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Imposible definicin del terrorismo

La propuesta sobre terrorismo de la Comisin Europea se inspira en uno de los aspectos contradictorios de las recientes convenciones internacionales sobre el tema: la existencia de una finalidad de subversin del orden poltico como rasgo especfico. Ello significa que entraa una concepcin policaca ms que jurdica de la cuestin, con los consiguientes riesgos para los sistemas democrticos donde se aplique.
Nos dicen que el mundo despus del 11 de septiembre no volver a ser el mismo. Esta frase tantas veces repetida sirve entre otras cosas para justificar una larga serie de normas liberticidas, tanto en Estados Unidos como en Europa. En suma, para normalizar el estado de excepcin. La propuesta de decisin-marco sobre el terrorismo que la Comisin Europea someti al Consejo de la Unin Europea (UE) y al Parlamento europeo se inscribe en esta lgica1. Al intentar establecer en la UE una definicin como penas mnimas comunes para el terrorismo, constituye una etapa decisiva en la evolucin de la doctrina penal internacional. Como en virtud de un terrible presagio, la legislacin antiterrorista contempornea gir, hasta los aos 90, fundamentalmente sobre ese punto dbil de la circulacin planetaria de los bienes y personas que es la aviacin2. En esta prehistoria del antiterrorismo, que se mantiene en el marco del derecho penal clsico, se intenta castigar y prevenir actos concretos (desvos, tomas de rehenes, atentados con explosivos). No se emplea all el trmino terrorismo. Ese trmino aparece por primera vez en derecho internacional en dos textos muy recientes: las convenciones internacionales para la represin de los atentados terroristas con explosivos (Nueva York, 15-12-1997) y para la represin del financiamiento del terrorismo (Nueva York, 9-12-1999). Sin embargo no aparece precisada all la nocin de terrorismo. Parece existir cierta reticencia para definir un trmino que figura en los ttulos de estos textos legislativos y que retroactivamente se convertir en la clave de una nueva doctrina jurdica. Como dice la Comisin en la exposicin de motivos de su propuesta de decisin-marco:

De acuerdo con la Convencin contra el financiamiento del terrorismo, el hecho de proporcionar o reunir fondos, directa o indirectamente, ilcita o intencionalmente, con vistas a utilizarlos o sabiendo que sern empleados para cometer cualquier acto que remita al campo de aplicacin de las mencionadas convenciones (con excepcin de la convencin relativa a las infracciones y a ciertos actos que se producen a bordo de las aeronaves, que no est incluida). constituye una infraccin. Lo cual significa que aun cuando los trminos terrorismo o actos terroristas no aparecen en la mayor parte de estas convenciones, conciernen a las infracciones terroristas. Como el seor Jourdain, que haca prosa sin saberlo, acaso el legislador internacional de los aos 60 a 80 ya haca antiterrorismo? No, porque el objetivo de estos primeros textos era favorecer la cooperacin internacional en la lucha contra ciertos actos de violencia particularmente peligrosos u odiosos. Por eso era importante distinguirlos de los actos polticos, con el fin de incluirlos en el derecho comn. Lo cual resulta adems indispensable en sistemas legales democrticos que no conciben delitos polticos y que slo sancionaran actos, nunca opiniones. De acuerdo con el artculo 6 de la Convencin sobre la represin al financiamiento del terrorismo, cada Estado adopta las medidas que puedan ser necesarias, incluida, si cabe, una legislacin interna, para garantizar que los actos criminales que remitan a la presente convencin no puedan en ningn caso justificarse mediante consideraciones de ndole poltica, filosfica, ideolgica, racial, tnica, religiosa u otros motivos anlogos. Lo que se tiene en cuenta es el aspecto no poltico del acto terrorista. Dado que el nico elemento que distinguira los actos terroristas de los actos de derecho comn, esto es, la finalidad poltica de los primeros, es sistemticamente ignorado, su definicin se vuelve imposible. Adems de los actos concretos aludidos en las diferentes convenciones internacionales, la Convencin sobre financiamiento del terrorismo (artculo 2, 1b) considera como infraccin todo acto destinado a provocar la muerte o daos fsicos a una persona civil, o a cualquier persona que no participa directamente en las hostilidades en una situacin de conflicto armado, cuando por su naturaleza o su contexto este acto est destinado a intimidar a una poblacin o a obligar a un gobierno o a una organizacin internacional a realizar o abstenerse de realizar un acto cualquiera. Esta frmula constituye un primer esbozo de definicin del terrorismo, pero yuxtapone dos concepciones diferentes, incluso contradictorias, de este fenmeno. La primera, que insiste sobre los daos provocados a la poblacin civil, se sita en la lnea de los principios del tribunal de Nuremberg; la segunda, que hace hincapi en la subversin del orden poltico, encuentra su expresin en el Terrorism Act del Reino Unido e inspirar la propuesta de la Comisin. En efecto, el terrorismo se concibe como un acto de guerra ilcito en la medida en que ataca a la poblacin civil, que al menos segn las normas tradicionales debiera permanecer al margen de un conflicto cuyo actores son solamente las fuerzas armadas. De modo que se asimila a un crimen de guerra en el sentido de los principios del tribunal de Nuremberg (6, B) para los cuales este tipo de crimen

se defina as: Las violaciones de las leyes y costumbres de la guerra que comprenden, sin limitarse a ellos, los asesinatos, los malos tratos o la deportacin a trabajos forzados, o con cualquier otro objetivo, de las poblaciones civiles en los territorios ocupados, el asesinato o malos tratos de los prisioneros de guerra o de personas en alta mar, la ejecucin de rehenes, el saqueo de bienes pblicos y privados, la destruccin perversa de las ciudades o aldeas o la devastacin no justificada por exigencias militares3. Si hubiera que definir al terrorismo, esta definicin parecera la ms aceptable, en la medida en que al no hacer intervenir consideraciones polticas ve en el acto terrorista un dao importante a la sociedad y a las personas. Sin embargo, las violaciones de las leyes y costumbres de guerra y los ataques contra la poblacin civil son la esencia misma de los conflictos que a partir del siglo XX provocan el grueso de sus vctimas en la poblacin civil. Una vez prohibida la guerra (a partir del Pacto Briand-Kellogg de 1928, declarar la guerra constituye un crimen contra la paz), el enemigo se convierte en criminal y las viejas leyes y costumbres que amparaban a los civiles caen en desuso.

Vuelco copernicano
Salvo que se incrimine a los Estados, es preciso establecer una diferencia especfica que distinga al terrorismo del crimen de guerra. Esa diferencia reside en su finalidad poltica. Esta ltima es reconocida en la segunda parte de la Convencin sobre el financiamiento del terrorismo4, que hace de ella un acto destinado a intimidar a una poblacin o a obligar a un gobierno o a una organizacin internacional a realizar o a abstenerse de realizar un acto cualquiera. Un cambio radical de paradigma: se terminaron las listas precisas y las descricpiones fastidiosas de esos crmenes odiosos cuyos objetivo poltico deba ser sistemticamente ignorado. A partir de ahora se apelar a la finalidad poltica para fundar la nueva categora de delitos. Se buscar la inspiracin para este vuelco copernicano fuera del marco del derecho, en el terreno policial, realista por excelencia. Esta idea de finalidad poltica hunde sus races en una definicin policaca de terrorismo, que es retomada en la enumeracin de las tareas del director del Federal Bureau of Investigaction (FBI): El terrorismo consiste en una utilizacin ilcita de la fuerza y la violencia contra personas o bienes con el objetivo de intimidar u obligar a un gobierno, poblacin civil o a una parte de ella a la prosecucin de objetivos polticos y sociales5. Si en el marco de la tradicin del derecho penal la definicin de terrorismo choca con obstculos de principio, stos se superan gracias a la definicin policaca estadounidense, que funcionar como base de las nuevas definiciones jurdicas del Terrorism Act 2000 del Reino Unido y de la propuesta de la Comisin Europea. La fertilidad legislativa de la norma policial se reconoce fcilmente, pese a algunos mnimos cambios de estilo intoducidos en los textos que en ellos se inspiran. As, segn el texto britnico, el terrorismo es la prctica o la amenaza de una accin cuyo objetivo es ejercer influencia sobre el gobierno o intimidar al pblico o a una parte de l y con el fin de promover una causa poltica, religiosa o ideolgica. Encontramos en este texto los dos objetivos primordiales

del terrorismo enunciados en la definicin del FBI: la influencia por la coaccin sobre el gobierno o la poblacin y la finalidad poltica ltima del acto, que se expresan tambin bajo una forma religiosa o ideolgica. La definicin de la Comisin no se aleja demasiado de este modelo que reconoce seguir. Sin embargo limita la extensin del trmino a definir a una serie de actos que retoma los principales objetos de incriminacin de la legislacin internacional (asesinato, chantaje, toma de rehenes, atentado, etc.), aadiendo a ellos toda una serie de otros actos ms prximos a la desobediencia civil o a los mtodos de lucha sindicales o ciudadanos (ocupacin de lugares pblicos o infraestructuras, daos a propiedades que tienen un valor simblico, ciberacciones). Lo que amalgama a todos estos actos es la intencin poltica. Una accin anticapitalista que recurriera a mtodos en el lmite de la legalidad, o aun ilegales, pero de ninguna manera violentos, se considerara entonces como terrorismo. Se dir que es ilegtimo extraer esta conclusin: sin embargo el texto es suficientemente elocuente. Si es cierto que establece un lista de acciones, esas acciones no se definen de manera clara y unvoca. Para caracterizarlos como actos terroristas se apela a un criterio de interpretacin de triste memoria en el derecho penal: la analoga; concretamente la analoga de intencin. Una antigua frmula latina expresa el sentido y los lmites de todo derecho penal garantista: nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege: no hay crimen sin ley; no hay pena sin ley. Este principio bsico quiere que la infraccin sea definida con la mayor precisin, dado que las autoridades slo pueden disponer de un margen muy estrecho de interpretacin. De no ser as, se vaciara de sentido: si fuera posible una interpretacin amplia del enunciado de una ley, actos de otra ndole podran ser asimilados a actos criminales en funcin del inters de las autoridades o de ciertos aparatos del Estado. El que roba un huevo roba un buey, dice el viejo proverbio reaccionario. Esta exigencia del derecho penal clsico se manifiesta en el principio de no analoga. En una interpreatcin analgica, un acto cualquiera es asimilado a un acto punible en virtud de una propiedad comn a ambos actos. Existe el riesgo de una desviacin. Cada vez ms a menudo la polica desborda su marco de auxiliar de la justicia y se arroga un rol judicial o legislativo. As, Europa misma avanza a pasos agigantados hacia su unificacin policial (Europol), mientras que la armonizacin del derecho y la creacin de instancias judiciales comunes, cuyo objetivo sera garantizar los derechos del individuo, se atascan (ver artculo de Jean-Claude Paye). En el caso de la legislacin antiterrorista propuesta a nivel europeo, la finalidad permite definir el acto terrorista. Segn este razonamiento, todos los terroristas que pretenden subvertir el orden establecido, todos los que quieran atentar gravemente o destruir las estructuras polticas, econmicas o sociales de un pas sern terroristas, si median ciertos actos cuya definicin sigue siendo imprecisa. De acuerdo con la lgica policial, el elemento fundamental de incriminacin en los delitos de terrorismo no es el acto sino la intencin, es decir, el sujeto mismo considerado como individuo peligroso. La incriminacin del terrorismo a escala de la UE invocada por la Comisin

puede tener consecuencias nefastas para la democracia. Personas o grupos que aspiren legtimamente a una transformacin radical de las estructuras polticas, econmicas o sociales de nuestros pases son blanco de la legislacin antiterrorista. No sern perseguidos por los actos que hayan realizado, sino porque son susceptibles de haberlos cometido debido a su ideologa. 1. Propuesta de decisin-marco del Consejo, relativa a la lucha contra el terrorismo- Com 2001-521.J.O.C 332 E, 27-11-2001. http://europa.eu.int/eur-lex/fr 2. Ver la exposicin de motivos de la propuesta de la Comisin Europea, punto 2. 3. Convencin internacional por la represin del financiamiento del terrorismo, Nueva York, 9-12-1999. 4. Convencin sobre financiamiento del terrorismo (artculo 2, 1b). 5. Code of Federal Regulations, Title 28, Volume 1 (CITE:28FRO.85). Ficha documental Autor/es John Brown Publicado en Edicin Cono Sur Nmero de Nmero 32 - Febrero 2002 edicin Pginas: 22,23 Traduccin Marta Vassallo Artculos vinculados Mundializacin (Cultura), Terrorismo, Derechos Humanos, Estado (Justicia), Temas Justicia Internacional Le Monde diplomatique y Capital Intelectual S.A.