Polticas y mercado de educacin superior: necesidades de informacin

JosJoaqun Brunner
DIRECTOR ACADMICO, ESCULLA GOBIERNO, DE uNIERSIDN> ADOLFO IS~EZ

Introduccin
En el marco del debate sobre las polticas de educacin superior (ES) implementadas durante la ltima dcada, ha sido una constante resaltar la falta de informacin en este mercado. Como se mostrar ms adelante, desde el Informe de la Comisin de Estudio de la Educacin Superior del ao 1991 en adclantc, se encuentran numerosas menciones a este tpico, tanto en el discurso gubernamental como en los planteamientos de diversos actores, particularmente analistas, algunos colegios profesionales, parlamenta rios y medios de comunicacin. Varios fenmenos contribuyen a generar la demanda por informacin en el mercado de la ES. En primer lugar, la explosiva aparicin, a partir de 1980, de un mercado con mltiples proveedores, en reemplazo de un sistema que hasta ese momento haba estado conformado por un pequeo nmero dc instituciones de ES (IES), que mantenan un fuerte control sobre la formacin profesional. En efecto, el nmero de IES aument de 8 a 302 entre 1980 y 1990, para luego entrar en un proceso de consolidacin que lleva el nmero total de IES a 226 en el ao 2003. Especialmente han aumentado las instituciones privadas -universidades,
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Ministerio de Educacin, Compendiode EducacinSuperior,~ttp://www.mineduc.cl/ superior/compendio/doc/lA.xls>. 19

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institutos profesionales (IP) y centros de formacin tcnica (CIT- las cuales empiezan a crearse en el ao 1981, existiendo en la actualidad 201 en total, divididas en 38, 48 y 115, respectivamente, en las tres categoras sekladas. La novedad de este tipo de instituciones, que carecen del prestigio y el reconocimiento que otorga la tradicin, y su rpida multiplicacin, hace que las personas demanden con particular intensidad mayor informacin sobre ellas: su estatuto jurdico y financiero, sus caractersticas acadmicas, la calidad de su oferta, la composicin de su cuerpo docente, etc. En segundo lugar, se ha producido un significativo crecimiento del nmero de alumnos matriculados en la ES, especialmente a nivel universitario. En total, el sistema aument su matrcula -de pre y posgrado- de 250 mil alumnos en 1990 a 522 mil alumnos en el ao 2002. Durante el mismo perodo, la matrcula total del subsistema universitario se increment de 132 mil a 369 mil. Lo anterior significa al menos dos cosas desde el punto de vista de los requerimientos de informacin: (a) que los medios tradicionales de comunicacin de la informacin relevante, que pudieron ser apropiados para un ingreso ms restringido a la ES, es probable que ya no funcionen eficazmente; (b) adicionalmente, que ahora ingresan a la ES contingentes crecientes de jvenes provenientes de hogares con una menor dotacin de capital social y cultural, lo que pone a sus hijos en desventaja para elegir instituciones y carreras a las que accedern mediante el pago de un elevado arancel o contrayendo una deuda al tomar un crdito estudiantil. En tercer lugar, y en paralelo con la expansin y consolidacin de la base institucional del sistema, se produce asimismo un fuerte aumento de las oportunidades de formacin y de las carreras ofrecidas. Segn la informacin contenida en la Base Actualizada de INDICES, a fines del ao 2002, las universidades e IPs ofrecan 2.896 diferentes oportunidades de formacin* conducentes a 360 grados y ttulos, incluyendo bachilleratos, licenciaturas, ttulos exclusivamente universitarios y sus especialidades, ttulos profesionales y sus especialidades, ttulos en ingenieras de ejecucin y ttulos tcnicos superiores. A su turno, los CFT ofrecan, alrededor de esa fecha, ms de 1.100 oportunidades de formacin en cerca de 380 carreras4. Lo anterior significa que un alumno que ingresa hoy a la educacin superior tiene frente a s un amplsimo espectro de oportunidades de formacin -en nmero aproximado de 4 mil- entre las cuales tiene que elegir conforme a su vocacin e intereses, preferencias personales y familiares, capacidad de pago, lugar donde vive, estimacin de las futuras posibilidades de inserVer INDICES, Base Actualizada, ~ttp://www.cse.cl/Indices/fr~ indices.htn+. Ver INDICCS 2002, ndice de Cameras, Tomo 1, ElMercurio, de noviembre 2001. 21 Ver Seplveda (IWY).

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tarse en el mercado laboral, eleccin de sus amigos y compaeras, atractivo que ejerce la publicidad de las diferentes instituciones y carreras, etc. El reclamo por mayor informacin tiene que ver, entonces, tambin con esta variable: una tpica demanda del lado del usuario o consumidor. En cuarto lugar, el fuerte incremento de las instituciones y la expansin de los programas profesionales y tcnicos superiores han empezado a manifestarse, como cra natural esperar, en un enrgico aumento del nmero anual de personas tituladas, particularmente en las carreras ofrecidas por las universidades. As, el nmero total de profesionales y tcnicos superiores titulados por el sistema pas de 32 mil en 1994 a 48 mil en el ao 2001, mientras el nmero de titulados universitarios se elev de 18 mil a 29 mil durante el mismo perodo. Existe, por lo mismo, preocupacin respecto del destino de los titulados que egresan de las IES y se reclama una mayor informacin sobre lo que sucede en el mercado laboral con ellos: tiempo que demoran en insertarse, trayectoria que siguen durante los primeros aos, el nivel de las remuneraciones que obtienen, la validez de los conocimientos y competencias que han adquirido para desempearse en la vida profesional, etc. Finalmente, el propio sistema de ES, y los organismos gubernamentales y pblicos autnomos que actan en la esfera de aquel -Ministerio de Educacin, Ministerio del Trabajo, CORFO, Consejo Superior de Educacin, las agencras acredrtadoras, CONICYT, etc.- necesitan tambin contar con informacin para los procesos de diseo de polticas, toma de decisiones e implementacin de programas. Efectivamente, los sistemas coordinados por el mercado, en la medida en que descansan en las capacidades de autorregulacin de unidades que actan y deciden descentralizadamente, necesitan contar con altos niveles y constantes flujos de informacin. Del mismo modo, en un modelo coordinado por el mercado, las autoridades pblicas necesitan tambin actuar sobre la base y mediante instrumentos de informacin. Segn expresa un reputado analista europeo: En la estrategia de autorregulacin, el gobierno deposita su confianza en las capacidades autorregulatorias de unidades de decisin descentralizadas. Las actividades gubernamentales se hallan limitadas a recolectar informacin de manera de mantener una visin del conjunto de las acciones del sistema y, si fuera necesario, modificar las reglas para facilitar y estimular al sistema. Los instrumentos que se espera sean relevantes en esta estrategia son instrumentos de informacin (respuestas y mensajes) y los instrumentos moderadamente restrictivos de autoridad (certificados y autorizaciones). Un conjunto cspccial de instrumentos puede formarse a partir del instrumento del tesoro pblico, los que podrn aplicarMINEDUC,

Basede Datos Educacin Superior, 2003.

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se a nivel del sistema para instalar mecanismos que influencien a los actores a cambiar sus patrones dc comportamiento sin reducir sus capacidades de autorregulacin6. En suma, la demanda por informacin en el sistema de ES nace de la existencia de un mercado en este sector que, como cualquier otro mercado, para actuar eficiente y eficazmente, depende de la informacin que tengan los proveedores y usuarios. Y, en caso de existir fallas de mercado o asimetras de informacin, supone que hay instrumentos pblicos que las eliminan 0 corrigen. Para apreciar adecuadamente la magnitud de dicha demanda, nccesitamos, por tanto, en primer lugar, entender la lgica del funcionamiento actual de nuestro sistema de ES y la manera en que ha ido evolucionando a lo largo de la ltima dcada. Con ese fin estudiaremos en la primera parte la conformacin de un mercado de ES en Chile y las polticas pblicas encaminadas a organizarlo y perfeccionarlo. En seguida, en la segunda parte, se analizar la evolucin de la ES chilena en trminos del mecanismo de coordinacin adoptado -el libre juego de los mercados con bajas regulacionescon el objeto de apreciar cmo el sistema se ha ido transformando y los efectos logrados en un cuadro comparativo entre pases. Por ltimo, en la tercera parte se identificarn las demandas de informacin que surgen del lado de la poltica y de los mercados de ES y la informacin disponible en Chile para los usuarios y los formuladores de polticas. Asimismo, se revisarn los mecanismos propuestos por el gobierno para su perar los vacos y las limitaciones de informacin existentes y as aumentar la transparencia y accountu6iZity del sistema.

PARTE 1
Dos dcadas de polticas de educacin
ES cuya matriz

superior

A partir de 1980 se inicia en Chile un proceso de transformaciones de la esencial SC mantiene hasta hoy. En lo bsico, dicha matriz representa un desplazamiento del sistema de ES hacia una modalidad de coordinacin que combina un uso intensivo de mecanismos de mercado y un moderado rol de las regulaciones pblicas.

Van Vught (1989: pp. 4546).

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Perodo

1080- 1900

En efecto, los cambios del ao 1980 instauran un mercado de la ES (Recuadro 1, en p, 24), con proveedores pblicos, mixtos y privados; con instituciones diferenciadas verticalmente segn niveles de grados y ttulos; con competencia entre las instituciones por alumnos, docentes y reputaciones o prestigio, y con un rgimen de financiamiento que incentiva la generacin de ingresos por parte de las instituciones de ES (IES), basado en el cobro de aranceles y un esquema de ayuda fiscal a estudiantes de menores recursos, venta de servicios y aportes selectivos del Estado, una parte de los cuales debe ser obtenida competitivamente7. Para introducir estas reformas, el Gobierno Militar emple bsicamente dos instrumentos de poltica: legislativos y del tesoro pblicos. En lo esencial, la nueva legislacin cre un mercado relativamente desregulado para la oferta privada de servicios de enseanza superior, diferenciando tres canales o niveles de servicios: (i) programas conducentes a grados superiores (doctorado, maestra y licenciatura) o a ttulos profesionales que suponen la previa obtencin de una licenciatura, los que slo pueden ser ofrecidos por universidades; (ii) programas conducentes a ttulos profesionales que no requieren de una licenciatura, los que son ofrecidos por los institutos profesionales, y programas cortos, de nivel tcnico, a cargo de los centros de formacin tcnica. Las condiciones iniciales para crear universidades e institutos profesionales privados fueron mnimas, sujetndose los nuevos establecimientos a un rgimen de examinacin de sus programas, alumnos y graduados por parte de una institucin creada antes del ao 1980 o derivada de ella, mediante contrato privado suscrito entre las partes. Los CFT, en cambio, se crean mediante autorizacin directa del Ministerio de Educacin. El Cuadro 1 permite apreciar los efectos iniciales de esta apertura del sistema ES al mercado. Entre 1980 y 1986 se crearon en total 168 nuevas instituciones de educacin superior (IES), 14 de ellas con aporte fiscal directo
Estos cambios han sido analizados exhaustivamente por Bmnner (1997, 19931, Brunner y Briones (1992), Brunner, Cox y Courard (1993). Ver Bmnner y Cox (1993). 1 L1 , tp.l ey mn o ,mcm mente el nmero de estos programas a doce, conducentes a los ttulos de abogado, arquitecto, bioqumico, cirujano dentista, ingeniero agrnomo, ingeniero civil, ingeniero comercial, ingeniero forestal, mdico cirujano, mdico veterinario, psiclo go, qumico farmacutico. Posteriormente se agregaron los ttulos de profesor de educacin bsica, educacin media y educacin especial. Ms adelante se sumaron los ttulos de 1. maestro de enseanza parwlaria y dc periodista. Sobre cl r6gimcn dc creacin de IES bajo la legislacin inicial de 1980 ver Bmnner (19X6), donde adems se contienen, en Anexos, las respectivas normas legales.
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El modelo

de mercado de la educacin

El supuesto principal de este esquema iustitucional es que la mayora de las familias posee un nivel de informacin razonable acerca de las demandas que plantea el mercado de las calificaciones, al punto de que estn dispuestas a asumir el riesgo de sus decisiones; adems, cualquiera sean los vacos de informacin pueden resohwse medwte expedienkspblicos o privados de bajo costo que facilitsn comparaciones y ayudan a detectar tendencias y valores. En el caso especial de los grupos da bajos ingresos que sufren las consecuencias de barreras estructurales que limitan su suceso a la informackn, el uso de subsidos pblicos puede suplir esas deficiencias incentivando y otientando la demanda. Al acentuar la primaca de la demanda, estas soluciones intentan ahmar metas de calidad utilizando las oportunidades que brinda el orden de la sociedad, ta.l como ste ae revela en las preferencias de las familias y de os individuos. Es natural que la perspectiva de la demanda enfoque estos problemas proponiendo privatizar las decisiones; propone que para resolver los cuatro desafios clsicos que definen la calidad -relevancia de la enseanza impartida, eficiencia en el uso de los medios, eficacia de los procesos docentes y equidad en los resultados- hay que disolver el espacio educativo protegido. Desde este ngulo, los principales obstculos son las distorsiones que crea el monopolio, ya que: La libertad del mercado facilita que las demandas sociales incentiven la
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competencia entre los productores de educacin; esta concurrencia contribuye a que los contenidos se ajusten alas necesidades, tal como stas se manifiestau en las preferencias sociales; en una situacin de mercado hay una alta probabilidad de que las ofertas persistentemente autistas de los monopolios no logren sobrevivir. Una demanda vigorosa que expresa las voluntades para adquirir educacin; dondequiera que los productos sean aceptabIes y los costos competitivos, se produce un control impersonal del sector que favorece la optimizacin de los recursos escasos. * La especializacin de las ofertas redunda en mayor flexibilidad adaptativa de las instituciones, permitiendo adoptar los procedimientos docentes que son ms idneos para resolver los desafios que plantea cada situacin social. Las circunstancias limitantes que resultan de las desigualdades sociales son apenas un dato del problema, toda vez que la libre concurrencia de quienes pueden adquirir educacin incentiva una oferta abundante, diversa y descentralizada, que contribuye al mximo de equidad posible, dadas las circunstancias. Los recursos pblicos que se liberan con la ptivatizacin permiten que los subsidios puedan aplicarse de manera transparente a subvencionar e incentivar la demanda de los ms necesitados y, al mismo tiempo, a que una red de productores de bienes educativos compita para proporcionar un mejor
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SSViCiO.

Esta visin sustituye las doctthas del espacio institucional protegido por las doctrinas del libre mercado educativo, el papel estratgico de la burocracia central que administra la produccin,

Po1sTrcG Y MERCAD DE EDUC.4CIN SUPERIOR

difusin de la cultura formal y la distribucin equitativa de las acreditaciones, por los mecanismos impersonales que resultan de las demandas de las familias y de la competencia de los productores. Proponen el paradigma de una industria educativa, que al igual que en las doctrinas de la oferta, encuentra su prueba de fuego en las consecuencias

culturales de las desigualdades sociales, las cuales interfieren en la racionalidad de las transacciones entre los productores y los consumidores de educacin. Luis Kalinoff (199(i),Devaluacin y pd vatizacin de la enseanza,Proyecto Rincipal de Educacin en Amrica Latina y el
Caribe, <h~tp://www.unesco.cl/pdf/actyevcn/ppe~olcn/39espaol.pdf>.

y 154 de carcter privado, distribuidas entre universidades, IPS y CFIX Durante el quinquenio siguiente se autoriz la creacin de 126 IES adicionales, todas ellas dc carcter privado.
CUADRO 1. CHILE: INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPEKIOK, 1980-1990 1980

1986
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1990
22 20 14 6 2

Instituciones con aporte fiscal directo Universidades Estatales Mixtas Institutos Profesionales Centros de Formacin Tcnica Instituciones sin aporte fiscal directo Universidades Institulos Profesionales Centros dc Formacin Tcnica T-,.+,1
Fuente: CPU (2001) sobre la base datos MINEDITC. Univcrsidadcs privada tradiciomlc~ C/ATD y derivadas de ellas

8 8 2 6

20
14 6 2

0 0 0 0 0 0 Q

0 154
3

0
280 40

19 132 ,?C

79 161 2rlcl

En cuanto a las polticas del tesoro pblico, el gobierno redujo durante 1980-1990 los aportes directos a las universidades existentes al momento de la reforma de 1980, y redistribuy esos recursos para incluir a las instituciones derivadas de la reorganizacin de aqullas, obligando de esta manera a todas a generar ingresos propios y a competir por recursos fiscales adicionales. Como muestra el Cuadro 2, se crearon a tal efecto tres nuevas lneas de
Entre los alios 1970 y 19X0, el gasto Iscal en educacin superior se redujo moderadamente, pasando de rcprcscntar un 1,27% del PGR en 1970 a representar un 1,05% del PGB en 1980. Entre este ltimo ao y 1990, disminuy aun 0,45% del PGB. En trminos reales, los aportes fiscales ala educacin superior disminuyeron dc 67.873 millones dc pesos en 1980

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financiamiento: (i) el aporte fiscal indirecto, otorgado a las IES segn el nmero de alumnos matriculados de los 20 mil mejores puntajes obtenidos en la Prueba de Aptitud Acadmica; (ii) el crdito fiscal universitario, para los alumnos inscritos en una institucin con aporte fiscal directo (C/AFD) que por el nivel de ingresos de su familia no estuvieran en condiciones de pagar en su totalidad el respectivo arancel, y (iii) el Fondo de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FONDECYT), destinado a financiar los proyectos de investigacin mejor evaluados por los pares en las diversas disciplinas. Las IES privadas, por su parte, deban financiarse ntegramente por medio del cobro de aranceles y la obtencin de donaciones o la venta de servicios.
CrrAnRo 2. Cmx: GASTO rs1.rco RN ES, 19X0-1990 (BASO100 EN 1980). 1980 1986 47.9 7.8 17.7 1.0 74.4 1990 33.4 10.8 9.4 5.6 ,59.1

Aporte fiscal directo Aporte fiscal indirecto Crcdito fiscal universitario

FONDECYT Total Fuente: Desomeaux y Koljatir (I%W).

100.0

0.0 0.0
0.0 100.0

A su turno, el gobierno y la coordinacin del sistema de ES (SES) surgido de la reforma de 1980 quedaron entregados a una serie de dispositivos de autorregulacin. Bsicamente, el mecanismo de coordinacin establecido entre las instituciones fue de tipo mercado, sin que existiera un rgano superior -a nivel del sistema o por encima de este- que comandara, planificara o administrara el desarrollo del conjunto o de sus partes y unidades. Lo anterior vala tanto para las instituciones C/AFQ incluso aquellas de gestin estatal, como para las IES privadas. De esta forma, las instituciones plenamente autnomas determinan qu carreras crear y ofrecer, cuntas vacantes abrir anualmente, y confieren los respectivos grados y ttulos, los que poseen validez legal nacional. Asimismo, las IES determinan libremente los aranceles, teniendo como nica referencia el mercado de demandas estudiantiles. En cambio, las IES privadas que no gozan de plena autonoma, y mientras se encuentran bajo el rgimen
a 40.136 millones de pesos cn 1990, expresados ambos en moneda del ltimo ao. Vase C. Lehman (1990), Desormeaux y Koljatic (1990) y Cox (1993). Para un anlisis histrico del fkmciamiento universitario chileno, puede consultarse adems Arriagada (1989) y Bmnner (1993). Slo a partir del afm 1990 t en d rdn acceso al aporte fiscal indirecto. z

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de examinacin, deben aprobar sus programas con la institucin examinadora, pudiendo fijar por s solas cl nmero anual de vacantes en las carreras autorizadas. Asimismo, sus alumnos y graduados deben rendir exmenes, por un nmero de aos, ante comisiones conducidas por la institucin examinadora. A nivel superior del sistema existen en este perodo, hasta 1990, tres rganos con competencias limitadas de coordinacin: el Ministerio de Educacin, el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y los Consejos Superiores de Ciencias y de Desarrollo Tecnolgico. El Ministerio de Educacin asigna recursos a las instituciones C/AF y cumple funciones de registro pblico en el caso de las nuevas instituciones privadas, teniendo a su cargo, adems, la autorizacin y supervisin de los CFT. A travs de la Direccin de Educacin Superior, el Ministerio se relaciona con las instituciones del sistema y produce informacin estadstica bsica sobre su evolucin. Las instituciones C/AFD (estatales y mixtas) se agrupan en el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, organismo de carcter pblico, creado el ao 191i4, el cual carece, sin embargo, de poderes imperativos de coordinacin; slo en el caso de los procesos de admisin desempea un papel coordinador efectivo. Adems, proporciona informacin estadstica sobre la evolucin de las instituciones que lo componen. Las IES privadas, en los tres niveles de provisin, crean durante la dcada de los 80 instancias voluntarias de agrupacin, mas stas carecen de funciones coordinativas y slo agrupan selectivamente a algunas de las instituciones del respectivo nivel. Finalmente, junto con la creacin del FONDECYT en 1981, dentro del marco de la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT) -Comisin establecida en 1967 con la misin de asesorar al gobierno en materias de ciencia y tecnologa- se forman los Consejos Superiores de Ciencias y de Desarrollo Tecnolgico, como rganos encargados de administrar el Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico y de asignar recursos pblicos a los proyectos previamente calificados mediante un proceso de revisin por pares. En suma, hasta 1990 el sistema funciona, en general, sobre la base de unidades autnomas que compiten en un mercado con bajas regulaciones, existiendo unos pocos mecanismos limitados de coordinacin clue relacionan a algunas instituciones entre s y a stas con los rganos competentes del Estado.

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Perodo 1990-2000
Con la restitucin del rgimen democrtico, a finales del ao 1989, y a lo largo de los tres gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, la matriz de mercado del SES se ha mantenido inalterada en sus elementos fundamentales. Se ha buscado, en cambio, perfeccionar su funcionamiento mediante un conjunto de polticas destinadas a ampliar la cobertura del sistema, mejorar su calidad y equidad, junto con reforzar selectivamente el financiamiento de esos objetivos y la capacidad cientfico-tecnolgica de las universidades. En todo esto ha existido una fuerte continuidad en el enunciado, diseo y aplicacin de las polticas.

a) Primer gobierno
Inmediatamente despus de asumido el primer gobierno, tras la recuperacin de la democracia, este constituy una Comisin de Estudio de la Educacin Superior, creada por Decreto Supremo N 529 del 3 de mayo de 1990, a la que encomend disear una poltica para el desarrollo de la ES en la dcada de los 90. La Comisin propuso una poltica ordenada en torno a seis objetivos, siendo el primero consolidar la base institucional de la educacin superioP. Los otros objetivos planteados fueron: impulsar un desarrollo cualitativo de la matrcula; asegurar la calidad y equidad del sistema; fomentar la investigacin cientfica y la creacin cultural; incrementar y diversificar el financiamiento y perfeccionar el marco legislativo de la ES14. Al momento de recibir el informe final de la Comisin, el ministro de Educacin de la poca subray la necesidad de forjar un consenso nacional en torno a las polticas del sector. La necesidad de un entendimiento nacional es consecuencia de que percibimos las polticas en el campo educacional como polticas que necesitan tener continuidad y estabilidad. Evitando usar explcitamente la metfora del mercado de la ES, sin embargo las propuestas de la Comisin son consistentes con los principios bsicos de accin de un rgimen de competencia: libertad para establecer IES, autonoma de stas, autorregulacin en la provisin del servicio y financiamiento de la docencia a cargo de los alumnos.
t Ver Comisin de Estudio de la Educacin Superior (1991: p. 1). Simultneamente, las universidades con aporte fiscal procedan a clcgir a sus autoridades, restituyndose as la tradicin de colegialidad y participacin que haba primado cn las 15 universidades del sector hasta 1973. Ricardo Lagos, ministro dc Educacin, intervencin durante la entrega del informe de la Comisin de F,studio de la Educacin Superior a S.E. el Presidente de la Kcpblica, 28 de marzo de 1991. Ver Comisin de F.studio de la Educacin Superior (1991: p. xi).

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Al mismo tiempo, la propuesta de la Comisin establece la necesidad de mejorar las regulaciones del sistema, particularmente en cuanto a la autori zacin y supervisin de nuevas instituciones privadas; asegurar la calidad y equidad de la oferta, y mejorar la informacin en beneficio de los usuarios. A este ltimo respecto, la Comisin recomienda que los rganos pblicos encargados de formular polticas o de ejercer la regulacin del sistema procedan a hacer un seguimiento continuo (monitoreo) de la evolucin que experimenta la oferta de vacantes, la matrcula en los diversos niveles y sectores, y la demanda de recursos humanos calificados, de modo de contribuir a reforzar las funciones autorregulativas del propio sistema. Importante en esta primera fase post-Gobierno Militar es la puesta en funcionamiento del Consejo Superior de Educacin, organismo creado por la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza del ano 1990, y que entr en vigor en los ltimos das de dicho gobierno. El Consejo fue creado como un organismo pblico, de carcter autnomo, presidido por el ministro de Educacin e integrado por 8 acadmicos designados, respectivamente, uno por las universidades estatales; uno conjuntamente por las universidades mixtas y las universidades privadas plenamente autnomas; uno por los institutos profesionales plenamente autnomos; dos por las academias del Instituto de Chile; uno designado conjuntamente por los Consejos Superiores de Ciencia y de Desarrollo Tecnolgico; uno designado por los Comandantes cn Jefes de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros de Chile, y uno designado por la Corte Suprema. Su funcin principal en el mbito de la ES radica en la supervisin y licenciamiento de las instituciones privadas de nivel universitario y profesional. Al momento de constituirse el Consejo, y hasta marzo de 1992, las universidades e institutos profesionales privados podan optar entre sujetarse al proceso de examinacin de sus programas, alumnos y graduados o bien someterse al procedimiento de acreditacin administrado por el Consejo Superior de Educacin. Con posterioridad a esa fecha, la autorizacin para crear nuevas universidades e institutos privados, y su supervisin, quedan encargados nicamente al Consejo Superior de Educacin. Tanto la examinacin como la acreditacin tienen una duracin definida por la ley. Cumplido ese periodo, la institucin obtiene su plena autonoma o debe cerrarse. Declarada su autonoma, ella queda libre de cualquier control ejercido por parte de autoridad u rgano pblico.

Ib Comisin (1091: p. 22).

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.JOS.JoAQN BNJNNER

b) Segundo gobierno
Las polticas de ES implementadas durante los aos 90 se mantuvieron gruesamente dentro del marco formulado por la Comisin del ao 1991. En adelante, los mismos principios de accin, propios de una poltica que busca perfeccionar un mercado, seran reiterados una y otra vez. As, por ejemplo, en pleno segundo gobierno de la Concertacin, la autoridad del Ministerio de Educacin directamente encargada de la poltica de ES seala: Por las propias caracteristicas y dinmica de la educacin superior se requiere, fundamentalmente, de la creatividad de las propias instim ciones -administradores, acadmicos y estudiantes- para llevar a cabo estrategias de cambio, elevar la calidad de su docencia, asumir las ta reas de creacin del conocimiento e incrementar la eficiencia y capacidad de respuesta de las instituciones a los requerimientos sociales. Son los acadmicos y los estudiantes los principales protagonistas de la transformacin universitaria y de la educacin superior. Su pertinencia con relacin a las necesidades sociales debe ser visualizada desde la propia universidad, como parte inherente al rol social que ha tenido en Chile desde los inicios de la Repblica. El sentido de toda la accin debe referirse a los intereses, competencias y el aprendizaje de los estudiantes as como las facilidades requeridas por los acadmicos para el desarrollo de sus funciones al ms alto nivel. En este sentido, la transformacin universitaria es fundamentalmente auto-transformacin, y la autonoma de que gozan las instituciones debe conducirse en la senda de una actitud responsable y solidaria con el cuerpo social y de incremento de su eficiencia, materias en las que hay ejemplos valiosos en los ltimos aos. Las polticas y programas que se han diseado se alejan de un dingismo centralizador que no se condice con las caractersticas de la educacin superior, pero tambin se alejan de la prescindencia absoluta del Estado que deja sujeto el desarrollo del sistema exclusivamente a su propia dinmica interna o al mercado; mxime si hay importantes recursos envueltos y una fe pblica que garantizar, particularmente en lo que respecta a ttulos y grados. Sin duda que es procedente que el Estado fije incentivos para beneficiar el logro de algunos objetivos que se consideren socialmente vlidos. Es posible entonces, por ejemplo, perfeccionar un sistema de educacin superior cuyas instituciones autnomas posean un alto grado de autogestin y, al mismo tiempo, experimentar e instalar un sistema de I7 Allard (s/f)

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evaluacin y acreditacin de programas de carcter voluntario, que asegure la existencia en el sistema de estjndares mnimos de calidad as como de instrumentos que incentiven el logro de resultados. A su vez, cl ministro de Educacin de la poca manifestara la misma preocupacin de sus antecesores, cual es, la deficiente regulacin del SES: el sistema ha crecido en un marco de desregulacin que va a terminar afectando la calidad de la oferta educacional y, por tanto, el papel que cumple la educacin superior en el pas. En consecuencia, al igual que en otros mbitos del sector educacional, el rol del Estado se orienta a propsitos centrales de mejorar la calidad y la equidad de la educacin superior, y a entregar incentivos adecuados para encauzar la accin del sistema en consonancia con las necesidades sociales y nacionaless. I,a poltica implementada en este perodo -entre 1994 y 2000- sigue inscrita por lo mismo en el molde ya sealado. Segn expresa el director de la Divisin de ES: En 1994 se propuso un programa de modernizacin y mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin superior que condujo a un incremento de aportes y a nuevos programas durante el sexenio y, en particular, a un nuevo marco de poltica para la educacin superior definido en julio de 1997, basado en [los siguientes] ejes centrales: -Promover la Calidad. -Fomento de la Equidad. -Aportar al Desarrollo de la Cultura. -Vincular la Educacin Superior con el Desarrollo Nacional. -Fomentar la Investigacin y la Tecnologa. -Promover la Regionalizacin. -Promocionar la Internacionalizacin. -Desarrollar un Sistema de Educacin Superior complejo pero adecuado a las necesidades del pr&.

c) Tercer gobierno
A partir del ao 2000, con el tercer gobierno de la Concertacin, se consagra definitivamente la misma pauta discursiva de continuidad. As, el Ministerio de Educacin enuncia su poltica en el mbito de la ES de la siguiente forma: En 1994 se propuso un programa de modernizacin y mejoramicnto de la calidad y la equidad de la Educacin Superior que condujo a un :; Arellano (1997). Allard (s/f).

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incremento de aportes y a nuevos programas y, en particular aun nuevo marco dc poltica para Educacin Superior definido en julio de 1997. Sobre esta base y considerando la importancia de este sector en la actual dinmica mundial, tanto para el desarrollo de las personas, como para el desarrollo de la sociedad, hoy es posible distinguir los siguientes cuatro ejes. Ellos son orientadores de la poltica de Educacin Superior y de los cambios que ella requiere, y que se relacionan directamente con los grandes objetivos que han inspirado a la reforma del sistema educacional en su conjunto: 1. El mejoramiento de la calidad de la educacin superior en todos sus niveles. 2. La igualdad de oportunidades que se expresa tanto en la equidad en las condiciones de acceso, como tambin de retencin en el sistema universitario. 3. La regionalizacin o fomento del desarrollo regional. 4. La internacionalizacin de la Educacin Superior. En el Gobierno encabezado por el presidente de la Repblica, Don Ricardo Lagos, hemos asumido estos objetivos como fundamentales, determinando los roles de fomento y promocin que le competen al Estado, perfeccionando los instrumentos a travs de los cuales actualmente dichos roles se ejecutan, y buscando nuevas estrategias e instrumentos en los casos que stos sean necesarioso.

Las polticas impulsadas durante el tercer gobierno de la Concertacin sern analizadas un poco ms adelante en detalle. Por ahora conviene insistir en el carcter incrementa1 que ellas haban venido adoptando a lo largo del tiempo, ms all de su continuidad discursiva. En efecto, los instrumentos de poltica -los programas y medidas- adoptados a partir de 1990 son coherentes con la visin y orientaciones descritas

ms arriba y han ido operando de manera acumulativa. As, durante el perodo 1990-1994, el nfasis se puso en los siguientes aspectos: La legitimacin de la nueva matriz de funcionamiento del SES,basada en principios de autorregulacin y en mecanismos de coordinacin de mercado. La puesta en operaciones del Consejo Superior de Educacin como
l l

organismo de supervisin y licenciamiento de las nuevas instituciones privadas universitarias y profesionales, llegndose en torno al bienio 1994-1995 al

nmero ms alto, durante toda la dcada, de instituciones bajo control de dicho organismo.
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El incremento

del gasto fiscal destinado a la ES, dirigido

particularmente

a:

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* ampliar la cobertura del esquema de ayuda estudiantil, mediante becas y crdito?, - apoyar el desarrollo de las universidades c/AFD mediante el fmanciamiento de su infraestructura y programas de mejoramiento, y a impulsar la produccin de conocimiento tecnolgico mediante la creacin del Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FONDEF), destinado a fortalecer y aprovechar las capacidades de innovacin cientfica y tecnolgica de las universidades e instituciones de investigacin y desarrollo nacionales, financiando proyectos de alta calidad, significacin e impacto para mejorar la productividad y competitividad de los principales sectores de la economa y mejorar la calidad de vida de la poblacin.
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Durante el perodo siguiente, 1994-2000, se ampla todava ms el radio de accin de las polticas pblicas, siempre dentro del mismo concepto de continuidadz4: - Se aumentan los recursos y se extiende programticamente el Fondo de Desarrollo Institucional, crendose dos nuevas lneas de trabajo. Una de apoyo a universidades regionales en proyectos de infraestructura acadmica, docente y administrativa y la otra como concurso especial de innovacin y mejoramiento en la formacin universitaria de pregrado y fortalecimiento de medios acadmicos para ciencia y tecnologa de posgrado. Se crea el Programa de Formacin Inicial de Docentes para apoyar innovaciones en los programas de pedagoga, favorecindose inicialmente a 17 universidades, tanto con como sin aporte fiscal. Se establecen los Convenios de Desempeo para el Desarrollo de reas Prioritarias, inicialmente con 29 proyectos trianuales vinculados a los planes estratgicos de 21 universidades y a las necesidades regionales y nacionales. Los proyectos se concentraron especialmente en las reas de Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales; Ingeniera, Tecnologa y Desarrollo Regional; Humanidades y Estudios Internacionales y Desarrollo Transversal de la Calidad, incluyendo metodologas y ayudas tecnolgicas para la docencia. Esta experiencia sirve como piloto para el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Superior (MECESUP).
l l

Se crean las becas MINEDUC, dr laLeydeRrprogramacin 19.083delFondo Repay de racin. Para efectos crea Fondo Desarrollo estos se el de Institucional, cs11 que Fondo coxursable para linanciamientoproyectos el de especficos deinfraestructura acadmica adminisy/o trativa lasUniversidadesConsejo Rectores. en del de 1: FONDCF (2002) Para perodo usa este SC informacin contenida Allard(s/f) en WINEDUC (2002). en y 33

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Jos JOAQuN BIWNNER -------

* Puesta en marcha del Programa de Mejoramiento de la Equidad y la Calidad de la Educacin Superior (MECESUP), financiado conjuntamente por el gobierno y el Banco Mundial, con un monto de US$241.000.000 para el perodo 1999 a 2003. Contempla las siguientes lneas de accin: Fondo Competitivo: pregrado, posgrado y formacin de tcnicos superiores; aseguramiento de calidad, . fortalecimiento institucional, revisin del financiamiento, y sistema de informacin pblica. Se incrementa el Gnanciamiento destinado al esquema de apoyo estudiantil, mediante la creacin de varios instrumentos adicionales: Fondos Solidarios de Crdito Universitario. A partir de 1995, con la Ley 19.287, se estableci el Formulario nico de Acreditacin Socioeconmica (FUAS) de los alumnos y se modific la forma de reintegro de las deudas estudiantiles, hacindolas contingentes al ingreso (5Vode los ingresos del deudor). Becas Juan Gmez Millas y Becas para Estudiantes Destacados que Ingresen a Pedagoga. Ambas fueron creadas en 1998. Las primeras permiten al beneficiado elegir entre las IES autnomas, sean stas estatales, mixtas o privadas, incluyendo universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica. Becas para Estudiantes Hijos de Profesionales de la Educacin. Crditos CORFO para postgrado. Establecidos en 1995, son otor gados por bancos privados con subsidio y lnea de crdito de la COR FO. Se orientan preferentemente a estudiantes que desean cursar estudios de magster en Chile y el extranjero. Crditos CORFO para pregrado. Creados en 1997 son otorgados por bancos privados, con subsidio y lnea de crdito de la CORFO. El MINEDUC, a travs de su Divisin de Educacin Superior, determina las instituciones elegibles, segn su grado de consolidacin institucional. Becas de Desempeo Laboral para Estudiantes de Educacin Su perior. Creadas en 19!>9,en convenio con el FOSE, en el marco de los programas de emergencia y reactivacin econmica, beneficiando a alumnos de universidades, IPs y CFTs para sus prcticas laborales. Se amplan los mecanismos de control de la calidad, mediante la creacin de dos instancias especializadas. Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado. Establecida en febrero de 1999, debe cumplir dos funciones: (i) llevar a cabo experimentalmente procedimientos voluntarios de acreditacin
l l l l l l l l l l l l

Informacin index.htm>.

detallUda sobre el MECLSUP~ ~ttp://wM?v.mineduc.cvsuperior/mecesup/

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de programas de pregrado pertenecientes a instituciones autnomas de nivel universitario y profesional y (ii) proponer un sistema permanente de aseguramiento de la calidadz6. Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrados. Sobre la base del juicio de pares evala y acredita programas de doctorado y maestras que se acogen voluntariamente al proceso evaluativoZ7.
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d) Descripcin

ampliada de las polticas en curso

Ya vimos que el tercer gobierno de la Concertacin, cuyo perodo se ., uucro en marzo del ano 2000, se propuso llevar adelante un plan de accin de fuerte continuidad, con nfasis en los objetivos de equidad, calidad, regionalizacin e internacionalizacin. En cuanto a las polticas del tercer (actual) gobierno de la Concertacin (2000.2005), ellas persiguen cuatro objetivos principales.

1. Renovar la visin sobrela ES a la luz de los nuevos desafos que presentan la sociedady el entorno de la globalizacin
A este efecto, el MINEDUC convoc alas IES y personeros representativos de la sociedad civil a un foro de la ES que trabaj en tres comisiones: - comisin sobre nuevos desafos de la sociedad del conocimiento y el desarrollo productivo; rol del Estado, y . articulacin del sistema de educacin superior. La primera etapa del foro se organiz a travs de dos modalidades. Por una parte, un grupo de acadmicos, lderes gremiales y dirigentes empresariales se aboc al anlisis de los temas clave a travs de las mencionadas comisiones. Por otro lado, se solicit a las principales entidades de apoyo, fomento y regulacin de la educacin superior, las ciencias y la tecnologa, que aportaran sus puntos de vista institucionales sobre estos asuntos. De los variados asuntos tratados, la Secretara del Foro ha sealado que:
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Mantienen su vigencia, por ejemplo, la preocupacin por la escasez de informacin de buena calidad sobre la oferta acadmica de las instituciones, a [lo que se] agrega la inquietud por la exigua informacin de
Ver Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Prcgrado (CNAP), Http:// www.cnap.cl/cnap/cnapl.html>. Ver Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrados (CONAP), Gttp://ww.conicyt.cl/ 28 acreditacionb. Ver Foro de la Educacin Superior (2002), de donde SCextraen los prrafos que siguen.

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JOSE JOAQIJ~N BRUNNER

que los postulantes disponen sobre la situacin de los mercados de trabajo asociados con los diversos ttulos y grados que otorgan las instituciones de formacin terciaria. Otro ejemplo es el perfeccionamiento de los mecanismos de aseguramiento y fomento de la calidad, que pese al significativo desarrollo de la acreditacin en los ltimos diez anos, siguen alcanzando slo a algunos sectores de la educacin superior. El insuficiente desarrollo de la formacin general y de la formacin tcnica, la debilidad de las vinculaciones entre las instituciones de educacin superior y la industria, la resistencia que ofrece la estructura de financiamiento de la educacin superior al uso de los aportes estatales corno instrumento de poltica, y los efectos regresivos e ineficiencias del sistema de ayudas estudiantiles, slo por sealar algunos ejemplos ms, son otras de las reas problemticas que han estado presentes en el anlisis por varios anos. Entre las conclusiones,

la Secretaria del foro destaca tres aspectos.

En primer lugar, el establecimiento de alianzas, consorcios o redes entre instituciones de educacin superior, as corno entre stas y empresas, es una necesidad impostergable en nuestra educacin terciaria. La formacin de alianzas es propuesta corno estrategia en relacin con variados contextos: el de la creciente competencia nacional e internacional en que se desenvuelven hoy las instituciones, el de los requerimientos de compatibilidad de plataformas informticas, los nuevos escenarios de investigacin y, en fin, las demandas de un sistema articulado de educacin superior. Esta cultura de cooperacin, corno la llam la comisin de sociedad del conocimiento y desarrollo productivo debe ser, segn los informes del Foro, a un tiempo la base de la reformulacin de los currculos de las carreras, de la adopcin ms profunda y eficiente por parte de las instituciones de educacin superior de las nuevas tecnologas de informacin y comunicaciones, de nuevas formas de competir con otros proveedores de educacin terciaria, nacionales o extranjeros, de la obtencin de recursos privados para investigacin, de lageneracin de itinerarios articulados de formacin permanente y movilidad estudiantil parajvenes y adultos, y dc prcticas ms giles y eficaces de autoevaluacin para el mejoramiento de la gestin. Como seala la comisin del Foro ya citada: en la sociedad del conocimiento, la idea de relevancia debe ser interpretada corno una demanda a la educacin superior de establecer contactos y alianzas con otros actores de la sociedad. En segundo lugar, la nocin de educacin continua, y su complemento, la idea de una formacin universitaria de pregrado con mayor nfasis que la actual en la formacin general son, al igual que la estrategia de alianzas, parte dc las ideas matrices que nos entrega el Foro. Desde luego, stas aparecen particularmente marcadas en el trabajo de

la comisin dc articulacin, pero subyaccn tambin, por ejemplo, a los anlisis de la comisin de sociedad del conocimiento y desarrollo productivo, y a las presentaciones al Foro de la Academia Chilena de la Historia y del Consejo Nacional del Colegio de Enfermeras de Chile. Tomando un prrafo del documento de la comisin de articulacin, tenemos que la sociedad del conocimiento exige ... un sistema de edu cacin superior flexible que ofrezca mltiples vas de entrada y salida para sus estudiantes, que se acomode a las variadas necesidades y ritmos de aprendizaje de clientelas cada vez ms diversas, que ofrezca educacin alo largo de toda la vida de las personas en el lugar que ellas lo demanden, en la forma en que lo soliciten y en la oportunidad que lo pidan, haciendo posible alternar perfodos de estudio con perodos de trabajo, cambiar de oficio o profesin en forma eficiente, y agregar nuevos conocimientos y destrezas alas que ya se poseen. En tercer lugar, la concepcin subsidiaria de la funcin del Estado en la educacin superior, asunto que si bien aparece tratado explcitamente slo en el informe de la comisin de rol del Estado, sin embargo orienta implcitamente tambin las propuestas de las otras comisiones, delinean do posibilidades y lmites ala accin del Estado en cada una de las reas tratadas en el Foro. As, por ejemplo, el Foro reconoce que la articulacin del sistema no puede lograrse a travs de un sistema centralizado de itinerarios de formacin preestablecidos, debiendo optarse, en cambio, por fortalecer los esfuerzos de integracin y articulacin ms promisorios de las propias instituciones. En el mbito de la investigacin, el desarrollo tecnolgico y el medio productivo, la sealada concepcin del papel del estado subyace a la idea de capital de riesgo para la inversin de largo plazo en sectores o tipos de tecnologas prioritarios para el pas. El modelo de coordinacin de las relaciones entre el Estado y la educacin superior favorecido por el Foro es, en palabras de la comisin de rol del Estado, uno ...mediante el cual cl Estado reconoce la autonoma de las instituciones de educacin superior, a la vez que reclama para s la funcin de priorizar acciones y orientar al sistema y sus actores a travs de instrumentos regulatorios diversos. Ello no supone una conduccin centralizada y dirigista de la educacin superior, sino que una coordinacin de los actores del sistema de educacin superior a travs de un marco regulatorio que reconoce el rol subsidiario del Estado. Queda por tanto superado el papel del Estado como un mero dispensador pasivo de financiamiento para pasar a coordinar los intereses de la nacin en la educacin superior.

2. Ampliar y mejorar el esquemade ayudas estudiantiles

Segn seal la ministra de Educacin ante el Consejo de Rectores en reunin del 29 de noviembre de 2001, preocupacin central de su cartera ha sido ampliar y mejorar el esquema de ayudas estudiantiles. Su diagnstico al

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respecto y propuestas para la solucin de los problemas identificados cuentran en los siguientes prrafos del mencionado discursozg:

se en-

Respecto de las ayudas estudiantiles el gobierno aument entre 1999 y el 2001 en un 30% real los fondos para crdito y no han significado, en la prctica, casi ningn avance. Tenemos un sistema descentralizado que opera sobre decisiones que toman las universidades en forma autnoma, el Ministerio no tiene control alguno sobre estos procesos. De hecho, ya pesar de los aumentos de recursos, el nmero de beneficiarios permanece estancado en ms o menos 130 mil jvenes. El ao 2001 los fondos aumentaron un 8% nominal y los aranceles lo hicieron en un 7,7%. El uso de los instrumentos asimismo, ha perdido racionalidad. Se usan las becas MINEDUC para complementar los crditos no para el objetivo para el que fueron establecidas, que es ayudar a los jvenes que provienen de los estratos socioeconmicos ms desfavorecidos v que tienen mayor temor a asumir un compromiso de crdito. Por su parte, la recuperacin del crdito opera de manera muy distinta en cada universidad, ya sea porque hay situaciones diferentes entre los deudores o porque los procedimientos de recuperacin no siempre son eficaces. Solo se est recuperando alrededor del 4% del total qne se adeuda. Por ltimo, las asignaciones tampoco se hacen con criterio nico y tenemos que hay universidades que -por efecto del diseo del sistema- tienen que sobre colocar crdito a estudiantes que no califican de acuerdo al modelo, mientras a otras no les alcanza para resolver situaciones objetivas de jvenes muy modestos. En fin, estos problemas dan cuenta de un crdito solidario que no est funcionando como fue concebido y que hemos acordado perfeccionar. El sistema de crdito solidario tiene un fuerte componente de subsidio pblico. En los hechos el Estado financia el 44% del valor del arancel de los jvenes que requieren de 100% de crdito. Sin embargo, hemos fallado todos en transmitir que el crdito es una deuda tanto patrimonial como moral que no puede dejar de ser pagada para garantizar que otros jvenes en el futuro reciban apoyo para financiar sus estudios. Hemos fallado todos en transmitir el profundo sentido solidario de este sistema y por eso funciona mal. Nuestro propsito es avanzar gradual pero resueltamente hacia un sistema nuevo. Para ello, en primer lugar es necesario hacer modificaciones al Fondo Solidario del Consejo de Rectores al menos en los siguientes aspectos: a) Focalizar efectivamente los crditos con alto subsidio pblico en los estudiantes de los dos primeros quintiles, como lo establece la ley. b) Cambiar el sistema de becas por uno que considere 3 componentes: * premiar al mrito de estudiantes pobres (Gmez Millas), Aylwin
(2001).

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POLTICAS Y MLRCIZDO DE EDUCAC1N SPmJR

* incentivar el acceso a carreras necesarias (pedagogas), * becas de carcter asistencial, complementarias al crdito. c) Establecer criterios compatibles entre la asignacin de recursos, el crecimiento de la matricula y el aumento de aranceles. d) Establecer un sistema eficiente de asignacin y de recuperacin del crdito con mayor participacin del Ministerio. Para el resto de los jvenes con requerimientos socioeconmicos, especialmente de la clase media, impulsaremos un sistema con tasas de inters ms altas, con pago contingente al ingreso, y un plazo de pago de 20 a 25 aos. En suma, se trata de un mejoramiento sustantivo del crdito CORFO, sin avales, con pago contingente al ingreso y respaldo estatal que pueda favorecer a estudiantes de clase media, ya sea para las universidades del Consejo de Rectores como para el resto de las institw ciones de educacin superior que tengan autonoma y que sean declaradas elegibles en un proceso de acreditacin institucional. Es un desafo de equidad y un compromiso con la sociedad chilena. Si somos capaces de resolver esto podemos pasar a abordar en conjunto el financiamiento universitario. Dentro de estos parmetros se mantienen las lneas de becas generadas bajo los anteriores gobiernos (ver Cuadro 3, en p. 40) y se crea un nuevo programa: las Becas Nuevo Mileno 2002. Estas han sido establecidas para contribuir al financiamiento total o parcial del arancel anual de matrcula en beneficio de estudiantes que ingresan a carreras tcnicas de nivel superio?. Por ltimo, en este mismo mbito de reforma y perfeccionamiento del esquema de ayudas estudiantiles, el gobierno present al Congreso Nacional un proyecto de ley que establece normas para el Financiamiento de Estudios de Educacin Superior (Recuadro 2, p. 41).

3. Crear un sistemade meguramiento de la calidad de la ES universitaria yprofesional

Hacindose eco de la voluntad expresada por los gobiernos de la Concertacin desde el ao 1990, y prolongando las iniciativas que se haban venido desarrollando a partir de ese ao, el Ministerio de Educacin present asimismo el proyecto de ley que establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educacin superior, basado en la propuesta presentada por la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado3. En realcin a esta, que se analiza ms adelante (Parte III), la autoridad educacional del gobierno seal en su momento:
Ver ~ttp://www.mineduc.cl/superior/ayudas/bIIlile)~OO2.htm>. Ver el Mensaje del proyecto de ley, en <http://www.cci.cl/archivos/educacion/

Cunmo 3. CHILE: PRXIMAS DE BECAS PARALA ES DE PREGRADO, 2002.

BecasJuan Gmez MiIlas

Becas MINEDUC

Becas Nuevo Milenio Becas para Estudiantes Destacados que Ingre~ sen a Pedagoga Becas para Estudiantes Hijos dc Profcsionalcs de la Educacin
Fuente: MINEDUC (2002b).

Beneficia hasta por un milln de pesos anuales a alumnos meritorios egresados de la enseanza subvencionada y condiciones socioeconmicas deficitarias. Aporte que distribuye el Estado entre las universidades del Consejo de Rectores para beneficiar a alumnos meritorios de escasos recursos en el pago del arancel de las carreras. Bcncficia a cstudiantcs dc educacin superior dc nive1 tcnico, de escasos recursos por un monto de hasta 300 mil pesos. Beneficia hasta por un milln dc pesos anuales a alumnos meritorios cgrcsados dc la enseanza subvencionada y condiciones socioeconmicas deficita rias que opten por carreras del rea pedaggica. Beneficia con medio milln de pesos anuales a alumnos meritorios egresados de la enseanza subvcncionada y condiciones sociocconmicas delicita rias hijos de profesionales de la educacin.

En materia de acreditacin, la Comision Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP) se ha centrado en: a) El diseo y la aplicacin de criterios de evaluacin por carreras o reas disciplinarias, en un proceso de evaluacin voluntario que culmina en el pronunciamiento pblico sobre el cumplimiento satisfactorio de los criterios previamente definidos. b) El diseo de un Manual de Autoevaluacin, material dc apoyo al trabajo de asistencia tcnica y elaboracin de una base de datos para recoger y procesar la informacin para respaldar la autoevaluacin. c) Durante el ano 2002 la CNAP deber realizar una propuesta para un sistema nacional de acreditacin sobre la base de la experiencia recogida en su funcionamiento experimental y los requerimientos del aseguramiento de la calidad en un sistema crecientemente complejo y diversificado y abierto ala competencia nacional y extranjera.

Aseguramientocalidad.doc>. Una presentacin sucinta de la propuesta de la CNAP se cncucntra cll Q~ttp://www.cnap.cllacti~idadcs/Mar~~o~Dao/o2OJoso/o~~o/oZOLemai~e.pd~. Para un anlisis crtico del proyecto del gobierno, ver la posicin del Instituto Libertad y Desarrollo en Gttp://www.lyd.org/blblioteca/pdf/632calidad.pdG.

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Y MERCADO --.._ -_-

DC EIJcAcION .-----

SITPF.RIOR ---. -- _ _-_ _ ._- --

cia definitiva, estar matriculados en una carrera de educacin superior de preNuevo esquema de crdito grado en una institucin elegible segn estudiantil la ley, tener una condicin socioeconmica familiar que amerite el apoyo Mediante este proyecto se estableestatal, contra con un rendimiento acace, en primer trmino, la creacin de dmico de excelencia, haber obtenido un subsistema de crdito sustentable su Licencia de educacin media dentro de los doce aos anteriores a su mgreso para estudiantes de instituciones autnomas acreditadas, que permita a SUS a la educacin superior; y otorgar un estudiantes obtener financiamiento a mandato especial para el cobro del crdito. partir de sus posibilidades de pago futuro sin necesidad de recurrir a avales Con el objeto de que opere la gay, en segundo lugar, el establecimiento rada estatal, las instituciones de edude un sistema de ahorro para el financacin superior debern garantizar a ciamiento de la Educacin Superior que favor de la entidad que otorgue el crpremie a las familias de escasos recurdito, y a su sucesora, el riesgo de desersos y clase media que hacen un esfuer- cion acadmica del ahunna (abandono zo para este fm. Dispone que el Estado, del alumno de sus estudios), segn se por intermedio del fisco, garantizar los establezca en el reglamento, garantfa crditos destinados a financiar estudios que deber cubrir el noventa por ciende educacin superior. No obstante, de to del capital del crdito, m.sintereses. manera expresa, se dice que los crdiEl evento de desercin acadmica har exigible, desde ese momento, las tos objeto de dicha garanta no podrn ser otorgados por el fisco. Adems, se obligaciones del estudiante y habilitara indica que el monto total garantizado a la institucin acreedora respectiva a en cada ao, no podr exceder el mxihacer efectiva la garanta anteriormenmo de recursos que determine la Ley te indicada. de Presupuestos respectiva. La garanta El proyecto establece dos mecanisestatal operara solo para crditos otormos para asegurar que el estudiante gados para financiar estudtos en institu pague el credto que se le ha otorgado. ciones de educacin superior (universiPor un lado, se dispone que el estudiandades, institutos profesionales y centros te otorgue un mandato especial e rrevocable, que faculte la deduccin de sus de formacin tcnica) reconocidas ohcialmente por el Estado y debidamente remuneraciones para el pago de las cuoacreditadas en cuanto a su calidad. tas del crdito. Por otro lado, la TesoreMientras no se encuentre vigente la ley rfa General de la Repblica quedar de aseguramiento de calidad, las instifacultada pasa retener la devolucin de tuciones elegibles sern slo aquellas au- impuestos ala renta en caso de que hutnomas que cumplan con los requisibiesen cuotas impagas, dineros que debern ser girados por dicho organismo tos de calidad que establezca el Minisa favor de la entidad acreedora del resterio de Educacin. Los alumnos, al objeto de ser beneficiarios de la garanpectivo credito. Adicionalmente, se indica que el seta estatal, deben, entre otros requisitos, ser chilenos o extranjeros con residencreto tributario no ser aplicable ala inRECUADRO 2

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JosJoAouN BRUNNER ~~~------^~-

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formacin relativa a los ingresos de los deudores de los crditos garantizados por el Estado. En cuanto ala administracin del sistema, el proyecto Crea la Comisin Ad ministradora del Sistema de Crditos para Estudios Superiores, con personalidad jurdica y patrimonio propios, la qne tendr una composicin mixta pblico-privada y ser presidida por el Ministro de Educacin, Define sus iknciunes, entre Ias que cabe destacar, entre otras, que se abocar a d&nir y evaluar las polticas de crditos de estudios de educacin superior con garanta estatal; generar, analizar y difundir informacin econmica y acadmica relevante para el eficiente funcionamiento del sistema de credito

para estudios de educacin superior; definir y organizar el proceso de postu lacin a los crditos con garanta estatal; velar por la sustentabilidad del sistema de creditos para estudios de educacin superior atraves de su financiamiento en el mercado de capitales; y celebrar convenios con otras entidades, pblicas o privadas, para que &as otorguen, administren, compren y vendan crditos de educacin superior con garanta estatal. Cmara de Diputados, Boletia 3223-04. Una presentacin suscinta del Proyecto se encuentra en <http://www.mineduc.cl/ destacados-web/edusupB. Para una revisin de los pro y contra del proyecto ver Instituto Libertad y Desarmlla, en 4n~:// www.lyd.cL%ibIiotecalpdf/607pro.pdfZ.

Realizada dicha propuesta, el gobierno envi el proyecto al Congreso, en cuyo Mensaje destacan los siguientes puntos. Sostiene que para lograr efectivamente una igualdad de oportunidades de desarrollo personal y profesional, es indispensable establecer los mecanismos que aseguren la calidad de la oferta educativa sobre la base de criterios de validez general. Seala que la educacin superior chilena ofrece hoy ms oportunidades de estudio que nunca antes. Hay ms y diversas instituciones, que ofrecen una gran diversidad de carreras con un nmero creciente de vacantes. Sin embargo, precisamente por esto, no es fcil para los postulantes ala educacin superior tomar decisiones acerca de las opciones que se les ofrecen. No es fcil comprender lo que est detrs de las distintas instituciones, o la diferencia entre un titulo y otro. Surgen mltiples preguntas acerca de la calidad de la educacin superior, y de manera cada vez ms clara, este concepto forma parte indiscutible de las preocupaciones de todos los actores relacionados directa o indirectamente con la educacin superior y de las demandas crecientes por la existencia de mecanismos que den garanta de calidad de las instituciones y programas. Aade que a las preguntas formuladas dentro de nuestro pas, se agrega la necesidad de informar acerca de la calidad de la oferta educativa ms all de nuestras fronteras. Sostiene que la movilidad de estudiantes y profesionales, as como la oferta internacional de bienes y servicios, obliga a disponer de mecanismos que permitan garantizar la calidad de la formacin ofrecida en Chile a nacionales y extranjeros, con el fin de mejorar las condiciones en

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POLfTICAS --

Y MERCADO DE EDUCACIN SUPERIOR ------~~-~-

que los profesionales y tcnicos formados en Chile compiten en el medio labora1 nacional e internacional. Por ltimo, argumenta que la necesidad de desarrollar una base slida en el campo de la ciencia y la tecnologa, que permita que Chile genere nuevos conocimientos, seleccione y aplique las tecnologas existentes y las adapte en forma eficaz a las circunstancias locales, exige tambin un anlisis de la calidad de las funciones de investigacin y la definicin de planes de desarrollo construidos sobre procesos de evaluacin sistemticos y compartidos. Conforme lo establece el Mensaje del proyecto, los objetivos perseguidos por este son: Dar garanta pblica de la calidad de las instituciones de educacin superior y de los programas que imparten. Promover y apoyar el mejoramiento continuo y sistemtico de las instituciones de educacin superior y de los programas que ofrecen. Establecer una instancia de coordinacin del conjunto de funciones y actividades que apuntan al desarrollo de la calidad de la educacin superior. Mejorar las condiciones para el desarrollo de una educacin superior capaz de responder a estndares de validez nacional e internacional. Entre las funciones del sistema nacional de aseguramiento de la calidad, el proyecto contempla el desarrollo de un sistema de informacin para la ES, que permita apoyar la gestin de la educacin superior en su conjunto, in cluyendo la definicin y evaluacin de polticas para el sector y la gestin institucional, facilitando la toma de decisiones al interior de universidades, institutos y centros. Al mismo tiempo, este sistema permitir contar con informacin valida y confiable sobre la educacin superior, y facilitar las decisiones de los usuarios de la educacin superior con relacin a los servicios ofrecidos.
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4. Formacin de posgrado Segn seal la ministra de Educacin en noviembre del ao 2001, la poltica de su cartera contempla hacer un esfuerzo mayor en la formacin de posgrado, de cuadros acadmicos y profesionales de alto nive132. Este ha sido un objetivo constante de los gobiernos de la Concertacin. De hecho, la matrcula de doctorado aument en 400% durante la ltima dcada, pero cl nmero de doctores graduados anualmente contina siendo bajo, alcanzando a apenas 88 en el ao 2002. En cuanto a becas de posgrado, estas llegan en la actualidad a un tota1 de 450 al ao, que se hallan distribuidas en diversos programas: becas de doctorado, becas de magster, becas de apoyo para
Aylwin (2001).

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RUNNER

la realizacin de tesis doctoral, becas de trmino de tesis doctoral, becas Gobierno de Chile-BID, becas Pasantas Silicon Valley. De manera paralela, se estableci la Comisin de Evaluacin dc la Calidad de Programas de Posgrado de Universidades Autnomas, comisin asesora creada por Decreto N 225 de 1999 del Ministerio de Educacin. Los principales objetivos del proceso de evaluacin son en este caso los siguiente?: a) Propiciar la consolidacin de la formacin de posgrado, adoptando criterios de excelencia reconocidos internacionalmente, con el propsito de disear polticas de apoyo, estmulo y mejoramiento de los programas, especficamente, en el otorgamiento de becas a los estudiantes y de otros recursos destinados a una mejor enseanza-aprendizaje3. b) Proveer a la comunidad de informacin confiable acerca de la calidad de la oferta educativa en el nivel de posgrado, a fin de fortalecer su capacidad de eleccin. c) Promover la formacin de recursos humanos altamente calificados. d) Favorecer una organizacin ms racional de la oferta de posgrado en sus modalidades de Magster y Doctorado.

PARTE II
Evolucin de los mecanismos de coordinacin de la ES chilena y sus efectos Cambios en la coordinacin del sistema de

ES

En trminos comparativos internacionales, las polticas de educacin superior pueden distinguirse segn la manera como organizan la interrelacin entre las fuerzas o factores que regulan el desarrollo de los sistemas nacionales de ES. Segn la conocida hiptesis de Clark3, dichas fuerzas o factores, expresados en trminos de tipos ideales, son la autoridad del Estado, el mercado y las oligarquas acadmicas, que aqu llamaremos corporacin acadmica. Estos tres dispositivos de orden, coordinacin e integracin de los sistemas
Normas y Procedimientos para la Evaluacin Expcrimcntal de la Calidad de los Programas de Postgrado de las Universidades Autnomas; Resolucin Exenta No 003380 del MINEDUC de 9 de marzo de 2000, ~ttp://www.conicyt.cl/acreditacion/normas.htm. Los programas acreditados se pueden consultar en ~ttp://www.conicyt.cI/becas/rcsulta~ dos acrcd.htmD. Ver B. R. Clark (1983).

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44

POLTICAS MERCrn DEEDUCACIN Y SUPERIOR

nacionales interactan entre s formando un espacio tridimensional, representado bajo la forma del ya clsico tringulo de coordinacin de Clark3. En este, cada ngulo manifiesta la prcscncia, en forma pura, de una de esas fuerzas reguladoras y la ausencia de las otras dos. Por su parte, la localizacin de los sistemas nacionales en una posicin determinada dentro del tringulo expresa la combinacin de las tres fuerzas que operan, en distintos grao dos, sobre el desarrollo de los respectivos sistemas, como se muestra en la Figura 1, tomada de Clark y referida al perodo de los aos 70 y comienzos de los ochenta del siglo XX.
FIGURA 1. TKIANNUUW COORDINACIN CLARK DE DE ALIUZ.UEL>OK 1970/1980. UE

CORFORACI6N ACADbfICA

Los cambios experimentados por el SES chileno durante las ltimas dos dcadas, que hemos visto ms arriba, reflejan modificaciones de fondo en las orientaciones de la poltica pblica dirigida hacia este sector. Pueden describirse como desplazamientos dentro del tringulo de coordinacin de Clark. En general, hasta 1980 predomin un arreglo de polticas que ubicaba al sistema chileno en torno al eje EstadoXorporacin Acadmica, en una posicin intermedia entre aqullas ocupadas en la misma poca por Francia e Italia, segn muestra la Figura 2.

45

-----L

JOS JOAQUN BRUNNER

~.--

~1GUR.A 2.

IRINGUU3

DE COORDINACIN

DE CIAREC:

CHILE ANTESDE 1980.

,+

Ml3FvXDO

CORPORACIN ACADMICA

Sin embargo, esa posicin previa a 1980 necesita ser precisada en relacin con la evolucin del pas durante esa poca. En efecto, la Figura 2 es valida en plenitud solo hasta 1973. En efecto, durante el perodo previo al quiebre del rgimen democrtico, o sea, hasta 1973, el Estado tena un reducido papel, el mercado prcticamente ninguno y la posicin del SES en el tringulo de Clark estaba determinada preferentemente por el peso de la corporacin acadmica. Las instituciones -8 en total, compuestas por 2 universidades estatales y 6 mixtas (3 privadas catlicas y 3 privadas laicas)- gozaban de un alto grado de autonoma, con fuerte influencia de los acadmicos en la designacin de las autoridades internas. El financiamiento del sistema era provisto prcticamente en su totalidad por el Estado37, mediante un aporte fiscal directo destinado a cada institucin en relacin a su tamao, grado de complejidad y poder de negociacin. La amplia autonoma concedida a las instituciones limitaba fuertemente la intervencin coordinadora del Estado; este careca de facultades de orientacin, supervisin, evaluacin o fomento; no intervena en la aprobacin de los programas de estudio o la definicin de ttulos y grados; ni tena injerencia en la determinacin del nmero de vacantes ofrecidas por las instituciones. Su rol se circunscriba casi exclusivamente al financiamiento de las instituciones. Como resultado de la reforma universitaria iniciada en el ao 1967 en las Universidades Catlicas de Valparaso y de Chile, y cuya marejada luego
E Ver Arraigada (1989), B runner (1986: p. 47), Brunner, Courard y Cox (1992: p. XWO). Ver Brunner y Cataln (1985: Estudio 4); Rmnner y Cox (1993) y (1986) y Brunner, Courard y cox (1992: pp. l-38).

46

POLTICAS Y ivmKxD0

DE EDUCAClON SUBERIR

se prolonga al resto del SES,combinada con el clima poltico de la poca y el acceso de una coalicin socialista al gobierno en el ao 1970, se produce una fuerte expansin de la matrcula universitaria (incluyendo carreras de duracin corta y media) y un formidable aumento del aporte fiscal destinado a las instituciones de ES. Este ltimo llegar a representar un 2,llVn del PGR en el ao 1973, concentrando prcticamente un 40%~del gasto fiscal total en educacin de ese mismo ao. iNo hay mejor demostracin del poder alcan zado por la corporacin acadmica!
CUADRO

4. &WXCIN

SUPERIOR

EN CIIILE:

1965.1972.

AO 1965
1966

MATRCULA

41.801
48.946

TASA BIKUTA DE ES*

4.07 4.64

1,o 171
.l

Fuente: PIIE (1984: p. X2), Consejo Rectores (1981), Arraigada (1989) * Sobre grupo de edad de 20 a 24 aros.

Posteriormente, con el quiebre autoritario y la intervencin militar, se produce un primer desplazamiento de la posicin del SES chileno en el tringulo de Clark, entre 1973 y 1980, movindose por decir as hacia arriba a lo largo del eje estatal/corporativo, hasta situarse ms prximo ala influencia y control del Estado, como se ve en la Figura 3.

47

-------

JOS JOAQUW BRUNNER

FIGURA 3. TRIANGULO DE COORDINACIN DE CLARK: CHILE 1973-1980.

MERCNXI

COFGORACIN
AXlXbWA

El anterior movimiento corresponde a la intervencin gubernamental de las 8 universidades existentes, que son forzadas a abandonar su tradicional autonoma corporativa en el plano de la eleccin de sus autoridades y su independencia respecto de las autoridades polticas de turno3. Paralelamente, el SES mantiene su dependencia del financiamiento fiscal, aunque aumenta la gravitacin de los ingresos generados por las propias instituciones, las cuales contribuyen en el ao 1980 con algo ms de una cuarta parte de lo ingresos totales de las universidades chilenat. A su turno, la corporacin acadmica mantiene su poder para decidir sobre los programas, el currculo, los ttulos y grados y sobre las vacantes ofrecidas, con las naturales limitaciones que se siguen de la intervencin gubernamental. En cambio, las agrupaciones de docentes e investigadores universitarios, las federaciones estudiantiles y las organizaciones polticas dentro de los claustros son prohibidas. Como resultado de las polticas generales de gasto pblico y de las polticas especficamente dirigidas al sector educacional, el aporte fiscal a las universidades disminuye durante este perodo4, alcanzando su punto ms bajo, medido como gasto por alumno, en el ao 197G4*, medido en relacin al y PGB en el ao 1980. Asimismo, la matrcula disminuye a partir del ao 1975, alcanzando su nivel inferior en el ao 1980.
; 1, Brunner (1981) y (1986: pp. 41-64). Consultora EFES Limitada (1983: p. 61). Tomando el ao 1974 como base 100, el gasto fiscal en ES se sita en el ao 1980 en 6.5,8. n Ver Bmnner (1986: p. 46). Ver Rnmner, Courard y Cox (1992: p. 46).

48

AO 1974 1975 1976

CUAUKO EDWKI~N SUPERIOR CHILE: 5. EN 1974-1980. GASTOFISCAL '~ASABRUTA MATRCULA ES (h PGB) DE ES* 24 144.861 10.95 1.5 147.049 10.77

1977
1978 1979 1980 Fuente:m(lY84:582)y Amigada(lY89).

A partir de 1980, la poltica gubernamental introduce un drstico desplazamiento del SES dentro del tringulo de coordinacin, a lo largo de ambos ejes que apuntan hacia el mercado (Figura 4). Efectivamente, se introduce una reforma de alcance sistmico, destinada en lo fundamental a: (i) abrir el sistema tradicional de provisin de ES autorizndose la operacin de un mercado privado de provisin, con bajas regw laciones; (ii) diversificar la oferta de ES a travs de una diferenciacin de las carreras segn su duracin y los ttulos y grados acadmicos a los que ellas dan acceso, crendose dos nuevos niveles institucionales de ES: el de los institutos profesionales y el de los centros de formacin tcnica; (iii) traspasar el costo de los estudios superiores a los estudiantes y sus familias, de manera parcial en el caso de las instituciones c/AFD, y de manera total en el caso de las nuevas instituciones privadas cuya fundacin se autoriza a partir del ao 1!M13. En suma, se modifica drsticamente el posicionamiento del SES dentro del tringulo de Clark, introducindose como principio regulador del sistema la competencia entre instituciones por alumnos, profesores y fondos, al mismo tiempo que se mantiene el control estatal sobre los aspectos polticos de las instituciones y el de la corporacin profesional sobre los aspectos de decisin acadmica.

Brunner (1997)y (1999).

49

JOSE Q'UIN RUNNER--.J OA I ^ _l-l_-B

FIGURA TR~~GUU) DE COORDINACIN CLARK: 4. DE
CHILE 1981.1990.

MERCADO

CORPORACI6N ACAL%MICA

Como resultado de las nuevas polticas, proliferan las instituciones de ES. De las 8 instituciones existentes en 1980 se llega aun nmero total de 302 el ao 1990, distribuidas segn niveles, como se seala en el Cuadro 6.
CUADRO 6. h1I.E: INSTITUCIONES DE ES POR NIVEL Y SEGN TIPO,

1980-1990.

Instituciones
UNIVERSIDADES

Con aporte fiscal directo Privadas nuevas, sin aporte fiscal directo
INSTITUTOS PROFESIONALES Con aaorte fiscal directo

1980 8 8

1990 60 20 40
81

Privados nuevos, sin Con aporte fiscal Privados nuevos, TOTAL Con aporte fiscal Privados nuevos,

aporte

fiscal directo

2 79
161 161

CENTROS DE FORMACIN TCNICA

directo sin aporte fiscal directo directo sin aporte fiscal directo 8 8

302 22 280

Fuente: Ministerio de Educacin y Consejo Superior de Educacin

Durante este perodo la matrcula vuelve a crecer, pasando de menos de 120 mil en el ao 1980 a ms de 240 mil diez aos despus. El mayor crecimiento se produce entre las instituciones no universitarias, que en 1990 renen el 48% de la matrcula total de ES. En cambio, el subsidio fiscal al sistema disminuye drsticamente, como

50

se observa en el Cuadro 7, al mismo tiempo que se crean nuevos mecanismos de asignacin de recursos pblicos destinados al SESn4. A partir del ao 1981, el aporte fiscal directo -medio habitual de transferencia desde el Presupuesto de la Nacin hacia las universidades- queda reservado exclusivamente para las 8 universidades y aquellas instituciones derivadas de la reorganizacin dc stas. Por otro lado, este aporte disminuye gradualmente, cayendo en 1990 amenos de la mitad de su valor real del ao 1980. Paralelamente, el gobierno crea cuatro vehculos alternativos para el financiamiento de la educacin superior, consistentes en: (i) un aporte fiscal indirecto, fondo cuyo criterio de distribucin es la matrcula de los alumnos de primer ao con los mejores 27.500 puntajes en la Prueba de Aptitud Acadmica, abierto a todas las instituciones de ES; (ii) un fondo para el otorgamiento de crditos a los estudiantes destinado al pago de aranceles, que son distribuidos en virtud de los antecedentes socioeconmicos de los alumnos; (iii) un fondo nacional de investigacin cientfica y tecnolgica para el Bnanciamiento competitivo de proyectos en base a su calidad, sin consideracin de reas o disciplinas prioritarias; (iv) un fondo de desarrollo para las instituciones con aporte fiscal, que slo opera el ao 1988, pero que ser reinstalado posteriormente en la dcada de los noventa. Sumados los recursos que el gobierno canaliza a travs de estos distintos mecanismos, se produce una constante cada a partir del ao 1983, que en relacin a ese ao llega a menos de la mitad el ao 1990.
CUAWW7. EDUCACINSUPERIOR CHILE: EN
1980-1990.

Ao 1980 1983 1987 1990

Matrcula 118.978 172.995 218.397

245.408

Tasa Bruta Gasto fiscal en ES de ES* (millones de pesos2000)

7.43 246.9.58,6

Gasto fiscal ES (Vo PGB)

1.1

10.14 12.44
14.16

214.743,5 123.986,O
100.231,7

0.8
o.ii 0.5

Fuente: Ministerio de Educacin (ZWl), (XKU), Umnner (1X47).

Con la recuperacin de la democracia en el ao 1990, las polticas de ES -sin alterar la posicin bsica del sistema- producen nuevos desplazamientos, esta vez en el sentido de un corrimiento del sistema hacia una posicin ms centrada dentro del tringulo de Clark. En efecto, como muestra la Figura 5, el sistema se aleja del polo del Esta do, al concluir la intervencin poltica de las universidades. En efecto, al recobrar su autonoma, las universidades C/AFD recuperan tambin el dereVer Brunner (1992: pp. 66 77).

51

---ll.ll-l-I

JosL JOAQGN BRUNNER ---.~-.-^-^lll.-~--

---

cho a designar a sus propias autoridades, con lo cual se incrementa nuevamente, aunque de manera moderada en el nuevo esquema, el poder de la corporacin acadmica. A su turno, sin embargo, el Estado asume un papel ms activo al menos en un doble sentido. Por un lado, vuelve a invertir en ES, aumentando durante la dcada de los 90 el gasto fiscal en trminos reales a ms del doble, aunque computado en proporcin al PGR se mantiene relativamente constante, como resultado del fuerte incremento del producto durante los aos 1990-1997. Adems, se crean mecanismos adicionales para asignar recursos pblicos a las instituciones de ES y se revisan algunos establecidos durante la dcada de los ochenta. Por otro lado, el Estado asume funciones directas e indirectas de regnlacin del mercado privado de la ES, especialmente a travs del Consejo Superior de Educacin y de otras instancias adicionales tendientes a asegurar o mejorar la calidad de los programas y a proporcionar mayor informacin a los usuarios de los servicios de ES.

MFXXDO

CORPORACIN ACAl)tiCA

Durante este perodo, la matrcula total de ES vuelve a experimentar un fuerte desarrollo, con lo cual aumenta asimismo la tasa de participacin del grupo de edad correspondiente. El crecimiento de la matrcula universitaria es particularmente fuerte, pasando de 144 mil a 303 mil alumnos. Por su parte, la expansin de la matrcula privada a lo largo de los ltimos 20 aos ha sido explosiva, llegando a representar casi un 54% del total de la matrcula de pregrado en el ao 2000.

CUADRO

8. &XJCACION SUPERIOR 1991 2001. 1

EN CIIILE:

AfO

Matncuta

1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

246.889 309..574 I 321248 . 337.604 358.082 370.798 390.472 1 4.11.634 1 1 435.830 1

1 Tasa Bruta de ES* 14.28

18.01
18.71 19.74 21.01 21.86 23.11 24.39 25.74

Gasto liscal en ES I Gasto fiscal I (millones de pesos 2000) ES (YoPGB) 129676.5 0.6 I 1.53.120;7 0.6 *\ 161.050,8 0.7 169.705.9 0.6 179.695:5 0.6 192.632,8 0.6 207.792,2 0.6 223.616,2 0.7 226.283,O 0.6

Fuente: Ministerio de Educacin (2001, ZN2), MIDEPLAN (XKll).

Comparacin

internacional

de resultados

.?.lXnde han conducido las polticas implementadas durante el ltimo bienio a la ES chilena? 2Cmo se compara ella, en trminos de los indicadores bsicos de participacin, distribucin de la matrcula, desempeo y Gnanciamiento, con la ES de pases de Amrica Latina, Europa Occidental, Europa Central y del Este, del Sudeste asitico y de los pases del Pacfico? El Cuadro 9 (en p. 54) ofrece una visin sinttica de la posicin chilena en el campo mundial de la ES. Puede apreciarse aqu lo siguiente: que el pas ha logrado una tasa bruta de participacin en la ES relativamente alta para su ingreso per cpita, con 38 personas tomando cursos de ES por cada 100 jvenes en la edad de hacerlo, tasa similar a la de Hungra y una de las ms altas en Amrica Latina, sobre todo si se considera que Argentina tiene ingreso irrestricto a las universidades pblicas, pero luego grada una tasa inferior a la chilena; que la tasa de ingreso ala ES es razonable, correspondiendo el porcenta je que entra a la ES de tipo vocacional (Tipo B) al del promedio de los pases de la OECD, mientras el porcentaje que entra ala ES profesional (carreras de 5 aos y ms) empieza a aproximarse a dicho promedio; . que la tasa de eficiencia interna del sistema, considerado el porcentaje que participa en la ES, es razonablemente alto en ambos tipos de carreras si se considera el patrn promedio de los pases OECD; en cualquier caso muy superior al de los pases de Amrica Latina incluidos en el Cuadro y acercndose en el resultado total a Portugal y Espaa;
l l

53

rasa ,ruta Es 48 17 38 21 78 28 59 50 X0 40 30 63 69 sl

1 T
ipol 30 si 14 1 50 24 15 si a 2 9 si 37 -15

TaSa graduacin ES

kntficos ingeniero :n I&D (x milln mbitantes)

ArtCUlOS ciencia y eCIlO1Og;

T
i&

Gasto en ES (%

Gasto en ES

*
50 si 38 26 45 22 48 si 71 65 25 59 70 45

i@
10.6 si 9.1 0.6 30.8 17.3 7.5 3.5 15.4 0.4 4.8 1 16.4 10.7

*
7.4 si 23.9 13.7 32.3 17. 28.9 32.7 41.5 38.5 17.1 48.5 57.6 33.3 713 323 370 225 2.319 160 1.921 1.579 5.059 1.445 1.349 3.353 2.197 51 2.361 5.144 879 2.291 2.319 416 12.289 1.576 4 023 1.445 2.005 12.525 2.373 s1

w
0.7 1.1

rots blic 1.2 1.1 2.2 1.1 2.4 1.3 1.1 1.1 1.8 1.1 1 1.5 0.9 1.3 67 si 23 83 59 si 82 99 98 88 87 77 si 88

( a T
5.606 13.57 6.911 4.789 5.356 7.924 5.707 4.802 8.114 5,861 5.688 ll.73 si 9.120

:asto eI
t&D (ok PGB)

rivad 33 si 77 17 41 si 18 1 2 12 13 23 si 12 0.45 0.77 0.54 0.43 2.68 0.40 0.94 0.71 3.37 0.82 1.35 1.51 1.11 SI

0.5 0.2 1 0.6 0.2 0.1 1 0.1 si 0.1 0.2 0.1 0.2 -

2 1.1 1.8 1.1 1 1.1 1.7 1.1 0.9 1.3 0.8 1.1

Fuente: The World Ba& (2003) y OECD (2002) i: incluido en cifra vecina. si: sin informacin.

--

POLfTICAS ----

Y MERCADO DE EDUCACIN _-~-~ --~

SPERIOR

* que, correspondientemente, Chile ostenta junto a Malasia el ms bajo peso relativo de produccin de conocimientos avanzados medido por el nmero de publicaciones internacionalmente registradas; que el gasto de ES de Chile es de los ms altos del grupo de comparacin, y de todo el mundo, alcanzando a 2,2% del PGB, cifra solo superada por el gasto coreano entre los pases incluidos en el Cuadro y muy por encima del gasto promedio de la OECD en ES; . que dicho gasto se aparta del patrn usual, en el sentido de que en el caso de Chile solo una fraccin menor proviene de fuentes pblicas, mientras que la mayora de los recursos son desembolsados por los particulares; estudiantes y sus familias; que, en todo caso, el gasto total por alumno de ES, calculado en dlares de valor equivalente, aparece en Chile situado en una posicin intermedia, entre el gasto sorprendentemente alto de Brasil y el ms bajo de Malasia, siendo superior al de Portugal, Corea, Kepblica Checa y Espaa; que el gasto nacional en I&D aparece, junto al de Malasia, Argentina y Mxico, entre los ms bajos del grupo de comparacin, lo que en parte se explica por el tamao de la comunidad de investigadores pero podra incidir, asimismo, sobre su bajo peso medido en publicaciones y el escaso nmero de doctores graduados anualmente, cifra que se seala ms arriba. Por ltimo, en un terreno diferente, cabe destacar que la equidad en la distribucin de las oportunidades de estudios superiores ha mejorado tambin durante los aos noventa, disminuyendo el ndice de desigualdad (relacin entre las tasas de participacin de los quintiles de mayor y menor ingreso) de 9.14 a ZOl entre el ao 1900 y el ao 20004.
l l l

PARTE

III Informacin para el diseo de polticas y la regulacin del mercado de ES

En una economa de mercado, con un sistema de ES que usa intensamente mecanismos competitivos y posee un bajo grado de regulacin pblica, el ajuste entre la oferta de oportunidades de estudios superiores y de graduados, por un lado, y las demandas provenientes de las personas que desean estudiar y del mundo laboral, por el otro, se debe producir automticamen te, al nivel de los agentes individuales que eligen carreras y se gradan de las IES y de los puestos de trabajo generados por la economa. Se sabe, sin em Ver MIDEPLAN

(2001).

55

bargo, que solo en un mundo ideal dicho ajuste se produce sin fricciones, generando resultados individualmente satisfactorios y socialmente ptimos4. Por tanto, para que dicho ajuste se produzca en las condiciones ms favorables posibles para las personas y la sociedad se requiere que existan mecanismos que lo hagan posible con el menor costo posible. Particularmente en modelos de ES que operan competitivamente, en contextos de libre eleccin, tales mecanismos se basan, en buena medida, en la generacin, distribucin y uso de informacin. Nuestra atencin se centrar ahora por lo mismo en esta dimensin especfka del sistema de ES; es decir, cmo se regula la formacin profesional y a travs de qu mecanismos; qu servicios de informacin sugiere la experiencia internacional son necesarios; qu demandas de informacin aparecen en el caso de Chile, y cual es la oferta de informacin existente para usuarios y tomadores de decisiones pblicas.

De la planificacin

a la informacin

Mientras existieron regmenes de economa centralizada, se supuso que un mecanismo particularmente eficaz para coordinar la oferta de la educacin superior y las demandas de la economa sera la planificacin cuantitativa de recursos humanos altamente calificados. En breve, las empresas eran consultadas y deban indicar anticipadamente el nmero de graduados que necesitaran en los prximos aos. Estas proyecciones se sumaban y formaban la base para las decisiones respecto al nmero de estudiantes que deban ser admitidos en las correspondientes reas de estudio. Este sistema fue administrado de una manera relativamente rigurosa en la Unin Sovitica y Rumania y de manera ms flexible en Polonia47. Con la desaparicin de las economas centralizadas desapareci tambin el inters por el mecanismo que permita planificar cuantitativamente la asignacin de los recursos humanos para los puestos de trabajo en la empresa. En Europa occidental se usaron durante los aos 60 y posteriores, gruesamente, dos aproximaciones para abordar el problema del ajuste entre la ES y las ocupaciones. Por un lado, la aproximacin llamada de los requerimientos de recursos humanos, donde sobre la base de una proyeccin de los escenarios de crecimiento en diversos sectores de la economa, y de su contraste con las proyecciones de la oferta de graduados, se formulaban recomendaciones de poltiParaun desarrollo conceptual de estepunto ver ms adelante, en estevolumen, el articulo de Pablo Gonzlez. Teichler (1996: p, 26).

ca y se ofreca informacin a la sociedad. Esta forma de abordar la cuestin estuvo en boga en los pases de la OECD en los aos 604s. Por otro lado, surgi con posterioridad la aproximacin del capital humano que, sobre la base del clculo de tasas de retorno a la educacin, permita proyectar la relativa escasez o abundancia de graduados y la necesidad de priorizar la inversin y expansin de uno u otro nivel del sistema educaciona14. En el presente, las pretensiones de una planificacin fuerte han sido sustituidas en general por aproximaciones ms moderadas. Como seala Teichler, despus de las altas esperanzas iniciales y las subsecuentes duras ctiticas, el planeamiento macro-social termin por ajustarse a metas ms modestas. Este cambio fue ms visible en los pases de Europa occidental y, entre ellos, notablemente en aquellos pases donde el planeamiento educacional, como provisin planificada de recursos humanos para una economa de mercado, haba sido pronunciada, tal como en Suecia y la Repblica Federal de Alemania. La OECD ha encabezado el movimiento revisionista. En vez de insistir en los procedimientos tradicionales de planeamiento apunta ahora en otras direcciones, tales como la informacin indicativa para los usuarios de la ES y los empleadores y la decidida accin sobre la oferta, de modo de elevar la relevancia de los estudios superiores para el empleo a travs de diversos expedientes como la orientacin y cl consejo proporcionado a los alumnos, la adecuacin de las instituciones a las demandas del mercado laboral, la revisin curricular para enfatizar contenidos vinculados a las ocupaciones, el nfasis en las tecnologas y los conocimientos aplicados, la orientacin prc tica de los estudios y el vnculo ms estrecho entre las IES y el mundo del trabajo (Recuadro 3). Un buen ejemplo de la nueva aproximacin, ms liviana, a la informacin sobre demanda de recursos humanos lo proporciona, por ejemplo, el caso de Hong Kong (Olsen 2001). Las proyecciones de recursos humanos son realizadas all por la Oficina de Educacin y Recursos Humanos y se publican peridicamente en el sitio oficial del gobierno (www.gov.hk). La Ver OECD,Employment, Tabour And Social Affairs, Recommendation of the Council on Mmpower Policy asa Mcans for the Prnmotion uf Economic Growth, 21 de mayo de 1964, C(64)48/Final, ~ttp://webdominol.oecd.org/horiz~~tal/~~~d~ct~.~~f~f5d1a2Of4dd3e32Iu cc1256aSb00360e66/629183ecfe2dc1c4c1256~c300~30834?0penDocumcn~. Ver Psacharopoulos(1994),Returns to Investment in Education: A Global Update, World Development, Para una introduccin, ver Hough, J.R (1993), Educational cost-ben& 22. analysis Education Rcsearch Paper, N 2, Loughborough University, <http:// www.dfid.gnv.uk/AboutDFlD/Education/Kes. :y Tcichlcr (1996: p. 33). ver OECD (19%: cap. 3).

57

actual proyeccin esta formulada hasta el ao 2005 y se basa en el supuesto del trnsito de Hong Kong hacia una economa basada en el conocimiento y en actividades de mayor valor agregado. Se proyecta una demanda laboral que aumenta al 2.4Ok1 anual, una demanda de profesionales que debe incrementarse en 5.80/0 anual y una demanda de tcnicos superiores que crecera auna tasa anual de 6.7%. En trminos educacionales SCseala que la demanda por graduados aumentar al 4.8% anual y la de personas con calihcaciones post-secundarias a un 7.2O/o, tanto que la oferta en ambos niveles esta en ra creciendo al 3.6%. De aqu se deduce que existir un dficit de 31.400 graduados el ao 2005, incluso despus del regreso de 65 mil graduados que retornaran al pas entre 1999-2005. Asimismo, se preve un dficit de 85.500 personas con educacin post-secundaria, que equivale al 16% del total demandado por la economa en este segmento, incluso despus del retorno de alrededor de 20 mil personas con formacin post-secudnaria desde el exterior durante el perodo 1999-2005. Una de las razones que explican la declinacin del planeamiento riguroso a nivel de la ES es la dificultad de encontrar, fuera del mercado, la infor macin requerida para hacer polticas y adoptar decisiones. Teichler (1998) enumera algunos de los principales problemas que existen para recolectar y usar informacin sobre el cambiante vnculo entre los sistemas de ES y el mercado laboral, profesional y tcnico: La informacin disponible sobre el empleo, trabajo y utilizacin de gm duados es habitualmente parcial, sesgada y poco analizada. Ms an, el autor seala que a pesar de que la conexin entre ES y mundo del trabajo es uno de los tpicos ms debatidos, sin embargo el conocimiento respecto de dicho vnculo es escaso. Observamos apasionados argumentos sobre escasez o sobreproduccin de destrezas, sobre las competencias esperadas, sobre desajustes entre competencias de los graduados y necesidades de los sistemas de empleo, etc., todos los cuales carecen de base en la evidencia emprica disponible. iNada distinto, por tanto, de lo que ocurre en Chile! . La informacin cuantitativa sobre el empleo de graduados en los sectores tradicionales de empleo es frecuentemente abundante, pero relativamente pobre en los sectores nuevos, emergentes e informales. De modo que si el empleo esta disminuyendo en el primero, la diferencia de informacin que existe podra inducir una visin exageradamente pesimista sobre las perspectivas de trabajo de los graduados. En general, hay un desbalance entre informacin estructural-cuantitativa y cualitativa. Existen abundantes datos sobre el ingreso de los graduados pero se sabe poco sobre sus tareas y si acaso el conocimiento adquirido les resulta til en el trabajo. Debido a sus costos altos, los estudios sobre tareas ocupacionales, requerimiento de competencias y utilizacin de coml l

.5u

~OI.fTlCAS

Y MERCADO DE EDUCACI6N

SUPERIOR

RECUADRO 3
Orientacin y consejo

Ningn pa& parece haber logrado desarrollar en plenitud servicios de informacin y orientacin para todos los jvenes, a pesar de los muchos ejemplos de buena prctica que se pueden encontrar entre los paises de la UECDy de la seriedad con que en algunos son tratados dichos servicios. Parte de la razn radica en la baja prioridad asignada al desarrollo de los servicios de informacin sobre carreras y de orientacin vocacional. En parte se debe a que la provisin de tales servicios no encuentra un adecuado balance, capaz de responder a la totalidad de las necesidades existentes. En lo que sigue se destacan algunos de los problemas surgidos a partir de esta revisin temtica: * El entrenamiento provisto al personal de informacin y orientacin es frecuentemente breve y limitado. Por lo general no hay cursos de formacin completa para este personal, antes de que entre a trabajar, ni se le exige calificaciones formales. Las oportunidades para mejorar sus conocimientos y destrezas una vez que estAn en el desempeo de sus funciones son escasas. All donde ei rol del orientador est bien establecido, suele darse mayor nfasis ala orientacin educacional y personal que a la informacin y consejo para la eleccin de carrera. * Habitualmente, quienes se dirigen ala ESuna vez completada la enseanza secundaria reciben prioridad y servicios ms especializados que aquellos que van directamente al mundo laboral. La informacin y orientacin vocacionales son frecuentemente una preocupacin solo perifrica de los establecimientos escolares, y no se hallan intel l

gradas al curriculum ni existen materiales adecuados de soporte. La informa&% disponible para los jvenes sobre eleccin de carrerasuele ser limiw obsoleta, estar presentada en furmatos poco atradvos y ser de dificil aeceso. Resulta diffcil a los jvenes relacionar esa informacin con lo que saben sobre sus propios talentos, logros e intereses. Los servicios provistos por las escuelas y las IESestn generalmente poco integrados con los servicios provistos por las autoridades del mercado laboral. El rol del sector privado en cuanto a proporcionar un rango cada vez ms amplio y diverso de informacin y orienta cin en formatos impresos y electroniCON muestra un bajo nivel de integracin con el rol que cumple el sector pblico. El Grupo Temtico sugiere que servicios de informacin y orientacin de alta celidad, a la vez que accesibles, debetan desarrollarse en tomo a un conjunto de elementos clave. Entre ellos estn: La disponibilidad en diversos formatos -tanto impresos como electrnicos- de informacin de alta calidad sobre itinerarios educacionales y laborales, empleos y vida laboral, producidos por organizaciones especializadas. El uso por parte de los estudiantes de tcnicas autoadministradas de evaluacin personal y laboral y de exploracin de cursos y programas de ES. La inclusin mandataria en el currculum escolar de orientacin y educacin para las carreras, Oportunidades para todos los estudiantes de hacer experiencias en situaciones reales de trabajo, Involucramiento sistemtico y organizado de miembros de la comunidad tallescomo empleadores, sindicatos, ex alumnos y padres.
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OECD (20004y Watts(2002). 59

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JOSJoi\yuui~ BRUNN~K

petencias suelen ser muy limitados y por ende no permiten hacer generalizaciones. * La opinin entregada por los empleadores respecto a las competencias requeridas se toman muy frecuentemente como informacin objetiva concerniente a las demandas en el sistema ocupacional. Se sabe, sin embargo, que los empleadores sobre-enfatizan la necesidad de destrezas escasas, tanto generales como especficas. Adems, las expectativas de los empleadores respecto del sistema educacional frecuentemente son inconsistentes con sus polticas de reclutamiento y desarrollo profesional. Por ltimo, los empleadores dicen poco respecto del papel ms activo que la ES podra jugar en relacin al mundo del trabajo. Muchos investigadores suponen que sus entrevistados -graduados, supervisores o jefes de personal, los departamentos de recursos humanos, por ejemplo- seran las fuentes mejor informadas y ms expertas sobre el vnculo entre destrezas y tareas ocupacionales. En realidad, pocos de ellos pueden ofrecer informacin valida sobre asuntos de calificacin laboral; es decir, el ajuste entre tareas ocupacionales y competencias y sobre los procesos y sustancia del aprendizaje que conducen a aquellas. . Los resultados de investigaciones realizadas cn un pas suelen extrapolarse a otros sin base ninguna, pasando por alto diferencias en el nmero de graduados, el valor social que se le atribuye, tipo de formacin que reciben, etc. A pesar de tales dificultades, la experiencia muestra -y la literatura especializada confirmaque la formulacin de polticas cn el mbito de la ES, y la toma de decisiones en este sector, requieren de un sistema de recoleccin, anlisis y uso de datos para la accin pblica. Aunque tomado del contexto norteamericano, el Recuadro 4 (en p. 61) formula bien la necesidad y los problemas que aparecen frente a los hacedores de polticas en este mbito.
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Informacin

para los usuarios

La inexistencia, escasez o reducida calidad de los sistemas formalizados de informacin en el rea de la ES no implica, sin embargo, que los jvenes no posean sus propias formas y medios para informarse sobre las opormnidades de estudio, la oferta de programas y carreras y las demandas del mcrcado laboral. Diversos estudios identifican al menos seis fuentes de informa cin sobre oportunidades de estudio y carreras: (i) la escuela secundaria (profesores y pares) y sus servicios de orientacin vocacional (cuando existen y funcionan); (ii) el personal de las propias IES y sus servicios de extensin hacia las escuelas secundarias desde donde esperan reclutar alumnos; (iii) amigos, padres y parientes; (iv) el grupo de pares; (v) los empleos anteriores

RECUADRO

Informacin

para las decisiones

La poltica pblica requiere informacin que sea exacta y relevante para el proceso de toma de decisiones, Hay dos razones principales que justifican la inversin en la produccin de informacin pam las decisiones (IPD). En primer lugar, una informacin adecuada evita que los formuladores de polticas incurran en costosos errores. Aunque la informacin es slo una condicin para las decisiones y polfticas, pues stas pueden adoptarse sin ella, invertir en IPD proporciona un seguro costo-efectivo frente al fracaso de las polfticas y la necesidad de reparados. En segundo lugar, lainfonnacin permite a los hacedores de poltica reformular las cuestiones y debates sobre la ES en base a necesidades y beneficios sociales y no centrarse exclusivamente en los mecanismos y niveles de financiamiento y en la operacin actual de las IES. Sin embargo, la experiencia sugiere que la formulacin de polticas de ES basada en evidencias empiiicas e informacin adecuada es un hecho aislsdo. Hay varas razones posibles para este fenmeno: Falta de un marco conceptual aceptado para interpretar el flujo de datos disponibles en funcin de una agenda de polticas de ES. Suele existir una cantidad de datos proporcionados por las propias IES y las agencias pblicas del sector, pero no existe unainterpretacin compartida entre los formuladores de polticas, las instituciones y los lderes acadmicos que facilite su utilizacion. Tampoco hay suticiente scuerdo respecto ala necesidad de producirinformacin sobre la demanda, los usuarios y bencficaros. Ms bien, al ser las polticas guiadas desde el lado de la oferta y genel l

radas por las propias IES, la iuformacn producida se ajusta a susnecesidades e in temes y no a las de una visin sistmica = Existen limitaciones respecto alas fuentes de informacin. Solo aquella proveniente de las agencias pblicas del sector y de las IES est al alcance de los formuladores de polticas. Frecuentemente, sin embargo, la informacin relevante sobre usuarios y beneficianos est en otros lados, en el Ministerio de Economa, en el Misterio del Trabajo, en el Ministerio de Planificacin, en el Insttuto Nacional de Estadsticas o en otras agencias. Esto signika que dicha informacin es recolectada, procesada, organizada y presentada conforme a los intereses especficos de cada uno de esos organismos, no ajustndose a las necesidades que tienen los formuladores de polticas de ES. Hay un dficit de analistas y de anlisis. Dado lo dicho ms arriba, la IPD relevante necesita ser construida y no puede meramente ser recopilada. Con todo hay una escasez de personal especializado para el desempeo de esta fimcin. En ocasiones esto lleva a que la informacin sea producida por individuos 0 empresas que buscan llenar el vacfo, pero que actan descoordinadamente y sn tener a la vista los requerimientos de los formuladores de polticas. Hay pocos estndares absolutos en la ES. Como consecuencia de esto se requiere muchas vecesproducir informacin comparativa -estadfsticas de tipo ben& nzar por ejemplo- la cual es difkil de generar, interpretar y usar. De ahf tambien la carencia de fndicadores pertinentes y a~cptados por todos los actores del sistema de ES, as como la dificultad para concordar en par&netros cualitativos q*e son de la esencia de la actividad educacional.
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Basado enJones y Paulson (s/f). 61

(para quienes los han tenido), y (vi) otras informaciones generales provistas a travs de los medios de comunicacin, como diarios, revistas, la TV, la radio e Internet. Un estudio realizado recientemente en Gran Bretaa arroja interesantes resultados sobre las estrategias de informacin que emplean los estudiantes al momento de elegir su carrera y cules factores inciden ms o menos en su eleccin. Se seala all, entre otras cosas, lo siguiente: . Los egresados de la enseanza media tienden a elegir una IES sobre la base de reducir una larga lista inicial de opciones basada en el consejo dado por pares, los padres y consejeros escolares. Acuden a fuentes escritas de informacin slo una vez que han reducido sus opciones. El factor ms importante que influye en su decisin son los cursos ofrecidos. Esto fue declarado por ms de un tercio de los encuestados; un quinto sin embargo mencion la localizacin geogrfica, que se equipara al porcentaje de los que eligen por reputacin. La calidad de la enseanza como el motivo nico principal que incide en la eleccin recibe una baja posicin en el runking, habiendo sido elegido nicamente por un 6% de la muestra. Con todo, cuando se solicita a los encuestados que nombren cualquier factor que haya influenciado su opcin, la calidad de la enseanza y el equipamiento fsico son mencionados por dos tercios de los postulantes. En otras palabras, la calidad parece ser importante para los postulantes pero no decisiva. Por lejos la ms importante fuente de informacin para los alumnos son los prospectos publicados y las sesiones abiertas de informacin organizadas por las IES. Los padres, los amigos, los orientadores y publicaciones especializadas tambin son importantes. Diferentes postulantes usan estos medios de diversas maneras y son influenciados tambin de distintos modos por sus pares. En particular, los postulantes ms maduros descansan mucho ms en la informacin provista por amigos y servicios de orientacin que en impresos, como hacen los postulantes recin egresados del colegio. En cuanto al conocimiento y uso de informacin sobre estndares de calidad: Aproximadamente la mitad de los postulantes estaba consciente de que exista informacin sobre calidad de la enseanza (incluyendo los informes de la QAA, la agencia inglesa de aseguramiento de la calidad de la ES). . Alrededor de dos terceras partes de los que conocan esa informacin declaran haberla usado. Prcticamente todos los encuestados responden que de haber sabido sobre la existencia de este tipo de informacin la habrian empleado.
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VerSegal QuinceWicksteed Limited(1999)

. La fuente de informacin ms influyente sobre la calidad de la educacin ofrecida son las propias IES, los runkings de puntajes de los alumnos y los orientadores vocacionales de las escuelas. Solo un 12/0 de los encuestados considera que los informes de la QAA son la fuente singular ms importante de informacin sobre calidad. Por otra parte, un estudio sobre 21 pases muestra que aquellos sistemas de ES que cuentan con mejores sistemas de orientacin y apoyo a los estudiantes en la eleccin de su carrera, tienden atener tambin mayor satisfaccin de los graduados con sus ocupaciones y una menor tasa de cambio en el empleo. Asimismo, es esencial la informacin que puedan obtener los alumnos, sus familias y los diversos actores interesados sobre las tendencias de evolucin de las ocupaciones profesionales y tcnicas, tal como se proporciona travs del Occupational Outlook Handbook de los Estados Unidos, del Job Outlook de Australia, el CanadaJob Futures, el Korean Occupational Outlook Handbook, instrumentos de informacin respecto de algunos de los cuales se ofrece un anlisis detallado ms adelante54.

Demandas

de informacin

en Chile

Como ya se seal, existe en Chile una creciente conciencia respecto de la necesidad de producir informacin adecuada y relevante para la poltica de ES y el funcionamiento del sistema. Ello responde a varias razones, entre las cuales destacan el amplio y diferenciado nmero de proveedores; el sostenido y rpido crecimiento de la matrcula; la significativa ampliacin y diversificacin de oportunidades formativas que se ha producido durante la ltima dcada; las altas tasas de graduacin alcanzadas por el sistema; el significativo nmero de personas que se titulan anualmente y el alto costo que para el pas tiene la empresa de la ES, en cuya operacin las familias y el Estado gastan combinadamente ms del 2% del PGB por aoj5. A esto debe agregarse el hecho de que, dentro de un modelo de organizacin de la ES -de mercado con bajas regulacionescomo el imperante en Chile, tanto la oferta como la demanda actan espontneamente. En efecto, el marco jurdico al igual que la tradicin del sistema, indican que en Chile las IES, dentro de las prerrogativas de su autonoma, deciden que carreras ofrecer y cuntas vacantes anualmente abrir en cada pro-ama ofrecido. Desde el ao el 1996, el Consejo de Rectores, que agrupa a las instituciones c/AFD, estableci una Comisin de Autorregulacin de Nuevas :; Ver Sanyal (1993: p. 96). Ver en este mismo volumen el artculo de G. Elacqua. 55 Sobre la evolucin del sistema,ver en este volumen el artculo de Daniel Uribe. 63

Jobr 4v.IN BKUNNEK ,J Carreras, organismo interno, de carcter voluntario, para las 25 instituciones participantes. Hasta el primer semestre del ao 2000 se haban presenta do a dicha instancia 90 proyectos de nuevas carreras. De ellas, 70 haban sido recomendados para su implementacin, habindose concretado .5!1;en 12 casos la Comisin invit a postergar la implcmentacin; 8 fueron desaprobadas condicionalmenteS. En cuanto a las vacantes ofrecidas y ocupadas por las universidades que forman parte del Consejo de Rectores, durante la dcada de los 90 se observa habitualmente un uso completo de las vacantes ofrecidas o, en algunos aos, una matrcula nueva, de primer ao, levemente superior a las vacantes brindadas en el respectivo ao. Por lo que toca a las IES privadas, aquellas que gozan de plena autonoma deciden libremente en todos estos mbitos, mientras que las instituciones que se encuentran bajo algn rgimen de supervisin deben sujetar sus decisiones en algunas de estasmaterias como la creacin de nuevos programas- a la entidad supervisora. Esto hasta el momento que obtengan su plena autonoma. El rpido crecimiento de las IES privadas a partir de la segunda mitad de los aos 80 ha agudizado las preocupaciones respecto a la falta de informacin en el sistema. Sobre todo, existe temor respecto de que estas instituciones podran inundar de profesionales y tcnicos el mercado laboral, provocando con ello una prdida de prestigio de los ttulos, una cada de las remu neraciones profesionales y, de paso, una enorme frustracin entre los jvenes que completan sus estudios. Dicho en otras palabras, se estima que ellas seran las principales causantes de un supuesto efecto de saturacin de los mercados profesionales, especialmente en el dominio de las 17 profesiones exclusivamente universitarias, al concentrar su matrcula y graduados en unas pocas reas. La verdad, sin embargo, es que todava las universidades privadas titulan un nmero cercano a la mitad de aquel que proviene de las universidads C/AFD, mantenindose esa misma relacin de 2: 1 en el caso de las profesiones exclusivamente universitariar?* (Cuadro 10, en p. 65). En este contexto de preocupaciones pblicas se plantean las demandas por mayor informacin dentro del mercado de la ES chilena. Efectivamente, sistemas coordinados por el mercado, en la medida que descansan en las capacidades de autorregulacin de unidades que actan y deciden descentralizadamente, necesitan contar con altos niveles y constantes flujos de informacin. iDe qu tipos de informacin se trata y con qu propsitos son requeridos? La Figura 6 (en p. 65) ilustra grficamente dichas necesidades y propsitos. Empleando el mismo tringulo de Clark, relativo a la coordinacin de los 5; Silva (2000). 58 CPU (2001: 36). p. Paraun mayor desarrollodc estos aspectos losartculos PatricioMeller y deAlejanver de dra Mizzalay Pilar Romaguera, estemismovolumen. en 64

POLTICAS Y MERCN> DE LDCACION SUPERIOR

CUADRO 10. CHILE: T*TLADOSDE c!AP.RE~S F.XCIUSlv.4Mm!TE uNIERsIT*RIAS, 2001.

I:uente: MINEDUC, Compendio dc Educacin Superior, 2003.

FIWKA 6. TRLWXJLO DE IrwoRMAcIiv.

CORPORACIONES

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J.J bE A Q.B KUNNER lJIN

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sistemas de ES, se aprecia aqu el rol central de la autorregulacin, que en un modelo de mercado se halla en el corazn del sistema. Aqu los intercambios no regulados son los que vinculan a las personas y las instituciones, sin la necesidad de una superestructura de autoridad que los decida, especifique y controle. Hay mercado de consumidores pues los estudiantes eligen la institucin a la que pueden y desean ingresar y pagan un arancel; hay un mercado ocupacional interno del sistema -puestos acadmicos y administrativos- que coordina la asignacin del personal entre las diferentes instituciones y un mercado ocupacional externo, en funcin del cual las personas que ingresan a la ES se preparan en diferentes carreras; y existe un mercado institucional donde los factores de la interaccin son las corporaciones o establecimientos que compiten por alumnos, por profesores, por recursos y, sobre todo, por reputaciones o prestigios5. Un modelo de esta naturaleza no funciona entregado exclusivamente a la autorregulacin de los factores de interaccin. Hay necesidad de contar con un marco jurdico dentro del cual se constituyan las instituciones y se esta blezcan los derechos de las partes que interactan. Las propias corporaciones necesitan generar informacin continuamente y analizarla, de modo de poder comunicarla a sus usuarios y aI gobierno, planificar estratgicamente sus actividades, identificar fortalezas y debilidades, autoevaluar su funcionamiento y proporcionar, cuando llega el momento, informacin debidamente validada a organismos e instancias externas. Por su lado, el gobierno interviene en el mercado de la ES de diferentes formas con sus medios de autoridad -regula, mandata, permite, prohibe-; con los medios del tesoro, ejercidos a travs de la asignacin de recursos, la licitacin de contratos, el otorgamiento de becas y crditos estudiantiles, la exencin de impuestos para donaciones privadas, etc.; con sus medios de como ocuinspeccin y control; y mediante la seleccin de informacin, rre cuando requiere informacin, manda a realizar auditorias, usa indicadores de desempeo y diversas medidas para definir polticas y la asignacin de recursos o cuando analiza escenarios y efecta proyecciones que operan como seales en el mercado. En la Figura 6 las necesidades y propsitos de la informacin pblica estn ordenados en torno de tres ejes principales: el de la competencia entre instituciones que corre entre el polo corporativo y el del mercado; el de la poltica, que desciende desde el polo de autoridad (Estado) hacia las instituciones, y el eje de la regulacin que vincula al Estado con el mercado de la ES (de consumidores, ocupacionales e institucional).
1; Ver Clark (1983: cap. 5). o1 Ver Middaugh (2002). Ver Pmri 6 (2001).

En torno de cada uno de estos ejes hay necesidades especficas de informacin que sirven diversos propsitos. As, en torno al eje de la competencia, la informacin se dirige esencialmente hacia los consumidores y su fuente principal son las instituciones, que informan sobre sus propias caractersticas y oferta de carreras y programas a travs de diversos medios, tales como prospectos impresos, sesiones abiertas de informacin en las escuelas secundarias, sitio institucional en la Red, maiZingdirecto, etc. Paralelamente, las instituciones invierten en publicidad cor porativa y de sus carreras a travs de los medios de comunicacin: diarios y revistas, televisin, radio y publicidad en las calles y los medios de transporte. Se estima que anualmente las instituciones del sistema invierten alrededor de 25 millones de dlares en propaganda (Grfico l), lo cual representa algo menos del 2% del gasto total en ES y equivale a un gasto de 150 dlares por alumno nuevo matriculado en el sistema.
GRAFICO 1. EVOLUCINDEL GASTO UNIVERSITARIO PUBLICIDAD(EN UF). EN

Tambin en torno a este eje han empezado a surgir nuevos dispositivos de informacin, como runkingsde instituciones y carreras producidos por privados, que informan al mercado sobre diversas caractersticas de la oferta y miden su grado de reconocimiento y su nivel de prestigo en la opinin pblica. En torno al eje de la poltica, el gobierno procura obtener informacin para la formulacin de polticas de BS y la adopcin de decisiones en este sector, no siempre con xito como se vio ms arriba a propsito del caso de los Estados Unidos. A su turno, el Estado define, a travs de la legislacin o mediante actos administrativos, la obligacin de informar a propsito de la asignacin de recursos fiscales (tpico es el requerimiento de informacin asociado al funcionamiento de fondos concursables de ciencia y tecnologa,

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por ejemplo); o bien con fines de supervisin y control, como ocurre en Chile en el caso de los Centros de Formacin Tcnica mientras no alcanzan su plena autonoma. Adicionalmente, el Estado puede usar sus medios de autoridad y seleccin para controlar la informacin generada por las instituciones, como ocurre cuando la ley fuerza a las instituciones estatales de ESa sujetarse al control de un rgano contralor externo o con disposiciones que buscan transparentar a las instituciones con el fin de revertir las asimetras de informacin en el mercado. Por ltimo, en torno al eje de la regulacin, los gobiernos impulsan la conformacin de sistemas de aseguramiento de la calidad que se basan, casi en su totalidad, en la produccin de informacin especializada por parte de las instituciones con propsitos de cautelar la fe pblica depositada en los certificados otorgados por las instituciones -procedimientos de evaluacin y acreditaciny de proteccin del consumidor. Sin duda este es el eje ms activo del tringulo de informacin, donde mayores innovaciones se han producido ltimamente tanto a nivel internacional (Recuadro 5, en p. 60) como tambin en Chile, segn tuvimos oportunidad de ver a lo largo de este articulo a propsito del rol que cumplen ciertos organismos como el Consejo Superior de Educacin, la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado (CNAP) la Comisin y Nacional de Acreditacin de Programas de Posgrado (CONAP). En el caso de Chile, no existe propiamente un sistema nacional de aseguramiento de la calidad ni las IESestn bajo la obligacin de producir y entregar el tipo de informacin que es habitual en otras latitudes. Pero, segn se anticip ms arriba, el Congreso Nacional se encuentra tramitando en la actualidad (julio 2003) un proyecto de ley que establece un tal sistema, creando al efecto la Comisin Nacional de Acreditacin para la Educacin Superior, con el fin de verificar y promover la calidad de las instituciones autnomas de educacin superior y de las carreras y programas que ellas ofrecenb2. Corresponder a esta Comisin las funciones de acreditacin de instituciones de educacin superior; de evaluacin, aprobacin y supervisin de agen cias de acreditacin para carreras y programas tcnicos y profesionales; y de acreditacin de programas de posgrado ofrecidos por instituciones autnomas. Adicionalmente, se har cargo de la acreditacin de programas o carreras, en casos excepcionales, y servir de rgano consultivo del Ministerio de Educacin en materias relacionadas con el aseguramiento de la calidad. La Comisin desarrollar procesos de acreditacin institucional de aquellos establecimientos de ESque voluntariamente lo soliciten. Los criterios

LOque sebasa elMemaje referido sigue en del proyecto Ley. Gttp://www.cei.cl/ de Ver archivos/educacion/Aseguramientocalidad.doc>.

&Y3JADRO 5
Informacin requerida de las IES en Gran Bretaa Un ejemplo del tipo de informacin requerida de las IEScon fines de aseg-uramiento de la calidad es el de Gran BreMa. a. IrtFwpnanotl sobrecontexto iwtituci~nal: i. Declaracin de misin de la IES. ii. Secciones relevantes del plan corporativo. iii. Declaracin sobre polticas y procesos de aseguramiento de calidad de la IIB. iv. Estrategia de aprendizaje y enseanza y procesos peridicos de revisin del progreso. b. Informacinsobreadmisin de alumnos,progresin y terminacin de estudios: i. Requisitos de ingreso. ii, ILmgo de estudiantes que ingresan clasificados por edad, sexo, etnkidad, origen socioeconmico, discapacidades y lugar geogrfico de proveniencia, tal como ha sido informado ala Higher Fducation Statistics Agency (HESA). iii. Progresin y retencin para cada ao de cada curso /programa, diferenciando entre fracaso y retiro. iv. Datos sobre completacin de estudios. v. Datos sobre calificaciones otorgadas a los estudiantes. vi. Datos sobre los resultados de empleo/capacitacin de los graduados obtenidos del First Destination Survey (FDS).

i. Informacin sobre aprobacin, se@miento y revisin de programas: . Especificacin de los programas. Declaracin sobre los roles respectivos, responsabilidades y autoridad de los distintos cuerpos envueltos en la aprobacin y revisi& de programas. Resultados clave de la aprobacin de programas y de los procesos anuales de seguimiento y revisin. * Informes peridicos internos sobre revisiones mayores de programas. Informes peridicos internos de revisin de programas realizados por los departamentos, escuelas o facultades. * Informes de acreditacin y evaluacin realizados por organismos profesionales o de regulacin.
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ii. Informacin sobre procedimientos y resultados de evaluacin: Estra&&s de evaluacin, procel

ssylPmb~~~%~~eza del trabajo de los estudiantes. Informes de examinadores externos, anlisis de sus resultados y acciones tomadas en respuesta. . Informes de revisiones peridicas sobre la adecuacin de los metodos de evaluacin empleados.
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iii. Informacin sobre satisfaccin de estudiantes con su experiencia en la IES, cubriendo aspectos tales como: Arreglos existentes para orientacin azackmicayYtoias,apoyoysupervisin, * Servicios de biblioteca e informkticos. Adecuacin de infraestructura fsica, equipamiento y medios de enseanza y aprendizaje. c. Informa&% sobreprocedimientos ins Percepcin sobre calidad de la enternos de raseguramiento la calidad y ess- sefianza y amplitud de los mtodos de de tndares de lk IEX ensefianza y aprendizaje utilizados.
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Arreglos para la evaluacin alumnos. = Calidad del apoyo pastoral.

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iv. Informacin y evidencia disponible para grupos internos que realizan actividades de evaluacin sobre calidad y estkndares en relacin a: q Efectividad de la ensewwa y el aprendizaje en relacin con los objetivos de los programas correspondientes y contenidos curriculares en cuanto a su despliegue en el tiempo. = Alcance de los mtodos de enseanza emnleados. Disp&ibilidad y uso de equipos esl

pecializados y otros recursos y medios para apoyar la enseanza y el aprendizaje. Acceso del personal acadmico a desarrollo profesional para mejorar su desempeo docente, incluyendo observaci6n por pares y programas de tutora. Uso de bachrw~kingextemo y otros comparadores tanto nacionales como internacionales. Invoiucramiento de pares revisores externos en los procesos de revisin, sus observaciones y acciones tomadas en respuesta.
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IIECFE

(2002).

establecidos para estos procesos se refieren a la existencia y operacin eficaz de mecanismos institucionales de aseguramiento de la calidad, y debern tomar en consideracin, al menos, la formulacin de planes de desarrollo, la verificacin de los propsitos institucionales, los procesos de toma de decisin y su vinculacin con informacin institucional vlida y confiable y procedimientos para evaluar los resultados de las actividades desarrolladas. Los procedimientos que se apliquen debern contemplar, al menos, las etapas de autoevaluacin, evaluacin externa y el pronunciamiento de la Comisin. A su turno, la acreditacin de carreras profesionales y tcnicas y de los programas de pregrado podr ser efectuada por instituciones acreditadoras nacionales, extranjeras o internacionales, autorizadas por la Comisin de acuerdo con las normas establecidas en el proyecto. La acreditacin de carreras y programas ser voluntaria y su finalidad ser dar garanta pblica del cumplimiento de los criterios establecidos por la comunidad tcnica, profesional o disciplinaria correspondiente y de los propsitos declarados por la institucin que ofrece dichas carreras o programas. La acreditacin de programas de posgrado se ajustar, en lo esencial, a los procedimientos y mecanismos debidamente probados por la Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado (CONAP). Tendr por objeto dar garanta pblica de la calidad de los programas de maestra y doctorado que voluntariamente lo soliciten, en funcin de los criterios definidos por la comunidad cientfica y disciplinaria correspondiente y los propsitos establecidos por la institucin que los ofrece. Por ltimo, el proyecto afirma que la posibilidad de contar con informa-

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cin oportuna, vahda, confiable y comparable es un elemento esencial para el correcto funcionamiento de la educacin superior. Entrega esta funcin de preferencia al Ministerio de Educacin, el que sin embargo contar, para su desarrollo, con la contribucin de las IES y de otros organismos pblicos y privados. La Divisin de Educacin Superior del Ministerio de Educacin deber establecer el conjunto bsico de antecedentes requeridos, los que incluirn, a lo menos, datos estadsticos relativos a alumnos, docentes, recur sos, infraestructura y resultados del proceso acadmico. Deber, asimismo, recoger la informacin pertinente y necesaria para la gestin del sistema de educacin superior, validarla y velar porque los usuarios del sistema de educacin superior tengan acceso oportuno a informacin valida y confiable acerca de las principales variables relativas a la oferta de carreras y programas. Adicionalmente, en este mismo mbito regulatorio, los gobiernos suelen disear mecanismos -propios o compartidos con las instituciones y los empleadores- con el fin de generar informacin y conocimiento sobre el mercado laboral; esto es, el mercado ocupacional externo al sistema en funcin del cual prepara tcnicos superiores y profesionales. Como vimos, dispositivos de esta naturaleza existen en varios pases desarrollados como los Esta dos Unidos, Canad, Francia, Australia y Gran Bretaa- o estn en vas de establecerse, como en el caso de Espaa, y se han instituido tambin o estn conformndose en pases en vas de desarrollo, como en los casos de Corea, Colombia y Chile. Se busca por esta va proporcionar informacin de mercado laboral a los jvenes y adultos que ingresan a la ES, referida a caractersticas ocupacionales de las carreras, tareas que desempean las personas en dichas ocupaciones, tiempo requerido para acceder a ellas, remuneracin promedio que obtienen los ocupados al comienzo y ms adelante cn la carrera, etc. Como se seala en la presentacin de este volumen, el Ministerio de Educacin de Chile se encuentra en la actualidad impulsando la creacin de un Observatorio del Empleo de Graduados, el que deber proporcionar la informacin relevante a los usuarios, las instituciones y los empleadores. En efecto, segn seal la autoridad pblica al licitar el estudio sobre Informacin de Oferta y Demanda de Profesionales y Tcnicos de la Educacin Superior (Observatorio del Empleo), este ltimo deber generar informacin continua, til y relevante acerca de la oferta de graduados provenientes de carreras de la educacin superior y de la demanda ocupacional para profesionales y tcnicos en Chile. Asimismo, deber contribuir al proceso de toma de decisiones de los diversos actores de la educacin superior, a saber, dc los estudiantes y sus familias al elegir una carrera y la institucin donde cursarn sus estudios; de las instituciones de educacin superior permitindoles organizar mejor su oferta curricular; y, finalmente, del Estado reforzando su rol y responsabilidad de proveer informacin a los usuarios.

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Precisamente por tratarse de informacin que posee externahdades positivas, y constituye por ende un bien pblico, le corresponde al Estado asegw rar que ella sea provista en la cantidad y de la calidad necesarias. Por ltimo, all donde opera un mercado de la ES, es posible que el gobierno y/o los privados creen instancias o desarrollen iniciativas destinadas a proteger al consumidor de este servicio. En Chile, por ejemplo, el proyecto de ley que modifica la normativa sobre Proteccin de los Derechos de los Consumidores contenida en la Ley N 19.496, actualmente en trmite en el Congreso Nacional, contiene disposiciones relativas a los contratos de educacin en la enseanza tcnico profesional y universitaria, facultando a los alumnos matriculados en una IES para renunciar unilateralmente a dicha calidad dentro de los 30 primeros das contados desde la iniciacin del servik cio, dejando sin efecto el contrato, con la sola obligacin de cancelar la matrcula y una mensualidad@. En suma, la autorregulacin del sistema de ES, que de por s requiere un alto grado de transparencia e informacin, sirve adems de base a un modelo de informacin mucho ms complejo, donde las interacciones entre las instituciones -el libre juego de la oferta y la demanda- son complementadas por medio de un conjunto de dispositivos que buscan agregar informacin al sistema, bajo distintas formas y con diferentes objetivos. Tal informacin debe servir los propsitos de la competencia entre las corporaciones en los mercados de consumidores, ocupacional y de reputaciones; debe facilitar el diseo, formulacin y aplicacin de las polticas pblicas y la asignacin eficiente de los recursos del Estado, y debe contribuir al desarrollo de mecanismos de aseguramiento de la calidad a travs de dispositivos evaluativos y d e proteccin de los derechos de los usarios de los servicios de ES.

Oferta de informacin

en Chile

Frente a los requerimientos de informacin necesaria para un buen funcionamiento del mercado de la ES, Chile cuenta solamente con un sistema fragmentario, incompleto y de reducido alcance. En trminos de nuestro tringulo de informacin (Figura 6), hay escasa informacin para las decisiones y la auto ridad pblica juega un limitado rol en cuanto al control y certificacin de la informacin generada por las instituciones, con excepcin de aquellas que se encuentran bajo supervisin del Consejo Superior de Educacin o que se some: Aylwin (2001). Esta disposicin ha sido criticada ante la Comisin de Economa del Senado por la auto+ dad de una universidad privada que objeta tanto sus alcances jurdicos ccmu sus potenciales, adversos, efectos sobre el presupuesto y la administracin universitaria.

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ten voluntariamente a las Comisiones Nacionales de Acreditacin de Programas de Pre y Posgrado, debiendo por tanto proporcionar informacin para efectos regulatorios. Solo en el eje de la competencia, por tanto, hay una informacin ms abundante, pero orientada nicamente hacia el marketkg corporativo. Segn establece el nico estudio independiente de diagnstico realizado ltimamente sobre la disponibilidad de informacin para la gestin del sistema de ES, el cuadro es el siguiente: Existen mltiples y muy diversas fuentes de informacin, con distintas caractersticas y propsitos que se han multiplicado en los ltimos aos en el sector de la educacin superior. Desde mediados de los aos YO, ha habido importantes esfuerzos en lo que se refiere a desarrollo de iniciativas pblicas de informacin acerca del sector de la educacin superior. Las Instituciones de Educacin Superior han incursionado y realizado importantes esfuerzos por atraer a los postulantes, a travs de insertos de prensa que informan y hacen publicidad sobre carreras y programas, laminas y folletos expuestos en lugares pblicos (donde sobresale el Metro), actividades de extensin de las instituciones, tales como visitas a establecimientos educacionales, organizacin de casas abiertas, expo-educativas y otros. A partir del ao 1998, se ha intensificado la participacin de agentes privados que operan con tecnologa de informacin y comunicacin moderna con el propsito de atraer y responder a inquietudes de la poblacin adolescente y juvenil, entre las cuales el tema de eleccin vocacional, la Prueba de Aptitud Acadmica y las alternativas de estudio en la educacin superior han sido una temtica importante. Estas fuentes ofertan contenidos que son relevantes a inquietudes vocacionales de los jvenes y que, como se desprenden de las entrevistas realizadas, son parte del proceso de decidir qu hacer despus de la enseanza media, si continuar estudios o no, en qu rea, en qu carrera, dnde (qu institucin, qu regin). Las fuentes de informacin relacionadas directamente con las alternativas de programas y carreras de pregrado que ofrece el sistema de educacin superior se superponen en cuanto a la informacin que contienen. Esta, a veces, es consistente entre una fuente y otra (lo que sucede en general porque una alimenta a la otra) mientras que otras veces no lo es, correspondiendo por lo general a peticiones de informacin a las Instituciones de Educacin Superior que consideran definiciones distintas, fechas o perodos diferentes. En algunas circunstancias, la falta dc consistencia en la informacin de una misma institucin obedece simplemente a criterios dismiles que aplican las personas que entregan la informacin. En el contexto del MECESUP el Ministerio de Educacin esta realizanl l l l l

b Ver Raczynski y Canales (ZOOZ),cuyo texto se cita a continuacin. Programa de mejoramiento de la calidad de la Educacin Superior.

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do un esfuerzo por poder homogeneizar la informacin existente, desarrollando para ello el Sistema Integrado de Informacin sobre la Educacin Superior, Sistema NEHUEN. l De las fuentes de informacin existentes, las ms importantes para los propsitos de esta consultora son: INDICES y la gua de los Cn. Ambas iniciativas, son realizadas por organismos oficiales del sector y, congregan a toda la oferta de educacin superior de pregrado reconocida por el Ministerio de Educacin del pasc7, proporcionando informacin valiosa sobre matrcula, vacantes, planta docente, infraestructura y equipamiento institucional, entre otros. El sistema NEHUEN es tambin de suma importancia ya que absorbe estas dos fuentes de informacin y otras disponibles, transformndose en recopilador de parte importante de la informacin con la cual se deber alimentar el sistema de informacin pblica que SC propone en esta consultora. El mismo estudio identifica tres tipos de informacin requeridos para el funcionamiento del sistema de ES, asociados a la finalidad que se persigue con ella, y define una tabla de propsitos y usuarios de dicha informacin (Recuadro 6, en p. 75).

Informacin

oficial

Es proporcionada por cl Ministerio de Educacin (MINEDUC), el Consejo Superior de Educacin (CSE), la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado (CNAP), la Comisin Nacional de Acreditacin de Postgrado (CONAP), la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT) y el Consejo de Rectores. El MINEDUC dispone en su sitio oficial (http://www.mineduc.cl) de un sector destinado a la ES, cuyo ndice incluye las siguientes materias: Polticas para la ES, Financiamiento, Marco Legal, Reconocimiento de Ttulos Obtenidos en el Extranjero, MECESUP, Ayudas Estudiantiles, Cartilla de Derechos y Deberes de Estudiantes de ES, Directorio de ES, Compendio de ES. El Directorio ha sido preparado sobre la base de la informacin registrada oficialmente en la Divisin de Educacin Superior y contiene datos esenciales sobre cada una de las IES, sus sedes, carreras, y estadsticas con indicadores de matrcula, nmero de titulados y aranceles de las distintas carreras ofrecidas. A esta informacin se accede por regiones, por carreras y por tipo de instituciones, existiendo asimismo la posibilidad de seleccionar datos y bajarlos directamente desde la pgina web.
(i7 Para llegar a toda la educacin superior reconocida por el Estado chileno habra que agregar las carreras ct~eimparten las academias, escuelas e instituts superiores dc la Fuerzas dependientes del Ministerio de Defensa Nacional.

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REGUADR~~

Tipos y usos de informacin en la Es

Tipos de infamacin Informacin para la gestin interna administrativa, financiera y pedaggica y de creacin de conocimiento, qne lleva a la utilizacin de informacin para fines de gestin administrativa, de autoevaluacin y para la toma de decisiones, a nivel interno en las institucones. Informacin para la difusin de lo que hacen y ofrecen las instituciones a la sociedad, en particular para atraer potenciales postulantes, que ea el mecanismo principal de fmanciamiento con que
CuadTo

cuentan las Instituciones de Educacin Superior en Chile. La informacin que se produce y divulga para estos propsitos tiene un carcter eminentemente publicitario y comercial. Informacin para cumplir con las autoridades y organismos reguladores o supervisores de las Instituciones de Mucacin Superior. En este caso la generacin de informacin no nace por iniciativa de la institucin de educacin superior sino que es solicitada por autoridades del sector o por asociaciones que renen a subconjuntos de instituciones privadas de educacin superior. Mormacin en este caso equivale a la entrega obligada de datos que son de inters de la autoridad pero no de las Instituciones de Educacin Supetior.
USIJAFUOINDIRFCIW -Padres y apoderados o

de usos
PROKSITOOREA DE DEQsI6M I 1. Qu programa de educacin qmior seguir y dnde (qu institucin y lugar) -Estudiar a* ensean2 Adultos conhnua: edad -Instituciones especializadas en bsqueda y seleccin de -In&uciones de Educacin superior que apoyan a sus titulados en la bsqueda de CtlpkO Organismos pblicos y p&ldoa que estudian y diagnostican el mercado y las condiciae en la.7cuales operan la.9carreras e Instituciones de Educacin SlptXiCJr USUARIO DIP.JXXO

3. Diseo y puesta en marcha o redisaio de progralnas

-Instituciones de !?ducacin Superior

4. Mejvnu y regular la calidad de los estudios de educacin superior

-tnatituciones de Organismos pblicos y FXxaci6n Superior -Gobierno y Ministerio privados que estudian y diagnostican las condiciones de Educati -Divisin de Educacin en 1aacuales operan las Superior del MINEDLJC carreras e Instituciones de Educacin Superior -CSE -Consejo de Rectores

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El Compendio de ES, a su turno, proporciona estadsticas institucionales, matrcula de la ES, egresados y titulados en ES y financiamiento y aportes fiscales a la ES, ms un glosario de trminos tcnicos. Adicionalmente, el MINEDUC ofrece un buscador sobre la oferta acadmica del ao en curso (http:// www2.mineduc.cl/ed_superior/oferta/). Por su lado, el Consejo Superior de Educacin ofrece informacin institucional y estadstica sobre universidades e IP a travs del sitio INDICES (Indicadores, Nmeros y Datos sobre Instituciones y Carreras de Educacin Superior) (http:/ /www.cse.cl/indices/estadisticas/h~estadista.htm), misma informacin que se publica adems, en el mes de diciembre de cada ao en forma impresa. INDTCES consiste en dos buscadores especializados -de instituciones y carreras-, una seccin de estadsticas y una base de datos actualizada. Conforme a lo expresado por el Secretario Ejecutivo del CSE6:
INDICES es una publicacin anual que se distribuye gratuitamente con un diario de circulacin nacional, antes de que se rinda la Prueba de Aptitud Acadmica (PAA), y cpw est principalmente orientada a los postulantes a las universidades e institutos profesionales, con la finalidad de que se informen acerca de las carreras ofrecidas y de las instituciones que las imparten, en trminos de datos disponibles agrupados en categorias comparables. Esta publicacin tambin es distribuida por el CSE a todos los liceos y colegios a lo largo del psis. Sus objetivos persiguen proporcionar a los usuarios, y al pblico en general, una orientacin sobre: * Las opciones acadmicas que ofrecen las instituciones de educacin superior. Entregar elementos confiables que permitan a la opinin pblica formarse una idea documentada sobre el perfil acadmico de las instituciones incluidas en la publicacin. * Difundir el quehacer del Consejo Superior de Educacin. * Dar un impulso decisivo al compromiso del Consejo Superior de Educacin con la funcin de informacin pblica en el mbito de la educacin superior. Para su desarrollo, el Consejo Superior de Educacin: 1. Recolecta informacin directamente del conjunto de universidades e institutos profesionales del psis -que la entregan voluntariamente- sobre la base de criterios previamente establecidos y conforme aun marco conceptual explcito. 2. Incorpora dicha informacin a una base de datos y construye cuadros de datos tendientes a sistematizar la oferta educacional y a ilustrar algunos antecedentes de los planteles que la sostienen.
l

De la Jwd (2001).

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POLfTICAS ~--

Y MERCADO

DE EDUCACI6N ~_-l-

SUPENOR

3. Publica los antecedentes procesados, con una amplia cobertura a escala nacional, sin agregar otros anlisis. [Pretende] servir a los estudiantes, postulantes y sus familias (quienes deben decidir sobre la eleccin de un determinado programa en una precisa institucin de educacin superior para cursar o continuar estudios), las propias instituciones de educacin superior (las que precisan de informacin para el desarrollo de sus propios procesos y para determinar la situacin en que se encuentran al interior de un sistema muy fluctuante y de alta competencia), los empleadores (quienes necesitan informacin para elegir a su personal, conforme alas expectativas que tengan las organizaciones productivas para satisfacer sus necesidades propias y, al mismo tiempo, cumplir con las exigencias que les plantea una economa abierta) y el Estado y sus organismos (que debe definir polticas educativas y asignar recursos para resolver problemas de equidad). El prximo proporcionada Recuadro 7 detalla el tipo y ordenacin por INT)ICES. de la informacin

Recuadro Informacin proporcionada por INDICES

7 Programas de pregrado: nmero de programas ofrecidos. Programas de posgrado: nmero de programas ofrecidos. Matrcula total: total de estudantes matriculados en la institucin. Mahcula nueva: nmero de estudiantes matriculados en primer alo.
- Matxcda
l

InJrmacin sobreInstittueiones Presentacin Tipo de Institucin: IP, universidad, autnoma, acreditada 0 examinada. Rector: mxima autoridad de la institucin. Propietario(s): seala la(s) persona(s) responsables del desarrollo del proyecto. Ao de fundacin: dice relacin con el tio de inicio de las actividades acadmicas. . Direccin y sedes: casacenti y ubicacin de las sedes con sus programas.
l l l l

Docencia: reas del conocimiento: keas en las que la institucin concreta sus actividades.

Docentes * Nmero total de docentes: total de profesores contratados por la institucin. Yojornada mayor a media: porcentaje de profesores contratados por media jornada o superior. %ocon posgrados: porcentaje de profesores contratados con grado de magster o doctor. Alumnos por docente: Namero de alumnos por docente con media jomada o superior.
l l l

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je de utilizacin de las vacantes ofrecidas en el ao anterior. * Puntaje ltimo matrculado: puntaje promedio PM verbal y matemticas,correspondiente al ltimo matriculado el ao anterior. - Matricula primer ao: nmero total de alumnos matriculados en el priBiblioteca mer ao de la carrera. * Matrcula total: matrcula total de - Cantidad de #ulos: nmero de titulos de libros. la carrera para el ao correspondiente. Tasa de retencin primer ao: Cantidad de ejemplares: nmero de ejemplares de esosttulos. alumnosmatri~ados el ano N que con* Suscripciones a revistas: revistas tinan SU.Y estudios el ano Nil. Arancel de matrcula del ao rescientficas 0 especialkadas. - Ejemplares por alumno: numero pectivo. = Arancel anual del correspondiende ejemplares dividido por el nmero de al-os. te ano. * Nmero de docentes: total de proh&ma~a sobre caramaoprogramas fesorescontratados para el programa o carrera, Porcentaje docentes con jornada Institucin que la ofrece. +Ciudad de la sededonde se ofrece. media D superior. Nombre de la carrera: nombre es* Porcentaje de docentes con grado de magster o doctor. pecfico, ttulo/grado. Egresados:nmero total de egre* Horario: DN - Durac%m: expresado en semestres sadosltimo ano. Titulados: nmero total de titula* Ao de inicio. * Vacantes ofrecidasen el ultimo so. dos ltimo tio. De laJara (2001). Tasauso de las vacantes:porcental l l l l l l l l l

Investigacin: FONDECYT, Concurso regalar. Nmero de proyectos: nmero de proyectos adjudicados a investigadores vinculados a la institucin. =Montos: millones de pesosadjudicados a los proyectos.

En su pgina electrnica, el CSE (http://www.cse.cl) entrega adicionalmente informacin sobre los procesos de supervisin que ejerce este organismo y el archivo de acuerdos adoptados (http://www. cse.cl/consejo/acreditacion/acuerdos/fr-acuerdoshtm), los cuales contienen amplia informacin sobre las IESmientras que se hallan en proceso hacia la obtencin de su plena autonoma (Recuadro 8, en p. 79). Adems, el CSE contribuye al debate intelectual en torno a la temtica de la informacin en el sistema de ES, como se manifiesta en el Seminario Internacional organizado conjuntamente con la CNAP. A su turno, la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Pregrado (CNAP) informa sobre sus acuerdos de acreditacin de carreras7 y

1 Lostextos encuentran~ttp://www.cnap.cl/actividades/seminario2~~l.htm se en Veren<http://www.cnap.cl/acllrrdos/acuerdosla.html>.

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PoLTIcns

Y MERCI\I>

DE CDCACION

SrENOR

Recuadro 8 Informacin sobre Acuerdos del Consejo Superior de Educacin

I. Acuerdosde Ver$kacin de los Proyectos Institucionabes 1. Proyecto institucional nuevo. 2. Acuerdos de Certificacin de Autonoma. -Autonoma. -Negacin de autonoma y prrroga de Acreditacin. 3. Acuerdos de Informe de Estado de Avance. 4. Acuerdos de sancin. 5. Acuerdos de cierre de institucin. 6. Acuerdos de solicitud de reconsideracin. II. Acuerdos de Carrera 1. Aprobacin de carreras. 2. Aprobacin de modificacin de planes y programas. 3. Rectificacin de acuerdos de carrera . 4. Certificacidn de recursos. 5. Aprueba programa de posgrado y postitulo.

III. Acuerdos de Mod$caciones Carricularespara la Educacin Bsica y Media 1. Objetivos fundamentales y contenidos mnimos para la educacin bsica. 2. Objetivos fundamentales y contenidos mnimos para la educacin media. 3. Planes y programas de estudio para la educacin bsica. 4. Planes y programas de estudio para la educacin media cientfico humanista. 5. Planes y programas de estudio para la educacin tcnico profesional. IK Acuerdos sobre reclamos presentadospor los estabkimieutos educacionales en contra de las resolucionesdelhffNEDUC, que rec&a los planes y programas propios. K Acuerdossobre Conveniosde Acreditacin de Programus.

Consejo Superior de Educacin <http://www.cse.cVConsejo/Acredtacion/Acuerdos/bacuerdo.b~ >.

prepara o difunde estudios relacionados con el tema de la informacin en el contexto del SES7. A este ltimo respecto, la Comisin da cuenta en su sitio (http://www.cnap.cl) de los avances del proyecto para la creacin de un Sistema Nacional de Informacin, que se realiza en el marco del Programa dc Mejoramiento y Calidad de la Educacin Superior (MECESUP) suscrito por el gobierno con el Banco Mundial. Seala all que el objetivo general de dicho proyecto es desarrollar un sistema de informacin para la educacin superior chilena, que permita responder adecuadamente a los requerimientos de informacin que SC plantean a las instituciones de educacin superior desde distintas perspectivas, esencialmente, la gestin del sistema, la gestin de las instituciones y la inforiI Ver en chttp:// www.cnap.cl/estudios/estudiusl.html>.

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macin y difusin al pblico. Indica que con este fin se crear una base de datos con informacin dc la ES que permita responder a los distintos requerimientos que se plantean a las instituciones; se definir una estructura para la recoleccin, validacin y distribucin de la informacin, y se determinarn las caractersticas de operacin del sistema y los requerimientos de las entidades encargadas de la recoleccin, validacin, manejo y administracin de la base de datos de la ES. Para llevar adelante este proyecto se han constituido diversos comits tcnicos en los cuales participan especialistas designados por las I ESy los principales demandantes de informacin. Tienen por funcin definir los conceptos operativos del sistema, estableciendo un mecanismo nico de recoleccin, valido y confiable. Asimismo, los comits debern establecer los contenidos del sistema, rescatando aquello que actualmente se encuentra disponible en materia de informacin, as como definiendo nueva informacin relevante desde el punto de vista de los diversos usuarios de la educacin superio?. En el terreno de la ES de posgrado, la Comisin Nacional de Acreditacin de Programas de Postgrado (CONAP)ofrece en su sitio73 informacin sobre programas de doctorado y magster que han sido acreditados conforme a los procedimientos establecidos al efecto. Con todo, la informacin estadstica ms amplia respecto de las actividades de investigacin cientfica y tecnolgica que se realizan en Chile es producida por la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT) y presentada a travs de su sitio7. All se encuentra una seccin dedicada a indicadores de ciencia y tecnologa que contiene datos sobre gasto en 1 y D, comercio exterior relevante para el flujo de tecnologas, recursos humanos cientficos y tecnolgicos, productividad de las ciencias y formacin de investigadores7. Por ltimo, el Consejo de Rectores genera informacin estadstica sobre las universidades C/AFD, la que se entrega exclusivamente en forma impresa, sin agregar ms que un limitado valor a los datos contenidos en el sitio del MINEDUC y en INDICES del CSL

Informacin

institucional

Como se seal en su momento, cada IES emplea variados medios para informar a los miembros de su propia comunidad, a los potenciales candidatos a ingresar a ella y a la sociedad en general.

:i Veradems Zapata (2002), Zapata Briceo(2002) Lemaitrr(2002) y y Ver~ttp://www.conicyt.cl/becas/acreditacioncoIlap.l~~n~. :t Ver<http://www.conicyt.cl/becas/resultados/rcsultadosacred.htmD. VW<http://www.conicyt.cD. VW~ttp://www.conicyt.cl/indicadorcs/indcx.ht~~~~.

~0l.T1C.4S Y MCRCAOO DE LDUCACI6N SUPERIOR

Cada una posee un sitio en la Red77, existiendo adems sitios privados de informacin general, de los cuales el ms conocido es Universia78, portal universitario de habla hispana nacido el ao 2000, en Espaa, impulsado por el Grupo Santander Central Hispano, 32 universidades espaolas, la Conferencia de Rectores de Universidades Espaolas (CRUE) y el Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC) de Espaa como socios fundadores. En el ao 2001, debutaron los sitios Universia en Chile, Puerto Rico, Per, Venezuela y Argentina. Posteriormente fueron lanzados los sitios de Mxico, Brasil, Portugal y Colombia. En julio del ao 2003, la red Universia reuna a 640 universidades iberoamericanas. Su objetivo es divulgar e integrar informacin y contenidos generados por el mbito universitario.

Informacin

privada

Adems del sitio Universia, existen varios esfuerzos sistemticos de informacin que se despliegan en torno del eje de la competencia segn la nomenclatura del grfico contenido en la Figura i. publica desde el ao 2000, anualmenEn primer lugar, la revista Qt~Pasu te, un Examen a las Universidades Chilenas, el cual, sobre la base de informacin oficial y de una encuesta administrada a miembros de las elites acadmica, empresarial y poltica, proporciona rankings de las instituciones universitarias y de algunas carreras. Para efecto de las comparaciones, aporta por primera vez una categorizacin de las universidades chilenas, que considera universidades de investigacin, universidades docentes extensivas, universidades docentes comprensivas, universidades concentradas y universidades especializadas7s. Una limitacin de esta iniciativa es que no se halla en la Red, lo cual debilita su alcance y reduce su grado de usabilidad. Con todo, su difusin ha ido aumentando, las propias universidades empiezan a usar su posicin de runking en la publicidad que efectan y se ha publicado un primer estudio acadmico sobre los fundamentos, la clasificacin y metodologa de estos

runkingf.
Esfuerzos de relativa envergadura son realizados tambin por otros medios de comunicacin, como aquellos de la cadena El Mercurio, que difunde
Un listado de vnculos a univcrsidadcs, II y CFT se encuentra en el Directorio de IES de la seccin ES del sitio del MINEIXJC: (http://www.mineduc.cl). iy Ver alttp://www.universia.cl/index.htm>. Ver QuPasa, hno XXXI, diciembre de 2002. Adems ver la presentacin de Mauricio Lob y Marcela Miranda, cditorcs del nmero especial de QUPmz, en <http://ww.cnap.cl/ actividades/Rev-quepasa.pps>. Ver Fernndez (2003).

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~--.-.------L~-

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IN RUNNER -~-_---~-~-Q B

informacin sobre carreras para postulantes a travs de Alternativas Acadmicas, de publicacin impresa y electrnicas, y Propuestas Acadmicas del vespertino La Segunda, que incluye rankings de universidades y de algunas carreras basados en la informacin proporcionada por INMCES. En suma, como resulta claro de este recuento, tanto la informacin oficial, como la generada por fuentes institucionales y privadas es claramente insuficiente para los fines del mercado dc la ES y para las necesidades de la poltica. En este punto Chile se halla muy por detrs de los pases desarrollados y, a pesar de contar con un sistema exigente en cuanto a demandas de informacin como es un modelo de competencia y autorregulacin-, sin embargo recin en los ltimos aos ha comenzado a disear un esquema que en el futuro podra satisfacer esas demandas.

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