire. Il importe en particulier de ninclure une progression de lactivit dans les calculs de retour sur investissement que lorsque celle-ci repose sur une recomposition effective de loffre de soins territoriale, tous les arbitrages ncessaires ayant t rendus au pralable. Les paramtres financiers de ces oprations devront par ailleurs faire lobjet dune attention particulire, le niveau de lendettement et la rarfaction des crdits imposant de manier avec prcaution les effets de leviers bancaires.
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Cf. RALFSS 2009, chapitre VI Plan hpital 2007 : la relance des investissements immobiliers
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IV - Les politiques de consolidation budgtaire dans lUnion europenne

Selon la Commission europenne, les efforts de rduction du dficit public seraient, en moyenne dans les autres pays europens, un peu plus importants quen France en 2012 et du mme ordre en 2013. Les plans de redressement de quelques pays, dont la situation en termes de dficit ou de dette est particulirement dgrade, ont t examins.
A - Les perspectives des comptes publics en Europe

1 - Les prvisions pour 2012
Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, la croissance du PIB en 2012 serait de 0,5 % en France et ngative dans la zone euro (- 0,5 %) et lUnion europenne (-0,1 %), hors France. Elle serait de 0,7 % en Allemagne. Le dficit prvu par la Commission pour la France en 2012 (4,5 % du PIB) est lgrement plus lev que celui du programme de stabilit en raison de lcart sur la prvision de croissance. Grce aux efforts structurels programms dans la plupart des pays et en dpit dune croissance trs faible, le dficit public diminuerait, entre 2011 et 2012, de 0,7 point de PIB en France et denviron 1 point dans la zone euro et lUnion europenne, hors France. Le dficit franais, 4,5 % du PIB, resterait dont nettement suprieur la moyenne de la zone euro (2,9 %) et de lUnion europenne (3,4 %), hors France. LAllemagne se distinguerait par un dficit quasiment stabilis 1 % du PIB. Cest une baisse plus importante de leur dficit structurel qui explique la rduction plus forte du dficit dans les autres pays. Selon les estimations de la Commission europenne, le dficit structurel passerait de 4,1 % du PIB en 2011 3,2 % en 2012 en France, de 3,2 1,8 % dans la zone euro et de 3,7 2,6 % dans lUnion europenne, hors France. La baisse serait plus limite en Allemagne, o le dficit structurel est dj un niveau trs bas (de 0,8 0,4 % du PIB). Compte tenu de ses prvisions de croissance et de dficit, la Commission envisage une dette publique lgrement suprieure 90 % du PIB (90,5 %) en France, contre des moyennes de 92,4 % et 85,3 % respectivement dans la zone euro et lUnion europenne hors France.
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Malgr un dficit trs faible, lAllemagne verrait son endettement saccrotre un peu, de 81,2 82,2 % du PIB du fait dinterventions financires en faveur de banques.
2 - Les perspectives pour 2013

Selon la Commission europenne, la croissance du PIB en 2013 serait de 1,3 % en France, de 0,9 % dans la zone euro et de 1,3 % dans lUnion europenne, hors France. Elle serait de 1,7 % en Allemagne. Du fait de lcart avec la prvision de croissance du programme de stabilit, mais aussi parce que la Commission retient seulement les mesures de redressement qui lui semblent suffisamment sres, le dficit de la France serait nettement suprieur 3 % du PIB en 2013 (4,2 %). En appliquant des mthodes semblables, le FMI prvoit un dficit de 3,9 % du PIB en France en 2013131. Cette prvision de dficit de la Commission pour la France est cohrente avec une croissance tendancielle des dpenses proche de la croissance du PIB, la non prise en compte de mesures de redressement en dpenses et lintgration de seulement 4 Md de mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires (dj vots). Toutefois, pour les mmes raisons, la Commission prvoit une rduction du dficit public du mme ordre de grandeur, en moyenne, dans les autres pays europens. De 2012 2013, il passerait de 2,9 2,6 % du PIB dans la zone euro et de 3,4 3,1 % dans lUnion europenne, hors France. La Commission prvoit ainsi un dficit public de 6,3 % du PIB en Espagne, alors que lobjectif de son programme de stabilit est 3,0 %. La plupart des mesures annonces par les gouvernements, mais non inscrites dans des cadres budgtaires contraignants, ntant pas prises en compte, la rduction du dficit structurel serait denviron 0,3 point de PIB, en France comme dans la moyenne des autres pays europens. Compte tenu de ses prvisions de croissance et de dficit, la Commission envisage une poursuite de laugmentation de la dette en France, qui atteindrait 92,5 % du PIB fin 2013, contre des moyennes de 92,6 % et 86,2 % dans la zone euro et lUnion europenne hors France. Alors que la dette de la France tait jusqu prsent infrieure celle de la moyenne de la zone euro, elle la rejoindrait en 2013. Le dficit public de lAllemagne serait de seulement 0,7 % du PIB en 2013 et son dficit structurel de 0,3 % du PIB. La rgle
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En revanche, lOCDE retient par convention un dficit conforme lobjectif du gouvernement (3,0 % du PIB).
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constitutionnelle qui limite 0,35 % du PIB le dficit structurel pourrait donc tre respecte avec trois ans davance sur le calendrier. Il est toutefois possible quune baisse de limpt sur le revenu intervienne en 2013. Lendettement public reprendrait son mouvement de baisse pour revenir 80,7 % du PIB et lcart avec la France saccentuerait.
La dette publique en France et en Allemagne (% du PIB) 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50
19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13
France
Allemagne
Source : Cour des comptes ; donnes Commission europenne.
B - Les programmes de consolidation de quelques pays

La Cour a examin les plans de redressement de quelques grands pays europens dont la situation est dgrade en raison du niveau de leur endettement public (Italie, 120 % du PIB fin 2011) ou de leur dficit : Espagne (8,5 % du PIB en 2011), Royaume-Uni (8,3 % du PIB) et PaysBas (4,7 %).
1 - LItalie
La crise a interrompu le mouvement de rduction de la dette italienne observ, dune faon quasi ininterrompue, entre 1994 (121,8 points de PIB) et 2007 (103,1 points). Avec la rcession, la dette de lItalie est en effet revenue 120,1 points de PIB, fin 2011. Sa charge dintrts (4,9 points de PIB) sest, elle aussi, inscrite en hausse par rapport 2010 aprs une longue priode de baisse quasi ininterrompue entre 1993 et 2010 (point bas de 4,6 points de PIB). Sur cet arrire fond dfavorable, que le trs faible taux de croissance de lconomie italienne a accentu, lanne 2011 a t
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marque par une nouvelle rduction du dficit public (-3,9 points de PIB aprs -4,6 en 2010), dficit qui tait pass, entre 2007 et 2009, du fait notamment de la crise, de -1,6 points de PIB -5,4 points. Aprs deux annes de solde primaire dficitaire (-0,8 point de PIB en 2009) puis nul (2010), elle a t galement marque par la rapparition dun solde primaire positif, comme entre 1992 et 2008. Pour redresser les comptes publics, ont t adopts deux plans dajustement budgtaire dun montant total de 60 Md sur 2012-2014 (dont 28 Md en 2012, 26 Md en 2013 et 6 Md en 2014) dont 65% en recettes. Parmi les principales mesures figurent : des hausses dimpts, notamment le relvement de 1 point de la TVA, la cration dune taxe de solidarit sur les hauts revenus pendant 3 ans et dun impt unique de 20% sur les revenus du capital ; des coupes de 18 Md dans les budgets des ministres ; la rationalisation du dcoupage territorial et une forte rduction des dotations aux collectivits locales ; lindexation de lge de dpart en retraite sur lesprance de vie partir de 2013 et lanticipation 2014 du rehaussement de l'ge de dpart la retraite des femmes 65 ans ; le gel des salaires des fonctionnaires jusquen 2014. Laggravation de la crise sur les dettes souveraine et la dgradation des perspectives de croissance ont conduit le nouveau gouvernement adopter en dcembre 2011 un nouveau plan dajustement budgtaire portant principalement sur 2012 (20 Md) dans le but de revenir lquilibre des finances publiques en 2014. Il se traduit notamment par une rintroduction de la taxe foncire sur la rsidence principale supprime en 2008, une augmentation de limposition sur les rsidences secondaires ainsi que par une augmentation de laccise sur les carburants. Cot dpenses, le rgime des retraites a t rform en profondeur avec la dsindexation des pensions de retraites par rapport linflation sauf pour les pensions les plus modestes, et la hausse de lge lgal de dpart la retraite ds 2012 avec un relvement progressif jusqu 66 ans en 2018. Le gouvernement italien a rcemment annonc une revue des dpenses publiques dans le but dconomiser 4 Md en 2012 (soit 0,3 % du PIB). Si ces rductions sont mises en uvre et lobjectif atteint, laugmentation de 2 pts de la TVA en octobre 2012, prvue dans le collectif budgtaire de dcembre 2011, pourrait tre abandonne. Pour 2012, le gouvernement prvoit une nouvelle baisse du dficit public 1,7 % du PIB. Lajustement structurel devrait selon la
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Commission europenne tre de lordre de 3 % du PIB. En 2013, le dficit public devrait revenir 0,5 % du PIB (1,1 % selon la Commission) et le solde structurel serait lquilibre. La dette publique continuerait cependant crotre en 2012 pour atteindre 123 % du PIB avant de commencer dcroitre en 2013. LItalie a par ailleurs rvis sa Constitution dans le but dy inscrire une rgle d'quilibre budgtaire : compter de lexercice 2014, aucune administration publique ne pourra plus adopter un budget en dficit. L'endettement est interdit, sauf lors des phases adverses du cycle conomique ou en cas dvnements exceptionnels vrifis . Cette exception devra tre approuve au pralable par un vote la majorit absolue des deux Chambres avec un programme de retour lquilibre.
2 - LEspagne
Le gouvernement espagnol a annonc le 27 fvrier 2012 que le dficit public pour 2011 slevait en dfinitive 8,5 % du PIB, soit 2,5 % au dessus de lobjectif initial de 6 % prvu dans le programme de stabilit. Cet cart rsulte pour les 2/3 dun drapage des finances des communauts autonomes contre 20 % pour les scurits sociales et seulement 12 % lEtat central. La croissance plus faible que prvue, la hausse du chmage et une moindre lasticit se sont traduites par des rentres fiscales infrieures aux attentes. Au total, en 2011, le dficit naura t rduit que de 0,8 point (il slevait 9,3% du PIB en 2010). Le projet de budget du gouvernement espagnol pour 2012 prsent dbut avril et qui devrait tre adopt au mois de juin prvoit un dficit des comptes publics de 5,3 % (6,4 % selon la Commission). Il reprend les mesures durgences adoptes en dcembre 2011 par le nouveau gouvernement qui prvoyaient dj des hausses dimpt et des coupes dans les dpenses ainsi quune augmentation du temps de travail dans les administrations (de 2,5 heures 37,5 heures hebdomadaires) et un gel du salaire minimum. Le gouvernement espagnol estime 2,5 points de PIB (27,3 Md) son plan dajustement budgtaire, qui se dcompose en 1,6 point de PIB pour rduire le dficit de lEtat central et en 0,9 point pour compenser laugmentation des dpenses obligatoires (charge dintrts de la dette ; prestations de la Scurit sociale, notamment les pensions). Ces 2,5 points de PIB rsultent dun effort en recettes de 0,8 point de PIB et dun ajustement en dpenses de 1,7 point. Leffort en recettes correspond 1,2 point de PIB (12,3 Md) de nouvelles mesures fiscales, compens par 0,4 point de moindres recettes
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lies la dgradation de la conjoncture compte tenu dune prvision de rcession de -1,7 % en 2012. Les mesures fiscales comprennent : des hausses de limpt sur les socits (5,4 Md de recettes supplmentaires, surtout sur les grandes entreprises) ; une hausse de limpt sur le revenu (4,1 Md) ; linstauration dune taxe spciale de 10% sur le rapatriement des revenus non dclars 2,5 Md). Leffort en dpenses de 1,7 point de PIB (18 Md) comprend notamment de fortes coupes budgtaires dans tous les ministres, hauteur de 1,2 point. Les dpenses les plus touches sont : les dpenses sociales (0,7 point de PIB), sauf les pensions mais y compris les politiques actives de lemploi et la formation ;
les investissements publics 0,5 point de PIB) ; la poursuite du gel des salaires des fonctionnaires et du non renouvellement des postes vacants dans la fonction publique. Au total, le programme de stabilit espagnol prvoit une rduction du dficit de 7,4 points de PIB entre 2011 et 2015, dont 6 points par un effort sur les dpenses (dont 2,3 point sur les dpenses de personnel). Alors que le dficit structurel est rest quasi-stable entre 2010 et 2011 (7,4 % du PIB), il devrait se rduire 4,7 % du PIB en 2012. Le succs de lajustement des finances publiques men en Espagne dpendra cependant pour beaucoup des politiques menes par les Communauts Autonomes qui ce stade nont pas fait encore connatre lensemble de leurs mesures de consolidation et qui disposent dune large autonomie budgtaire (elles reprsentent 38 % des dpenses publiques). Les Communauts Autonomes nont pas rduit leur dficit entre 2010 et 2011 (stable 2,9 % du PIB) alors que cest sur elles que devait porter la majeure partie de leffort. Afin de renforcer la crdibilit ses engagements en matire de finances publiques, lEspagne a inscrit dans la Constitution ds septembre 2011 le principe de lquilibre structurel des comptes publics dont les modalits sont prcises dans une loi organique. La loi adopte en mai 2012 prvoit, au terme dune priode transitoire se terminant en 2020, que toutes les administrations publiques prsentent un budget en quilibre, une limitation de laugmentation des dpenses au taux de croissance du PIB ainsi que ltablissement de stricts mcanismes correcteurs. Cette analyse de la situation de lEspagne sappuie sur les informations disponibles au 31 mai et ne tient pas compte des
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consquences qui pourraient rsulter pour les finances publiques des difficults de certaines institutions financires apparues en juin.
3 - Le Royaume-Uni
La politique budgtaire britannique poursuit depuis mai 2010 un double objectif moyen terme : la suppression du dficit structurel sur 5 ans et une diminution de la dette, rapporte au PIB, en fin de priode. Selon les projections de finances publiques tablies par le nouvel office budgtaire indpendant, le dficit structurel devrait passer de 7,1 % du PIB en 2010 0,8 % du PIB en 2016. La dette progresserait jusquen 2014 93 % du PIB avant de refluer 89 % du PIB en 2016. En 2011, le dficit public sest rduit 8,3 % du PIB contre 9,4 % du PIB en 2010. Il atteindrait 5,9 % du PIB en 2012132 et 6,0 % en 2013 puis 1,2% du PIB en 2016. Les modalits de leffort structurel qui serait ralis sur lensemble de la priode porteraient 74 % sur des mesures dconomies et 26 % sur des hausses de recettes lhorizon 2014. Le budget 2012 sinscrit dans cette trajectoire. Il prvoit cependant des changements importants en matire de fiscalit. La tranche dimpt sur le revenu 50 % qui avait t instaure en 2009 est supprime partir davril 2013, ce qui portera le taux marginal suprieur au-del de 150 000 45 %. A appui de sa dcision, le Gouvernement britannique met notamment en avant le faible montant de recettes fiscales rcoltes ( peine 600 M sur les 2,7 Md initialement budgts) et le cot limit de cet abaissement (100 M par an seulement). Concernant les mnages les plus modestes, le seuil de la premire tranche dimpt sur le revenu est relev pour un cot de 3,3 Md. Ces mesures seront finances par une limitation des niches fiscales et un relvement de la fiscalit immobilire sur les transactions au-del de 2 M. Sagissant de la fiscalit applicable aux entreprises, la politique de baisse du taux de limpt sur les socits est acclre, avec un taux qui est de 24 % depuis avril 2012, contre 26 % auparavant. Cette baisse doit se poursuivre, avec un taux de 22 % en avril 2014, soit le plus bas du G7, pour un cot supplmentaire de prs de 900M terme. Toutefois, afin que cette baisse ne profite pas au secteur financier, le taux de la taxe sur le passif des banques est relev 0,105 % au 1er janvier 2013 ce qui portera sa recette 2,8Md terme.
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7,6 % hors versement dune soulte exceptionnelle par la Poste.
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4 - Les Pays-Bas
Alors quaux termes de laccord de coalition conclu en septembre 2010, le ratio dficit/PIB devait reculer de 5,1 % en 2010 3,7 % en 2011 et 2,2 % en 2012, le redressement na pas t aussi rapide que prvu aux Pays-Bas. Le dficit public sest en dfinitive lev 4,7 % lanne dernire en raison dune croissance plus faible quanticip (1,2 % en 2011 contre une prvision de 1,75 %), et dune progression plus rapide des dpenses publiques. Le dficit structurel ne sest rduit que de 0,3 % en 2011 (de 3,8 % 3,5 %). A politique inchange, tant linstitut de prvision conomique nerlandais que la Commission europenne anticipent un dficit autour de 4,5 % en 2012 et 2013. Lintervention du gouvernement nerlandais pour stabiliser le systme financier en 2008 sest traduite par une augmentation de 15 % du PIB de la dette publique qui a dpass en 2009 le seuil de 60 % (60,8 %). Le ratio dendettement public devrait continuer progresser et atteindre 70,7 % du PIB en 2013 selon le programme de stabilit (73 % selon la Commission europen en labsence de mesures de correction). Suite la dmission du gouvernement qui entranera la tenue dlections anticipes le 12 septembre 2012, le gouvernement en charge des affaires courantes a prsent en avril dernier au Parlement un nouveau plan de consolidation budgtaire qui a recueilli lassentiment dune majorit des partis politiques. Lobjectif est dassurer le retour un dficit de 3 % du PIB en 2013. Ce plan comprend des mesures de court terme pour 2013 values 1,4 % du PIB par la Commission europenne et fondes au deux tiers sur une augmentation des recettes ainsi que des mesures structurelles de plus long terme avec en particulier une nouvelle rforme des retraites. Les principales mesures du plan de consolidation sont les suivantes : - lge lgal de dpart la retraite sera repouss dun mois en 2013 puis progressivement port 66 ans en 2019 (au lieu de 2020) et 67 ans en 2024, avant dvoluer avec lesprance de vie ; - la dductibilit fiscale des emprunts immobiliers est maintenue pour les propritaires actuels mais les nouveaux prts immobiliers ne donneront lieu un allgement fiscal au titre des intrts que si le prt est rembours sur une dure de 30 ans ; - les salaires seront gels pendant deux ans dans la fonction publique lexclusion des personnels de sant et les tranches de limpt sur le revenu ne seront pas indexes sur linflation (0,5 point de PIB) ;
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- les taxes environnementales et droits daccise sur le tabac et lalcool seront relevs (0,25 point de PIB) ; - le taux normal de TVA passera de 19 % 21 % partir du 1er octobre 2012 (0,7 point de PIB). Tous les grands partis adhrent lobjectif dun dficit de 3 % en 2013 mais les mesures proposes pourraient encore tre modifies par le nouveau gouvernement qui sera form aprs les lgislatives du 12 septembre, dautant que la Commission europenne a exprim des doutes sur la crdibilit des prvisions de croissance pour 2013 du programme de stabilit (1,25 % alors que la Commission prvoit 0,7 %).
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CONCLUSION
Selon les prvisions de la Commission europenne pour 2012 et 2013, le dficit franais, en termes nominal et structurel, resterait, politique inchange, suprieur la moyenne des autres pays europens. La divergence des volutions du dficit et de la dette en France et en Allemagne saccentuerait. Lexamen des programmes de stabilit de quelques pays montre par ailleurs que les efforts y portent largement sur les dpenses publiques et npargnent aucune dentre elles. Le rquilibrage rapide des comptes publics doit donc tre imprativement poursuivi en 2013 et prolong jusquen 2016-2017. La remise en cause de cette trajectoire et la perte de confiance quelle provoquerait auprs de nos partenaires de la zone euro et des cranciers de lEtat renforcerait la dynamique insoutenable de la dette en relevant pour notre pays les primes de risque et en accentuant la crise des dettes souveraines. Elle limiterait la capacit de la collectivit nationale dfinir ses choix conomiques et sociaux et aurait un impact ngatif sur lactivit conomique. Ces risques sont beaucoup plus importants et durables que les effets ngatifs court terme dune rduction du dficit sur la croissance. La trajectoire des finances publiques de la France pour 2013, anne charnire, doit donc tre respecte. Les perspectives de croissance tant incertaines et peu favorables, leffort structurel ncessaire pour assurer cette trajectoire est plus important que prvu en janvier 2010 lorsque fut pris lengagement de ramener le dficit 3,0 % du PIB en 2013. Si, par exemple, la croissance tait de 1,0 %, leffort ncessaire pour ramener le dficit de 4,4 3,0 % du PIB serait de 33 Md, hors cot des contentieux fiscaux. Si cet effort tait galement rparti entre mesures de hausse des prlvements et de matrise des dpenses, les conomies ncessaires (16,5 Md) conduiraient stabiliser les dpenses publiques en volume, alors que leur croissance tendancielle est de 1,5 % par an. Un tel effort de matrise des dpenses ne peut pas reposer sur le seul Etat. Les collectivits locales, et plus particulirement le bloc communal, devront y tre associs. La stricte matrise des dpenses sociales est par ailleurs dautant plus ncessaire que lquilibre, impratif, des comptes sociaux est encore trs loign. Applicable toutes les administrations publiques, cet effort doit galement porter sur lensemble des dpenses publiques : les dpenses de fonctionnement, plus particulirement la masse salariale, les
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interventions et les investissements. La Cour a souhait clairer les choix par des observations gnrales sur la matrise des dpenses publiques et la prsentation de quelques leviers dactions. Le respect de la trajectoire de retour lquilibre de nos comptes implique une volution de la masse salariale de lEtat, soit 80 Md, le plus prs possible de la stabilisation en euros courants, aprs une hausse trs modre de 0,5 % en 2011. Cet objectif ne pourra tre atteint quen combinant tous les leviers qui agissent sur la dpense : volution des effectifs, revalorisation salariale, mesures catgorielles et rythme davancement et de droulement des carrires (GVT positif). Seule une baisse globale des effectifs laisse des marges de manuvre en matire de politique salariale. Mais, quand il sagit de matriser les dpenses de masse salariale qui reprsentent 13 % du PIB soit 260 Md, les administrations publiques sont totalement imbriques : lEtat fixe en effet les rgles dvolution du point de la fonction publique qui sappliquent aux trois fonctions publiques, ainsi que des dispositions catgorielles propres certains niveaux de rmunration (mesures bas salaires par exemple) ou certains corps, qui comportent une incidence directe ou indirecte sur les autres fonctions publiques. A linverse, les efforts de matrise de ces dpenses engags par lEtat en rduisant les effectifs de la fonction publique de lEtat, comme cela a t le cas depuis 5 ans, hauteur de 150 000 agents, peuvent tre plus que compenss par des crations demplois dans les autres fonctions publiques. Une vision globale et partage est donc ncessaire. La nouvelle dmarche de modernisation de laction publique envisage par les pouvoirs publics devrait prendre en considration cet aspect. Cette nouvelle dmarche, tirant ainsi les leons des limites de la RGPP, devrait galement sattacher examiner, selon la mme mthode, toutes politiques et toutes administrations publiques confondues, le bloc des dpenses dintervention, en sinterrogeant sur larticulation entre les divers dispositifs, dont le nombre dpasse 1 300, sur la rpartition des comptences entre collectivits publiques, sur leur efficacit conomique et leur ciblage social. Il sagit en effet de dpenses particulirement dynamiques dont la matrise conditionne en partie le retour lquilibre de nos comptes publics. Enfin, sagissant des dpenses dinvestissement, lampleur des engagements pris ou envisags devrait conduire les rexaminer au vu de leur compatibilit avec la situation financire du pays, et, plus particulirement pour les programmes civils, de leur rentabilit financire et socio conomique. La mise en place dune instance
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nouvelle, interministrielle, pour procder aux tudes de rentabilit ncessaires indpendamment des oprateurs eux-mmes, est propose. Pour de nombreuses politiques publiques, notamment celles qui touchent la solidarit et la protection des plus dmunis, ou encore lemploi et la formation, lenchevtrement des comptences entre collectivits publiques, voire organismes paritaires, est source de complexit et de gaspillages. Il est souhaitable que lacte III de la dcentralisation, qui a t annonc, soit dabord loccasion dune clarification des comptences entre administrations publiques, permettant pour lensemble des politiques concernes des gains defficience collective. Notre pays se caractrise en Europe par le poids de ses dpenses publiques, 56 % de la richesse nationale, au deuxime rang aprs le Danemark et au premier rang des grands pays, 10 points au-dessus de lAllemagne. Cest pourquoi la Cour a rappel dans ses rapports relatifs aux finances publiques que les efforts de consolidation devaient principalement passer par une meilleure matrise des dpenses publiques. De plus, les consolidations budgtaires reposant principalement sur un effort de matrise des dpenses sont dans la dure les plus efficaces. Cependant, la consolidation budgtaire mener ne pourra dans limmdiat viter un relvement mesur des prlvements obligatoires. Des ressources peuvent tre dgages par un rexamen de la fiscalit drogatoire, qui a atteint dans notre pays ces dernires annes des proportions considrables. Les niches fiscales et les niches sociales , outre les pertes de ressources quelles provoquent pour lEtat et la scurit sociale, (environ 70 Md dans les deux cas), conduisent sinterroger sur lgalit devant limpt et les charges publiques et sur leur efficience au regard des objectifs conomiques et sociaux quelles poursuivent. Si une rgle de conduite a t rcemment fixe visant stabiliser le cot de ces dispositifs, il est ncessaire daller au-del en remettant en cause, sur la base des tudes menes notamment par les corps de contrle sur ces sujets, ceux de ces dispositifs dont lefficience est la plus contestable. En 2013, lampleur de la consolidation budgtaire ncessaire rend difficilement vitable, au moins titre temporaire, le recours des impts assiette large et fort rendement, comme la TVA et la CSG, pour assurer la trajectoire des finances publiques.
Chapitre IV Les consquences des nouvelles rgles europennes

La conduite de la politique budgtaire franaise sinscrit dans un cadre europen qui, la suite des problmes rencontrs par la Grce et des tensions apparues sur les marchs des titres publics de la zone euro, a t renforc par de nouvelles rgles. Celles-ci simposent dj, ou pourraient simposer rapidement, aux Etats de la zone euro ou de lUnion europenne. Les rgles europennes dencadrement et de surveillance des finances publiques ont ainsi t modifies par un paquet de six textes ( six pack ), comportant cinq rglements et une directive, adopt en novembre 2011. Un nouveau trait, sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) dans lUnion conomique et montaire, a t sign le 2 mars 2012. Enfin, un rglement sur le suivi et lvaluation des projets de plans budgtaires et sur la correction des dficits excessifs dans les Etats de la zone euro a t prsent par la Commission et est en cours de discussion avec le Conseil et le Parlement (il sera dsign ciaprs par la proposition de rglement de la Commission ). Ces textes comportent des dispositions sur la prvention et la correction des dsquilibres macroconomiques dans la zone euro qui ne sont pas traites ici. Ils apportent aussi des modifications aux rgles de fonctionnement des institutions europennes (Conseil, Commission, Parlement) qui ne sont pas non plus examines. Il peut toutefois tre not quils renforcent les pouvoirs de la Commission et rendent les
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sanctions plus automatiques : il sera plus difficile pour le Conseil de rejeter ses recommandations et propositions de sanctions puis, pour les Etats de la zone euro, dchapper leurs consquences. Lensemble de ces dispositions est souvent dune grande complexit. Elles comportent des rgles qui sont parfois redondantes ou qui, au contraire, pourraient ne pas tre cohrentes. Leur complexit tient pour partie aux nombreuses clauses prvoyant des possibilits de drogation et des priodes transitoires au cours desquelles elles ne sont pas applicables. Ces nouvelles obligations devront tre rapidement mises en uvre. Les rglements de 2011 sont dores et dj en vigueur ; la directive doit tre transpose avant la fin de 2013 mais les chefs dEtat de la zone euro se sont engags la mettre en uvre avant la fin de 2012 ; la Commission espre une publication en juillet 2012 de sa proposition de rglement et, mme si ce calendrier semble difficile tenir, une publication avant la fin de 2012 et une entre en vigueur quasi immdiate sont envisageables. Seul le trait pourrait tre mis en uvre au-del de 2012. En effet, il nentrera en vigueur que si 12 Etats de la zone euro lont ratifi. Celles de ses dispositions qui ne figurent pas dans dautres textes concernent surtout linscription dans le droit national un niveau constitutionnel ou quivalent dun objectif de solde structurel moyen terme, de la trajectoire de convergence vers cet objectif et des mcanismes de correction en cas de dviation par rapport cette trajectoire. Considr globalement, cet ensemble de rgles nouvelles a quatre consquences principales pour la conduite des finances publiques : continuer amliorer la qualit des comptes publics ; viser un objectif dquilibre structurel ; renforcer les outils de programmation et de contrle ; concevoir un pilotage impliquant la totalit des administrations publiques.
I - Continuer amliorer la qualit des comptes publics

Lamlioration de la qualit des comptes publics dans les pays europens est essentielle pour assurer la confiance des investisseurs. La crise des dettes publiques dans la zone euro est en effet partie de la Grce dont les comptes ne donnaient pas une image fidle de la situation. La France est un des rares pays o les comptes des administrations publiques les plus importantes sont, depuis 2006, audits et certifis par
LES CONSEQUENCES DES NOUVELLES REGLES EUROPEENNES
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une institution indpendante. Le mouvement de certification des comptes stend dailleurs progressivement lensemble du secteur public. En outre, la qualit des statistiques de finances publiques produites par lINSEE nest pas contestable133. La France doit continuer sinscrire dans ce mouvement, dsormais europen, dont lobjectif est damliorer la qualit de ses comptes.
A - Les nouvelles rgles europennes

Selon la directive de 2011, les Etats membres doivent disposer de systmes comptables soumis un contrle interne et un audit indpendant , couvrant lensemble des APU et permettant dassurer la qualit des donnes comptables amont utilises par les comptables nationaux pour tablir le compte des administrations publiques. Les Etats membres transmettent systmatiquement certaines informations Eurostat qui, par ailleurs, organise rgulirement, en principe chaque anne, des visites de dialogue ayant pour objet de passer en revue les sources et mthodes des donnes notifies. Lorsque des risques concernant la qualit des donnes ont t clairement identifis, Eurostat peut dsormais procder des visites mthodologiques permettant de contrler les processus et de vrifier les comptes qui justifient les donnes notifies . Dans ce cadre, Eurostat peut accder aux comptes de toutes les entits publiques et se voir fournir les informations dtailles sur la base desquelles ils ont t tablis134. Les institutions suprieures de contrle (ISC), comme la Cour, apportent leur aide Eurostat, dans le cadre des rgles qui les rgissent. Les visites mthodologiques ne sont prvues par les rglements que si des problmes importants ont t pralablement mis en vidence, ce qui limite les possibilits dinvestigations sur cette base juridique, mais Eurostat entend approfondir lexamen des donnes amont loccasion de ses visites de dialogue . Celles-ci devraient servir de cadre un dialogue sur les donnes amont entre Eurostat, les instituts nationaux de statistique (INS) et les ISC. Une collaboration est donc ncessaire entre les instituts statistiques et les Cours des comptes, dans le respect de leurs indpendances
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Lindpendance professionnelle de lINSEE a t consacre par la loi du 20 aot 2008 crant lAutorit de la statistique publique. 134 Si des indices srieux laissent penser quun Etat a, intentionnellement ou par ngligence, fait des dclarations errones, la Commission dispose de pouvoirs denqutes renforcs et cet Etat peut faire lobjet damendes slevant 0,2 % du PIB.
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respectives, pour alimenter ce dialogue. Lindpendance professionnelle des INS a t renforce : les Etats membres doivent la garantir et les INS respecter le code europen de bonnes pratiques de la statistique publique.
B - La situation et les voies de progrs en France

LINSEE est responsable de la production et de la diffusion du compte des administrations publiques. Il en tablit la mthodologie dans le cadre des normes europennes et dtermine le primtre des APU. Une grande partie de la production du compte est toutefois dlgue. La direction gnrale des finances publiques (DGFiP) collecte les donnes amont des diverses administrations, tablis selon leurs systmes comptables spcifiques, assure leur transcription en comptabilit nationale et la consolidation des oprations internes aux APU. Pour ce qui concerne le compte provisoire (n-1), les comptes de certaines entits font lobjet destimations de la direction gnrale du trsor (DGT). Celle-ci assure la consolidation de lensemble du compte des APU quelle transmet lINSEE pour validation et diffusion. Lorsque se posent des problmes mthodologiques nouveaux, notamment loccasion doprations budgtaires exceptionnelles, ils sont traits par lINSEE, en concertation avec la DGT et la DGFiP qui disposent des informations ncessaires pour les analyser.
1 - Les donnes amont et leur contrle a) LEtat

La comptabilit gnrale, certifie par la Cour en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avec un nombre de rserves en diminution depuis 2006, est utilise par les comptables nationaux pour tablir lactif et le passif financiers de lEtat, mais ni pour tablir son patrimoine non financier, ni pour comptabiliser les oprations qui conduisent son besoin de financement, lexception de la charge dintrts. Les principales donnes amont sont tires de la comptabilit budgtaire, qui est une comptabilit de caisse non soumise la certification, et sont retraites par lINSEE pour tre tablies en droits constats. Les principes et normes de la comptabilit gnrale et de la comptabilit nationale sont assez souvent diffrents et la deuxime est parfois plus proche de la comptabilit budgtaire. Par exemple, il ny a pas de provisions en comptabilit nationale et celle-ci retient une
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dfinition de la notion de droits constats qui la situe entre la comptabilit de caisse et la comptabilit gnrale. Outre ces diffrences conceptuelles, lINSEE voque aussi des considrations pratiques pour justifier lutilisation limite de la comptabilit gnrale. En ltat actuel, malgr une amlioration des dlais de clture des comptes, le compte gnral de lEtat est arrt, aprs certification par la Cour, trop tardivement pour servir tablir le compte provisoire des APU (le 10 mai 2012 pour les comptes de 2011). Les comptables nationaux doivent aussi publier des sries longues de comptes annuels construits sur la base de mthodes constantes et, si les mthodes changent, ils doivent pouvoir estimer limpact de ces changements sur les comptes des annes passes. Or, la comptabilit gnrale de lEtat est rcente et ses mthodes en voie de stabilisation, ce qui rend difficile la construction de sries longues. Les rsultats en comptabilit gnrale et en comptabilit budgtaire sont tirs dun mme systme comptable et ont une certaine cohrence, qui sera renforc avec le recours un nouveau systme informatique compter de 2012. Cependant, le rapport de la Cour sur les rsultats et la gestion budgtaires prsente des observations qui pourraient tre utilises par les comptables nationaux. La Cour a ainsi prsent des corrections apporter au solde budgtaire de certains exercices (2007 par exemple). Les tables de passage entre le solde budgtaire et le besoin de financement en comptabilit nationale publies par lINSEE sont trop agrges pour comprendre tous les retraitements oprs pour passer dun solde lautre et la Cour nest pas informe des conclusions que lINSEE tire de ses rapports sur les comptes et rsultats.
b) Les autres administrations publiques

Les comptes du rgime gnral de scurit sociale sont tablis en droits constats, font lobjet de contrles internes et sont audits par la Cour. La prise en compte par lINSEE des dcisions de non certification, ou de certification avec rserves, est incertaine. Comme ceux de lEtat et des caisses nationales de scurit sociale, les comptes des collectivits locales, des hpitaux et dune partie des tablissements publics sont tenus par des comptables publics qui sont des agents de lEtat, donc indpendants des instances dirigeantes de ces organismes, dots de prrogatives et de responsabilits propres. Ils sont tenus de procder certaines vrifications sur leurs recettes et dpenses, sous le contrle de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des
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comptes. Il existe donc des formes de contrle interne et daudit indpendant de leurs comptes. Cependant, les comptes des collectivits territoriales ne font pas encore lobjet dune mission lgale de certification de leur rgularit, de leur sincrit et de leur image fidle. Ils sont seulement examins, avec une priodicit variable, par les chambres rgionales des comptes, loccasion de contrles organiques qui portent surtout sur leur gestion. Les observations qui en sont tires sont souvent trop tardives pour tre intgres par les comptables nationaux. En outre, ceux-ci utilisent une agrgation des comptes des organismes locaux ralise par la DGFiP qui est partielle et doit tre complte. La centralisation des comptes locaux
Les comptes de bilan ne font pas lobjet dune agrgation par la DGFIP, bien que les balances centralises contiennent lintgralit des donnes patrimoniales. Celles-ci souffrent de limprcision des enregistrements dimmobilisations brutes et du caractre partiel des amortissements constats. Sagissant des passifs, comme la Cour lavait montr dans son rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale de 2011, linformation a longtemps t insuffisante. Enfin, labsence de centralisation des informations sur les engagements hors bilan nest pas satisfaisante au regard de la directive de 2011 qui prvoit, pour tous les soussecteurs, la publication des informations pertinentes sur les engagements conditionnels susceptibles davoir un impact lev sur les budgets publics. Des volutions positives sont toutefois relever. Il sagit des travaux de normalisation conduits sous lgide du conseil de normalisation des comptes publics et du recueil et de la diffusion des bonnes pratiques tablies par le comit national de fiabilit des comptes locaux. Les informations relatives la dette des collectivits locales ont t dveloppes. Des prconisations du Conseil de normalisation des comptes publics ont t reprises dans des arrts de dcembre 2011 modifiant les instructions comptables qui sont applicables ces dernires. Elles renforcent les informations sur les dettes financires, les dettes complexes, les instruments drivs et les oprations de couverture. A ce stade, cependant, les conditions dune agrgation de ces donnes ne sont pas runies. Elles pourraient toutefois tre compltes terme par des informations qui seront rassembles par le ministre de lintrieur grce une nouvelle application informatique.
Les comptes des administrations publiques qui ne sont pas certifies par la Cour ou examins par les chambres rgionales et qui nont pas de comptables publics sont pour la plupart tablis selon les principes de la comptabilit prive et sont audits et certifis par des
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commissaires aux comptes. Il sagit de certains organismes sociaux (Unedic, rgimes complmentaires dassurance vieillesse, fonds de financement) et de certains tablissements publics nationaux.
2 - Les progrs encore possibles en France a) La gnralisation de la certification des comptes

Larticle L.111-3-1 A du code des juridictions financires, qui met en uvre larticle 47-2 de la Constitution, impose la Cour de sassurer que les comptes des administrations publiques sont rguliers, sincres et donnent une image fidle de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire, soit en certifiant elle-mme ces comptes soit en rendant compte au Parlement de la qualit des comptes quelle ne certifie pas elle-mme. Ces dispositions imposent la Cour de certifier ou danalyser la qualit des comptes de chacune des entits composant les administrations publiques, mais pas le compte des administrations publiques produit par lINSEE qui, malgr sa dnomination, est une statistique et non un compte. Les ISC comme la Cour doivent en revanche assurer la qualit des donnes comptables qui alimentent la comptabilit nationale. Cet article du code des juridictions financires pourrait tre considr comme assurant une transposition satisfaisante de la directive de 2011. Toutefois, la Cour ne certifie actuellement, ou ne peut rendre compte de la qualit parce quils sont certifis par dautres, que dune partie des comptes des administrations publiques. La certification des comptes des principales collectivits locales est souhaitable et elle pourrait, dans un premier temps, faire lobjet dune exprimentation. La certification des comptes des hpitaux, par la Cour des comptes ou par des commissaires aux comptes, est prvue par une loi de 2009, compter de 2015 sur les comptes de 2014, mais les textes dapplication restent prendre.
b) Des comptes en droits constats, avec des normes adquates

Eurostat considre que la comptabilit nationale devrait, lavenir et dans lensemble de lUnion europenne, sappuyer sur des donnes amont tires de comptes en droits constats sur la base dun rfrentiel comptable harmonis.
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Il reste dterminer ce rfrentiel et Eurostat pourrait favoriser une gnralisation en Europe des normes dites IPSAS135, parce quelles sont internationales. Elles ont eu le mrite de faire progresser la comptabilit en droits constats dans le secteur public. Cependant, elles sont calques sur les normes IAS-IFRS136 appliques dans lUnion europenne aux comptes consolids des socits faisant appel public lpargne et ne sont pas toujours adaptes aux spcificits des organismes publics, bien quelles aient cette ambition. Elles sont incompltes, ne couvrant pas dimportantes catgories de dpenses publiques, et instables. Surtout, elles sont labores par un organisme de nature prive qui nassocie pas les pouvoirs publics et dont la composition reflte mal les spcificits du secteur public. Ce sujet de gouvernance, majeur pour asseoir la lgitimit et la crdibilit des normes IPSAS, mrite toute lattention des pouvoirs publics. En France, conformment aux dispositions de la LOLF, la comptabilit gnrale de lEtat suit des normes inspires de celles du secteur priv et des IPSAS, mais elles sont adaptes ses particularits sur la base des recommandations du conseil de normalisation des comptes publics.
c) Une coopration renforce entre la Cour et lINSEE

Dans le strict respect de leurs prrogatives et de leur indpendance, la Cour et lINSEE ont convenu dorganiser des changes rguliers dinformations. Linstitut pourra prciser ses mthodes, notamment les modalits de passage de la comptabilit budgtaire la comptabilit nationale, et la Cour lui transmettre des informations utiles pour fiabiliser ses traitements. Ces changes pourront aussi porter sur des oprations complexes et innovantes. Les modalits pratiques de ces changes seront prcises, notamment leur calendrier, pour quils soient le plus utile possible dans le cadre des notifications Eurostat. Leur formalisation devra sinscrire dans une dmarche plus globale, impliquant les autres acteurs concerns et visant mieux identifier les procdures et les responsabilits dans la production des donnes comptables et ltablissement du compte des APU.
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International Public Sector Accounting Standards. International Accounting Standards - International Financial Reporting Standards.
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II - Viser lquilibre structurel des comptes publics

Plusieurs dispositions des rglements de 2011, reprises dans le nouveau trait, prcisent les objectifs de rduction de la dette vers 60 % du PIB et dictent des rgles nouvelles concernant les dficits publics.
A - Le critre de dette
Le trait actuel prvoit que, pour viter une situation de dficit excessif, la dette publique des Etats membres doit tre infrieure 60 % du PIB, moins que ce ratio ne diminue suffisamment et ne sapproche de 60 % un rythme satisfaisant . Un rglement de 2011 prcise que, si ce ratio est suprieur 60 %, lcart par rapport 60 % doit diminuer au moins dun vingtime chaque anne pour mettre fin la situation de dficit excessif. Un pays dont la dette atteint 90 % du PIB, comme cest le cas de France peu de choses prs, doit donc la rduire dau moins 1,5 point de PIB lanne suivante. Le nouveau trait reprend ces prcisions. Cette baisse du ratio dendettement est apprcie en moyenne sur trois annes, qui peuvent tre les trois dernires pour lesquelles les donnes sont disponibles ou seulement la dernire et les deux annes suivantes, sur la base des prvisions de la Commission. Leffet des fluctuations conjoncturelles du PIB sur la trajectoire de la dette est pris en compte pour tre ventuellement neutralis. Limpact des prts accords aux autres Etats de la zone euro doit faire lobjet dune attention particulire de la part de la Commission. Le rglement de 2011 prvoit aussi que pour un Etat membre soumis la procdure concernant les dficits excessifs la date du 8 novembre 2011 et pendant une priode de trois ans compter de la correction du dficit excessif, lexigence relative au critre de dette est considre comme remplie si lEtat membre concern ralise des progrs suffisants vers la conformit, tels quvalus dans lavis formul par le Conseil sur son programme de stabilit . Cette disposition pourrait sappliquer ainsi la France, qui tait en situation de dficit excessif en novembre 2011 : si son dficit est infrieur 3,0 % du PIB en 2013 et mme si sa dette augmente encore, elle ne sera plus en situation de dficit excessif ; de 2014 2016, elle sera juge sur le respect des recommandations du Conseil, notamment une convergence suffisamment rapide vers lobjectif moyen terme de solde structurel (cf. infra) ; en 2017, le ratio dendettement devra avoir baiss en moyenne de
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1,5 point de PIB par an sur les annes 2014 2016 pour quelle ne soit pas considre de nouveau en situation de dficit excessif.
B - Les objectifs de dficits

1 - Les rgles europennes a) Les dispositions des textes europens
La rgle dor , selon lexpression retenue en France mais recouvrant souvent des acceptions diffrentes, est dicte larticle 3 du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) selon lequel le solde structurel des administrations publiques doit correspondre lobjectif de moyen terme propre chaque pays. Cet objectif de moyen terme est dj prvu par un rglement de 1997, modifi en 2011, et doit tre compris entre - 1,0 % du PIB et lquilibre ou lexcdent . Il est fix par chaque Etat dans son programme de stabilit, puis valid par le Conseil avec ce programme. Il est revu au moins tous les trois ans sur la base dune analyse de la soutenabilit des finances publiques. Pour la France, cest actuellement un solde structurel lquilibre. Selon le mme rglement, les Etats qui ne lont pas atteint doivent assurer une convergence rapide vers cet objectif, selon une trajectoire valide par le Conseil (et propose par la Commission, selon le TSCG). Les progrs sont valus sur la base dune analyse prenant en considration les volutions du solde structurel et des dpenses publiques nettes des mesures nouvelles discrtionnaires relatives aux recettes , concept trs proche de la notion deffort structurel utilis en France. Le Conseil a recommand la France, le 30 novembre 2009, une rduction de son dficit structurel dau moins 1,0 point de PIB par an dans le cadre de la procdure relative aux dficits excessifs. Une fois sortie de cette procdure, de nouveaux objectifs de solde et deffort structurels permettant datteindre lobjectif moyen terme lui seront recommands. Un Etat peut scarter temporairement de lobjectif moyen terme ou de la trajectoire de convergence vers cet objectif du fait dvnements exceptionnels, hors du contrle du Gouvernement, ou dune forte rcession. La dfinition des vnements exceptionnels et dune forte rcession est prcise dans un rglement.
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Si un Etat scarte de lobjectif de moyen terme ou de la trajectoire de convergence vers cet objectif, le TSCG impose que des mesures de correction permettant de revenir vers lobjectif ou sur la trajectoire soient automatiquement mises en uvre. Leur nature reste prciser. Le nouveau trait impose surtout que ces rgles fassent lobjet, au plus tard un an aprs son entre en vigueur, de dispositions juridiques nationales de caractre obligatoire et permanent de prfrence constitutionnelles ou, sinon, garantissant un respect total dans les procdures budgtaires nationales . Cest sa principale novation par rapport aux rglements antrieurs. La Commission fera un rapport sur les dispositions juridiques nationales adoptes par chaque Etat. Sur la base de ce rapport, ou indpendamment, toute partie contractante au trait pourra saisir la Cour de justice de lUnion europenne si elle considre quun pays na pas pris les dispositions ncessaires. La Cour de justice pourra obliger un Etat les prendre, sous peine dune amende pouvant slever 0,1 % du PIB. Selon les considrants du trait instituant le mcanisme europen de stabilit, il est convenu et reconnu que loctroi dune assistance financire dans le cadre de ce mcanisme est conditionn par le respect des exigences de larticle 3 du TSCG.
b) Larticulation des objectifs

En mettant en avant un objectif de solde structurel, en complment des plafonds de dficit (3 % du PIB) et de dette (60 %) fixs par le trait de Maastricht, les dispositions des rglements de 2011 et le nouveau trait visent limiter les effets pro cycliques indsirables qui peuvent rsulter dun objectif de solde non corrig de limpact des variations conjoncturelles du PIB. Ces objectifs et plafonds sarticulent de la manire suivante : les Etats membres doivent viser un quilibre structurel de leurs comptes, ou sen rapprocher rapidement, ce qui permet de rduire suffisamment vite leur dette publique si elle dpasse 60 % du PIB. Si le solde structurel est nul, ces dispositions autorisent un dficit conjoncturel de 3 % du PIB, ce qui correspond, en France, un cart entre le PIB effectif et celui qui rsulterait de circonstances conomiques normales (le PIB potentiel) denviron 6 points, soit peu prs lcart enregistr au plus fort de la crise de 2008-2009. Si le dficit public dpasse nanmoins 3 % du PIB, ou si la dette ne converge pas assez vite vers 60 %, le dficit doit tre ramen au-dessous de 3 % du PIB et la dette rduite selon les recommandations du Conseil.
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Si le dficit est suprieur 3 % du PIB et si, en outre, le solde structurel est dficitaire, lEtat membre doit la fois ramener son dficit au-dessous de 3 % du PIB et son solde structurel lquilibre.
2 - Les volutions ncessaires du droit franais

Ce nouveau trait na pas encore t ratifi. Dans lhypothse o il le serait, il imposerait dinscrire la rgle dor dans le droit national un niveau de prfrence constitutionnel . En revanche, les prcisions quil apporte sur le critre de dette, et qui figurent dj dans un des rglements de 2011, nont pas tre reprises en droit franais. Un projet de loi constitutionnelle a t vot par les deux Assembles en 2011, mais na pas t approuv par le Congrs ou par rfrendum. Il na pas t conu en fonction des dispositions du nouveau trait, mais il peut servir de point de dpart lanalyse. Le projet de loi constitutionnelle
Larticle 1 cre des lois-cadres dquilibre des finances publiques qui dterminent, pour au moins trois annes, les orientations pluriannuelles, les normes dvolution et les rgles de gestion des finances publiques, en vue dassurer lquilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque anne, un plafond de dpenses et un minimum de mesures nouvelles affrentes aux recettes qui simposent globalement aux lois de finances et de financement de la scurit sociale . Une loi organique doit prciser le contenu de ces lois-cadres et peut dterminer leurs autres dispositions qui simposent aux lois de finances et de financement de la scurit sociale. Elle doit prvoir les conditions dans lesquelles une loi-cadre peut tre modifie et celles dans lesquelles sont compenss les carts constats lors de lexcution des lois de finances et de financement. Dautres articles dfinissent la procdure dadoption des loiscadres et subordonnent le vote dune loi de finances ou de financement de la scurit sociale lexistence dune loi cadre pour lexercice concern. Larticle 7 prvoit que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de la mise en uvre des lois-cadres. Larticle 10 prvoit un contrle, obligatoire, du Conseil constitutionnel sur la conformit des lois-cadres la Constitution et des lois de finances et de financement de la scurit sociale aux lois cadres. Les dispositions des futures lois cadres seraient trs proches de celles des actuelles lois de programmation des finances publiques, une importante diffrence prs : elles simposeraient aux lois de finances et de financement de la scurit sociale.
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Le monopole des lois de finances et de financement de la scurit sociale sur les dispositions lgislatives relatives la fiscalit et aux principes de fixation des ressources de la scurit sociale, inscrit dans le projet initial du Gouvernement, a t abandonn lors de la discussion au Parlement.
Quel que soit lavenir du projet de loi constitutionnelle, les nouvelles rgles europennes appellent des volutions du droit existant. La Constitution prvoit actuellement que les lois de programmation sinscrivent dans lobjectif dquilibre des finances publiques , mais sans indiquer si cet quilibre est de nature comptable ou structurelle. Selon les rgles communautaires, il sagit dun objectif dquilibre structurel. Sagissant de lhorizon auquel cet quilibre doit tre atteint et du montant de leffort structurel raliser chaque anne, ils sont contingents la situation des finances publiques. Une obligation constitutionnelle ayant vocation tre permanente, il parat prfrable dinscrire la rfrence cet horizon et ce montant dans une loi organique, voire une loi cadre, qui pourrait tre modifie sans trop de difficults tout en simposant aux autres lois. Il convient toutefois de relever que le TSCG impose dinscrire ces dispositions dans un texte ayant une force obligatoire et permanente garantissant un respect total dans les procdures budgtaires, alors que les lois organiques, a fortiori les lois cadres, peuvent tre modifies plus facilement que la Constitution, comme la montr en 2010 lallongement de la dure de vie de la CADES dans le cadre du traitement de la dette des organismes sociaux. Sagissant des lois de finances et de financement de la scurit sociale, leur monopole sur les sujets relatifs aux recettes fiscales et sociales repose actuellement sur une circulaire du Premier ministre. Leffort structurel entran par les dispositions des lois de finances et de financement de la scurit sociale pourrait donc tre rduit par des mesures inscrites dans dautres lois, comme ce fut le cas avec la baisse de la TVA sur la restauration en 2009. Certes, des dispositions de la loi de finances suivante pourraient remdier leur effet ngatif sur leffort structurel, mais il serait prfrable de donner une base juridique solide une exigence qui appelle logiquement un monopole des lois de finances et de financement pour ladoption de toute mesure ayant un effet sur les recettes publiques. Au-del de ces aspects, la traduction en droit franais de ces nouvelles rgles europennes devra surmonter deux difficults importantes.
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En premier lieu, le solde structurel pose de difficiles problmes techniques de mesure (cf. annexes VI et VII)137. Tout en suivant les mmes principes mthodologiques, il est en effet possible dobtenir des estimations diffrentes de la croissance potentielle. En outre, celle-ci doit tre souvent rexamine, y compris pour les annes passes, et il en rsulte une forte variabilit des estimations du solde structurel pour un mme exercice budgtaire. En consquence, pour un exercice N, ce solde peut tre conforme aux normes lorsquil est mesur lanne N+1 et ne plus ltre lorsque cette estimation est corrig lanne N+2 (ou linverse). Une plus grande stabilit est souhaitable et peut tre obtenue, mais il reste que ces difficults rendent particulirement dlicate la traduction juridique de ces obligations europennes dans un texte normatif. En second lieu, lobjectif de moyen terme concerne les APU dans leur ensemble alors que les lois de finances et de financement de la scurit sociale ne couvrent quune fraction de celles-ci (cf. IV ci-aprs).
III - Renforcer les outils de programmation et de contrle

Trois domaines sont concerns : les prvisions macroconomiques, les rgles budgtaires et le suivi infra annuel.
A - Les prvisions macroconomiques

Selon la proposition de rglement de la Commission, modifie par le Conseil, la programmation budgtaire moyen terme et les lois budgtaires annuelles doivent tre fondes sur des prvisions macroconomiques ralises ou approuves par un organisme indpendant ou disposant dune autonomie fonctionnelle vis--vis des autorits budgtaires de lEtat membre . Il sagit des prvisions pour lanne suivante et des prvisions moyen terme. Ces dernires reposent en partie sur des estimations de la croissance potentielle qui doivent aussi tre indpendantes . La proposition de rglement vise les seules prvisions macroconomiques et non les prvisions de recettes publiques. Or, lenjeu est plus limit pour les premires car de nombreux organismes publient des prvisions conomiques sur la base de statistiques publiques et celles du gouvernement ne peuvent pas sen loigner fortement. En revanche,
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Les estimations de solde structurel de la Cour, de la Commission europenne, de lOCDE et du FMI ne sont dailleurs pas strictement identiques.
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les administrations financires disposent dinformations privilgies pour estimer llasticit des recettes la conjoncture et les mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements. En outre, il y a dimportantes interactions entre les prvisions de finances publiques et les prvisions macroconomiques, le dficit public ayant un impact sur lactivit conomique et inversement. Dans ces conditions, il pourrait tre envisag daller au-del du rglement en tendant ses dispositions aux prvisions de finances publiques. Cependant, les ministres auront toujours besoin, sous leur seule autorit, de services capables de faire des prvisions conomiques et de finances publiques. La duplication de ces services, les uns tant sous lautorit du ministre et les autres sous celle dun organisme indpendant, aurait un cot lev. Une solution pragmatique consisterait soumettre pour validation les prvisions conomiques associes aux projets de lois de finances un comit indpendant138. Pour assurer sa crdibilit, ce comit devrait disposer dun minimum de moyens propres permettant la contre-expertise des prvisions de la direction gnrale du trsor. Les prvisions relatives aux finances locales
Larticle 108 de la loi de finances pour 2012 oblige les rgions, les dpartements et les communes ou les tablissements publics de coopration intercommunale de plus de 50 000 habitants transmettre au reprsentant de lEtat un rapport prsentant notamment les orientations budgtaires, les engagements pluriannuels envisags, la composition et lvolution de la dette ainsi que les dpenses de personnel, de subvention, de communication et dimmobilier. Le dcret dapplication de ce texte qui reste publier, rendra la procdure applicable lexercice 2013. Le mme texte prvoit que le Gouvernement dpose en annexe au projet de loi de finances un rapport qui prsente la structure et lvolution des dpenses ainsi que de la dette des collectivits territoriales. Jusqu prsent, les prvisions annexes au PLF ne sont pas dtailles par niveaux de collectivits territoriales.
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Aujourdhui, la commission conomique de la Nation les examine, mais elle na quun rle consultatif.
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B - Les rgles budgtaires, leur contrle et les mcanismes de correction

Selon la directive de 2011 sur les cadres budgtaires , chaque Etat membre dispose de rgles budgtaires chiffres qui lui sont propres et qui favorisent le respect de ses obligations dcoulant du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne dans le domaine de la politique budgtaire un horizon pluriannuel pour les administrations publiques dans leur ensemble . Ces rgles doivent notamment prciser leurs objectifs cibles et leur champ dapplication, leurs modalits de suivi, sur la base danalyses fiables et indpendantes ralises par des organismes indpendants ou jouissant dune autonomie fonctionnelle lgard des autorits budgtaires des Etats membres, enfin les consquences dun non respect . Le TSCG reprend les objectifs de solde structurel moyen terme et de retour rapide vers cet objectif, ainsi que lobligation de mesures de correction automatique si des carts importants sont constats par rapport lobjectif de moyen terme ou la trajectoire dajustement propre permettre sa ralisation. Ce mcanisme comporte lobligation pour la partie contractante concerne de mettre en uvre des mesures visant corriger ces carts sur une priode dtermine . Un rglement de 1997 modifi en 2011 prcise quun cart est important sil est suprieur 0,5 point de PIB sur une anne ou 0,25 point de PIB en moyenne sur deux annes. Le TSCG et la proposition de rglement de la Commission imposent la mise en place dorganismes indpendants ou disposant dune autonomie fonctionnelle vis--vis des autorits budgtaires des Etats membres qui sont charges de vrifier le respect des rgles permettant datteindre lobjectif de solde structurel moyen terme. Ces organismes sont souvent appels comits budgtaires indpendants . La Commission europenne a construit un indicateur de qualit des rgles budgtaires prenant notamment en compte ltendue de leur champ, leur statut juridique, les possibilits de modification, les mcanismes de contrle et leur visibilit dans les mdias. Selon cet indicateur, la France tait en 2010 au-dessus de la moyenne europenne, et de lAllemagne. En outre, dans son rapport de septembre 2011 sur les finances publiques dans lUnion europenne, la Commission a not que la Cour des comptes est indpendante et remplit les missions dun comit budgtaire indpendant , lexception des prvisions
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macroconomiques139. En particulier, elle analyse la situation et lvolution des finances publique, vrifie le respect des rgles et publie des avis et recommandations sur la politique budgtaire. La Commission a construit un indicateur mesurant limportance des fonctions exerces par ces comits qui situe la France au 5me rang sur les 17 pays disposant dau moins une institution de ce type. Le programme de stabilit prsent par la France en avril 2012 note que les rgles budgtaires font lobjet dun suivi indpendant par la Cour des comptes dans ses rapports sur les finances publiques . Des progrs restent nanmoins souhaitables sur plusieurs points.
1 - Les rgles budgtaires et leur contrle a priori

Les lois de programmation prvoient actuellement un plafond de dpenses publiques en euros et un rendement minimal des mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires. Le plafond global de dpenses est dclin, pour lEtat et les rgimes obligatoires de base de scurit sociale, sous la forme de normes spcifiques permettant den conforter le respect : normes de croissance en valeur et euros constants de lEtat, plafonds des dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale et ONDAM. En outre, lendettement des oprateurs et des hpitaux est plafonn et le cot total des dpenses fiscales ne doit pas augmenter. Selon la directive de 2011, les lois de finances et de financement de la scurit sociale doivent tenir compte de ces rgles budgtaires, ce qui nest pas ncessairement le cas actuellement. Si des dispositions constitutionnelles imposent la conformit des lois de programmation une loi organique et des lois de finances et de financement la loi de programmation en vigueur, le Conseil constitutionnel devra la vrifier. Outre que les modalits actuelles dintervention du Conseil devront tre adaptes un tel contrle, lexamen de conformit peut savrer difficile et appelle une expertise particulire : les dispositions relatives aux recettes fiscales et sociales figurent dans des textes divers dont la prise en compte doit pouvoir tre vrifie ; la mesure de leffort structurel suppose une valuation globale de la situation des administrations publiques, quun examen des seules dispositions de la loi de finances, dune part, et de la loi
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Cf. le rapport public annuel de fvrier 2012 de la Cour.
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COUR DES COMPTES
de financement de la scurit sociale, dautre part, ne permet pas deffectuer aisment ; en outre, des montages financiers permettent, de fait, de contourner les rgles en vigueur, comme le montre lexemple des investissements davenir qui chappent la norme de croissance des dpenses de lEtat ; Par ailleurs, la proposition de rglement de la Commission europenne prvoit que les Etats membres de la zone euro lui soumettent un projet de plan budgtaire (en pratique, le rapport conomique, social et financier annex au PLF) pour lanne suivante avant le 15 octobre. Si la Commission identifie des entorses particulirement srieuses au regard des engagements de lEtat membre, elle peut demander une rvision de ce projet dans les deux semaines. Si elle nen trouve pas, elle peut encore si ncessaire mettre un avis sur ce projet avant fin novembre. La position du Conseil constitutionnel ou du comit budgtaire indpendant franais pourrait tre diffrente de celle de la Commission europenne. Une divergence ventuelle des avis est inhrente des textes europens qui confient la surveillance des finances publiques la fois la Commission europenne et des organismes indpendants nationaux, mais de tels conflits dapprciation doivent avoir des modes de rglement adapts au processus budgtaire.
2 - Le contrle a posteriori de lexcution des lois financires

Le mcanisme de contrle a posteriori et de correction automatique prvu par le TSCG doit tre mis en place au niveau national sur la base de principes communs qui seront proposs par la Commission europenne. Bien quils naient pas encore t tablis, lapplication en France de ces dispositions appelle les commentaires suivants. En excution, les mesures nouvelles relatives aux prlvements prvus dans les lois de programmation (lois cadres) peuvent tre insuffisantes et le plafond de dpenses peut tre dpass. La rduction du dficit structurel peut elle aussi tre insuffisante. Il existe un mcanisme de correction automatique pour ce qui concerne les dpenses dans la mesure o leur plafond est fix en euros. Un dpassement lanne N oblige donc rduire leur croissance en N+1 pour respecter le plafond prvu pour N+1. Cependant, faute de nouvelles mesures de redressement en N+1, le plafond de N+1 peut lui-mme tre dpass, comme ceux des annes suivantes jusqu ce quune nouvelle loi de programmation intgre en base ces dpassements. Le mcanisme de correction actuel est donc insuffisant.
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Le rapport de la Cour sur les finances publiques publi en juin N+1 peut permettre destimer leffort structurel et la variation du solde structurel en N et de les comparer aux objectifs. En cas d cart important , une loi de finances, et ventuellement de financement de la scurit sociale, rectificative pourrait intgrer les mesures compensatoires ncessaires, au moins partiellement. Le solde des corrections ncessaires devrait faire lobjet des lois de finances et de financement pour lanne suivante.
C - Le suivi infra annuel

La directive de 2011 sur les cadres budgtaires prvoit la publication trimestrielle du dficit et de lendettement publics. Elle prvoit aussi la publication de donnes budgtaires mensuelles ou trimestrielles sur les comptes des sous-secteurs des administrations publiques (Etat, ODAC, ASSO et APUL). Selon la proposition de rglement de la Commission, les Etats de la zone euro en situation de dficit public excessif devront prsenter rgulirement la Commission un rapport sur lexcution budgtaire infra-annuelle, pour lensemble des administrations publiques, et les mesures envisages, si ncessaire, pour atteindre les objectifs fixs. Ce rapport sera semestriel si lEtat concern a fait lobjet de recommandations du Conseil, ce qui est le cas de la France, et trimestriel sil a fait lobjet dune mise en demeure.
1 - La situation en France
LINSEE estime et publie la dette publique brute chaque fin de trimestre. Dans le cadre des comptes nationaux trimestriels, il estime un dficit public trimestriel, le transmet Eurostat mais, la demande de lINSEE et comme pour lAllemagne, Eurostat ne le publie pas, tout en lutilisant pour estimer le dficit de lensemble de lUnion europenne. Des situations mensuelles de lexcution du budget de lEtat sont publies chaque mois. Il nexiste pas de situations agrges mensuelles, ni trimestrielles, pour lautre sous-secteur des administrations publiques centrales, savoir les ODAC, mais les comptes de certains dentre eux sont collectes par un infocentre. La direction gnrale des finances publiques (DGFiP) collecte et agrge les balances mensuelles de la quasi-totalit des collectivits territoriales avant la fin du mois suivant mais ne publie rien. Le compte des organismes divers dadministration publique locale (les organismes
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COUR DES COMPTES
publics ayant une activit principalement non marchande et sous le contrle des collectivits territoriales) nest tabli quannuellement. La DGFiP centralise aussi les balances mensuelles des hpitaux, mais ne les publie pas. Les donnes infra annuelles des rgimes dassurance sociale sont assez htrognes. Un infocentre centralise les donnes comptables du rgime gnral et des rgimes des indpendants et agriculteurs, mais nen tire pas de publication. Des donnes mensuelles sont publies par certains organismes : encaissements de lACOSS, remboursements dassurance maladie par la CNAMTSUne synthse trimestrielle est tablie pour le rgime gnral. LUnedic, les rgimes complmentaires, la CADES, le FRR et les rgimes spciaux ne publient que des comptes annuels.
2 - Les voies de progrs

Les principaux organismes relevant du domaine social (Unedic, rgimes complmentaires) devront tablir et publier, tout au moins transmettre un organisme charg de les agrger et de les publier, des donnes au moins trimestrielles. La DGFiP se prpare publier les donnes dj collectes sur les administrations locales, les hpitaux et les principaux ODAC, sur une base mensuelle ou trimestrielle. La fragilit et les difficults dinterprtation des donnes infra annuelles ont toutefois t jusque l mises en avant pour expliquer pourquoi elles ne sont pas publies alors quelles sont parfois compiles. Leur fragilit tient dabord aux caractristiques des systmes comptables propres chaque organisme dont la qualit et les conditions daudit ont t examines plus haut. Elle rsulte ensuite des procdures de collecte et dagrgation qui sont ncessaires lorsque ces organismes sont nombreux. La collecte doit en effet tre exhaustive ou reposer sur des chantillons reprsentatifs tout en tant suffisamment rapide. Ltape suivante qui consiste, pour lINSEE, agrger ces donnes comptables et les traduire en comptabilit nationale prsente des difficults supplmentaires dans la mesure o certaines administrations ne produisent pas de donnes infra annuelles ou ne les fournissent pas avec un degr de dtail suffisant. Le compte trimestriel des APU repose ainsi pour beaucoup sur des techniques statistiques : extrapolation de donnes manquantes, utilisation de donnes denquteLINSEE a engag des travaux damlioration de ce compte et considre que sa fiabilit sera meilleure fin 2013. Il ne sera toutefois pas possible de prsenter une dcomposition fiable du dficit trimestriel par sous-secteurs des APU.
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En tout tat de cause, la publication de donnes budgtaires et comptables infra-annuelles devra tre accompagne de commentaires mettant en garde contre des interprtations fragiles. Elles risquent en effet dtre extrapoles sur lensemble de lanne alors mme que le rythme dencaissement des recettes et de dcaissement des dpenses peut tre sensiblement diffrent dune anne lautre, voire totalement alatoire. Il est trs dlicat de tirer des conclusions fermes des donnes infra annuelles si elles ne peuvent tre compares des prvisions infra annuelles, elles-mmes fiables, de recettes et dpenses qui, en ltat actuel, ne portent que sur un champ trs restreint. Le suivi infra annuel des finances locales
Le suivi en cours dexcution de la situation budgtaire des collectivits locales est difficile. Si les ordonnateurs des grandes collectivits disposent de tableaux de bord de suivi budgtaire et tout le moins de la trsorerie, ces donnes ne sont pas centralises. La centralisation mensuelle des balances comptables locales, telle quelle existe aujourdhui, ne permet pas un suivi satisfaisant de la situation de ces collectivits en cours danne. Si la centralisation mensuelle des dpenses de fonctionnement prsente un caractre significatif, il nen est pas de mme pour les recettes de fonctionnement et pour les dpenses dquipement. Pour ces dernires, le calendrier budgtaire et les cycles dinvestissement conduisent une concentration des enregistrements comptables sur le second semestre de lanne. En outre, de nombreuses oprations sont enregistres sur des comptes dimputation provisoire solds aprs la clture de lexercice. Dans ces conditions, les restitutions infra-annuelles qui pourraient tre effectues prsenteraient un degr de fiabilit trs relatif et les dispositions de la directive de 2011 pourront difficilement tre mises en uvre de faon satisfaisante. Ladministration envisage nanmoins de publier chaque trimestre les recettes et dpenses relles des collectivits locales un niveau de dtail dterminer. Alors que la demande dinformations se renforce, ladministration avait paradoxalement interrompu la publication des premires tendances tablies sur la base des balances comptables centralises au 30 septembre et celle des premiers rsultats sur la base des balances centralises au 31 mars de N+1. Ces publications ne portaient que sur les budgets principaux lexclusion des budgets annexes. La publication des premires tendances a repris et celle des premiers rsultats est en cours de validation.
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COUR DES COMPTES
IV - Concevoir un mode de pilotage impliquant lensemble des administrations publiques

A - Les dfauts du mode de pilotage actuel
Les dveloppements prcdents sur la qualit des comptes publics, les objectifs de solde et dendettement publics, les dispositifs de programmation, de contrle et de correction concernent lensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux. La directive 2011/85 prvoit notamment que les Etats membres mettent en place des mcanismes appropris de coordination entre les sous-secteurs des administrations publiques, afin dassurer lintgration complte et cohrente de tous ces sous-secteurs dans la programmation budgtaire, dans llaboration de rgles budgtaires chiffres spcifiques au pays ainsi que dans ltablissement des prvisions budgtaires et dans la mise en place de la programmation pluriannuelle . En ltat actuel du droit constitutionnel, aucun objectif financier ne peut tre impos aux administrations publiques bnficiant dune autonomie de gestion, notamment les collectivits territoriales, alors mme quelles bnficient souvent de garanties implicites de lEtat. Lexigence du respect des engagements communautaires se pose galement pour lUnedic et les rgimes complmentaires de scurit sociale. Le Gouvernement peut certes refuser dagrer les accords passs par les partenaires sociaux, mais lexercice de ce droit est malais. LEtat dispose de moyens plus importants pour contraindre ses oprateurs, car il les contrle et leur apporte souvent lessentiel de leurs ressources sous forme de subventions pour charges de service public. En outre, leur endettement est dsormais limit. Les oprateurs disposent toutefois dune autonomie de gestion et de ressources propres quils peuvent mobiliser pour financer des dpenses nouvelles. En consquence, le respect du plafond fix aux dpenses et du plancher assign aux augmentations de prlvements, dans les lois de programmation, ne repose que sur les rgles spcifiques lEtat (normes en volume et valeur), aux rgimes obligatoires de base de scurit sociale et aux organismes concourant leur financement (plafonds de dpenses), qui ne couvrent au total que 75 % des dpenses publiques. Pour faire face au risque dune volution imprvue des dpenses et recettes des organismes autonomes, ces rgles doivent tre fixes un niveau plus strict et, le cas chant, ajust en cours de programmation.
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Lerreur de prvision faite en septembre 2010 sur la situation des administrations publiques locales en 2010 montre que ce risque nest pas ngligeable140. Pour viter de faire porter lajustement et les marges de scurit ncessaires sur une partie seulement de la sphre publique, lEtat et les rgimes obligatoires de base de scurit sociale, les engagements de la France doivent impliquer toutes les administrations publiques.
B - Un pilotage couvrant un champ plus large

1 - Les administrations sociales
Des rflexions pourraient tre engages sur une ventuelle extension du champ des lois de financement de la scurit sociale lensemble des organismes de protection sociale obligatoire pour les transformer en lois de financement de la protection sociale obligatoire . Sagissant des rgimes sociaux conventionnels (essentiellement lUndic et lAgirc-Arrco), la loi de financement de la protection sociale obligatoire pourrait incorporer le cadre financier dans lequel, lissue dune concertation avec ces rgimes, devront voluer leurs recettes et dpenses, en cohrence avec les engagements relatifs aux administrations publiques. Lagrment ministriel pourrait tre li ce cadre financier. Ces lois de financement devraient en outre viser lquilibre structurel des comptes sociaux (hors CADES). Si les rgles europennes nimposent pas de rpartition particulire du dficit public entre sous secteurs des administrations publiques, la Cour a en effet toujours considr que les dficits sociaux constituent une anomalie corriger rapidement.
2 - Les administrations locales

Une rflexion, prenant en compte les nouvelles contraintes pesant sur le financement des collectivits, doit aussi tre engage sur le modle de dveloppement du secteur public local. Le programme de stabilit que prsente chaque anne la France comporte en effet des engagements affrents aux administrations publiques locales. Le dernier en date prvoit ainsi que leur solde restera proche de lquilibre lhorizon 2016 grce un ralentissement marqu
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Cf. rapport de la Cour sur les finances publiques de juin 2011.
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COUR DES COMPTES
de leurs dpenses. Si lobjectif de retour lquilibre a t presque atteint ds 2011, il nest pas certain que tel sera aussi le cas dans les annes venir mme si un tel objectif est la porte du secteur public local. Lengagement de modration de la dpense publique locale (+ 0,6% en volume en moyenne annuelle sur les annes venir) est exigeant, justifiant une limitation de lvolution en valeur des concours de lEtat. Si les principes constitutionnels de libre administration dans les conditions prvues par la loi (article 72) et dautonomie financire (article 72-2) des collectivits locales rendent aujourdhui difficile limposition par le lgislateur national dune norme de dpense, lensemble des mesures prises (gel des concours, rforme de la fiscalit) y contribuent indirectement, au moins en partie, par les contraintes quelles induisent progressivement. Il nen demeure pas moins que les collectivits locales ne sont pas directement associes la dfinition de leffort consentir. Cette situation est regrettable en ce que la rgulation de la dpense du secteur local aboutit aujourdhui des rsultats (freinage marqu des investissements des rgions et des dpartements, mais poursuite de la progression des dpenses de fonctionnement et dinvestissement du bloc communal) qui ne sont pas ncessairement optimaux. Il y a lieu de rechercher ainsi une intgration plus directe du secteur public local dans les engagements europens de la France afin de sassurer que leffort se porte l o cela est le plus utile. La loi pourrait sans doute poser les conditions dun cadre conventionnel entre lEtat et les collectivits locales, reprsentes par leurs associations nationales, afin de dfinir les engagements rciproques des diverses catgories de collectivits dun ct, ceux de lEtat de lautre. Les premires devraient assumer leur responsabilit dans la rgulation par la dpense rsultant des engagements de retour lquilibre des finances publiques nationales, cependant que le second pourrait fournir des garanties quant la stabilisation des transferts directs ou surtout indirects de charges non compenss. Ce nouveau modle devrait ainsi diffrencier travers lvolution des dotations de lEtat : les communes et les intercommunalits, qui bnficient encore dune grande autonomie fiscale et doivent mieux intgrer les contraintes pesant sur les finances publiques ; les dpartements, dont les ressources sont volatiles et les charges rigides ; les rgions, dont lautonomie fiscale est dsormais faible. Ce nouveau modle devrait prendre en compte la ncessit dune plus forte prquation. En tout tat de cause, la concertation entre les administrations publiques devrait tre renforce, formalise et dboucher sur limplication
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de chacune des catgories dadministrations publiques concernes par lengagement global souscrit par la France. Des exemples pourraient tre trouvs dans des pays fdraux o des pactes de stabilit nationaux engagent lensemble des administrations publiques sur des objectifs communs conformes leurs engagements europens.
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COUR DES COMPTES
CONCLUSION
La qualit des comptes publics est une condition ncessaire un pilotage adquat des finances publiques et la confiance des investisseurs. Satisfaisante en France, elle doit tre encore amliore en sinscrivant dans le mouvement europen qui pousse dans ce sens. Le champ des organismes dont les comptes sont certifis doit tre tendu pour couvrir notamment les principales collectivits locales. La comptabilit nationale devrait sappuyer plus largement sur des comptes en droits constats. Une coopration renforce entre la Cour et lINSEE devrait permettre de mieux assurer encore la qualit des donnes qui sont utilises pour tablir le compte des administrations publiques. Les objectifs de solde et deffort structurels inscrits dans les rglements modifis en 2011, et repris dans le nouveau trait, amliorent la pertinence conomique des rgles europennes dencadrement des finances publiques. Toutefois, ils accroissent aussi leur complexit et leur traduction en droit franais ncessite des modifications dlicates. Lobjectif dquilibre des finances publiques actuellement inscrit dans la Constitution devrait sentendre aprs correction des effets de la conjoncture. Les lois de programmation se doivent davoir une autorit suprieure aux lois de finances et de financement de la scurit sociale. Le niveau annuel et la dure de leffort structurel de rduction du dficit devraient tre inscrits dans des dispositions juridiques - loi organique ou loi de programmation - garantissant leur respect total par les procdures budgtaires nationales . Les prvisions macroconomiques associes aux projets de lois de finances devront tre valides par un organisme indpendant disposant de moyens dexpertise suffisants. Le respect des rgles budgtaires inscrites dans les lois de programmation devra tre vrifi a priori, sur la base des projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale et, a posteriori, au vu de lexcution de ces lois et du compte des administrations publiques de lanne passe. Le Conseil constitutionnel et un comit budgtaire indpendant, dont la Cour assure dj en pratique les fonctions, devront oprer ces vrifications. En cas de dviation par rapport la trajectoire programme, des mesures de corrections devront tre automatiquement inscrites dans les lois de finances et de financement suivantes. Une directive impose la publication dun grand nombre de donnes infra annuelles qui seront toujours fragiles et devront tre
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accompagnes interprtation.
des
informations
ncessaires
une
correcte
Le champ des lois de finances et de financement de la scurit sociale est trop troit au regard de nos engagements europens qui concernent lensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux : il ne couvre pas les collectivits territoriales, ni certains rgimes sociaux. Pour viter de faire porter le poids des contraintes et des ajustements sur une partie seulement des administrations publiques, un nouveau mode de pilotage impliquant la totalit de celles-ci doit tre mis en place.
Conclusion gnrale
A partir des niveaux trs levs atteints en 2009 et 2010, aggravs par la rcession et la mise en uvre du plan de relance, la rduction du dficit public a t engage en 2011. Les mesures prises pour inflchir les dpenses ou accrotre les recettes ont reprsent un effort structurel de presque un point de PIB, conforme aux engagements de la France. Au total, le dficit sest rduit de 1,9 point, passant de 7,1 % du PIB en 2010 5,2 % en 2011. La fin des mesures temporaires, qui avaient accru le dficit en 2010, a contribu hauteur de 0,8 point lamlioration du solde public. Bien quen rduction sensible, le dficit reste trs lev, nettement suprieur la moyenne de la zone euro (3,8 %) et de lUnion europenne hors France (4,4 %). Il est encore deux fois suprieur au niveau qui aurait permis la stabilisation de la dette publique en pourcentage du PIB. Le dficit structurel sest lev environ 4,0 % du PIB en France en 2011, contre 3,2 % en moyenne dans la zone euro et lUnion europenne, hors France, et 0,8 % en Allemagne. Globalement, la position relative de la France au sein de la zone euro ne sest pas amliore en 2011. La dette publique a encore augment de 3,7 points entre fin 2010 et fin 2011 pour atteindre 86 % du PIB et les charges dintrt ont cru de presque 12 %. la fin de 2011, la dette de la France tait suprieure de presque cinq points celle de lAllemagne. 1) Une trajectoire 2012 rassurer En 2012, au vu des informations disponibles fin mai, il ressort des travaux daudit mens par la Cour que les dpenses publiques soumises des rgles budgtaires (dpenses de lEtat et ONDAM) pourraient respecter les objectifs fixs dans la loi de finances, telle que modifie par la premire loi de finances rectificative, et la loi de financement de la scurit sociale. Des risques de dpassement ont t identifis pour ce qui concerne les dpenses de lEtat, mais ils sont dampleur rduite, de lordre de 1,2 2,0 Md. Ils peuvent -et doivent- tre neutraliss en redployant les crdits et en gageant strictement toute mesure nouvelle, notamment grce la rserve de prcaution constitue en dbut danne, afin de respecter la norme de stabilisation en valeur des dpenses hors dette et pensions. Si les conditions actuelles de financement se prolongent, une conomie de 0,6 Md sur la charge de la dette est
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COUR DES COMPTES
possible, facilitant ainsi le respect de la norme de stabilisation en volume des dpenses de lEtat, y compris dette et pensions. Lvolution des autres dpenses publiques est plus difficile prvoir et celle des investissements locaux particulirement incertaine, mais la progression prvue dans le programme de stabilit pour 2012 est plausible. Les risques principaux sur 2012 portent sur les recettes publiques. Indpendamment de lhypothse de croissance, les prvisions de recettes fiscales de lEtat arrtes en dbut danne reposaient sur une hypothse dlasticit au PIB trop leve. En particulier, les recettes attendues de limpt sur les socits semblent surestimes. Par rapport au programme de stabilit, le risque de pertes de recettes est valu entre 0,15 et 0,35 % du PIB, soit de 3 7 Md. Par ailleurs, le scnario macroconomique retenu en avril dans le programme de stabilit, qui tait en phase avec les prvisions des organismes internationaux, est aujourdhui menac par la dgradation rcente de la conjoncture. Les indicateurs les plus rcents sont mal orients. Si la croissance moyenne de lanne 2012 tait de 0,4 %, au lieu de 0,7 %, le dficit public serait mcaniquement aggrav de 0,15 point de PIB en 2012, soit 3 Md. Au total, les risques conjugus de la surestimation initiale du rendement de certains impts (principalement lIS) et dune rvision la baisse de la croissance conomique peuvent conduire un dficit suprieur de 0,3 0,5 point de PIB la prvision du programme de stabilit, soit entre 6 et 10 Md. Ces estimations ne tiennent pas compte des contentieux fiscaux communautaires sur le prcompte mobilier et les OPCVM dont le cot, en comptabilit nationale, pourrait accrotre le dficit public de presque 7,5 Md, par rapport au programme de stabilit, sur les exercices 2013 et 2014, selon une rpartition encore incertaine. En comptabilit budgtaire, leur cot devrait se limiter en 2012 1,5 Md, dont 0,9 Md ont t prvus lors de la LFR de printemps. Le solde, soit plus de 6 Md, devrait peser en totalit sur les exercices 2013 et 2014. Ces dpenses, sans effet sur le solde structurel, du fait de leur caractre exceptionnel et temporaire, nen pseront pas moins sur le solde effectif des exercices concerns et sur le niveau de la dette publique. Le respect de lobjectif dun dficit des APU ramen 4,4 % du PIB en 2012 est indispensable pour conforter lamlioration encore fragile de la crdibilit acquise par la France au cours des deux dernires annes et ne pas compromettre la ralisation, dj difficile, de lobjectif fix pour 2013 par un effet de base dfavorable.
CONCLUSION GENERALE
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Il suppose le maintien dune grande vigilance sur lexcution des dpenses publiques, dans le cadre des normes fixes pour lEtat comme pour lONDAM. Afin de conforter cet objectif, de nouvelles marges de manuvre doivent rapidement tre dgages par des mesures de gel complmentaires sur les dpenses de lEtat. Sagissant de lONDAM, la poursuite de la mise en uvre des conomies engages et une gestion rigoureuse des gels de crdits dcids en dbut danne (415 M) doivent permettre de viser une croissance de 2,5 % en 2012 par rapport lONDAM excut de 2011. Au-del du rendement procur par une matrise renforce des dpenses, des mesures fiscales nouvelles rapides peuvent tre envisages pour compenser la rvision la baisse des recettes attendues en 2012 et rassurer la trajectoire prvue de rduction du dficit. Leur volume exact pourra tre arrt sur la base des informations disponibles la fin du semestre sur les recouvrements fiscaux. 2) Une difficile quation budgtaire pour 2013 Pour lanne 2013, le respect de lengagement pris par la France depuis 2009, et confirm par le nouveau gouvernement, de ramener son dficit 3 % du PIB, reprsente, dans les conditions actuelles de croissance, un effort structurel nettement plus important que les deux annes prcdentes. Avec un dficit de 4,4 % du PIB en 2012 et sur la base dune hypothse de croissance de 1,0 % en 2013, infrieure celle du programme de stabilit pour prendre en compte la dtrioration de la conjoncture, leffort structurel total raliser, en termes dinflexion des dpenses ou de recettes supplmentaires, serait denviron 33 Md, soit 1,6 point de PIB. Un tel effort est indispensable. Le non respect de la trajectoire prsenterait des risques, financiers, conomiques et sociaux bien plus importants et durables que ceux que fait peser court terme sur lactivit conomique la rduction rapide du dficit. Une fois cette tape franchie, le cheminement vers lquilibre des comptes lhorizon 2016-2017, tout en continuant exiger une stricte discipline, en serait facilit. Si cet effort devait, par exemple, tre rparti galement entre matrise des dpenses et hausse de prlvements, il faudrait alors conomiser16,5 Md par rapport lvolution tendancielle des dpenses, de 1,5 % en volume, et, par consquent, stabiliser en volume les dpenses des administrations publiques, ce qui impliquerait, dans un scnario central, une stabilisation en valeur des dpenses de lEtat, accompagne dun effort significatif dconomies tant de la part des collectivits territoriales que des administrations sociales.
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COUR DES COMPTES
La consolidation budgtaire ne pourra viter un relvement mesur des prlvements obligatoires. Des ressources nouvelles peuvent tre dgages dun rexamen de la fiscalit drogatoire, qui provoque des pertes de ressources pour lEtat et pour la scurit sociale, travers les niches fiscales et les niches sociales . Si une rgle de conduite, visant stabiliser le cot de ces dispositifs, a t rcemment fixe, il est ncessaire daller au-del, en remettant en cause les dispositifs dont lefficience est la plus contestable. La situation de nos comptes peut rendre ncessaires la hausse dimpts de rendement assiette large, TVA ou CSG, hausse qui peut tre dcides titre temporaire. Les mesures arrtes devront en tout tat de cause tenir le plus grand compte de la perte de comptitivit que notre conomie a subie ces dernires annes et que refltent le dficit de nos comptes extrieurs, leffondrement du taux de marge des entreprises et la dgradation de la situation de lemploi. 3) Une gouvernance densemble de nos finances publiques rformer Dans le contexte du renforcement des rgles de surveillance budgtaire en zone euro, notre pays doit prsenter des programmes de stabilit crdibles et documents qui lengagent rellement sur les voies et moyens du retour lquilibre de ses finances publiques lhorizon 20162017, selon une trajectoire reposant pour lessentiel sur la rgularit dun effort structurel minimum d1 point de PIB par an. La perspective annonce de retour lquilibre, puis lobligation de rester durablement au voisinage de lquilibre, crent un contexte radicalement nouveau et impliquent de repenser en profondeur la conduite des politiques publiques. La gouvernance densemble de nos finances publiques devrait tre rforme. Il est peu pertinent, en effet, de fixer une trajectoire exigeante de retour lquilibre, engageant notre pays, si une partie des administrations publiques peut continuer dfinir ses actions indpendamment de cette contrainte nationale. Par del la rflexion venir sur la transposition en droit interne des nouvelles rgles de surveillance budgtaire en zone euro, et le dbat sur la rgle dor , il est ncessaire de dfinir un cadre associant lensemble des collectivits publiques -Etat, collectivits territoriales, administrations de scurit sociale- llaboration et la mise en uvre dune stratgie nationale. Les conditions de lquilibre sont normes pour le budget de lEtat et pour les rgimes de base de la scurit sociale couverts par la loi de financement ; en revanche, pour les collectivits territoriales, les rgimes complmentaires de retraite et le rgime dindemnisation du chmage, il
CONCLUSION GENERALE
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nexiste aucun cadre budgtaire assurant la cohrence de lvolution de leurs dpenses et de leurs ressources avec le cadre global dfini pour lensemble des administrations publiques. La mise en uvre de la trajectoire de redressement impliquera une volution limite des dpenses publiques ; il est ncessaire que chaque catgorie dadministration publique prenne sa juste part de leffort de consolidation et nutilise pas les leviers de hausse des prlvements dont elle dispose pour se soustraire cet effort. Dans le secteur des administrations sociales, lextension du champ de la loi de financement lensemble des rgimes obligatoires de protection sociale, qui peut revtir des modalits diverses, devrait tre mise ltude. Pour les collectivits territoriales, la Cour souligne que le pilotage par lEtat de ses concours, dun montant de 100 Md au total, dont 50 relvent dune enveloppe norme en euros courants, a des consquences ingales entre blocs de collectivits, au regard des objectifs dvolution des dpenses publiques, des prlvements obligatoires et de solde. En particulier, le durcissement progressif depuis dix ans des rgles dvolution de ces concours, ainsi que la rforme rcente de la fiscalit locale, qui ont incontestablement pes sur le secteur public local dans son ensemble, nont pas empch la persistance dune croissance dynamique des dpenses des communes et intercommunalits. Des pistes de rformes sont proposes pour permettre une plus juste rpartition des efforts entre blocs de collectivits territoriales. 4) Une priorit absolue : renforcer lefficience des dpenses publiques Les efforts de consolidation doivent principalement passer par une meilleure matrise des dpenses publiques. En effet, les consolidations budgtaires qui reposent prioritairement sur un effort de matrise de la dpense sont les plus efficaces dans la dure. La France se caractrise en Europe par le poids de ses dpenses publiques, 56 % de la richesse nationale, au deuxime rang aprs le Danemark et 10 points au-dessus de lAllemagne. Nombre dtudes et de travaux de la Cour montrent que, malgr le poids lev de nos dpenses publiques, nos performances, en matire de formation initiale, suprieure et continue, de recherche, de sant, de lutte contre la pauvret et contre les ingalits, pour ne citer que ces exemples, ne sont gure diffrentes de celles des autres pays. La France a donc des marges damlioration dans lefficience de ses dpenses et la performance de ses services publics.
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COUR DES COMPTES
Au-del des recommandations formules au fil de ses travaux dans des domaines multiples, la Cour prcise lapproche qui lui semble devoir tre adopte pour les trois grands blocs de dpenses - dpenses de fonctionnement, dpenses dintervention et dpenses dinvestissement- en retenant, pour chaque bloc de dpenses, le champ de lensemble des collectivits publiques. Le respect de la trajectoire de retour lquilibre de nos comptes implique une volution de la masse salariale de lEtat (80 Md) la plus proche possible de la stabilisation en euros courants, aprs une hausse de 0,5 % en 2011. Cet objectif ne pourra tre atteint quen combinant tous les leviers qui agissent sur la dpense : volution des effectifs, revalorisation salariale, mesures catgorielles et rythme davancement et de droulement des carrires (GVT positif). Seule une rduction globale des effectifs laisse des marges de manuvre en matire de politique salariale. Mais, quand il sagit de matriser leurs dpenses de masse salariale, qui reprsentent 13 % du PIB soit 260 Md, les administrations publiques sont totalement imbriques : lEtat fixe en effet les rgles dvolution du point de la fonction publique qui sappliquent aux trois fonctions publiques, ainsi que des dispositions catgorielles propres certains niveaux de rmunration (mesures bas salaires par exemple) ou certains corps, qui ont une incidence directe ou indirecte sur les autres fonctions publiques. A linverse, les efforts de matrise de ces dpenses engags par lEtat en rduisant ses effectifs, comme cela a t le cas depuis 5 ans, hauteur de 150 000 agents, peuvent tre plus quannul par des crations demplois dans les autres fonctions publiques. Une vision globale et partage est donc ncessaire. Tel peut tre lobjet de la nouvelle dmarche de modernisation de laction publique annonce par les pouvoirs publics. Cette nouvelle dmarche, tirant les leons des limites de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), devrait galement sattacher examiner, selon la mme mthode, toutes politiques et toutes administrations publiques confondues, le bloc des dpenses dintervention, en sinterrogeant sur larticulation entre les divers dispositifs, dont le nombre dpasse 1 300, sur la rpartition des comptences entre collectivits publiques, sur leur efficacit conomique et leur ciblage social. Il sagit en effet de dpenses particulirement dynamiques dont la matrise conditionne en partie le retour lquilibre de nos comptes publics. Enfin, lampleur des engagements pris ou envisags en matire de dpenses dinvestissement devrait conduire les rexaminer systmatiquement au vu de leur compatibilit avec la situation financire
CONCLUSION GENERALE
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relle du pays, et, plus particulirement pour les programmes civils, de leur rentabilit financire et socio conomique et, surtout, de leur contribution au relvement du niveau de la croissance potentielle de lconomie. La Cour propose que soit dveloppe une contre-expertise indpendante des oprateurs. Pour de nombreuses politiques publiques, notamment celles qui touchent la solidarit et la protection des plus dmunis, ou encore lemploi et la formation, lenchevtrement des comptences entre collectivits publiques, voire organismes grs par les partenaires sociaux, est source de complexit et de gaspillages. Il est souhaitable que lacte III de la dcentralisation, qui a t annonc, soit dabord loccasion dune clarification des comptences entre lEtat et les collectivits territoriales, ainsi quentre ces collectivits elles-mmes, permettant des gains defficience collective pour lensemble des politiques concernes. *** La France est confronte depuis le dbut des annes 2000 la persistance dun dficit structurel trs lev. La Cour lestime 3,5 % du PIB en 2007. Son estimation pour 2011 le situe autour de 4 % du PIB, aprs 5 % en 2010. Seules des mesures structurelles portant sur les dpenses et les recettes sont donc de nature ramener durablement nos comptes publics lquilibre. Cet objectif appellera, tant en 2012 quen 2013, des mesures exigeantes. Leffort accomplir est de mme ampleur que celui ralis par la France la veille de lentre dans la zone euro dans un contexte conomique certes diffrent. Sa ralisation est possible. Elle conditionne la capacit de la collectivit nationale conserver lavenir la matrise de ses choix en matire conomique et sociale.
Liste des annexes

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Annexe A
Lettre du Premier ministre et rponse du Premier prsident de la Cour des comptes..
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Annexe I Annexe II Annexe III Annexe IV Annexe V Annexe VI Annexe VII Annexe VIII Annexe IX Annexe X Annexe XI Annexe XII Annexe XIII
Le primtre des administrations publiques 210
Les principaux concepts utiliss dans le rapport pour lanalyse des finances publiques... Les engagements hors bilan de lEtat.. La rforme de la taxe professionnelle. Les indices de prix utiliss pour mesurer la croissance des dpenses publiques en volume La croissance potentielle Dfinition et mesure du solde et de leffort structurels Les rfrentiels comptables Lutilisation des donnes infra annuelles. Les dterminants de la masse salariale Le rythme dexcution des dpenses de lEtat...
Les principaux risques pesant sur les dpenses de lEtat
211 213 215 220 221 222 224 226 227 228 229 249
Les comparaisons internationales.
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COUR DES COMPTES
Annexe A - Lettre du Premier ministre et rponse du Premier prsident
ANNEXES
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COUR DES COMPTES
Annexe I - Le primtre des administrations publiques

Les administrations publiques (APU) de la comptabilit nationale regroupent les organismes publics non financiers qui ont pour principale activit une production non marchande ou la redistribution des revenus et richesses. La majeure partie de leurs ressources est constitue de prlvements obligatoires ou de subventions dautres APU. Elles sont composes de quatre sous-secteurs : - lEtat stricto sensu (28 % du total des dpenses des APU en 2010141), cest--dire lensemble des services ministriels, services centraux et units dconcentres confondus ; - les organismes divers d'administration centrale (ODAC) (6 % des dpenses des APU). Ce sont environ 800 organismes de statut vari, souvent des tablissements publics caractre administratif, contrls par lEtat. Leur dfinition est proche de celle des oprateurs de lEtat ; - les administrations de scurit sociale (ASSO) (46 % du total des dpenses des APU) comprennent : les rgimes dassurance sociale qui incluent les rgimes obligatoires de scurit sociale, de base et complmentaires, et lassurance chmage ; la CADES et le Fond de rserve des retraites ; les organismes dpendant des assurances sociales (ODASS), savoir les hpitaux et les uvres sociales dotes dune comptabilit spare ; - les administrations publiques locales (APUL) (20 % des dpenses des APU) comprennent les collectivits territoriales, les groupements de communes fiscalit propre et les organismes divers dadministration locale (ODAL). Ces derniers sont constitus des tablissements publics locaux tels que les centres communaux daction sociale, les services dpartementaux dincendie et de secours, les collges et les lyces, ainsi que de certains tablissements publics nationaux (parcs nationaux, chambres consulaires, agences de leau, etc.) 142.
141 Source : rapport sur les dpenses publiques et leur volution ; PLF 2012. Cette partition par sous-secteurs des dpenses des APU sappuie sur les comptes provisoires pour 2010. 142 Les hpitaux publics font partie des administrations de scurit sociale (ASSO).
ANNEXES
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Annexe II - Les principaux concepts utiliss dans le rapport pour lanalyse des finances publiques
- La capacit de financement (ou solde de financement) des APU, correspond peu de choses prs au dficit public au sens du trait de Maastricht et au rsultat du calcul suivant : recettes de fonctionnement dpenses de fonctionnement investissements matriels + subventions dinvestissement reues subventions dinvestissement verses. Le besoin de financement des APU est loppos de leur capacit de financement et est gal, si les actifs financiers sont inchangs, la variation de la dette des APU au sens des comptes nationaux. - la dette brute des administrations publiques au sens des comptes nationaux est la somme de leurs passifs, consolide et en valeur de march. - la dette publique au sens du trait de Maastricht est la dette brute consolide des APU en valeur nominale et aprs dduction de certains passifs plus difficiles estimer (dettes commerciales). - Le solde stabilisant correspond au solde (capacit de financement en comptabilit nationale) pour lequel le niveau de la dette publique reste stable par rapport au produit intrieur brut un certain horizon, hors cessions dactifs. Le dficit stabilisant la dette lhorizon dun an est gal au produit du ratio dette / PIB fin N-1 par le taux de croissance du PIB en valeur au cours de lexercice N. - Le solde primaire retrace lcart entre les recettes et les dpenses hors charges dintrt de la dette. - Le solde structurel est calcul en neutralisant limpact de la conjoncture conomique sur la capacit de financement des APU et, ventuellement, limpact de certaines mesures temporaires et exceptionnelles. Le solde structurel non corrig de ces mesures temporaires et exceptionnelles est parfois appel le solde corrig des variations cycliques. Les recettes rsultant dune lasticit au PIB diffrente de un ne sont pas neutralises dans le calcul de ces soldes, alors que leur caractre structurel nest pas tabli. - Leffort structurel retrace lamlioration du solde structurel qui est imputable la matrise des dpenses, c'est--dire une croissance des dpenses infrieures celle du PIB potentiel, et aux mesures nouvelles dcides en matire de prlvements obligatoires. Cet indicateur a t mis au point en 2003 par le ministre des finances, afin de sen tenir aux paramtres dont la nature structurelle est la mieux tablie. Il fait ainsi
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COUR DES COMPTES
ressortir plus nettement que le solde structurel la ralit des efforts de rduction du dficit public, notamment parce quil nest pas affect par des lasticits des recettes diffrentes de un. - Les mesures temporaires et exceptionnelles dsignent les mesures qui ont une incidence ponctuelle dampleur significative sur le dficit et non un impact durable sur la situation des finances publiques moyen terme. Le Pacte de stabilit et de croissance mettant laccent sur lvolution des soldes hors mesures exceptionnelles, la Commission en a dress une liste indicative, qui comprend notamment les modifications du calendrier des recettes et des dpenses ayant une incidence sur le dficit de lanne, les recettes exceptionnelles tires dentreprises publiques et les versements exceptionnels lis aux transferts dengagements de retraite (soultes). La Cour des comptes considre que le plan de relance a t une mesure exceptionnelle et que le solde structurel doit tre corrig de son impact. La Commission europenne ne la pas repris dans sa liste de mesures exceptionnelles. - L lasticit des recettes au PIB mesure le rapport entre le taux de progression des recettes, primtre et lgislation constants, et celui du PIB en valeur. Cette lasticit connat des fluctuations importantes autour dun niveau moyen-long terme gnralement considr comme tant de lordre de lunit (soit une progression des recettes gale celle du PIB en valeur). On peut aussi calculer des lasticits spcifiques chaque prlvement obligatoire. - La croissance potentielle retrace lvolution du PIB taux dutilisation inchange des principaux facteurs de production (population active, quipements). Elle correspond la croissance du PIB potentiel, qui est lui-mme dfini comme la production quune conomie est capable de soutenir durablement sans gnrer de tensions correctrices, la hausse ou la baisse, sur lvolution des prix. Elle est principalement dtermine par lvolution de la population active et les gains de productivit du travail.
ANNEXES
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Annexe III - Les engagements hors bilan de lEtat Les engagements hors bilan font lobjet dune attention renouvele depuis la crise de 2008-2009. Si ceux des autres administrations publiques, notamment des collectivits territoriales, ne sont pas recenss, les engagements hors bilan de lEtat figurent dans lannexe de ses comptes et la France est un des rares pays pour lesquels ces comptes sont certifis143. Ces engagements sont de nature trs diverse et ne peuvent pas tre additionns. Les engagements les plus importants tiennent aux droits pensions acquis par les fonctionnaires, actifs et retraits, et ouvriers de lEtat ainsi que les fonctionnaires de la Poste. Ils reprsentent 1 352 Md fin 2011, avec un taux dactualisation rel de 1,6 % (1 263 Md avec un taux dactualisation rel de 2,0 %). En supposant une stabilit des effectifs de cotisants, le besoin de financement actualis sur 100 ans de ces rgimes, et des rgimes spciaux dont les comptes sont quilibrs par lEtat, slve 842 Md avec un taux dactualisation rel de 1,6 % (743 Md avec un taux de 2,0 %). Ces engagements seront mis en uvre progressivement sur une trs longue dure et peuvent toujours tre remis en cause par des mesures lgislatives modifiant les conditions dattribution des pensions. Les engagements pris dans le cadre daccords bien dfinis slvent 634 Md fin 2011 et comprennent notamment : - les dettes garanties par lEtat (124 Md), par exemple au profit des tablissements de crdit, de la caisse centrale de rassurance, de lagence franaise de dveloppement ou encore du fonds europen de stabilit financire144 ; - les garanties accordes la COFACE pour certaines de ses procdures de soutien aux exportations franaises (85 Md) ; - les garanties de protection de lpargne rglemente (339 Md), notamment les livrets A, bleus et de dveloppement durable ; - le capital appelable et non appel des banques multilatrales de dveloppement (61 Md).
143
Avec une rserve sur lexhaustivit de ces engagements, qui nest pas garantie (cf. rapport de la Cour sur la certification des comptes 2011 de lEtat). 144 En comptabilit nationale, les emprunts du FESF sont inclus dans la dette publique franaise.
214
COUR DES COMPTES
Ces montants sont importants, mais les risques de mise en jeu de ces garanties sont limits. Les conditions demploi de lpargne rglemente et dattribution des soutiens de la COFACE ne conduisent pas envisager une mise en jeu de la garantie de lEtat brve chance. La garantie de lEtat est accorde des tablissements financiers solides, la seule exception notable tant Dexia pour lequel les garanties sont plafonnes par la loi 39,5 Md (montant non atteint fin 2011). Les engagements dcoulant de la mission de rgulateur conomique et social de lEtat slvent 118 Md et correspondent notamment aux engagements de versement, lgislation inchange, des aides au logement, de lallocation aux adultes handicaps et du revenu de solidarit active aux bnficiaires actuels de ces prestations. Le calcul de ces engagements repose sur des hypothses de taux de sortie de ces dispositifs relativement fragiles puisque ces taux dpendent beaucoup de la conjoncture conomique. Ces engagements se traduiront par des dpenses publiques tales sur de nombreuses annes qui sont prises en compte, avec les prestations verses aux nouveaux bnficiaires, pour tablir la programmation des finances publiques moyen et long terme. Ils peuvent tre remis en cause par des modifications lgislatives. Pour chacune de ces trois catgories, lordre de grandeur du montant des engagements a relativement peu vari de fin 2010 fin 2011. La crise a enfin mis en vidence le risque dassureur en dernier ressort de lEtat vis--vis du systme financier, qui nest pas pris en compte dans ces engagements hors bilan. En juin 2011, selon lOCDE, les crances bancaires sur la Grce, lIrlande, le Portugal et lEspagne (secteur public et priv) reprsentaient 11 % du PIB pour les banques franaises comme pour les banques allemandes, 14 % pour les banques britanniques et 3 % pour les banques italiennes. Cependant, fin 2011, lencours des emprunts mis par les Etats pour soutenir leurs institutions financires pendant la crise slevait 4,8 points de PIB dans lUnion europenne alors quil tait nul en France. Le groupe Dexia tant mis part, les tests effectus par lautorit de contrle prudentiel le confirment en concluant que les tablissements de crdits enregistrs en France ne devraient pas avoir besoin de faire appel des capitaux publics.
ANNEXES
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Annexe IV La rforme de la taxe professionnelle La taxe professionnelle (TP) a t supprime en 2010 et remplace par une cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) et une cotisation foncire des entreprises (CFE), qui forment ensemble la cotisation conomique territoriale (CET), ainsi que par des impts forfaitaires sur les entreprises de rseaux (IFER). En 2010, et pour cette seule anne, les nouveaux impts ont t affects lEtat, qui a vers une compensation relais aux collectivits territoriales correspondant au produit quelles auraient peru de la taxe professionnelle si elle avait t maintenue. A partir de 2011, les nouveaux impts sont affects aux collectivits territoriales, qui bnficient aussi du transfert de recettes fiscales (taxe sur les surfaces commerciales par exemple), de dotations nouvelles et dune baisse des frais dassiette et de recouvrement perus par lEtat. 1) Le cot de la rforme Cette rforme a eu un impact sur les comptes de lEtat et des collectivits territoriales quil est difficile destimer car ces taxes et impts, tout au moins certains dentre eux, font lobjet, au titre dun exercice N donn, de versements dacomptes et dun solde sur les annes N et N+1, de recouvrements et dgrvements tals sur plus de deux ans. Ces difficults nexpliquent cependant pas totalement les fortes incertitudes qui affectent les chiffrages du cot de cette rforme trs importante. Comme la dj not la Cour, les dfaillances du systme denregistrement de ces impts et taxes dans les comptes de lEtat, notamment dans le compte davances aux collectivits territoriales, ne permettent pas de valider les montants dclars par ladministration, qui ne sont pas toujours cohrents145. Le pilotage des finances publiques a ainsi pti des fluctuations des prvisions de solde du compte davances. Lordre de grandeur du cot de cette rforme pour lensemble des administrations publiques peut nanmoins tre dsormais estim avec un peu plus de sret, en considrant soit les montants encaisss et dcaisss, soit les droits constats, au titre de ces impts et taxes.
145
Cf. les rapports de la Cour sur la certification des comptes de lEtat et les rsultats et la gestion budgtaires de 2010 et 2011.
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COUR DES COMPTES
a) Le cot de la rforme en comptabilit de caisse

Le cot de la rforme peut dabord tre estim en comparant les montants encaisss, nets des remboursements et dgrvements dcaisss, au titre de la taxe professionnelle et des impts qui lont remplace en 2009 puis en 2010 et en 2011. Cette mthode, dj applique dans le rapport sur les finances publiques de 2011, permet de mesurer limpact de la suppression de la TP et de son remplacement par dautres impts sur lvolution des prlvements obligatoires en 2010 puis en 2011. En effet, bien quelle soit en principe en droits constats, la comptabilit nationale enregistre le produit de cette catgorie dimpts sur la base des encaissements et dcaissements. En 2009, les administrations publiques ont encaiss 24,3 Md de TP et de ressources lies (cotisation minimale), nets des dgrvements. En 2010, elles ont encaiss 0,6 Md nets de TP et de ressources lies ainsi que 10,3 Md de CVAE et 6,1 Md de CFE et IFER nets, soit un total de 17,0 Md. En 2011, elles ont encaiss 0,9 Md de TP nette ainsi que 11,0 Md de CVAE nette et 7,7 Md de CFE et IFER. En outre, ces impts et taxes tant dductibles de limpt sur les socits, la rduction de la charge fiscale des entreprises a entran une augmentation de 1,9 Md du produit de lIS. Le cot de la rforme, par rapport aux encaissements nets de 2009, sest donc lev 7,3 Md en 2010 puis 2,8 Md en 2011 (4,7 Md hors IS). Un surcot a donc t enregistr en 2010, dont la disparition en 2011 a induit une hausse de 4,5 Md des prlvements obligatoires.
b) Le cot de la rforme en droits constats

La deuxime mthode prend comme rfrence la charge, nette des dgrvements, due par les entreprises au titre de la taxe professionnelle et des taxes lies pour lexercice 2009, quelle ait t acquitte en 2009 ou au cours des annes suivantes. Cette charge est compare celle, nette des dgrvements, qui rsulte pour lexercice 2010 des impts crs en remplacement de la TP, quelle que soit la date laquelle elle a effectivement t acquitte. Toutes les informations ncessaires pour estimer les montants dus au titre de la TP pour lexercice 2009 et des impts qui lont remplace pour lexercice 2010 ne sont pas encore connues. Nanmoins, la charge nette de TP pour les entreprises peut tre estime 27,3 Md pour
ANNEXES
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lexercice 2009 et la charge nette au titre des impts qui lont remplace 19,7 Md pour lexercice 2010, laquelle peut tre ajoute 1,9 Md dimpt sur les socits. Le cot de la rforme pour les APU est alors de 5,7 Md. Il sagit dun cot en rgime permanent, cette mthode ne montrant pas de surcot ponctuel en 2010. Celui qui apparat en comptabilit de caisse rsulte en effet surtout du paiement par lEtat en 2010 de dgrvements dus au titre de la TP pour lexercice 2009. Ce cot en droits constats et en rgime permanent est plus lev que le cot en comptabilit de caisse en 2011. En effet, dun ct, la TP dcaisse en 2009 est infrieure la TP due au titre de cet exercice. Dun autre ct, les paiements de 2011 comprennent des charges de TP dues au titre des annes antrieures, qui les majorent. Ces deux valuations sous-estiment enfin le cot de la rforme dans la mesure o elles prennent pour rfrence la TP due ou dcaisse au titre de 2009, alors quil faudrait prendre la TP qui aurait t dcaisse ou due au titre de 2010 si celle-ci avait t maintenue, mais son montant ne peut tre estim que sur des bases trs conventionnelles. 2) Les consquences pour les collectivits locales Ladoption de la rforme par la loi de finances pour 2010 a fait natre de fortes incertitudes pour les collectivits locales quant au montant des ressources fiscales de remplacement, leur localisation, leur dynamisme et la compensation des pertes ventuellement subies. Des correctifs ont t introduits par la loi de finances pour 2011, notamment au transfert de la taxe dhabitation dpartementale afin quil soit neutre tant pour les contribuables que pour la commune ou lintercommunalit bnficiaire. De nouvelles ressources ont t cres. Les rgles de territorialisation de la CVAE ont t modifies. Dautres volutions ont t effectues par lintermdiaire de la loi de finances rectificative de la fin de lanne 2011 en ce qui concerne les finances intercommunales, notamment une clarification du dispositif de compensation des pertes de bases de contribution conomique territoriale. Au-del de ces ajustements lgislatifs, certaines interrogations ont t leves par ladoption de textes rglementaires. Les modalits de calcul, de rpartition et de versement du produit de la CVAE ont t fixes par un dcret qui na t publi quen octobre 2011 et les collectivits ont d attendre dcembre 2011 pour obtenir le montant dfinitif de CVAE pour 2011
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COUR DES COMPTES
La rforme sest aussi caractrise par une nouvelle distribution des impts locaux entre les collectivits territoriales et par une rduction de la capacit, variable selon les catgories de collectivits, fixer les taux des impositions. Il en est rsult une redistribution de la richesse fiscale qui a appel la mise en place de mcanismes compensateurs.
a) La redistribution des ressources fiscales

La rforme a profondment modifi la structure des ressources fiscales des diffrents niveaux de collectivits locales. La rpartition des nouveaux impts sur les entreprises entre catgories de collectivits est en effet diffrente de celle de lancienne taxe professionnelle. Les groupements fiscalit propre peroivent 35 % de ces impts en 2011 alors quils avaient peru 46 % de la compensation relais, reprsentative de la taxe professionnelle en 2010. Les communes en ont peru 11,8 % contre 14 %, les dpartements 33 % contre 30 % et les rgions 19 % contre 10 %. Paralllement, le produit des taxes sur les mnages (45,7 Md) est dsormais affect aux trois quarts au secteur communal et pour le quart restant aux dpartements. Lautonomie fiscale des dpartements et des rgions a t rduite car ils peroivent une part plus importante dimpts dont ils ne peuvent pas moduler le taux. Celle des communes a t prserve. Les dpartements ne peroivent plus ni la taxe dhabitation ni la taxe sur les proprits non bties, transfres aux communes et aux groupements fiscalit propre. Ils ne disposent de la facult de moduler les taux que sur la seule taxe sur les proprits bties dont ils ont rcupr la part rgionale, la taxe professionnelle ayant t supprime et remplace par la CVAE sur lequel ils nont pas de pouvoir de vote du taux. Les rgions ne bnficient plus daucune ressource de fiscalit directe mnages : la part rgionale de taxe foncire a t transfre aux autres collectivits. Elles reoivent dsormais une part de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises, dont elles ne peuvent pas moduler le taux, limposition forfaitaire sur les entreprises de rseau et la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle.
b) La mise en place de mcanismes de garantie de ressources

La rforme a repos sur le principe de la compensation intgrale de ses effets pour les collectivits locales. Deux mcanismes ont t crs cette fin en 2011 : une dotation de compensation de la rforme et un fonds national de garantie individuelle des ressources.
ANNEXES
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Le premier est destin garantir la prservation des ressources au niveau de chaque catgorie de collectivits (secteur communal, dpartements, rgions). Son montant global sest lev 3,4 Md en excution pour une prvision de 2,5 Md. Le second repose sur la mise en place dun fonds de garantie individuelle pour chacun des niveaux de collectivit. Leur montant dpasse 2 Md pour le secteur communal et 1 Md pour les dpartements. Le fonds rgional slve 0,7 Md.
c) Le renforcement de la prquation
La loi de finances initiale pour 2011 a institu un fonds national de prquation des droits de mutation titre onreux (DMTO) au bnfice des dpartements compter de 2011, un fonds national de prquation de la CVAE au bnfice des rgions et de la collectivit territoriale de Corse compter de 2013, un fonds national de prquation de la CVAE au bnfice des dpartements galement compter de 2013. En outre, elle a pos le principe de la cration dun dispositif de prquation horizontale au sein du bloc communal, qui a t mis en place par la loi de finances pour 2012 (aliment hauteur de 150 M) avec un objectif de prlvement de 2 % des ressources fiscales compter de 2016, soit environ 1 Md. En 2011, la premire rpartition au titre du fonds national de prquation des DMTO a port sur une ressource de 440 M. La loi de finances pour 2012 a mis en place une rserve , alimente lorsque le montant du fonds dpasse 380 M et mobilise en cas de chute des recettes de DMTO et ds lors que les prlvements alimentant le fonds seraient infrieurs 300 M. En 2012, ce sont ainsi 120 M qui ont t mis en rserve sur un total de ressources de 580 M. Outre la mise en place de nouveaux dispositifs de prquation, la rforme a rendu ncessaire la refonte des indicateurs de richesse qui servent dterminer les flux de prquation.
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COUR DES COMPTES
Annexe V - Les indices de prix utiliss pour mesurer la croissance en volume des dpenses publiques Il nexiste pas dindice de prix pour mesurer la croissance en volume de lensemble des dpenses publiques et il faut donc choisir entre lindice des prix la consommation et celui du prix du PIB Lindice des prix la consommation pour une anne donne est publi ds le mois de janvier de lanne suivante et nest pas rvis. Pour cette raison la Cour et le ministre des finances ont retenu ce dernier indice146, qui est utilis pour fixer les objectifs de croissance en volume des dpenses dans la loi de programmation des finances publiques. Toutefois, si lindice du prix du PIB est connu plus tard et peut tre corrig pendant deux ans, il est le seul permettre des comparaisons cohrentes entre les volutions des dpenses publiques, du PIB et du rapport entre le dficit public et le PIB. La diffrence entre les volutions des prix la consommation et du prix du PIB tient la variation des prix des exportations et des importations (les termes de lchange), en pratique surtout limpact des prix des matires premires importes sur les prix la consommation. Les prix la consommation peuvent ainsi prsenter des variations fortes et difficilement prvisibles qui entranent des volutions heurtes des dpenses publiques en volume si on utilise cet indice. Linflation, en moyenne annuelle a ainsi t de 2,8 % en 2008 puis de 0,1 % en 2009, en partie cause des prix de lnergie, ce qui sest traduit par une croissance en volume des dpenses publiques faible en 2008 et forte en 2009 si on utilise cet indice. La croissance du prix du PIB a t plus stable (2,5 % en 2008 et 0,5 % en 2009), et elle est donc plus prvisible, car elle ne dpend pas des importations. De plus, la croissance en volume des dpenses publiques est utilise pour mesurer leffort structurel de rduction du dficit (cf. plus loin) qui, en application du nouveau trait europen, doit dsormais tre suivi. Or, la croissance en volume des dpenses est calcule par la Commission europenne en prenant lindice du prix du PIB. Pour ces raisons, il est prfrable de retenir le prix du PIB pour mesurer leffort structurel.
146
Il sagit plus prcisment de lindice des prix la consommation hors tabac.
ANNEXES
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Annexe VI La croissance potentielle

La croissance potentielle est gale la croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de la contribution du progrs technique. Celle de la France est estime 2,0 % par an, ou un peu moins, avant la crise de 2008. La crise a certainement rduit les capacits de production et pourrait aussi peser sur leur rythme de croissance court et moyen terme. Elle peut aussi avoir affect la croissance travers une hausse du taux de chmage structurel, car lloignement des chmeurs du march du travail pendant une longue dure rduit leur employabilit. Elle peut, enfin, entraner une rduction de la contribution du progrs technique, due par exemple un affaiblissement des efforts de recherche et dveloppement. Selon le scnario le plus largement admis, la crise a entran une perte de production qui ne sera jamais rcupre, mais la croissance potentielle retrouverait, au bout de quelques annes, son rythme sans crise ou un taux un peu infrieur celui-ci. Ce rythme sans crise est lui-mme infrieur celui des annes davant crise dans la mesure o la dmographie est moins favorable la croissance potentielle. En sens inverse, la rforme des retraites de 2010 entranerait en France une plus forte croissance de la population active, et lui est donc favorable. Cette perte de production irrversible est gnralement traduite sous la forme dun taux de croissance potentielle sensiblement infrieur son taux davant crise pour les annes 2008 2015. Ensuite, la croissance potentielle revient vers son rythme sans crise ou un taux un peu plus faible. Les organisations internationales publient souvent une croissance potentielle court terme qui est trs fluctuante dune anne lautre. Or, si la politique montaire implique de mesurer une croissance potentielle de court terme permettant dapprcier les tensions sur les prix, il est plus pertinent de considrer une croissance potentielle de moyen terme pour apprcier la situation de fond des finances publiques. La Commission europenne utilise dsormais une croissance potentielle de court terme pour estimer le solde structurel et une croissance potentielle de moyen terme, calcule en lissant la prcdente sur dix ans, pour apprcier leffort structurel de rduction du dficit.
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COUR DES COMPTES
Annexe VII Dfinition et mesure du solde et de leffort

structurels La croissance du PIB est par nature fluctuante et, pour apprcier correctement la situation et les perspectives des finances publiques, il faut neutraliser limpact de ces variations conjoncturelles sur le solde des administrations publiques pour obtenir un solde structurel. Ce solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle147 ; - estimation de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation des pertes de recettes associes cet cart entre les PIB effectif et potentiel, en supposant que les recettes publiques totales voluent comme le PIB (hypothse dlasticit gale 1) ainsi que des prestations sociales supplmentaires induites par cet cart ; - estimation du solde conjoncturel qui rsulte de ces pertes de recettes et des prestations supplmentaires ; - le solde corrig des variations cycliques de la conjoncture est gal la diffrence entre le solde effectif et ce solde conjoncturel ; - le solde structurel est enfin gal au solde corrig des variations cycliques aprs prise en compte des mesures exceptionnelles et temporaires. Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes, si elle est vrifie en moyenne sur le long terme, nest pas exacte pour chaque anne et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image dforme des volutions de fond des finances publiques. Des lasticits spcifiques chaque prlvement, et diffrentes de 1, sont utilises par certains organismes pour estimer le solde structurel, mais le calcul nest pas significativement plus fiable. En outre, les gouvernements nont aucune matrise de llasticit des recettes. La notion deffort structurel vite davoir formuler une hypothse sur cette lasticit. Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en
147
Croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de la contribution du progrs technique.
ANNEXES
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volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 56 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 56 %) Cet effort structurel peut tre soit positif, soit ngatif. Le solde et leffort structurels sont enfin corrigs des mesures exceptionnelles effet temporaire. La Cour a ainsi observ que le plan de relance a t temporaire et na donc affect ni le solde ni leffort structurels. Ne pouvant pas sparer les mesures de relance temporaires et durables dans tous les pays, la Commission europenne ne retient pas les plans de relance parmi les mesures exceptionnelles et temporaires. Un solde structurel et un effort structurel primaires peuvent tre calculs en dduisant les charges dintrt des dpenses publiques.
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COUR DES COMPTES
Annexe VIII Les rfrentiels comptables

Ce rapport sappuie dabord sur la prsentation des finances publiques en comptabilit nationale, seul rfrentiel comptable permettant de faire des comparaisons internationales et de donner une image globale et cohrente des administrations publiques. Les sous-secteurs des administrations publiques (Etat, ODAC, ASSO et APUL) et certains organismes lintrieur de ces sous-secteurs disposent de rfrentiels comptables spcifiques qui sont aussi utiliss dans ce rapport pour analyser plus en dtail leur situation. LEtat a lui-mme trois rfrentiels comptables : la comptabilit nationale, la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale (ou patrimoniale). De la comptabilit nationale la comptabilit budgtaire Le solde de lEtat en comptabilit budgtaire tait de 90,7 Md en 2011 alors que le solde en comptabilit nationale, tel quil a t notifi la Commission europenne, sest lev 87,2 Md. Les 3,5 Md qui permettent de passer du premier au deuxime sexpliquent de la manire suivante. La comptabilit budgtaire est en encaissements / dcaissements alors que la comptabilit nationale est en droits constats, ce qui conduit une correction de + 1,5 Md. Certaines dpenses et recettes budgtaires sont considres en comptabilit nationale comme des oprations financires sans impact sur le solde de financement, ce qui contribue pour + 1,1 Md la diffrence entre les deux soldes. En particulier, les prts et avances ou les apports en fonds propres, sont des dpenses en comptabilit budgtaire et des oprations financires sans impact sur le solde en comptabilit nationale. Les prts et avances contribuent ainsi amliorer de 1,9 Md le solde en comptabilit nationale par rapport au solde budgtaire. A linverse, certaines recettes budgtaires (privatisations, remboursements de prts) sont aussi considres en comptabilit nationale comme des oprations financires sans impact sur le solde. Certaines oprations non budgtaires donnent lieu lenregistrement de recettes et dpenses en comptabilit nationale, ce qui explique + 0,6 Md. Cela concerne, par exemple, les primes dmission des obligations du trsor un cours diffrent de celui du march. Enfin, des retraitements de natures diverses expliquent lcart hauteur de + 0,3 Md.
ANNEXES
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De la comptabilit budgtaire la comptabilit gnrale Le solde de lEtat en comptabilit budgtaire tait de 90,7 Md en 2011 alors que le solde en comptabilit gnrale (ou patrimoniale) sest lev 86,5 Md. Les principales diffrences entre ces deux rfrentiels comptables sont les suivantes : - le fait gnrateur des charges et produits intervient lors de la constatation des doits et obligations de lEtat en comptabilit gnrale, alors que celui des recettes et dpenses budgtaires se rapporte aux mouvements de caisse ; ces dcalages temporels expliquent + 13,3 Md ; - les dpenses budgtaires qui correspondent la constitution dactifs physiques (investissements immobiliers) ou financiers (prts et avances, apports en fonds propres) sont directement inscrites lactif du bilan, sans affecter le compte de rsultat, en comptabilit gnrale ; symtriquement, les recettes budgtaires qui correspondent leur cession ou leur remboursement sont directement soustraites de lactif, seules les ventuelles plus et moins values affectant le compte de rsultat ; ces oprations jouent hauteur de + 11,3 Md sur le rsultat en comptabilit gnrale ; - les dotations aux provisions, dprciations et amortissements (et inversement les reprises de ces dotations) qui sont enregistres en comptabilit gnrale nexistent pas en comptabilit budgtaire, car elles ne correspondent pas des flux rels dencaissement ou de dcaissement ; elles ont un impact de 14,7 Md sur le rsultat patrimonial ; Des oprations de nature trs divers (relations avec le FMI, variation des stocks) expliquent le reste de lcart entre les deux rsultats comptables (- 5,8 Md). La comptabilit gnrale est plus proche de la comptabilit nationale que la comptabilit budgtaire (comptabilisation en droits constats pour les deux premires et en encaissements et dcaissements pour la troisime ; traitement semblable des investissements financiers). Elle diffre cependant de la comptabilit nationale sur plusieurs points importants : les investissements non financiers sont des dpenses publiques rduisant le solde en comptabilit nationale ; il ny a pas de provisions, ni damortissement, en comptabilit nationale148.
148
Des amortissements sont calculs par les comptables nationaux et utiliss dans certaines tudes mais ils ne sont pas pris en compte dans les dpenses publiques et dans le solde de financement.
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COUR DES COMPTES
Annexe IX - Lutilisation des donnes infra annuelles La publication de donnes budgtaires et comptables infraannuelles devra tre accompagne de commentaires mettant en garde contre des interprtations fragiles. Elles risquent en effet dtre extrapoles sur lensemble de lanne alors mme que, de par leur nature mme, le rythme dencaissement des recettes et de dcaissement des dpenses peut tre sensiblement diffrent dune anne lautre, voire totalement alatoire. Il est trs dlicat de tirer des conclusions fermes des donnes infra annuelles si elles ne peuvent tre compares des prvisions infra annuelles, elles-mmes fiables, de recettes et dpenses qui, en ltat actuel, ne portent que sur un champ trs restreint. Certaines recettes sont en effet recouvres selon un calendrier particulier (IR, IS), de mme que certaines dpenses. Par exemple, les procdures dengagement et de paiement des investissements conduisent souvent les concentrer sur la fin de lanne. Les donnes infra annuelles affrentes pourraient faire lobjet de corrections de leurs variations saisonnires, mais elles sont souvent perturbes par des modifications des procdures administratives de recouvrement ou dengagement et dcaissement qui ont toujours rendu difficiles de telles corrections. Une grande partie des recettes publiques et certaines dpenses sont aussi corrles la conjoncture conomique et leur rythme dvolution dpend de ceux du PIB, de la masse salariale, de lemploiIl faut donc, pour analyser leur croissance, tenir compte de la conjoncture conomique. Surtout, les rythmes de dcaissement de nombreuses dpenses discrtionnaires et dencaissement de certaines recettes non fiscales sont trs variables dune anne lautre, voire totalement alatoires. Il est donc trs dlicat de tirer des conclusions fermes des donnes infra annuelles sans avoir des informations plus prcises. Elles ne peuvent tre interprtes, difficilement, que si elles peuvent tre compares des prvisions infra annuelles de recettes et dpenses. Mme si la directive du 8 novembre 2011 ne limpose pas, leur publication devrait donc tre accompagne des prvisions infra annuelles, si elles ont un sens, et des commentaires ncessaires pour comprendre les carts entre prvisions et ralisations.
ANNEXES
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Annexe X Les dterminants de la masse salariale A primtre constant, de faon neutraliser les transferts de personnels hors de lEtat, la variation de la masse salariale dune anne lautre est la somme algbrique de trois termes : - limpact du schma demplois , c'est--dire de la variation des effectifs, qui est gal (en M) au produit du cot moyen des entrants par la diffrence entre les effectifs entrants et sortants ; - leffet du glissement vieillesse technicit (GVT) ngatif, ou effet de noria 149, qui est gal au produit des effectifs sortants par la diffrence entre les cots moyens des entrants et des sortants ; - leffet de la variation des rmunrations des agents prsents les deux annes (RMPP) qui est gal au produit des effectifs prsents les deux annes par la diffrence entre leurs cots moyens de lanne N+1 et de lanne N. Ce dernier effet est lui-mme gal la somme de quatre termes : - limpact des mesures gnrales (revalorisations du point, mesures en faveur des bas salaires et garantie individuelle de pouvoir dachat (GIPA)) ; - celui des mesures catgorielles, cest--dire celles qui concernent une catgorie particulire dagents ; - leffet des mesures individuelles, cest--dire celles qui rsultent des volutions de carrire propres chaque agent, aussi appel GVT positif ; - limpact des mesures diverses (indemnits de dpart, cot des heures supplmentaires, dpenses non reconductibles). Le GVT solde est la somme algbrique du GVT positif et du GVT ngatif.
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Le GVT ngatif rsulte du remplacement dagents en fin de carrire par des agents en dbut de carrire, qui ont une rmunration plus faible.
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COUR DES COMPTES
Annexe XI Le rythme dexcution des dpenses de lEtat
Tableau : consommation des programmes passs CHORUS en 2010 (en Md)

Consommatio Bascule des n cumule programmes en 2010 mars 2009 Niveau de consommation 27,94 Consommation cumule mars 2010 24,07 Consommation Consommation cumule mars cumule mars 2011 2012 29,52 32,02
Source : Cour des Comptes.
Consommation des programmes passs CHORUS en 2011

Consommation Consommation Consommation Consommation Bascule des programmes en cumule mars cumule mars cumule mars cumule mars 2011 2009 2010 2011 2012 Niveau de consommation (Md) 47,14 48,26 47,46 51,25
ANNEXES
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Annexe XII : principaux risques pesant sur les dpenses du budget gnral de lEtat Cette annexe prsente de faon dtaille les alas identifis par la Cour pesant sur les dpenses des missions du budget gnral de lEtat. Les analyses qui suivent sont prcdes dun tableau synthtique mentionnant les ouvertures de crdits de paiement (CP) en loi de finances initiale (LFI) et les annulations inscrites en premire loi de finances rectificative (LFR) pour un montant total de 1,2 Md. A) Des risques de dpassement significatifs qui requirent une vigilance accrue
1) Mission Dfense
CP (M) Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 38 001 -322 Risque hypothse hypothse basse haute + 500 + 600
La LFI pour 2012 a ouvert sur la mission Dfense 39,96 Md en AE et 38,00 Md en CP, ce qui marquait dj un dcrochage par rapport la trajectoire de la loi de programmation militaire (LPM) de 1,79 Md, dcrochage qui sest accentu aprs les annulations de la LFR hauteur de 322 M. Au titre de lexcution 2012, le risque de dpassement est valu par la Cour entre 500 et 600 M environ. Les insuffisances de gestion identifies portent sur les oprations extrieures (OPEX), hauteur de 230 M environ (hors titre 2), et sur la masse salariale hors OPEX pour un montant estim 200 M environ (hors CAS Pensions). Sur ce dernier point, un pilotage fin dans le cadre de larrt de contingentement des avancements, publi en dbut danne, devrait permettre une meilleure matrise du GVT, qui constitue la cause principale de drapage, et den rduire ainsi lampleur. Les actions dores et dj engages sur le fonctionnement courant et lidentification de pistes possibles dconomies (amlioration de la gestion du service de sant des armes, rduction des dpenses du fonds de restructuration de la dfense) permettent denvisager une bonne matrise de ces dpenses en 2012, en dpit dun ala de 100 M au titre des dpenses de carburant. Une insuffisance au titre des infrastructures a t identifie hauteur de 70 M.
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COUR DES COMPTES
Deux points de vigilance complmentaires ont t identifis sur la mission. Il sagit tout dabord du financement des oprations de retrait des forces combattantes dAfghanistan, qui devrait concerner les budgets 2013 et 2014, pour lequel la Cour na pas obtenu de chiffrage ce stade. Un second point de vigilance concerne les tensions prvisibles sur les restes payer des programmes dquipement militaire. Le ministre de la dfense devra, en effet, faire face un important chancier de crdits de paiements en 2012 raison des engagements pris dans le pass pour lquipement des forces qui slevaient 45,18 Md la fin de lanne 2011. Les chances pour 2012 stablissent 13,46 Md et ncessiteront, comme prvu, un recours aux ressources exceptionnelles du CAS Gestion et valorisation du spectre hertzien dans la limite de 1,1 Md. Le ministre de la dfense doit accomplir en priorit dimportants efforts pour rduire ses dpenses de fonctionnement et celles de ses dpenses dinvestissement non directement lies la capacit oprationnelle des armes, autrement dit ses charges indirectes. Si ces efforts ne suffisaient pas, la rflexion venir dans le cadre du nouveau Livre blanc sur la dfense sera loccasion de reconsidrer certains lments du programme dinvestissement voire, en dernier ressort, de rduire les objectifs oprationnels confis aux armes pour les adapter aux contraintes des finances publiques.
2) Mission Solidarit, insertion et galit des chances

CP (M) Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 12 693 -41 Risque Hypothse hypothse basse haute + 320 + 420
La mission Solidarit, insertion et galit des chances a t dote en LFI pour 2012 de 12,73 Md en AE et 12,69 Md en CP, soit un niveau infrieur de 60 M par rapport la trajectoire du budget triennal. Les abattements effectus en LFR se sont monts 41 M en AE et en CP. Sur cette mission, la Cour a critiqu maintes reprises la sousbudgtisation de certaines dotations telles que lallocation adultes handicaps (AAH). Lexcution 2012 devra donc faire face, comme les annes antrieures, la remise niveau des crdits au titre de lAAH hauteur de 280 M. Elle devra galement tenir compte, si elle est confirme, du financement de lallocation exceptionnelle de fin danne
ANNEXES
231
(dite prime de Nol ), verse au bnfice des titulaires du RSA, qui reprsente un besoin de financement complmentaire de 380 M. Les autres besoins qui pourraient apparatre en cours de gestion sur le programme support pour lessentiel, sont valus hauteur de 20 M. Pour ce qui concerne lallocation exceptionnelle de fin danne, la mobilisation dune partie de la trsorerie du Fonds national des solidarits actives (FNSA), hauteur de 300 M, est possible. Les risques sur cette mission peuvent donc tre values entre 320 et 420 M, selon lampleur du prlvement effectu sur la trsorerie du FNSA.
3) Mission Ville et logement

CP (M) Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 7 596 - 19 Risque hypothse hypothse basse haute + 125 + 250
La LFI pour 2012 a ouvert 7,7 Md en AE et 7,6 Md en CP, soit un niveau trs proche de la trajectoire prvue par le budget triennal 20112013 (+40 M). Les annulations en LFR nont concern les crdits de la mission que de faon trs marginale hauteur de 19 M. Deux zones de risques ont t identifies par la Cour qui les value dans une fourchette comprise entre 125 et 250 M. Il sagit, en premier lieu, des aides personnelles au logement, qui enregistrent traditionnellement des tensions fortes en cours de gestion. Lexercice prcdent a ainsi t marqu par des redploiements en fin de gestion et par une ouverture de crdits en collectif de fin danne hauteur de 242 M. Dote en LFI de 5,47 Md - soit un niveau infrieur lexcution 2011 - un dpassement compris entre 100 et 200 M, aprs dgel des crdits de ce programme, parat, ce stade de lanne, envisageable. En second lieu, des tensions sont possibles sur les dispositifs dhbergement durgence que la Cour value entre 45 M et 65 M en raison notamment de lallongement de la dure de la prise en charge de la priode hivernale jusqu la mi-mai.
232
COUR DES COMPTES
4) Mission Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales

CP (M) Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 3 771 - 56 Risque hypothse hypothse basse haute + 225 + 225
La mission Agriculture, pche, alimentation, fort et affaires rurales a t dote en LFI pour 2012 de 3,74 Md en AE et 3,77 Md en CP, soit un niveau trs suprieur par rapport lannuit 2012 du budget triennal (+170 M). Les abattements dcids en LFR ne lont par ailleurs que marginalement affecte (26 M en AE et 56 M en CP). Les menaces identifies sur cette mission sont de trois ordres : la couverture en crdits du plan scheresse de 2011 (112 M) ; le refus dapurement communautaire de certaines aides agricoles verses par la France, valu de faon provisoire 124 M ; et le surcot li au dispositif dallgement de charges au profit des travailleurs occasionnels demandeurs demploi (149 M). Dautres alas sont susceptibles dimpacter la gestion pour un montant total estim 60 M. Ces dpassements pourraient, selon le ministre charg de lagriculture, tre couverts par la mobilisation des crdits reports de 2011 et par dgel de la rserve de prcaution. Dans lhypothse o la Commission europenne, qui doit statuer en juin sur ce sujet, requalifierait le dispositif dallgements de charges au profit des emplois agricoles permanents en aide dEtat et en interdirait donc la mise en uvre, les crdits correspondants seraient alors librs et une marge de 210 M disponible. Dautres marges de moindre ampleur peuvent tre identifies ce stade sur cette mission, de telle sorte que le risque de dpassement global peut tre estim 225 M.
5) Mission Travail et emploi

CP (M) Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 10 103 -7 Risque hypothse hypothse basse haute + 20 + 200
La LFI pour 2012 a allou la mission Travail et emploi une dotation de 10,07 Md en AE et 10,10 Md en CP, soit un niveau
ANNEXES
233
lgrement suprieur la trajectoire du budget triennal (+70 M). La LFR a procd un abattement marginal de 7 M. Les risques identifis se concentrent sur trois sries de dispositifs : les mesures actes lors du sommet social de crise de janvier 2012, hauteur de 430 M dont 70 reports sur 2013, le surcot probable des allocations de solidarit hauteur de 150 M, celui des dispositifs AER et AFDEF hauteur de 100 M et la reconduction vraisemblable de lallocation exceptionnelle de fin danne (dite prime de Nol ) pour les bnficiaires de lallocation spcifique de solidarit (ASS). Son cot est valu ce stade pour la mission 65 M. Toutefois, lessentiel du surcot de cette mesure est concentr sur les crdits de la mission Solidarit, insertion et galit des chances. (cf. infra) Certaines marges pourraient permettre globalement de couvrir ces dpassements anticips. Sans qu'il soit possible ce stade de l'anne d'en donner une vision prcise, elles rsultent principalement d'une moindre excution que prvu sur les contrats aids de 2011, de la mobilisation de crances sur la scurit sociale au titre des exonrations cibles et de prlvements envisageables au-del du FPSPP, sur certains fonds tels que le fonds de solidarit par exemple ou certains organismes tels que lagence de services de paiement. La mobilisation des trsoreries et des crances de faon couvrir tout ou partie des ventuels dpassements identifis sur cette mission est une hypothse qui devra tre valide en cours de gestion. Elle permettrait de couvrir la quasi-totalit du risque existant sur cette mission, tout en tant de nature provoquer un ressaut dans la budgtisation de 2013. Lconomie sur les contrats aids nest toutefois possible que si lhypothse sur laquelle elle repose dun ralentissement de la signature de contrats aids en cours danne (225 000 contrats prvus au premier semestre et 115 000 au second) est confirme, malgr ses consquences potentielles sur le nombre de demandeurs demploi en fin de mois (DEFM).
6) Mission Action extrieure de lEtat

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 2 923 - 10 Risque hypothse hypothse basse haute + 120 + 120
CP (M)
Les crdits ouverts en LFI sur la mission Action extrieure de lEtat sont lgrement infrieurs la trajectoire prvue par le budget
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COUR DES COMPTES
triennal (-13 M) et stablissent, en LFI pour 2012, 2,90 Md en AE et 2,92 Md en CP. Les crdits ont t amputs de 10 M pris sur la rserve de prcaution par le premier collectif de lanne au titre de gains de productivit attendus sur les dpenses de fonctionnement. Les prvisions dexcution de la mission pour 2012 prsentent des risques de dpassement similaires ceux constats lors de lexercice prcdent. Le risque de dpassement total est valu 120 M mais pourrait tre revu la hausse en cas de nouvelles variations de change au dtriment de leuro, une grande partie des crdits de la mission (dpenses de personnel, contributions aux oprations de maintien de la paix) tant soumise un effet change-prix. Comme en 2011, les crdits destins financer les indemnits de rsidence ltranger (IRE) devront tre revus la hausse dau moins 30 M en raison de lvolution du taux de change euro-dollar150, soit un niveau comparable lexercice 2011 (34 M). Le financement des oprations de maintien de la paix (OMP) sera galement plus lev que prvu en raison dun effet volume mais aussi dun effet prix li au taux de change. Le surcot potentiel pourrait ainsi slever 88 M incluant la consommation de reports au titre du paiement dune partie de la contribution la mission des Nations Unis au Soudan (MINUS) non excut en 2011.
7) Mission Engagements financiers de lEtat (hors charge de la dette)

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 1 148 -120 Risque hypothse hypothse basse haute + 100 + 100
CP (M)
La LFI pour 2012 a ouvert 1,15 Md sur la mission Engagements financiers de lEtat (hors charge de la dette)151, soit un niveau trs nettement infrieur celui de la LFI pour 2011 (1,54 Md). La LFR a par ailleurs annul 120 M sur le programme 145Epargne alors mme que les prvisions de versement des primes
La LFI 2012 a t construite avec un taux de change euro-dollar de 1,40 contre 1,24 au 1er juin 2012. 151 La mission Engagements financiers de lEtat comprend quatre programmes : 117Charge de la dette et trsorerie de lEtat (48,8 Md) ; 114-Appels en garantie de lEtat (0,2 Md) ; 145-Epargne (0,8 Md) et 168-Majoration de rentes (0,2 Md).
150
ANNEXES
235
dpargne-logement taient encore, ce stade de lanne, trs proches de celles de la LFI (0,76 Md contre 0,77 Md). A moins dune rvision la baisse de cette prvision, peu probable selon la direction gnrale du Trsor, une ouverture de crdits en cours de gestion sera ncessaire hauteur de 100 M pour garantir le versement des primes dpargne-logement sur la base des donnes transmises par les tablissements bancaires. Sagissant des appels en garantie de lEtat, aucun drapage nest identifi ce stade de lanne par rapport aux crdits ouverts (189 M) malgr lidentification, par le ministre charg du budget, dalas en cours de gestion qui ne dpassent pas 25 M, environnement conomique et financier inchang.
8) Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

CP (M)
Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012

11 603 -110
Risque hypothse hypothse basse haute

+ 100 + 100
La LFI pour 2012 a ouvert 11,56 Md en AE et 11,60 Md en CP sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines, soit un niveau relativement proche de la programmation triennale (-75 M). La LFR pour 2012 a annul 0,11 Md (AE = CP). Contrairement aux annes prcdentes, aucun dpassement sur les dpenses de personnel nest anticip. Lessentiel du dpassement correspond la consommation de crdits reports de 2011, pour environ 100 M, sur des dpenses de fonctionnement et, plus particulirement, sur les projets informatiques. Sur les crdits 2012, les dpassements identifis ce jour, de lordre de 40 M, pourraient tre financs par dgel de la rserve de prcaution actuellement dote de 83 M en AE et en CP.
236
COUR DES COMPTES
9) Mission Recherche et enseignement suprieur

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 25 409 - 227 152 Risque hypothse hypothse basse haute 0 +120
CP (M)
La LFI 2012 a ouvert 25,76 M en AE et 25,41 Md en CP en faveur de la mission Recherche et enseignement suprieur (MIRES). La LFR a rduit ces crdits de 226,85 M en AE et CP. Cette mission pourrait connatre des tensions sur les primtres des programmes 231 Vie tudiante et 150 Formations suprieurs et recherche universitaire. Le besoin de financement du programme 231 sur les bourses tudiantes combine une sous-estimation chronique des effectifs concerns (de lordre de 88 M) et leffet du demi-mois supplmentaire financ par des avances consenties fin 2011 par des oprateurs (de lordre de 70 M). Selon les redploiements susceptibles dtre effectus au niveau de la mission et du niveau de dgel de la rserve de prcaution, le risque pourrait aller jusqu 120 M. Des tensions existent sur la masse salariale transfre aux tablissements denseignement suprieur responsabilit largie. Mais il sagit dajustements techniques qui devraient trouver une rsolution effet neutre sur le programme 150, sauf arbitrage leur accordant un abondement en raison dun GVT plus dynamique que prvu. Les disponibilits en trsorerie et placements bancaires des universits, chiffrs 1,7 Md, seraient de nature leur permettre dabsorber les effets de cette progression ventuelle du GVT. Plus secondairement, le dispositif Jeunes entreprises innovantes (JEI), qui consiste en une exonration de cotisations sociales patronales en faveur des jeunes PME engages dans des projets de R&D, pourrait accuser un dpassement de 35 M, au-del des 80 M budgts en LFI, absorbables par redploiement. Un dialogue de gestion entre le ministre de lenseignement suprieur et les universits, qui nest encore qubauch, devrait tre mis
152
Ce montant intgre lannulation de 200 M, qui a t compense par une ouverture de crdits sur la mission Economie, pour la dotation en capital de la banque de lindustrie. Cette opration nest pas incluse dans le primtre des normes de dpenses.
ANNEXES
237
en place pour obtenir un meilleur pilotage des dotations, incorporer des formes de mutualisation et disposer dun suivi et dun contrle budgtaires efficaces.
10) Mission Relations avec les collectivits territoriales

CP (M)
La LFI a ouvert 2,72 Md en AE et 2,68 Md en CP sur la mission Relations avec les collectivits territoriales, traduisant une rvaluation des crdits de 180 M par rapport la trajectoire du triennal. Les crdits ont t amputs hauteur de 28 M par le premier collectif de lanne. La prvision dexcution pour 2012 est proche de la LFI, sous rserve de la consommation des crdits reports de 2011 estims environ 55 M. Le montant prvisionnel des ouvertures de crdits supplmentaires est estim 15 M en raison notamment des surcots lis aux indemnisations des collectivits territoriales dans le cadre du dispositif des calamits publiques non budgtes en loi de finances. Des ouvertures de crdits supplmentaires pourraient tre ncessaires si lEtat tait condamn en cassation rvaluer le montant de la compensation alloue aux rgions en contrepartie du transfert de comptences en matire de transports collectifs dintrt rgional dans le contentieux qui loppose la rgion Nord-Pas-de-Calais. Le risque est valu environ 35 M pour 2012 mais dpendra de la condamnation ventuelle de lEtat en cassation en 2012.
11) Mission Immigration, asile et intgration

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 632 -1 Risque Hypothse hypothse basse haute + 55 + 100
CP (M)
Dote de 632 M en AE et en CP par la LFI, la mission Immigration, asile et intgration a peu subi limpact de la premire LFR pour 2012. Le niveau de crdits se situe un niveau suprieur la trajectoire prvu par le budget triennal (+80 M).
238
COUR DES COMPTES
En dpit dun rebasage en LFI 64,6 M en AE et de 71,6 M en CP sur le programme 303 Immigration et asile, la mission est confronte en 2012, comme les annes prcdentes, aux importants besoins de financement lis lallocation temporaire dattente (ATA) et lhbergement durgence (HU). Une forte incertitude concerne lvolution des flux de demandes dasile en 2012 et limpact de la rduction des dlais de traitement par lOffice franais de protection des rfugis et des apatrides (OFPRA) et par la Cour nationale du droit dasile (CNDA). Mme en intgrant lhypothse dune amlioration sensible des dlais de traitement et en tenant compte dune stabilisation des demandeurs dasile comme semble le suggrer lvolution enregistre au cours des quatre premiers mois, il parat impossible de considrer que la dpense puisse tenir dans lenveloppe budgte en LFI hauteur de 181 M. Un dpassement compris entre + 55 M et + 100 M semble beaucoup plus probable.
12) Mission Justice

CP (M)

7 386 -30

+ 40 + 100
La mission Justice a t dote de 9,76 Md en AE et 7,39 Md en CP en LFI pour 2012 puis ampute en LFR de 60 M en AE et 30 M en CP. Elle se situe un niveau trs proche du budget triennal 2011-2013 (+14 M). Le principal dpassement identifi sur cette mission concerne les frais de justice. La prvision actuelle value le dpassement 110 M dont 13 M au titre de la consommation de crdits reports de 2011. Dautres dpassements sont dores et dj anticips, notamment sur le programme 107 Administration pnitentiaire, sur les dpenses de fonctionnement (43 M) et sur les dpenses de personnel (10 M). Par ailleurs, un dpassement est galement attendu sur les dpenses de sant des dtenus (30 M). A ce stade de lexcution, les dpassements pourraient tre couverts en grande partie par des redploiements de crdits entre les programmes de la mission (notamment en raison dune sous consommation de linvestissement immobilier hors PPP hauteur de
ANNEXES
239
55 M) et par redploiement au sein du programme 166 - Justice judiciaire pour 65 M. Dans lhypothse o ces marges seraient ralises, le dpassement net pourrait rester limit environ 40 M. La ralisation de lensemble des marges nest toutefois pas assure ce stade, celles concernant les projets immobiliers ncessitant des prises de dcision rapides. Dans lhypothse o seulement la moiti des marges attendues se raliserait, le dpassement net pourrait atteindre environ 100 M en fin danne. Par ailleurs, dautres risques de dpassement pourraient se matrialiser au cours de lexcution, en particulier sur les dpenses de personnel de ladministration pnitentiaire (+ 20 M) ainsi que sur les frais de justice avec un surcot supplmentaire de 30 M. Dans cette hypothse, des financements complmentaires pourraient tre dgags par un dcalage volontaire des oprations immobilires, comme cela a t le cas depuis plusieurs annes. Nanmoins, la possibilit de reporter les programmes immobiliers pourrait disparatre brve chance. A la fin de lanne 2011, les restes payer au titre de projets immobiliers, et dont lchance court sur plusieurs dcennies, atteignaient lquivalent dune anne de crdits de paiement.
13) Mission Enseignement scolaire

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 62 212 - 18 Risque hypothse hypothse basse haute 0 +80
CP (M)
La mission Enseignement scolaire a bnfici en LFI 2012 de 62,2 Md de crdits en AE et en CP, dont 57,1 Md sont relatifs des dpenses de personnel (crdits de titre 2), soit un niveau proche de la trajectoire prvue par le budget triennal (+28 M). La premire LFR a annul 18,1 M en AE et CP, uniquement sur des crdits hors titre 2. Le risque principal se concentre sur la masse salariale. Le titre 2 pourrait en effet tre affect par des risques courants de gestion dans la limite des crdits arrts en LFR, moyennant une leve partielle de la rserve de prcaution. Les heures supplmentaires, qui sont un des facteurs significatifs de dpassement, mritent un suivi vigilant en raison d'une faible prvisibilit (+ 42 M en LFI 2012). Ce tendanciel est toutefois fragile en raison de leffet conjugu de deux anticipations : moindres dparts en retraite (risque de lordre de 135 M) et moindres conomies attendre des jours de carence maladie
240
COUR DES COMPTES
et des retenues sur jours de grve (au total entre 70 et 100 M). Cette fragilit est accrue par lampleur de la moindre variation sur une masse salariale aussi importante. Le risque peut tre estime entre 0 et 80 M, en fonction des marges de redploiement susceptibles dtre dgages et de la mise en uvre du dgel de la rserve de prcaution. Hors titre 2, rserve leve, un dficit de 20 M pourrait apparatre. Il est certainement rsorbable dans le primtre LFR de la mission. Dans ces conditions, le respect du schma demplois arrt en LFI, dans un contexte de dparts en retraite ventuellement moins importants que prvu, savrera dcisif.
14) Mission Outre-mer

CP (M)
La mission Outre-mer a t dote en LFI de 2,1 Md en AE et 2,0 Md en CP, soit un niveau lgrement infrieur la trajectoire du budget triennal (-65 M). Labattement effectu en LFR ne la affecte que marginalement hauteur de 25 M. Les principales sources dcarts la norme concernent le financement dexonrations sociales et la dotation exceptionnelle en faveur de lconomie polynsienne ouverte dans la LFR de dcembre 2011. Ces dpenses sont finanables sur des crdits reports sur 2012. Les marges de manuvre, notamment tributaires du rythme de versement de la dotation en faveur de lconomie polynsienne, paraissent faibles ce stade de lexcution.
15) Mission Administration gnrale et territoriale de lEtat

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 2 725 -10 Risque hypothse hypothse basse haute + 70 + 70
CP (M)
ANNEXES
241
La loi de finances initiale a ouvert 2,77 Md en AE et 2,73 Md en CP, soit un cadre proche du budget triennal 2011-2013. La mission a connu une annulation limite en LFR hauteur de 10,3 M. Les dpassements envisags ce stade slvent 70 M (hors titre 2). Toutefois, la sous-budgtisation rcurrente des dpenses lies aux contentieux pourrait engendrer des surcots quil est difficile dvaluer ce stade. Les dpassements enregistrs en 2010 et 2011, respectivement hauteur de 55 M et 65 M, ont t financs par des dgels de crdits et des ouvertures par dcret davance et en collectif de fin danne.
16) Mission Mdias, livres et industrie culturelle

CP (M)

1 268 -22

+ 50 + 50
La mission Mdias, livres et industrie culturelle a t dote de 1,25 Md en AE et 1,27 Md en CP par la LFI pour 2012, rduite en LFR de 22 M. Le niveau de crdits est conforme lannuit 2012 du budget triennal 2011-2013 (-20 M). Compte tenu des 47 M de reports de crdits (9 M pour les aides la presse, 31 M sur le programme 313 Contribution laudiovisuel et la diversit radiophonique, 6,6 M sur le programme 334 Livres et industries culturelles), dun besoin de 6,5 M pour lAudiovisuel extrieur de la France et dune seule marge attendue de 10 M sur laide au portage de la presse, limpasse serait denviron 50 M. Un risque supplmentaire, valu 15 M, concerne les dpenses en faveur du Centre national de la Musique, qui nont pas t prises en compte dans la loi de finances. En sens inverse, une conomie de 15 M sur France Tlvisions pourrait tre constate en fin danne. Ces hypothses sont fondes sur le postulat que la drive constate en 2011 sur les dpenses de laudiovisuel extrieur (50 M) ne se reproduise pas.
17) Mission Rgimes sociaux et de retraite

CP (M)

6 619 0

+ 15 + 15
242
COUR DES COMPTES
La LFI pour 2012 a ouvert 6,62 Md de crdits en AE et en CP pour la mission Rgimes sociaux et de retraite, soit un niveau suprieur la trajectoire du budget triennal (+130 M). Ces enveloppes nont pas t modifies par la LFR. Actuellement, seul un lger dpassement est anticip sur la mission, valu 23 M dont 6 M pour le financement exceptionnel de la Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte et 17 M pour celui de la RATP en raison de dparts en retraite plus nombreux que prvu. Aucune marge nest identifie ce stade. Ce dpassement pourrait en partie tre couvert par la mobilisation de crances de lEtat sur certains rgimes sociaux pour un montant de 6 M. A ce stade de lanne, le dpassement net attendu est denviron 15 M. Par ailleurs, la mission pourrait supporter une dpense supplmentaire de 8 M en cas de retard dans la publication des textes permettant de transfrer les pensionns de Mayotte aux rgimes de retraite de lEtat et des collectivits locales, ce qui conduirait lEtat devoir prendre en charge les pensions pendant un semestre supplmentaire. B) Des missions sans tensions budgtaires identifies
1) Mission Ecologie, dveloppement et amnagement durables

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 9 573 - 188 Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
CP (M)
La LFI pour 2012 ouvrait 9,65 Md en AE et 9,57 Md en CP, revus la baisse de 188 M en LFR, lessentiel des annulations portant sur les crdits mis en rserve du programme 203-Infrastructure et services de transports. Les crdits de la mission sont infrieurs de 200 M la trajectoire prvue par le budget triennal. Aucun risque majeur ne pse sur lexcution 2012 et la majorit des programmes devrait tre excute selon le schma prvu en LFI. Les ventuels alas pourront en tout tat de cause tre grs par redploiement lintrieur de la mission ou dans le cadre de la rserve de prcaution qui stablit 74 M en AE et 70 M en CP. La principale incertitude pse sur le montant et le rythme de rattachement des fonds de concours, notamment sur le programme 203,
ANNEXES
243
qui concentre prs de 90 % des fonds de concours attendus de la mission (soit environ 1,5 Md).
2) Mission Direction de laction du gouvernement

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 1 132 - 15 Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
CP (M)
La LFI pour 2012 a ouvert 1,09 Md en AE et 1,13 Md en CP sur la mission Direction de laction du gouvernement . Ces enveloppes ont t rduites de 15 M par la LFR. Les crdits ouverts en LFI sont suprieurs de 0,55 Md ceux prvus dans la programmation triennale, lcart rsultant de changements de primtre de la mission. La mission ne rvle pas, cette priode de lanne, de tensions particulires. Cette situation est cohrente avec lexcution 2011, qui stait caractrise par des dpenses nettes significativement infrieures aux crdits ouverts (-144,5 M en AE et -75,3 M en CP). Des marges sont par ailleurs probables sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental, mais leur ampleur dpendra du rythme de rsorption des vacances demploi constates lan dernier.
3) Mission Anciens combattants, mmoire et lien avec la Nation

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 3 149 -10 Risque hypothse Hypothse basse haute 0 0
CP (M)
La LFI pour 2012 ouvre 3,16 Md en AE et 3,15 Md en CP, lgrement en de de la trajectoire prvue par le budget triennal (-26 M). Un lger abattement de 10 M a t ralis lors du premier collectif. A ce stade de lanne, la prvision dexcution est trs proche de la LFI et prsenterait une lgre marge de 3 M en raison de sousconsommations sur plusieurs programmes. Lexcdent constat sur lexcution 2011 stablissait 54 M.
244
COUR DES COMPTES
4) Mission Aide publique au dveloppement

CP (M)
Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 3 323 -12
Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
La LFI pour 2012 ouvre 2,76 Md en AE et 3,32 Md en CP, soit un niveau trs proche de la programmation triennale de la mission Aide publique au dveloppement (-10 M). Le premier collectif de lanne a annul 12 M, principalement sur la rserve, grce une baisse de la contribution de la France au Fonds europen de dveloppement (FED). Des marges de manuvre sont identifies sur la mission pour un montant total de 30 M et confirment les sous-consommations constates par la Cour loccasion du contrle de lexcution 2011. Des conomies seraient ralises sur les bonifications du Fonds montaire international (FMI), le FED, la francophonie, laide-projet et la masse salariale hors CAS, permettant ainsi une annulation partielle de la rserve de la mission. Les marges de manuvre en gestion sur cette mission ne doivent pas masquer limportance des restes payer qui stablissent la fin de lanne 2011 7,21 Md.
5) Mission Politique des territoires

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 337 -14 Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
CP (M)
La LFI pour 2012 a ouvert 0,33 Md en AE et 0,34 Md en CP, soit un niveau trs proche des crdits prvus par le budget triennal. La rserve de prcaution a toutefois t ampute de 14 M au titre dune rvaluation la baisse des crdits destins au financement de la prime damnagement du territoire et des contrats de plan Etat-rgion (CPER). Peu de risques sont constats sur cette mission qui prsente un profil dexcution relativement proche de la LFI avec un dpassement de 10 M d une consommation de fonds de concours de lAFITF au titre du programme exceptionnel dinvestissements (PEI) en Corse.
ANNEXES
245
6) Mission Sport, jeunesse et vie associative

Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 485 -13 Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
CP (M)
Dote de 482 M en AE et 485 M en CP par la LFI pour 2012 et ampute de 13 M par la premire LFR, la mission Sport, jeunesse et vie associative ne fait pas lobjet de tensions budgtaires significatives et se situe un niveau trs proche de la trajectoire prvue par le budget triennal. Le risque budgtaire est concentr sur les exercices suivants, avec limpact de la monte en puissance projete du service civique (objectif de 75 000 volontaires). Ce dispositif, qui reprsentait, en 2011, 45 % des crdits du programme 163 Jeunesse et vie associative, en concentre dsormais 58 %. Il pourrait en reprsenter 74 % en 2013. Cette volution dynamique conduit sinterroger sur la soutenabilit budgtaire et financire du dispositif, comme la Cour la notamment indiqu dans son analyse de lexcution 2011 consacre la mission en annexe son rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat.
7) Mission Sant
Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 1 376 -20 Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
CP (M)
La mission Sant a t dote de 1,38 Md en AE et en CP par la LFI pour 2012 puis ampute de 20 M par le premier collectif. Le niveau des crdits est conforme la trajectoire prvue par le budget triennal. La mission est traditionnellement confronte une sousbudgtisation rcurrente de laide mdicale de lEtat (AME) qui conduit des ouvertures dans la LFR de fin danne (98 M en 2010, 35 M en 2011) et il est probable quune rvaluation des crdits soit ncessaire en cours de gestion Les rebasages successifs du dispositif et la rforme de la tarification hospitalire conduisent limiter lampleur dun ventuel dpassement sur lAME en 2012. Un financement par redploiement ou
246
COUR DES COMPTES
par dgel dune partie de la rserve parat dans ces conditions pouvoir tre envisag sans difficult majeure.
8) Mission Scurit
Crdits ouverts LFR mars LFI 2012 2012 17 048 -24 Risque hypothse hypothse basse haute 0 0
CP (M)
Dote de 17,15 Md en AE et 17,05 Md en CP, la mission Scurit a fait lobjet en LFI 2012 dune rduction de ses crdits de personnel pour tenir compte des sous-consommations observes lors des exercices prcdents. Le niveau des crdits est toutefois proche du plafond prvu par le budget triennal (+25 M). Les tensions releves sur les dpenses de personnel (titre 2) du programme 172 Police nationale ne paraissent pas, ce stade de lanne, constituer une menace significative.
9) Mission Culture
Crdits ouverts annulation LFI 2012 LFR
2 729 Source : Cour des comptes -36
CP (M)

0 0
Dote par la LFI pour 2012 de 2,60 Md en AE et 2,73 Md en CP soit un niveau lgrement suprieur la programmation triennale (+56 M) , la mission Culture ne prsente pas, ce stade de lexcution, de risque significatif de dpassement. Les besoins potentiels sur certains programmes (sous budgtisation de la gratuit des muses, entretien des coles, Philharmonie de Paris) devraient tre supports par la mobilisation de la rserve et des redploiements au sein de la mission. A moyen terme, la soutenabilit des dpenses de la mission ne peut pas faire lconomie darbitrages sur les grands projets (Maison de lhistoire de France, Tour Utrillo, Centre national de la musique) en incorporant une valuation raliste de leurs cots de fonctionnement et sur lquilibre entre projets et gros entretien.
ANNEXES
247
10) Mission Economie

CP (M)

1 987 +333153

0 0
Dote en LFI pour 2012 de 1,96 Md en AE et 1,99 Md en CP soit un niveau lgrement infrieur la programmation triennale (-56 M) puis abonde de 333 M par la premire LFR, la mission Economie ne prsente pas de risque significatif de dpassement. Lessentiel des dpassements identifis ce stade concerne des crdits reports de 2011, pour un montant limit 18 M. Un dpassement en dpenses de personnel (titre 2) pourrait tre observ mais l encore pour un montant limit. Le respect de lenveloppe de crdits suppose de limiter strictement les dpenses du Fonds dintervention pour les services, lartisanat et le commerce (FISAC) aux 35 M inscrits en LFI, contre 70 M en excution 2011. Il existe par ailleurs quelques alas, notamment concernant les dpenses de personnel (enquteurs de lINSEE), mais dont les enjeux sont limits.
11) Mission Conseil et contrle de lEtat

CP (M)

600 0

0 0
La LFI a ouvert 595 M en AE et 600 M en CP sur la mission Conseil et contrle de lEtat soit une trajectoire parfaitement conforme au triennal qui na pas t impacte par des annulations de crdits en LFR. Aucun risque nest identifi sur cette mission si ce nest la consommation de reports de crdits de fonctionnement ouvert en LFR de fin de gestion en 2011 pour le dmnagement des services administratifs du Conseil dEtat (+10 M).
Ce montant comprend louverture de 350 M pour la dotation en capital de la banque de lindustrie. Cette opration nest pas incluse dans le primtre des normes de dpenses.
153
248
COUR DES COMPTES
12) Mission Pouvoirs publics

CP (M)

997 0

0 0
La LFI pour 2012 a ouvert 1,00 Md en AE et en CP sur la mission Pouvoirs publics, en retrait de 20 M par rapport au budget triennal 2011-2013. Aucun risque de dpassement nest identifi sur cette mission.
13) Mission Scurit civile

CP (M)

437 3

0 0
La mission Scurit civile a t dote par la LFI pour 2012 de 0,41 Md en AE et 0,44 Md en CP, en retrait de 10 M par rapport au budget triennal 2011-2013. Les crdits ont t rduits de 3 M par la LFR de mars 2012. Aucun risque significatif de dpassement nest anticip sur cette mission.
14) Mission Provisions

CP (M)

33 0

0 0
La LFI 2012 a ouvert pour la mission Provisions 0,33 Md en AE et 0,03 Md en CP. Par rapport au budget triennal 2011-2013, les AE sont suprieures de 0,27 Md alors que les CP sont infrieurs de 0,03 Md. A ce stade de lanne, des marges sont encore disponibles sur les crdits de la mission.
ANNEXES
249
ANNEXE XIII Les comparaisons internationales

Les tableaux 1 10 donnent, avec la mention des sources utilises : - les moyennes communautaires les plus usuelles (dsormais zone euro 17 et Union 27) ; - les donnes relatives chacun des dix-sept Etats membres de la zone euro (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal depuis 1999 ; Grce depuis 2001 ; Slovnie depuis 2007 ; Chypre et Malte depuis 2008 ; Slovaquie depuis 2009 ; Estonie depuis le 1er janvier 2011). - les donnes des trois Etats qui, ce stade au moins, ont choisi de ne pas participer leuro (Danemark, Sude, Royaume-Uni) ; - et, sagissant des autres Etats non encore membres de la zone euro (cinq autres des dix Etats entrs en mai 2004 + Bulgarie et Roumanie entres en janvier 2007), pour des raisons de taille de tableaux, les donnes de la Pologne, premire conomie, par le poids de son PIB, de cet ensemble dEtats et, pour chaque anne examine, celles des deux Etats, parmi les six autres, dont les ratios ont t, sur chaque point trait, les plus extrmes. Tous les Etats de lUE apparaissent, toutefois, dans lannexe rcapitulative des donnes budgtaires 2011 (tableau n 8). Au sein de la zone euro, les PIB publis le 23 avril 2012 par Eurostat ont donn, pour 2011, le classement suivant (en % de la somme des PIB des dix sept Etats de la zone) : Allemagne (27,3 %), France (21,2 %), Italie (16,8 %), Espagne (11,4 %), Pays-Bas (6,4 %), Belgique (3,9 %), Autriche (3,2 %), Grce (2,3 %), Finlande (2 %), Portugal (1,8 %), Irlande (1,7 %), Slovaquie (0,7 %), Luxembourg (0,5 %), Slovnie (0,4 %), Chypre et Estonie (moins de 0,2 % chacun), Malte (0,07 %). Dans lUnion 27, le classement devient le suivant (en % de la somme des PIB des vingt sept Etats de lUE) : Allemagne (20,4 %), France (15,8 %), Royaume-Uni (13,8 %), Italie (12,5 %), Espagne (8,5 %), Pays-Bas (4,8 %), Sude (3 %), Pologne et Belgique (2,9 %), Autriche (2,4 %), Danemark (1,9 %), Finlande, Portugal, Irlande et Rpublique tchque (entre 1,2 et 1,5 %), Roumanie (1,1 %), Hongrie (0,8 %), Slovaquie (0,6 %), Luxembourg, Bulgarie et Slovnie (autour de 0,3 %), Lituanie et Lettonie (autour de 0,2 %). La somme des PIB des Etats de la zone euro a reprsent 74,6 % du total de lUnion.
250
COUR DES COMPTES
Le poids relatif de la France, dans les deux classements prcdents, na t que peu modifi par les nouvelles donnes publies par lINSEE le 15 mai 2012 (21,21 % au lieu de 21,24 dans la somme corrige des PIB de la zone euro et 15,81 % au lieu de 15,83 dans celle de lUnion 27).
Tableau 1 : DEFICITS (OU EXCEDENTS) PUBLICS (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de solde public) 2008 2009 2010 2011 2007 -0,7 -2,1 -6,4 -6,2 -4,1 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) -0,9 -2,4 -6,9 -6,5 -4,5 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Finlande 5,3 Finlande 4,3 Luxembourg -0,8 Estonie 0,2 Estonie 1,0 Luxembourg 3,7 Luxembourg 3,0 Estonie -2,0 Luxembourg -0,9 Finlande -0,5 Chypre 3,5 Chypre 0,9 Finlande -2,5 Finlande -2,5 Luxembourg -0,6 Estonie 2,4 Pays-Bas 0,5 Allemagne -3,2 Malte -3,7 Allemagne -1,0 Espagne 1,9 Allemagne -0,1 Malte -3,8 Belgique -3,8 Autriche -2,6 Allemagne 0,2 Autriche -0,9 Autriche -4,1 Allemagne -4,3 Malte -2,7 Pays-Bas 0,2 Belgique -1,0 Italie -5,4 Autriche -4,5 Belgique -3,7 Irlande 0,1 Slovnie -1,9 Pays-Bas -5,6 Italie -4,6 Italie -3,9 Slovnie 0 Slovaquie -2,1 Belgique -5,6 Pays-Bas -5,1 Portugal -4,2 Belgique -0,1 Italie -2,7 Slovnie -6,1 Chypre -5,3 Pays-Bas -4,7 Autriche -0,9 Estonie -2,9 Chypre -6,1 Slovnie -6,0 Slovaquie -4,8 Italie -1,6 France -3,3 France -7,5 France -7,1 France -5,2 Slovaquie -1,8 Portugal -3,6 Slovaquie -8,0 Slovaquie -7,7 Chypre -6,3 Malte -2,4 Espagne -4,5 Portugal -10,2 Espagne -9,3 Slovnie -6,4 Malte -4,6 Espagne -11,2 Portugal -9,8 Espagne -8,5 France -2,7 Portugal -3,1 Irlande -7,3 Irlande -14,0 Grce -10,3 Grce -9,1 Grce -6,5 Grce -9,8 Grce -15,6 Irlande -31,2 Irlande -13,1
Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie 4,8 3,6 -2,7 -1,9 1,2 -5,1 Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 3,2 2,2 -5,0 -3,7 1,7 -5,7 Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lettonie -2,7 -0,7 -11,5 -7,4 -4,3 -9,8 Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lettonie -2,5 0,3 -10,2 -7,8 -3,1 -8,2 Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lituanie -1,8 0,3 -8,3 -5,1 -2,1 -5,5
Sources : Prvisions de printemps de la Commission non affectes, sagissant de la France, par la mise jour de l'INSEE du 15 mai 2012.
Tableau 2 : SOLDES PRIMAIRES (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de solde primaire)
2007 z. (17) UE (27) Finlande Chypre Luxembourg Belgique Espagne Italie Allemagne Estonie Pays-Bas Autriche Slovnie Irlande Malte France Portugal Slovaquie Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 2,3 1,8 6,8 6,5 3,9 3,8 3,5 3,4 3,0 2,6 2,4 1,9 1,2 1,1 1,0 0,0 -0,2 -0,4 -2,0 6,4 5,3 -0,5 0,4 2,3 z. (17) UE (27) Finlande Chypre Luxembourg Belgique Pays-Bas Allemagne Italie Autriche France Portugal Slovnie Slovaquie Malte Estonie Espagne Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie 2008 0,9 0,4 5,7 3,8 3,3 2,8 2,7 2,7 2,5 1,7 -0,4 -0,6 -0,7 -0,8 -1,4 -2,7 -2,9 -4,8 -6,0 4,7 3,8 -2,7 -1,5 z. (17) UE (27) Luxembourg Allemagne Malte Italie Autriche Finlande Estonie Belgique Pays-Bas Chypre Slovnie France Slovaquie Portugal Espagne Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni 2009 -3,5 -4,2 -0,4 -0,5 -0,6 -0,8 -1,3 -1,3 -1,8 -2,0 -3,4 -3,6 -4,7 -5,1 -6,6 -7,3 -9,4 -10,4 -12,0 -0,9 0,2 -9,5 z. (17) UE (27) Estonie Italie Belgique Luxembourg Malte Finlande Allemagne Autriche Chypre Pays-Bas Slovnie France Grce Slovaquie Portugal Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni 0,4 0,0 -0,4 -0,4 -0,7 -1,5 -1,8 -1,8 -3,1 -3,1 -4,4 -4,7 -4,7 -6,3 -7,0 -7,4 -28,0 -0,8 1,1 -7,3 2010 -3,4 -3,8 z. (17) UE (27) Allemagne Estonie Italie Finlande Malte Autriche Luxembourg Portugal Belgique Grce France Pays-Bas Slovaquie Chypre Slovnie Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni 1,6 1,1 1,0 0,6 0,4 0,0 -0,1 -0,4 -0,4 -2,2 -2,6 -2,6 -3,2 -3,8 -4,5 -6,1 -9,7 -0,1 1,3 -5,1 -2,4 8,3 -3,7 2011 -1,1 -1,5
Pologne -4,7 Pologne -5,2 Pologne 2,5 Hongrie 0,1 Hongrie -0,1 Hongrie -2,2 -5,0 Lettonie -8,3 Lettonie -6,8 Lituanie Sources : Prvisions de printemps de la Commission (non affectes, sagissant de la France, par la mise jour de l'INSEE du 15 mai 2012).
Tableau 3 : SOLDES "STRUCTURELS" calculs par la COMMISSION( en points de PIB et, au sein de la zone euro, avec classement par taille de solde)
2007 z. (17) UE (27) Finlande Chypre Luxembourg Espagne Allemagne Pays-Bas Belgique Irlande Estonie Autriche Malte Italie Slovnie Portugal Slovaquie France Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Hongrie
-2,0 -2,2 2,8 2,7 1,4 1,2 -0,9 -1,1 -1,3 -1,5 -1,9 -2,0 -2,8 -3,1 -3,1 -3,6 -3,7 -4,2 -7,8 2,7 1,7 -4,2 -2,8 2,8 -5,5
2008 z. (17) UE (27) Finlande Luxembourg Chypre Pays-Bas Allemagne Autriche Belgique Italie France Espagne Slovaquie Portugal Estonie Slovnie Malte Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie
-2,8 -3,0 2,7 1,7 -0,2 -0,7 -0,8 -1,8 -2,0 -3,5 -3,9 -4,3 -4,4 -4,7 -4,8 -5,1 -5,4 -7,3 -9,8 2,4 1,5 -4,9 -4,6 -0,2 -8,3
2009 z. (17) UE (27) Luxembourg Finlande Estonie Allemagne Autriche Malte Belgique Italie Pays-Bas Slovnie Chypre France Slovaquie Portugal Espagne Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie Roumanie
-4,6 -5,1 1,3 0,8 -0,9 -1,3 -2,7 -3,5 -3,7 -4,0 -4,1 -4,4 -5,9 -6,2 -7,7 -8,6 -8,7 -9,7 -14,7 0,6 2,5 -9,4 -7,4 -2,2 -9,6
2010 z. (17) UE (27) Luxembourg Estonie Finlande Allemagne Belgique Autriche Italie Pays-Bas Malte Slovnie Chypre France Slovaquie Espagne Portugal Grce Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Roumanie
-4,4 -4,9 0,5 -0,5 -0,5 -2,3 -3,2 -3,3 -3,6 -3,8 -4,4 -4,5 -5,0 -5,7 -7,3 -7,4 -8,4 -9,0 -9,6 0,1 1,1 -8,8 -7,5 -1,5 -6,1
2011 z. (17) UE (27) Finlande Luxembourg Estonie Allemagne Autriche Malte Belgique Pays-Bas Italie Slovnie France Slovaquie Chypre Grce Portugal Espagne Irlande Danemark Sude Roy. Uni Pologne Bulgarie Lituanie
-3,4 -3,8 0,6 0,4 -0,2 -0,8 -2,4 -3,3 -3,4 -3,5 -3,6 -3,9 -4,1 -5,1 -5,5 -5,7 -6,2 -7,3 -8,4 0,2 0,0 -6,9 -5,0 -1,0 -4,6
Source : Prvisions de printemps de la Commission.
Tableau 4 : SOLDES "SOUS-JACENTS" calculs par l'OCDE (en points de PIB ; classement, au sein de la zone euro, par taille de solde sous-jacent)
2007 2008 2009 2010 2011
Zone euro Finlande Luxembourg Espagne Allemagne Pays-Bas Estonie Belgique Autriche Italie Irlande Portugal France Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada Etats-Unis
-2,1 2,9 1,5 0,3 -0,7 -0,9 -1,2 -1,5 -2,0 -3,1 -3,6 -3,7 -4,2 -10,4 2,1 1,4 -4,5 -2,3 -6,3 -3,4 0,9 1,0 3,4 0,5 -4,0
Zone euro Finlande Luxembourg Allemagne Pays-Bas Belgique Autriche Italie Estonie France Portugal Espagne Irlande Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada Etats-Unis
-3,1 2,1 0,9 -0,8 -1,0 -2,4 -2,4 -3,7 -3,9 -4,2 -4,4 -5,2 -7,6 -12,3 1,5 1,3 -5,6 -4,0 -4,6 -4,2 1,8 -1,5 0,5 -1,1 -6,5
Zone euro Luxembourg Finlande Allemagne Estonie Autriche Italie Belgique Pays-Bas France Irlande Portugal Espagne Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada Etats-Unis
-4,8 0,1 -0,8 -1,4 -1,8 -3,3 -3,9 -4,3 -4,8 -6,4 -8,5 -8,5 -9,0 -15,1 -1,6 1,7 -8,5 -6,8 -3,0 -6,1 1,0 -4,3 -1,8 -3,8 -9,0
Zone euro Luxembourg Estonie Finlande Allemagne Autriche Italie Belgique Pays-Bas France Espagne Irlande Portugal Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada Etats-Unis
-4,1 0,5 -0,6 -1,9 -2,2 -2,7 -2,8 -3,6 -3,6 -5,6 -6,3 -7,2 -7,9 -9,7 -0,5 0,9 -8,4 -7,9 -4,5 -4,9 0,5 -4,2 -4,0 -4,8 -8,6
Zone euro Luxembourg Estonie Finlande Allemagne Autriche Italie Belgique Pays-Bas France Espagne Irlande Portugal Grce Danemark Sude Roy. Uni Pologne Hongrie R. tchque Suisse Australie N. Zlande Canada Etats-Unis
-3,1 0,7 -0,1 -0,7 -0,9 -2,1 -3,0 -3,9 -3,9 -4,0 -5,2 -5,4 -5,8 -5,9 0,0 0,4 -7,1 -5,6 -4,7 -3,1 0,6 -3,5 -4,6 -4,1 -7,7
Source des donnes utilises : Prvisions de printemps 2012 de l'OCDE
Tableau 5 : DETTES PUBLIQUES (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de dette publique)
2007 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Irlande Slovaquie Finlande Espagne Pays-Bas Chypre Autriche Malte France Allemagne Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni 66,3 59,0 3,7 6,7 23,1 24,8 29,6 35,2 36,2 45,3 58,8 60,2 62,3 64,2 65,2 68,3 84,1 103,1 107,4 27,5 40,2 44,4 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Slovaquie Finlande Espagne Irlande Chypre Pays-Bas Malte Autriche Allemagne France Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni 2008 70,1 62,5 4,5 13,7 21,9 27,9 33,9 40,2 44,2 48,9 58,5 62,3 63,8 66,7 68,2 71,6 89,3 105,7 113,0 33,4 38,8 54,8 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Slovaquie Finlande Espagne Chypre Pays-Bas Irlande Malte Autriche Allemagne France Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni 2009 79,9 74,8 7,2 14,8 35,3 35,6 43,5 53,9 58,5 60,8 65,1 68,1 69,5 74,4 79,2 83,1 95,8 116,0 129,4 40,6 42,6 69,6 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovnie Slovaquie Finlande Espagne Chypre Pays-Bas Malte Autriche France Allemagne Irlande Portugal Belgique Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni 2010 85,6 80,2 6,7 19,1 38,8 41,1 48,4 61,2 61,5 62,9 69,4 71,9 82,3 83,0 92,5 93,3 96,0 118,6 145,0 42,9 39,4 79,6 z. (17) UE (27) Estonie Luxembourg Slovaquie Slovnie Finlande Pays-Bas Espagne Chypre Malte Autriche Allemagne France Belgique Portugal Irlande Italie Grce Danemark Sude Roy. Uni 2011 88,0 83,0 6,0 18,2 43,3 47,6 48,6 65,2 68,5 71,6 72,0 72,2 81,2 86,0 98,0 107,8 108,2 120,1 165,3 46,5 38,4 85,7 56,3 16,3 80,6
Pologne 45,0 Pologne 47,1 Pologne 50,9 Pologne 54,8 Pologne Lettonie 9,0 Roumanie 13,4 Bulgarie 14,6 Bulgarie 16,3 Bulgarie Hongrie 67,1 Hongrie 73,0 Hongrie 79,8 Hongrie 81,4 Hongrie Sources : Prvisions de printemps de la Commission et, pour la dette publique 2011 de la France, mise jour de lINSEE du 15 mai 2012.
Tableau 6 : CHARGES DE LA DETTE (en points de PIB et, pour la zone euro, avec classement par taille de charges) 2008 2009 2010 2011 2007 3,0 3,0 2,9 2,8 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 2,7 2,8 2,6 2,7 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Estonie 0,2 Estonie 0,2 Estonie 0,2 Estonie 0,1 Estonie Luxembourg 0,2 Luxembourg 0,3 Luxembourg 0,4 Luxembourg 0,4 Luxembourg Irlande 1,0 Slovnie 1,1 Finlande 1,1 Finlande 1,1 Finlande Slovnie 1,3 Slovaquie 1,2 Slovnie 1,4 Slovaquie 1,3 Slovaquie Slovaquie 1,4 Irlande 1,4 Slovaquie 1,4 Slovnie 1,6 Slovnie Finlande 1,5 Finlande 1,4 Espagne 1,8 Espagne 1,9 Pays-Bas Espagne 1,6 Espagne 1,6 Irlande 2,0 Pays-Bas 2,0 Espagne Pays-Bas 2,2 Pays-Bas 2,2 Pays-Bas 2,2 Chypre 2,3 Chypre Autriche 2,6 France 2,7 France 2,4 France 2,4 France Autriche 2,7 Allemagne 2,8 Chypre 2,6 Allemagne 2,5 Autriche Allemagne 2,8 Chypre 2,8 Allemagne 2,7 Autriche 2,7 Allemagne Portugal 2,9 Autriche 2,8 Portugal 2,9 Malte France 2,9 Chypre 3,0 Portugal 3,0 Portugal 2,8 Malte 3,0 Belgique Malte 3,3 Malte 3,2 Malte 3,2 Irlande 3,1 Irlande Belgique 3,9 Belgique 3,8 Belgique 3,6 Belgique 3,4 Portugal Grce 4,5 Grce 5,0 Italie 4,7 Italie 4,6 Italie Italie 5,0 Italie 5,2 Grce 5,2 Grce 5,7 Grce Danemark 1,6 Danemark 1,4 Danemark 1,8 Danemark 1,7 Danemark Sude 1,7 Sude 1,7 Sude 1,0 Sude 0,8 Sude Roy. Uni 2,2 Roy. Uni 2,3 Roy. Uni 2,0 Roy. Uni 2,9 Roy. Uni Pologne 2,3 Pologne 2,2 Pologne 2,6 Pologne 2,7 Pologne Lettonie 0,4 Lettonie 0,6 Bulgarie 0,8 Bulgarie 0,6 Bulgarie Hongrie 4,2 Hongrie 4,2 Hongrie 4,7 Hongrie 4,1 Hongrie Source : Prvisions de printemps de la Commission.
3,1 2,9 0,1 0,5 1,1 1,6 2,0 2,0 2,4 2,5 2,6 2,6 2,7 3,1 3,3 3,4 3,9 4,9 6,9 1,8 1,0 3,2 2,7 0,6 4,1
Tableau 7 : Emprunts d'Etat 10 ans : rendements moyens observs au sein de la zone euro
Rendements moyens annuels Rendements moyens mensuels de l'anne 2011 2008 2009 2010 2011 1 France Allemagne Italie Espagne Pays-Bas Belgique Autriche Finlande Irlande Portugal Grce 4,23 4,00 4,65 4,38 4,25 4,42 4,33 4,24 4,50 4,51 4,80 3,64 3,27 4,30 4,02 3,71 3,90 3,94 3,73 5,14 4,20 5,16 3,11 2,78 4,05 4,28 3,01 3,46 3,21 3,00 5,76 5,30 9,14 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
3,30 3,43 3,60 3,60 3,68 3,46 3,36 3,38 2,97 2,64 2,99 3,41 3,14 2,65 3,05 3,23 3,25 3,35 3,11 2,97 2,78 2,25 1,87 2,04 1,95 1,99 5,35 4,74 4,75 4,81 4,75 4,70 4,82 5,49 5,28 5,54 5,78 6,80 6,66 5,44 5,40 5,32 5,29 5,36 5,32 5,49 5,85 5,27 5,22 5,28 6,13 5,41 2,98 3,23 3,41 3,52 3,62 3,38 3,27 3,16 2,65 2,32 2,45 2,44 2,36 4,24 4,16 4,23 4,22 4,28 4,20 4,13 4,25 4,11 3,89 4,23 4,84 4,34 3,32 3,54 3,67 3,68 3,76 3,52 3,43 3,35 2,85 2,65 2,94 3,37 3,07 3,01 3,25 3,43 3,45 3,60 3,41 3,28 3,16 2,67 2,36 2,51 2,56 2,50 9,94 8,86 9,09 9,69 9,84 10,62 11,38 12,50 9,61 8,52 7,77 10,17 6,91 7,32 7,63 9,05 9,48 10,68 11,90 10,76 11,25 11,75 11,91 13,22 18,69 11,71 11,49 12,49 13,98 15,93 16,69 16,37 16,21 22,11 23,79 28,48 34,33
Source : moyennes calcules partir des rendements journaliers publis par l'agence Bloomberg
Tableau 8 : Dynamiques d'endettement : comparaison des donnes budgtaires l'uvre la fin de 2011 (en points de PIB ou %)
Etats membres Dette publique en baisse (*=zone ) z. (17) UE (27) Grce* Italie* Irlande* Portugal* Belgique* France* Royaume Uni Allemagne* Hongrie Autriche* Malte* Chypre* Espagne* Pays-Bas* Pologne Finlande* Slovnie Danemark Slovaquie* en hausse 88,0 83,0 165,3 120,1 108,2 107,8 98,0 86,0 85,7 81,2 80,6 72,2 72,0 71,6 68,5 65,2 56,3 48,6 47,6 46,5 43,3 dficit -4,1 -4,5 -9,1 -3,9 -13,1 -4,2 -3,7 -5,2 -8,3 -1,0 4,3 -2,6 -2,7 -6,3 -8,5 -4,7 -5,1 -0,5 -6,4 -1,8 -4,8 Excdent ou dficit public Solde primaire (A) dficit -1,1 -1,5 -2,2 1,0 -9,7 -0,4 -0,4 -2,6 -5,1 1,6 8,3 0,0 0,4 -3,8 -6,1 -2,6 -2,4 0,6 -4,5 -0,1 -3,2 Charges dintrts (B) en hausse 3,1 2,9 6,9 4,9 3,4 3,9 3,3 2,6 3,2 2,7 4,1 2,6 3,1 2,5 2,4 2,0 2,7 1,1 2,0 1,8 1,6 Rapport (en %) de lexcdent primaire aux charges dintrts (ou obligations de refinancement) (A) / (B) (1) obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 20,4 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 59,3 202,4 0,0 12,9 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 54,5 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement Solde structurel (Commission) Dficit -3,4 -3,8 -5,7 -3,6 -8,4 -6,2 -3,4 -4,1 -6,9 -0,8 -4,3 -2,4 -3,3 -5,5 -7,3 -3,5 -5,0 0,6 -3,9 0,2 -5,1
Tableau 8 (suite)
Etats membres Dette publique en baisse en hausse 42,6 41,2 38,5 38,4 33,3 18,2 0,3 -5,2 -0,6 -2,1 Excdent ou dficit public dficit -3,5 -3,1 -5,5 1,3 -3,7 -0,1 -1,5 Solde primaire (A) dficit -2,0 -1,7 -3,7 Charges dintrts (B) en hausse 1,8 1,4 1,8 1,0 1,6 0,5 Rapport (en %) de lexcdent primaire aux charges dintrts (ou obligations de refinancement) (A) / (B) (1) obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 130,0 obligation de refinancement obligation de refinancement obligation de refinancement 1100,0 Cour des comptes Solde structurel (Commission) Dficit -3,2 -2,6 -4,6 0,0 -3,3 0,4 -1,0 -0,2 Commission
(*=zone ) Lettonie Rpublique tchque Lituanie Sude Roumanie Luxembourg* Bulgarie Estonie Sources :
16,3 0,6 6,0 1,0 1,1 0,1 Commisssion : Prvisions de printemps 2012
(1) ce ratio n'a de sens que s'il existe un excdent primaire ; s'il n'y en a pas (dficit primaire), les intrts sont refinancer en totalit.
Tableau 9 : TOTAL DES DEPENSES PUBLIQUES (classement, au sein de la zone euro, par ordre dcroissant du poids des dpenses publiques) 2008 2009 2010 2011 2007 46,0 47,1 51,2 51,0 49,4 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 45,6 47,1 51,1 50,6 49,1 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Irlande 66,8 France 52,6 France 53,3 France 56,8 France 56,0 Autriche 48,5 Grce 50,5 Finlande 55,9 Finlande 53,7 France 56,6 Belgique 48,2 Belgique 49,8 Grce 53,8 Finlande 55,2 Belgique 53,2 Italie 47,7 Autriche 49,3 Belgique 53,7 Belgique 52,7 Slovnie 50,9 Finlande 47,4 Finlande 49,3 Autriche 52,9 Autriche 52,6 Autriche 50,5 Grce 47,3 Italie 48,6 Italie 52,0 Pays-Bas 51,3 Pays-Bas 50,2 Pays-Bas 45,2 Pays-Bas 46,2 Pays-Bas 51,6 Portugal 51,2 Grce 50,0 Portugal 44,3 Portugal 44,7 Portugal 49,7 Italie 50,6 Italie 50,0 Allemagne 43,5 Slovnie 44,2 Slovnie 49,3 Slovnie 50,3 Portugal 48,9 Malte 42,8 Malte 44,1 Irlande 48,8 Grce 50,0 Irlande 48,8 Slovnie 42,5 Allemagne 44,0 Allemagne 48,1 Allemagne 47,9 Chypre 47,3 Chypre 41,3 Irlande 42,8 Espagne 46,3 Chypre 46,4 Allemagne 45,7 Espagne 39,2 Chypre 42,1 Chypre 46,2 Espagne 45,6 Espagne 43,6 Irlande 36,6 Espagne 41,5 Estonie 45,2 Malte 43,3 Malte 43,0 Luxembourg 36,3 Estonie 39,5 Malte 43,5 Luxembourg 42,4 Luxembourg 42,0 Estonie 34,2 Luxembourg 37,1 Luxembourg 43,0 Estonie 40,6 Estonie 38,2 Slovaquie 34,0 Slovaquie 34,9 Slovaquie 41,5 Slovaquie 40,0 Slovaquie 37,4 Danemark 50,8 Danemark 51,6 Danemark 57,8 Danemark 57,6 Danemark 57,8 Sude 50,9 Sude 51,7 Sude 54,7 Sude 52,2 Sude 51,1 Roy. Uni 43,8 Roy. Uni 47,9 Roy. Uni 51,6 Roy. Uni 50,4 Roy. Uni 49,1 Pologne 42,2 Pologne 43,2 Pologne 44,5 Pologne 45,4 Pologne 43,6 Hongrie 50,7 Hongrie 49,2 Hongrie 51,5 Hongrie 49,4 Hongrie 48,6 Lituanie 34,6 Lituanie 37,2 Bulgarie 40,7 Bulgarie 37,4 Bulgarie 35,2 Sources : Prvisions de printemps de la Commission et, pour les donnes 2010 et 2011 de la France, mise jour de l'INSEE du 15 mai 2012.
Tableau 10 : TOTAL DES RECETTES PUBLIQUES (classement, au sein de la zone euro, par ordre dcroissant du poids des recettes publiques) 2008 2009 2010 2011 2007 45,3 45,0 44,8 44,7 45,3 z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) z. (17) 44,7 44,7 44,2 44,1 44,6 UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) UE (27) Finlande 52,7 Finlande 53,6 Finlande 53,4 Finlande 52,7 Finlande 53,2 France 49,9 France 49,9 France 49,2 France 49,5 France 50,8 Belgique 48,2 Belgique 48,8 Autriche 48,7 Belgique 48,9 Belgique 49,4 Autriche 47,6 Autriche 48,3 Belgique 48,1 Autriche 48,1 Autriche 47,9 Italie 46,0 Pays-Bas 46,7 Italie 46,5 Pays-Bas 46,2 Italie 46,1 Pays-Bas 45,4 Italie 45,9 Pays-Bas 46,0 Italie 46,0 Pays-Bas 45,5 Chypre 44,8 Allemagne 44,0 Allemagne 44,9 Slovnie 44,2 Allemagne 44,7 Allemagne 43,7 Chypre 43,1 Estonie 43,2 Allemagne 43,6 Portugal 44,7 Slovnie 42,4 Slovnie 42,4 Slovnie 43,2 Luxembourg 41,6 Slovnie 44,5 Portugal 41,1 Portugal 41,1 Luxembourg 42,2 Portugal 41,4 Luxembourg 41,4 Espagne 41,1 Grce 40,7 Chypre 40,1 Chypre 41,1 Chypre 41,0 Grce 40,8 Luxembourg 40,1 Malte 39,7 Estonie 40,9 Grce 40,9 Malte 40,5 Malte 39,5 Portugal 39,6 Grce 39,7 Malte 40,2 Luxembourg 39,9 Espagne 37,0 Grce 38,2 Malte 39,5 Estonie 39,2 Irlande 36,7 Estonie 36,5 Espagne 35,1 Espagne 36,3 Irlande 35,7 Estonie 36,4 Irlande 35,5 Irlande 34,8 Irlande 35,6 Espagne 35,1 Slovaquie 32,4 Slovaquie 32,8 Slovaquie 33,5 Slovaquie 32,4 Slovaquie 32,5 Danemark 55,6 Danemark 54,8 Danemark 55,2 Danemark 55,1 Danemark 56,0 Sude 54,5 Sude 53,9 Sude 54,0 Sude 52,4 Sude 51,4 Roy. Uni 41,1 Roy. Uni 42,9 Roy. Uni 40,1 Roy. Uni 40,2 Roy. Uni 40,8 Pologne 40,3 Pologne 39,5 Pologne 37,2 Pologne 37,5 Pologne 38,5 Hongrie 45,6 Hongrie 45,5 Hongrie 46,9 Hongrie 45,2 Hongrie 52,9 Roumanie 35,3 Roumanie 33,6 Roumanie 32,1 Roumanie 33,4 Lituanie 32,0
Sources : Prvisions de printemps de la Commission et, pour les recettes publiques 2011 de la France, mise jour de l'INSEE du 15 mai 2012.

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La situation et les perspectives des finances publiques

CHAPITRE II LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES EN 2012 .................................................................................................49

COUR DES COMPTES

CHAPITRE III LES PERSPECTIVES POUR 2013 ET AUDELA ............................................................................................. 111

CHAPITRE IV LES CONSEQUENCES DES NOUVELLES REGLES EUROPEENNES .......................................................... 171

CONCLUSION GENERALE ........................................................ 199 LISTE DES ANNEXES ................................................................ 207

COUR DES COMPTES

SITUATION ET PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES

COUR DES COMPTES

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Chapitre I La situation en 2011

I - Lensemble des administrations publiques

COUR DES COMPTES

Tableau 1 : le dficit et lendettement publics

2 - Un dficit en forte baisse, mais encore suprieur 100 Md

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3 - Une rduction lie en partie larrt doprations temporaires

B - Les dpenses et recettes publiques

1 - Un ralentissement des dpenses respectant la loi de programmation

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2 - Une forte hausse des prlvements obligatoires

C - Le solde et leffort structurels

1 - Une rduction du dficit structurel de presque un point de PIB

COUR DES COMPTES

Tableau 3 : le solde public et sa dcomposition (% du PIB)

2 - Un important effort structurel

D - La dette et les charges dintrt

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2 - Une charge dintrt fortement alourdie

II - Les comparaisons internationales

A - Evolution compare des soldes

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes.

COUR DES COMPTES

Source : chiffres : Commission ; graphique : Cour des comptes.

Source : Commission europenne ; printemps 2012.

B - Les ratios dendettement

COUR DES COMPTES

Source : donnes : Eurostat ; graphique : Cour des comptes

C - Les dpenses et les recettes publiques

III - La situation des diffrentes catgories dadministrations publiques

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A - La rpartition du dficit et de la dette

Etat + ODAC - 4,6 - 4,0

APUL + 0,1 + 0,1

APU - 4,8 - 3,9

Source : Cour des comptes ; solde structurel hors mesures exceptionnelles

COUR DES COMPTES

1 - Les recettes budgtaires

2 - Les dpenses budgtaires

3 - Les dpenses fiscales

C - Les administrations publiques locales

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Tableau 10 : les comptes des APUL (Md)

b) Une structure financire saine

c) Une contrainte budgtaire moins marque

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d) Une reprise de linvestissement

2 - Les diffrents niveaux de collectivits a) Le secteur communal

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D - Les administrations sociales

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2009 -15,0 5,2 2,0 -22,2

2010 -23,3 5,0 3,3 -32,1