Perú en El Umbral de Una Era - Vol II - Parte 1

OT.
11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith
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61783 v2
OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Per en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. RETIRA Edith
Per en el umbral de una nueva era I
2012, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
1818 H Street N.W.
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Para la edicin en espaol
Banco Mundial, Ofcina Lima, Per
lvarez Caldern 185, piso 7, San Isidro
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Primera edicin: enero 2012
Tiraje: 1 500 ejemplares
Concepto y diseo de cartula
Ideo Comunicadores
Diseo y diagramacin interior
Ediciones Nova Print S.A.C
Impresin y encuadernacin
Tarea Asociacin Grfca Educativa.
Pasaje Maria Auxiliadora 156, Brea
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per 2012-04162
ISBN: 978-9972-2739-8-8
Per
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafos
para consolidar el
crecimiento econmico
y un desarrollo ms
incluyente
Notas de poltica
Volumen II
Susan G. Goldmark,
C. Felipe Jaramillo,
Carlos Silva-Juregui
editores
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Contenido V
Prefacio ............................................................................................................. XVII
Reconocimientos .......................................................................................... XVIII
Acrnimos y siglas ..................................................................................... XX
Introduccin ..................................................................................................... XXXI
Parte I
Crecimiento y competitividad (1-8)
Captulo 1.
La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin
de la pobreza .............................................................................................................. 3
I. Introduccin .................................................................................................... 3
II. Contexto .......................................................................................................... 5
III. Desafos .......................................................................................................... 10
IV. Opciones de poltica ....................................................................................... 14
V. Conclusiones ................................................................................................... 17
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 18
Captulo 2.
Reglas fscales y estabilidad macroeconmica ........................................................... 19
I. Introduccin .................................................................................................... 19
II. Implementacin de las reglas fscales ............................................................. 24
III. Alternativas ..................................................................................................... 34
IV. Ejercicio de simulacin .................................................................................. 36
V. Recomendaciones ........................................................................................... 37
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 39
Captulo 3.
Sugerencias para la mejora de la poltica tributaria .................................................... 40
I. Introduccin .................................................................................................... 40
II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45
III. Recomendaciones ........................................................................................... 63
IV. Conclusiones ................................................................................................... 65
V. Bibliografa ..................................................................................................... 66
Captulo 4.
Agenda para un slido desarrollo del sector fnanciero .............................................. 67
I. Introduccin .................................................................................................... 67
II. Contexto ......................................................................................................... 71
III. Desafos .......................................................................................................... 73
IV. Recomendaciones de polticas ........................................................................ 74
V. Bibliografa ..................................................................................................... 83
Anexo ................................................................................................................... 84
VI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 5.
Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el
crecimiento productivo ............................................................................................... 90
I. Situacin actual del mercado ............................................................................. 90
II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101
III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102
IV. Bibliografa ..................................................................................................... 106
Captulo 6.
Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios
Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107
I. Introduccin ...................................................................................................... 108
II. Contexto ........................................................................................................... 109
III. Desafos .......................................................................................................... 111
V. Conclusiones .................................................................................................... 117
Captulo 7.
La agenda pendiente en poltica de comercio exterior ................................................ 118
I. Introduccin ...................................................................................................... 118
II. Contexto ........................................................................................................... 119
III. Desafos .......................................................................................................... 130
V. Conclusiones .................................................................................................... 134
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 134
Captulo 8.
Innovacin y conocimiento ......................................................................................... 136
I. Contexto ............................................................................................................ 136
II. Innovacin y transferencia de conocimiento ................................................... 138
III. Soluciones para promover la innovacin y la transferencia de conocimiento 144
IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152
V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportacin y aumentar su
productividad .................................................................................................. 156
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y
de exportacin .............................................................................................. 157
VIII. Bibliografa .................................................................................................. 158
Equidad e inclusin
Captulo 9.
Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161
I. Introduccin .................................................................................................... 161
II. Contexto .......................................................................................................... 162
Contenido VII
III. Desafos .......................................................................................................... 168
IV. Opciones de Polticas ...................................................................................... 172
V. Conclusiones ................................................................................................... 176
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 177
Captulo 10.
Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos
empresarios peruanos? ................................................................................................ 178
I. Introduccin .................................................................................................... 179
II. Contexto .......................................................................................................... 179
III. Desafo ............................................................................................................ 183
V. Conclusin ...................................................................................................... 191
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 192
Captulo 11.
Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades ............... 193
I. Introduccin .................................................................................................... 193
II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196
III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202
IV. Reforma de las polticas pblicas ................................................................... 205
V. Conclusiones ................................................................................................... 209
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 210
Captulo 12.
La administracin de justicia en el Per ..................................................................... 211
I. Introduccin .................................................................................................... 212
II. Contexto .......................................................................................................... 214
III. Desafos .......................................................................................................... 216
IV. Propuestas de polticas para el sector justicia ................................................. 223
V. Conclusiones ................................................................................................... 225
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 226
Anexo .................................................................................................................. 228
Captulo 13.
Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial ................. 230
I. Introduccin .................................................................................................... 230
II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e
informacin territorial ..................................................................................... 232
III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre catastro e
informacin territorial en un sistema coherente .............................................. 237
IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema catastral en
un sistema de gestin territorial ...................................................................... 239
V. Conclusiones ................................................................................................... 248
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 250
Anexo ................................................................................................................... 251
VIII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 14.
El proceso de descentralizacin .................................................................................. 255
I. Introduccin ...................................................................................................... 255
II. Contexto ........................................................................................................... 256
III. Desafos .......................................................................................................... 260
IV. Opciones de poltica y conclusiones ............................................................... 266
V. Bibliografa ...................................................................................................... 267
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas
Captulo 15.
Inversin pblica ......................................................................................................... 269
I. Introduccin .................................................................................................... 269
II. Contexto .......................................................................................................... 271
III. Desafos ........................................................................................................... 273
V. Conclusiones ................................................................................................... 283
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 283
Captulo 16.
Gestin por resultados ................................................................................................. 285
I. Introduccin .................................................................................................... 285
II. Contexto .......................................................................................................... 286
III. Desafos .......................................................................................................... 290
V. Conclusiones ................................................................................................... 296
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 297
Captulo 17.
Polticas salariales y de gestin de recursos humanos ................................................ 298
I. Introduccin .................................................................................................... 298
II. Contexto .......................................................................................................... 299
III. Desafos .......................................................................................................... 300
V. Conclusin ...................................................................................................... 309
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 309
VII.Anexos ........................................................................................................... 310
Captulo 18.
Gestin de las fnanzas pblicas ................................................................................. 314
I. Introduccin .................................................................................................... 314
II. Contexto .......................................................................................................... 315
III. Desafos .......................................................................................................... 317
Per en el umbral de una nueva era IX
IV. Alternativas de poltica y conclusiones .......................................................... 319
V. Conclusiones ................................................................................................... 320
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 320
Captulo 19.
Adquisiciones .............................................................................................................. 322
I. Introduccin .................................................................................................... 322
II. Contexto .......................................................................................................... 323
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 332
IV. Conclusin ...................................................................................................... 334
V. Bibliografa ..................................................................................................... 334
Captulo 20.
Voz y participacin en el proceso de descentralizacin .............................................. 336
I. Introduccin .................................................................................................... 336
II. Contexto .......................................................................................................... 337
III. Principales desafos que enfrentan los canales de voz en el Per .................. 343
IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 352
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 354
Parte III
Desarrollo humano
Captulo 21.
Estndares y rendicin de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357
I. Introduccin ...................................................................................................... 360
II. Antecedentes .................................................................................................... 360
III. Desafos .......................................................................................................... 362
V. Conclusin ....................................................................................................... 380
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 381
Captulo 22.
Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los nios
y nias del Per ........................................................................................................... 382
I. Introduccin ...................................................................................................... 382
II. Avances y desafos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383
III. Recomendaciones de poltica educativa nacional .......................................... 394
IV. Conclusiones ................................................................................................... 405
Bibliografa ........................................................................................................... 406
Anexos ................................................................................................................. 411
X Per en el umbral de una nueva era
Captulo 23.
Hacia una educacin superior para la competitividad ................................................ 414
I. Introduccin ...................................................................................................... 414
II. Diagnstico ...................................................................................................... 417
III. Recomendaciones ........................................................................................... 428
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 432
Captulo 24.
Hacia un Per ms saludable: desafos y oportunidades del sistema de salud ........... 434
I. Introduccin ...................................................................................................... 436
II. Contexto: mejor en este perodo la salud de los peruanos? ......................... 437
III. Desafos .......................................................................................................... 445
IV. Conclusiones ................................................................................................... 452
V. Recomendaciones ............................................................................................ 460
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 464
Captulo 25.
Hacia una red de proteccin social ms efectiva y coherente en el Per .................... 466
I. Introduccin ...................................................................................................... 467
II. Contexto ........................................................................................................... 469
III. Retos .............................................................................................................. 476
IV. Conclusiones ................................................................................................... 483
V. Bibliografa ...................................................................................................... 486
Parte IV
Infraestructura
Captulo 26.
Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489
I. Introduccin ...................................................................................................... 489
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situacin en el Per .................................................................................. 490
III. Retos para una mayor adopcin de banda ancha ............................................ 498
V. Conclusiones .................................................................................................... 504
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 505
Captulo 27.
El desarrollo hidroelctrico ......................................................................................... 507
I. Introduccin ...................................................................................................... 507
II. Contexto ........................................................................................................... 508
III. Desafos para el desarrollo de proyectos hidroelctricos ............................... 509
IV. Opciones de poltica para apoyar el desarrollo hidroelctrico ....................... 511
V. Conclusiones ................................................................................................... 516
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 517
Per en el umbral de una nueva era XI
Captulo 28.
Riego ........................................................................................................................ 519
I. Introduccin ...................................................................................................... 519
II. La situacin del riego en el Per .................................................................... 520
III. Gestin del riego ............................................................................................. 521
IV. Marco institucional ......................................................................................... 522
V. Opciones de poltica ....................................................................................... 524
VI. Conclusin ...................................................................................................... 527
VII. Bibliografa ................................................................................................... 528
Captulo 29.
Una visin integral del transporte multimodal ............................................................ 529
I. Introduccin ...................................................................................................... 529
II. Contexto ........................................................................................................... 531
III. Desafos .......................................................................................................... 536
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 539
V. Conclusiones .................................................................................................... 542
VI. Bibliografa .................................................................................................... 543
Captulo 30.
El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545
I. Introduccin y contexto .................................................................................... 545
II. Desafos ........................................................................................................... 547
III. Enfoques estratgicos ..................................................................................... 552
IV. Conclusiones ................................................................................................... 553
V. Bibliografa ...................................................................................................... 554
Captulo 31.
Transporte urbano ....................................................................................................... 555
I. Introduccin ...................................................................................................... 555
II. Contexto ........................................................................................................... 556
III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564
IV. Retos .............................................................................................................. 565
V. Opciones de poltica ......................................................................................... 566
VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569
VII. Conclusiones ................................................................................................. 573
IX. Anexos ............................................................................................................ 576
Captulo 32.
Descentralizacin del sector pblico agrario .............................................................. 579
I. Introduccin ...................................................................................................... 579
II. Contexto ........................................................................................................... 580
III. Desafos de la descentralizacin en el sector pblico agrario ........................ 582
V. Conclusiones .................................................................................................... 592
VI. Bibliografa .................................................................................................... 593
Anexos .................................................................................................................. 595
XII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 33.
Gestin del riesgo de desastres ................................................................................... 597
I. Introduccin: perfl de riesgo del pas ............................................................... 597
II. Conclusiones .................................................................................................... 609
III. Bibliografa ..................................................................................................... 610
Recursos naturales
Captulo 34.
El sector del gas natural .............................................................................................. 613
I. Introduccin .................................................................................................... 613
II. Desafos .......................................................................................................... 617
III. Opciones de poltica ....................................................................................... 619
IV. Conclusiones ................................................................................................... 620
V. Bibliografa ..................................................................................................... 623
Captulo 35.
Sostenibilidad ambiental para el crecimiento econmico
y el bienestar social ..................................................................................................... 625
I. Introduccin ...................................................................................................... 625
II. Contexto ........................................................................................................... 626
III. Desafos .......................................................................................................... 630
IV. Opciones de polticas ...................................................................................... 637
V. Conclusiones .................................................................................................... 642
VI. Bibliografa ..................................................................................................... 642
Anexo .................................................................................................................. 644
Captulo 36.
Recursos hdricos ........................................................................................................ 645
I. Introduccin ...................................................................................................... 646
II. Situacin de los recursos hdricos ................................................................... 646
III. Gestin de los recursos hdricos ..................................................................... 649
IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649
V. Desafos de la GRH ......................................................................................... 651
VI. Opciones de poltica ....................................................................................... 651
VII. Conclusiones ................................................................................................. 654
Captulo 37.
Hacia una minera ms sostenible ............................................................................... 656
I. Introduccin ...................................................................................................... 656
II. Contexto ........................................................................................................... 658
III. Desafos, opciones polticas y recomendaciones ........................................... 666
IV. Conclusiones ................................................................................................... 671
V. Bibliografa ...................................................................................................... 672
Per en el umbral de una nueva era XIII
Lista de grfcos
Captulo 1.
Grfco 1 Crecimiento del PBI per cpita 1960-2000 .......................................... 6
Grfco 2 Inversin privada 1980-2010 ............................................................... 8
Grfco 3 PBI real per cpita 1960-2010 .............................................................. 8
Grfco 4 ndice del PBI per cpita 1980-2009 .................................................... 9
Grfco 5 Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10
Grfco 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-50 ........................ 14
Captulo 2.
Grfco 1 Volatilidad y crecimiento en el Per..................................................... 23
Grfco 2 Resultado econmico del SPNF ........................................................... 25
Grfco 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25
Grfco 4 Poltica fscal en los ltimos aos ........................................................ 34
Grfco 5 Poltica fscal 2005-2010 ...................................................................... 34
Grfco 6 Incremento de los precios de los minerales .......................................... 38
Captulo 3.
Grfco 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41
Grfco 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41
Grfco 3 Presin tributaria vs. precios minerales ................................................ 42
Grfco 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42
Grfco 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43
Grfco 6 Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43
Grfco 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44
Grfco 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44
Grfco 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45
Grfco 10 Tasa IVA (%) y productividad por pases ............................................. 48
Grfco 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49
Grfco 12 ISC combustibles.................................................................................. 54
Grfco 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56
Grfco 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56
Grfco 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60
Captulo 4.
Grfco 1 Desarrollo del sistema fnanciero poscrisis .......................................... 68
Captulo 5.
Grfco 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico ................................ 91
Grfco 2 Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos en moneda local
en Amrica Latina ................................................................................ 92
Grfco 3 Coefciente fondo de pensiones/PBI y nmero de afliados ................. 93
Grfco 4 Composicin de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93
XIV Per en el umbral de una nueva era
Grfco 5 Emisiones corporativas y crdito del sistema fnanciero ..................... 94
Grfco 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94
Grfco 7 Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010 ........... 95
Grfco 8 Concentracin en el mercado de acciones ............................................ 96
Captulo 7.
Grfco 1 Coefciente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120
Grfco 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121
Grfco 3 Composicin de las exportaciones totales ............................................ 122
Grfco 4 ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122
Grfco 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123
Grfco 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124
Grfco 7 Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124
Grfco 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126
Grfco 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126
Grfco 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010............................................................................................. 129
Captulo 8.
Grfco 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142
Grfco 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita ............ 142
Grfco 3 Investigadores en I&D por milln de personas-2008 ........................... 143
Grfco 4 Certifcaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares
estadounidenses de valor sagregado, 2006 ........................................... 153
Captulo 9.
Grfco 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164
Grfco 2 Productividad laboral y empleo por sector ........................................... 168
Grfco 3 Informalidad y crecimiento econmico ................................................ 169
Grfco 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de
desempleo sin cambios ......................................................................... 170
Grfco 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171
Grfco 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados
Lima Metropolitana .............................................................................. 173
Captulo 10.
Grfco 1 Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y
el Caribe ............................................................................................... 180
Grfco 2 Informalidad y crecimiento econmico en el Per ............................... 182
Grfco 3 Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn
rgimen tributario ................................................................................. 187
Captulo 11.
Grfco 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194
Grfco 2 Evolucin de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194
Grfco 3 Evolucin de la desigualdad ................................................................. 195
Per en el umbral de una nueva era XV
Grfco 4 ndice de Oportunidades Humanas en el Per ..................................... 196
Grfco 5 Curvas de incidencia del crecimiento ................................................... 197
Grfco 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198
Grfco 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199
Grfco 8 Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008 ................. 200
Grfco 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per ............... 201
Grfco 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202
Grfco 11 Crecimiento del consumo per cpita .................................................... 203
Grfco 12 El crecimiento no es sufciente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204
Grfco 13 Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009 ... 206
Captulo 12.
Grfco 1 Poblacin penitenciaria sin condena .................................................... 219
Grfco 2 Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010 ....... 222
Captulo 14.
Grfco 1 Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos .......... 263
Grfco 2 Inversin pblica de los tres niveles de gobierno ................................ 265
Captulo 15.
Grfco 1 Inversin bruta fja pblica y privada, 2000-2009 ............................... 271
Grfco 2. Distribucin del presupuesto pblico de inversin entre los tres
niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272
Grfco 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275
Grfco 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversin (per cpita), 2009 .. 278
Grfco 5 Evolucin del presupuesto y la ejecucin de inversiones, 2005-2010 . 279
Grfco 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008 ................ 280
Grfco 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversin pblica .................. 281
Grfco 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado ...................... 282
Captulo 16.
Grfco 1 Redistribucin presupuestaria en el Programa de Nutricin ................ 289
Grfco 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 296
Captulo 17.
Grfco 1 Transicin hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308
Captulo 19.
Grfco 1 Estndares de duracin de los procesos ............................................... 324
Grfco 2 Relacin entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325
Grfco 3 Nmero de versiones de los planes anuales de contrataciones
(PAC), 2009 .......................................................................................... 326
Grfco 4 Evolucin de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327
Grfco 5 Baja participacin de postores en las licitaciones ................................ 328
Grfco 6 Evolucin de procesos de licitacin desiertos por modalidad .............. 329
XVI Per en el umbral de una nueva era
Captulo 20.
Grfco 1 Nivel de cumplimiento, informacin de portales de gobiernos
regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340
Grfco 3 Voz y efcacia de la accin pblica ....................................................... 342
Grfco 4 Comparacin entre las variables efcacia del gobierno y voz
y rendicin de cuentas .......................................................................... 342
Grfco 5 Nmero de mesas de concertacin locales activas, 2007-2010 ........... 347
Grfco 6 Nmero de confictos sociales por el manejo de recursos
en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008 ............................. 348
Grfco 7 Relacin entre priorizacin del PP y necesidades de acceso a
infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350
Grfco 8 Relacin entre ejecucin de proyectos del PP y necesidades
en el acceso a infraestructura bsica (agua, electricidad
y saneamiento), 2007............................................................................ 350
Grfco 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo
de comparacin .................................................................................... 351
Captulo 21.
Grfco 1 El tringulo de rendicin de cuentas .................................................... 362
Captulo 22.
Grfco 1 Pirmide de objetivos estratgicos ....................................................... 384
Grfco 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385
Grfco 3 Oportunidades educativas segn lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387
Grfco 4 Gasto pblico por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392
Grfco 5 Desempeo del sector pblico en educacin y contexto educativo
por provincia segn nivel de gasto por alumno .................................... 392
Grfco 6 Organizacin de programas estratgicos prioritarios por
nivel educativo ..................................................................................... 397
Captulo 23.
Grfco 1 Acceso a educacin terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416
Grfco 2 Inversiones en educacin superior ....................................................... 418
Grfco 3 Distribucin por ingresos de los matriculados en educacin superior . 420
Grfco 4 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 426
Grfco 5 Tasa de graduacin (1994-2003) .......................................................... 428
Captulo 24.
Grfco 1 Evolucin de la mortalidad infantil en Amrica Latina y el Per ........ 437
Grfco 2 Evolucin de la mortalidad materna en el Per .................................... 438
Grfco 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Per por quintil
de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439
Grfco 4 Partos en el Per segn establecimiento de salud y quintil
de riqueza (2009) .................................................................................. 439
Grfco 5 Partos institucionales segn el idioma con el que aprendi a hablar ...... 440
Per en el umbral de una nueva era XVII
Grfco 6 Poblacin que no cuenta con ningn seguro de salud,
segn el idioma con el que aprendi a hablar ...................................... 441
Grfco 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Per ........................ 443
Grfco 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Per ...................... 444
Grfco 9 Forma en que la poblacin desarrolla su trabajo u ocupacin (2006) .... 444
Grfco 10 Nivel de descentralizacin en regiones del Per .................................. 450
Grfco 11 Nivel de ejercicio por rea funcional, segn el grado de desempeo ..... 450
Grfco 12 Evolucin del gasto en salud como proporcin del PBI (1995-2008) .... 451
Grfco 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamrica (2007) ... 452
Grfco 14 Mdicos por 10 000 habitantes............................................................. 454
Grfco 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455
Grfco 16 Indicadores institucionales en el Per (en 3D) ..................................... 457
Grfco 17 Indicadores nutricionales en el Per (en 3D) ....................................... 457
Grfco 18 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Grfco 19 Poblacin que busc atencin en salud ................................................ 459
Captulo 25.
Grfco 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Per ... 475
Grfco 2 Per: Gasto en proteccin social como % del PBI,
con comparadores regionales y globales, al ao ms reciente ............. 476
Grfco 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas
sobre brechas de pobreza (%) ............................................................... 479
Grfco 4 Participacin en Juntos y mejor utilizacin de servicios de salud
(nios menores de 5 aos) .................................................................... 479
Captulo 26.
Grfco 1 Impacto de las tecnologas de informacin y comunicacin (TIC)
en la tasa de crecimiento econmico .................................................... 491
Grfco 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Per en comparacin
con Latinoamrica ................................................................................ 492
Grfco 3 Penetracin de banda ancha por departamento .................................... 492
Grfco 4 Cadena de produccin de servicios de banda ancha ............................ 493
Grfco 5 Tendido de fbra ptica a nivel nacional ............................................... 495
Grfco 6 Patrn de consumo y opciones de poltica ........................................... 497
Captulo 29.
Grfco 1 Evolucin de la demanda de transporte ................................................ 531
Grfco 2 Inversin Pblico y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534
Grfco 3 Ejecucin del gasto pblico en caminos en porcentaje del PBI ........... 535
Grafco 4 Evolucin de las inversiones privadas en transporte ............................ 535
Captulo 31.
Grfco 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehculos en ciudades
latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557
Grfco 2 Automviles por kilmetro de va urbana y por 1000 habitantes
para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
XVIII Per en el umbral de una nueva era
Grfco 3 Evolucin de la fota de transporte pblico para Trujillo (1990-2001) 562
Grfco 4 Carros nuevos en Lima y el Per, evolucin y proyeccin .................. 563
Grfco 5 Flota de vehculos y emisiones por da por vehculo para transporte
privado y pblico en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Captulo 32.
Grfco 1 Funcin agropecuaria por fuentes de fnanciamiento (2009) ............... 585
Grfco 2 Porcentaje de variacin entre el costo de proyectos declarados
viables y los costos en el expediente tcnico, en la etapa de adjudicacin
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junn ............................... 587
Grfco 3 Implementacin de las inversiones del gobierno de Cajamarca
(2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589
Captulo 34.
Grfco 1 Evolucin de la matriz energtica del Per .......................................... 614
Grfco 2 Comparacin de precios del gas natural ............................................... 615
Grfco 3 Proyeccin de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cbicos por da ......................................................................... 623
Captulo 35.
Grfco 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Per ............... 632
Captulo 37.
Grfco 1 Participacin de las regalas mineras y el impuesto a la renta (IR)
minero en los tributos recaudados en le ltima dcada en el Per ....... 657
Grfco 2 Evolucin de la participacin del sector extractivo en el PBI .............. 658
Grfco 3 Evolucin de la participacin del sector extractivo en las
exportaciones ........................................................................................ 659
Grfco 4 Evolucin del valor de las exportaciones de los productos mineros
ms importantes en los ltimos 20 aos ............................................... 659
Grfco 5 Transferencias canon minero per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 6 Transferencias regalas mineras per cpita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Grfco 7 Evolucin de los confictos socioambientales en el Per 2006-2010
(porcentaje de confictos socioambientales entre todos los confictos
identifcados por la Defensora del Pueblo) ......................................... 665
Lista de cuadros
Captulo 1.
Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada .................. 11
Cuadro 2 Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010 ............ 12
Captulo 2.
Cuadro 1 Reglas fscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22
Cuadro 2 Condiciones econmicas ...................................................................... 26
Per en el umbral de una nueva era XIX
Cuadro 3 Saldo de la deuda pblica ..................................................................... 27
Cuadro 4 Reglas macrofscales de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal ............................................................................. 29
Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fscales por los gobiernos locales ............ 31
Captulo 3.
Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por pases ............................................. 47
Cuadro 2 Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50
Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Per .................................................. 50
Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categora .................................................... 51
Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52
Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53
Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54
Cuadro 8 ISC Combustibles ................................................................................. 55
Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57
Cuadro 10 Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58
Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60
Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores benefciarios ........................................ 61
Captulo 5.
Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fja segn plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92
Cuadro 2 Problemtica del mercado de capitales peruano .................................. 96
Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Captulo 6.
Cuadro 1 Envo de U$200 al Per desde varios pases ........................................ 110
Captulo 7.
Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Captulo 8.
Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa del Per ........................................................................... 140
Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Captulo 9.
Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Per ....................... 165
Captulo 10.
Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE ............... 184
Cuadro 2 Resumen de los costos y los benefcios de la formalizacin
segn los conductores de MyPE........................................................... 186
Cuadro 3 El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE ............... 188
Cuadro 4 Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores
de MyPE y la remuneracin mnima vital, segn estimados
de los conductores de la MyPE ............................................................ 189
XX Per en el umbral de una nueva era
Captulo 11.
Cuadro 1 Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198
Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204
Cuadro 3 Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205
Captulo 12.
Cuadro 1 Presupuesto institucional modifcado 2005-2010 ................................ 213
Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213
Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213
Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia ............ 216
Cuadro 5 Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ....... 217
Cuadro 6 Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia
del Poder Judicial ................................................................................. 222
Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal ..................... 224
Captulo 14.
Cuadro 1 Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002 ...................... 258
Cuadro 2 Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Captulo 16.
Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287
Cuadro 2 Plan gradual de implementacin de programas estratgicos ................ 288
Cuadro 3 Nmero de indicadores del Presupuesto por Resultados
(programas estratgicos) ...................................................................... 293
Captulo 17.
Cuadro 1 Pago bsico como porcentaje del pago total en la administracin
pblica de una seleccin de pases de la OCDE ................................... 301
Captulo 19.
Cuadro 1 Comparacin de las propuestas econmicas de postores que
participaron en procesos que se rigen por ambos regmenes,
2007-2008............................................................................................. 331
Captulo 20.
Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338
Captulo 21.
Cuadro 1 Programas estratgicos de presupuestos por resultados ....................... 365
Captulo 23.
Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educacin superior en el Per, 2003 ..... 417
Cuadro 2 Situacin laboral un ao despus de haber terminado la educacin
superior ................................................................................................. 423
Per en el umbral de una nueva era XXI
Captulo 24.
Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores
de 5 aos por perodos .......................................................................... 438
Captulo 25.
Cuadro 1 Per: Evolucin de la pobreza (2004-2009) ......................................... 468
Cuadro 2 Per: Coefciente de Gini del ingreso y proporcin de ingreso
del quintil ms pobre (1987-2009) ....................................................... 468
Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutricin crnica infantil en el Per ......... 469
Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471
Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en proteccin social (% PBI) ................. 477
Cuadro 6 Benefcios entregados por los programas de proteccin social ............ 478
Cuadro 7 Simulaciones sobre expansin del programa Gratitud
(miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481
Captulo 26.
Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a
nivel nacional (2009) ............................................................................ 496
Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha .............. 503
Captulo 28.
Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523
Captulo 29.
Cuadro 1 Distribucin de la red de caminos por tipo y condicin ....................... 532
Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532
Cuadro 3 Percepcin sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533
Cuadro 4 Percepcin sobre la efciencia de los servicios logsticos en
Amrica Latina y el Caribe .................................................................. 537
Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542
Captulo 30.
Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Per y pases vecinos ....... 546
Cuadro 2 Modelos de intervencin y de fnanciamiento de los programas
de agua.................................................................................................. 551
Captulo 31.
Cuadro 1 Distribucin de la fota de transporte pblico por tipo de vehculo
para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562
Cuadro 2 Concentracin de contaminantes en Lima y lmites
mximos permitidos ............................................................................. 564
Cuadro 3 Comparacin de mecanismos de apoyo nacional a proyectos
de transporte urbano ............................................................................. 572
Captulo 32.
Cuadro 1 Asignacin y ejecucin presupuestal 2009 de los tres niveles de
gobierno por genrica de gasto para funcin agropecuaria .................. 586
XXII Per en el umbral de una nueva era
Captulo 35.
Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640
Captulo 37.
Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660
Cuadro 2 Redistribucin del impuesto a la renta al nivel subnacional
por el Canon Minero ............................................................................ 662
Cuadro 3 Redistribucin las regalas mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros
Captulo 2.
Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20
Captulo 12.
Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz ........................................................ 220
Captulo 15.
Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279
Captulo 17.
Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestin de
recursos humanos ................................................................................. 306
Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos
humanos y lecciones para el Per ........................................................ 308
Captulo 20.
Recuadro 1 Costos de la participacin en el Presupuesto Participativo .................. 346
Captulo 23.
Recuadro 1 El fnanciamiento basado en el desempeo en
Amrica Latina ..................................................................................... 419
Recuadro 2 Asistencia fnanciera a estudiantes en Colombia, Mxico y Chile ...... 421
Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en Amrica Latina .................................. 422
Recuadro 4 Recopilacin de informacin sobre los resultados del mercado
laboral de graduados de educacin superior ........................................ 424
Recuadro 5 El sistema de transferencia de crditos acadmicos de la
Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427
Captulo 25.
Recuadro 1 Cul es el impacto potencial de los programas alimentarios
en la lucha contra la pobreza y la desnutricin? ................................... 472
Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475
Captulo 26.
Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
Per en el umbral de una nueva era XXIII
Captulo 31.
Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570
Captulo 32.
Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las
direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas
Captulo 10.
Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181
Captulo 33.
Mapa 1 Peligro ssmico en el Per .................................................................... 598
Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcnico en el sur del Per ..................... 599
Mapa 3 Peligro potencial de inundacin en el Per .......................................... 601
XXIV Per en el umbral de una nueva era
Prefacio XXV
Prefacio
El Per se ha desarrollado notablemente en los ltimos aos gracias a una combinacin de
buenas polticas macroeconmicas y un entorno internacional favorable de altos precios
para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadsticas como en
mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos.
El auge econmico registrado desde principios de la dcada del 2000, que tuvo mayor
mpetu en los ltimos aos, fue interrumpido por la grave crisis fnanciera internacional.
Esta se refej en una desaceleracin marcada de la actividad econmica desde fnes del
2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperacin vertigi-
nosa. Hacia el 2010, la economa peruana ya haba reconquistado las elevadas tasas de cre-
cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las
crisis de las dcadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre
la economa peruana. Todo parece indicar que el Per vulnerable y de polticas inestables de
pocas pasadas ha quedado atrs y ha nacido un nuevo Per ms slido, ms prspero y de
notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Per todava enfrenta serios desafos
en lo que respecta a la reduccin de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental.
Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar el creci-
miento econmico y un desarrollo ms incluyente constituye una nueva entrega de notas
de poltica preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta
oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volmenes: un volumen I compuesto
de cuatro captulos que examinan los avances y desafos del Per en cuatro grandes reas
clave para el desarrollo econmico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves
de poltica que abordan en profundidad diagnsticos sectoriales y reformas de polticas en
una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un
intenso dilogo entre las autoridades peruanas y los equipos tcnicos del Banco Mundial
durante los pasados cinco aos, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas de poltica preparadas en el ao 2006, esperamos que sean de
inters para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusin abierta y pro-
ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Per se encuentra
en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histrica
de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos benefcien a todos los peruanos. Est en
manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad
para que el Per avance a paso ligero con estabilidad, inclusin y desarrollo para todos.
Susan G. Goldmark
Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador,
Per y Venezuela, Regin de Amrica Latina y el Caribe
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro Amrica
Ex Director del Banco Mundial para la Regin Andina
XXVI Per en el umbral de una nueva era
Reconocimientos
El reporte Per en el umbral de una nueva era: lecciones y desafos para consolidar
el crecimiento econmico y un desarrollo ms incluyente es el resultado del trabajo en
equipo de un gran nmero de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Per y otros pases, bajo la direccin de Carlos Silva-Juregui y la gua de Carlos
Felipe Jaramillo.
Los volmenes I y II han contado con mltiples contribuciones valiosas. Queremos
agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro captulos que compo-
nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Bentez, scar Calvo-Gonzlez, Ousmane
Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
Silva-Juregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas breves de poltica que forman este
volumen II, que enriquecen y complementan los captulos del volumen I: Arturo Ardila,
Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-
los Belausteguigoitia, Daniel A. Bentez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, scar Calvo-
Gonzlez, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-
ros, Jonas Frank, Jos L. Guasch, Gustavo Gutirrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibrico, Javier
Illescas, scar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Ins Kud, Marie Laure
Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubn Lema, Alejandra Leytn, Lourdes C. Linares, Leo
Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrs Medina, Lars Christian Moller,
Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-
nando Pizarro, Miguel Prial, Fernando Ramrez Corts, Rekha Reddy, David Reins-
tein, William Reuben, Jos Carlos Rodrguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Segun, Carlos
Silva-Juregui, Kristian Thorn, Ral Tolmos, Joaqun Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis,
David F. Varela, Miguel Vargas-Ramrez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian
Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Agradecemos tambin la colaboracin del Banco Central de Reserva del Per en la
preparacin de algunas de las notas de poltica econmica del volumen II. La participa-
cin de sus funcionarios fue esencial en la elaboracin de estas.
Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, Jos Humberto Lpez y Jaime Saave-
dra, quienes comentaron las notas de poltica y enriquecieron su contenido; y a Vernica
Zavala Lombardi y Jos L. Guasch por sus comentarios y aportes en los captulos dos y
cuatro, respectivamente, del volumen I.
Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones
que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y crticas han mejorado
esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-
rico Arnillas Gmez, Mara Dolores Arribas Baos, scar Avalle, Eduardo Balln, Livia
Benavides, Jos Luis Bonifaz, Myriam Caro Ctedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
Reconocimientos XXVII
Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-
los Dextre, Augusta Dianderas, Juan Jos Daz, Alexis Dueas, Javier Escobal, Enrique
Fanta Ivanovic, Patricia Fernndez-Dvila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, Csar Gamboa,
Carlos Garca, Carlos Giesecke, Mara Gonzlez de Ass, Flix Grndez, Eva M. Guti-
rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytn, Javier Luque, Iris Marmanillo,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Meja, Eduardo Morn, Sergi Prez Serrano, Mara
Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo
Serrano-Berthet, Csar Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Ral
Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Ziga.
De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la
regin de Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-
bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura
Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen,
Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo
de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel
Sennhauser y Vernica Zavala Lombardi.
Tambin expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la ofcina del
Banco Mundial en el Per, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofa Nalda, responsa-
bles de la edicin de este volumen, as como el valioso apoyo de Myriam Caro Ctedra,
Ana Karina Rozas, Sergi Prez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edicin, y
la apreciable colaboracin de la ofcina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-
cialmente de Jos Francisco Iras y Rosala Rushton, quienes acompaaron la produccin
de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la ofcina del Banco Mundial
en el Per, en particular de Sara Burga, Milagro Mayur, Mara La Rosa, Luca Silva
Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo
requerido; as como de Sofe Van Renterghem por las traducciones de algunos captulos
del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata
Barrios, quienes editaron este volumen; y la ofcina del Banco Mundial en Bolivia, que
ayud coordinando las traducciones.
Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del
Gobierno del Per que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos aos
y aportado su valioso tiempo, informacin y conocimientos, sin los cuales estas notas
no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos
enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.

BANCO MUNDIAL
XXVIII Per en el umbral de una nueva era
Acrnimos
y siglas
3D Tres Dimensiones
AAA Actividades Analticas y de Asesora del Banco Mundial
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
A/H1N1 Virus de Infuenza A, Subtipo H1N1
ALC Amrica Latina y el Caribe
ALEGRA Asistencia Legal Gratuita
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANGR Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales
ANP Administracin Nacional de Puertos
ANP rea Natural Protegida
APAFA Asociacin de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promocin Comercial
APP Asociacin Pblico-Privada
APQ Accordo di Programma Quadro
APS Agua potable y saneamiento
ASBANC Asociacin de Bancos del Per
ATDR Administrador Tcnico del Distrito de Riego
AUS Aseguramiento Universal en Salud
AVD Aos Perdidos por Discapacidad
AVISA Aos de Vida Saludable
AVP Aos Perdidos por Muerte Prematura
BCG Vacuna de Bacillus Calmette-Gurin
BCRP Banco Central de Reserva del Per
BDC Base de Datos Catastrales
BHC Bono Hipotecario Cubierto
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales
BT British Telecom
BVL Bolsa de Valores de Lima
CAD Ciudadanos al Da
CAF Corporacin Andina de Fomento
CAM Comisin Ambiental Municipal
CAP Cuadro para Asignacin de Personal
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment
CAR Comisin Ambiental Regional
CAR Convenio de Administracin de Resultados
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAT Coordinacin de Asistencia Tcnica
CATT Customs Assessment Trade Toolkit
Acrnimos y siglas XXIX
CCE Cmara de Compensacin Electrnica
CCI Cmara de Comercio Internacional
CCIDEP Comit Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Per
CCR Consejo de Coordinacin Regional
CDL Comits de Desarrollo Local
CDR Comit de Desarrollo Regional
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Amricas
CELADE Centro Latinoamericano de Demografa
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CENAN Centro Nacional de Alimentacin y Nutricin
CEPEJ Comisin Europea para la Efcacia de la Justicia
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratgico Regional
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGR Contralora General de la Repblica
CIAS Comisin Interministerial de Asuntos Sociales
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDE-PUCP Centro de Innovacin y Desarrollo de la Pontifcia Universidad Catlica del
Per
CISMID Centro Peruano Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de
Desastres
CITE Centro de Innovacin Tecnolgica
CLAS Comit Local de Administracin de Salud
CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crdito
CME Carga de Muerte y Enfermedad
CMRRD Comisin Multisectorial de Reduccin de Riesgos en el Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Catastro
CNM Consejo Nacional de la Magistratura
CNR Centro Nacional de Registros
CNSV Comisin Nacional de Seguridad Vial
CNUDMI Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
COE Condiciones Obsttricas Esenciales
COFIDE Corporacin Financiera de Desarrollo
COFOPRI Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal, hoy Organismo de
Formalizacin de la Propiedad Informal
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONASEV Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Per
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONEACES Consejo de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad de
Educacin Superior no Universitaria
CONEAU Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria
CONEI Consejo Educativo Institucional
CONID Consejo Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CONIDA Comisin Nacional de Investigacin y Desarrollo Aeroespacial
CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COPANT Comisin Panamericana de Normas Tcnicas
XXX Per en el umbral de una nueva era
COSAC Corredor Segregado de Alta Capacidad
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin
CPER Contrats de Plan Etat-Rgion
CPP Cdigo Procesal Penal
CPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comit de Sistemas de
Pago y Liquidacin
CRAC Caja Rural de Ahorro y Crdito
CRECER Estrategia Nacional de Nutricin
CRED Programa de Crecimiento y Desarrollo
CREMA Contrato de Rehabilitacin y Mantenimiento
CST Comparador del Sector Pblico
CTI Ciencia, Tecnologa e Innovacin
CTS Compensacin por tiempo de Servicios
CUC Cdigo nico Catastral
CUI Cdigo nico de Identifcacin
DGAES Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales
DGIH Direccin General de Infraestructura Hidrulica
DGPM Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
DGPP Direccin General de Presupuesto Pblico
DGTT Direccin General de Transporte Terrestre
DHN Direccin de Hidrografa y Navegacin de la Marina de Guerra del Per
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental
DIRESA Direccin Regional de Salud
DNCP Direccin Nacional de Contabilidad Pblica
DNI Documento Nacional de Identidad
DNPP Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
DNS Direccin Nacional de Saneamiento
DOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
DRA Direccin Regional Agraria
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EAT Equipo de Asistencia Tcnica
EBI Educacin Intercultural Bilinge
ECA Estndar de Calidad Ambiental
EDEP Evaluacin de Diseo y Ejecucin de Intervenciones Pblicas
EDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequea y Microempresa
EFTA European Free Trade Association / Asociacin Europea de Libre Comercio
EI Evaluacin de Impacto
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
ENAA Engineering Advancement Association of Japan
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENDES Encuesta Demogrfca y de Salud Familiar
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
EsSalud Seguro Social del Per
ETE Entidad de Tratamiento Empresarial
ETF Empresa de Transferencia de Fondos
Acrnimos y siglas XXXI
FEF Fondo de Estabilizacin Fiscal
FEM Foro Econmico Mundial
FGD Fondo de Garanta de Depsitos
FIDE Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
FIDECOM Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad
FIDIC Fdration Internationale Des Ingnieurs-Conseils
FINCyT Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa / Programa
de Ciencia y Tecnologa
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FITEL Fondo de Inversin en Telecomunicaciones
FMI Fondo Monetario Internacional
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de
Cooperacin para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensacin Municipal
FONCOR Fondo de Compensacin Regional
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Tecnolgica
FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
FORSUR Fondo de Reconstruccin del Sur
FOSE Fondo de Compensacin Social Elctrica
FR Factores de Riesgo
FSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluacin del Sector
Financiero
GAP Good Agricultural Practices / Buenas Prcticas Agrcolas
GLP Gas Licuado de Petrleo
GMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prcticas Manufactureras
GoP Gobierno del Per
HFA Hyogo Framework for Action / Marco de Accin de Hyogo
IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperacin Interamericana de
Acreditacin
IDEP Infraestructura de Datos Espaciales del Per
IDF Institutional Development Fund
IDH ndice de Desarrollo Humano
IDL Instituto de Defensa Legal
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial
IEA International Energy Agency / Agencia Internacional de Energa
IES Impuesto Extraordinario de Solidaridad
IFC International Finance Corporation
IFI Institucin Financiera Internacional
IGAC Instituto Geogrfco Agustn Codazzi
IGN Instituto Geogrfco Nacional
IGP Instituto Geofsico del Per
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana
IIRSA Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
ILD Instituto Libertad y Democracia
XXXII Per en el umbral de una nueva era
IMARPE Instituto del Mar del Per
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
INB Ingreso Nacional Bruto
INCAGRO Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
INGEMMET Instituto Geolgico Minero y Metalrgico
INIA Instituto Nacional de Innovacin Agraria
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
INS Instituto Nacional de Salud
INTERCyT Red Internacional de Ciencia y Tecnologa
IOH ndice de Oportunidades Humanas
IPC ndice de Precios al Consumidor
IPE Instituto Peruano de Economa
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEBA Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
de la Educacin Bsica
IPEN Instituto Peruano de Energa Nuclear
IPPN Instituto Peruano de Productos Naturales
IR Impuesto a la Renta
IRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de
Valoracin de Carreteras
IRCN Inscripcin Registral con Competencia Nacional
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
ISO International Organization for Standarization
ITAN Impuesto Temporal a los Activos Netos
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITP Instituto Tecnolgico Pesquero
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVP Instituto Vial Provincial
I&D Investigacin y Desarrollo
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JICA Agencia Japonesa para la Cooperacin Internacional
JU Junta de Usuarios
LBTR Liquidacin Bruta en Tiempo Real
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LMP Lmite Mximo Permisible
LPI Logistics Performance Index / ndice de Desempeo Logstico
LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MCLCP Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza
MDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MEM Ministerio de Energa y Minas
MI Mortalidad Infantil
Acrnimos y siglas XXXIII
MILA Mercado Integrado Latinoamericano
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educacin
MININTER Ministerio del Interior
MINJUS Ministerio de Justicia
MINSA Ministerio de Salud
MIPRE Ministerio de la Presidencia
MM5 Mortalidad de Menores de 5 aos/de la Niez
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MMM Marco Macroeconmico Multianual
MOF Manual de Organizacin y Funciones
MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales
MP Ministerio Pblico
MP Monitoreo Participativo
MPyME Micro, Pequea y Mediana Empresa
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTO Money Transfer Operator
MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
M&E Monitoreo y Evaluacin
MyPE Micro y Pequea Empresa
NAFIN Nacional Financiera
NV Nacido Vivo
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
OCMA Ofcina de Control de la Magistratura
ODEL Ofcina de Desarrollo Econmico Local
ODICMA Ofcina Distrital de Control de la Magistratura
OEFA Ofcina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONG Organizacin no Gubernamental
ONGEI Ofcina Nacional de Gobierno Electrnico e Informtica
OPD Organismo Pblico Descentralizado
OPI Ofcina de Programacin de Inversiones
OR Organizacin de Regantes
OREC Ofcina de Registro del Estado Civil
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
OSINFOR Organismo de Supervisin de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversin Privada en Telecomunicaciones
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de
Uso Pblico
OTT Ofcina de Transferencia Tecnolgica
PAC Plan Anual de Contrataciones
PACFO Programa de Alimentacin Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo
PAMA Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental
PAN Programa Articulado Nutricional
XXXIV Per en el umbral de una nueva era
PANFAR Programa de Alimentacin y Nutricin de la Familia en Alto Riesgo
PANTBC Programa de Alimentacin y Nutricin para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis y Familia
PAP Presupuesto Analtico de Personal
PARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PART Program Assessment Rating Tool
PBI Producto Bruto Interno
PC Personal Computer / Computadora Personal
PCDPI Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDPU Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana
PE Programa Estratgico
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PELA Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Per
PERSA Plan Estratgico Regional del Sector Agrario
PES Pequea Empresa de Saneamiento
PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras
PEU Prueba Estandarizada Universal
PGT Programa de Gestin Territorial
PI Parto Institucional
PI Programa de Incentivos
PI Propiedad Intelectual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIEP Plan de Infraestructura Econmica Provincial
PIM Plan de Incentivos Municipales
PIM Presupuesto Inicial Modifcado
PIM Presupuesto Institucional Modifcado
PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable
PIN Programa Integral de Nutricin
PISA Programme for International Student Assessment / Programa para la
Evaluacin Internacional de Alumnos
PJ Poder Judicial
PLANAA Plan Nacional de Accin Ambiental
PMIP Plan Multianual de Inversin Pblica
PMM Programa de Modernizacin Municipal
PMO Plan Maestro Optimizado
PMP Programa de Mantenimiento Preventivo
PMRI Programa de Medidas de Rpido Impacto
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PP Presupuesto Participativo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energa
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesora para
Infraestructura Pblico-Privada
ppm Partes por milln
Acrnimos y siglas XXXV
PPP Participacin Pblica Privada / Public Private Partnership Asociacin
Pblico-Privada
PpR Presupuesto por Resultados
PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
PRICO Principales Contribuyentes
PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planifcacin Agraria
PROCOES Programa de Cooperacin Espaola
PRODUCE Ministerio de la Produccin
ProInversin Agencia de Promocin de la Inversin Privada
PROMPYME Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAMA Programa Nacional de Movilizacin para la Alfabetizacin
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrfcas y Conservacin de
Suelos
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Bsico Rural
PRONELIS Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin Social
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales
PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigacin
PTF Productividad Total de los Factores
PUCP Pontifcia Universidad Catlica del Per
PVL Programa Vaso de Leche
PyME Pequeas y Medianas Empresas
REACT Resultados y Rendicin de Cuentas
RECURSO Rendicin de Cuentas para la Reforma Social
REDD Reduccin de Emisiones de la Deforestacin y Degradacin de Bosques
Red-ID Red de Investigacin, Desarrollo e Innovacin
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Trnsito
RENIEC Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil
REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversin Pblica
RER Rgimen Especial del Impuesto a la Renta
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organizacin y Funciones
RP Registro de Predios
RPS Red de Proteccin Social
RPU Registro Predial Urbano
RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas
RUB Registro nico de Benefciarios
RUC Registro nico de Contribuyentes
RUS Rgimen nico Simplifcado
SA Sociedad Annima
SAC Sociedad Annima Cerrada
SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversin
SAJ Sistema de Administracin de Justicia
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
SEACE Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
XXXVI Per en el umbral de una nueva era
SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de
Datos Socio-econmicos para Amrica Latina y el Caribe
SEG Seguro Escolar Gratuito
SEIA Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SEPR Seccin Especial de Predios Urbanos
SERNANP Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
SERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud
SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera
SIAF-SP Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico
SIC Sistema de Informacin Catastral
SIEN Sistema de Informacin del Estado Nutricional
SIG Sistema de Informacin Geogrfca
SIG Sistema de Informacin Gerencial
SIGA Sistema Integrado de Gestin Administrativa
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGERD Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres
SINAMOS Sistema Nacional de Movilizacin Social
SINANPE Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certifcacin de la Calidad
Educativa
SINPAD Sistema Nacional de Informacin para la Prevencin y Atencin de
Desastres
SIP-PpR Sistema de Gestin de Insumos y Productos Presupuesto por Resultados
SIREDECI Sistema Regional de Defensa Civil
SIS Seguro Integral de Salud
SISFOH Sistema de Focalizacin de Hogares
SISOL Sistema Metropolitano de la Solidaridad
SITP Sistema Integrado de Transporte Pblico
SMI Seguro Materno Infantil
SMV Superintendencia del Mercado de Valores
SNCP Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica
SNP Servicios No Personales
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPA Sector Pblico Agrario
SPNF Sector Pblico No Financiero
SPOT Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos
SUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
SUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancas
TAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Tcnica
TBC Tuberculosis
TC Tribunal Constitucional
Acrnimos y siglas XXXVII
TCE Transferencia Condicionada en Efectivo
Tcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cbicos
TIC Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
UE Unidad Ejecutora
UF Unidad Formuladora
UGEL Unidad de Gestin Educativa Local
UIT Unidad Impositiva Tributaria
UMC Unidad de Medicin de la Calidad Educativa
UNI Universidad Nacional de Ingeniera
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNSGAB United Nations Secretary General Advisory Board
USAID United States Agency for International Development / Agencia de los
Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional
VAC Valor Adquisitivo Constante
VIH/SIDA Virus de Inmunodefciencia Humana/ Sndrome de Inmuno Defciencia
Adquirido
VUCE Ventanilla nica de Comercio Exterior
WDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial
WDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial
ZEE Zonifcacin Ecolgica Econmica
XXXVIII Per en el umbral de una nueva era
Introduccin
Hace unos aos, el Banco Mundial decidi preparar notas de polticas para ser discu-
tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de
las elecciones presidenciales en Amrica Latina y el Caribe, as como con la sociedad
en general. As ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Repblica
Dominicana, entre otros pases. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez
que han enriquecido el dilogo sobre polticas entre distintos miembros de la sociedad
en cada pas. Tambin han servido para el diagnstico general de los desafos y opor-
tunidades de desarrollo en esos pases.
En octubre del 2006 el Per vio la primera edicin de las notas bajo el ttulo
Per. La oportunidad de un pas diferente. Prspero, equitativo y gobernable,
las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan Garca y sirvieron para
ampliar y profundizar la discusin sobre polticas de desarrollo de los ltimos aos.
Un lustro ms tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de polticas
para el Per.
Durante los ltimos cinco aos, el Per ha logrado grandes avances en su desa-
rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja infacin, estabilidad macroeconmica,
gran acumulacin de reservas internacionales, reduccin de la deuda externa, obten-
cin del grado de inversin, supervits fscales, reduccin de la pobreza, avances
importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los
logros obtenidos. Esta etapa de auge econmico solo fue frenada temporalmente por
la crisis econmica global que afect al Per al igual que a prcticamente todas las
economas del mundo. Sin embargo, la recuperacin del Per ha sido sobresaliente y
la economa creci en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-
leracin global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafos por delante, sobre todo la
necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera ms equitativa
con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea ms
incluyente.
El libro producido en el 2006 contena 36 notas breves de polticas en temas
puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volmenes: un primer volumen
enfocado en identifcar e integrar las grandes reas de reforma a futuro, y el presente
segundo volumen, ms tradicional, con notas de poltica ms breves en torno a un
gran nmero de temas concretos. Bajo el ttulo Per en el umbral de una nueva era:
lecciones y desafos para consolidar el crecimiento econmico y un desarrollo ms
incluyente, el primer volumen presenta en cuatro captulos ms extensos un anlisis
Per en el umbral de una nueva era XXXIX
econmico sobre la evolucin del pas en los ltimos cincuenta aos e identifca los
grandes desafos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Per en materia
de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.
El volumen II est compuesto de 37 notas breves de poltica que abarcan mlti-
ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-
bral de los captulos que integran el volumen I:

Parte I
Crecimiento y competitividad (captulos 1-8)
Equidad e inclusin (captulos 9-14)

Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendicin de cuentas (captulos 15-20)

Parte III
Desarrollo humano (captulos 21-25)

Parte IV
Infraestructura (captulos 26-33)
Recursos naturales (captulos 34-37)
Esta introduccin no va a profundizar en el contenido de los cuatro captulos
que forman el volumen I (para ello vase la sntesis del volumen I) o de las 37 notas
que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se
sumerja de lleno tanto en las pginas que desarrollan los grandes desafos como en
aquellas que tratan los temas especfcos.
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorizacin van a ser herramientas
fundamentales para la administracin del presidente Ollanta Humala que tom las
riendas del Per a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Per est en el
umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecan
imposibles hace apenas unos cuantos aos, mostrando que s se puede. El Per tiene la
oportunidad histrica de consolidar su crecimiento econmico y lograr que los frutos
de este crecimiento benefcien a todos los peruanos. El futuro del pas se ve alentador
si todos seguimos empujando hacia adelante.
XL Per en el umbral de una nueva era
El Per todava debe enfrentar muchos desafos en su camino hacia un mayor
desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafos son de carcter interno, otros sern
externos. Est en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan
y superar los desafos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Per lo ha
demostrado recientemente, s se puede.
CARLOS SILVA-JUREGUI
Lder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial
para Bolivia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela
Nota 1. La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reduccin de la pobreza 1
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y
rendicin de cuentas
Parte I
Crecimiento y competitividad
Equidad e inclusin
2 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Crecimiento y competitividad
Crecimiento y
competitividad
1. La importancia del crecimiento
sostenido para el desarrollo
y la reduccin de la pobreza
Javier Illescas y Carlos Silva-Juregui
Resumen
En las dos dcadas pasadas el Per ha hecho un gran esfuerzo para ordenar el manejo de
su economa, introduciendo a inicios de los aos noventa una poltica macroeconmica
consistente y consolidando una economa de mercado, ms abierta a la competencia
internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del producto bruto interno (PBI)
per cpita en los ltimos aos ha sido relativamente alto, no basta persistir en estas
polticas para reducir los niveles de pobreza y desigualdad de oportunidades econmicas
y sociales existentes. La estabilidad macroeconmica es solo una condicin necesaria,
aunque no sufciente, para el desarrollo del Per. En la medida en que sean llevadas a
cabo reformas signifcativas en diversas reas, no solo se podrn acortar los plazos de
convergencia del PBI per cpita del Per hacia los niveles de las economas ms desa-
rrolladas, sino que la economa estar ms protegida frente a los efectos negativos de los
choques externos. Con esto, el Per podr seguir avanzando y haciendo ms incluyente
su desarrollo. A fn de ilustrar la importancia de estos argumentos, esta nota de poltica
ensaya ejercicios que calculan a qu nivel de PBI per cpita se hubiera llegado si desde
1960 el Per hubiera tenido una tasa de crecimiento del PBI alta y sostenida, a la vez que
calcula qu magnitud de PBI per cpita se alcanzara si desde ahora el PBI creciera en
forma sostenida a las tasas observadas de los ltimos aos hasta el 2050. La conclusin
bsica de tales ejercicios es que si las reformas aplicadas producen altas tasas de creci-
miento del PBI per cpita en forma sostenida y por perodos largos de tiempo, entonces
los resultados en materia de reduccin de pobreza, bienestar y desarrollo compartido
pueden ser muy signifcativos. Mejorar la efciencia del Estado, aumentar la infraes-
tructura fsica y desarrollar el capital humano son elementos claves para avanzar en la
agenda de reformas que el pas requiere.
I. Introduccin
Lima se encuentra a 10 247 kilmetros de Pars, una distancia que actualmente puede ser
cubierta en unas cuantas horas de vuelo. Sin embargo, el Per est mucho ms lejos de
Francia de lo que un mapa puede indicar. Si medimos la distancia entre el Per y Fran-
cia en trminos monetarios usando dlares estadounidenses del ao 2000, notaremos que
entre el ingreso real promedio per cpita del Per de US$2921 en el 2008 y el francs de
US$23 567, la distancia era de US$20 646. En otras palabras, en el 2008 un peruano pro-
medio tena un ingreso equivalente al 12,4% del ingreso de un francs promedio. Esto es,
el ingreso de un francs promedio es ocho veces el de un peruano promedio. Se trata de un
diferencial enorme dadas las caractersticas de ambos pases. Por este resultado, Francia
es clasifcada como un pas desarrollado (o industrial) de alto ingreso, mientras que el
Per es catalogado como un pas de ingreso medio alto y an en desarrollo. Aunque geo-
grfcamente el Per no podr acercarse mucho a Francia, eventualmente s puede hacerlo
en trminos del crecimiento de su ingreso per cpita y, por ende, de su nivel de desarrollo.
El crecimiento econmico sostenido es vital para lograr el progreso y reducir la
pobreza. Un crecimiento sostenido durante muchos aos tiene un impacto exponencial
debido a los efectos multiplicativos de la capitalizacin de las tasas de dicho creci-
miento. Para ilustrar esto y ver cmo impactan pequeas diferencias en la tasa de creci-
miento en el largo plazo, tomemos el ejemplo de Estados Unidos.
1
Entre 1870 y 1990 el
ingreso per cpita de Estados Unidos se multiplic por un factor de ocho veces, pasando
de US$2244 a US$18 258 (medido en dlares de 1985), hecho que posicion al pas entre
los primeros lugares del mundo en trminos de ingreso per cpita. Tal crecimiento se
alcanz gracias a que Estados Unidos pudo mantener durante 120 aos una tasa de creci-
miento anual del PBI per cpita de alrededor de 1,75%. Esta tasa de crecimiento no parece
ser muy alta, sin embargo, el nmero es engaoso. Si Estados Unidos hubiese crecido en
el mismo lapso a una tasa menor en solo un punto porcentual, su ingreso per cpita en
1990 hubiese sido equivalente a US$5519, solo 2,5 veces el ingreso de 1870 y aproxima-
damente el 30% del ingreso obtenido en 1990. Este nivel de ingreso correspondera al que
tena Mxico en 1990 (en trminos per cpita). En vez de ser uno de los pases ms ricos
del mundo, Estados Unidos hubiese sido una economa emergente de mediano ingreso. El
ejemplo muestra cmo pequeas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes
consecuencias cuando hablamos del largo plazo.
Entre 1960 y 1980 el ingreso per cpita del Per creci lentamente, pero de 1981 a 2005
estuvo estancado. En 1981, un peruano promedio tena un ingreso per cpita de US$2358
(medido en dlares estadounidenses del 2000). Las crisis de la dcada de 1980 hicieron caer
ese ingreso a los niveles obtenidos en la dcada de 1960. La recuperacin empez a llegar
en los noventa, pero no fue sino hasta 2005 que se logr un ingreso per cpita de US$2350;
es decir, se volvi a los niveles de principios de los aos ochenta. Es posible afrmar que el
Per perdi veinticinco aos de avance en su desarrollo (medido en trminos de ingreso per
cpita). Dnde estara el Per si no se hubiesen perdido esos veinticinco aos en los que el
ingreso per cpita no creci? Qu nivel de ingreso hubiese alcanzado? Cul hubiese sido
su nivel de desarrollo hoy? Qu posicin ocupara el Per en la escala mundial?
Al respecto, esta nota de poltica tiene varios propsitos: (i) contrastar el crecimiento
econmico observado en un horizonte de largo plazo con el que se hubiera dado de haber
la economa crecido a una tasa uniforme ms alta a la ocurrida manteniendo todo lo
dems constante, y los efectos de capitalizacin sobre el ingreso real promedio per
cpita respecto al de otros pases; (ii) de manera prospectiva, hacer un ejercicio similar
desde ahora (2008 por no usar un ao atpico como el 2009, vinculado a la crisis
1
Vase al respecto Barro y Sala-i-Martin 2003.
fnanciera internacional) hacia un horizonte futuro tambin de largo plazo, por ejemplo
al 2050, para ver cul sera el ingreso real per cpita potencial del Per de crecer a tasas
altas, para compararlo con los actuales niveles de ingreso real promedio per cpita de
otros pases y tambin calcular cunto tiempo le tomara al Per converger de manera
absoluta con pases como Francia u otros pases de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE); y (iii) establece opciones de poltica necesarias para
mantener altas tasas de crecimiento y generar una ms rpida convergencia. La ltima
seccin presenta algunas conclusiones.
II. Contexto
Como ya indicamos, pequeas diferencias en las tasas de crecimiento tienen enormes
consecuencias en el largo plazo. Los pases crecen a distintas tasas y convergen o diver-
gen dependiendo de sus tasas relativas de crecimiento econmico. En la literatura sobre
crecimiento econmico hay dos acepciones del trmino convergencia. Uno es el de con-
vergencia absoluta, asociada a la tendencia de los pases pobres a crecer ms deprisa que
los ricos (efecto catch-up); y otro es el de la convergencia condicional, que es cuando una
economa crece ms deprisa en la medida en que se encuentre ms lejos de su tasa natural
de crecimiento de largo plazo (steady-state), manteniendo constante todo lo dems, es
decir, niveles iniciales de capital humano, las medidas de poltica econmica, la propen-
sin al ahorro y la tasa de fecundidad, entre otros.
Hay una gran divergencia entre las tasas de crecimiento econmico de los distintos
pases del mundo. Durante 1960-2000 la tasa promedio de crecimiento del PBI per cpita
mundial fue de 1,9%, mientras en el mismo perodo el promedio del Per fue de 0,6%, es
decir menos de un tercio del promedio mundial. En comparacin, Francia creci en ese
perodo al 2,7%, es decir casi cinco veces ms rpido que el Per. China y Corea del Sur
crecieron en dicho perodo a tasas superiores al 6%, es decir diez veces ms que el Per.
Pocos pases crecen a tasas altas y menos an a tasas altas sostenidas por un largo
tiempo. Solo trece pases en el mundo han logrado mantener tasas de crecimiento altas
(mayores al 7%) por un plazo prolongado (veinticinco aos).
2

Algunos otros no tienen
mucha capacidad de crecer y la mayora se concentra alrededor de una media que no es
muy elevada (vase el grfco 1 con el histograma de tasas de crecimiento). En el largo
plazo, estos comportamientos crean pases ricos y pobres. Aunque las fuctuaciones de
corto plazo, como la crisis mundial de 2008-09, preocupan a una gran parte de los econo-
mistas, acadmicos, prensa y polticos, son las diferencias de largo plazo acumuladas las
que tienen mayor impacto en los niveles de vida de la poblacin.
Estas ideas pueden ser vinculadas a la observacin de las recientes tasas de creci-
miento del PBI per cpita del Per. En promedio, el PBI per cpita ha crecido a una tasa
de 5,6% entre 2005 y 2009, frente a 3,8% en la dcada de los noventa, y decay 2,0%
en la de 1980. En particular, la tasa de crecimiento de los ltimos aos refejara que,
partiendo el Per de un ingreso real promedio per cpita relativamente bajo, las reformas
2
Vase el Informe de la Comisin para el Crecimiento y el Desarrollo y el captulo 1 del volumen I de las
Notas de Poltica: Per en el umbral de una nueva era.
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econmicas realizadas en los ltimos veinte aos han gestado un horizonte de crecimiento
potencial de largo plazo ms alto al que se tena en los ochenta, cuando la vulnerabilidad
macroeconmica le impeda crecer.
Aunque las perspectivas de crecimiento de la economa peruana son hoy muy favo-
rables, lo hecho hasta ahora en poltica econmica o reformas no es sufciente para soste-
ner tasas de crecimiento tales que permitan reducir ms rpidamente la pobreza y mejorar
en general los niveles de vida de la poblacin, sobre todo tratndose de una sociedad de
oportunidades econmicas y sociales muy desiguales, propensa a confictos y en un terri-
torio con una integracin fsica insufciente.
En general, la teora neoclsica y la nueva teora de crecimiento econmico endgeno
incluyen como determinantes de la tasa de crecimiento de largo plazo las polticas guber-
namentales con relacin al manejo macroeconmico; la seguridad ciudadana y jurdica; el
acervo de infraestructura y de capital humano; la provisin de proteccin de los derechos de
propiedad, clima de negocios, la profundidad de los mercados fnancieros y la integracin a
la economa mundial, entre otros. Asimismo, estas polticas interactan con las decisiones
del sector privado (por ejemplo, tasas de ahorro, oferta de mano de obra o tasa de fertilidad)
y con elementos exgenos, como son las fuctuaciones de los trminos de intercambio, de
impacto importante para una economa pequea y abierta como la peruana.
En el caso del Per, las reformas econmicas llevadas adelante en las ltimas dos
dcadas en mbitos como los mencionados, unidas a la eliminacin del terrorismo, a
reglas de juego ms estables, a los favorables trminos de intercambio y al crecimiento
econmico mundial, han contribuido al registro de tasas relativamente altas y continuas de
crecimiento en los ltimos aos,
3

lo que ha permitido generar empleo, reducir los niveles
de pobreza y mejorar el bienestar de la poblacin en general. Incluso, la consolidacin
de las reformas ha dado un nuevo molde al comportamiento y expectativas del sector
privado, lo que se aprecia hoy en una inversin privada que, con excepcin del 2009, ha
tendido a robustecerse desde el 2002 (vase el grfco 2).
Sin embargo, la historia del Per no ha sido siempre as. Para todo fn prctico, el
lapso de los aos sesenta a los noventa fue de un cuarto de siglo perdido. No fue sino
hasta el 2005 que se recuper el nivel de ingreso real per cpita obtenido en 1981 (vase
el grfco 3).
4

Los ciclos de crisis de esos aos estancaron al Per y lo dejaron atrs, mien-
tras otros pases en desarrollo tomaban el camino que el Per pudo y debi elegir. Al res-
pecto, Loayza (2008) seala que El deterioro del crecimiento econmico sufrido en los
aos setenta y exacerbado en los ochenta est explicado por un empeoramiento notable
de la productividad, que obviamente no se relaciona con la involucin tecnolgica sino
ms bien con el mal uso y desperdicio de los recursos productivos (p. 14).
5
3
Excepto el 2009 en que la tasa de crecimiento real de la economa fue solo de 0,9% debido a la crisis
global, hecho que implic una tasa per cpita negativa para ese ao.
4
Se puede tambin sostener que hacia principios de los noventa el ingreso per cpita del Per haba cado a
niveles inferiores al obtenido en 1960. Ms especfcamente, en 1960 el ingreso per cpita de un peruano
era de US$1 647 (valores constantes del 2000). Para 1992, es decir 32 aos ms tarde, ese ingreso haba
cado a US$1 622 (valores constantes del 2000). Esos aos se perdieron para siempre.
5
Loayza (2008) resume las polticas inconsistentes aplicadas entre 1960 y 1990, describe estadsticamente
el rezago del crecimiento peruano respecto de otros pases y mide las principales fuentes del crecimiento
de 1990 en adelante.
Grfco 2
Inversin privada 1980-2010
(Porcentaje del PBI)
* Estimado
Fuente: Reporte de infacin del Banco Central de Reserva del Per (BCRP), diciembre 2010.
Elaboracin propia.
19,9
22,5
22,1
14,7
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010*
12,9
14,0
16,9
16,3
15,5
14,8
18,2
21,5 21,5
17,7
16,4
15,1
15,5
15,0
19,0
19,4
18,2
14,1
14,6
12,9 12,9
13,7
13,1
16,4
12,4
19,4
12,3
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12
10
Grfco 3
PBI real per cpita 1960-2010*
(Dlares estadounidenses del 2000)
* Estimado
Fuente: Reporte de infacin del BCRP, diciembre 2010, e INEI.
Elaboracin propia.
3500
3000
2500
2000
1500
1000
1960
2010 = US$3137
1981 = US$2358
2005 = US$2350
1970 1980 1990 2000

Estos fueron aos vinculados a polticas macroeconmicas inconsistentes, el incum-
plimiento de contratos (como el incumplimiento del pago de la deuda externa), una redu-
cida exposicin de la economa a la competencia internacional y distorsiones en muchos
mercados, expresadas en la gran intervencin del Estado en la economa, los controles de
Grfco 4
ndice del PBI per cpita 1980-2009
(Base PBI per cpita de Estados Unidos 1985=100)
Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1980
Euro Area
Amrica Latina y el Caribe (solo en desarrollo)
Miembros de la OECD
Estados Unidos
Unin Europea
Amrica del Norte
Mundo
Per
1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008
precios, el tipo de cambio, las tasas de inters, as como los precios de servicios pblicos,
alimentos y combustibles, principalmente.
Este cuarto de siglo perdido implic la cada en el nivel de ingreso per cpita de
la poblacin a lo largo de los ochenta, y una recuperacin en la primera mitad de los
noventa pero se estanca en su segunda mitad. La cada en los ochenta baj el ingreso per
cpita hasta los niveles de los aos sesenta, es decir un retroceso de tres dcadas. Hacia
mediados de los noventa empieza la recuperacin, y como muestra el grfco 3, una recu-
peracin muy acelerada y constante a partir de la dcada del 2000. Durante los veinti-
cinco aos desperdiciados desde inicios de los sesenta a mediados de los noventa, el Per
perdi la batalla con otros pases de Latinoamrica y con el mundo en lo que respecta
al crecimiento del ingreso per cpita, y por ende, de su desarrollo econmico y social. El
grfco 4 muestra la relacin del ndice del PBI per cpita del Per, y de los promedios
regionales, con respecto al ndice del PBI per cpita de Estados Unidos. Como se aprecia
en el grfco, no solo la senda de los ndices de todos los grupos regionales es inferior a
la de Estados Unidos, sino que la del Per est por debajo de todas las otras en todos los
aos y estancada con relacin a las sendas ascendentes de Estados Unidos, de los pases
de la OCDE y de la de los europeos de la zona del euro. Incluso es inferior a la senda del
per cpita del promedio de los pases de Latinoamrica y el Caribe.
Esto hizo que por muchos aos el Per, en vez de converger en trminos de ingreso
per cpita, divergiera con respecto a pases ms avanzados, y pusiera en riesgo su desa-
rrollo (vase el grfco 5).
Grfco 5
Crecimiento del PBI per cpita real en el Per menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009)
Puntos porcentuales. Valores positivos indican convergencia
1960 1970
Divergencia
Convergencia
1980 1990 2000
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
El Per ha sido uno de los pases latinoamericanos que ms ha crecido en el ltimo
decenio, pero no ha alcanzado el ritmo habitual de regiones lderes como Asia Oriental o
Meridional o Europa Central. Desde el 2000 el producto per cpita en el Per ha crecido
ms rpidamente que la mayora de pases latinoamericanos, promediando un 3,8% (y un
5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en el cuadro 1, en la dcada pasada solo Panam
super al Per en crecimiento dentro de la regin latinoamericana. En la ltima dcada,
la economa peruana se sita en el puesto nmero 55 de 200 pases en el ranking de
crecimiento econmico per cpita mundial. Este desempeo contrasta con el de dcadas
anteriores, por ejemplo el de la dcada de los ochenta, en la que el Per se situ en el
puesto nmero 144 de 167 pases. La mejora del desempeo en materia de crecimiento ya
se empez a dar en los noventa, cuando por primera vez desde que existen datos compa-
rables el Per creci por encima de la tasa de crecimiento de la economa mundial. Si bien
la mejora en el desempeo ha sido sustancial, tambin hay que notar que el crecimiento
per cpita del Per an est lejos del observado en algunas de las economas emergentes
ms dinmicas como China o India, que, dado su tamao, empujan el crecimiento pro-
medio en regiones como Asia Oriental y el Pacfco (8,9%), o de Asia Meridional (6,1%),
ambas por encima del registrado en el Per en los ltimos aos.
III. Desafos
El Per sera hoy un pas muy diferente si no se hubiese perdido ese cuarto de siglo
en el cual el ingreso per cpita no creci. Como sabemos, el Per creci solo al 0,6%
Cuadro 1
Crecimiento del PBI per cpita en perspectiva comparada
1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09
Per
Ranking
(en el mundo)
2,3
64
(de 114
pases)
1,1
100
(de 132
pases)
-2,0
144
(de 167
pases)
1,4
98
(de 195
pases)
3,8
55
(de 200
pases)
5,6
24
(de 194
pases)
Ranking
(en Amrica Latina y el Caribe)
12
(de 25
pases)
22
(de 29
pases)
24
(de 31
pases)
20
(de 33
pases)
2
(de 33
pases)
5
(de 30
pases)
Mundo
Amrica Latina y el Caribe
Asia Oriental y el Pacfco
Europa y Asia Central
Oriente Medio y Norte de frica
Asia Meridional
frica Subsahariana
3,4
2,5
1,6
n.a.
4,4
3,7
2,1
2,1
3,2
5,0
n.a.
3,5
0,6
1,3
1,3
-0,3
6,0
n.a.
-0,7
3,2
-0,7
1,2
1,3
6,8
-2,6
2,0
3,3
-0,7
2,0
2,2
8,0
4,9
2,4
5,0
2,0
1,1
2,6
8,9
3,8
3,0
6,1
2,5
Otro pases de Amrica Latina y el Caribe con crecimiento superior al Per en 2005-2009
Argentina
Repblica Dominicana
Panam
Uruguay
2,6
1,5
5,0
0,2
1,3
5,4
2,0
2,3
-2,1
1,5
-1,3
0,1
3,2
3,1
3,5
2,6
2,6
3,6
4,0
2,6
5,8
5,9
6,4
5,7
Otros pases
Brasil
Chile
China
India
3,0
2,0
0,9
4,2
5,9
0,9
5,3
0,6
0,8
2,7
8,2
3,4
0,1
4,7
8,8
3,7
2,1
2,6
9,6
5,5
2,6
2,3
10,8
6,8
anual entre 1960-2000, pero su crecimiento fue tan fuerte en la ltima dcada que, si
se considera el perodo 1960-2009, dobl dicha tasa al 1,2%. Si el Per hubiese crecido
durante los ltimos cincuenta aos a una tasa ms alta, cual sera hoy su nivel de ingreso
per cpita?
El cuadro 2 nos muestra las bondades de la capitalizacin de las tasas de crecimiento
altas sostenidas por un largo tiempo, y lo que hubiese sido el ingreso per cpita del Per
a distintas tasas de crecimiento. Se contrastan tanto la tasa realizada como la observada
en los ltimos aos, indicndose adems cunto mayor sera el ingreso per cpita de los
peruanos (en porcentaje), qu nivel dentro del ranking mundial hubiese alcanzado el Per
y se comparan los resultados con los ingresos per cpita de otros pases del mundo.
6

Como puede apreciarse, el impacto de la capitalizacin de las tasas de crecimiento
econmico en un perodo largo es muy signifcativo. Incluso a tasas un poco ms altas
de las logradas, por ejemplo al 2%, el Per hubiese alcanzado un nivel de ingreso per
cpita parecido al de Brasil. A tasas similares a las de la ltima dcada, es decir al 3,8%,
el Per hubiese tenido un ingreso per cpita de US$10 630 (dlares del 2000), casi 250%
superior al actual, y avanzado cuarenta escalones en el ranking mundial. Finalmente, una
tasa de crecimiento econmico equivalente a la lograda entre 2005-09, es decir de 5,6%,
6
Usamos una tasa mxima del 7% pues el Per ha logrado crecer a una tasa mayor en tres de los ltimos
cuatro aos. Solo en el 2009 no lo consigui debido a la crisis global.
mantenida por los ltimos cincuenta aos, hubiese colocado al Per en el lugar 17 del
ranking mundial, con un ingreso per cpita de aproximadamente US$25 111 (dlares del
2000) y alrededor del nivel de Canad. Este ejercicio, aunque solo ilustrativo, pretende
mostrar las bondades de un crecimiento alto sostenido y sus efectos de largo plazo. Con
estos niveles de ingreso, la pobreza y desigualdad del Per podran ser mucho ms bajas
y su nivel de educacin y desarrollo de infraestructura mucho mejores. Por cierto, Fran-
cia estaba en el lugar 21 del mundo con un ingreso per cpita de US$22 280 (dlares del
2000) y el Per hubiese convergido a su nivel de ingreso creciendo a una tasa inferior a la
de los ltimos cinco aos.
Ntese, por ejemplo, que si hacemos este ejercicio sobre un perodo ms corto, como
el lapso 1982-2010, es decir desde el ao en que el ingreso per cpita del Per empez a
caer signifcativamente (vase el grfco 3), el Per tendra un ingreso per cpita cercano a
Brasil (creciendo al 2%), prximo a Costa Rica o Venezuela (creciendo al 3%) o superior
al de Chile o Mxico (creciendo al 3,8%).
La leccin fundamental que dejan estos ejercicios es que, independientemente de
que la tasa de crecimiento efectiva pueda verse afectada por factores externos p. ej.
fuctuaciones de los trminos de intercambio en los mercados de materias primas o de
fujo de capitales, la evidencia emprica muestra que, a partir de la introduccin en
1990 de una poltica macroeconmica consistente y disciplinada y con una economa
ms abierta y mercados ms libres, se dieron las condiciones para crecer a tasas relati-
vamente altas y sostenidas, lo que ha venido asociado a aumentos de la productividad y
reduccin de la pobreza. Y los resultados, aunque importantes, pudieron ser mejores. Sin
embargo, el espacio para seguir haciendo reformas que contribuyan a reforzar los efectos
de convergencia absoluta (crecer a tasas mayores que pases ms ricos) y de convergencia
condicionada (crecer a tasas altas con relacin a la tasa de largo plazo) es vasto, particu-
larmente en lo que se refere a reformas de tipo microeconmico.
Mirando hacia el futuro, el Per necesita mantener las tasas de crecimiento de los
ltimos aos por un perodo largo para poder cerrar la brecha de ingreso con pases de
Amrica Latina y el Caribe (ALC) y otras naciones ms desarrolladas. No obstante, aun-
Cuadro 2
Efecto de la capitalizacin sobre el PBI per cpita 1960-2010
Tasa de crecimiento
del PBI per cpita
PBI per cpita
en 2010 (millones
US$ del 2000)
Porcentaje mayor
al ingreso realizado
en 2010
Ranking
mundial
al 2009
Alrededor del PBI
per cpita (2009)
de este pas
1,2 3137 - 69 Per
2 4433 41 58 Brasil
3 7220 130 39 Repblica Checa
3,8* 10 630 239 29 Lituania
4 11 704 273 28 Portugal
5 18 886 502 23 Italia
5,6** 25 111 700 17 Canad
6 30 336 867 9 Dinamarca
7 48 513 1446 2 Noruega
* Crecimiento promedio del Per en el perodo 2000-09.
** Crecimiento promedio del Per en el perodo 2005-09.
Elaboracin propia.
que como meta ello constituye un gran desafo, el reto operativo es llevar a cabo las refor-
mas necesarias en un contexto de problemas crticos de consenso y coordinacin dentro
del Estado peruano. Por tratarse de una economa pequea y abierta, vulnerable a even-
tuales choques externos que afectan negativamente su crecimiento, se requiere no solo
mantener una poltica macroeconmica consistente, profundizar la integracin comercial
al mundo y promover la competencia en su mercado, sino tambin aplicar polticas com-
plementarias que capitalicen la economa en infraestructura, capital humano y fnanciero,
competencia e institucionalidad, campos en los cuales se presentan los mayores proble-
mas de consenso y coordinacin (la seccin IV de esta nota se ocupa de estos temas).
Por ahora, el foco est en cmo se vera el PBI per cpita del Per en un horizonte
de largo plazo a futuro, como el 2050, si se mantuvieran tasas tan altas como las expe-
rimentadas en los ltimos aos. Considerando como punto de partida el 2009,
7
a cul
posicin podra llegar el Per si pudiera mantener una tasa alta de crecimiento hasta el
2050? Cul sera su PBI per cpita? A nivel de qu pases de ALC u otras regiones
estara? Estas preguntas son interesantes porque aunque el pasado no se puede cambiar, y
el Per tiene un ingreso per cpita de US$3137 (dlares del 2000) en 2010 en vez de los
nmeros calculados en el cuadro 2, el futuro no est escrito sino en las manos de todos los
peruanos. Estos ltimos aos demostraron que s se puede crecer a tasas altas por algn
tiempo sostenido y lograr buenos resultados. El Per est en el umbral de una nueva era y
tiene la capacidad de escribir un futuro mejor en el cual el pas crezca a tasas altas y sos-
tenidas y todos los peruanos se benefcien. Cul sera el impacto de crecer a tasas altas
y sostenidas por los prximos cuarenta aos? Sin duda, un pas diferente, ms rico, ms
desarrollado, ms equitativo, y ms incluyente. Por qu decimos esto ltimo? Porque a
pesar de no haberse logrado cerrar por completo las brechas en los ltimos aos, se ha
avanzado considerablemente en la lucha contra la pobreza y algo, aunque sea poco, en la
lucha contra la desigualdad. Los aos de auge de la segunda mitad de la dcada pasada
mostraron que s es posible avanzar, aunque se necesita hacer ms para mejorar los resul-
tados en materia de indicadores sociales y que las bondades del crecimiento alto lleguen
a todos los peruanos.
8

El grfco 6 muestra solo algunas rutas de crecimiento para el Per y las compara con
Brasil y Chile para ilustrar dinmicamente posibles rutas de crecimiento basadas en las
tasas logradas por los distintos pases en los ltimos aos. Ntese la diferencia que hace
para el Per crecer a una tasa del 3,8% contra una del 5,6%.
Lo que todos estos ejercicios quieren poner de relieve es que alcanzar los niveles de
ingreso per cpita alto, como en los pases desarrollados, referente sobre el cual comparar
los niveles de bienestar en general, requerira de tasas relativamente elevadas y un lapso
prolongado. De ah la importancia de no solo mantener las polticas pblicas que ya han
contribuido al crecimiento econmico, sino de introducir otras que permitan sostenerlo a
ritmo alto. De lo contrario, lo ganado en la reduccin de la pobreza y otros indicadores de
7
No se tom el ao 2010 como punto de partida por falta de informacin sobre el PBI per cpita de otros
pases con los cuales hacer comparaciones.
8
Para mayor informacin, vase en este mismo volumen las notas de poltica Una dcada de reduccin de
pobreza y de ampliacin de oportunidades, y Avanzando hacia la educacin que queremos para todos los
nios y nias del Per, as como la nota de poltica del Volumen I, Desarrollo de habilidades humanas
para un Per ms prspero y ms equitativo.
desarrollo no solo podra revertirse sino que se correra el riesgo de retornar a los tiempos
que generaron el cuarto de siglo perdido.
IV. Opciones de poltica
Como ha sido sealado, el crecimiento econmico est asociado a un variado conjunto
de condiciones y polticas. Aun cuando en lo fundamental la poltica macroeconmica ha
mantenido consistencia en los ltimos veinte aos, el grado de apertura de la economa ha
ido en aumento y prima la competencia en los mercados, la agenda pendiente en los otros
temas es an amplia. Al respecto, sin pretender ni poder ser exhaustiva, esta nota propone
algunas lneas de polticas pblicas que aportaran mucho al mantenimiento de tasas de
crecimiento elevadas y, a la vez, a la proteccin contra el riesgo de la parte negativa de las
fuctuaciones de los trminos de intercambio.
Sobre esto ltimo, es importante destacar que diversifcar su oferta, aun dentro de
parmetros posiblemente estticos de su ventaja comparativa, como pueden ser la pro-
duccin a gran escala y diversa de productos derivados de materias primas o de servicios
como los de turismo cultural, le sirve al pas como instrumento para aliviar los choques
externos negativos sobre su economa. Sin embargo, plasmar esta visin dentro del Estado
requiere de un consenso lo sufcientemente claro para que esta quede institucionalizada.
Entre las polticas pblicas que podran considerarse ms relevantes para ayudar al Per
a mantener altas tasas de crecimiento por un perodo largo de tiempo, estn las siguientes:
9
9
Vase en este volumen las notas de poltica especfcas que profundizan en estos temas, as como en
Grfco 6
Escenarios de crecimiento del PBI per cpita 2010-2050
(Dlares del 2000)
Elaboracin propia.
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Per 3,8 Brasil 2,1 Chile 2,6 Per 5,6
2
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1
0
2
0
1
2
2
0
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2
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0
1
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3
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0
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6
2
0
4
8
2
0
5
0
Reforma del Estado con el objetivo de hacerlo ms efciente. Es ms fcil decir
esto que hacerlo, pues los fracasos institucionales en lograr consensos y coordina-
cin dentro del Estado para generar prospectiva y priorizacin de objetivos, as como
establecer vehculos adecuados en materia de polticas, procedimientos y comporta-
mientos para el logro de objetivos, siguen constituyendo un problema. Esta reforma
pasa por mbitos tan diversos y complejos como la modifcacin del servicio civil
(reglas de meritocracia y remuneraciones), el ajuste del tamao y rol del Estado, una
interaccin ms institucional entre el gobierno central y los gobiernos subnaciona-
les, entre otros.
Mayor y mejor ofer ta de infr aestr uctur a y for talecimiento del marco institu-
cional de inversin pblica y privada. Como la expansin de la infraestructura
fsica en cantidad y calidad sufciente (p. ej. redes de transporte en todos sus modos,
de energa, telecomunicaciones, agua y desage) es un aspecto crtico para el creci-
miento econmico, resulta importante que las bases institucionales de su provisin
pblica y privada sean las adecuadas.
En cuanto a la inversin pblica, a fn de garantizar la efciencia y oportunidad de
las obras pblicas, se requiere un refuerzo institucional signifcativo en capacida-
des, remuneraciones y articulacin de las unidades relevantes que intervienen en
el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Sin tal refuerzo, el Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) y las Ofcinas de Programacin de Inversiones (OPI),
Unidades Formuladoras (UF) y Unidades Ejecutoras (UE) de los ministerios de
lneas, gobiernos regionales y gobiernos locales componentes del SNIP difcilmente
podrn realizar un trabajo prospectivo que priorice proyectos bajo una ptica ade-
cuada y una estrategia efciente de desarrollo regional. Adems, la inversin pblica
en infraestructura no debe poner en riesgo la salud fscal del pas.
En el mbito privado, el esfuerzo debe centrarse ms en mejorar las bases meto-
dolgicas, normativas e institucionales del sistema de concesiones de proyectos
pblicos o bajo iniciativas privadas (p. ej. metodologa del comparador pblico-
privado, estandarizacin o transparencia de procesos y contratos), de manera de
limitar los comportamientos oportunistas o corruptos que acarrean el desperdicio
de recursos escasos. Una tarea adicional en este campo es el fortalecimiento de la
capacidad supervisora y la autonoma institucional de las reguladoras.
Mejor amiento del capital humano mediante el for talecimiento de los niveles
de educacin pblica. Aunque se trata de un tema complejo que es preciso abordar
desde diversos ngulos, ms institucionales que remunerativos, las externalidades
positivas de este esfuerzo son inmensas. El nivel de educacin escolar en el Per es
muy bajo (el pas qued penltimo en la ltima evaluacin PISA), hecho que genera
un cuello de botella importante para poder participar de una oferta laboral diversa,
de mayor valor agregado y relativamente ms sofsticada, que genere bienes y servi-
cios para el mercado interno o de exportacin. El alto crecimiento del ao 2010 ya
enfrenta importantes limitaciones de mano de obra califcada en las reas de mayor
crecimiento como construccin, manufactura y servicios.
algunos otros de importancia para el Per.
Profundizacin de la apertura comercial. La contribucin esperada de la aper-
tura comercial sobre el crecimiento econmico no es la aceleracin de la tasa de
crecimiento sino la elevacin a manera de salto de la senda de este. Los mayores
avances en materia de liberalizacin de bienes y servicios tuvieron lugar a inicios
de los aos noventa y las reducciones arancelarias recientes sitan las tasas de
importacin de bienes en 13%, 6% y 0%, concentrando esta ltima el 74% de
la importacin, dentro de los cuales est el 100% de los bienes de capital. Sin
embargo, hay que continuar reduciendo aranceles unilateralmente y tender hacia
una mayor uniformidad, de manera de seguir elevando la senda de crecimiento,
promover una mayor competencia, una asignacin ms efciente de recursos y
mayor bienestar a la poblacin. Se requiere tambin reformar el esquema de resti-
tucin de derechos arancelarios (drawback) para que cumpla su funcin en forma
efciente, con equidad y a menor costo.
Fortalecimiento de la seguridad ciudadana y la seguridad jurdica. La atrac-
cin de inversin privada y el respeto al Estado de derecho son objetivos de Estado
importantes con relacin al impulso del crecimiento econmico. Consecuentemente,
el fortalecimiento de la seguridad jurdica y ciudadana requiere un tratamiento prio-
ritario, sea dentro de una reforma del Estado amplia o focalizada.
Promocin de una mayor fexibilidad laboral. Una manera de estimular la pro-
duccin y el empleo es contar con un mercado laboral fexible. Aunque el balance de
la relacin entre dicha fexibilidad y la proteccin laboral es a menudo delicado, es
reconocido que en el Per los costos laborales no salariales son relativamente altos:
costos por tiempo de vacaciones, asignaciones, gratifcaciones, pagos por compen-
sacin por tiempo de servicios y costos de despido. En particular, el sobrecosto no
salarial actual para la microempresa es de 13,2% sobre la remuneracin mnima
vital, de 41% para la pequea y de 72% para la mediana y gran empresa. Frente a tal
dispersin de sobrecostos, la tarea es hallar consensos que permitan una mayor fexi-
bilidad, a la vez que protejan los benefcios laborales que los trabajadores demandan
(p. ej. seguridad social en salud y pensiones).
Profundizacin de los mercados fnancieros. Se estima que el mercado de capi-
tales peruano es pequeo y poco lquido. Como seala la nota de poltica sobre
la situacin actual del mercado de capitales peruano, las cuestiones internas ms
relevantes vinculadas a su relativamente reducido tamao son: (i) los aspectos orga-
nizacionales de las empresas peruanas, (ii) el alto costo relativo de las emisiones,
(iii) una curva de referencia incompleta, (iv) la reducida participacin de los ins-
trumentos hipotecarios, y (v) la escasa competencia en el sistema privado de fon-
dos de pensiones. Al respecto, las principales opciones de poltica seran introducir
claridad y simplicidad en los procedimientos para incorporar un activo al mercado;
hacer ms claras y predecibles las regulaciones e intensa la supervisin; introducir
una mayor competencia en el mercado de pensiones y fexibilizar los requisitos para
la inversin de activos.
Institucionalizacin de polticas coordinadas para afrontar el cambio climtico.
El tratamiento de este tema es an muy incipiente en el Per a nivel del Estado y la
sociedad, al igual que la base institucional estatal en la cual se mueve (el Ministerio
del Ambiente es nuevo y pequeo y el Ministerio de Economa y Finanzas no lo ve
como apremiante). De ah la relevancia de dar forma a un marco institucional que lo
trate adecuadamente. Considerando que el Per es uno de los pases en primera lnea
que podra sufrir las consecuencias del cambio climtico (p. ej. por los deshielos y
escasez futura de agua en las cuencas de la sierra y la costa), no hacerlo impondra
altos costos para un crecimiento sostenible futuro.
V. Conclusiones
El Per ha hecho un gran esfuerzo en las ltimas dos dcadas para ordenar el manejo
de su economa, introduciendo a inicios de los noventa una poltica macroeconmica
prudente y consistente, y consolidando una economa de mercado ms abierta a la com-
petencia internacional. Sin embargo, pese a que el crecimiento del PBI per cpita en los
ltimos aos ha sido relativamente elevado, no basta con persistir en estas polticas o
profundizarlas para seguir reduciendo los niveles de pobreza y desigualdad de oportuni-
dades econmicas y sociales existentes. El alto crecimiento econmico, como el experi-
mentado en los aos recientes, es la mejor herramienta para disminuir signifcativamente
la pobreza e impulsar el desarrollo.
Mantener las polticas de estabilidad macroeconmica es condicin necesaria mas
no sufciente para seguir creciendo a tasas altas en forma sostenida. Ahora se necesita
avanzar la agenda de reformas microeconmicas que impulsarn al Per hacia adelante
y que permitirn un desarrollo ms incluyente. En vista de la propensin a confictos
sociales asociados a necesidades insatisfechas, en particular en determinadas regiones del
pas, se consideran fundamentales este ltimo tipo de reformas. En la medida en que sean
llevadas a cabo reformas signifcativas en reas tales como las instituciones del Estado
para hacerlo ms efciente y que gane credibilidad ante el electorado; la provisin de
infraestructura fsica a los niveles que el pas requiere y demanda, y el mejoramiento del
capital humano para impulsar la productividad, el pas podr encontrar la senda del cre-
cimiento alto sostenible. Otras reas de reforma como una mayor profundizacin fnan-
ciera, una mayor seguridad ciudadana y jurdica, y una mayor fexibilidad laboral, son
tambin importantes para asuntos que el pas necesita atender.
La agenda de reforma del Estado y el incremento del capital fsico y humano del pas
no solo permitirn acortar los plazos de convergencia del PBI per cpita del Per hacia los
niveles de las economas ms desarrolladas, sino que la economa estar ms protegida
frente a los efectos negativos de los choques externos y podr gozar de las condiciones
necesarias para permitir el desarrollo ms rpido, ms amplio y ms compartido que
todos los peruanos quieren.
El Per perdi un cuarto de siglo en el cual su desarrollo no avanz a las tasas
deseadas y como hubiese podido y hubiese debido ser. Esto no debe repetirse. Los logros
de los ltimos aos son muy importantes, pero tambin lo son los desafos an existentes
en materia de desarrollo. El Per est en el umbral de una nueva era y las bases estn sen-
tadas para crecer y lograr un progreso compartido. Est en manos de todos los peruanos
seguir la senda que lleve al Per hacia el futuro que todos queremos.
VI. Bibliografa
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Harberger, Arnold (2005). On the Process of Growth and Economic Policy in Developing
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Loayza, Norman (2008). El crecimiento econmico en el Per. Economa, vol. XXXI, n.
61. Lima: Pontifca Universidad Catlica del Per.
Ledesma, Alan (2010) Crecimiento potencial y productividades de factores. Moneda, n.
145. Lima: Banco Central de Reserva del Per.
Nota 2. Reglas fscales y estabilidad macroeconmica 19
Resumen
Esta nota de poltica econmica revisa la experiencia peruana con respecto a la imple-
mentacin de reglas fscales a nivel nacional y subnacional. En el mbito nacional la regla
fscal ha contribuido a la consolidacin de las fnanzas pblicas, pero no ha evitado el
manejo procclico de la poltica fscal. A nivel subnacional, las reglas no han sido efec-
tivas debido al alto incumplimiento y limitaciones en la informacin necesaria para el
seguimiento oportuno del desempeo fnanciero de los gobiernos subnacionales. Ante este
diagnstico, se propone modifcar la norma y establecer reglas contracclicas que estabi-
licen el crecimiento del gasto pblico nacional, as como el establecimiento de sanciones
efectivas por el incumplimiento de la normativa en el nivel subnacional.
I. Introduccin
En diciembre de 1999 se promulg la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, Ley 27245,
posteriormente denominada Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), norma
que estableci por primera vez en la historia fscal del Per el principio de que las fnanzas
pblicas deben administrarse en forma disciplinada, conteniendo la acumulacin de deuda
pblica mediante lmites numricos para el dfcit fscal (1% del producto bruto interno -
PBI) y para el crecimiento del gasto pblico.
La norma tambin dispuso que el manejo fscal sea de pleno conocimiento de
los ciudadanos, es decir transparente, y que posea una perspectiva de mediano plazo.
Para ello cre el Marco Macroeconmico Multianual (MMM), documento en el que el
gobierno anuncia su poltica fscal y sus previsiones macroeconmicas para los siguien-
tes tres aos, proyecciones que se utilizan en la elaboracin del Presupuesto Anual de
la Repblica.
Adems, se cre el Fondo de Estabilizacin Fiscal como un mecanismo de autoseguro
en el que se acumulan recursos para perodos de emergencia, cuando el acceso del Estado
al mercado de capitales suele ser limitado, con el fn de evitar ajustes fscales contractivos
en el evento de una recesin.
Finalmente, para promover la coordinacin entre el manejo fscal y el monetario y
aumentar la credibilidad de los anuncios de poltica gubernamental, la norma estableci
2. Reglas fscales y estabilidad
macroeconmica
Guillermo Ferreyros y Eduardo Moreno
que la aprobacin del MMM requiere de la opinin tcnica previa del Banco Central de
Reserva del Per (BCRP), la que debe incluir un anlisis de la consistencia de la poltica
fscal propuesta en el MMM con las previsiones del BCRP respecto de la balanza de pagos
y con su poltica monetaria. Asimismo, el BCRP evala el cumplimiento ex post de las
reglas fscales.
De esta forma, la Ley buscaba favorecer la consolidacin fscal, hacer previsible el
comportamiento econmico del gobierno y mejorar la coordinacin de las polticas eco-
nmicas, medidas que mitigaran la incertidumbre macroeconmica y promoveran un
mejor clima para la planifcacin de la inversin privada y el crecimiento.
Posteriormente, en el ao 2003, ante el inicio del proceso de descentralizacin, se
introdujeron lmites numricos para el crecimiento del gasto y dfcit primario de los
gobiernos regionales y locales, normas que junto a lo dispuesto en la Ley de Descentrali-
zacin Fiscal constituyen las reglas fscales aplicables a los gobiernos subnacionales. El
recuadro 1 detalla el contenido actual de la LRTF.
Reglas macrofscales
El dfcit del Sector Pblico No Financiero (SPNF) no ser mayor a 1% del PBI.
El crecimiento real del gasto de consumo (remuneraciones, bienes y servicios y pensio-
nes) del gobierno nacional no superar el 4%, medido con la meta de infacin del BCRP.
La deuda total del sector pblico consolidado no aumentar ms que el dfcit de dicho
sector, corregido por diferencias atribuibles a variaciones en las cotizaciones entre mone-
das, emisin de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depsitos del sector
pblico consolidado y la deuda asumida por el sector pblico consolidado.
En aos de elecciones generales, el gasto no fnanciero del gobierno general entre enero
y julio no ser mayor al 60% del presupuestado para el ao. El dfcit fscal del sector
pblico consolidado del primer semestre del ao ser menor o igual al 40% del dfcit
previsto para ese ao.
Reglas para gobiernos subnacionales
Los planes de desarrollo regional deben ser consistentes con el MMM.
El endeudamiento externo solo puede contratarse con aval del Estado y, de ocurrir, solo
para proyectos de infraestructura, sujeto a los lmites de la Ley de Endeudamiento y los
requisitos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
La relacin deuda/ingresos corrientes no deber superar el 100%. La relacin servicio
de la deuda / ingresos corrientes deber ser menor a 25% para los gobiernos regionales
(30% para los locales).*
El promedio de los resultados primarios de los ltimos tres aos debe ser positivo.
El incumplimiento de las reglas fscales implica la reduccin del acceso a recursos del
Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), el Fondo Intergubernamental para la
Descentralizacin (FIDE) y el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN).
Reglas de Excepcin
En casos de emergencia nacional o crisis internacional el Congreso, a solicitud del Eje-
cutivo, puede suspender la aplicacin de las reglas hasta por tres aos. En la solicitud
Recuadro 1
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)
* Lmite introducido por la Ley Orgnica de Municipalidades
de dispensa el gobierno debe detallar los lmites al dfcit y al crecimiento del gasto que
pretende aplicar y las medidas a tomar para reducir el dfcit en por lo menos 0,5% del
PBI cada ao hasta llegar al lmite de la ley.
Si hay evidencia de reduccin en el PBI real no resulta aplicable el lmite de 1% del PBI
al dfcit fscal. Esta excepcin solo puede durar un mximo de tres aos siempre que
el PBI real no retorne al valor anterior al del PBI real que motiv la dispensa. En ningn
caso el dfcit puede superar el 2,5% del PBI, y debe reducirse en 0,5% del PBI cada
ao hasta retornar al lmite de la Ley.
Existe emergencia cuando el PBI cae durante tres trimestres consecutivos o se produce
un aumento en la tasa de inters internacional que incremente el servicio de la deuda
en ms de 0,4% del PBI.
Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF)
Recursos
Se acumula en el FEF el supervit presupuestal de libre disponibilidad del Tesoro Pblico.
10% de los ingresos lquidos de cada venta de activos por privatizacin.
10% de los ingresos lquidos por pago inicial por concesiones del Estado.
Usos
Si el saldo del FEF supera el 4% del PBI, el exceso se destinar a reducir la deuda
pblica.
Si se prev una reduccin de ingresos en ms de 0,3% del PBI, la reduccin en exceso
de 0,3% del PBI podr ser compensada con el uso de recursos FEF hasta por 40% de
su saldo.
Se puede usar el FEF en situaciones de emergencia contempladas en las Reglas de
Excepcin.
Marco Macroeconmico Multianual (MMM)
Contenido
El MMM debe contener una declaracin de principios de poltica fscal con el detalle de
las operaciones del gobierno general y el dfcit del SPNF, los lineamientos de la poltica
tributaria y las medidas que sustentan las proyecciones.
Metas cuantitativas de poltica fscal consistentes con los lmites de la LRTF.
Previsiones macroeconmicas (PBI, infacin, tipo de cambio, balanza comercial) y
fscales (ingresos y gastos del gobierno general, proyectos de inversin, saldo de deuda
pblica y proyeccin del servicio) y anlisis de la sostenibilidad fscal a mediano y largo
plazo.
Compromisos ciertos y contingentes relacionados con las asociaciones pblico privadas
y las concesiones.
Medidas de correccin durante la ejecucin anual
Aprobado el presupuesto anual, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) deber
trimestralizar los ingresos y gastos de las entidades bajo la LRTF.
Si los ingresos acumulados en cualquier trimestre resultan inferiores a la trimestralizacin
en ms de 1,5%, los gastos de los trimestres restantes se ajustarn hacia abajo en la
reduccin ocurrida o se tomarn medidas compensatorias de ingresos. Estas medidas
no son aplicables si el crecimiento del PBI de los ltimos cuatro trimestres es menor a
2% y si ello es consistente con las reglas macrofscales de la LRTF.
Fuente: Elaboracin propia
El cuadro 1 complementa el contenido de las reglas de nivel subnacional y consolida
las reglas aplicables a los gobiernos regionales y locales:
1
Debe sealarse que, debido al Plan de Estmulo Econmico aplicado el ao 2009 para
mitigar el impacto de la crisis econmica internacional, en el 2009 y el 2010 se modifcaron
temporalmente las reglas numricas de la LRTF tanto a nivel nacional como subnacional.
El lmite para el dfcit fscal es de 2% del PBI y el lmite para el crecimiento del gasto de
consumo del gobierno central es de 10% el 2009 y de 8% el 2010. El cuadro 1 muestra
los cambios a las reglas subnacionales.
1
En el Per, las reglas aplicables a los gobiernos subnacionales se encuentran en la Ley de Responsabilidad
Fiscal, en la Ley de Descentralizacin Fiscal y en la Ley Orgnica de Municipalidades.
Cuadro 1
Reglas fscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales
REGLAS DE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA FISCAL
Regla General Vigente 2009-2010
R1.
Razn saldo total de deuda
respecto a los ingresos
corrientes netos.
no mayor que 100% no mayor que 120%
R2.
Razn servicio total de deuda
respecto a los ingresos
corrientes netos.
Regiones: no mayor que
25%
Regiones: no mayor que 30%
Municipios: no mayor
que 30%
1
Municipios: no mayor que 35%
R3.
Promedio de resultado
primario en los ltimos 3 aos.
no negativo mayor que cero
REGLAS DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIN FISCAL
Regla General Vigente 2009-2010
R4.
Saldo de deuda de corto
plazo
no mayor que 1/12 de los
ingresos corrientes netos
Regiones: no mayor que 25%
de los ingresos corrientes netos
Municipios: no mayor que 30%
de los ingresos corrientes netos
R5.
Razn saldo total de deuda
sin garanta del Gobierno
Nacional respecto a los
ingresos corrientes netos.
no mayor que 45% Suspendida
R6.
Razon servicio total de deuda
sin garanta del Gobierno
Nacional respecto a los
ingresos corrientes netos.
no mayor que 25% Suspendida
R7.
Lmite al crecimiento del
gasto.
crecimiento real del
gasto no fnanciero no
mayor que 3%.
crecimiento real del gasto de
consumo no mayor que 4%.
R8. Regla Final del Mandato.
Prohbe gasto
corriente que implique
compromiso de pago
para la siguiente
administracin.
2
Prohbe gasto corriente
que implique compromiso
de pago para la siguiente
administracin.
2
R9.
Regla de excepcin para
gastos en atencin de
desastres naturales.
No se aplica la regla R7. No se aplica la regla R7.
1/ Regla de la Ley Orgnica de Municipalidades.
2/ Excepto pensiones.
Fuente: Elaboracin propia.
As, el diseo global (nacional y subnacional) de la regla fscal peruana se encuentra
determinado por el objetivo de contener el endeudamiento pblico (nacional y subnacional).
En la experiencia internacional esta es una de las motivaciones principales para adoptar
medidas de esta naturaleza.
Este hincapi en la sostenibilidad fscal incorporado en la LRTF se explica no solo
por la historia fnanciera del Estado, sino tambin porque un manejo fscal prudente, que
minimice la probabilidad de que el fsco tenga que realizar ajustes sustanciales en tasas
impositivas o gasto pblico para honrar sus compromisos de pago, se traduce en una menor
volatilidad macroeconmica, la cual, como se aprecia en el grfco 1, est asociada a tasas
de crecimiento ms altas.
Grfco 1
Volatilidad y crecimiento en el Per
1950-2009

Fuente: BCRP
-2,00
-1,00
,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
50
2000
90
70
50
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09
T
a
s
a

d
e

c
r
e
c
i
m
i
e
n
t
o

p
r
o
m
e
d
i
o

d
e
l

P
B
I

Desviacin estndar de la tasa de crecimiento
Una menor deuda pblica reduce la probabilidad de que el fsco se vea obligado a
realizar ajustes severos para cumplir con sus pagos en un entorno macroeconmico adverso.
Esto reduce la vulnerabilidad de la economa a choques exgenos con efectos negativos
sobre las cuentas fscales, como cadas en los trminos de intercambio o aumentos en la tasa
de inters. La LRTF se orienta a que el fsco contribuya a mantener una tasa alta de creci-
miento mediante la reduccin de la incertidumbre y la volatilidad macroeconmica. Una
mayor tasa de crecimiento econmico sostenible en el tiempo es una condicin necesaria
para que el pas pueda resolver mltiples problemas asociados a la desigual distribucin
del ingreso y de oportunidades.
2
2
De acuerdo con trabajos como los de Acemoglu y otros (2003), la combinacin de alta volatilidad y bajo
crecimiento es endgena a la calidad de las instituciones presentes en el pas. En este sentido, un mejor
Sin embargo, la regla fscal peruana contiene tambin como objetivo de mediano plazo
el manejo contracclico de la poltica fscal. Ello se evidencia en el Principio General
de la LRTF, que indica que el Estado debe asegurar el equilibrio o supervit fscal en el
mediano plazo, acumulando supervit fscales en los perodos favorables y permitiendo
nicamente dfcit fscales moderados y no recurrentes en perodos de menor crecimiento.
De esta forma, puede argumentarse que los objetivos macroeconmicos de la LRTF son
que la conducta del Estado sea fnancieramente responsable y a la vez mitigar, en lugar de
amplifcar, las fuctuaciones por las que atraviesa la economa.
Por ello, la presente nota revisa la experiencia del Per con la regla fscal y el espacio
que esta norma ha dado a los componentes de consolidacin y disciplina, as como al de
respuesta al ciclo econmico, para la formulacin de la poltica fscal de los ltimos diez
aos. Encontraremos que los resultados primarios obtenidos por el sector pblico bajo
esta norma han sido importantes para dar cuenta de la continua reduccin de la razn
entre deuda pblica y PBI; pero, al mismo tiempo, que la posicin cclica de la poltica
fscal ha sido tpicamente expansiva en perodos de auge y contractiva en perodos de
menor crecimiento, es decir, que la LRTF no ha eliminado el carcter procclico de la
poltica fscal del Per. Ello se debera al uso de dispensas al cumplimiento de la regla
que limita el crecimiento del gasto pblico entre 2001 y 2005 y la modifcacin de esta
regla a partir de 2006.
II. Implementacin de las reglas fscales
Como resultado de choques adversos externos (crisis asitica de 1997, crisis de la deuda
rusa de 1998, crisis de la deuda brasilea de 1999) y domsticos (fenmeno El Nio de
1998, la economa entr en un perodo de menor crecimiento en el cual el dfcit fscal
aument considerablemente, pasando del equilibrio en 1997 a un dfcit de 3,2% del PBI
en 1999, brecha que se fnanci fundamentalmente con los recursos provenientes de pri-
vatizaciones de aos anteriores que no haban sido gastados.
Cabe sealar que el deterioro fscal se debi no solo al menor dinamismo de la econo-
ma sino tambin a medidas expansivas de gasto pblico y a la concesin de exoneraciones
tributarias regionales y sectoriales.
La coyuntura de crisis de fnes de los aos noventa evidenci la vulnerabilidad de
la poltica fscal y la necesidad de institucionalizar el manejo prudente de la hacienda
pblica de modo que, en tiempos normales, se construya el espacio fscal necesario para
implementar medidas contracclicas cuando lo requiera la situacin. Era adems prioritario
introducir mecanismos crebles de anuncio de retorno a posiciones fscales sostenibles
luego de episodios temporales de aumento en el dfcit fscal. Fue en esta coyuntura que
se aprob la LRTF en diciembre de 1999.
La evolucin de las fnanzas pblicas desde el ao 2000 muestra una continua
reduccin en el dfcit fscal, solo interrumpida por el reciente episodio de crisis inter-
nacional que gener respuestas contracclicas en las polticas fscales a nivel global.
diseo del marco institucional de la poltica fscal es una mejora en las instituciones que puede contribuir
a una mejor combinacin de crecimiento y volatilidad.
Asimismo, desde el 2003 la deuda bruta del SPNF se ha reducido como porcentaje del
PBI (grfcos 2 y 3).
Grfco 2
Resultado econmico del SPNF
1999-2010

Elaboracin propia.
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Grfco 3
Deuda bruta del SPNF
1999-2010

Elaboracin propia.
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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Durante el perodo de implementacin de las reglas fscales pueden distinguirse
dos subperodos de acuerdo con el desempeo de la economa: un subperodo de
estancamiento econmico 2000-02 en que el crecimiento fue bajo (promedio de
2,7% anual) y la consolidacin fscal incipiente puesto que cerrar el dfcit en esas
circunstancias habra sido procclico; y un subperodo de crecimiento alto 2003-08
(crecimiento promedio de 7%) en el que se revirti el dfcit en supervit fscal y se
redujo la deuda pblica.
Tales episodios estn marcados en el mbito domstico por la salida de la crisis pol-
tica que vivi el Per desde el ao 2000. Esta crisis interna prolong el impacto adverso
sobre el crecimiento de las crisis internacionales de los aos noventa.
En cuanto a la coyuntura econmica internacional, en 2001-02 el dinamismo del
crecimiento econmico mundial cay debido al impacto del fn de la burbuja de precios
de acciones de alta tecnologa. A partir de este hecho empezaron a mejorar las condiciones
fnancieras (tasas de inters internacional bajas) y comerciales (trminos de intercambio
ms altos) ligadas al mayor crecimiento mundial en 2003-08, lo que favoreci la mejora
en las cuentas del gobierno (cuadro 2).
Cuadro 2
Condiciones econmicas
2000-2002 2003-2008
Crecimiento econmico (promedio)
Per 2,7% 7,0%
Mundo 3,3% 4,4%
Tasas de inters
Libor 3 meses (promedio) 4,0% 3,1%
Trminos de intercambio
Var % promedio 0,5% 5,1%
Fuente: BCRP, FMI
En este contexto, a fn de identifcar los factores detrs de la conducta fscal se
ha realizado un ejercicio de descomposicin de la variacin de la deuda pblica en
los factores automticos asociados al crecimiento y el costo fnanciero de deuda del
gobierno y a los factores de poltica pblica como el manejo del resultado primario del
SPNF (cuadro 3).
3
Entre 1999 y 2010 la deuda bruta del SPNF se redujo en 23,6 puntos porcentuales,
pasando de 47,1% a 23,5% del PBI. De esta variacin, 15,1 puntos porcentuales se expli-
can por el dfcit primario del SPNF y el resto se debe a factores automticos asociados
al crecimiento del producto, la apreciacin del tipo de cambio y las variaciones de la tasa
de inters de la deuda pblica.
Se observa que entre el 2000 y el 2003 la deuda pblica aument debido a la gene-
racin de dfcit primarios y por el impacto de la tasa de inters sobre la deuda pblica. A
partir del 2003 y hasta el 2008 el fsco gener supervit primarios, los que, sumados a la
dinmica automtica de la deuda, dan cuenta de la reduccin del ratio de endeudamiento
pblico.
3
Se us la descomposicin propuesta en Fondo Monetario Internacional 2002 y 2003.
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As, alrededor del 64% de la mejora en la posicin de la deuda pblica es producto
de la evolucin del dfcit primario del SPNF. Sin embargo, en la medida en que el propio
dfcit primario del gobierno es afectado por el entorno econmico, para identifcar mejor el
impacto del manejo de la poltica fscal sobre la cada de la deuda pblica se ha procedido
a estimar el componente estructural del dfcit primario.
El dfcit primario estructural representa el resultado que obtendra el sector pblico
si la actividad econmica se encuentra en el nivel potencial o de tendencia y los
precios de los principales productos mineros de exportacin estn en sus promedios
de largo plazo. Es una variable no observable cuya construccin requiere estimar la
elasticidad de la recaudacin fscal respecto al producto y los precios de los productos
de exportacin.
4
Esta estimacin muestra que una parte importante del aporte del dfcit primario
a la cada del saldo de la deuda se debe al componente estructural: de los 15,1 puntos
porcentuales asociados al dfcit primario, 8,9 se deben al componente estructural, que se
encuentra ligado a las decisiones de las autoridades en materia fscal. As, en casi todos los
aos de la muestra la conducta del fsco estuvo orientada a la consolidacin fscal mediante
la generacin de supervits estructurales.
Tal conducta refeja ciertamente la existencia de un compromiso gubernamental con
la estabilidad fscal
5
, e indica el impacto de las reglas fscales en el proceso presupuestario,
las que han apoyado el manejo prudente de la hacienda pblica a pesar de que el rcord
de cumplimiento de las reglas numricas no ha sido perfecto y que las propias reglas han
sufrido cambios a lo largo del tiempo.
Cumplimiento de la regla
El registro de la aplicacin de la LRTF entre el 2000 y el 2010 indica que la regla no ha
sido cumplida en su integridad pues se ha hecho uso frecuente de dispensas aprobadas por
el Congreso al cumplimiento de las metas del dfcit y tambin del crecimiento del gasto
pblico.
El cuadro 4 muestra los lmites numricos de la LRTF correspondientes a cada ejerci-
cio, as como su ejecucin para el SPNF. Obsrvese que la senda para la reduccin gradual
del dfcit prevista en la LRTF result demasiado optimista (la Ley original planteaba
reducir el dfcit a 1% del PBI a partir del 2002) por las condiciones iniciales en las cuales
entr en vigencia, caracterizadas por un alto dfcit fscal y un bajo crecimiento econmico.
De esta manera, se obtuvieron dfcit fscales consistentes con las metas de la Ley solo a
partir del ejercicio 2003.
En lo que respecta a la meta de crecimiento del gasto pblico, se observa que esta
fue bsicamente cumplida en 2000-01, perodo de bajo crecimiento, mientras que en
perodos de mayor crecimiento y mejores precios internacionales no lo fue, hacindose
uso de dispensas aprobadas por el Congreso. Asimismo, debe indicarse que el agregado
de gasto sobre el cual se aplica la regla se ha venido reduciendo: en la norma original
4
La metodologa se describe en Banco Central de Reserva del Per 2008.
5
La sostenibilidad fscal y la reduccin del peso de la deuda es una de las 31 polticas de Estado aprobadas
por el Acuerdo Nacional frmado por todas las fuerzas polticas del pas en julio de 2002.
Cuadro 4
Per: Reglas macrofscales de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
(En porcentajes)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
I. REGLAS
Reglas generales
Dfcit sector pblico
2,0 1,5 1,0 2,0 1,5 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0
% real gasto no
fnanciero gobierno
general
2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 3,0
% real gasto
corriente no fnanciero
gobierno central
3,0
% real gasto de
consumo del gobierno
central
3,0 4,0 10,0 8,0
II. EJECUCIN
Reglas generales
Dfcit sector pblico
3,3 2,5 2,2 1,7 1,0 0,3 -2,1 -3,1 -2,3 1,6 0,5
% real indicador de
gasto pblico
1,2 -4,3 2,3 3,0 2,2 8,7 8,8 0,2 2,1 10,4 6,3
Fuente: BCRP.
aplicaba sobre el gasto no fnanciero del gobierno general; a partir del ejercicio 2006 la
regla se aplica sobre componentes del gasto no fnanciero del gobierno central (en el 2006
era el gasto corriente no fnanciero y desde el 2007 el gasto de consumo de ese nivel de
gobierno).
La razn de estos cambios ha sido liberar recursos para aumentar la inversin pblica
y cerrar la brecha de infraestructura. Asimismo, quitar al gobierno nacional la responsabili-
dad de realizar ajustes en sus propios gastos si la conducta de los gobiernos subnacionales
implica un incumplimiento de la regla de gasto (aunque esta responsabilidad se mantiene
respecto a la regla de dfcit).
Cabe sealar que la meta numrica para el crecimiento del gasto no fnanciero ha
aumentado de 2% en 2000-02 a 3% a partir del 2003 y virtualmente se ha eliminado
a partir del 2006, ya que el lmite aplica solo a un subconjunto del gasto del gobierno
general. En principio, esto permite que el gasto pblico aumente a tasas reales cercanas
al crecimiento de largo plazo del PBI, aunque tiene como contrapartida una menor res-
puesta contracclica de la regla si es que el gobierno incrementa el gasto en lnea con el
PBI observado.
La informacin relativa al cumplimiento de la regla a nivel subnacional es limitada.
6

Segn los datos publicados en la Cuenta General de la Repblica, durante el 2006 y el 2009,
en promedio, el 95% de los gobiernos locales han cumplido con los lmites para el saldo
y el servicio de la deuda. Ello refejara el aumento de los recursos determinados (canon,
sobrecanon, regalas, FONCOMUN, etc.) que percibe la mayora de los municipios, lo
que ocasiona una muy baja necesidad de endeudamiento.
Sin embargo, en el caso de la deuda de corto plazo se observa una disminucin tem-
poral del grado de cumplimiento: pas de 55% en el 2006 a 38% en el 2008, y en el 2009
se recuper un cumplimiento de 68% de municipios. Ello probablemente se debi a las
facilidades de crdito de corto plazo que obtienen los gobiernos locales con garanta de
ingresos futuros de recursos determinados.
Respecto de la regla de resultado primario, el cumplimiento en el nivel local mostr
una tendencia decreciente: pas de 67% en el 2006 a 26% de municipios en el 2009. Asi-
mismo, en la regla de lmite de gasto el grado de cumplimiento se redujo de un 35% en el
2007 a un promedio de 25% en los aos 2008 y 2009 (cuadro 5).
Debe sealarse que la LRTF establece que el incumplimiento de las reglas fscales en
los gobiernos regionales y locales genera el recorte de las transferencias por concepto de
Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), Fondo Intergubernamental para la Des-
centralizacin (FIDE) o Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). Asimismo,
la LRTF dispone que cuando la ejecucin presupuestal de los gobiernos regionales com-
prometa el cumplimiento del MMM y las reglas macrofscales establecidas en la LRTF,
el Presidente de la Repblica adoptar, mediante decreto de urgencia, medidas fscales
orientadas a estabilizar las fnanzas pblicas de estas entidades.
7
Sin embargo, a pesar
de los altos niveles de incumplimiento, ningn gobierno local ha sufrido las sanciones
establecidas en la Ley.
Esta situacin se ve favorecida por la continua suspensin desde el ao 2005 hasta
el 31 de diciembre del 2010 de las medidas de transparencia para los gobiernos subna-
cionales sealadas en la Ley de Descentralizacin Fiscal. Estas normas obligan a dichas
entidades a presentar informes de gestin fscal al MEF,
8
donde se evaluar la situacin
fnanciera y se plantearn si fuese necesario las medidas correctivas a fn de que
en un plazo mximo de dos aos todos y cada uno de los gobiernos regionales y locales
satisfagan las exigencias de la Ley de Descentralizacin Fiscal.
En resumen, el cumplimiento de la norma ha sido parcial en los niveles nacional y
subnacional, siendo mayor el grado de incumplimiento entre los gobiernos subnacionales.
Este factor es importante para explicar que la existencia de la regla fscal no ha podido
eliminar el sesgo procclico de la poltica fscal peruana.
6
Llempn, Morn y Seminario (2010) documentan los serios problemas de registro de deuda pblica a
nivel municipal (principalmente de deuda con otras entidades pblicas as como de deudas contingentes).
Asimismo, reportan que los funcionarios desconocer las reglas subnacionales que estn obligados a cum-
plir. Por ello, los datos reportados deben interpretarse con cautela.
7
El MEF es el responsable de la evaluacin de las reglas fscales, cuyos informes deben ser publicados en
su portal web.
8
Su elaboracin se debe detallar en manuales explicativos emitidos por el MEF.
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Poltica fscal y ciclo econmico
Adems del criterio de prudencia fscal, la regla incorporada en la LRTF contiene tambin
un elemento parcialmente contracclico generado por la combinacin de los lmites al
crecimiento real del gasto no fnanciero y al dfcit fscal.
Si la regla hubiese fjado lmites solo al dfcit fscal, (sin lmites al crecimiento del
gasto pblico) hubiera permitido que los gastos sigan a los ingresos fscales a lo largo de
las fuctuaciones cclicas de la economa: en perodos de mayor crecimiento, el gasto se
expandir en lo necesario para obtener el dfcit meta, mientras que en perodos de menor
crecimiento o recesin, el gasto se contraer para que el dfcit no aumente por encima
del lmite de la regla. Entonces, cuando el producto crezca ms rpido aumentar el gasto
del gobierno y este se reducir cuando la actividad econmica aumente ms lentamente
(o se reduzca), lo que es un manejo procclico del gasto del gobierno.
Si, adicionalmente, el fsco se ve inducido a aumentar las tasas de impuestos en
perodos de bajo crecimiento (debido, por ejemplo, a que estos suelen venir acompaados
de difcultades para obtener fnanciamiento o porque no le es factible reducir el gasto),
entonces el manejo de los ingresos fscales tambin sera procclico.
En la LRTF, la regla fscal contena inicialmente un lmite al dfcit fscal (1% del
PBI) y tambin al crecimiento del gasto no fnanciero. As, cuando los ingresos fscales
aumentan durante la parte expansiva del ciclo econmico, los gastos no podrn crecer
en la misma proporcin, lo que forzara al fsco a ahorrar parte de los ingresos fscales
extraordinarios en la forma de un menor dfcit fscal (o un supervit fscal). Por otro lado,
si el fsco pierde ingresos por un menor crecimiento del PBI, la regla operara de la misma
manera a una regla que slo fja lmites al dfcit fscal. No obstante, si la economa entrara
en recesin (cada del PBI real), se podra invocar la clusula de escape de la Ley, segn
la cual los lmites no seran aplicables y el fsco podra aumentar el dfcit (hasta 2,5% del
PBI) y el gasto pblico, con el nico compromiso de anunciar una senda de retorno a los
lmites de la ley en un plazo de hasta tres aos.
Esto signifca que la regla original de la LRTF eliminaba parcialmente el sesgo al
manejo procclico del gasto del gobierno, en particular en perodos de auge, en los que el
fsco puede verse inducido a aumentar partidas permanentes de gasto pblico que pueden
ser difciles de recortar en perodos de menor crecimiento. No obstante, en perodos de
bajo crecimiento, la LRTF podra inducir a bajar el gasto ya que no podran aplicarse las
reglas de excepcin.
La magnitud para el lmite al crecimiento del gasto pblico se explica en parte por
la coyuntura en la que se estableci la regla fscal. Hacia 1999, el dfcit fscal alcanzaba
el 3,2% y la deuda pblica era del 47,1% del PBI. La economa estaba creciendo a una
tasa de 0,9% y el crecimiento promedio del perodo 1995-99 era de 3,6%. Por otro lado,
el gasto del gobierno general aument en trminos reales en 6,8% durante 1999,
9
con un
crecimiento promedio de 5,7% para 1995-99. En esas condiciones, el lmite inicial de 2%
real era consistente con la evolucin reciente del producto y con el objetivo de reducir el
dfcit fscal y la deuda pblica. En el 2003, en un entorno de mayor crecimiento y dispo-
nibilidad de recursos fscales, el lmite se increment a 3%.
9
Variacin medida con el ndice de Precios al Consumidor (IPC).
Claramente, mantener en forma permanente un lmite tan bajo para el crecimiento del
gasto pblico implicara una reduccin paulatina del tamao relativo del gobierno general ya
que la economa crece como tendencia a una tasa superior. Ello explica en parte el incum-
plimiento de esta meta sobre todo en perodos de mayor crecimiento. En la medida en que
se pida dispensa del cumplimiento de la regla de crecimiento del gasto no fnanciero del
gobierno general, como ha sucedido en los ltimos aos, la regla fscal adquiere un carcter
procclico pues solo se basa en el cumplimiento de la meta de dfcit fscal.
La exclusin a partir del 2006 de los gastos de capital as como los gastos de los gobier-
nos subnacionales del lmite al gasto pblico, reduce el elemento contracclico contenido
en la LRTF y hace que la inversin pblica absorba la volatilidad de los ingresos fscales,
lo que puede resultar en un comportamiento procclico del gasto pblico y deteriorar la
calidad de la inversin, puesto que la seleccin y ejecucin de proyectos se vern afectados
por las fuctuaciones temporales en la disponibilidad de recursos fscales.
Adems, concentrar los lmites de la regla fscal nicamente en el gasto corriente
puede tener efectos adversos en la capacidad del Estado para brindar servicios: existen
defciencias en la provisin de servicios de calidad en educacin, salud, justicia y seguri-
dad cuya superacin podra tener una rentabilidad social comparable a la construccin de
infraestructura, con lo cual la situacin actual podra generar sesgos hacia una asignacin
inefciente del gasto pblico.
Los datos muestran que el manejo fscal procclico se ha mantenido durante el perodo
de aplicacin de la LRTF.
Para evaluar la posicin de la poltica fscal respecto del ciclo existen distintos crite-
rios. El ms comn es el que se basa en la adopcin de polticas contractivas o expansivas
segn la fase del ciclo en que se encuentre la economa, y la forma en que estas polticas
afectan el resultado estructural. As, la poltica fscal se defne como contractiva (expansiva)
cuando el resultado estructural aumenta (se contrae). La fase del ciclo se puede defnir de
acuerdo con la evolucin de la brecha producto (diferencia entre el producto corriente y
el de tendencia). As, la brecha producto es creciente (decreciente) en la fase expansiva
(contractiva) del ciclo o en perodos de aceleracin (desaceleracin) econmica.
Por tanto, aumentos del resultado estructural en perodos de aceleracin econmica
y reducciones del resultado estructural en perodos de desaceleracin econmica referen
una poltica fscal contracclica. De forma opuesta, aumentos del resultado estructural en
perodos de desaceleracin econmica o reducciones del resultado estructural en perodos
de expansin econmica referen a una poltica fscal procclica.
Segn este criterio, durante los ltimos aos la poltica fscal ha adoptado en la prctica
distintas posiciones, mostrando principalmente un comportamiento procclico, aunque con
episodios contracclicos en el 2006 y el 2009 (grfco 4).
Sin embargo, esta forma de medir la posicin de la poltica fscal ha sido criticada
por Kaminsky y otros (2004) porque se basa en resultados fscales agregados (resultado
estructural) y no en instrumentos completamente exgenos (gastos y tasas de impuestos).
Estos autores proponen como alternativa medir la naturaleza cclica de la poltica fscal
en trminos del gasto pblico. Es decir, la poltica fscal ser procclica (anticclica) si
el gasto aumenta en perodos expansivos (recesivos) y se reduce en perodos recesivos
(expansivos).
Siguiendo este criterio se puede ver tambin el predominio de una poltica fscal
procclica en los ltimos aos, excepto en el 2006 y el 2009.
De esta forma, a pesar de que las reglas fscales y la normatividad que las acompaa
fueron diseadas con el fn de establecer una posicin fscal contracclica, estas no han
garantizado su cumplimiento. En este contexto surge la necesidad de replantear la regla
fscal peruana, estableciendo nuevos mecanismos que garanticen que el fsco no amplifque
el ciclo econmico.
III. Alternativas
Si bien la existencia de reglas fscales ha sido til para asegurar la prudencia fscal e impedir
la acumulacin de deuda, no ha evitado el sesgo procclico de la poltica fscal y presenta
Grfco 4
Poltica fscal en los ltimos aos
(Porcentaje del PBI potencial)

Fuente: BCRP.
-3,0
-2,0
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0,0
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2005 2006 2007 2008 2009 2010
Brecha Resultado Estructural
Grfco 5
Poltica fscal 2005-2010
(Porcentaje del PBI potencial)

Fuente: BCRP.
14,0
14,5
15,0
15,5
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16,5
17,0
17,5
18,0
18,5
19,0
19,5
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
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2,0
3,0
4,0
5,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Brecha Gasto no financiero
niveles altos de incumplimiento a nivel subnacional que generan un riesgo macroecon-
mico. Por eso, es necesario introducir cambios que estabilicen el gasto pblico total y que
incentiven el cumplimiento subnacional mediante sanciones efectivas.
Una alternativa del establecimiento de reglas fscales es el uso de un indicador como
el resultado estructural.
Chile y Suiza son ejemplos de pases en los que la elaboracin de regla fscal se ha
basado en el concepto de resultado estructural. En trminos operativos, la regla en estos
pases toma la forma de un lmite al gasto pblico que se fja en funcin del nivel de ingresos
consistente con el crecimiento tendencial de la economa y de los precios internacionales,
y de una meta para el resultado econmico estructural (en el caso de Suiza la meta es cero,
mientras que Chile estableci inicialmente una meta de supervit estructural de 1% del
PBI, la cual ha sido ajustada a cero en el contexto de la crisis internacional). Esto es, el
gasto programado para cada ao es equivalente a los ingresos estructurales previstos para
dicho ao menos la meta para el resultado estructural.
La principal ventaja de una regla fscal basada en el resultado estructural es que
puede ayudar a reducir la volatilidad macroeconmica ya que implica que los gastos del
gobierno aumentarn a una tasa estable en el tiempo, consistente con el crecimiento del
PBI potencial o de tendencia. Asimismo, permite un uso contracclico de la poltica fscal,
puesto que el dfcit observado aumentar en perodos de menor crecimiento y se reducir
en perodos de auge.
Sin embargo, la implementacin de una regla estructural presenta difcultades por-
que se basa en variables no observables como el PBI potencial y el nivel permanente de
precios de exportacin. Adems, se requiere contar con una estimacin de la elasticidad
de los ingresos fscales respecto del PBI y respecto de los precios de exportacin, sin los
cuales no es posible realizar el ajuste de los ingresos del gobierno.
Como el objetivo no es evitar que el fsco amplifque los ciclos econmicos, sino que
por el contrario los mitigue, es posible pensar en una regla que determine el nivel de gasto
pblico consistente con un dfcit meta a mediano plazo y con una respuesta estabilizadora
frente al ciclo econmico.
Adems de modifcar la regla para hacerla contracclica, cabra introducir en la ley
sanciones para los encargados de cumplirla, de modo que sea costoso su imcumplimiento,
sobre todo en el nivel subnacional que no se halla sujeto al escrutinio del pblico en la
misma medida que el gobierno nacional. Estas sanciones pueden incluir la suspensin o
remocin de los funcionarios responsables o, en el caso de los gobiernos subnacionales,
la reduccin efectiva de las transferencias del gobierno nacional mientras dure el incum-
plimiento.
Tambin podra simplifcarse el conjunto de normas de nivel subnacional. La exis-
tencia simultnea de reglas de resultado primario, crecimiento del gasto y de indicadores
de endeudamiento puede ser redundante y difcultar el cumplimiento a los alcaldes y
presidentes regionales. Podra tenerse solo una regla de dfcit y de crecimiento del gasto,
de igual naturaleza que la regla aplicada al sector pblico.
Lo deseable sera consolidar en una norma todas las reglas aplicables a los gobier-
nos subnacionales. Como se mencion anteriormente, hoy existen reglas en la LRTF,
en la Ley de Descentralizacin Fiscal y en la Ley Orgnica de Municipalidades. La
consolidacin de las reglas fscales en una norma de amplia difusin favorecera su
cumplimiento.
Para modelar la regla fscal,
10
se ha especifcado la siguiente funcin para el gasto no
fnanciero del SPNF consistente con un objetivo de dfcit fscal estructural nulo:
G
t
= T
t
1
d
1
(T
t
1
T
t
1
) + T
t
2
d
2
(T
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T
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2
) r
t1
B
t1
Donde:
G
t
= Gasto no fnanciero del gobierno general en el perodo t.
r
t-1
= Tasa de inters real sobre la deuda pblica.
B
t-1
= Saldo de la deuda pblica.
T
t
1
T
t
1

= Ingresos provenientes del sector no primario en el perodo t y en el estado esta-
cionario.
T
t
2
T
t
2

= Ingresos provenientes del sector primario (minero) en el perodo t y en el estado
estacionario.
Esta regla indica que cuando la recaudacin proveniente de los sectores primario
(minera) y no primario es igual a su valor de largo plazo (estado estacionario), el gasto
no fnanciero del gobierno es equivalente a la diferencia entre los ingresos fscales y los
intereses sobre la deuda pblica, es decir, que el dfcit fscal meta es cero.
11
Los parmetros d
1
y d
2
son los que defnen la naturaleza de la regla de poltica fscal,
ya que indican cmo debe reaccionar el gobierno cuando los ingresos fscales diferen de
su valor de largo plazo:
Regla convencional: Si d
1
= d
2
= 0, el supervit primario ser siempre equivalente a
los intereses de la deuda, por lo que el dfcit fscal ser siempre cero. En este caso se
tiene una regla de dfcit convencional que implica una posicin fscal procclica ya
que el gasto pblico se ajusta siguiendo la evolucin de los ingresos (y los intereses
de la deuda).
Regla estructural: Si d
1
= d
2
= 1, la regla de poltica fscal ser una regla de dfcit
estructural que implicara una posicin fscal neutral, en el sentido de que deja la
tarea de la estabilizacin a los estabilizadores automticos. En este caso, el supervit
primario sigue a los ingresos y el gasto del gobierno se estabiliza.
Regla contracclica: Si d
1
> 1; d
2
>1, la regla de poltica fscal tendr un componente
contracclico adicional.
IV. Ejercicio de simulacin
A continuacin se presentan los resultados de un ejercicio de simulacin de los impactos
macroeconmicos de reglas fscales alternativas. Se compara, en el contexto de un modelo
neokeynesiano con rigideces de precios, la respuesta de la economa a distintos choques
10
La fuente de esta formulacin es Fondo Monetario Internacional 2009.
11
Se usa una meta de dfcit cero porque es el nivel consistente con el principio general de la LRTF men-
cionado anteriormente.
bajo reglas fscales alternativas: una regla de dfcit convencional, una regla de dfcit
estructural y una regla contracclica.
En trminos generales, una regla de dfcit fscal convencional permite establecer una
trayectoria predecible sobre el progreso de la deuda soberana y de las fnanzas pblicas,
reducindose as gran parte de la incertidumbre sobre su evolucin futura. Sin embargo,
una regla de este tipo no asla los efectos que diversos choques pueden tener sobre el
desempeo de la economa, pues nicamente se enfoca en asegurar la sostenibilidad de
las cuentas fscales.
Por el contrario, una regla de dfcit estructural no solo asegura dicha sostenibilidad
sino que tambin permite aislar, al menos parcialmente, algunos de los efectos que diversos
choques puedan tener en la economa.
Principales resultados
A efectos de analizar cmo operan las distintas reglas, se presentan las funciones de impulso
respuesta del PBI y del tipo de cambio real ante choques de una desviacin estndar en
los precios de los metales de exportacin.
Un incremento en el precio de las exportaciones mineras aumenta el ingreso dis-
ponible de las familias y del gobierno. Si todo este mayor ingreso se destina a fnanciar
un mayor nivel de consumo, se expandira la demanda agregada presionando al alza de
precios, lo que motivara una elevacin en la tasa de inters. En un entorno de rigidez
de precios, la subida en la tasa de inters domstica implicara una apreciacin real
del tipo de cambio, con lo que se incrementaran las importaciones y disminuiran las
exportaciones no mineras. Por el contrario, si el gobierno mantuviera una regla de
dfcit estructural o contracclica, retirara parte del estmulo sobre la demanda agre-
gada, reduciendo as sus efectos sobre el tipo de cambio real, las importaciones y las
exportaciones no mineras.
En el grfco 6 se observa que con una regla estructural o contracclica el impacto
del choque sobre el PBI y la apreciacin cambiaria es menor respecto de lo que ocurre
con una regla de dfcit convencional. As, el diseo de la regla es relevante para aislar a
la economa de choques exgenos que aumenten la volatilidad macroeconmica.
De este ejercicio se puede inferir que una regla estructural o contracclica tiene un
mejor desempeo para estabilizar las variables econmicas que una regla de supervit
primario convencional.
V. Recomendaciones
Como muestra el ejercicio de simulacin, es deseable eliminar el sesgo procclico de la
poltica fscal. Para ello se puede introducir una regla estructural al estilo de Chile o Suiza
o, en su defecto, modifcar la regla actual para que el lmite al gasto pblico se aplique
sobre el total del gasto no fnanciero del gobierno general con topes cercanos al crecimiento
tendencial de la economa, para lo cual se puede recurrir a promedios mviles. Asimismo,
una regla contracclica que permita una mayor respuesta del fsco ante los choques que
sufre la economa es ms efectiva para estabilizarla.
Grfco 6
Incremento de los precios de los minerales
1/
(En puntos porcentuales del estado estacionario)

1/ El choque consiste en un aumento en el precio del mineral exportado de un desvo estndar.
d1=d2=0 representa al modelo con una regla convencional.
d1=d2=1 corresponde al modelo con regla estructural (neutral).
d1=d2=2 indica el modelo con una regla contracclica.
Fuente: BCRP.
0,00%
0,05%
0,10%
0,15%
0,20%
0,25%
0,30%
0,35%
0,40%
0,45%
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41
dt1 = dt2 = 0 dt1 = dt2 = 1 dt1 = dt2 = 2
-0,45%
-0,40%
-0,35%
-0,30%
-0,25%
-0,20%
-0,15%
-0,10%
-0,05%
0,00%
dt1 = dt2 = 0 dt1 = dt2 = 1 dt1 = dt2 = 2
Asegurar un manejo neutral o contracclico de la poltica fscal es importante para
reducir la volatilidad macroeconmica. Ello aumentara el bienestar de la poblacin y
evitara inconsistencias entre la poltica monetaria y fscal, sobre todo en perodos de alto
crecimiento con importantes fujos de capital a la regin. Una poltica fscal contracclica
ayudara a evitar apreciaciones sustanciales del tipo de cambio real, lo que favorecera la
inversin en los sectores transables y el crecimiento de largo plazo.
Es necesario que la regla fscal siga asegurando la sostenibilidad de las fnanzas
pblicas en el mediano plazo. Para ello se requiere reducir sustancialmente los niveles de
incumplimiento en el nivel subnacional.
Mantener el control de la deuda subnacional es muy importante para asegurar la
solvencia a mediano plazo. Adems, evitar expansiones del gasto subnacional es tambin
necesario dada la cantidad de recursos que estos niveles de gobierno administran. Los
aumentos no esperados del gasto subnacional pueden difcultar el cumplimiento de la meta
de dfcit agregado y generar inconsistencias entre las posiciones de la poltica fscal y
monetaria, lo que tendra costos en trminos de bienestar y tambin podra complicar la
administracin macroeconmica del pas.
Por eso, es necesario mejorar el seguimiento de la ejecucin subnacional e implementar
sanciones efectivas al incumplimiento de las reglas.
VI. Bibliografa
Acemoglu, Daron y otros (2003). Institutional Causes, Macroeconomic Symptoms: Vola-
tility, Crises and Growth. Journal of Monetary Economics 50: 49-123.
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Llempn, Zoila, Eduardo Morn y Cristhian Seminario (2010). Descentralizacin y des-
empeo fscal subnacional - el caso de Per. En: Marielle del Valle y Arturo Galindo,
editores. Descentralizacin y sostenibilidad fscal subnacional: los casos de Colombia
y Per. 98-136. Washington, D. C.: BID.
Resumen
El nivel de ingresos del fsco ha sido histricamente bajo y dependiente de la evolucin
de los precios internacionales. Ello constituye una importante vulnerabilidad fscal pues
reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los ciu-
dadanos y de aplicar polticas contracclicas. Adicionalmente, la estructura tributaria
actual muestra una alta concentracin de la recaudacin en el Impuesto a la Renta y
el Impuesto General a las Ventas. Ambos impuestos tienen ya tasas relativamente altas,
exoneraciones tributarias y tienen un alto grado de evasin. Por ello, se requiere tomar
medidas que incentiven el cumplimiento tributario y dotar de una mayor capacidad fsca-
lizadora a la administracin tributaria.
I. Introduccin
Las reformas de inicios de los aos noventa simplifcaron el Sistema Tributario peruano
basndolo en cuatro impuestos principales: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto Gene-
ral a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y aranceles. Antes de la
reforma el universo tributario alcanzaba 68 impuestos, muchos de ellos con destino
especfco. Junto con la reduccin del nmero de impuestos se aplic un criterio de
unidad de caja de modo que toda la recaudacin pas a formar parte de los recursos
del Tesoro Pblico y su asignacin se daba a travs del gasto del gobierno, tarea que se
centraliz en el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
Asimismo se fortaleci la Superintendencia Nacional de Administracin Tributa-
ria (SUNAT) dotndola de autonoma administrativa, personal califcado y atribuciones
para fscalizar y administrar el sistema tributario. Como resultado de estas reformas los
ingresos del gobierno aumentaron sustancialmente, lo que permiti consolidar las cuentas
fscales y aumentar el gasto del gobierno.
Sin embargo, en comparacin a pases con nivel de desarrollo similar la recaudacin
del gobierno peruano es todava limitada.
Los grfcos 1 y 2 muestran que el Per recauda menos que el promedio de pases
de Amrica Latina tanto a nivel de impuestos como de ingresos totales del Gobierno
Central. La escasez de ingresos del fsco es una fuente permanente de vulnerabilidad ya
3. Sugerencias para la mejora
de la poltica tributaria
Ruben Lema
Nota 3. Propuestas de poltica tributaria 41
que reduce la capacidad del Estado de brindar bienes y servicios e infraestructura a los
ciudadanos y de aplicar polticas contracclicas puesto que tambin limita su capacidad
de endeudamiento.
Asimismo, la recaudacin fscal en el Per es dependiente de la evolucin de las
cotizaciones internacionales de los productos mineros. El siguiente grfco muestra la
asociacin entre precios internacionales mineros y recaudacin fscal.
Grfco 1
Ingresos totales Gobierno Central
(Prom. 2000-2009)
Grfco 2
Ingresos tributarios Gobierno Central
(Prom. 2000-2009)
30
25
20
15
10
5
0
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C
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b
i
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24,3
23,7
23,0
20,6
13,5
16,8
19,1
15,3 15,9
22,1
18,8
18,0
17,4
Promedio
% PBI
% PBI
B
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B
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l
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x
i
c
o
25
20
15
10
5
0
22,1
18,6
18,1
17,8
15,3
13,6
13,3
12,6
12,0
10,9
9,5
9,4
14,4
Promedio
Fuente: CEPAL. Elaboracin propia.
La dependencia de los ingresos del gobierno de las cotizaciones internacionales
aade volatilidad a los ingresos del Estado. Esta es una caracterstica que comparte el
Per con otros pases vecinos exportadores de commodities.
Grfco 3
Presin tributaria vs. precios minerales
Grfco 4
Ingresos totales Gobierno Central
Coefciente de variacin (2000-2009)
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
16,0
15,0
14,0
13,0
12,0
11,0
10,0
120
100
80
60
40
20
0
12,3 12,3
12,1
12,9
13,1
13,6
15,6
15,7
13,7
14,8
ndice Precio Minerales (2008 = 100)
15,2
Ingresos Tributarios (% PBI)
E
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P
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g
u
a
y
U
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u
g
u
a
y
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
0,05
0,09
0,12
0,06
0,03
0,13
0,14
0,11
0,16 0,16
0,10 0,10
Promedio
0,06
Fuente: BCRP. Elaboracin propia.
As la volatilidad de ingresos fscales
1
del Per es inferior a la de los pases de la
regin con una base exportadora menos diversifcada, pero superior a la de pases con
base productiva ms desarrollada como Mxico y Brasil.
Ciertamente, estas caractersticas del sistema fscal peruano no son nuevas. Desde una
perspectiva de ms largo plazo, se observa que la recaudacin tributaria es baja y voltil,
dependiente de los minerales. As, la recaudacin en el perodo 1970-2009 oscil entre
18,2% del PBI (1980) y 8,1% del PBI (1989), con un promedio de 13,3 por ciento del PBI
para todo el perodo y de 13,6% para la presente dcada.
1
Medida como por el coefciente de variacin de la razn ingresos a PBI.
Grfco 5
Ingresos tributarios Gobierno Central
Coefciente de variacin (2000-2009)
Grfco 6
Evolucin de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010)
B
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i
a
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y
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
0,15
0,14
0,12
0,11
0,10 0,10
0,08
0,08
0,07
0,06
0,04
0,11
Promedio
0,23
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
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9
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5
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9
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9
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7
1
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9
7
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1
9
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0
1
9
8
1
1
9
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2
1
9
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3
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9
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0
1
9
9
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1
9
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2
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9
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3
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9
9
4
1
9
9
5
1
9
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6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
150
130
110
90
70
50
30
10
-10
-30
-50
%

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e
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l
13,7
18,2
15,0
8,1
14,2
14,8
13,7
12,1
15,7
ndice real de precios mineros Presin Tributaria Recaudacin promedio
Grfco 7
Tasa del impuesto a la renta empresarial
Grfco 8
Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas
Adems, estos problemas recurrentes de escasa y voltil recaudacin ocurren con un
sistema tributario que tiene tasas impositivas relativamente altas para la regin. En los
siguientes grfcos se muestra la tasa del IR empresarial y del IVA (IGV para el Per) para
una muestra de pases que indica que el Per tiene tasas superiores al promedio.
A
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y
40
35
30
25
20
15
10
5
0
34 34
33
28
28
35
%
30
25 25 25
17
10
27%
Tasa promedio
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20
15
10
5
0
22
%
21
19
15
16
18
14,9
12 12
10
5
15%
Promedio
Esto muestra que en la base del problema de la escasez de recursos fscales se encuen-
tra una economa con un sector informal amplio que favorece el bajo cumplimiento de las
obligaciones tributarias y un sistema tributario que considera un conjunto muy grande de
exoneraciones.
Fuente: CIAT. Elaboracin propia.
Por ello, resulta importante la bsqueda de fuentes de ingresos ms estables, lo que
implica la necesidad de ampliar la base tributaria a travs de mejorar el cumplimiento de
sectores con mayor grado de evasin. En efecto, sectores como el comercio, construc-
cin, hoteles y restaurantes, y servicios a empresas concentraran ms de la mitad de la
evasin.
2
Es importante elevar la percepcin de riesgo de detectar y penalizar la evasin.
Esta nota de poltica se organiza de la siguiente forma: en la siguiente seccin se pre-
senta un anlisis de la evolucin reciente de la recaudacin de los principales impuestos
que conforman el sistema tributario peruano para identifcar vulnerabilidades especfcas.
Ello permite plantear medidas de poltica que se presentan en la tercera seccin. El docu-
mento fnaliza con algunos comentarios que se ofrecen como conclusin.
II. Coyuntura y temas tributarios recientes
En la presente dcada se ha mantenido la estructura bsica del sistema tributario, basada en
cuatro tipos de impuestos. Sin embargo, se han realizado algunas modifcaciones que han cam-
biado el peso relativo entre los distintos impuestos, adems de crearse nuevos y eliminar otros.
Como se puede observar en los grfcos siguientes, impuestos como los aranceles
y selectivos han perdido importancia frente al IR e IGV. As, en el 2010, estos impues-
tos representaron el 8% del total recaudado (deducidas las devoluciones de impuestos),
cuando en el 2005 representaron el 19%. Estos cambios han mejorado la efciencia del
Sistema Tributario pues estos dos impuestos estaban entre los gravmenes que imponan
las mayores distorsiones en la economa.
2
Pearanda (2001)
Grfco 9
IGV
42%
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2000 Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2005
Ingresos Tributarios Gobierno Central: 2010
ISC
15%
Aranceles
12%
IES
5%
Resto
4%
Impuesto a la
renta
22%
IGV
45%
ISC
7%
Aranceles
1%
ITAN
3%
Resto
3%
ITF
1%
Impuesto a la
renta
39%
IGV
42%
ISC
11%
Aranceles
7%
ITF
2%
Resto
3%
Impuesto a la
renta
31%
ITAN
3%
IES
0%
Fuente: BCRP, SUNAT. Elaboracin propia.
En el caso de los aranceles, con el fn de dotar de mayor efciencia y competitividad a
la economa el gobierno redujo las tasas apliacables a diversas partidas (en diciembre del
2000 el arancel promedio era 13,5 y en el 2010 fue 3,4%).
3
Los acuerdos de libre comer-
cio frmados en esta dcada han reducido an ms el arancel efectivo representando en el
2010 una tasa efectiva slo de 2,3% de las importaciones. El ISC a los combustibles se
redujo en promedio en 40% entre el 2003 y 2010 con el fn de mitigar el impacto doms-
tico del aumento en el precio internacional del crudo.
El 2003 se elimin el Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que era un
impuesto inefciente pues gravaba la contratacin de mano de obra. Sin embargo, el 2004
se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) con una tasa de 0,15%, que
tambin resulta un impuesto altamente distorsionante. Este impuesto se ha ido reduciendo
y desde abril del 2011 tiene una tasa de 0,005%. La ventaja que tiene, aparte de ser de
fcil recaudacin, es la de brindar informacin sobre operaciones no declaradas, funcin
para la cual no requiere tener una tasa alta.
Para compensar la prdida de recaudacin por el IES, a mediados del 2003 se
elev la tasa del IGV de 18 a 19 por ciento, tasa que estuvo vigente hasta inicios de
2011, en que se regres a la tasa de 18 por ciento. Adicionalmente, se crearon sistemas
de pago anticipado del IGV (percepciones, detracciones y retenciones) con la fnalidad
de asegurar el pago del impuesto en contribuyentes de difcil fscalizacin. Respecto al
IR, en el 2004 se elev la tasa a personas jurdicas de 27 a 30 por ciento
4
y se mantuvo
el impuesto sobre los dividendos (4,1 por ciento), con lo cual en la prctica el impuesto
pas de 30 a 33 sobre la renta distribuida (aun sin considerar la participacin de los
trabajadores).
Impuesto General a las Ventas (IGV)

Como se mencion en la introduccin, la tasa del IGV de 18 por ciento es relativamente
alta comparada con el promedio de una muestra de 17 pases latinoamericanos (14,5 por
ciento), siendo menor solo a las aplicadas en Argentina y Uruguay y Chile. Adems, la
capacidad recaudatoria del impuesto (recaudacin por punto porcentual de tasa) es bas-
tante baja, superando slo a la observada en Mxico y Repblica Dominicana.
Si comparamos el resultado del IGV del 2009, cuando la tasa era 19 por ciento, con
un pas con una tasa similar como Chile, se encuentra que recaudamos 8 puntos porcen-
tuales del producto menos por cada punto, es decir con una productividad igual a la de
Chile, la recaudacin por IGV neta de devoluciones pasara de 6,2 a 7,8 por ciento del
PBI. (ver cuadro 1)

3
La reduccin arancelaria se realiz en varias modifcaciones realizadas principalmente en el ltimo lustro,
estableciendo un arancel de 0 por ciento a los bienes de capital y un importante grupo de bienes interme-
dios. Asimismo, se redujo la dispersin arancelaria, pasando de ocho tasas existentes en el 2001 a tres en
el 2011 (0, 6 y 11 por ciento).
4
En el 2002 se redujo la tasa del IR a personas jurdicas de 30 a 27 por ciento y se introdujo un gravamen
sobre los dividendos de 4,1 por ciento, con lo cual la tasa efectiva sobre las utilidades distribuidas se
mantena en 30 por ciento.
Cuadro 1
Tasa IVA (%) y Productividad por pases
Pas Tasa IVA (%) Productividad
1/
Paraguay 10 0,61
Ecuador 12 0,48
Nicaragua 15 0,47
Panam 5 0,45
El Salvador 13 0,45
Honduras 12 0,44
Bolivia 14,9 0,43
Uruguay 22 0,42
Guatemala 12 0,41
Chile 19 0,41
Costa Rica 13 0,38
Argentina 21 0,37
Colombia 16 0,33
Per 19 0,33
Rep. Dominicana 16 0,26
Mxico 15 0,23
Venezuela 12 n.d.
1/
Defnicin: Recaudacin (neta de devoluciones) que se obtiene
por cada punto del IVA, medido en trminos del PBI. Elaborado con
informacin corresponde al ejercicio 2009.
Esta baja productividad puede ser explicada tanto por un an alto grado de evasin,
como por el elevado nivel de las exoneraciones que tiene este impuesto (cuyo costo se
estima en 1,41 por ciento del PBI).
De acuerdo a SUNAT,
5
se ha realizado mejoras en el cumplimiento del impuesto, de
modo que la evasin del IGV ha venido reducindose en los ltimos aos (habra bajado
de 51 a 38 por ciento de la recaudacin terica del IGV). Un factor preponderante en este
comportamiento fue la introduccin de sistemas de pago anticipado del IGV (detraccio-
nes, percepciones y retenciones).
Desde su creacin, estos regmenes han ampliado su cobertura inicial. As, el Rgi-
men de Detracciones
6
se inici con una cobertura de tres productos (julio del 2002),
mientras que en la actualidad abarca 34 grupos de bienes y servicios de diversa ndole.
7

Mediante este rgimen el comprador o usuario de un bien o servicio afecto al sistema
detrae un porcentaje (defnido por la SUNAT) del importe a pagar por estas operacio-
5
Fuente: Estimacin del incumplimiento en el IGV durante el ao 2009 SUNAT, presentado al Congreso
de la Repblica.
6
Tambin se le denomina Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias - SPOT.
7
Bajo este rgimen se encuentran productos como el azcar, arroz, alcohol etlico, algodn, recursos hi-
drobiolgicos, maz amarillo duro, caa de azcar, madera, arena y piedra de construccin, desperdicios y
desechos metlicos, animales vivos, carnes y despojos comestibles, abonos, cueros, pieles, aceite y harina
de pescado, embarcaciones pesqueras y leche entera cruda. Asimismo, servicios como la intermediacin
laboral, arrendamiento de bienes muebles, servicios de transporte de bienes y personas, comisin mer-
cantil, fabricacin de bienes por encargo, mantenimiento y reparacin de bienes muebles, movimiento de
carga, y otros servicios empresariales. Desde fnales del 2010 se incorporaron los contratos de construc-
cin, el oro y minerales no aurferos, pprika y esprragos.
Grfco 10
Participacin de sistemas de pago anticipado en recaudacion vs. indice de
incumplimiento del IGV
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
42%
36%
44%
38%
51%
6%
Participacin de Sistemas de Pago Anticipado en recaudac. IGV
ndice de incumpliento del IGV (% Recaudacin Potencial
excluy. Gastos Tributarios)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010
14%
19%
25%
27%
29% 29%
32% 32%
47%
54%
52%
50%
49%
43%
nes, para luego depositarlo en el Banco de la Nacin en una cuenta corriente a nombre
del vendedor o quien presta el servicio, el cual utilizar dichos fondos para efectuar el
pago de sus obligaciones tributarias. Los montos depositados en las cuentas que no se
agoten durante cuatro meses,
8
luego que hubieran sido destinados al pago de tributos,
sern considerados de libre disponibilidad para el titular.
El Rgimen de Percepciones se cre para las ventas de combustibles, pero luego
se ampli a las importaciones y a las ventas internas de diversos insumos industriales.
Este rgimen obliga a los contribuyentes designados por la SUNAT como Agente de
Percepcin a cobrar a sus clientes un porcentaje adicional al precio de venta como un
adelanto del IGV, el cual podr ser utilizado por el cliente contra su obligacin futura
por este impuesto. El monto percibido ser entregado a la SUNAT.
En cuanto al Rgimen de Retenciones, inicialmente se estableci un grupo de 1202
agentes de retencin, nmero que se elev a 2032 agentes en la actualidad. Bajo este rgi-
men los sujetos designados por la SUNAT como Agentes de Retencin debern retener
un porcentaje del monto de las compras que realicen a sus proveedores, para su posterior
entrega al Fisco. Los proveedores podrn utilizar dicho monto retenido contra el pago del
IGV que les corresponda.
En el 2010, las percepciones, retenciones y detracciones representaron el 32 por
ciento de la recaudacin total del IGV. Es decir, cerca de un tercio de la recaudacin de
este impuesto estuvo asociado a retenciones en la fuente (sea el comprador o el vendedor,
segn sea el caso), restndole importancia a las declaraciones por cuenta propia que los
contribuyentes deben realizar por sus ventas.
8
Si el solicitante tienen la calidad de buen contribuyente o la calidad de agentes de retencin del Rgimen
de Retenciones del IGV, dicho plazo se acorta a 2 meses.
Fuente: SUNAT. Elaboracin propia.
Grfco 11
IGV y sistemas de pago adelantado
2000-2010
Si bien estos sistemas aseguran la recaudacin, pueden generar costos a los con-
tribuyentes debido a demoras en la devolucin en el caso de que la retencin exceda la
obligacin del contribuyente, al costo fnanciero por el pago anticipado o por multas,
debido a lo complicado de su aplicacin. Asimismo, es necesario un diseo cuidadoso de
los mismos para que un mismo agente no est afecto a varios regmenes.
Si se compara el nivel de incumplimiento del IGV con otras experiencias de siete
pases latinoamericanos, se observa que es el ms elevado de la muestra. Ms an, pases
como Mxico y Chile tienen niveles de evasin menores al 20 por ciento.
Uno de los principales factores que afectan el cumplimiento tributario es el alto grado
de informalidad de la economa peruana, el cual ha sido calculado en diversos estudios.
En un estudio de Pearanda (2001), se evidencia la relacin entre la informalidad y
la evasin tributaria. Considera que existen factores econmicos, jurdicos, socio cultura-
les y polticos que causan la informalidad.
Respecto a las principales causas de la evasin se considera el alto porcentaje de
informalidad, la complejidad del sistema tributario, la poca probabilidad de ser fscali-
zado y/o el bajo costo de ser sancionado as como la falta de cultura tributaria (permisibi-
lidad a la evasin tributaria).
Cabe indicar que la evasin incluye tambin operaciones de contribuyentes forma-
les que bajo diferentes modalidades
9
realizan transacciones que no son declaradas o son
subdeclaradas. Estas acciones impactan directamente en una menor recaudacin por IGV,
e indirectamente en el IR empresarial, al reducir los ingresos o infar los gastos.
9
Por ejemplo: no registro de operaciones, doble facturacin, subvaluacin de ventas, no registro de mano
de obra, aumento indebido de gastos y/o crdito fscal.
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
6,5
IGV Neto Detracciones Percepciones Retenciones
6,2 6,3
6,6
6,8
7,0
7,1
7,5
8,5
8,2
6,5
6,2 6,0
5,7
5,5
5,3 5,2 5,3
6,1
5,3
5,6
7,7
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008 2010
(% PBI)
Cuadro 2
Tasas de evasin (o incumplimiento) en el IVA
Pas 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente
Colombia 29,2 25,0 24,3 22,4
Evasin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en
Colombia: 2000 2008. Versin 2. Actualizacin con la
nueva base de Cuentas Nacionales Ao 2000. DIAN,
ngela Cruz Lasso, Septiembre 2009
Chile 12,0 9,0 8,0 12,0 18,0 Evasin en el IVA. Serie 2003-2009. SII, Mayo 2010
Argentina 23,3 21,2 19,8 Estimacin del Incumplimiento en el IVA, AFIP, Junio 2008
Per 46,9 42,6 41,6 34,9 44,1 Memoria Anual SUNAT
Uruguay 29,0 27,5 24,2 20,6 Medicin de la evasin: el caso uruguayo, DGI, Abril 2010
Mxico 25,5 17,8 19,8 17,8
Evasin Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta,
Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre
Produccin y Servicio no Petrolero, Centro de Estudios
Estratgicos del Instituto Tecnolgico y de Estudios
Superiores de Monterrey, Enero 2010
Guatemala 36,2 33,1 25,8 Medicin del incumplimiento del IVA., Aos 2001-2007. SAT
Elaboracin: CIAT
Cuadro 3
Causas de la informalidad en el Per
Sustitucin de mano de obra por capital
Factores econmicos
Altos costos de formalidad
Mayores utilidades por menores costos
Crdito escaso para pequeas empresas
Factores jurdicos
Desconocimiento del marco legal
Benefcios tributarios preferenciales
Factores socioculturales
Escasa educacin
Migracin del campo a la ciudad
Menores precios favorecen demanda
Poca cultura tributaria
Sector formal estimula sector informal
Factores polticos
Falta de reciprocidad desde el Estado
Administracin tributaria poco efciente
Poca coordinacin entre instituciones de control
Impuesto a la Renta (IR)
El IR grava a las personas jurdicas con el 30 por ciento de sus utilidades. Las personas
naturales estn gravadas por sus rentas del trabajo con tasas marginales escalonadas (15,
21 y 30 por ciento) y un tramo inafecto de 7 Unidades Impositivas Tributarias (UIT);
y por sus rentas del capital con una tasa efectiva de 5 por ciento (cuando estas rentas
provengan de ganancias de capital, existe un tramo inafecto de 5 UIT).
La recaudacin por este impuesto se ha incrementado sustancialmente, debido bsi-
camente al impuesto a la renta de personas jurdicas (tercera categora) cuyo desempeo
ha estado fuertemente infuenciado por la evolucin de los precios de nuestras princi-
Cuadro 4
Impuesto a la renta tercera categora
(porcentaje del PBI)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Agropecuario y Pesca 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,05 0,04 0,04 0,04 0,06 0,03 0,02 0,04
Minera e Hidrocarburos 0,19 0,10 0,20 0,23 0,17 0,38 0,57 0,99 2,23 2,88 2,09 0,93 1,54
Manufactura 0,32 0,25 0,27 0,28 0,37 0,39 0,37 0,42 0,53 0,52 0,60 0,52 0,53
Servicios 0,80 0,58 0,49 0,70 0,67 0,99 0,90 0,89 1,06 1,06 1,20 1,20 1,24
Comercio 0,33 0,27 0,28 0,27 0,30 0,32 0,32 0,36 0,40 0,48 0,60 0,55 0,52
Construccin 0,08 0,08 0,07 0,07 0,06 0,10 0,07 0,06 0,08 0,10 0,11 0,14 0,16
Total 1,75 1,29 1,32 1,55 1,58 2,23 2,26 2,76 4,33 5,09 4,63 3,38 4,03
pales exportaciones (cobre, oro, zinc, petrleo crudo, entre otros). As, la recaudacin
por empresas mineras y petroleras pas de 0,17 por ciento del PBI en el 2002 a 2,88 por
ciento en el 2007. En el ao 2009 se redujo a 0,93 por ciento, como consecuencia de la
cada de los precios internacionales observada en dicho perodo y en el 2010 se ha incre-
mentado nuevamente a 1,54 por ciento del PBI.
Un punto que se desprende del cuadro anterior, es el poco aporte de sectores como el
agropecuario y pesca. En cambio, sectores como manufactura, servicios y comercio, han
mostrado un mejor desempeo asociado a la actividad econmica. La construccin fue el
nico sector que en el 2009 increment su aportacin a la recaudacin del IR.
Otro aspecto a tomar en cuenta es la alta concentracin de la recaudacin del IR
de tercera categora en pocos contribuyentes. As, en el 2010, un pequeo grupo de 249
empresas concentraron el 34 por ciento de la recaudacin, mientras que el resto de Prin-
cipales Contribuyentes (PRICOS) que representan ms de 14 mil empresas, aportaron
el 53 por ciento, en tanto que los medianos y pequeos contribuyentes (que comprende
aproximadamente 490 mil contribuyentes), solo aport el 14 por ciento de la recaudacin.
Esta elevada concentracin de la recaudacin en muy pocas empresas es un indicador
de riesgo. Cabe indicar que dicha concentracin no ha variado signifcativamente en los
ltimos aos (por ejemplo en el 2000, 254 empresas concentraban el 38 por ciento de la
recaudacin) a pesar de las medidas de ampliacin de la base gravable que la SUNAT
ha ejecutado, esto puede evidenciar la difcultad que se ha tenido para ampliar la base
tributaria, a travs de la incorporacin de nuevos contribuyentes que operan en el sector
informal o mediante fscalizacin que reduzca la subvaluacin de utilidades de los media-
nos y pequeos contribuyentes.
A ello, hay que aadir que la existencia de sistemas simplifcados como el Rgimen
nico Simplifcado (RUS) o el Rgimen Especial de Renta (RER) que permiten a los
contribuyentes evitar las obligaciones y fscalizacin del rgimen general para acceder a
esquemas de pago presuntivo y sin mayor fscalizacin. En los ltimos aos, estos reg-
menes se han vuelto ms laxos y han ampliado su cobertura.
En el RUS se pagan cuotas mensuales. La cuota mnima del RUS es de S/. 20
mensuales. Si uno observa la evolucin de los contribuyentes afectos al RUC, se
observa que al introducir los criterios objetivos (Ago. 2004) se depur este rgimen,
pero posteriormente fue nuevamente incrementndose, debido a que se fue relajando
la fscalizacin sobre los criterios objetivos a tal punto que para enero de 2007, se
eliminaron.
Bajo el rgimen del RER, los contribuyentes con ingresos anuales menores a S/.
525 mil (S/. 43 750 mensuales) mantienen la obligacin del IGV igual a la del rgimen
general, pero pagan por IR el 1,5 por ciento de los ingresos mensuales. La ventaja de este
rgimen es que se les permite emitir facturas.
Respecto a la recaudacin por personas naturales, sta ha mostrado un sostenido cre-
cimiento, pasando de 1,1 por ciento en el 2001 a 1,5 por ciento en el 2010. Sin embargo,
la tasa efectiva promedio es de slo 5 por ciento
10
, para los contribuyentes de quinta
categora (trabajadores dependientes). Asimismo, la recaudacin de cuarta categora (tra-
bajadores independientes) es la dcima parte de la de quinta categora, a pesar de que la
participacin laboral de este sector (3,5 millones) supera a la del trabajo dependiente (3
millones).
Bajo un anlisis de tributacin comparada, se observa que la tasa del impuesto a
personas jurdicas en Per (30 por ciento) es mayor que la tasa promedio de un grupo
de 12 pases latinoamericanos (27 por ciento). Adems hay que considerar que existe
una tasa de 4,1 por ciento adicional sobre los dividendos y la participacin de los tra-
bajadores en las utilidades de la empresa, con tasas de 5, 8 y 10 por ciento
11
, segn el
sector de la empresa. Con lo cual la carga tributaria total sobre la renta que distribuye
la empresa podra alcanzar a 40 por ciento, tasa por encima de la mxima sobre la renta
personal.
10
Calculada como la recaudacin de quinta categora reportada por SUNAT para el 2009 respecto al dato de
Remuneraciones de las Cuentas Nacionales para el mismo ao.
11
Aun cuando dicho concepto constituye un costo laboral, debido a su variabilidad (depende de la utilidad
tributaria), slo parcialmente podra reducir el costo salarial que enfrente la empresa, pues dicho concepto
podra ser considerado por los trabajadores como un ingreso excepcional y no incluirlo en su expectativa
salarial.
Cuadro 5
Impuesto a la renta personas naturales
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Primera categora 0,09 0,09 0,09 0,08 0,08 0,08 0,07 0,07 0,07 0,06 0,07 0,04 0,04
Segunda categora 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,05 0,06 0,10 0,17 0,18 0,19 0,17 0,20
Cuarta categoria 0,14 0,13 0,13 0,15 0,15 0,16 0,15 0,15 0,15 0,12 0,12 0,12 0,12
Quinta categora 0,87 0,89 0,88 0,87 0,89 0,93 0,89 0,91 0,92 0,97 1,07 1,13 1,09
Regularizacin 0,04 0,04 0,04 0,03 0,02 0,04 0,05 0,05 0,05 0,05 0,06 0,07 0,05
Total 1,15 1,16 1,14 1,14 1,15 1,25 1,22 1,27 1,35 1,38 1,50 1,53 1,50
Fuente: Pearanda (2001)
El impuesto a la renta personal en Per tambin difere de la media de la muestra:
los tres tramos vigentes en el pas son inferiores a la media muestral (6 tramos) y la tasa
marginal mnima es mayor (15 por ciento en Per contra 9 por ciento en la muestra).
Asimismo, la tasa marginal mxima en la mayora de pases suele ser similar a la que
aplican a las personas jurdicas, salvo casos como Chile (la tasa mxima es de 40 por
ciento, superior a la tasa empresarial de 17 por ciento), Ecuador (la mxima es de 35 por
ciento y la empresarial de 25 por ciento) y Brasil (tasa mxima de 27,5 por ciento y tasa
empresarial de 34 por ciento).
Cuadro 6
Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009
Tasa Min. Tasa Max. N tramos
Mnimo no
imponible
(US$)
Lmite inferior
de la tasa
mxima (US$)
Argentina 9% 35% 7 2 695 30 534
Bolivia 13% 1 n.d. n.a.
Brasil 7.5% 27.5% 5 8 621 25 536
Chile 5% 40% 8 10 648 130 429
Colombia 19% 33% 4 11 954 52 721
Ecuador 5% 35% 9 8 570 57 600
Paraguay 8% 10% 2 n.d. 31 600
Per 15% 30% 3 8 252 69 431
Uruguay 10% 25% 6 7 236 119 652
Venezuela 6% 34% 8 n.d. 76 923
Mxico 2% 28% 8 441 30 811
Panam 7% 27% 6 9 000 30 581
Promedio 9% 30% 6 7 491 59 620
Fuente: CIAT y KPMG. Elaboracin propia.
Respecto al ingreso personal exonerado (mnimo no imponible), la dispersin es
mayor y debe responder a consideraciones de progresividad deseada en cada pas. As,
Mxico inicia su escala con un nivel muy bajo de renta anual (US$ 441) con una tasa
reducida (1,92 por ciento) y en el otro extremo se encuentra Colombia con un mnimo no
imponible alto (US$ 11 954) y una tasa mnima alta (19 por ciento). Asimismo, hay pa-
ses que afectan con sus tasas ms altas a niveles relativamente bajos de renta neta, como
Brasil o Mxico, y otros como Chile y Uruguay que sus tasas mxima afectas a rentas
mayores.
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
La recaudacin por ISC se ha reducido a partir del 2004, como consecuencia de la reduc-
cin del ISC a los combustibles, que pas de recaudar 1,5 por ciento del PBI en el 2003
a 0,6 por ciento en el 2010.
Esta reduccin del selectivo a los combustibles se debi a la necesidad de contra-
rrestar el aumento de precios del petrleo en el mercado internacional. As, en julio del
2005 se elimin el gravamen sobre el Gas Licuado de Petrleo (que representa ms del
20 por ciento de la demanda de combustibles); el gravamen sobre las gasolinas se redujo
sustancialmente hasta junio del 2008, en que se elev nuevamente el ISC, lo que mejor
la recaudacin del 2009 y 2010. Cabe indicar que en junio de 2011 se redujo el gravamen
a las gasolinas y residuales.
En diciembre del 2007, mediante D.S. 211-2007-EF se estableci un cronograma
para adecuar el ISC al criterio de proporcionalidad en funcin del grado de nocividad del
combustible (Ley 28694) en un perodo comprendido entre el 2008 y el 2016. El ndice
Cuadro 7
Impuesto selectivo al consumo
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ISC Combustibles 1,19 1,20 1,15 1,23 1,50 1,54 1,34 1,00 0,79 0,72 0,39 0,59 0,55
Resto 0,87 0,78 0,70 0,66 0,59 0,58 0,54 0,56 0,54 0,56 0,54 0,49 0,52
Interno 0,70 0,66 0,60 0,58 0,54 0,53 0,49 0,49 0,45 0,45 0,45 0,42 0,43
Gaseosas y Agua
mineral
0,11 0,08 0,08 0,11 0,10 0,10 0,09 0,08 0,08 0,07 0,08 0,08 0,08
Cervezas 0,52 0,49 0,44 0,39 0,37 0,37 0,35 0,36 0,34 0,35 0,36 0,33 0,33
Cigarrillos 0,04 0,06 0,06 0,05 0,05 0,04 0,03 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Otros 0,04 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,03 0,02 0,02 0,02
Importacin 0,16 0,11 0,10 0,08 0,05 0,05 0,05 0,07 0,10 0,11 0,09 0,07 0,09
Total 2,06 1,98 1,85 1,88 2,10 2,12 1,88 1,55 1,34 1,28 0,93 1,08 1,07
Grfco 12
ISC combustibles
(S/. x galn)
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
ene/03 ene/04
G84 Diesel GLP (S/. x KG) G97
ene/05 ene/06 ene/07 ene/08 ene/09 ene/10 ene/11
de Nocividad fue determinado por la Comisin Nacional del Ambiente (CONAM). El
cronograma se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 8
ISC Combustibles
(S/. x Galn)
Junio
2008
Octubre
2008
2009
Vigente
2011
Cronograma Propuesto D.S. 211-2007-EF
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Hulla (S/. x TM) - - - - 70 80 90 100 110 120
Gasolinas
84 oct. 0,40 0,40 1,36 1,17 1,46 1,33 1,19 1,06 0,93 0,80
90 oct. 0,66 0,66 1,78 1,57 1,84 1,63 1,42 1,22 1,01 0,80
95 oct. 2,07 2,07 2,07 1,83 2,13 1,86 1,60 1,33 1,07 0,80
97 oct. 2,30 2,30 2,30 2,00 2,27 1,98 1,68 1,39 1,09 0,80
Kerosene 0,78 1,42 1,94 1,93 1,93 1,92 1,92 1,91 1,91 1,90
Turbo - - - - - - 2,10
Diesel 2 0,39 1,04 1,44 1,47 1,62 1,70 1,77 1,85 1,92 2,00
Residual 6 - 0,52 0,52 0,39 0,52 1,03 1,55 2,07 2,58 3,10
Otros Residuales - 0,52 0,52 0,38 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00
GLP - - - - 0,08 0,17 0,25 0,33 0,42 0,50
Gasohol
84 oct. - - - 1,07
90 oct. - - - 1,46
95 oct. - - - 1,69
97 oct. - - - 1,87
Diesel B2 - S50 - - - 1,24
Este cronograma implica una reduccin y homogenizacin del impuesto sobre
las gasolinas y la inclusin, a partir del 2011, del GLP y el carbn (hulla), que a la
fecha no estn gravados, as como a partir del 2016 se gravar el Turbo A1. De este
modo, de seguirse el cronograma el nico combustible no gravado por el ISC ser el
gas natural.
El cronograma se estableci para un universo de productos que han cambiado
y cuyo ndice de nocividad es diferente por lo que se requerira la actualizacin de
dichos ndices por parte del Ministerio del Ambiente y por ende una nueva estructura
del ISC.
As, en posteriores regulaciones se dispuso la introduccin progresiva de biocom-
bustibles en reemplazo del combustible original. Por ejemplo, desde el 2009, slo se
puede comercializar diesel B2 (una mezcla de 2 por ciento de biodiesel y 98 por ciento
del diesel 2) y desde el 2011, el grado de biodiesel se elev a 5 por ciento. Asimismo,
para diversas zonas del norte y centro del pas se dispuso la comercializacin de gasohol
(mezcla de 7,8 por ciento de alcohol carburante con 92,2 por ciento de gasolina), el cual
ser obligatorio para el resto del pas a partir de diciembre de 2011. Adicionalmente, se
regul el nivel de azufre en el diesel, establecindose a partir del 2010, el nivel mximo
de azufre en el diesel en 50 ppm.
12
12
Ppm.: partes por milln. Cabe indicar que esta medida se ha hecho efectiva slo para Lima y el Callao,
quedando pendiente su implementacin para el resto del pas. Desde el 2006, se restringi el nivel de
azufre en las importaciones de diesel a niveles inferiores a 2500 ppm y en el caso de las ventas internas a
5000 ppm.
Grfco 13
Estructura de precios de la gasolina regular
Grfco 14
Estructura de precios del diesel
7,00
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
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4,55
2,90
(
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p
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r

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l
n
)
1,53
4,07
2,78
0,07
5,89
4,04
2,14
Distribucin y Comercializacin Impuestos Precio de Refinera
6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
U
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(
U
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$

p
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g
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l
n
)
3,85
3,02
1,08
3,68
2,99
0,05
5,71
3,39
2,13
Distribucin y Comercializacin Impuestos Precio de Refinera
Cuadro 9
Impuesto selectivo al consumo
Gravamen ad valorem
Producto Tasa
Vehculos automotores:
Nuevos a diesel 10%
Usados 30%
Bebidas gaseosas 17%
Bebidas alcoholicas 20%
Cigarros, cigarritos y tabacos 50%
Juegos de azar y apuestas
Loteras, bingos, rifas y sorteos 10%
Eventos hpicos 2%
Gravamen ad valorem segn precio de venta al pblico
Producto Tasa
Cerveza 27.8%
Gravamen Especfco
Producto Monto
Cigarrillos S/. 0,07 por unidad
Pisco S/. 1,5 por litro
Por otro lado los niveles impositivos vigentes son superiores a los de nuestros socios
comerciales y de algunos pases de la regin. Ello afecta la competitividad de nuestros
productos pues eleva los costos de produccin. El siguiente cuadro muestra los compo-
nentes del precio de la gasolina y el diesel.
Respecto al resto de bienes sujetos al impuesto selectivo, como los tabacos, alcoho-
les, bebidas y automviles, se ha observado un comportamiento estable en su recauda-
cin, an cuando se redujeron algunas tasas como las aplicables a vehculos automotores
nuevos a gasolina, que pas de 10 a 0 por ciento.
El ISC a los cigarrillos se modifc a inicios del 2010 cambiando el gravamen de
ad valorem a especfco. Con ello, se cumple de manera ms efciente con el objetivo de
gravar una externalidad negativa pues el gravamen es indiferente del precio del producto.
En cuanto al ISC a las bebidas alcohlicas, en particular la cerveza que es el que
ms recauda, se debiera cambiar el impuesto de ad valorem a especfco para afectar de
manera pareja por el grado de nocividad.
Regalas Mineras
El tratamiento tributario del sector minero debe tomar en cuenta caractersticas espe-
cfcas del sector, que lo diferencian del resto de actividades econmicas, debido a su natu-
raleza extractiva de un recurso no renovable, a la generacin de rentas en su explotacin y
a su impacto ambiental. La renta econmica, entendida como la diferencia entre el precio
de mercado de los minerales y el costo de oportunidad de emprender la explotacin de los
mismos, representa un excedente, que no es requerido por el inversionista para motivar la
exploracin y explotacin del recurso, y que por lo tanto puede ser sujeta a una tributacin
adicional sin afectar la asignacin de recursos.
Ante el auge de la cotizacin internacional de los minerales, la renta econmica ha
aumentado signifcativamente. Por ello, a partir del 2005 se aplic una regala a la explo-
tacin minera sobre el valor del mineral concentrado o su equivalente, cuya tasa marginal
depende del valor de la produccin minera de acuerdo a la siguiente tabla:
Valor de Produccin (Millones US$) Tasa
0 - 60 1%
60 - 120 2%
Ms de 120 3%
Se encuentran exoneradas de dicha regala las empresas que califcan como pequea
minera o minera artesanal. Adems es deducible para fnes del impuesto a la renta.
Cabe indicar que el mbito de aplicacin de la regala minera ha sido restringido
debido a la existencia de contratos de estabilidad. Con ello, un grupo importante de las
principales empresas mineras no pagan regalas mineras hasta que culminen sus conve-
nios de estabilidad. Los convenios suscritos a partir del 2005, ya incluyen las regalas
mineras dentro del esquema estabilizado.
En la medida en que la regala es sobre las ventas, se vincula la tasa de la regala
no slo a las fuctuaciones de los precios internacionales sino tambin al volumen de
produccin, es decir al tamao de operacin de la empresa, lo que puede desincentivar
la inversin en el sector: en el esquema vigente la gran empresa siempre pagar la tasa
ms alta incluso cuando las cotizaciones internacionales se reduzcan y generen prdi-
das. Asimismo, en la medida en que la regala se calcula sobre el valor de produccin,
resulta siendo regresivo respecto a las utilidades de la empresa. Tal como se muestra en
el cuadro siguiente, en un ejercicio con diferentes ratios de utilidad respecto a ventas,
se encuentra que la carga tributaria para el caso de las regalas disminuye a medida que
la rentabilidad es mayor.
Cuadro 10
Per: Tasas de carga tributaria sobre utilidad
Utilidad sobre ventas
10% 20% 30% 40% 50% 60%
Carga Tributaria Minera 54,9% 46,6% 43,8% 42,4% 41,6% 41,0%
Regalas (escala 1%-2%-3%) 27,0% 43,5% 9,0% 6,8% 5,4% 4,5%
Impuesto a la Renta (30%) 20,1% 23,9% 25,1% 25,7% 26,1% 26,4%
Participacin en las utilidades (8%) 5,8% 6,9% 7,3% 7,5% 7,6% 7,6%
Impuesto a los dividendos (4,1%) 1,9% 2,3% 2,4% 2,5% 2,5% 2,5%
Fuente:Elaboracin propia.
En tal sentido, para que el Estado pueda capturar una mayor fraccin de la renta
minera, dado el elevado nivel de precios internacionales, y se asegure un patrn soste-
nible de inversin minera de largo plazo, se debe modifcar el esquema de regala de
modo que est vinculado a la evolucin de los precios, evitando con ello, desalentar la
inversin.
As, podra modifcarse la regala minera para que est en funcin al nivel de la
utilidad operativa, de modo que recoja la evolucin de los precios de los minerales
as como de los costos de produccin, estableciendo una escala progresiva que permita
capturar la mayor renta minera en perodos de incrementos en los precios internaciona-
les de los minerales y no constituya una sobrecarga en perodos de cada de los precios
internacionales. Un esquema similar existe en Chile, denominado Impuesto Especfco
a la Actividad Minera, por el cual las ventas anuales menores a 50 mil TM de cobre fno
(aproximadamente US$ 390 millones para el 2011), se gravan con tasas marginales en
funcin del volumen de las ventas anuales dentro de un rango entre 0 y 5 por ciento,
mientras que para niveles de venta mayores, se aplican tasas marginales entre 8 y 34,5
por ciento en funcin al margen operacional (como porcentaje de los ingresos). A mayor
margen operacional mayor tasa marginal. As, para este tramo, las tasas medias oscilan
entre 5 y 14 por ciento.
Cabe mencionar que debido la existencia de convenios de estabilidad administra-
tiva, que asla a la empresa de cambios legislativos posteriores al momento de frmar
el convenio, el Estado debera otorgar los contratos de estabilidad considerando este
nuevo esquema de regalas. Asimismo, hay que evitar estabilizar tratamientos preferen-
ciales que afecten la capacidad recaudadora del Estado, tal como sucedi en el pasado,
con el benefcio de la exoneracin del impuesto sobre la reinversin de utilidades que
estuvo vigente hasta setiembre del 2000 y por el cual importantes empresas mineras
pueden hacer uso de este benefcio hasta la culminacin de su convenio. Estos con-
venios estn vigentes 15 aos, pero estabilizan el sistema tributario (incluyendo los
benefcios existentes) a la fecha de aprobacin del Estudio de Factibilidad mientras que
el perodo de 15 aos se cuentan a partir de que se acredite la inversin realizada, con
ello, en la prctica se extiende el perodo de estabilizacin tributaria por un lapso de
tiempo mayor pues se incluye el perodo de inversin.
Aranceles
La poltica comercial seguida en la ltima dcada ha tenido como criterio principal
dotar de mayor efciencia y competitividad a la economa, por lo que el Fisco sigui
una poltica de reduccin progresiva de los aranceles. As, en diciembre de 2006 se
dispuso eliminar los aranceles a un conjunto de 2894 partidas de bienes de capital e
insumos industriales. Posteriormente, en octubre de 2007 se dispuso otra modifca-
cin arancelaria importante, al eliminar el Derecho Arancelario Adicional de 5 por
ciento, creado por D.S. 035-97-EF e incluir 365 partidas arancelarias ms al arancel
de 0%. Finalmente, se redujo la dispersin arancelaria a dos tasas, las que se fueron
reduciendo paulatinamente hasta alcanzar los niveles vigentes de 6 y 11 por ciento.
Anteriormente, las tasas eran de 10, 12 y 25 por ciento ms la sobretasa adicional de 5
por ciento a 68 partidas arancelarias.
Cuadro 11
Estructura arancelaria (2011)
Arancel (%) Partidas
Valor CIF
(US $ Mill.)
0 4106 22 250
6 2482 6631
11 792 1046
Total 7380 29 927
Nota: Sobre la base de la clasifcacin vigente del Arancel de Aduanas 2007
(7380 partidas) a abril 2011. Valor CIF de importacin del ao 2010.
Gastos Tributarios
Segn estimados de la SUNAT mostrados en el Marco Macroeconmico Multianual
2012-2014 de mayo de 2011 (MMM), los gastos tributarios representan el 1,94 por ciento
del producto. De este monto, el 77 por ciento corresponde a benefcios que eliminan el
pago del impuesto (exoneraciones e inafectaciones), el 20 por ciento a benefcios que
reducen el pago del impuesto (crditos, deducciones, devoluciones y tasas diferenciadas),
el 3 por ciento restante corresponde a diferimientos en el pago del impuesto.
El impuesto ms afectado por estos benefcios tributarios es el IGV, que representa
el 69 por ciento del total de gastos tributarios. Es decir, de eliminarse todos los benef-
cios por este impuesto, tericamente se podra elevar la recaudacin del IGV en 1,41 por
ciento del PBI. Le sigue el IR, que representa el 19 por ciento de los gastos tributarios,
equivalente a 0,39 por ciento del PBI.
A fnes de 1998 se promulg la Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona,
bsicamente exonerando del IGV e ISC, y otorgando menores tasas por impuesto a la
renta. Las zonas benefciarias fueron diversas. Comprenda los departamentos de Loreto,
Grfco 15
Tasa arancelaria (%)
(2005-2010)
n
o
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/
0
5
f
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0
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0
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0
8
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0
9
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0
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1
0
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1
0
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1
0
f
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b
/
1
1
m
a
y
/
1
1
12
10
8
6
4
2
0
Arancel Promedio
10,0
8,2
3,4 3,2
1,9
5,7
5,0
8,0
3,9
1,8
2,0
7,2
5,5
4,0
Arancel Efectivo
Madre de Dios, Ucayali, Amazonas y San Martn, as como zonas especfcas (provincias
o distritos) de otros departamentos (Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Hunuco, Junn, Pasco,
Puno, Huancavelica, La Libertad y Piura).
En cuanto a los benefciarios, se encuentra que los sectores ms benefciados son el
agropecuario (0,46 por ciento del PBI), educacin (0,22 por ciento del PBI), la interme-
diacin fnanciera (0,18 por ciento del PBI) y la minera e hidrocarburos (0,18 por ciento
del PBI). Respecto a esto ltimo, el principal benefcio que recibe la minera corresponde
a la reinversin de utilidades, un benefcio eliminado en setiembre del 2000 (Ley 27343)
que ha supervivido para las empresas con convenios de estabilidad tributaria, contratos
que tienen una temporalidad de 10 a 15 aos. En cuanto al sector hidrocarburos, los prin-
cipales benefcios que goza son la exoneracin de impuestos a la venta de combustibles
en la Amazona y por actividades vinculadas a la exploracin.
Por su parte, los benefcios imputados al sector fnanciero comprenden fundamen-
talmente la inafectacin del IGV a los servicios de crdito, as como la exoneracin de
dicho impuesto a las plizas de seguro de vida. Al respecto, hay que considerar que exis-
ten difcultades prcticas que impiden incorporar los servicios fnancieros en un sistema
estndar en el que las frmas pagan IVA segn la diferencia entre el impuesto que grava a
sus ventas y el impuesto que paga por sus insumos. Por ello, es que generalmente a nivel
internacional se exonera del IVA a estos servicios. Por otro lado, el uso del crdito no
reviste las caractersticas usuales de un insumo como en el caso de los bienes.
Cuadro 12
Gastos Tributarios por sectores benefciarios
% PBI Participac. %
Aplicacin General 0.81% 40%
Agropecuario 0.46% 23%
Educacin 0.22% 11%
Intermediacin Financiera 0.18% 9%
Minera e hidrocarburo 0.18% 9%
Manufactura 0.06% 3%
Transporte 0.05% 2%
Comercio 0.02% 1%
Construccin 0.01% 0%
Resto 0.04% 2%
2.04% 100%
Fuente: Sunat.
Administracin Tributaria
La SUNAT fue creada en 1988, como una entidad con personalidad jurdica, patrimonio
propio y autonoma econmica, administrativa, funcional, tcnica y fnanciera, encargada
inicialmente de los tributos internos, ms a partir del 2002 con la absorcin de Adua-
nas, se encarga adicionalmente de administrar y controlar el comercio exterior, as como
recaudar los impuestos asociados a estas operaciones. Sin embargo, requiere autorizacin
del MEF para la aprobacin de su presupuesto, la poltica salarial y la aprobacin de
proyectos de inversin.
A nivel internacional, la tendencia en los ltimos 20 aos respecto a los modelos
organizativos de administraciones tributarias, ha sido hacia dotarlas de mayor autonoma,
independencia y dedicadas exclusivamente a la administracin de ingresos (impuestos
y aduanas), separada de las estructuras formales internas del Ministerio de Economa y
con una amplia gama de poderes autnomos que refeja el desarrollo ms amplio en la
administracin del sector pblico. Hay cerca de 40 autoridades fscales bajo este esquema
en todo el mundo agrupados principalmente en frica y Amrica Latina.
13
Este modelo se basa en criterios de efcacia y efciencia:
Como un organismo con un nico objetivo, puede centrar sus esfuerzos en una sola
tarea,
Como una organizacin autnoma, puede manejar sus asuntos con un sentido empre-
sarial, libre de interferencia poltica en las operaciones del da a da, y
Estando fuera de la competencia de la legislacin laboral pblica, puede ejecutar su
propia estrategia de recursos humanos: reclutamiento, retencin (o despido) y moti-
vacin del personal.
En esta lnea de accin, es importante el grado de autonoma que posea la adminis-
tracin tributaria. Cuanto mayor sea con respecto a las normas y reglamentaciones de la
administracin pblica, mayor fexibilidad tendr para realizar los cambios organizativos
y de procedimiento necesarios para modernizar la administracin tributaria, as como
tener ms posibilidades de responder con rapidez a las necesidades del gobierno para
generar ms ingresos. En muchos pases, la experiencia ha demostrado que introducir
cambios drsticos en la administracin tributaria es ms fcil cuando la organizacin es
relativamente autnoma. Por el contrario, los pases cuyas administraciones tributarias
dependen totalmente de otras agencias gubernamentales para su aprobacin, autoriza-
cin y personal han encontrado ms difcil (y por lo tanto ms lento) introducir cambios
importantes en la administracin tributaria.
De otro lado, debemos mencionar que en el Per la cultura tributaria es muy laxa.
Eso se observa en la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin en el
Per,
14
en que el 82 por ciento de la poblacin no considera inadecuado comprar sin pedir
factura. Asimismo, el 79 por ciento considera adecuado evadir impuestos si se sabe que
no van a ser descubiertos.
Otro actor importante en el sistema tributario es el Tribunal Fiscal, rgano resolutivo
del MEF que depende administrativamente del Ministro, con autonoma en el ejercicio de
sus funciones especfcas, cuya misin es resolver oportunamente las controversias tribu-
tarias que surjan entre la administracin y los contribuyentes, interpretando y aplicando la
ley, fjando criterios jurisprudenciales uniformes y proponiendo normas que contribuyan
con el desarrollo del Sistema Tributario. Sin embargo, dado el tamao de esta institucin
no se logra satisfacer la demanda de los contribuyentes. As, a julio de 2010, haba un
stock de 30 mil expedientes sin resolver, que representaba una deuda apelada de alrededor
de S/. 16 000 millones. Parte de este incremento se debe a que el Congreso de la Rep-
blica traslad al Tribunal Fiscal la competencia de las municipalidades provinciales para
resolver en primera instancia las controversias tributarias de los municipios distritales.
13
Crandall, William. Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and the Revenue Autho-
rity Model. FMI, junio 2010.
14
IPSOS APOYO, julio 2010.
Cabe indicar que el MEF ha venido tomando medidas para resolver este problema,
ampliando el nmero de salas y dotando de facultades al Tribunal Fiscal que le permita
agilizar su accionar. Ello ha permitido disminuir el nmero de expedientes sin resolver,
reducindose a setiembre de 2010 a 28 842 expedientes. Sin embargo, el Tribunal Fiscal
recibe en promedio 1200 reclamos mensuales, siendo su capacidad de procesamiento
de aproximadamente 1800 reclamos mensuales (medido como expedientes sesionados).
Por lo cual, bajo el esquema actual se requerira ms de tres aos para eliminar el stock
de expedientes sin resolver. En tal sentido, se debera seguir incrementando el nmero
de salas para acelerar la resolucin de las contingencias tributarias, y desincentivar el
reclamo tributario.
De otro lado, no se viene utilizando plenamente la capacidad de fscalizar mediante
renta presunta prevista en el Cdigo Tributario.
III. Recomendaciones
En trminos generales, la estructura tributaria peruana es adecuada, aunque con tasas
relativamente elevadas, que en el corto plazo no deberan reducirse por su importante
impacto que podran tener en la recaudacin. Por ende, la poltica tributaria debera estar
orientada a mejorar la recaudacin sin crear ms impuestos o elevar las tasas de los ya
existentes con excepcin de las regalas del sector minero-, enfocndose en reducir las
exoneraciones y en la lucha contra la evasin.
En este ltimo punto, en la medida que la SUNAT es la encargada de administrar,
fscalizar y recaudar los tributos, se debe procurar mejorar su desempeo, dotndole de
mayor discrecionalidad presupuestal que le permita reorientar sus gastos hacia activida-
des de fscalizacin sin necesidad de aprobaciones presupuestales del MEF. Asimismo,
se debe fortalecer la autonoma de la SUNAT de modo que le permita evitar injerencias
polticas que afecten su accionar y minen su reputacin.
IGV
En el caso del IGV, el margen para aumentar la recaudacin a partir de los sistemas de pago
anticipado es limitado. Por ello, una mejora en la recaudacin pasa necesariamente por
campaas de combate directo a la evasin, promoviendo el cumplimiento. Ello requiere
dotar de herramientas a la SUNAT para que fortalezca su accin fscalizadora mediante:
Promover el uso de comprobantes de pago.
Usar ms intensivamente cruces de informacin de compras y ventas.
Fortalecer la sancin de clausura, para aumentar la percepcin de riesgo y el
costo por el incumplimiento tributario.
Cruzar informacin con otras entidades pblicas.
Combatir la subvaluacin en aduanas.
Prohibir por ley la aprobacin de nuevos esquemas de fraccionamiento o condo-
nacin de impuestos.
Asimismo, la reduccin de exoneraciones del IGV permitira una mayor recaudacin
y facilitara la fscalizacin al reducir canales de evasin.
IR
En el caso del impuesto a la renta se deben evitar los mecanismos de evasin mediante:
Utilizar con mayor intensidad mecanismos de presuncin de renta.
Reducir las deducciones del impuesto a la renta (por ejemplo los gastos de repre-
sentacin, gastos en vehculos, gastos sustentados con boletas de venta o tickets).
Prohibir la emisin de facturas en supermercados de venta minorista y
restaurantes.
Compatibilizar el impuesto a la renta por ganancias de capital con aquel que se
aplica en Chile o Colombia para permitir un mejor funcionamiento del mercado.
En relacin a la renta variable, Colombia no grava las operaciones que no supe-
ren el 10 por ciento del total de acciones en circulacin de una compaa. Por
otro lado, en Chile estn exceptuadas del impuesto las negociaciones de acciones
con presencia burstil mayor al 25 por ciento.

Asimismo, en el caso del impuesto a la renta del trabajo de personas naturales, se
propone: Reducir el tramo inafecto a 5 UIT y permitir una deduccin adicional hasta por
2 UIT sustentada con comprobantes de pago, de modo que no se afecte la situacin actual
y se induzca a los contribuyentes a reclamar comprobantes de pago lo que mejorara la
recaudacin por IGV y renta de personas jurdicas.
ISC
En cuanto al ISC, se requiere hacer algunas modifcaciones de tal modo que se grave en
funcin de las externalidades negativas que genera para la sociedad el consumo de ciertos
bienes, por lo que se requiere:
Actualizar los ndices de nocividad de los combustibles incluyendo los nuevos pro-
ductos que se comercializan en el pas (biodiesel y gasohol), y reestimar el gravamen
sobre los combustibles acorde con dichos ndices.
Modifcar el gravamen a las bebidas alcohlicas de ad valorem a especfco.
Regalas mineras
La evolucin de las cotizaciones internacionales en los ltimos aos est generando
ingresos extraordinarios que el sistema actual de regalas no grava correctamente. Por
ello, se requiere: Modifcar el esquema actual de regala minera. La regala se pagara
sobre la utilidad operativa sujeto a una tasa de la regala progresiva en funcin al margen
operativo.
ITF
A pesar de tener una tasa baja, este impuesto genera sobrecosto al sector real que le resta
competitividad. Por ello, se requiere: Permitir la acreditacin del pago del ITF contra el
IR.
RUS
Uso de mayores criterios para la categorizacin de los contribuyentes afectos al
RUS, reincorporando el uso de criterios objetivos tales como consumo telefnico y
de energa elctrica, precio unitario de venta, nmero mximo de trabajadores, entre
otros. As establecer lmites ms restrictivos para permitir el acceso a este rgimen
simplifcado, reduciendo el tope de ingresos as como reintroduciendo el lmite del
rea de la unidad de explotacin.
Gastos Tributarios
Establecer una Ley Marco de Exoneraciones Tributarias con rango constitucional de
modo que permita controlar y evitar la proliferacin de exenciones.
IV. Conclusiones

El esquema tributario peruano se basa en cuatro impuesto principales, pero en trminos
de recaudacin se concentra en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) y el IGV
(Impuesto General a las Ventas). El Impuesto a la Renta ha mostrado una fuerte depen-
dencia de los trminos de intercambio. Por su parte, el IGV ha logrado mejorar su recau-
dacin a costa de implementar sistemas de pago anticipado, que implican costos de cum-
plimiento para el contribuyente. Asimismo, ambos impuestos son de difcil fscalizacin,
pues se basan en declaraciones del contribuyente, adems estn afectados por elevados
niveles de incumplimiento tributario, lo cual est asociado a la alta informalidad de la
economa. Por ello, existe una fuerte concentracin de los impuestos en pocos contribu-
yentes, lo cual a su vez no permite reducir las tasas impositivas vigentes.
El nivel de ingresos tributarios es relativamente bajo, por lo que una mejor provisin
de servicios pblicos, as como un aumento de la inversin pblica en infraestructura,
necesaria para cerrar la brecha existente, requerir de elevar la presin tributaria basn-
dose en esquemas de ampliacin de la base tributaria en sectores menos infuenciados
por factores externos y que mantengan altos grados de evasin. Con ello, no slo se
incrementarn los ingresos, sino que tendrn mayor predictibilidad, reduciendo as la
volatilidad y el riesgo que ello implica sobre las cuentas fscales.
Para ello, se debe ampliar el grado de autonoma de la SUNAT, evitando que su
accionar dependa de normas y reglamentaciones de la administracin pblica, con lo
cual tendr mayor fexibilidad para realizar los cambios organizativos y de procedimiento
necesarios para combatir la evasin, as como tener ms posibilidades de responder con
rapidez a las necesidades del gobierno para generar mayores ingresos.
V. Bibliografa
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Nota 4. Agenda para un slido desarrollo del sector fnanciero 67
4. Agenda para un slido desarrollo
del sector fnanciero
1
Eva Gutirrez y Rekha Reddy
Resumen
El sistema fnanciero del Per est subdesarrollado en relacin con el tamao de su eco-
noma, y una cantidad sustancial de la poblacin sigue sin tener acceso a los servicios
fnancieros. El predominio de grandes y complejos conglomerados fnancieros no solo
incrementa las vulnerabilidades sistmicas, sino que al mismo tiempo podra ser un obst-
culo para la competencia en vista de que los diferenciales de tasas de crdito se encuentran
entre los ms altos de la regin. Los mercados de capitales todava son poco profundos y
hay un exceso de demanda de activos debido al lento crecimiento de nuevos emisores e
instrumentos en comparacin con la gran expansin experimentada por los inversionistas
institucionales. A fn de evitar que estos factores se conviertan en un cuello de botella para
el desarrollo econmico sostenido y para asignar los recursos efcientemente, es necesario
implementar polticas que apoyen un desarrollo slido del sector fnanciero. En el contexto
actual, en que los mercados emergentes con bases slidas y perspectivas econmicas posi-
tivas como es el caso del Per se benefcian en gran medida de enormes entradas de capi-
tales, el desarrollo slido del sistema fnanciero es un reto particularmente signifcativo.
Las entradas de capital generan una serie de desafos importantes para los responsables
de elaborar polticas en vista de su potencial de generar desequilibrios internos, prdida
de competitividad, burbujas en el precio de los activos en especial en vista de la limitada
oferta y mayores vulnerabilidades. De cara al futuro, es esencial asegurar la continuidad
de un desarrollo slido del sector fnanciero fortaleciendo su supervisin y las prcticas de
gestin de los bancos, desarrollando los mercados de capital, y promoviendo la inclusin
fnanciera y la competencia en la provisin de servicios fnancieros.
I. Introduccin
El desempeo econmico del Per en la ltima dcada ha sido sobresaliente, tanto de
acuerdo con estndares internos como internacionales. Luego de la aguda desaceleracin
1
Este captulo es una adaptacin de la Actualizacin del Programa de Evaluacin del Sector Financiero
(FSAP por sus siglas en ingls) del Per, realizada por un equipo del Banco Mundial y el FMI en coope-
racin con las autoridades peruanas en octubre-noviembre del 2010.
econmica en el ao 2009, la economa peruana est creciendo fuertemente, en parte gra-
cias a la mejora de las condiciones mundiales, la reanudacin de los infujos de capital, la
confanza mejorada de los consumidores y el sector empresarial, y un repunte del crdito
al sector privado (grfco 1a). Los fuertes ingresos de capital refejan una recuperacin
interna (grfco 1b), condiciones externas benignas y un mayor apetito por activos perua-
nos. En respuesta a las signifcativas entradas de capital, el Banco Central de Reserva
del Per (BCRP) ha intervenido fuertemente en el mercado de divisas y tomado medidas
macroprudenciales desde una perspectiva proactiva, pero en el futuro se requerir una
mayor fexibilidad cambiaria.
a. El crdito al sector privado se ha recuperado sustancialmente, aunque no en su
totalidad
Empresas Microfinancieras Consumidor Hipotecas
FX Intervencin, US$ millones Tasa de cambio efectiva real
Cuenta financiera y capital (US$ milln)
100
80
60
40
20
0
-20
-40
8000
6000
4000
2000
0
-2000
-4000
-6000
115
110
105
100
95
90
85
Grfco 1
Desarrollo del sistema fnanciero poscrisis
(% respecto al ao anterior)
Fuentes: BCRP y estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI).
b. y los grandes infujos de capital han propiciado una fuerte intervencin en el mercado
cambiario y una apreciacin gradual.
Al mismo tiempo, el sector fnanciero peruano permanece subdesarrollado en com-
paracin con el tamao de la economa. El sector fnanciero del Per consta de institu-
ciones no bancarias y bancarias reguladas (vase la lista en el anexo 1). En cuanto a las
instituciones no bancarias, el grupo ms grande son las cooperativas de crdito rurales y
municipales, que son supervisadas por la asociacin de cooperativas. El desarrollo fnan-
ciero vara entre los subsectores, pero en general el Per queda rezagado frente a otras
economas regionales emergentes (anexo 2). El crdito bancario al sector privado, que
representa alrededor del 25% del producto bruto interno (PBI), tambin est bastante
por debajo de los niveles de otros pases con un ingreso similar. La crisis bancaria y la
hiperinfacin de fnes de los aos noventa tuvieron un impacto signifcativo en el desa-
rrollo fnanciero. El crdito al sector privado se empez a recuperar en el 2004 y se ha
necesitado una dcada para llegar al nivel de antes de la crisis. El mercado de los seguros
es pequeo, con una penetracin del 1,4% (las primas brutas como porcentaje del PBI) y
una densidad (gastos per cpita) de unos US$ 60.
Los mercados de capitales del Per siguen siendo superfciales y se caracterizan por
una demanda excesiva de los inversionistas institucionales. El crecimiento econmico,
la estabilidad macroeconmica, la reforma de las pensiones y los infujos de capital han
fomentado el desarrollo del mercado de capital. No obstante, los mercados siguen siendo
reducidos en lo que respecta a las actividades de la oferta pblica inicial y liquidez. El
rpido crecimiento de los inversores institucionales, sobre todo las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP), que ahora tienen un activo que representa el 20% del PBI, no
ha ido de la mano de nuevas actividades de emisin (tanto de emisores nuevos como de
instrumentos nuevos), lo que genera un exceso de demanda de activos. En gran parte, la
falta de oferta (emisores y emisiones) se debe a limitaciones estructurales, incluyendo la
concentracin en unos pocos sectores dominados por empresas grandes y la prevalencia
de empresas familiares, pequeas e informales. Esta falta de oportunidades de inversin
obliga a las AFP a invertir en depsitos bancarios, hecho que produce volatilidad en las
fuentes de fnanciamiento a corto plazo de los bancos. El resultado es que algunos bancos
cuentan excesivamente con las AFP para fnes de fnanciamiento, ya que representan ms
del 10% de su pasivo total.
Los conglomerados fnancieros complejos y grandes dominan el sistema fnanciero
altamente concentrado. Dos de ellos tienen la mayora de sus activos en el Per, pero
son controlados por holdings domiciliados en el exterior. Ambos conglomerados tienen
un monto de US$ 32 000 millones en activos (alrededor del 25% del PBI). El segundo y
tercer banco en tamao son controlados por grupos extranjeros y tambin son parte de los
conglomerados que incluyen AFP y otros intermediarios fnancieros. El sector bancario
est muy concentrado, con un jugador dominante que tiene un tercio del activo bancario
total.
2
Los tres bancos comerciales ms grandes tienen ms del 70% del activo del sector.
El sistema de pensiones privado tambin est muy concentrado, con solo cuatro AFP, de
las cuales las dos mayores abarcan el 62% del sector. Hay relativamente pocos interme-
diarios en el mercado de capitales y la actividad est concentrada en los afliados a los
bancos. De las veinticuatro empresas de valores, que sobre todo trabajan en actividades
de corretaje tradicionales, las seis ms grandes concentran aproximadamente el 83% de
todas las transacciones realizadas en la bolsa (Bolsa de Valores de Lima, BVL), el 55%
de las cuales es realizada por corredores afliados a bancos. Hay seis administradores de
fondos mutuos y cuatro de ellos son de propiedad de bancos que controlan los principales
2
La participacin en el mercado del banco ms grande es excepcionalmente alta si se compara con niveles
regionales, donde los bancos ms grandes no tienen ms de (alrededor de) un 20% del activo bancario
total.
canales de distribucin en el pas y, por lo tanto, la gran mayora de los fondos bajo admi-
nistracin.
3

Hay una variedad de instituciones que otorgan crdito a las microempresas. Dos tipos
de asociaciones de ahorro y crdito (Cajas Municipales de Ahorro y Crdito, CMAC, y
Cajas Rurales de Ahorro y Crdito, CRAC), las instituciones microfnancieras (Entidades
de Desarrollo de la Pequea y Microempresa, EDPYME), las cooperativas de crdito y
las empresas fnancieras juegan un papel importante en el fnanciamiento de las micro,
pequeas y medianas empresas (MPyME). Estas instituciones ofrecen una gama de pro-
ductos crediticios, incluyendo capital de trabajo, de inversin, prstamos hipotecarios y
prstamos para consumo. Al mismo tiempo, comercializan productos de microseguros a
travs de acuerdos con compaas aseguradoras. En la actualidad, un prstamo otorgado
puede ser considerado como microcrdito si es que la deuda total del prestatario en el sis-
tema no es mayor a S/. 20 000 (ms o menos US$ 7000). Este lmite en el endeudamiento
general ha sido introducido hace poco para mitigar riesgos excesivos. Las asociaciones de
ahorro y crdito solo captan depsitos a plazo mientras que las EDPYME no captan nin-
gn tipo de depsitos. Las asociaciones de ahorro y crdito concentran aproximadamente
el 10% de los depsitos totales, y todos los proveedores de microfnanzas representan ms
o menos el 14% de los prstamos totales.
En general, la infraestructura fnanciera del Per es moderna y efciente. El sistema
de Liquidacin Bruta en Tiempo Real (LBTR) y la Cmara de Compensacin Electrnica
(CCE, que maneja cheques y transferencias electrnicas) son sistemas de pago sistmi-
camente importantes. El Depsito Central de Valores CAVALI, para bonos del gobierno
y capitales privados, es el sistema de liquidacin de valores del pas. Adems, el BCRP
tiene un registro para sus valores. En noviembre del 2009, el Per promulg una ley sobre
sistemas de pago modernos que mejora la proteccin legal para la liquidacin de efectivo
y valores as como garantas. Los sistemas peruanos de informacin crediticia apoyan
efectivamente las decisiones crediticias. Solo las cooperativas de crdito no informan
al registro de crdito administrado por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP
(SBS). Cada mes se enva informacin a las instituciones reguladas y las cinco centrales
de riesgo privadas.
Se han logrado avances importantes en la regulacin bancaria con la adopcin de
Basilea II. La alta calidad de los supervisores, los sofsticados sistemas de supervisin
remota y los indicadores de alerta temprana empleados para la supervisin del riesgo
tambin han contribuido a estas mejoras. Hay un elevado grado de cumplimiento de los
Principios Bsicos de Basilea para una Supervisin Bancaria Efectiva y se considera que
todos estos se cumplen o se cumplen en gran medida. En aos recientes tambin ha mejo-
rado signifcativamente la supervisin de la SBS sobre las instituciones microfnancieras
luego de que se asignaron ms recursos para esta tarea, permitiendo inspecciones in situ
ms frecuentes. La regulacin de valores tambin se realiza en gran medida de acuerdo
con las normas internacionales, a pesar de que la falta de independencia presupuestaria
3
El valor del activo neto bajo administracin alcanzaba los US$ 5000 millones en agosto de 2010 por
medio de cincuenta fondos diferentes aprobados por la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y
Valores del Per (CONASEV). Hay diecisis sociedades administradoras de fondos de inversin (SAFI),
la mayora de las cuales son independientes. Sin embargo, el activo bajo administracin en fondos pbli-
cos sigue siendo bajo, con un monto de US$ 356 millones a agosto de 2010.
de la instancia reguladora de valores (CONASEV) perjudica la efcacia de la supervisin.
Los marcos de regulacin y supervisin de las administradoras privadas de pensiones son
de alta calidad, pero en el mbito de la gestin del riesgo de inversin, la SBS realiza de
facto las labores fduciarias propias de las juntas directivas de las AFP. En cuanto a la
supervisin del sistema de pagos, el sistema de LBTR est completa o ampliamente de
acuerdo con los Principios Bsicos del Comit de Sistemas de Pago y Liquidacin para
Sistemas de Pago Sistmicamente Importantes, excepto en el principio relacionado con la
confabilidad operativa y la continuidad de las operaciones. Se estn considerando refor-
mas en el sector de seguros, en el cual el Per sigue un tipo de regulacin de Solvencia I
para compaas de seguros que no se basa en el riesgo. En este momento, las autoridades
estn revisando las reglas sobre solvencia para incluir componentes del acuerdo basado
en riesgo de Solvencia II.
II. Contexto
La rentabilidad y la capitalizacin de los bancos comerciales se han mostrado en buena
medida resistentes a los ltimos choques mundiales (anexo 3 y anexo 4). Desde fnes del
2009, varios bancos grandes han emitido deuda subordinada, y ms recientemente, los ban-
cos ms pequeos tambin han incrementado sus bases de capital ya que entr en vigencia
un requisito de capital mnimo ms alto y en previsin de la expansin de sus actividades
crediticias.
4
Como resultado, el requisito de capital mnimo total a lo largo del sistema se
increment del 11,9% en el 2005 al 13,9% a septiembre del 2010. Tambin ha mejorado
la calidad del capital como consecuencia de disposiciones regulatorias ms estrictas. En
general, parece que los bancos peruanos estn en una buena posicin para cumplir con los
requisitos de capital ms altos establecidos por Basilea III. Con la recesin econmica del
2009, los prstamos en mora y los prstamos de ms alto riesgo crecieron ligeramente a 1,6
y 2,7% hasta fnes de ese ao, mientras que los castigos se duplicaron a 1,6% de los prsta-
mos totales (anexo 4).
5
Este deterioro era mucho menos serio que en recesiones anteriores
debido a la fortaleza fnanciera de los prestatarios, a regulaciones adecuadas y una mejor
gestin del riesgo. Adems, los prstamos en mora estn bien aprovisionados como resul-
tado de la introduccin de las provisiones cclicas en el 2008.
Las pruebas de estrs del sector bancario indican que los bancos seguiran siendo
solventes en caso de una recesin econmica de gran envergadura y una importante
depreciacin del tipo de cambio, o en caso de un incremento temporal en el riesgo de
mercado de acuerdo con lo que se ha visto durante la crisis fnanciera internacional. En
general, los principales riesgos de los bancos estn relacionados con la dolarizacin y
la concentracin de los depsitos y los crditos. Los prstamos en moneda extranjera
4
El capital mnimo requerido se fj en 9,5%, e inclua un requisito adicional para el riesgo operativo y
otro para el riesgo de mercado (tasa de inters). A julio del 2010 el requisito de capital mnimo alcanzaba
9,8%, y ser aumentado a 10% en julio del 2011. Adems, la SBS alienta a los bancos a ir por encima de
un requisito de capital mnimo en la sombra del 11%.
5
Los prstamos en mora son prstamos vencidos (es decir, quince das de mora para crditos comerciales,
treinta das para crdito a PyME y noventa das para prstamos al consumo o hipotecarios), ms los
prstamos en procesos de cobro judicial. Los prstamos de ms alto riesgo son aquellos en mora ms los
prstamos refnanciados y reestructurados.
han bajado de un 70% de los prstamos totales en el 2005 a un 52% en el 2010, en parte
debido al reforzamiento de las regulaciones bancarias y la supervisin de estos riesgos.
No obstante, cerca de un 20% de los prstamos totales estn expuestos al riesgo de crdito
inducido por el tipo de cambio.

Desde julio del 2010, la SBS exige que los bancos asuman
los riesgos de crdito cambiarios con un requisito de capital adicional. La dolarizacin
de los depsitos baj de un 67% de los depsitos totales en el 2005 a un 49% en el 2010,
pero los pasivos a corto plazo ms voltiles (sobre todo los prstamos en moneda extran-
jera) han crecido rpidamente en el 2009 para aprovechar las operaciones de acarreo
(carry trade). Es signifcativa la concentracin de la cartera crediticia para los bancos
especializados en crdito corporativo y tambin es relativamente alta la concentracin de
los depsitos. La concentracin es ms aguda en los pequeos bancos extranjeros y los
bancos especializados en crdito al consumo.
Tanto el sistema privado de pensiones como el sector de los seguros son rentables.
El sistema privado de pensiones se ha recuperado velozmente de la recesin ocurrida en
el 2009. A pesar de la cada general de un 30% en los valores de los fondos ese ao, a
julio del 2010 los fondos conservadores, equilibrados y agresivos tenan en promedio una
tasa de retorno neta de 4,9, 8,6 y 12,6%, respectivamente. En los ltimos cuatro aos, las
AFP han seguido siendo muy rentables por las altas comisiones (el retorno sobre el capi-
tal alcanzaba un promedio del 45% en el perodo de 2001-09).
6
Todas las compaas de
seguros operan con bajas tasas de prdidas y altas tasas de gastos y logran ganancias de
suscripcin en casi todas sus lneas de operacin. En los aos 2004-09, el mercado tuvo
un retorno sobre capital promedio ponderado de un 16,3%. Las compaas de seguros
parecen ser solventes, con esquemas de reaseguro adecuados, una cobertura de reservas
tcnicas, y amortiguadores de liquidez y solvencia.
7

Los indicadores fnancieros de los proveedores microfnancieros han empeorado
considerablemente debido a la desaceleracin econmica y la creciente competencia en
el sector, a pesar de que las instituciones siguen con niveles adecuados de capitalizacin
y de provisiones. Las carteras microfnancieras son muy sensibles al ciclo econmico.
Como refejo de la desaceleracin econmica en el 2009, los prstamos de ms alto riesgo
en este momento representan un 7,9% de las carteras crediticias de las CMAC (los pro-
veedores microfnancieros ms grandes), mientras que en el 2008 representaban el 5,1%.
Tambin se ha visto un impacto en los indicadores de rentabilidad, con una disminucin
de ms de un tercio en ese mismo perodo. Sin embargo, las tasas de sufciencia de capital
siguen siendo elevadas (16,5%) y las provisiones cubren el 100% de todos los prstamos
de riesgo ms alto. A pesar de que el sector de las CMAC en general es slido, podra ser
que la posicin fnanciera de algunas instituciones ms pequeas se debilite sustancial-
mente, no solo por las condiciones econmicas sino tambin por la presin de la compe-
tencia ahora que los bancos estn entrando a este segmento.
6
En los aos 1999-2010, las comisiones sobre los activos han bajado del 6,2% al 1,2%. No obstante, esto
solo se debe a la tendencia convexa de la base del activo. En esos mismos aos, los costos administrativos
alcanzaban un promedio de S/.150 por ao por aportante, el costo de venta un promedio de S/.120, pero las
AFP cobraban en promedio S/.430 por ao por aportante. Los costos administrativos han sido constantes en
el tiempo, lo que refeja el hecho de que los costos de los servicios de las AFP son en gran medida fjos.
7
En promedio, el capital disponible es un 25% en exceso del capital requerido y todas las empresas cum-
plen con los requisitos regulatorios relativos a la cobertura de provisiones tcnicas. En promedio, el activo
lquido es superior al pasivo lquido a pesar de que esta relacin ha ido bajando en el tiempo.
III. Desafos
El sistema fnanciero del Per sigue subdesarrollado en relacin con el tamao de la
economa. El sistema debe seguir creciendo de una manera sana para que no se convierta
en un cuello de botella para el desarrollo econmico sostenido y para asegurar la asigna-
cin efciente de los recursos. Las entradas de capital que se prev continuarn podran
apoyar el desarrollo del sector fnanciero, pero al mismo tiempo podran generar auges
crediticios, burbujas en el precio de los activos y una mayor vulnerabilidad, incluyendo
eventuales cambios en la direccin de los fujos de capital que pueden desestabilizar el
sistema fnanciero, que sigue muy dolarizado. El fortalecimiento de la supervisin y las
prcticas de gestin corporativa de los bancos, al igual que el desarrollo del mercado de
capitales para incrementar los canales de intermediacin ms all de los bancos, ampliar
la oferta de activos para reducir las posibilidades de burbujas y diversifcar los riesgos,
deben ser parte de una estrategia integrada para asegurar un desarrollo slido del sector
fnanciero. Por ltimo, la red de seguridad del sistema fnanciero debe ser revisada para
enfrentar efectivamente los posibles problemas de prohibicin con miras a minimizar las
disrupciones en el sector fnanciero as como los costos fscales.
A pesar de las mejoras en aos recientes, una parte importante de la poblacin sigue
sin tener un acceso adecuado a los servicios fnancieros. La cobertura de las instituciones
fnancieras ha crecido considerablemente, con una duplicacin de la cantidad de cajeros
automticos y una cuadruplicacin del nmero de agencias. Estos desarrollos refejan que
la SBS aliger los requisitos para abrir agencias y el ingreso de jugadores nuevos al sector
bancario. Sin embargo, la red bancaria contina siendo reducida en comparacin con otros
pases de la regin (anexo 5). La mayor parte de las actividades crediticias y de captacin
de depsitos permanece concentrada en Lima (el 79% de las operaciones crediticias tota-
les y el 71% de los depsitos totales) a pesar de que solo el 31% de la poblacin total se
encuentra all, mientras que en otros departamentos la provisin de servicios fnancieros
es insufciente respecto de su poblacin. El nmero de cuentas de depsito ha crecido en
aos recientes, pero solo el 42% de los adultos peruanos tienen cuentas de depsito en una
institucin fnanciera regulada. Desde fnes del 2005 hasta junio del 2010, alrededor de
750 000 microempresas tuvieron acceso a crdito por primera vez despus de que la SBS
simplifc considerablemente los requisitos documentales para acceder a un microcrdito.
Ello no obstante, solo alrededor de un 40% de las microempresas tienen acceso al sistema
fnanciero. El acceso creciente a los servicios fnancieros es clave, no solo para asegurar
un crecimiento con equidad, sino tambin para evitar un apalancamiento excesivo de los
prestatarios existentes en un entorno de fuerte crecimiento crediticio.
Los diferenciales de tasas de crdito, o spreads se mantienen entre los ms altos del
mundo e impiden un mayor acceso a los servicios fnancieros. De acuerdo con la clasifca-
cin de la competitividad del Foro Econmico Mundial, el Per ocupa el lugar nmero 134
de 150 pases en lo que se refere a los spreads del tipo de inters. Los spreads promedios
en general han permanecido en un nivel constante en la ltima dcada (anexo 3) y hay varia-
ciones sustanciales en los spreads entre los segmentos. Las tasas de inters para prstamos
al consumo y para negocios pequeos varan de 30% a 40%, frente a un promedio de 7%
para prstamos comerciales. A pesar de que las tasas ms elevadas para los dos primeros
segmentos son un refejo de riesgos y costos operativos ms altos, parece que compensan
por dems los costos ms altos en vista de que los bancos han entrado decididamente a estos
segmentos donde es ms elevado el retorno.
8
Los bancos peruanos han mejorado su ef-
ciencia con el transcurso del tiempo, al bajar sus costos indirectos y al mejorar sus razones
de costo-ingreso. Sin embargo, la explicacin de la rentabilidad ms alta frente a sus pares
regionales son los spreads por intermediacin, excepcionalmente elevados.
La estructura del sector fnanciero podra ser un obstculo para la competencia, con-
tribuyendo a los costos elevados de los productos fnancieros. Las regulaciones sobre la
entrada y la salida en el sector bancario estn en lnea con las prcticas regionales. Los
requisitos de capital pagado para los proveedores microfnancieros son bastante bajos
(ms o menos US$ 376 000), y en aos recientes hay bancos especializados en crdito al
consumo que han entrado al mercado.
9
No obstante, la concentracin en el sector podra
complicar an ms el ingreso de bancos comerciales extranjeros grandes. La entrada tpi-
camente ocurre a travs de la adquisicin de un banco mediano, pero faltan oportunidades
de adquisiciones de este tipo en el Per, y el crecimiento orgnico es un proceso largo
y caro. Adems, la presencia de un banco dominante grande con una amplia red podra
impedir la competencia porque los costos de establecer una red paralela son muy altos.
La concentracin tambin podra afectar la provisin de servicios de pago al por menor,
lo que implica que los usuarios pagan tarifas relativamente altas y que faltan opciones en
materia de instrumentos de pago. La presencia de conglomerados fnancieros grandes y
complejos tambin incrementa los riesgos sistmicos. Junto a los indicadores sobre ren-
tabilidad, las medidas directas de la competencia muestran que los bancos peruanos por
lo general no operan en un entorno muy competitivo. El ndice de Lerner (una medida de
la diferencia entre el precio y los costos marginales) muestra que los bancos en el Per
tienen ms poder en el mercado que los otros bancos en la regin. Algunos estudios esti-
man que el ndice de Lerner en la regin alcanza 0,23 para 2002-08, comparado con ms
o menos 0,35 en el Per.
10
IV. Recomendaciones de polticas
Fortalecer la regulacin y la supervisin del sector fnanciero
La incorporacin de una perspectiva macroprudencial es particularmente relevante para
el Per en esta fase nueva de abundante fnanciamiento externo, a fn de evitar una exu-
berancia que podra poner en riesgo el sano desarrollo del sector fnanciero. Las autori-
dades han sido muy proactivas en la incorporacin de elementos macroprudenciales en el
marco de la poltica monetaria y la supervisin bancaria. Las medidas macroprudenciales
podran contribuir a mitigar tambin el ciclo econmico, pero son principalmente efecti-
vas para fortalecer el sector fnanciero en fases de desaceleracin. La supervisin macro-
prudencial debera cubrir todo el espectro fnanciero, con el monitoreo de los balances
corporativos y familiares, al igual que los desarrollos en el mercado inmobiliario y de la
8 La participacin de los prstamos al por menor en las carteras bancarias ha aumentado de 20,8% en el
2001 a 37,5% en el 2009, a costa de la participacin de los prstamos comerciales.
9 Por el contrario, los requisitos de capital pagado para las empresas fnancieras son mucho ms altos,
alrededor de US$ 4,2 millones.
10 Vase Anzoategui, Martnez Pera y Rocha 2010.
vivienda. Una estructura institucional formalizada facilitara el monitoreo ms efectivo
de los riesgos sistmicos, el diseo de mejores polticas macroprudenciales en respuesta
a vulnerabilidades fnancieras que se van presentando, y fomentara el anlisis y la coor-
dinacin entre instituciones.
Las prcticas de supervisin del sector bancario deben seguir progresando para
balancear mejor el monitoreo de la solvencia y del perfl de riesgo de las instituciones con
la aplicacin forzosa del cumplimiento regulatorio. Es necesario continuar fortaleciendo
las prcticas de supervisin para equilibrar criterios cualitativos con normas basadas en
reglas durante el proceso de supervisin, sobre todo para los bancos ms grandes. Esto
es esencial en vista de que los problemas en el sector bancario se generan durante los
perodos de auge, cuando surge la tendencia a relajar las normas de originacin del cr-
dito y los procedimientos de gestin de riesgo. Se requiere fortalecer la proteccin legal
de los supervisores y las reglas para la concesin de licencias con la adopcin de criterios
adicionales para la aprobacin de solicitantes. El rgimen para la supervisin consolidada
de los conglomerados fnancieros, aunque robusto y debidamente implementado, tambin
podra ser fortalecido permitiendo que la SBS regule y supervise las sociedades de hol-
ding o que utilice sus atribuciones relativas a la concesin de licencias para este fn.
Las reglas sobre capital mnimo de los bancos promulgadas en el 2009 requieren un
mayor desarrollo, incluyendo la publicacin del proceso de revisin y supervisin de la SBS
y la emisin de normas sobre la disciplina de mercado para los Pilares 2 y 3. Asimismo,
adems de las deducciones de capital aplicables, se recomiendan mayores deducciones,
incluidas las derivadas de un alcance ms amplio para el monitoreo de transacciones intra-
grupales. Por ltimo, se deben mejorar las normas sobre la gestin del riesgo de crdito y
las reglas de clasifcacin de prstamos, adoptando, por ejemplo, una prueba explcita de
pagos de inters efectivos en reestructuraciones de prstamos y ampliar la defnicin de
refnanciamiento a fn de cubrir todas las dems modifcaciones de plazos.
La SBS tambin debera tomar medidas para evitar una mayor concentracin en
la banca que pueda propiciar riesgos sistmicos adicionales. Esas medidas incluyen el
requisito de que los bancos ms grandes tengan capital adicional, y la prohibicin de
fusiones y adquisiciones adicionales entre los bancos grandes para no seguir exacerbando
los problemas asociados con instituciones demasiado grandes para quebrar. Asimismo,
el Fondo de Garanta de Depsitos (FGD) podra cobrar comisiones ms altas para los
seguros de depsitos con la fnalidad de tener en cuenta los factores externos negativos
relacionados con los bancos demasiado grandes para quebrar.
Para mejorar la supervisin de los mercados de capital, es fundamental fortalecer la
independencia operativa y presupuestaria de CONASEV. El personal de CONASEV debe-
ra gozar del mismo nivel de proteccin legal que los altos funcionarios de la SBS. Al
mismo tiempo, habra que mejorar el rgimen de gobierno de CONASEV con una junta
directiva separada de la gerencia que se centre en defnir el rumbo estratgico de la institu-
cin. Las designaciones de los miembros de la junta deberan ser ms transparentes, intro-
duciendo, por ejemplo, el requisito de ratifcacin por el Congreso. Asimismo, es posible
explorar mecanismos adicionales para la rendicin de cuentas al pblico y al mercado.
Tambin resulta crtico fortalecer la aplicacin de medidas administrativas en
vista de que alrededor del 50% de los casos iniciados por los departamentos de lnea de
CONASEV son desestimados por el tribunal administrativo que revisa los procedimientos
de aplicacin forzosa, y una cantidad similar de decisiones del tribunal son anuladas
por la junta directiva de CONASEV. Adems, CONASEV an no ha litigado con xito
casos complejos. El problema parece ser mltiple, incluyendo cuestiones de capacidad,
una estructura inefectiva, procedimientos rgidos y limitaciones de los poderes de
investigacin de CONASEV. A fn de fortalecer su capacidad para hacer cumplir las
regulaciones, CONASEV debe: (i) crear una divisin de cumplimiento separada y revisar
el tribunal administrativo de acuerdo con las trayectorias de otros rganos jurisdiccionales
en pases industrializados; (ii) disminuir la carga de la prueba requerida para juzgar
casos administrativos y desarrollar procedimientos sumarios para infracciones menores;
y (iii) enmendar la ley para que CONASEV tenga atribuciones en materia de acceso a
informacin crtica (p. ej. registros telefnicos y de internet), as como para trabajar con
reguladores extranjeros y para divulgar acciones para exigir cumplimiento en un marco
ms amplio.
La SBS ha adoptado reglas de inversin muy detalladas con el propsito de lograr
una diversifcacin de carteras que, sin embargo, siguen concentradas e inefcientes. Ade-
ms, la SBS preaprueba la inversin para las AFP y participa en la defnicin del vector de
precios para la valoracin de activos. En el futuro, se debera ir reduciendo la preautoriza-
cin de emisores e instrumentos por la SBS con miras a fomentar la competencia e incre-
mentar la diferenciacin de la cartera entre las empresas, y al mismo tiempo implementar
un marco robusto de supervisin basada en riesgo. Elevar el lmite de inversin de las
AFP en activos en moneda extranjera hasta el 50% promovera una mayor diversifcacin
y efciencia en la gestin de carteras. Parece ser el momento adecuado para adoptar esta
medida, ya que la inversin de los activos de los fondos de pensiones en el exterior no
inducir volatilidad cambiaria pues se compensar con fuertes infujos de capital.
11

El incremento en el lmite de inversin en divisas tambin permitira la eliminacin,
en el tiempo, del parmetro endgeno de retorno mnimo y el proceso de califcacin
de las inversiones de la SBS. El actual parmetro endgeno de retorno mnimo no es
adecuado (ya que promueve la volatilidad en el mercado local por el comportamiento
imitador), no se puede observar plenamente (porque no se divulga por completo), no es
replicable (porque en parte es desconocido) y no es necesariamente invertible (por la falta
de papel en el mercado local). Las autoridades deberan considerar adoptar un parmetro
exgeno adecuado y no ambiguo que tambin sea posible de observar, de invertir y de
ser replicado por todas las AFP. En vista del problema evidente de economa poltica aso-
ciado con la seleccin de parmetros de desempeo, y las diferentes preferencias en mate-
ria de horizontes de tiempo de los gerentes de las AFP frente a los aportantes o la SBS,
podra ser necesario establecer un comit de expertos para este propsito. Los parmetros
exgenos permitiran el uso del valor en riesgo relativo y pruebas de estrs asociados
para monitorear el riesgo de mercado a corto plazo. La adopcin de esta mtrica adems
facilitara a las juntas de las AFP descargar ms efectivamente sus deberes fduciarios
en el mbito de las inversiones. Por ende, permitira a la SBS abandonar la califcacin
anterior o ex ante de emisores y emisiones aceptables para inversiones de AFP y reduci-
ra las necesidades de que est involucrada en la defnicin del vector de precios para la
11
Sin embargo, incrementara la participacin de las AFP en el mercado a plazo local y poco profundo de
divisas (para fnes de cobertura), lo cual complicara la poltica cambiaria del BCRP y expondra a los
aportantes a un riesgo cambiario ms alto. Sin embargo, las ventajas de incrementar el lmite de inversio-
nes en divisas ms que compensan las desventajas sealadas.
valoracin de activos. Finalmente, sera recomendable revisar las reglas sobre inversiones
y las opciones de inversin por defecto para promover una mayor sincronizacin con el
mercado y un mayor allanamiento de los riesgos de anualizacin.
Promover prcticas slidas para la gestin corporativa de los bancos
La promocin de buenas prcticas de gestin corporativa es esencial para asegurar el
establecimiento e implementacin de polticas adecuadas de control de riesgos a fn de
evitar problemas bancarios en tiempos de gran exuberancia. La SBS ha logrado mejorar
la cultura de gestin corporativa en los bancos; recientemente introdujo requisitos para
establecer comits de auditora y de riesgo con participacin de directores independien-
tes. Adems, se ha desarrollado un mdulo de supervisin de la gestin corporativa que
ha sido integrado en los procesos de supervisin, con califcaciones de la gestin corpo-
rativa que alimentan la matriz de supervisin general de la SBS.
El desarrollo de un cdigo y regulaciones de gestin corporativa reforzara la obje-
tividad de las juntas directivas de los bancos, la comprensin de sus deberes fduciarios,
y promovera el proceso de auditora y la transparencia en la gestin corporativa. Esto
debera incluir el fortalecimiento del procedimiento de composicin y designacin de
los miembros de la junta, la calidad y el tipo de comits a nivel de la directiva, al mismo
tiempo de reforzar la independencia de las funciones de control interno. La regulacin
puede captar varios aspectos de la gestin corporativa, pero los que requieren atencin
inmediata son: (i) una mejor defnicin del director independiente con cualifcaciones
en banca, sin ningn tipo de asociacin con el banco y/o el grupo en calidad alguna
(ejecutiva y no ejecutiva) y sin relacin de cliente con el grupo o el banco; (ii) para las
instituciones con importancia sistmica y para todas aquellas que lo consideren oportuno,
el nmero de directores independientes debera ser aumentado a tres; (iii) el papel del
comit de auditora se tiene que realzar al requerir la participacin de por lo menos tres
integrantes y al asignar funciones especfcas adicionales como, por ejemplo, la evalua-
cin de las estructuras de pago para los altos ejecutivos, la aprobacin de transacciones
con partes vinculadas y el monitoreo de servicios suministrados por las empresas de audi-
tora externas. Adems, se debe formalizar la planifcacin de la sucesin de miembros de
la junta directiva, sobre todo para los ejecutivos de mayor nivel, lo que ha de ser comuni-
cado a la SBS para que pueda monitorearlo.
Los procesos de supervisin de las prcticas de gestin todava estn arraigados en
enfoques de cumplimiento. El mdulo/manual/gua de supervisin sobre gestin corpo-
rativa debe ir ms all de estos enfoques. La incorporacin de evaluaciones cualitativas,
sobre la base de entrevistas con personal clave, de la efcacia de los entes de control, de
la confabilidad de los controles internos y de la segregacin de funciones, podra mejorar
la calidad de los anlisis y captar ms efectivamente los matices de la gestin corporativa
relacionados con la tensin productiva necesaria entre la junta directiva y la alta gerencia.
Se observan debilidades en los arreglos relativos a auditoras internas y externas,
sobre todo para las instituciones fnancieras pblicas. Una ley recientemente introducida
(Ley 29555 del 2010) transforma los departamentos de auditora interna de las institu-
ciones fnancieras pblicas peruanas en dependencias de la Contralora General de la
Repblica (CGR). A pesar de que la intencin de esta medida es fortalecer el control
institucional de la asignacin de los recursos pblicos, tambin quita a las instituciones
fnancieras pblicas una herramienta esencial para evaluar y mejorar la efcacia de sus
procesos de gestin, control y gestin de riesgo. La CGR tambin administra la contra-
tacin de auditores externos por medio de licitaciones. El mercado y las empresas de
auditora informan que las licitaciones para estos contratos son una carrera hacia el fondo,
porque se selecciona a las empresas ms baratas, no siempre a las ms idneas.
Fortalecer sistemas de red de seguridad
Los arreglos de la de red de seguridad para el sistema bancario estn bien desarrollados,
pero se requiere una ley que establezca un rgimen especial de soluciones para situaciones
sistmicas. Las fortalezas claves de la red de seguridad incluyen una alta liquidez sist-
mica, as como un rgimen adecuado de soluciones para crisis no sistmicas. Sin embargo,
el rgimen de soluciones para crisis sistmicas y el diseo y la cobertura del FGD tienen
que ser mejorados. El nuevo rgimen de soluciones para crisis sistmicas requerira: (i) la
defnicin de factores que generen intervenciones y modalidades de intervencin; (ii) la
defnicin de la agencia de resolucin y sus atribuciones y la provisin de herramientas de
resolucin adecuadas para casos sistmicos; (iii) la reduccin del valor del capital de los
accionistas; y (iv) una indicacin clara en el sentido de que la responsabilidad fnal por las
prdidas resultantes de crisis sistmicas es del Ministerio de Economas y Finanzas (MEF).
Finalmente, al FGD le faltan recursos y las autoridades deberan o bien bajar el nivel de los
depsitos garantizados o bien incrementar las primas, o ambas cosas.
Desarrollar los mercados de capitales
12
En el corto plazo, el gobierno debera centrar sus esfuerzos en medidas que ayuden a
desarrollar los mercados de renta fja. Son crticas las acciones en cuatro frentes. En pri-
mer lugar, en el lado de la oferta los reguladores deberan introducir un mejor rgimen de
oferta privada para facilitar el acceso a emisores para quienes el canal de la oferta pblica
es demasiado pesado y caro. Al mismo tiempo, CONASEV debera explorar si es factible
reducir los costos regulatorios para el rgimen de oferta pblica, por ejemplo, eliminando
uno de los requisitos de califcacin. En segundo lugar, en el lado de la demanda, la
SBS debera enfocar su supervisin en un control del profesionalismo de los gerentes de
fondos y alejarse de un proceso de aprobacin producto por producto. En tercer lugar, se
debera elaborar una licencia separada para la distribucin de fondos mutuos y autorizar
canales de distribucin alternativos fuera de los bancos, como internet, asesores en inver-
siones y corredores de seguros. En cuarto lugar, a fn de mejorar la formacin de precios
se deberan hacer esfuerzos para completar la curva del rendimiento en vencimientos de
corto y de mediano plazo y para sustituir gradualmente los valores del BCRP por instru-
mentos del gobierno.
12
Este apartado es conciso en vista de que hay una nota de poltica elaborada por el BCRP sobre el tema.
Aqu se resume las principales recomendaciones del FSAP al respecto.
A mediano plazo, el gobierno debera emprender reformas estructurales para apoyar
el desarrollo de los mercados de capitales y la profundizacin continua de los mercados
de renta fja. Es clave tomar acciones en tres frentes. En primer lugar, para incrementar
el nmero de empresas que buscan fnanciamiento de capital, las autoridades podran: (i)
apoyar el desarrollo de una industria local de capital de riesgo; (ii) patrocinar el registro
en bolsa de las participaciones en el capital de empresas de propiedad estatal (BVL); y
(iii) implementar un programa de alfabetizacin fnanciera, adems de polticas para alen-
tar a las empresas a ser ms formales. En segundo lugar, se deben eliminar las actuales
distorsiones inducidas por impuestos. En tercer lugar, es esencial trabajar con el sector
privado hacia una mayor integracin del mercado de capital entre el Per, Colombia y
Chile, caracterizada por requisitos de registro en bolsa y ofertas pblicas uniformes, una
sola plataforma de transacciones y participacin remota. Ese nivel de integracin reque-
rir mucho trabajo de preparacin y es crtico que el gobierno y las autoridades regulato-
rias estn plenamente comprometidos con este esfuerzo.
A pesar de que la infraestructura del mercado y en especial los sistemas de liqui-
dacin de valores en el Per son modernos y efcientes, algunas reas necesitan ser for-
talecidas. La nueva ley sobre sistemas de pago ha eliminado una serie de defciencias
importantes. Sin embargo, el reconocimiento de la fnalidad de los esquemas de neteo y
la proteccin contra la insolvencia se deben garantizar plenamente al minimizar el riesgo
de anulacin. Adems, todas las transacciones con valores del sector pblico deberan ser
liquidadas en mecanismos de entrega contra pago . Los arreglos de contingencia deberan
incluir centros de procesamiento y de respaldo fuera de Lima para sistemas de pago y
sistemas de liquidacin de valores de importancia sistmica.
Mejorar el acceso a fnanciacin
La aprobacin del proyecto de ley sobre dinero electrnico es prioritaria. La ley consi-
dera la creacin de empresas emisoras de dinero electrnico (supervisadas por la SBS)
que podrn abrir cuentas de depsito electrnicas y transferir fondos de y a esas cuentas
por medio de una red de telefona mvil. De ser aprobada, la ley podra ampliar en gran
medida la provisin de servicios fnancieros pues el 94,8% de la poblacin peruana est
cubierta por redes de telefona mvil. La promulgacin de la ley sobre dinero electrnico
fomentara la efciencia de los pagos al por menor, al crear una alternativa para pagos de
bajo valor y reducir la necesidad de enviar efectivo a lugares remotos.
La legislacin reciente que exige una constancia de un seguro de salud para obtener
un microcrdito podra impedir el acceso a fnanciamiento y debera ser reconsiderada.
Hasta hace poco, los expedientes para esos prstamos solo tenan que incluir una fotoco-
pia del documento nacional de identidad del prestatario, a pesar de que esos prstamos
estn sujetos a provisiones ms altas por ser ms riesgosos. No obstante, ahora los micro-
prestatarios tendrn que suministrar una constancia de un seguro de salud para poder
tener acceso a un prstamo, lo cual incrementa el costo general de los prstamos e impide
el acceso a fnanciamiento.
Defciencias signifcativas en la ejecucin del crdito garantizado difcultan el
acceso a crdito e incrementan los costos de los prstamos. Contrariamente a las buenas
prcticas, el crdito garantizado solo otorga el tercer lugar a un acreedor garantizado en
el Per en la graduacin crediticia (despus de las demandas de pago de trabajadores y
autoridades tributarias). Asimismo, tomando en cuenta que la prioridad de las demandas
de los trabajadores no est sujeta a un monto lmite, es poco probable la recuperacin del
crdito garantizado, sobre todo en procedimientos de liquidacin por insolvencia.
13
La
recuperacin de crditos garantizados con bienes muebles est sujeta a difcultades prcti-
cas, como la remocin o el deterioro de la garanta o difcultades para lograr la reposesin
de esta. El uso de fdeicomisos permite evitar estos problemas, pero los costos legales
hacen que esta no sea una opcin asequible para las PyME. La ejecucin de hipotecas es
engorrosa y toma tiempo. En lo que respecta a transacciones fnancieras, las principales
defciencias legales tienen que ver con la proteccin de acuerdos de recompra como trans-
ferencias verdaderas de propiedad y la aclaracin del rgimen aplicable sobre el crdito
garantizado sobre valores desmaterializados. Como resultado de estas defciencias, que
se deberan solucionar de inmediato, el crdito garantizado no es tan ampliamente usado
en el Per como en otros pases en la regin.
Las reformas de registros de propiedad fortaleceran el rgimen de los intereses de
garanta en activo mueble. Se est discutiendo una reforma legal para solucionar los pro-
blemas que hicieron que la Ley de Garanta Mobiliaria del 2006 no tuviera un impacto
ms positivo en el crdito garantizado. En particular, la reforma tiene el propsito de
reducir la intervencin legal del registro en la creacin de intereses de garanta y de incre-
mentar la fexibilidad de esos intereses de garanta. Para mejorar el sistema del crdito
garantizado, la reforma del rgimen de aplicacin forzosa para hipotecas debe ser una
prioridad, mediante una simplifcacin importante del proceso judicial o la creacin de
un mecanismo extrajudicial.
El rgimen de insolvencia y derechos de acreedores en el Per podra ser mejo-
rado con reformas adicionales. Se necesitan cambios en el sistema de insolvencia para
incrementar las tasas de recuperacin de los acreedores en caso de insolvencia. Los
procedimientos de insolvencia deberan poder usarse como un medio para preservar
el valor o reconstruir la propiedad del deudor. En caso de apelacin, las decisiones del
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI), la agencia administrativa encargada de procedimientos de
insolvencia, deberan ser revisadas por los tribunales comerciales. Los jueces comer-
ciales estn en mejor posicin para entender los puntos adjudicados en un proceso
de insolvencia y para suministrar una proteccin adecuada a todas las partes en un
proceso de este tipo, al reemplazar el control formal de los jueces administrativos. El
Poder Judicial debe ser reforzado y el programa para la creacin de cortes comerciales
ampliado hacia todas las reas del pas. Finalmente, el sistema de los administradores
de insolvencia debe ser reforzado mediante: (i) la creacin de un sistema de acceso
que asegure la preparacin tcnica de los administradores; (ii) la inclusin de una lista
estricta de incompatibilidades a fn de asegurar la inexistencia de confictos de intere-
ses; y (iii) la creacin de un rgimen de control de los acreedores o de INDECOPI que
no solo seale sanciones sino tambin la responsabilidad civil de los administradores
y sus directores o accionistas.
13
En la mayora de los sistemas con prioridades a favor de los trabajadores, las demandas prioritarias son
sujetas a montos lmites sobre la base de referencias a cierto perodo (p. ej. seis meses de salario).
Se podran considerar medidas adicionales para responder al desafo de asegurar la
consolidacin organizada en el sector de las microfnanzas. Los tres bancos ms grandes
han entrado al segmento mediante la adquisicin de instituciones especializadas en los
dos ltimos aos. Esta evolucin que ha mejorado la competencia probablemente
acelerar la consolidacin en el sector y podra ser una amenaza para las instituciones
pequeas en el mediano plazo. Las CMAC, que son instituciones pblicas controladas
por los municipios, seran especialmente vulnerables en vista de que las consideraciones
polticas podran impedir fusiones o su transformacin en bancos comerciales. A pesar de
que la ley sobre CMAC permite la participacin de capital privado, no autoriza que los
inversores privados estn en sus juntas directivas. Una enmienda legal para reformar la
estructura de gestin corporativa de las CMAC ayudara a abrir la puerta al capital pri-
vado. Los requerimientos crecientes de capital pagado para proveedores de microfnanzas
tambin podran acelerar el proceso de consolidacin de una forma ordenada.
A fn de evitar una concentracin exacerbada en el segmento, se debera promover un
cambio en el modelo empresarial de las instituciones ms pequeas hacia un enfoque de
originar y distribuir. Bajo este enfoque, las instituciones podran seguir aprovechando
su presencia y pericia en lugares remotos y, al mismo tiempo, vender parte de sus carteras
a otras instituciones. Se podra explorar la promocin de la distribucin de esas carteras a
travs de los mercados de capitales, incluso mediante el apoyo de garantas pblicas. Asi-
mismo, para reducir los costos operativos para proveedores de microfnanzas pequeos,
podra eliminarse el requisito legal de dos califcaciones externas para estas instituciones,
sobre todo teniendo en cuenta que todas las instituciones son supervisadas por la SBS.
Promover la competencia en los servicios fnancieros
Para solucionar la competencia desigual en la provisin de los servicios fnancieros entre
los mercados y segmentos, se requiere un enfoque focalizado. La falta de competencia
parece afectar sobre todo al segmento de las PyME. Las grandes corporaciones pueden
obtener fondos de otros pases y recurrir a los mercados de capital; por tanto, las tasas
de inters son bastante competitivas para este segmento de primera. Los segmentos de
los prstamos al consumo y microfnancieros son atendidos por una variedad de insti-
tuciones, incluyendo instituciones de nichos, y en aos recientes han entrado jugadores
nuevos. A pesar de que las tasas de inters siguen siendo bastante elevadas, han bajado en
respuesta a la creciente competencia. Por el contrario, la variedad de fondos de fnancia-
miento es ms restringida para las PyME; es muy limitado su acceso a mercados de capi-
tal y hay menos instituciones que cubren este segmento. Los prstamos a PyME tienden a
ser una lnea de operaciones de los bancos grandes y diversifcados, y para ingresar a este
segmento se necesitan grandes inversiones en costos fjos.
Un mayor desarrollo del mercado de capital mejorara la competencia para las
empresas medianas, mientras que una reforma de la infraestructura fnanciera legal podra
mejorar el acceso a fnanciamiento ms barato para todas las PyME. Al facilitar el acceso
a los mercados de capital para empresas medianas, se fomentara la competencia en pro-
ductos crediticios para estas empresas. En este sentido, podran ser efectivas algunas
medidas como la eliminacin de distorsiones tributarias para titularizaciones, la promo-
cin de alternativas para colocaciones privadas y el fomento del desarrollo de capital de
riesgo. Para las empresas pequeas, las reformas orientadas a facilitar la ejecucin de
garantas para permitir a las empresas obtener crdito garantizado ms barato ayudaran
a reducir los mrgenes de la intermediacin. Se podran fortalecer algunos otros temas en
el marco de los derechos de acreedores y la insolvencia a fn de reducir los mrgenes de la
intermediacin. Sobre todo se incluiran los siguientes aspectos: (i) depositar los estados
fnancieros anuales en el registro de empresas para desarrollar una cultura de transparen-
cia fnanciera y suministrar informacin a los acreedores sobre los estados fnancieros de
los prestatarios; (ii) adoptar cambios en el sistema de la insolvencia, asignando la respon-
sabilidad por revisar apelaciones de las decisiones de INDECOPI a las cortes comercia-
les; y (iii) establecer cortes comerciales en todas las regiones.
Hay mucho campo para reducir las comisiones cobradas a quienes cotizan al sis-
tema de pensiones, manteniendo mrgenes de ganancia normales para las AFP, a travs
de la disminucin de los incentivos para invertir en costos de mercadeo. En los aos
1999-2010, los costos de venta alcanzaron un promedio de 45% de los costos operati-
vos o 73 puntos base del activo bajo administracin. Los costos de venta no benefcian a
los cotizantes en lo que se refere a comisiones ms bajas porque los consumidores son
altamente inelsticos a los precios. Adems, es un costo socialmente inefciente porque
reduce la contestabilidad del mercado. En vista de que las comisiones se cobran como
un porcentaje del salario, se incentiva a las AFP a invertir en su personal de ventas para
atraer a trabajadores de ingreso alto (que implican un ingreso ms elevado para
las AFP).
A fn de conseguir una reduccin signifcativa de las comisiones se requiere una
reevaluacin profunda de la estructura del sistema de pensiones. El nuevo Gobierno ya
ha creado una comisin para elaborar una propuesta de reforma. Algunas de las ideas
que se estn evaluando apuntan a un cambio en la estructura del sistema separando las
funciones de administracin de cuentas, que tienen grandes economas de escala, de las
funciones de administracin de portafolios de activos, , donde hay espacio para generar
ms competencia.. La experiencia de Suecia demuestra que la forma ms efciente de
evitar los costos de mercadeo a travs de crear cuentas ciegas, de manera tal que
el administrador de cuentas individuales es el nico agente que tiene la identidad de
los contribuyentes. De esta manera se pone un lmite a excesivos costos de mercadeo
porque los administradores de cuenta no son capaces de identifcar a sus contribuyen-
tes. Una vez resueltos los problemas que generan los altos costos de administracin,
es posible pensar en un cambio en la estructura de comisiones, de manera que est ms
ligada a la estructura de activos.
Otras alternativas que estn siendo evaluadas incluyen la introduccin de subastas
entre las AFP para operadores nuevos y la asignacin automtica de cotizantes indeci-
sos a las AFP de ms bajo costo tambin contribuiran a una reduccin de las comisio-
nes. La competencia en el mercado puede ser fomentada introduciendo subastas para
operadores nuevos y la asignacin automtica de cotizantes indecisos a las AFP de
ms bajo costo. La oportunidad para que los operadores existentes y los nuevos pujen
por su participacin en el mercado alentara a las AFP (existentes y nuevas) a bajar
sus comisiones, lo que compensara la baja elasticidad de precios de los cotizantes.
Estos instrumentos se han usado con relativo xito en otros pases latinoamericanos, en
Europa del Este y en Nueva Zelandia y han generado una reduccin gradual de la renta
de las AFP en benefcio de los cotizantes. Combinar la baja de los costos de mercadeo,
subastas para operadores nuevos y la asignacin automtica de cotizantes garantizara
una mayor participacin en el mercado de las AFP de bajo costo y fomentara una
reduccin general de las comisiones. En otros pases tambin se han considerado otras
medidas como limitar los cambios de los cotizantes en el tiempo. Adems en algunos
pases, Mxico por ejemplo, se revis la estructura de comisiones para introducir un
componente fjo. La idea es que esta estructura mitigara los incentivos para invertir
en mercadeo, porque con una comisin fja todos los cotizantes generan una renta uni-
forme para las AFP. Ya que las comisiones fjas no se redistribuyen a favor de los tra-
bajadores de ingreso bajo, se introdujo la llamada cuota social mexicana un subsidio
gubernamental directo para los cotizantes de bajos ingresos.
Una vez resueltos los problemas de organizacin industrial, se debe avanzar en
asegurar que los fondos de pensiones operan bajo una estructura de incentivos que los
lleva a maximizar las pensiones de los individuos en el largo plazo. La actual estructura
competitiva de la industria pone excesivo nfasis en el corto plazo y no garantiza que
se logre un portafolio ptimo de largo plazo. Ser necesario, por lo tanto avanzar en la
creacin de portafolios benchmarks que sirvan para crear un mercado competitivo con
claros objetivos de largo plazo. El diseo del sistema de pensiones debe asegurar que
las opciones de default son las que mejor posicionan a individuos incapaces de poder
hacer una eleccin de portafolio por si mismos.
V. Bibliografa
Anzoategui, Diego, Mara Soledad Martnez Pera y Roberto Rocha (2010). Bank Com-
petition in the Middle East and North Africa Region. Policy Research Working
Paper 5363. Washington, D. C.: Banco Mundial.

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Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares est conformado por Brasil, Mxico, Colombia, Chile y Uruguay. El
parmetro medio esperado depende de caractersticas especfcas por pas que pueden afectar el desarrollo fnanciero,
como el PBI per cpita. Dependiendo del indicador del sector fnanciero, se us un rango de 31-160 pases para el
anlisis de regresin. El crdito al sector privado solo incluye el crdito de las instituciones fnancieras nacionales.
Anexo 2
Desarrollo del sector fnanciero en el Per
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Activos de Aseguradoras/ PBI (%)
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Activos de Fondos de Pensiones/ PBI (%)
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Deuda Privada de Valores Domestica Pendientes/ PBI (%)
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30,0
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Deuda Pblica Domestica Pendiente/ PBI (%)
0,0
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Capitalizacin Brsatil/ PBI (%)
0,0
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35,0
40,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Monto negociado en el Mercado de Valores (%)
0,0
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Bancos de Crdito del Sector Privado/ PBI (%)
Valor Observado Media Regional
Media Esperada Media de la Competencia
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Depsitos de Bancos Domesticos/ PBI (%)
Anexo 3
Indicadores sobre la rentabilidad y la efciencia de la banca en el Per
Fuente: Banco Mundial, FinStats. El grupo de pares est conformado por Brasil, Mxico, Colombia, Chile y Uruguay.
El parmetro medio esperado depende de caractersticas especfcas por pas que pueden afectar el desarrollo
fnanciero, como el PBI per cpita. Dependiendo del indicador del sector fnanciero, se us un rango de 31-160
pases para el anlisis de regresin.
-3,0
-2,0
-1,0
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
ROA (%)
-40,0
-30,0
-20,0
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40,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
ROE (%)
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20,0
25,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Spread Prstamos - Depsitos (%)
0,0
10,0
20,0
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50,0
60,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ingreso operacional / Ingresos Totales (%)
0,0
1,0
2,0
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5,0
6,0
7,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gastos Generales / Total Activos (%)
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Ratio Costos / Ingresos (%)
Anexo 4
Indicadores sobre la solidez fnanciera de los bancos comerciales en el Per
(En porcentajes, salvo indicacin en contrario)
Dec-
05
Dec-
06
Dec-
07
Dec-
08
Dec-
09
Jun-
10
Sep-
10 (P)
Indicadores del Capital
Capital Regulado / activos ponderados por riesgo 11.9 12.5 11.7 11.9 13.5 13.9 13.9
Capital Regulatorio Nivel I / activos ponderados por riesgo n.d. n.d. n.d. n.d. 10.5 10.9 11.0
Apalancamiento (Capital Nivel 1 / activos -dentro y fuera- del
balance general)
n.d. n.d. n.d. n.d. 4.7 4.9 4.4
Posicin de los activos brutos en derivados / capital regulado 2.3 2.8 12.2 18.9 11.6 6.2 6.8
Posicin pasiva bruta en derivados / capital regulado 3.1 1.8 5.7 17.7 9.1 4.7 4.9
Riesgo de crdito de contraparte / capital regulado 4.0 6.2 9.0 8.6 9.8 9.4 n.d.

Calidad de Activos
Prstamos con mora / Total de crditos brutos 1/ 2.1 1.6 1.2 1.2 1.6 1.7 1.6
En Moneda Nacional 1.9 1.8 1.5 1.6 2.0 2.1 2.0
En Moneda Extranjera 2.1 1.5 1.1 1.0 1.2 1.3 1.3
Prstamos de Alto Riesgo / Total de crditos brutos 2/ 6.1 4.0 2.6 2.1 2.7 2.9 2.8
En Moneda Nacional 3.8 3.1 2.4 2.4 3.2 3.4 3.3
En Moneda Extranjera 7.1 4.6 2.8 1.9 2.3 2.4 2.4
Prstamos refnanciados y reestructurados / Total de crditos
brutos 5 /
4.0 2.4 1.4 0.9 1.1 1.2 1.2
Provisiones de la cartera bruta 5.0 4.1 3.5 3.3 3.8 3.8 n.d.
Provisiones de la Cartera Vencida 3/ 241.6 256.4 282.9 264.2 242.2 226.2 230.8
Provisiones para los prstamos de alto riesgo 4/ 81.8 100.8 132.2 151.2 139.3 131.1 134.3
Amortizaciones Anuales de los prestamos totales na na na 0.8 1.6 1.6 1.6
La cartera vencida neta de provisiones del capital regulado (21.9) (18.1) (17.3) (15.1) (14.6) (13.2) (13.8)
Prstamos de alto riesgo neto de provisiones del capital
regulatorio
8.3 (0.2) (6.5) (8.2) (7.0) (5.6) (6.2)
Aumento de los prstamos bancarios 12 meses (en trminos
reales)
19.0 14.0 27.7 28.9 0.3 9.0 14.0
Prstamos en moneda extranjera / crdito total 70.3 64.7 61.9 58.2 52.4 51.5 51.8
Prstamos a sociedades no residentes / crdito total 3.7 5.3 3.5 3.8 3.0 2.7 5.2
Financiamiento a las partidas relacionadas con el capital 3/ 17.8 15.3 14.5 14.1 14.4 11.4 11.4
Grandes riesgos para el capital 4/ 21.0 21.8 20.7 23.8

Ingresos y Rentabilidad
ROA 2.4 2.3 2.6 2.6 2.3 2.3 2.4
ROE 23.8 25.1 28.7 31.4 24.5 23.7 24.9
Ingresos Financieros anualizados de los activos generadores
de ingresos
10.5 11.1 11.6 11.5 10.7 10.0 9.8
Gastos no fnancieros anualizados de los activos generadores
de ingresos
4.5 4.6 4.5 4.1 4.1 4.1 4.1
Margen fnanciero bruto de los ingresos fnancieros 71.7 68.6 67.1 66.0 73.8 78.6 79.0
Ingresos netos por intereses del promedio de activos
productivos
6.0 6.3 6.2 5.5 6.4 3.4 4.9
Ingresos netos por intereses de los Ingresos brutos 57.0 58.1 57.2 53.3 60.7 61.9 60.6
gastos no fnancieros de los Ingresos brutos 47.1 46.0 44.4 42.9 41.9 41.6 41.1
Comercio y los ingresos por comisiones de los ingresos totales 11.4 9.9 12.1 15.9 12.7 11.1 12.2
Gastos de personal de los gastos no fnancieros 38.9 39.4 41.5 42.8 42.3 42.7 42.4

Liquidez
Activos lquidos / Activos Totales 14.7 18.4 21.5 13.3 17.5 18.1 22.7
Total de activos lquidos / total de pasivos de corto plazo 46.2 44.0 45.3 41.7 40.4 39.5 45.6
En moneda nacional 39.0 42.6 57.6 26.6 38.8 42.0 51.3
En moneda extranjera 50.0 45.0 36.9 52.9 41.7 37.5 40.7
Dec-
05
Dec-
06
Dec-
07
Dec-
08
Dec-
09
Jun-
10
Sep-
10 (P)
Activos lquidos / pasivos con vencimiento a 1 mes 116.6 119.8 118.7 111.2 108.3 99.8 n.d.
Pasivos con vencimiento a 1 mes / pasivos totales 43.6 39.5 38.1 36.3 37.9 45.9 n.d.
Participacin de los depositos en moneda entranjera
en el total de los depsitos
67.0 62.7 59.6 58.5 55.8 51.6 48.7

Sensibilidad a los Riesgos
Posicin en moneda extranjera del capital regulado 5/ 24.7 17.6 16.9 29.0 7.7 0.8 -0.5
Posicin abierta neta en acciones y otras participaciones
de capital regulado
1.4 1.9 1.5 0.0 2.2 2.5 n.d.
Brecha de duracin del capital regulado 2.7 7.2 3.3 4.8 6.3 7.0 6.8
Riesgo total de mercado (V@R) a las exposiciones
del capital regulatorio
31.6 23.9 22.9 23.5 27.3 18.5 n.d.
o/w tasa de interes de los activos libres de riesgo - - - - 12.1 9.2 n.d.
o/w FX activos de riesgos 29.4 20.2 19.8 23.4 11.0 4.5 n.d.
o/w precio de capital de activos de riesgo 2.2 3.7 3.1 0.0 4.3 4.8 n.d.
o/w Exposicin al riesgo de crdito de la contraparte 4.0 6.2 9.0 8.6 9.8 9.4 n.d.

Temas informativos
diferencial entre la tasa de prstamos y la tasa de depsitos 9.8 10.2 9.6 9.5 10.3 10.4 10.3
EMBI + PER diferencial, puntos bsicos 186.4 131.4 175.0 425 214 215 174
IGBVL (U.S. dlares) 1,400 4,032 5,849 2,245 4,902 4,949 6,411
Califcacion de la deuda soberana en moneda extranjera
(Moodys)
Ba3 Ba3 Ba2 Ba1 Baa3 Baa3 Baa3
Fuentes: BCRP and SBS.
n.d. no disponible
1/ Cartera vencida: incluyen los prstamos vencidos y prstamos en proceso judicial. Para el crdito comercial (corporativos, grandes
y medianas empresas), los prstamos de 15 o ms das de atraso se clasifcan como vencidos.
Para el crdito MES, los prstamos de 30 o ms das de atraso se clasifcan como vencidos. Para los de consumo y crdito
hipotecario los pagos de 30 a 90 das y prstamos a 90 o ms das de atraso se clasifcan vencidos.
2/ Los prstamos de alto riesgo incluyen los prstamos en mora, ms los prstamos refnanciados y reestructurados. Prstamos
refnanciados han modifcado alguno de los trminos y / o principales. Los crditos reestructurados que incluye aquellos cuyos
pagos se han modifcado de acuerdo con la Ley General del Sistema Concursal.
3/ Financiamiento a los partidas (contables) con participacin directa o indirecta de 4% o ms en en las acciones o derechos de voto
de la institucin.
4/ Suma de los prstamos por encima del 10 por ciento del capital
5/ Incluye riesgos netos dentro de las hojas de balance y hojas fuera de balance (posicin netas de derivados)
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Cajero electrnico Agencias Agentes
Per
Venezuela
Mxico
Ecuador
Colombia
20 000 000
18 000 000
16 000 000
14 000 000
12 000 000
10 000 000
8 000 000
6 000 000
4 000 000
2 000 000
0
Depsito
18 952 367
Crdito
4,350 649
Per
Venezuela,
RB
Mxico
Ecuador
Colombia
Cuentas por 1000 adultos
D
i
c
-
0
5
J
u
n
-
0
6
D
i
c
-
0
6
J
u
n
-
0
7
D
i
c
-
0
7
J
u
n
-
0
8
D
i
c
-
0
8
J
u
n
-
0
9
D
i
c
-
0
9
J
u
n
-
1
0
Cajeros electrnicos por 100 000 adultos
Agencias bancarias por 100 000 adultos
Cajeros electrnicos por 100 000 Km2
Agencias bancarias por 100 000 Km2
0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
D
i
c
-
0
5
D
i
c
-
0
6
D
i
c
-
0
7
D
i
c
-
0
8
D
i
c
-
0
9
J
u
n
-
1
0
La infraestructura bancaria ha crecido fuertemente a pesar de que el Per sigue teniendo
relativamente pocas agencias per cpita.
El nmero de depsitos y cuentas ha crecido significativamente, pero la provisin
de cuentas de depsito
Anexo 5
Acceso a fnanciamiento en el Per: evolucin y comparacin internacional
Fuente: Datos de la SBS (instituciones reguladas) y el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) 2007.
Fuente: SBS; CGAP, Base de Datos sobre Acceso Financiero 2009 e INEI 2007.
Resumen
El mercado de capitales peruano es pequeo y poco lquido. Si bien en la ltima dcada el
alargamiento de la curva de referencia de los bonos soberanos ha contribuido al aumento
de las emisiones del sector privado, el saldo de estas ltimas es an reducido en trminos
del producto bruto interno (PBI) y del tamao del sistema fnanciero local.
Los factores ms relevantes que estaran asociados al tamao relativamente pequeo
del mercado de capitales son: (i) los aspectos organizativos de las empresas peruanas;
(ii) el alto costo relativo de las emisiones; (iii) una curva de referencia incompleta; (iv)
la reducida participacin de los instrumentos hipotecarios; y (v) la escasa competencia
en el sistema privado de fondos de pensiones.
La presente nota plantea una matriz que busca superar estos obstculos y permitir
que el mercado de capitales local se convierta en uno de los pilares del crecimiento sos-
tenido del Per en la dcada que comienza.
I. Situacin actual del mercado
En la ltima dcada, el desarrollo del mercado de capitales ha estado dominado por la
colocacin de bonos pblicos y la creciente presencia de las Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones (AFP). As, en el ao 2003, el gobierno puso en marcha el Programa
de Creadores de Mercado para la colocacin primaria y el desarrollo de un mercado
secundario para bonos del gobierno en moneda nacional. De acuerdo con esta iniciativa,
los bancos seleccionados acuerdan proveer continuamente precios para los bonos emiti-
dos bajo el programa, proveer liquidez y profundidad al mercado, y generar una curva de
rendimiento de referencia.
Paralelamente, el gobierno central inici un proceso de recomposicin de la deuda
pblica que tena como objetivo ampliar su maduracin y disminuir el riesgo cam-
biario. De esa manera, el saldo de bonos soberanos como porcentaje de la deuda total
ha aumentado de 13% en diciembre del 2006 a 30% en diciembre del 2010, lo que
ha implicado tambin la ampliacin de la participacin de la deuda interna de 23% a
41% en el mismo perodo. Adems, la vida media de la deuda ha pasado de 8,4 aos a
13,4 aos.
5. Desarrollo del mercado de
capitales: una oportunidad para
sostener el crecimiento productivo

Daniel Barco, Jorge Iberico y Andrs Medina
Nota 5. Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el crecimiento productivo 91
Con ello, la curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico en nuevos soles nomi-
nales ha venido alargndose sucesivamente, pasando de un plazo mximo de cinco aos
en el 2003 a treinta y dos aos en el 2010.
Este plazo mximo de 32 aos de los bonos soberanos peruanos es el ms largo en
Amrica Latina en moneda local en trminos nominales, mayor al de Mxico (28 aos),
Brasil (18 aos), y Colombia, Argentina y Chile (10 aos).
1
El alargamiento de la curva de referencia en nuevos soles ha contribuido a que el
plazo mximo de emisin del sector privado para bonos nominales tambin se ample de
siete aos en el 2003 a veinte aos en el 2010, as como para bonos VAC (Valor Adquisi-
tivo Constante) de diez a veinticinco aos.
A diciembre del 2010, el diferencial promedio entre los bonos corporativos
AAA en moneda nacional a un plazo de cinco aos y los bonos soberanos fue de 145
puntos bsicos. El mayor diferencial, 160 puntos bsicos, corresponde a los bonos a
diez aos.
Sinembargo,lacurvadereferenciaenmonedalocalnoestbiendefnidaparapla-
zos cortos. No existe un saldo importante de bonos soberanos con plazo igual o menor a
cuatro aos. Por el contrario, los saldos ms importantes de bonos soberanos se concen-
tran en plazos mayores o iguales a diez aos, y representan el 87% del saldo.
Por su parte, los fondos administrados por las AFP han tenido un crecimiento impor-
tante: pasaron de US$2,7 mil millones en diciembre del ao 2000 (5,2% del PBI) a
US$30,1 mil millones en diciembre del ao 2010 (19,9% del PBI).
1
Cabe indicar que, en octubre del 2010, Mxico emiti bonos denominados en dlares estadounidenses por
US$ 1 mil millones, a un plazo de cien aos y una tasa de 6,1%.
Grfco 1
Curva de referencia de bonos del Tesoro Pblico
1/
(En porcentajes)
1/ Promedio de las tasas de rendimiento negociadas en el perodo.
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32
T
a
s
a
s

d
e

r
e
n
d
i
m
i
e
n
t
o

(
%
)

Plazo residual (aos)
Dic.2003
Dic.2005
Dic.2006
Dic.2010
Grfco 2
Plazo de vencimiento mximo de bonos soberanos
en moneda local en Amrica Latina
Fuente: Bloomberg.
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055
Chile
Argentina
Colombia
Brasil
Mxico
Per
Per
Brasil
Bonos
nominales
Bonos
VAC
Cuadro 1
Tenencia de bonos soberanos de tasa fja segn plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010
(En millones de bonos)

Bono Saldo Tenencia por residencia
Residente No residente
10-ago-11 457 58 399
31-ene-12 2 2 0
5-may-15 1 587 872 714
12-ago-17 1 290 667 622
12-ago-20 8 831 3 024 5 807
12-ago-26 4 314 2 623 1 692
12-ago-31 2 675 1 497 1 178
12-ago-37 4 750 3 527 1 223
12-feb-42 2 102 1778 325
Total 26 008 14 048 11 960
Fuente: MEF.
Afnesdel2010,elportafoliodelasAFPestabainvertidodelasiguientemanera:
16% en valores del sector pblico, 27% en ttulos del exterior, 42% en ttulos de empre-
saslocalesnofnancieras(bonosyacciones)y15%enempresasfnancieras(depsitos,
bonosyacciones).Lademandaporttulosseconcentrabaenvaloresconclasifcaciones
de riesgo AA o superior, los cuales representan ms del 90%.
El desarrollo del mercado de bonos pblicos y la demanda de los inversionistas
institucionales, en particular de las AFP, ha permitido un crecimiento importante del
mercadodecapitalesengeneral,loqueserefejaenqueelsaldodeemisionesdebonos
Grfco 4
Composicin de la cartera de los fondos de pensiones
(En porcentajes)
Grfco 3
Coefciente fondo de pensiones/PBI y nmero de afliados
(En porcentajes y millones de personas)
Fuente: SBS.
Fuentes: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) y Banco Central de Reserva del Per (BCRP).
5,2
19,9
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
0
4
8
12
16
20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fondo de pensiones/PBI Afiliados
9
16
37
15
48
42
7
27
0
10
20
30
40
50
60
2000 2002 2004 2006 2008 2010
Valores del gobierno Locales financieras
Locales no financieras Inversiones en el exterior
deempresasnofnancierasenelao2010representaba3,5veceselnivelregistradoenel
ao 2000.
Sin embargo, el mercado de bonos prcticamente no exista en la primera mitad de
la dcada pasada y, en consecuencia, este crecimiento parti de una base demasiado baja.
Deallqueelmercadodecapitalesdisteandeserlaprincipalfuentedefnanciamiento
Grfco 5
Emisiones corporativas y crdito del sistema fnanciero
(Miles de millones de nuevos soles)
Grfco 6
Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010
Fuente: BCRP.
Fuentes: Bank for International Settlements (BIS), World Federation of Exchanges, BCRP, agencias
gubernamentales de los pases.
4
15
56
142
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bonos Crdito del sistema financiero al sector privado
delaactividadeconmica.Afnesdel2010,elcrditoalsectorprivadorepresentabams
denueveveceselsaldodeemisionesdebonosdeempresasnofnancieras.
Una comparacin con otros pases de la regin nos permite constatar que el mercado
de capitales peruano es pequeo. Como porcentaje del PBI, el saldo de las emisiones
privadas de bonos es relativamente bajo respecto al registrado en otros pases de Amrica
Latina.
2,7
4,7
11,8
16,2
16,3
21,4
Promedio: 12,2
Argentina Per Colombia Chile Mxico Brasil
Adicionalmente, el mercado de capitales peruano es poco lquido. De esta manera,
en el caso del mercado accionarial, el Per registra el segundo nivel de negociacin ms
bajo entre las economas grandes de Amrica Latina.
Asimismo, las emisiones del mercado de bonos y la negociacin del mercado de
acciones se encuentran concentradas en un nmero reducido de empresas: el 5% de las
empresas ms grandes concentran el 64% de la capitalizacin burstil en el Per.
El alto crecimiento de la demanda de ttulos, impulsada por la creciente presencia de
los inversionistas institucionales, en particular las AFP, combinado con la escasa oferta de
ttulos, hace del mercado peruano uno pequeo y de baja liquidez, con muy poco movi-
miento en el mercado secundario. Por ejemplo, en el ao 2009, mientras el portafolio de
los inversionistas institucionales aument en S/. 25,7 mil millones, las inversiones corres-
pondientesenbonosdeempresasnofnancierasrepresentaronsolo4%dedichomonto
(S/. 1,1 mil millones). El portafolio de los inversionistas institucionales (AFP, compaas
de seguros, fondos mutuos y fondos de inversin) ascendi en el 2009 a S/. 96,7 mil
millones, lo que represent el 25% del PBI.
Enlosltimosaossehanrealizadodiversosestudiosconelobjetivodeidentifcar
los obstculos que limitan el crecimiento del mercado y proponer reformas que propicien
un rol protagnico del mercado de capitales en el crecimiento del pas.
2
Algunos de estos
estudios concuerdan en rasgos fundamentales del mercado de capitales peruano, los que
pueden agruparse en aspectos de la oferta, de la demanda e institucionales.
2
Vase Clarke & Asociados 2007; Grados 2007; Fondo Monetario Internacional 2007 y 2008; Morris,
Secada y Tovar 2008; Morris 2008; Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial 2010.
Grfco 7
Negociacin de acciones en mercados domsticos, 2009-2010

Fuente: World Federation of Exchanges.
1,0
3,2
9,1
10,8
23,9
41,5
Promedio:
25,3
Argentina Per Colombia Mxico Chile Brasil
Aspectos de la oferta
Las caractersticas organizativas de las empresas peruanas desincentivan el acceso al
mercado de capitales
Lasempresasperuanassefnancianmayoritariamenteconrecursospropiosocrditoban-
cario. En el caso de las empresas de origen familiar, existira una resistencia por razo-
nes de tradicin, cultura organizativa o de control sobre la toma de decisiones a abrir el
acceso al patrimonio de stas a inversionistas ajenos a su entorno inmediato.
Grfco 8
Concentracin en el mercado de acciones
1/
(En porcentajes)
1/
Medido como la capitalizacin del 5% de las empresas ms grandes que listan sus acciones en bolsa.
Fuente: World Federation of Exchanges.
526
568
506 501
648 658
490
525
576 577
642 643
Chile Argentina Colombia Mxico Brasil Per
2009 2010
Cuadro 2
Problemtica del mercado de capitales peruano
Aspectos de la oferta Aspectos de la demanda Aspectos institucionales
1. Caractersticas
organizativas de las
empresas.
2. Altos costos fjos de las
emisiones.
3. Reducida participacin de
instrumentos hipotecarios.
4. Escasa inversin en capital
de riesgo.
5. Escasa competencia en
el Sistema Privado de
Pensiones.
6. Portafolio de AFP dirigido
solo a activos de alta
califcacin.
7. Lentitud en la califcacin de
activos en los que invierten
las AFP.
8. Tratamiento tributario
diferenciado.
9. Debilidades regulatorias
y de supervisin.
10. Curva de referencia
incompleta.
11. Escaso desarrollo del
mercado de repos* y
derivados.
12. Precios divergentes
para activos poco
lquidos.
* Sigla en ingls de repurchase agreement (acuerdo de recompra).
Por otro lado, muchas grandes empresas del pas estn asociadas a bancos con alta
participacin del mercado, lo que les permite acceder de manera casi inmediata a fuentes
defnanciamientofexibles.
Asimismo, las casas matrices de un gran nmero de empresas de capitales externos
proveendirectamentedefnanciamientoasusplantasenelPerenlugarderecurriral
fnanciamientobancarioodelmercadodecapitales.
Comorefejodeello, a diciembre del 2010 elsaldodelcrditodelsistemafnanciero
como porcentaje del PBI ascendi a 33%, mientras el saldo vigente de bonos de empresas
nofnancierasrepresentapenasel3%.Otrodatoqueilustra esta disociacin entre la acti-
vidad productiva y el mercado de capitales es que en los ltimos aos solo ha habido dos
ofertas pblicas de acciones (capital), y que a diciembre del 2010 solo cincuenta empre-
sasnofnancierasregistranobligacionesporbonoscolocadosmedianteofertapblicao
privada.
Altos costos fjos de las emisiones
Los costos de emisin de una colocacin pueden ser prohibitivos para las empresas
pequeas y medianas debido a la escala de sus operaciones. Estos costos estn com-
puestos no solo por las comisiones del regulador, sino tambin por los honorarios de
losabogadosqueestructuranlaemisinylascomisionesdelasclasifcadorasyotros
intermediarios, todo lo cual se estima en un rango de US$150 000 a US$200 000 por
emisin.
Por ejemplo, para el caso de una emisin de US$ 4 millones, este costo representa-
ra el 5% de aquella, lo que equivale a un aumento de la tasa de inters anual de 1,5%,
si el plazo de la emisin fuera de cinco aos. Por eso, solo empresas con necesidades
defnanciamientosufcientementealtasoaplazoslargosencuentranbenefciosousarel
mercado de capitales como alternativa al crdito bancario. En el 2010, el tamao pro-
medio de los emisores no fnancieros, por el valor de sus activos, ascendi a US$532
millones, y el tamao mnimo a US$6 millones. Asimismo, el monto promedio de emi-
sindelasempresasnofnancierasfuedeUS$31millonesyelmontomnimodeUS$5
millones.
El mercado de capitales prcticamente no participa del fnanciamiento hipotecario
A diciembre del 2010, el saldo de bonos hipotecarios fue de S/. 188 millones, menos
del 1% del saldo total de bonos emitidos por el sector privado. Por otro lado, el saldo de
crditos hipotecarios a la misma fecha ascendi a S/. 16,2 mil millones, los que fueron
fnanciadosprincipalmenteporlosbancosatravsdelaemisindebonoscorporativos
sin colateral y la captacin de depsitos.
Talestructuradefnanciamientoocasionaunriesgodeplazos,debidoaqueelbanco
generaactivosdelargoplazobajolaformadecrditoshipotecariosquenosonfnancia-
dos en su totalidad con pasivos de plazos similares. As, al mes de diciembre del 2010,
losbonosemitidosporelsistemafnancieroascendieronaS/.5,7milmillones,apenasla
tercerapartedelsaldodecrditoshipotecarios.Elrestosefnanciacondepsitos,delos
cuales los de ms largo plazo son los de compensacin por tiempo de servicios (CTS).
Hacia diciembre del 2010 estos depsitos sumaron S/. 7,6 mil millones, menos de la
mitad del saldo de crditos hipotecarios.
El crdito hipotecario representa aproximadamente el 4% del PBI y muestra un
potencial de crecimiento muy grande, si se tiene en cuenta que otros pases de Amrica
Latina, como Chile, registran 19%.
Al respecto, en diciembre del 2010 se dict la Ley 29637 que regula los Bonos
Hipotecarios Cubiertos (BHC). El BHC es un bono que tiene la caracterstica adicional de
estar respaldado por crditos hipotecarios registrados y que sern sustituidos si pierden un
estndar de calidad adecuado. En caso de insolvencia del emisor, estos colaterales podrn
ser separados de la masa en liquidacin para atender las obligaciones del ttulo. Tales
caractersticas hacen de este instrumento un activo seguro, lo que incentivar su demanda
por parte de inversionistas nacionales y extranjeros.Adems, el fnanciamiento hipote-
cario a travs de los BHC permitir que los bancos cuenten con un instrumento de largo
plazoquereduceelriesgodefnanciamiento.Enestesentido,seesperaquelaemisinde
dichosinstrumentostengaunimpactonosolosobreladisponibilidaddefnanciamiento
para crditos hipotecarios, sino tambin sobre el costo de estos.
Existen pocos fondos de inversin que se dedican a inversin en capital de riesgo
Actualmenteexistensolodosfondosdeinversinquesededicanafnanciarcapitalde
riesgo. Los fondos de capital de riesgo son muy importantes para el fnanciamiento de
nuevos emprendimientos. Al respecto, la literatura econmica ha puesto de relieve el
roldeestamodalidaddefnanciamientocomounodelospilaresparalainnovacinyel
consiguientecrecimientoeconmico.Asimismo,permitenunamayordiversifcacindel
portafolio de los inversionistas institucionales.
Aspectos de la demanda
Escasa competencia en el Sistema Privado de Pensiones
La existencia de una tasa de rentabilidad mnima obligatoria ligada al promedio de la
industria distorsiona las polticas de inversin y competencia, sin proveer ninguna pro-
teccinsignifcativaalosafliados.
En efecto, este requerimiento de retorno relativo no garantiza la obtencin del obje-
tivo de una pensin mnima. Por el contrario, tal regulacin perjudica a los afliados
pues atenta contra la competencia que debe existir entre las AFP al propiciar el efecto
manada entre los administradores de fondos de pensiones. Las AFP invierten en portafo-
lios virtualmente idnticos con el objetivo de evitar la penalidad que recaera sobre ellas
si la rentabilidad alcanzada estuviera por debajo de la rentabilidad promedio del sistema.
Al mismo tiempo, el efecto manada impide reconocer entre buenos y malos adminis-
tradores,ydeestamanera,nopermitequelosafliadosdisciplinenelmercado.
Por otro lado, las comisiones basadas nicamente en el salario desestimulan la com-
petencia entre las AFP, debido a que sus ingresos se vuelven independientes de su desem-
peo,yperjudicansobretodoalosafliadosjvenes.Adicionalmente,laadministracin
defondosprevisionalesestconcentradaenpocasempresasporlosaltoscostosfjosde
ingreso a esta industria.
Portafolio de las AFP dirigido solo a activos de alta califcacin
Las regulaciones de la SBS restringen las inversiones de las AFP en acciones que tienen
poca liquidez. En el 2010, solo 37 acciones de las 200 listadas en la Bolsa de Valores de
Lima (BVL) cumplieron con los requerimientos impuestos por la SBS para ser inver-
siones elegibles. Tales restricciones hacen perder a los fondos valiosas oportunidades
de inversin, limitan la competencia, y adems son inconsistentes con el desarrollo del
mercado de capitales. Las objeciones que podran presentarse en el sentido de que dichas
acciones son difciles de valorizar y/o son ms pasibles de manipulacin de precios, no
deberanllevaralaprohibicinsinoaunrefnamientodelasupervisinydelasherra-
mientas de valorizacin.
El considerable fujo de recursos que ingresa a los fondos privados de pensiones,
aunado al lmite de inversiones en el exterior
3
y las restricciones en ttulos de alta cali-
fcacin, se traduce en un exceso de demanda por los instrumentos de mejor califca-
cin emitidos localmente, y en potenciales problemas de valorizacin de estos. Adems,
genera incentivos para que se compre y mantenga acciones afectando la liquidez de estos
instrumentos.
Lentitud en la califcacin de activos en los que invierten las AFP
Actualmente, la SBS establece lineamientos generales que deben cumplir los instru-
mentos en los cuales pueden invertir las AFP (por ejemplo, requisitos de liquidez). Sin
embargo, las AFP deben contar con una autorizacin para poder invertir en algn ins-
trumentoespecfco.Esteprocesotomamuchotiempo,loqueocasionademorasenlas
inversiones de las AFP y prdida de oportunidades.
Tratamiento tributario diferenciado
El Decreto Legislativo 972 de marzo del 2007 elimin la exoneracin del pago de impuesto
a la renta, tanto por concepto del ingreso de intereses provenientes de bonos como por las
ganancias de capital provenientes de la negociacin de acciones. Estas medidas comen-
zaron a regir en el ao 2010. Como los intereses percibidos a travs del sistema bancario
no generan obligacin de pago del impuesto a la renta, esta medida tributaria estara
generando un sesgo marginal en la canalizacin del ahorro hacia los bancos en perjuicio
del mercado de capitales.
Aspectos institucionales
Debilidades regulatorias y de supervisin
An se presenta cierta duplicidad en las regulaciones que se traduce en mayores cos-
tos para los participantes del mercado y una mayor incertidumbre. Por ejemplo, el
3
Cabe sealar que en julio de 2011, mediante la Ley 29759, se aument el lmite legal de inversiones en el
exterior de las AFP de 30% a 50%.
doble registro de emisores en la Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores
(CONASEV)yenlaSBS.
Por otro lado, en julio del 2011 se dict la Ley de Fortalecimiento de la Supervi-
sin del Mercado de Valores (Ley 29782), mediante la cual se crea la Superintendencia
del Mercado de Valores (SMV) en reemplazo de la Comisin Nacional Supervisora de
EmpresasyValores.Seesperaqueestopermitallevaracabodeunamaneramsef-
caz las tareas de regulacin y supervisin del mercado de capitales, en un contexto de
crecimiento esperado del mercado de valores y de internacionalizacin de las bolsas de
valores.
La curva de referencia de tasa de inters est incompleta
Otrofactorquedifcultaelaccesoalmercadodecapitalesatravsdebonosesqueno
existe una referencia de tasa de inters para plazos cortos y medianos. Esta referencia
es normalmente provista por el rendimiento de los bonos del sector pblico, pero en los
ltimos aos se han reducido los puntos de referencia para los tramos corto y medio de la
curva, lo que est asociado al intercambio de deuda soberana con vencimientos prximos
(hasta seis aos) por bonos con vencimientos de veinte a treinta aos.
En este sentido, una empresa que por el monto de emisin, la naturaleza de sus
operaciones o por ser un nuevo emisor quisiera alargar solo marginalmente el plazo de su
fnanciamientoporejemplo,detresaosqueleconcedeelsistemabancarioacuatroo
seis aos, encontrara un obstculo en la ausencia de una tasa de referencia que le sirva
comoinstrumentoparacompararelfnanciamientoenelmercadodecapitalesfrenteal
bancario.
Escaso desarrollo del mercado de repos y de derivados
Ademsdelfnanciamientodelargoplazo,otrosegmentodebajodesarrolloeselmer-
cado de repos. Actualmente existe un riesgo de recaracterizacin de una transaccin repo
por parte de los juzgados y tambin procedimientos contables que introducen costos inne-
cesarios. Las operaciones de reporte no han sido reconocidas expresamente ni estn ade-
cuadamente protegidas con una norma de rango de ley. Ante una demanda judicial, existe
el riesgo de que esta operacin se considere como un prstamo colateralizado comn, y
se aplique el procedimiento regular a estos colaterales en caso de incumplimiento del
vendedor (que incluye la insolvencia). Por otra parte, la ley peruana protege de manera
insufcientelacompensacindeobligaciones.
Precios divergentes para activos poco lquidos
La SBS viene cumpliendo el rol de proveedor de precios para los valores del por-
tafolio de las AFP. El resto de inversionistas institucionales y empresas regulan sus
precios siguiendo metodologas diferentes. Esto es inconveniente porque la adopcin
de distintas metodologas de valorizacin genera incertidumbre al regulador y el resto
de participantes del mercado, y no permite que los potenciales emisores comparen de
manera fcil y transparente los activos que piensan emitir frente a otros existentes en
el mercado.
II. Cambios recientes en las normas
Enjuniodel2008,medianteelDecretoLegislativo1061,semodifcarondiversosaspectos
de la Ley General del Mercado de Valores y la Ley General de Sociedades. Los cambios
seorientaronafortaleceralaCONASEV;normardemaneramsprecisalaautorregula-
cin; aumentar el nivel de proteccin a los inversionistas, especialmente de los accionistas
minoritarios; y mejorar la competitividad del mercado a travs de la reduccin de costos
administrativos y del otorgamiento de mayores facilidades a los participantes en el mercado
de valores. Todo ello en un contexto de mayor transparencia de la informacin.
Por su parte, el Decreto Legislativo 1046 de junio del 2008 estableci lo siguiente:
(i) permiti que los fondos mutuos puedan emitir series diferenciadas de cuotas; (ii) que la
CONASEVnosuperviseaaquellasSociedadesAdministradorasdeFondosdeInversin
(SAFI) que solo se dediquen a administrar fondos privados; (iii) cre el rgimen simpli-
fcado para aquellos fondos que coloquen cuotas por oferta pblica entre inversionistas
institucionales; y (iv) ampli el mbito de accin de las SAFI para que puedan realizar acti-
vidades complementarias a su gestin, tales como apoyo en asesora, gestin, entre otras.
Asimismo, el Decreto Supremo 104-2010-EF permiti que las pensiones vitalicias
en nuevos soles del Sistema Privado de Pensiones puedan ser actualizadas en funcin
deunatasafja(quenopodrserinferiora2%),comounaalternativaalaactualizacin
en funcin del ndice de Precios al Consumidor publicado por el Instituto Nacional de
EstadsticaeInformtica(INEI).Estamodifcacinpermitiralascompaasdeseguros
respaldar las rentas vitalicias en moneda nacional con ttulos emitidos en nuevos soles
nominales,ynodependerdelasemisionesdettulosindexadosalainfacin,quecada
vez son ms escasas, y por tanto ofrecer mayores pensiones en nuevos soles. Adems,
la norma tambin estableci que las pensiones en dlares estadounidenses se reajusta-
rn a una tasa fja que no podr ser inferior al 2% anual. Cabe indicar que el objetivo
fnaldeestamedidaescoadyuvaraquelospensionistasobtenganunapensinadecuada
mediante la internalizacin de los riesgos por parte de las AFP y el alineamiento de los
objetivos de estas entidades y de los aportantes.
La Resolucin CONASEV 036-2011-EF/94.01.1 de mayo del 2011 autoriz a
la BVL y CAVALI S. A. ICLV a participar en el Mercado Integrado Latinoamericano
(MILA), que integra los mercados de valores del Per, Chile y Colombia, y permitir la
canalizacin de propuestas de los intermediarios extranjeros a la Rueda de Bolsa de la
BVL, as como las de los intermediarios locales a los sistemas de negociacin extranjeros.
Previamente, para facilitar el MILA, la Ley 29645 de diciembre del 2010 homolog la
tasa del 5% del impuesto a la renta a las ganancias de capital para el caso de valores loca-
les y extranjeros. Cabe sealar que nuestro rgimen tributario respecto a las ganancias de
capital nos deja en desventaja frente a nuestros pares de Colombia y Chile. En Colombia
se grava las operaciones que impliquen un cambio signifcativo en la propiedad de la
empresa, mientras que en Chile estn exoneradas del impuesto aquellas acciones que
cuenten con liquidez.
Laintegracindelosmercadosdevaloresconllevabenefciosparalosinversionis-
tas, emisores e intermediarios pues permite una mayor diversifcacin de riesgos, una
mayor liquidez al mercado, niveles superiores de actividad burstil, una formacin ms
efcientedepreciosyunareduccindelcostodefnanciamientoydeloscostosdetran-
saccin, lo que debe apoyar el crecimiento de nuestro mercado de capitales.
En junio del 2011 se dict la Ley 29720 que promueve las Emisiones de Valores
Mobiliarios y Fortalece el Mercado de Capitales, en la que destacan las siguientes medi-
das:(i)otorgaunamayorfexibilidadalesquemadetitulacindeactivos;(ii)brindala
posibilidad de que los inversionistas negocien las acciones desde el da siguiente de su
colocacin primaria; (iii) reduce los requisitos para realizar ofertas pblicas de valores
cuando estas se realicen en el pas y el exterior de forma simultnea; (iv) incluye clusulas
deproteccinalinversionistafrenteaeventoscatastrfcos;(v)obligaalasempresascon
ingresos anuales superiores a las tres mil unidades impositivas tributarias (UIT) a que
publiquensusestadosfnancierosauditados;(vi)adoptalasrecomendacionesdelBanco
Mundial para proteger a los accionistas minoritarios y preservar las buenas prcticas cor-
porativas; y (vii) permite que las empresas puedan endeudarse en el mercado de valores
por encima de su patrimonio efectivo, sin constituir garantas adicionales.
En julio del 2011 se dict la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Supervisin
del Mercado de Valores. En este caso destacan las siguientes disposiciones: (i) la SMV es
un organismo tcnico especializado adscrito al MEF y cuenta con autonoma funcional,
administrativa, econmica, tcnica y presupuestal; (ii) el Superintendente, que preside el
directorio de la SMV, es designado por el Poder Ejecutivo por un perodo de seis aos
renovable y solo puede ser removido por causales de falta grave, al igual que los cuatro
directores, nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta del MEF, la SBS, el BCRP y un
director independiente; (iii) las funciones de supervisin y cumplimiento de la regulacin
se separan de la funcin de regulacin propiamente dicha, encargndose las primeras al
Superintendente; (iv) se brinda proteccin legal a los funcionarios en caso de denuncias
por actos realizados en el ejercicio de las funciones; (v) se norma la cooperacin entre
lossupervisoresfnancieros,laSBSylaSMV,yelBCRP,paracompartirinformacin;
(vi)seautorizaalPoderEjecutivoparaquemodifqueyapruebelaescalaremunerativa
de la SMV, facultndose a esta ltima a contratar personal en el marco de la normativa
vigente; y (vii) se establece que, en los asuntos de competencia de los rganos resolutivos
de la SMV, no podr recurrirse al Poder Judicial si no se ha agotado previamente la va
administrativa.
III. Reforma del mercado de capitales
Si bien el mercado crediticio y el mercado de capitales son complementarios para soste-
ner la actividad econmica, cada uno de ellos ofrece productos que son sustitutos entre s.
La eleccin entre el uso de uno u otro mercado implica la comparacin de los costos que
se enfrentan al participar en cada uno de ellos. Por eso, las reformas esenciales del mer-
cado, por el lado de la oferta, son aquellas dirigidas a reducir los costos de participar en el
mercado. La reduccin de estos costos no necesariamente est referida a las comisiones
que cobren los agentes, sino ms bien est asociada a incorporar claridad y simplicidad a
los procedimientos a seguir para incluir un activo al mercado.
Las medidas para solucionar aspectos de la demanda estn dirigidas, principalmente,
aintroducirunamayorcompetenciaenelmercadodefondosdepensionesyafexibilizar
los requisitos para la inversin de activos. Con ello, se espera diversifcar la demanda
deactivosporpartedelasAFPyevitarlaconcentracinenlosdemsaltacalifcacin.
Sinembargo,estamayorfexibilidaddebesercontrastadaconlaseguridadqueseespera
Cuadro 3
Matriz de reformas en el mercado de capitales
Aspectos de la oferta Accin
Reducir costos, simplifcacin
administrativa
y promocin del uso del
mercado de capitales
1. Elaborar una lista de requisitos sufcientes y tambin formatos
con toda la informacin necesaria para emitir bonos y
acciones.
2. Organizar cursos de estructuracin de emisiones, a cargo de la
SMV, dirigidos a abogados, empresarios y pblico en general.
3. Crear, en la SMV, una ofcina dedicada exclusivamente a
resolver consultas de emisores.
4. Promover el acercamiento entre califcadores y potenciales
emisores mediante charlas bimestrales de los primeros,
patrocinadas por la SMV.
5. Difundir mayor informacin al mercado (p. ej. comisiones de los
agentes de bolsa).
6. Eliminar la incertidumbre generada por la exoneracin temporal
del impuesto general a las ventas (IGV) a instrumentos de
deuda y establecer su inafectacin.
7. Compatibilizar el impuesto a las ganancias de capital por la
negociacin de acciones en bolsa con el aplicado en Colombia
y Chile.
Fomentar la participacin
privada en empresas pblicas
8. Proceder al listado progresivo de empresas pblicas en bolsa.
Aspectos de la demanda Accin
Introducir mayor competencia
en el mercado previsional
9. Reformular la tasa de rentabilidad mnima de las AFP
utilizando portafolios modelo (benchmarks).
10. Facilitar la administracin de fondos previsionales voluntarios
por parte de otras instituciones.
Flexibilizar regmenes de
inversin de las AFP
11. Flexibilizar los requerimientos de liquidez de los activos en el
portafolio de las AFP.
12. Aprobar ex post de instrumentos de inversin de las AFP.
Aspectos institucionales Accin
Modernizar el mercado y
eliminar duplicidad normativa
13. Reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 de Fortalecimiento
de la Supervisin del Mercado de Valores.
14. Eliminar la duplicidad normativa de los reguladores
fnancieros.
15. Revisar el esquema de autorregulacin.
16. Establecer la certifcacin de los agentes participantes en
el mercado de valores con el fn de profesionalizar esta
actividad.
Completar curva de referencia
17. Implementar un programa de emisiones de bonos soberanos
que contemple distintos plazos.
Desarrollar mercado de repos
18. Promulgar una ley de repos que establezca la transferencia de
propiedad en caso de incumplimiento.
Proveer precios
estandarizados para activos
no lquidos
19. Establecer un procedimiento estandarizado para valorizar
activos poco lquidos.
queelsistemaotorguealafliado.Enestesentido,anteunaeventualmayorfexibilidad
de las inversiones, es deseable que el rgano regulador desempee tambin un papel de
supervisin ms intensivo.
Finalmente, se encuentran las medidas para mejorar el marco institucional, las que
permitirnunaadministracinmsfexibleyefcientedelmercadoygenerarnlacapaci-
dad de respuesta necesaria para un crecimiento ordenado de ste.
Conbaseenlosestudiosrealizadosenlosltimosaos,queidentifcanlosobs-
tculos que limitan el crecimiento del mercado de capitales y plantean propuestas de
reforma en los aspectos de la oferta, la demanda e institucional, se presenta como una
aproximacin a esta reforma una matriz de medidas para mejorar el funcionamiento del
mercado de capitales.
Medidas orientadas a mejorar aspectos de la oferta
Reducir costos, simplifcacin administrativa y promocin del uso del mercado
de capitales
Estas medidas incluyen establecer los requisitos para emitir bonos y para listar acciones,
ascomounaidentifcacinprecisadetodalainformacinnecesariaparatalesfnes.Con
ello se busca reducir la incertidumbre de los potenciales ofertantes de ttulos acerca de los
costos de cumplimiento de los requisitos.
Asimismo,acercarelmercadoalosparticipantesquebuscanfnanciamientoprove-
yendo informacin previa a la estructuracin de una emisin, as como ofreciendo solu-
ciones prcticas durante su proceso. En este sentido, el organismo regulador deber pro-
veerunaofcinaconelequipamientodecapitalfsicoyhumanoadecuadopararesolver
de manera precisa y rpida las dudas de los participantes.
Finalmente, existen aspectos tributarios que pueden inhibir el desarrollo del mer-
cado de capitales. Uno de ellos es el referido a la exoneracin del IGV a instrumentos
de deuda. Esta exoneracin es de carcter temporal y, por lo tanto, genera incertidumbre
acerca de su extensin o eliminacin cada vez que se acerca su plazo de vencimiento. Es
necesario que se cambie el rgimen de exonerado a inafecto. Algo similar ocurre con el
tratamiento del IGV al servicio de cobro de crditos de las carteras titulizadas, debiendo
reemplazarse la exoneracin actual por una inafectacin.
Asimismo, es necesario homogenizar el tratamiento tributario entre los ttulos de
deuda del sector pblico y privado.
Fomentar la participacin privada en empresas pblicas
El listado en bolsa de las empresas pblicas incrementara automticamente la oferta de
ttulos del mercado de acciones. Igualmente, esta iniciativa tendra una ventaja adicional,
cual es permitir una evaluacin permanente del desempeo de estas empresas.
Medidas orientadas a mejorar aspectos de la demanda
Introducir mayor competencia en el mercado previsional
Una mayor competencia en la administracin de los fondos previsionales disminuir los
costos para los afliados y mejorar la rentabilidad y, por ende, las pensiones. Para tal
fn,sedebemodifcarelcriterioderentabilidadmnimadetalmaneraquenoincentive
el efecto manada, que se traduce en una convergencia en la estructura de portafolios
deestasinstituciones.Ensulugar,laregulacindeberaidentifcarportafoliosmodelos
(benchmarks) con los cuales comparar el desenvolvimiento de las AFP.
Asimismo, se debe permitir que otro tipo de instituciones, como los bancos o com-
paas de seguros, administren ahorros previsionales voluntarios. Para ello, se debe esta-
blecerlainembargabilidaddeestosfondosencualquierinstitucinfnancieraynosolo
en las AFP, y permitir su inclusin en el clculo de la pensin mnima.
Flexibilizar regmenes de inversin de las AFP
Sedebefexibilizarlosrequerimientosdeliquidezdelosactivosquepuedenformarparte
de las inversiones de las AFP. Asimismo, la aprobacin de los instrumentos en los cua-
les pueden invertir debera efectuarse ex post. Las AFP invertiran en instrumentos que
cumplan con los lineamientos generales, y la supervisin del organismo regulador estara
basada en el control posterior, lo que incluye penalidades al incumplimiento de los crite-
rios establecidos.
Medidas orientadas a mejorar aspectos institucionales
Modernizar el mercado y eliminacin de la duplicidad normativa
Se debe reglamentar en el corto plazo la Ley 29782 sobre el Fortalecimiento de la Super-
visin del Mercado de Valores. Un aspecto esencial del adecuado funcionamiento del
mercado de capitales es contar con un regulador competente que promueva el mercado
de capitales, evite la duplicidad normativa y que pueda sancionar efectivamente a los
infractores.Ellodemandarecursosyfexibilidaddegastoparautilizarlosenlacaptacin
y retencin del capital humano idneo para tal encargo.
Completar la curva de referencia
La manera ms simple de lograr este objetivo es que el Poder Ejecutivo disee un pro-
grama de emisin de bonos soberanos que contemple plazos de vencimientos menores a
cinco aos. Este programa debe considerar tambin volmenes de negociacin adecuados
para estos ttulos, de tal manera que continuamente se cuente con precios de referencia.
Desarrollar el mercado de repos
El desarrollo de este mercado requiere la regulacin precisa de tres aspectos de la
operacin de reporte: (i) el tratamiento legal de los activos transferidos en caso de
incumplimiento; (ii) el tratamiento contable; y (iii) las provisiones para compensar
operaciones mltiples en caso de liquidacin de una de las partes. Adicionalmente, los
rganos reguladores deben proveer acuerdos maestros que permitan identifcar todos
los aspectos relevantes de la operacin y dotar de la mayor seguridad y claridad posible
a la operacin.
Proveer de precios estandarizados para activos no lquidos
Esta provisin de precios estandarizados puede darse de dos maneras: (i) a travs de
la actuacin de un proveedor ofcial de precios, que puede ser una institucin privada
independiente o el propio organismo regulador; y (ii) la provisin de una metodologa
estndar para la valorizacin de activos poco lquidos.
IV. Bibliografa

Clarke & Asociados (2007). Anlisis del mercado de capitales en el Per, preparado por
encargo de la Corporacin Andina de Fomento, mimeo.
Fondo Monetario Internacional (2007 y 2008). Peru: Strengthening the Capital Mar-
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Grados, P. (2007). Impulso para el desarrollo de un mercado centralizado de derivados
fnancieros,preparadoporencargodelaBolsadeValoresdeLima,mimeo.
Morris, F. (2008). Plan de accin para la modernizacin del mercado de capitales en el
Per, preparado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo, mimeo.
Morris, F., P. Secada y J. Tovar (2008). Anlisis y propuestas de modernizacin del
mercado de capitales en el Per, preparado por encargo de la Bolsa de Valores de
Lima, mimeo.
Nota 6. Diagnstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios Generales 107
6. Diagnstico del mercado de
remesas sobre la base de los
Principios Generales para
la Provisin de Servicios de
Remesas Internacionales
Corina Arteche y Jane Hwang
Resumen
En el Per, las remesas siempre han sido importantes debido al alto nmero de nacio-
nales que han emigrado a otros pases. Este mercado viene adquiriendo un papel cre-
ciente en la economa peruana: el 39,6% de los peruanos migrantes envan dinero a sus
hogares. En el ao 2008, el Per recibi US$2437 millones por este concepto, lo que
representa el 1,9% de su producto bruto interno (PBI). Esto es ms del triple del monto
de remesas recibidas en el 2001, que ascendi a US$719 millones y en esa oportunidad
represent el 1,3% del PBI.
La presente nota ofrece un diagnstico del estado del mercado de remesas en el Per
basado en los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Interna-
cionales.
1
Asimismo, presenta algunos desafos que debern enfrentar las autoridades
para la aplicacin de estos principios y un conjunto de acciones de polticas que condu-
cirn a su implementacin.
En el diagnstico fue posible recoger las siguientes observaciones:
Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopcin de reglas y
estndares internos que garanticen niveles mnimos de desempeo. Algunas reas
pueden incluir: el tiempo mximo necesario para efectuar las transferencias; la
diferencia en el precio dependiendo del servicio; los detalles que se deben incluir en
los recibos; la informacin a disposicin de los usuarios sobre las tasas de cambio
y comisiones para que puedan realizar comparaciones; los procedimientos para
presentar reclamos y esquemas de resolucin de las controversias; las medidas de
administracin de riesgos, incluyendo la separacin de los fondos de los clientes de
los fondos propios de la entidad.
1
En octubre del 2009 se llev adelante una misin de diagnstico de los mencionados Principios Genera-
les. El equipo incluy a Corina Arteche (Banco Mundial), Jane Hwang (Banco Mundial), Paloma Monroy
(CEMLA) y Gregory Watson (BID-FOMIN).
Las autoridades deben procurar mantener la transparencia de los servicios fnan-
cieros, incluyendo los servicios de provisin de remesas, implementando medidas
para el desarrollo de normas comunes de transparencia y cdigos de buenas prc-
ticas.
El mercado puede benefciarse de la creacin de una base de datos comparativa
sobre las tarifas de las remesas, los diferenciales de tipo de cambio y las caracters-
ticas de los servicios. Tal accin permitir informar al pblico de las condiciones
del servicio, sus costos y procedimientos para acceder a l, promoviendo la compe-
tencia y la reduccin en los costos de envo.
La recientemente promulgada Ley de los Sistemas de Pagos y de Liquidacin de
Valores (Ley 29440), le otorga al Banco Central de Reserva del Per (BCRP) la
potestad de ejercer la vigilancia de los sistemas de pago. La creacin de la funcin
de vigilancia es un mecanismo para garantizar la seguridad y efciencia de todo el
sistema. El diseo e implementacin de tal funcin requiere de una serie de medidas
y acciones al interior del BCRP tanto previas como posteriores.
I. Introduccin
En el Per, el 6% de los hogares reciben remesas del extranjero. De stas, el 60% se
emplea en gastos diarios de alimentacin y pagos de servicios pblicos, el 21% en educa-
cin y un 6% se destina al ahorro.
Este es un tema que debe ser abordado por las autoridades y uno de los principales
retos en la materia es procurar que los migrantes dispongan de todos los instrumentos y
herramientas posibles para tomar decisiones acertadas en el momento de elegir el medio
para canalizar sus remesas al menor costo posible.
Los Principios Generales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales
procuran cubrir todos los aspectos que conllevan al objetivo ltimo de la prestacin de
servicios de remesas ms efcientes, seguros y menos costosos. Es importante sealar
que las remesas son enfocadas como un pago transfronterizo de bajo valor realizado con
frecuencia y generalmente de persona a persona. En enero del 2007, el Banco Mundial y
el Comit de Sistemas de Pago y Liquidacin (CPSS por sus siglas en ingls) del Banco
de Pagos Internacionales (BIS por sus siglas en ingls) publicaron los Principios Gene-
rales para la Provisin de Servicios de Remesas Internacionales.
2
El Fondo Multilateral
de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) particip en este
proceso como miembro del grupo de trabajo. Tras la publicacin de dichos principios, el
BID-FOMIN aprob un proyecto, en colaboracin con el Banco Mundial y ejecutado por
el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), para su implementacin
en la regin de Amrica Latina y el Caribe. Cabe mencionar que en julio del 2009 los
Jefes de Estado y de Gobierno del G8 se comprometieron a tomar medidas para reducir el
costodelosserviciosderemesasen5puntosporcentualesenunplazodecincoaos.
A travs de la implementacin de estos principios se proveer a las autoridades de
undiagnsticodelgradodeadecuacindelPeraestosprincipios,afndequepuedan
2
Vase http://www.bis.org/publ/cpss76es.pdf
elaborar polticas que hagan ms efciente y seguro el mercado de remesas. Esta nota
presenta los resultados de los anlisis basados en estndares internacionales y buenas
prcticas, e incluye algunas observaciones que podran servir de base para iniciar los
debates sobre la mejora y el desarrollo futuro del mercado para la prestacin de servicios
deremesasenelPer.Loquesepretendeenestecasoesidentifcarlosprincipalesretos
que afrontan las autoridades y algunas de las acciones clave que podran conducir a una
reduccin en el costo de transferir dinero hacia y desde el Per. En general, es factible
alcanzarserviciosderemesasmsefcientesenelpasmediantelapromocindeunmer-
cadoconfable,transparente,accesibleyseguro.
II. Contexto
El mercado de remesas en el Per comienza a tener un papel creciente en su economa:
el39,6%delosperuanosmigrantesremesandineroasushogaresdeorigen.Enelao
2008, el Per recibi US$2437 millones, cifra que representa el 1,9% de su PBI. Esto es
ms del triple del monto de remesas recibidas en el 2001, que ascendi a US$719 millo-
nes y represent el 1,3% del PBI. A nivel micro, el 6% de los hogares nacionales reciben
remesas del extranjero.
Se calcula que en el perodo 1990-2007 emigraron cerca de 1 941 000 peruanos a
diferentes pases del mundo. Esta emigracin procede en su mayora de reas urbanas,
especialmente del departamento de Lima, que representa el 57,6% del total.
La migracin est mayormente concentrada en hogares de las clases media baja,
media y media alta. Por estratos socioeconmicos, el 63,2% del total de hogares con
algn miembro en el extranjero pertenecen a los estratos C y D, es decir, en su mayor
proporcin provienen de las clases media y media baja. El estrato A representa el 12,3%,
el estrato B el 17,3% y el menor porcentaje el estrato E, con 7,2%
Estados Unidos de Amrica es el principal destino de la migracin peruana, ya que
concentrael30,6%delosmigrantes.LesiguenArgentina(14,0%),Espaa(13,0%),Italia
(10,3%), Chile (9,3%), Japn (3,7%), Venezuela (3,1%), Bolivia (2,7%), Brasil (2,0%),
Ecuador (1,7%), entre otros.
Quienes reciben remesas del exterior presentan grados de escolaridad superiores al
promedio nacional. Segn datos del censo del 2007 del Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica (INEI), una gran mayora de los receptores de remesas contaban con nivel
de educacin secundaria o superior (74%).
Las remesas son transferidas principalmente a travs de bancos (44%) y empresas
de transferencias de fondos, ETF (40%). Las remesas restantes son enviadas a travs de
Kyodai, del servicio postal y de otros canales (viajeros). Si bien parte importante de las
remesas son canalizadas en efectivo, el Per cuenta con una infraestructura de sistemas
de pago robusta y segura que permite que las remesas canalizadas a travs de sistemas
distintosalefectivoseanefcientesyseguras.
Segn informacin de la base de datos de remesas del Banco Mundial, el Japn es
elcorredormscostosoparalasempresasdeenvoalPer,seguidodeEspaa,Brasil,
Estados Unidos y Chile. En promedio, el costo de enviar US$200 desde el Japn es de
16,35%,de6,01%desdeEspaayde3,46%desdeChile(vaseelcuadro1).
Cuadro 1
Envo de U$200 al Per desde varios pases

Rango de
tasa
Margen
del tipo de
cambio
Porcentaje
del costo
total
Costo total
del valor de
transferencia
Desde Chile
MTO*promedio 6,72 -0,47 2,89 5,77
Total promedio 6,72 -0,47 2,89 5,77
Total promedio en el 3er. trimestre 2010 8,16 -0,62 3,46 6,91
Desde Estados Unidos
Banco promedio 7,00 0,00 3,50 7,00
MTO promedio 7,90 0,15 4,10 8,20
Total promedio 7,71 0,12 3,97 7,94
Total promedio en el 3er. trimestre 2010 7,58 0,13 3,92 7,84
Desde el Brasil*
Banco promedio 5,44 0,00 2,72 5,44
MTO promedio 13,42 0,00 6,71 13,42
Total promedio 10,23 0,00 5,11 10,23
Desde Espaa
Banco promedio 4,29 1,47 3,61 7,23
MTO promedio 7,13 2,61 6,18 12,36
Total no banco instituciones fnancieras
promedio
12,14 1,84 7,91 15,82
Total promedio 7,73 2,39 6,25 12,51
Desde el Japn**
Banco promedio 37,30 2,51 21,16 42,32
MTO promedio 23,81 0,60 12,50 25,01
Total promedio 35,37 2,24 19,92 39,85
* MTO: Money Transfer Operator.
** En estos corredores, todos los proveedores de servicios de remesas -- Remittance Service Provider (RSP)
envan y pagan en dlares. En el lugar de cobro, el dinero se puede convertir a la moneda local o ser pagada en
dlares. Los destinatarios de remesas pueden incurrir en un costo adicional (no mostrado), siempre y cuando se
convierta el dlar a la moneda local.
Fuente: http://remittanceprices.worldBank.org/Country-Corridors/to-Peru/ (9 de mayo del 2011).
El marco jurdico y reglamentario prev la proteccin de los clientes de servicios
fnancieros tanto de bancos como instituciones de microfnanzas, se benefcian de los
derechos contemplados en la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Segu-
ros, la Ley de Proteccin al Consumidor y la Ley Complementaria a la Ley de Proteccin
al Consumidor en materia de Servicios Financieros, y la Ley de los Sistemas de Pagos
y de Liquidacin de Valores recientemente aprobada. Asimismo, se cuenta con los ins-
trumentos necesarios para la proteccin de los derechos de los consumidores, como es la
cooperacinentreautoridades,lasnormasdetransparenciadelosserviciosfnancieros,
los procedimientos claros de reclamacin y una fuerte participacin del sector privado en
el proceso de resolucin de quejas.
Las ETF, proveedores de servicios de remesas, son reguladas y supervisadas por la
Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS). De acuerdo con la Ley General del
Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de Banca
y Seguros, las ETF son consideradas como empresas de servicios complementarios y
conexos, las cuales se encuentran bajo la supervisin y control de la SBS. Con esa base,
laSBSemitiunaregulacinenelao2005(regulacin1025-2005)conelreglamento
para su supervisin.
III. Desafos
En esta seccin se resumen los principales desafos que deben afrontar las autoridades y
participantes del mercado en el Per para hacer que el mercado de remesas sea uno ms
efciente,seguroyconelmenorcostoposible.Estosdesafosatraviesantodoslosprinci-
pios generales, razn por la cual se presentan de manera general.
Noexistennormasclarasdetransparencia.Lainformacinreferentealoscostos
de las remesas no es totalmente visible ni est claramente indicada, incluyendo las
alternativas de precios y servicios diversos, los puntos de acceso, o cmo se paga
al receptor.
ElMinisteriodeRelacionesExterioresnoestaprovechandoalmximolaredde
consulados en el exterior como plataforma para difundir informacin sobre el costo
de las remesas.
Los esfuerzos del BCRP y la SBS en el rea de educacin fnanciera tienen un
alcance parcial y no llegan a todos los sectores de la poblacin. El BCRP lleva a
caboquincenalmentesesionesinformativasapequeaescalaenmateriadesistemas
de pagos, mientras la SBS, junto al Ministerio de Educacin, est acometiendo pro-
gramasdeeducacinfnancieraenlasescuelas.

No hay mecanismos claros para la defensa del consumidor, especialmente en el rea
de reclamos, a pesar de la coordinacin entre la SBS y el Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI). Tanto la
SBS como el INDECOPI mantienen unidades especfcas diseadas para satisfacer las
necesidades de servicio al cliente.
La red de conectividad del sistema de pagos de bajo valor puede verse afectada
negativamenteconelaumentoenlacoberturageogrfcaquegenerarlaprestacinde
servicios de pago por las cooperativas y las cajas municipales. Los planes de estas institu-
ciones de ampliar sus servicios a travs de la instalacin de redes de cajeros automticos
propiospodranmenguarlainterconectividaddelasredes,generandoinefcienciasenel
mercado.
El 15 de abril del 2010 se emiti el Decreto Supremo 003-2010-TR, referido a la
potestad de los trabajadores de elegir libremente en qu institucin fnanciera desean
que se les deposite sus remuneraciones. La SBS lo ha empezado a poner en prctica a
travs de la solicitud y procesamiento de informacin. Este cambio en el marco legal va a
aumentar la utilizacin de los medios de pago y puede ser un factor que afecte la infraes-
tructura del sistema de pagos.
En general, el cliente bancario desconoce las alternativas para el procesamiento de
sus transacciones sea a travs de la Cmara de Compensacin Electrnica (CCE) o del
sistema de Liquidacin Bruta en Tiempo Real (LBTR), las condiciones del servicio
incluyendo las tarifas, as como las formas de acceder a este servicio ofrecido por el
BCRP a las entidades inscritas en el sistema.
El BCRP no ha implementado los cambios en su estructura y funciones a que da
lugar la promulgacin de la Ley de los Sistemas de Pagos, especialmente en lo referente
al rol de vigilante de los sistemas de pagos y de aquellos acuerdos de pago que requie-
ren evaluacin y seguimiento permanente. An no se han establecido procedimientos de
coordinacin con la SBS en la determinacin de los factores de riesgo en los sistemas de
pago de importancia sistmica y en acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar
elsistema,nilasmodifcacionesregulatoriasquepermitaneldesarrollodelaLey,entre
otros.
Lasnormasactualesnopermitenlaaperturadecuentasenlasinstitucionesfnancie-
rassinlapresenciadeltitular,loquegeneradifcultadesparalautilizacindelsistema
bancario nacional como canalizador de las remesas.
La proliferacin de nuevos canales de distribucin de pago y productos, inclu-
yendo la banca mvil y la apertura de cuentas por los cajeros corresponsales, constituye
unretoparalaSBS.Estaltimadebeanticiparlanormativaoseguimientoyfjarlas
bases legales mnimas de funcionamiento que permitan un equilibrio entre las medidas
de seguridad y control del riesgo que no suponga la inviabilidad de estos canales de
distribucin de pagos. Los corresponsales bancarios o agentes bancarios se constituyen
por contrato entre el banco y los establecimientos comerciales asociados bodegas,
supermercados, farmacias, entre otros para realizar ciertos tipos de operaciones
depsitos, retiros y cobro de remesas del exterior en moneda local en nombre de la
institucinfnanciera.
Los proveedores de servicios de remesas no han fomentado la adopcin de reglas y
estndaresinternosquegaranticennivelesmnimosdedesempeo.Algunasreaspueden
incluir: el tiempo mximo necesario para efectuar las transferencias; la diferencia en el
precio dependiendo del servicio; los datos que se deben incluir en los recibos; la informa-
cin a disposicin de los usuarios sobre las tasas de cambio y comisiones para que puedan
realizar comparaciones; los procedimientos para presentar reclamos y los esquemas de
resolucin de las controversias; las medidas de administracin de los riesgos, incluyendo
la separacin de los fondos de los clientes de los fondos propios de la entidad.
En el Per, diversos elementos de los Principios Generales para el envo de remesas
recaensobredistintasautoridadesynoexistetotalcooperacineneldiseoeimplemen-
tacindeaccionesalrespectoafndegarantizarqueestasseancoherentesycoordinadas.
En esta seccin se presentan algunas recomendaciones, de acuerdo con cada uno de los
Principios Generales, sobre las polticas a seguir para poder enfrentar los desafos descri-
tos en la seccin anterior.
Principio General 1. Transparencia y proteccin al consumidor:
el mercado de servicios de remesas debe ser transparente y ofrecer
una adecuada proteccin al consumidor.
Lasautoridadesdebenprocurarmantenersiemprelatransparenciadelosserviciosfnan-
cieros, incluidas las remesas, tomando medidas para desarrollar normas comunes de
transparencia y cdigos de buenas prcticas.
El Ministerio de Relaciones Exteriores debe mantener las coordinaciones con diver-
sas entidades de los sectores pblico y privado para el envo de remesas de los peruanos
enEstadosUnidos,Espaa,ItaliayelJapn.Asimismo,hasuscritounacuerdodecoope-
racin con la empresa estatal postal Serpost para la promocin y utilizacin del servicio
degirospostales,afnquelosperuanosenelexteriorcuentenconunaformaadicionalde
enviar remesas de manera ms econmica, rpida y segura.
Es importante profundizar la relacin entre el BCRP, la SBS, el INDECOPI y los
reguladores sectoriales, en particular el Organismo Supervisor de Inversin Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL), en materia de los servicios fnancieros a travs de la
telefona celular. La autoridad reguladora del sector de las telecomunicaciones, el BCRP
y la autoridad encargada de la proteccin del consumidor deben coordinar sobre quin
debe regular el servicio, as como la aplicacin de las normas de proteccin a los consu-
midoresdelosserviciosfnancierosatravsdelatelefonacelular.
La creacin de una base de datos comparativa sobre las tarifas de remesas, los dife-
renciales de tipo de cambio y las caractersticas de los servicios permitir informar al
pblico sobre las condiciones del servicio, sus costos y el procedimiento para realizarlo,
promoviendo la reduccin de los costos de envo. Los organismos encargados de esta
accin son el BCRP, el INDECOPI y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Junto con la
creacindelabasededatos,debernrealizarsecampaasdesensibilizacinenelPery
elextranjerosobrelaexistenciaybenefciosdelabasededatosdeprecios.
Una manera de mejorar la comprensin por parte de los clientes (emisores o recepto-
res)delmercadoderemesasydelosserviciosfnancierosdisponiblesconsisteenrealizar
campaas de sensibilizacin y crear incentivos para la utilizacin de medios de pago
electrnicos. El BCRP, la SBS y el INDECOPI son los organismos adecuados para llevar
adelanteestascampaas.
Principio General 2. Debe instarse la mejora de aquellas
infraestructuras de los sistemas de pago que permitan aumentar la
efciencia de los servicios de remesas.
El BCRP debe velar por el buen funcionamiento del sistema de pagos. En el contexto de
las remesas, podra revisar la cantidad y cobertura de cajeros automticos y el impacto
que tendra en sus servicios el probable aumento de las tarjetas de dbito en circulacin y
el uso masivo de estas tarjetas.
El BCRP debe mantener, en la medida de lo posible, su participacin en las distintas
iniciativas nacionales e internacionales donde se discuten mecanismos de interconexin
regional que favorezcan el mercado de remesas. Ello podra brindar insumos importantes
para la mejora de los servicios en el Per o la incorporacin de ofertas novedosas para los
emisores y/o receptores de las remesas.
La SBS debe continuar garantizando el buen funcionamiento del mercado y velar
porlaestabilidaddelsistemafnanciero.Asimismo,garantizarlaseguridaddelastran-
saccionesfnancieras,enespecialmanteniendolasupervisndelasETFyadecuandolos
procedimientos de supervisin a las tendencias del mercado.
El BCRP debe velar porque los sistemas de pago de importancia sistmica funcionen
de manera fuida durante el horario de operaciones y que existan procedimientos para
situaciones de emergencia como fallos tcnicos graves o el incumplimiento de alguna
institucin grande. En el largo plazo, deber asegurarse de que el sistema de pagos se
mantenga al da con los desarrollos tecnolgicos e institucionales propios de la economa,
ascomovelarporqueseincorporedemaneraefcienteyseguracualquiertipodeinno-
vacin, tomando en consideracin sus implicaciones para los prestadores de servicios de
remesas.
Principio General 3. Los servicios de remesas deben contar en las
jurisdicciones pertinentes con un marco jurdico y regulador slido,
predecible, no discriminatorio y proporcionado.
Un aspecto de la regulacin que podra ser objeto de revisin es aquella norma de la
SBS que incluye entre los requisitos para la apertura de una cuenta la presencia fsica
del solicitante en la institucin fnanciera. Sin pretender relajar las medidas, se podra
analizar algn mecanismo alterno a la presencia fsica para determinadas cuentas con
caractersticas especiales.
Las posibles acciones en el marco legal y regulatorio estn bsicamente enfocadas
en el desarrollo de la Ley de Sistemas de Pago y la implementacin de sus preceptos,
comounmecanismoparaasegurarunsistemadepagosslidoyefciente.Estasacciones
incluyen:
el acuerdo de coordinacin entre el BCRP y la SBS;
la determinacin de las facultades de cada institucin;
la elaboracin de un plan de trabajo para la transicin de la supervisin de la CCE;
la determinacin de factores de riesgo en los sistemas de pago de importancia sist-
mica y polticas de mitigacin;
la determinacin de los riesgos de crdito, liquidez, liquidacin, contagio, operativo
y custodia en los sistemas de pagos;
lapreparacindeloscriteriosdecalifcacindelosacuerdosdepagocomosistemas
de pago;
la promocin de los criterios a utilizar por el BCRP para la implementacin de la Ley
de Sistemas de Pago, generando transparencia en el mercado.
Principio General 4. Deben fomentarse unas condiciones de mercado
competitivas en el sector de remesas, incluido un adecuado acceso
a las infraestructuras de pago locales.
Se requiere crear una mayor conciencia e incentivos econmicos para la utilizacin de
nuevos mtodos e instrumentos de pago. Asimismo, reducir los costos y alcanzar mayor
efciencia. Esta poltica debera ser implementada de manera conjunta por el BCRP, la
SBS y el INDECOPI.
En vista de que las cooperativas y las cajas municipales estn ganando importancia
en el mercado de remesas, especialmente en las reas rurales, las autoridades deben apo-
yarlas e involucrarlas ms en las discusiones sobre futuras acciones.
Principio General 5. Los servicios de remesas deben contar con el respaldo
de prcticas adecuadas de buen gobierno y de gestin del riesgo.
Es preciso mantener el seguimiento de los contratos que utilizan los proveedores de ser-
vicios de remesas para evitar las condiciones de exclusividad que puedan ir en contra de
la sana competencia en el mercado.
Responsabilidad de los proveedores de servicios de remesas. Los
proveedores de servicios de remesas debern participar activamente en
la aplicacin de los Principios Generales.
Es preciso buscar alianzas estratgicas entre las empresas de transferencias de fondos del
Per y las del exterior para negociar con los ETF internacionales. Estas negociaciones
deberan promoverse en el Per de manera gremial en lugar de individualmente.
La Asociacin de Bancos del Per (ASBANC) debe asegurarse de que las empresas
a las que representa estn listas para poner en marcha programas de informacin y nuevos
productos que generarn ms competencia en el sector e incentivarn la bancarizacin.
Los proveedores de servicios de remesas estn empezando a reconocer los vnculos
entre las remesas y la bancarizacin de la poblacin que las recibe, as como la posibili-
daddeofrecerproductosligadosalasremesas.Sinembargo,laescasaeducacinfnan-
ciera de los receptores de remesas representa uno de los principales desafos a vencer que
podra limitar las iniciativas en la materia. Al respecto, el sector privado debe promover
campaasdeeducacinfnanciera.
Responsabilidad de los poderes pblicos. Los poderes pblicos debern
estudiar las medidas a adoptar para lograr sus objetivos de poltica
mediante la aplicacin de los Principios Generales.
La creacin de la funcin de vigilancia del sistema de pagos es un mecanismo para garan-
tizarlaseguridadyefcienciadetodoelsistema,ysuimplementacinrequieredeuna
serie de acciones al interior del BCRP:
Tenerlacapacitadapropiada:lavigilanciaefectivademandacontarconsufcientes
recursoshumanosyfnancieros.
La capacitacin al interior del BCRP debe ser adecuada para llevar a cabo sus funciones.
Arreglos organizativos: la unidad de vigilancia deber contar con el personal y los
equipos necesarios, as como ser independiente del rea operativa de sistemas de
pago en el BCRP.
El BCRP puede disponer de diversos instrumentos para la implementacin de la
funcin de vigilancia, dependiendo de los objetivos que se haya propuesto. Algunos de
ellos son:
Reglas e incentivos: stos pueden incluir la aplicacin de actos administrativos de
alcancegeneraly/oprovisionesespecfcas.
Dilogo sobre poltica: procurar la cooperacin permanente de todos los participan-
tes del sistema de pagos, incluidos los usuarios.
Monitoreo: realizar el seguimiento de la infraestructura tcnica y de administracin
del riesgo (incluyendo los sitios de respaldo).
Anlisis de datos y otras informaciones: el BCRP debe comprender las debilidades y
necesidades de desarrollo del sistema en sus diversas dimensiones (legal, operativa,
fnancieraytecnolgica).
Otro aspecto del ejercicio de la funcin de vigilancia es el tipo de acciones que rea-
lizar el BCRP para cumplir con su rol de vigilante de los sistemas de pago. Un grupo de
estas sern las de carcter estructural, dirigidas a la calidad y cantidad de servicios; y otras
las de carcter rutinario, como las de monitoreo de las actividades diarias y de revisin de
las anormalidades y riesgos.
En el marco de la nueva Ley de Sistemas de Pagos, hay acciones que deben ser con-
sideradas por las autoridades, en especial por el BCRP:
Coordinar con la SBS. El texto de la Ley abre la posibilidad de que se coordine con
otras autoridades. En este sentido, es necesario coordinar con la SBS para establecer
de manera precisa las atribuciones de cada uno de los organismos y evitar la dupli-
cidaddeactuaciones,queiraendesmedrodelaefcienciaylaarmonaquedeben
mostrar ante las instituciones supervisadas/vigiladas.
Determinar los factores de riesgo en los sistemas de pagos de importancia sistmica
y en aquellos acuerdos de pago que pueden llegar a distorsionar al sistema. Los sis-
temas de pagos estn sujetos a riesgos de liquidez, de crdito, del banco liquidador,
de contagio, operativo y de custodia que deben ser determinados por el BCRP.
Completar el marco legal con disposiciones que efectivamente creen la funcin de
vigilancia del sistema de pagos nacional en el BCRP. Esto debera incluir la promul-
gacin de normas o regulaciones secundarias para aclarar los roles, objetivos y el
alcance de la vigilancia.
Establecer los criterios de califcacin de los acuerdos de pago como sistemas de
pago. De acuerdo con los artculos 4 y 10 de la Ley, el BCRP deber reconocer aque-
llosacuerdosdepagoquecalifquencomosistemadepagos.Estoscriteriosanno
estndefnidos.Ademsdeestoscriterios,debeestablecerseeltipodeinformacin
relevante para mantener el seguimiento permanente de aquellos acuerdos de pago
que al momento de la promulgacin de la Ley no se consideraban de importancia
sistmica pero que por la cantidad de operaciones y usuarios involucrados podran
tenerefectossistmicosconsiderables,especialmenteenlaconfanzadelasociedad
hacia los medios de pago.
V. Conclusiones
El mercado de remesas en el Per se ha mantenido en niveles similares a lo largo de
losltimosaos,aunqueconunaclaratendenciaalalza.Haciaelao2008,representaba
cerca del 2% del PBI del pas y casi dos millones de peruanos reciban remesas de fami-
liares en el exterior.
Respecto a la implementacin de los Principios Generales para la Provisin de Ser-
vicios de Remesas en el Per, estn sentadas las bases necesarias para el desarrollo de
medidasespecfcasparaunmercadoderemesasmsseguroyefcienteauncostoapro-
piado a la calidad de los servicios.
Las principales acciones se relacionan con el desarrollo de los marcos regulatorios
delasleyesrecientementesancionadas.Especfcamente,debecentrarseenlanuevaLey
de Sistemas de Pago.
Uno de los instrumentos ms utilizados a nivel internacional para velar por el sis-
temadepagoseseldiseoeimplementacindelafuncindevigilancia.AlBCRPleha
sido asignado el rol de vigilante del sistema de pagos y debe dirigir sus mayores esfuerzos
al cumplimiento de esa nueva tarea.
Otra rea de importancia y que puede ser una poltica a llevar adelante es la creacin
de medidas que contribuyan a una mayor transparencia en el mercado de remesas, espe-
cialmenteenloquesereferealcostoytiemponecesariosparaenviarunaremesaalPer.
Unaopcinaplicadaenotrospaseslatinoamericanoseseldiseodeunabasededatos
comparativa de todos los costos que genera el envo de una remesa.
Resumen
La liberalizacin del comercio de bienes y servicios, a travs de la generacin de mayor
competencia, ha promovido el efciente uso de recursos productivos de la economa y
el bienestar de la poblacin, contribuyendo incluso al mayor crecimiento econmico.
Siendo la peruana una economa pequea es decir, que no tiene infuencia en la de-
terminacin de los precios internacionales y cuyo ciclo econmico depende mucho de
la evolucin de sus trminos de intercambio, requiere de una mayor diversifcacin de
exportaciones, y una forma no agotada de extraer benefcios del comercio internacional
es a travs de nuevas reducciones de aranceles y medidas de facilitacin del comercio.
Sin embargo, aun cuando pueda parecer que se trata de medidas relativamente simples y
fciles de llevar a cabo, la realidad demuestra que demandan niveles de consenso entre
instituciones del Estado e incluso dentro de estas, que si no son abordados adecuadamen-
te, tales medidas no tendrn los efectos esperados y hasta pueden ser contraproducentes.
Teniendo en cuenta ambas dimensiones la institucional y la de poltica de comercio per
se, se proponen acciones tanto para la mejora de la interaccin interinstitucional como
para los avances en la reduccin arancelaria y la facilitacin del comercio.
I. Introduccin
Como parte de las reformas estructurales llevadas adelante entre 1990 y 1991, el Per
liberaliz signifcativamente su comercio exterior de bienes y servicios. Aunque con
menor impulso, esta poltica se ha mantenido a lo largo de los ltimos veinte aos,
reducindose unilateralmente aranceles de manera amplia en varias oportunidades. En
aos ms recientes, la poltica de comercio ha incorporado la liberalizacin negociada
a travs de los tratados de libre comercio, sobre todo a partir del frmado con Estados
Unidos de Amrica.
La liberalizacin de la economa, en conjuncin con otras reformas econmicas, al
eliminar sesgos en contra de la produccin y exportacin efcientes de bienes y servicios,
se constituy en un factor importante en el aumento del producto, la productividad, el em-
pleo y los niveles de bienestar del Per en los ltimos veinte aos. Luego de las reformas
econmicas y la crisis fnanciera internacional de fnes de los aos noventa, entre el 2000
7. La agenda pendiente en poltica
de comercio exterior
Javier Illescas
Nota 7. La agenda pendiente en poltica de comercio exterior 119
y el 2009 las exportaciones de bienes y servicios ms que triplicaron su valor nominal,
no sin mrito paralelo del dinamismo de la economa mundial en dicho perodo, solo
interrumpido en el 2009 por efectos de la crisis fnanciera.
En trminos de participacin, el porcentaje de exportaciones de bienes y servicios
respecto del producto bruto interno (PBI) se elev de 16% el 2000 a 24% el 2009, des-
empeo que contrasta crticamente con el crecimiento casi nulo entre 1980 y 1989 y de
solo dos veces entre 1990 y el 2000. Sin embargo, alcanzar los coefcientes que ostentan
pases de similar tamao al Per requiere crucialmente de medidas adicionales no solo
en materia de liberalizacin comercial sino tambin en reas de educacin, infraestruc-
tura de transporte, competencia laboral, clima de inversin y seguridad jurdica, princi-
palmente.
Es bajo esa mira que la nota de poltica sobre comercio exterior de Guasch y Po-
lastri del 2006 hizo propuestas de promocin del comercio exterior y la competitividad
en tres lneas: (i) facilitacin del comercio y fomento de exportaciones; (ii) mejora de
infraestructura y reduccin de costos logsticos, y (iii) mejora del clima de inversin, e
innovacin y adopcin de tecnologas y normas de calidad. De esa fecha a hoy, algunas
de las propuestas se han concretado en reas tales como facilitacin del comercio y en el
mbito del clima de inversin,
1
logros que de algn modo han contribuido a que el Per
haya ascendido en el ltimo ordenamiento de competitividad del Doing Business 2011
en diez posiciones, ubicndose en el puesto 36 de 183 pases. En vista de que el resto de
propuestas no concretadas de la mencionada nota de poltica an estn vigentes, esta se
concentra en dos mbitos especfcos, la poltica arancelaria y la de facilitacin aduanera,
subrayando la necesidad de abordar sus problemas institucionales.

II. Contexto
El crecimiento econmico peruano de las ltimas dos dcadas ha estado infuido princi-
palmente por las reformas estructurales, la estabilidad macroeconmica, las condiciones
econmicas internacionales y la situacin de la economa en el ciclo econmico (Loayza
2008). Este contexto facilit un buen aprovechamiento de los benefcios del comercio
pues, por un lado, la apertura comercial dej de sostener sectores productivos que artif-
cialmente competan con importaciones y, por otro, promovi las exportaciones a travs
de la eliminacin del sesgo antiexportador que encareca los costos de insumos y bienes
de capital, permitiendo que los recursos se reasignaran hacia las ventajas comparativas
del pas.
Un indicador que refeja el mayor grado de exposicin de la economa peruana a la
competencia internacional es el coefciente de apertura (exportaciones ms importaciones
de bienes y servicios entre el PBI), el cual desde 1990 ha mostrado tendencia a aumentar,
ubicndose en el 2007 en un nivel similar al de los pases de la Organizacin para la Coo-
peracin y el Desarrollo Econmico - OCDE (51,2 % frente a 50,6%; vase el grfco 1),
1
Por ejemplo, estn las concesiones del puerto de Paita y, en el puerto del Callao, la del Muelle Sur y en
unos meses la del Muelle Norte; la implementacin del despacho anticipado aduanero y la reduccin de
trmites y tiempos para obtener una licencia de funcionamiento a travs de los municipios de Lima de 9
gestiones y 41 das a 6 gestiones y 27 das.
superior al promedio de Latinoamrica y el Caribe (47,0%) y al Sudeste Asitico (45,8%),
pero menor que el promedio mundial (57,8%), e incluso el de Chile (80,5%).
2

Si el foco son las exportaciones totales de bienes y servicios, aunque el coefciente
de exportaciones de estos tems respecto del PBI se duplica entre 1990 y el 2009 (13,6%
frente a 24,0%), su despegue se da entre 1999 y el 2000 (vase el grfco 2), al mismo
tiempo que el crecimiento de la economa, el de los principales socios comerciales del
Per
3
y la tendencia de aumento de precios de las materias primas. Por otra parte, si
consideramos solo las exportaciones de bienes, las tradicionales han aumentado ms su
peso relativo (de 7,5% a 16,2%) que las no tradicionales (de 3,3% a 4,8%).
A lo largo de los aos, la proporcin de las exportaciones tradicionales (p. ej. minerales
concentrados, harina y aceite de pescado, azcar, caf y algodn) respecto del total exportado
ha disminuido lentamente, de 88% en la dcada de 1950 a 75% en la ltima dcada (vase el
grfco 3). La baja participacin de las exportaciones no tradicionales no ha hecho sino re-
fejar los limitados encadenamientos productivos de los recursos productivos relativamente
abundantes (es decir, minerales, condiciones climticas, bosques, mano de obra de baja ca-
lifcacin, entre otros) y su difcultad para crear un valor agregado alto. Hausmann y Klinger
lo resumen as: la falta de transformacin estructural est asociada con la posicin del
2
Para el 2008 no hay datos del promedio mundial y de la OCDE, pero las distancias del coefciente peruano
respecto de los otros mencionados se mantienen.
3
Incluye a pases que actualmente acumulan poco ms del 82% de las exportaciones del Per. El ndice de
este PBI, ponderado por valores de exportacin, creci en un promedio anual de 3,8% entre 1990 y 1999,
mientras que entre el 2000 y el 2009 lo hizo en 9,2%.
Grfco 1
Coefciente de apertura en bienes y servicios
1990-2008
Nota: ALC = Amrica Latina y el Caribe; AEP = Asia del Este y Pacfco; EAC = Europa y Asia Central;
EMAN = Este Medio y frica del Norte; AS = Asia del Sur; ASS = frica subsahariana; OCDE = Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
Elaboracin propia.
1990
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e
l

P
B
I
Per Mundo ALC AEP EAC EMAN AS ASS OCDE
1992 1994 1996 2000 2002 2004 2006 2008 1998
90
75
60
45
30
15
100
120
140
160
180
200
220
240
260
280
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
30
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
n
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,

1
9
8
0
=
1
0
0
p
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n
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e

d
e
l

P
B
I
Exportaciones/PBI PBI socios comerciales
Grfco 2
Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009
Fuente: BCRP.
Elaboracin propia.
Per en una pobremente conectada parte del espacio productivo y esto acenta los fracasos
de coordinacin en el movimiento hacia nuevas actividades (Hausmann y Klinger 2008: 2).
Esto explica, dentro del rubro no tradicional, el crecimiento de productos de
relativamente bajo valor agregado en sidero-metalrgicos (de cobre, zinc, hierro, oro,
plata, principalmente); agroindustriales (p. ej. legumbres, frutas, cereales, entre otros);
textiles (hilados, fbras, tejidos y prendas) o maderables (madera en bruto y productos
de madera).
4
De ah que la distincin entre productos tradicionales y no tradicionales
no refeja ni un salto radical en el grado de elaboracin ni un alejamiento de las fuentes
actuales de ventajas comparativas.
5
Si observamos el comportamiento separado de precios y volmenes de ambos grupos
de exportacin entre 1993 hasta agosto del 2010, se aprecian diferencias importantes. El
grfco 4 muestra que en las no tradicionales el efecto de aumento de volmenes ha sido cla-
ramente ms importante que el de precios, mientras en el caso de las tradicionales se aprecia
un relativo estancamiento de volmenes en aos recientes y un crecimiento sostenido de
precios, salvo el 2009 en el que los precios de las materias primas caen por la crisis fnanciera
internacional.
6

4
Incluso en el mbito de exportaciones de servicios, los tursticos relacionados con el patrimonio histrico
o de paisajes naturales derivan en buena medida de la abundancia relativa de recursos arqueolgicos (p.
ej. Machu Picchu, las huacas moche del norte, Caral, Kuelap, entre otros) o parques, reservas y santuarios
nacionales (p. ej. el Manu, Paracas o los manglares de Tumbes).
5
Es el caso, por ejemplo, de los productos agropecuarios, que en el 2009 representaron el 30% del total no
tradicional y, sin embargo, los productos al interior del grupo incluyen algunos de relativo bajo valor agre-
gado, tales como legumbres (41%), frutas (25%), vegetales diversos (9%), cereales (7%), entre otros. Algo
similar ocurre con los productos de cobre, 10% del total no tradicional en el 2009, compuestos por alambre
(71%), barras y perfles (12%), alambres de cobre y zinc (6%), chapas y tiras de cobre (3%), entre otros.
6
En el perodo 1993-2010, las no tradicionales tuvieron un crecimiento promedio anual de 10,6% y solo
2,4% en precios, mientras que las tradicionales de 5,3% y 13,7%, respectivamente.
En general, las exportaciones no tradicionales de bienes y servicios han tenido una
evolucin favorable en las dos ltimas dcadas (vase el grfco 5), siendo las lderes
las de turismo, textiles y agropecuarias. Sin embargo, en el caso de bienes, no solo ha
aumentado el valor exportado de un conjunto de lneas arancelarias (margen intensivo)
Grfco 3
Composicin de las exportaciones totales
(Porcentaje sobre exportaciones)
Grfco 4
ndices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010*
(1993=100)
Fuente: BCRP.
Elaboracin propia.
* A agosto del 2010.
Fuente: BCRP; elaboracin propia.
No tradicional Tradicional
2000-2009
1990-1999
1980-1989
1970-1979
1960-1969
1950-1959
0% 20% 40% 60% 80% 100%
75%
75%
69%
86%
88%
93%
25%
29%
24%
7%
13%
12%
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
Volumen tradicionales
Precio tradicionales
Volumen no tradicionales
Precio no tradicionales
sino tambin la variedad de productos, lo que se aprecia a travs de un mayor nmero de
lneas arancelarias con exportaciones (margen extensivo). Sobre esto ltimo, comparando
el grupo de lneas arancelarias que hacan el 60% del valor exportado en 1993 con el de
2009, se observa no solo un mayor nmero en el 2009 (137 subpartidas en el 2009 frente
a 65 en el 2003), lo que denota una mayor diversidad de productos de exportacin,
7
sino
tambin que hay nuevos sectores productivos dentro del espectro exportador no tradi-
cional (como preparacin e hilatura de fbras textiles y joyera). Al respecto, adems de la
poltica de comercio, el apoyo de iniciativas en ciencia y desarrollo sera importante en la
ampliacin del margen extensivo, como fue el caso de los esprragos y la cooperacin de
la Agencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional (USAID
por sus siglas en ingls).
8
Las exportaciones de servicios se han ms que cuadruplicado desde 1990, destacan-
do la mayor tasa de crecimiento de aquellas de ingresos por viajes, el rubro vinculado
al turismo hacia el pas, que al 2010 representa el 66% del valor total de exportaciones
de servicios (vase el grfco 6) y es la tercera fuente de ingresos de exportaciones ms
alta, despus del oro y el cobre. No obstante, existe tambin un enorme potencial de
crecimiento de las exportaciones de otros sectores de servicios que, aunque hoy son de
relativamente bajo valor absoluto, han mostrado un dinamismo paralelo al del resto de
exportaciones, tales como servicios informticos y servicios profesionales, entre otros.
7
Es el caso de tejidos y artculos de punto (19 subpartidas en el 2009 frente a 4 en 1993), elaboracin y
conservacin de frutas (16 frente a 5), prendas de vestir (27 frente a 8) o productos de cobre y otros mi-
nerales (15 frente a 5).
8
Vase Klinger 2007 y Shimizu 2006.
Grfco 5
Exportaciones no tradicionales, 1990-2010
(Millones de dlares estadounidenses)
Fuente: BCRP.
Elaboracin propia.
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1990 1992 1996 1994 1998 2000 2002 2006 2004 2008 2010
Agropecuarios
Pesqueros
Textiles
Maderas y papeles
Qumicos
Sidero-metalrgicos
Viajes
Incluso si se habla en trminos de pases destino de las exportaciones, tambin ha
habido una importante diversifcacin en las ltimas dos dcadas: Estados Unidos de
Amrica y la Unin Europea han reducido su peso de 23% y 32% en 1990 a 16% y 17%
el 2009, respectivamente; mientras China ha elevado su participacin entre esos aos de
1% a 16% el 2010 (vase el grfco 7).
Grfco 6
Exportaciones de servicios, 2010
(Participaciones)
Fuente: BCRP.
Elaboracin propia.
25%
66%
5%
3%
2%
Viajes
Transportes
Seguros y reaseguros
Comunicaciones
Otros
Grfco 7
Pases y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT).
Elaboracin propia.
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Resto
Principales frica
Resto Asia
Australia/Nueva Zelanda
ASEAN
CARICOM
Centroamrica
MERCOSUR
Chile
Corea S., Taiwn y Hong Kong
Japn
Comunidad Andina
Canad y Mxico
Resto Europa
Unin Europea
China
Estados Unidos
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
2010 1990
Aun cuando los desarrollos descritos de exportaciones de bienes y servicios no han
sido malos, distan de su potencial de crecimiento y diversifcacin, existiendo espacio
para que la poltica de comercio pueda seguir contribuyendo en la creacin de efciencias
productivas y bienestar a travs de reducciones unilaterales adicionales de aranceles, la
negociacin e implementacin de tratados de libre comercio, la reduccin de costos en
los procedimientos aduaneros y en general del sistema logstico. Sobre esto ltimo, si
bien aqu no se discute el desempeo global y las necesidades de mejora de la logstica
en el Per, dado que trascienden la poltica de comercio,
9
s habra que mencionar que, de
acuerdo al ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial, el Per apenas ha subido
de un puntaje de 2,77 el 2006 a 2,80 el 2009 (sobre un mximo de 5), lo cual es muy in-
dicativo de la magnitud de mejoras necesarias en esta rea.
10
Reducciones arancelarias unilaterales
En el caso de los aranceles, la liberalizacin ocurrida entre 1990 y 1991 baj el promedio
y dispersin arancelarios drsticamente (vase el grfco 8). Sin embargo, debido a que
las reducciones posteriores se hicieron siguiendo fnes especfcos ms que un criterio
uniforme, entre el 2001 y el 2006 el promedio se redujo pero aument el grado de dis-
persin a 8 puntos.
11
Reducciones adicionales entre el 2007 y el 2011 sitan actualmente
el promedio nominal en 3,2% y la dispersin en 3,9 puntos. En trminos de la estructura
arancelaria nominal (vase el grfco 9), esta tiene los niveles de 11% (p. ej. confecciones
y algunos hilados, calzado, algunos electrodomsticos y algunos agrcolas), 6% (sobre
todo bienes de consumo e insumos de produccin nacional) y 0% (principalmente todos
los bienes de capital, semillas, minerales y sus productos, alimentos, e insumos no pro-
ducidos en el pas).
Pese a que en trminos del arancel efectivamente recaudado a abril del 2011 la tasa
del global es de 1,2% (0% para bienes de capital, 2,8% para insumos y 5,1% para bienes
de consumo), el escalonamiento genera niveles de proteccin distintos entre los sectores,
en la medida en que las tasas arancelarias a productos fnales e insumos sean diferentes
y distantes, y que los pesos de dichos insumos sobre el costo de produccin de cada bien
sean tambin distintos. As, la dispersin existente genera protecciones efectivas muy al-
tas en sectores como confecciones y algunos derivados agrcolas, que gozan de la mayor
tasa nominal, mientras que sus insumos o los equipos para producirlos estn entre las ms
bajas.
9
Incluye no solo la efciencia de los procedimientos aduaneros, sino tambin elementos como la calidad de
la infraestructura de transporte y almacenamiento, la facilidad y costo de hacer envos de carga, la calidad
de los servicios logsticos, entre otros.
10
Por ejemplo, segn el Instituto Peruano de Economa (IPE), la brecha de infraestructura en el Per es de
algo ms de US$37 000 millones.
11
La dispersin arancelaria refeja el grado de desvo del nivel de las tasas por subpartida arancelaria res-
pecto al nivel promedio de tasas. El indicador da una idea de las diferencias de proteccin arancelaria que
recibe cada sector o empresa cuando compite con importaciones. A mayor dispersin, las protecciones
a los productos nacionales son ms diferenciadas y ajenas a criterios de mercado. De ah que una menor
dispersin tiende a otorgar una proteccin ms homognea a sectores o empresas.
De ah la importancia de hacer ms uniforme la estructura arancelaria a travs de
un manejo ms institucional y consensuado entre las entidades pblicas relevantes: Mi-
nisterio de Economa y Finanzas (MEF), Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(MINCETUR), Ministerio de la Produccin (PRODUCE) y Ministerio de Agricultura
(MINAG).
Grfco 8
Arancel nominal y efectivo, 1980-2011*
(El nominal a diciembre de cada ao)

*A abril del 2011.
Fuentes: MEF y SUNAT; elaboracin propia.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
P
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a
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e
Nominal Efectivo Dispersin
Grfco 9
Estructura arancelaria, 2011*
* A abril del 2011.
Fuentes: MEF y SUNAT; elaboracin propia.
11%
6%
0%
0%
N
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22%
3%
11%
34%
56%
74%
20%
Porcentaje de participacin
Valor CIF Lneas arancelarias
40% 60% 80%
Tratados de libre comercio
En el 2004 se iniciaron las negociaciones para concretar un tratado de libre comercio con
Estados Unidos de Amrica, el cual por primera vez involucr la discusin de diversos
temas de poltica de comercio dentro del Estado y la sociedad civil. Luego de negocia-
ciones que duraron alrededor de dos aos y de cumplir el Per con ciertas condiciones
de adaptacin normativa e institucional, en febrero del 2009 el tratado entr ofcialmente
en vigor. Esta negociacin fue un hito, luego del cual se iniciaron negociaciones con
otros bloques y pases, estando actualmente vigentes los acuerdos con Estados Unidos de
Amrica (conocido como el Acuerdo de Promocin Comercial, APC), Canad, Singapur,
Chile, Tailandia y la China, mientras que estn en perspectivas de concretarse aquellos
con la Unin Europea, pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA por
sus siglas en ingls), Japn, Corea del Sur y Mxico. En el 2010, el Per inici negocia-
ciones en el marco del Acuerdo Estratgico Trans-Pacfco de Asociacin Econmica, que
incluye adems del Per a los Estados Unidos de Amrica, Vietnam, Bruni Darussalam,
Australia, Nueva Zelandia, Singapur y Malasia, y con pases de Centroamrica (Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam).
Cuadro 1
Tratados de libre comercio
Acuerdo Estado actual
Estados Unidos En vigor desde febrero 2009.
Canad En vigor desde agosto 2009.
Singapur En vigor desde agosto 2009.
Chile En vigor desde marzo 2009.
China En vigor desde marzo 2010.
Corea del Sur En vigor desde agosto 2011.
Tailandia ltimo protocolo en vigor desde marzo 2011.
Pases EFTA En vigor desde julio 2011 con Suiza y Liechstenstein, desde octubre 2011
por Islandia, y con Noruega estara en vigor en el ltimo trimestre del 2011.
European Union Las negociaciones concluyeron el 28 de febrero 28th del 2011; estara en
vigor en julio del 2012.
Japn Las negociaciones concluyeron el 15 de noviembre del 2010 y se frm en
mayo del 2012; estara en vigor el ltimo trimestre del 2011.
Mxico Las negociaciones concluyeron el 12 de febrero del 2011 y se frm el 16
de abril del 2011; estara en vigor el ltimo trimestre del 2011.
Panam Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estara en vigor
en el ltimo trimestre del 2011.
Costa Rica Las negociaciones concluyeron el 26 de mayo del 2011; estara en vigor
en el primer trimestre del 2012.
Guatemala Las negociaciones concluyeron el 13 de octubre del 2011; estara en vigor
en el primer trimestre del 2012.
Fuente: MINCETUR.
Elaboracin propia.
No obstante, si bien estas negociaciones son importantes en correspondencia con el
hecho de que por defnicin involucran el acceso al mercado del socio comercial, presentan
dos difcultades. Por un lado, no existe un consenso estratgico entre las entidades
pblicas comprometidas sobre todo el MEF y el MINCETUR respecto tanto de
cul es el grado de complementariedad o conficto entre la liberalizacin unilateral y la
negociada, cuanto respecto del lmite de pases o bloques con los que interesa negociar
tratados de libre comercio. Por otro lado, estas diferencias conceptuales o ausencia de
consenso han causado no pocos confictos entre las entidades, manifestados en problemas
de coordinacin de intereses y posiciones, as como disputas de competencias entre ellas.
Por ello, en este mbito tambin es importante lograr consensos e introducir un manejo
ms institucional y consensuado.
Facilitacin del comercio
En materia de facilitacin del comercio, entre el 2008 y el 2009 se promulg la nueva Ley
General de Aduanas y varios reglamentos derivados de dicha Ley. Estas normas incluye-
ron diversas innovaciones, algunas de ellas provenientes del tratado de libre comercio con
Estados Unidos de Amrica (p. ej. el despacho de mercancas importadas en 48 horas y el
despacho de los envos de entrega rpida dentro de las 6 horas siguientes a la presentacin
de los documentos aduaneros necesarios) y otras de los foros de facilitacin comercial (p.
ej. la fgura del operador aduanero garantizado).
En el caso de los compromisos bilaterales con Estados Unidos de Amrica, el go-
bierno peruano consider adecuado que formen parte del rgimen aduanero general, de
manera que todos los participantes en las operaciones de comercio exterior tuvieran ac-
ceso a los benefcios derivados de este tipo de medidas. En ese contexto, el elemento
relativamente ms importante, el despacho en 48 horas de mercancas de importacin, fue
diseado para que sea aplicable a toda mercanca ingresada al pas, siempre que, previo
al arribo del medio de transporte al punto de entrada al pas, se haya remitido de manera
electrnica la documentacin relevante, as como garantizado los pagos de aranceles,
tributos y cualquier otro cargo de importacin.
Sin embargo, la aplicacin inicial de este tipo de disposiciones enfrent difcultades
vinculadas en gran medida a problemas de la estructura organizativa de la SUNAT, de
coordinacin con el MEF y de inestabilidad de las autoridades en estas instituciones.
12

Por ello, hasta en tres ocasiones entre el 2009 y el 2010 se posterg la vigencia de diver-
sos aspectos de la nueva reglamentacin, establecindose fnalmente para el caso del des-
pacho de mercancas en 48 horas un cronograma progresivo de cumplimiento por punto
de ingreso de importaciones al pas, el cual desde octubre es de pleno cumplimiento. Sin
embargo, pese a que la implementacin de esta facilidad ha contribuido a que el Per
ascienda diez posiciones en el ordenamiento del Doing Business 2011, muestra un bajo
porcentaje de uso, ya que la mayora de operaciones no se ven sufcientemente incentiva-
das a cumplir los requisitos de envo electrnico previo de la documentacin relevante y
la puesta de la garanta global.
12
Entre agosto del 2008 y agosto del 2010 han habido cuatro ministros de Economa y Finanzas, tres Super-
intendentes Nacionales Tributarios y tres Superintendentes Adjuntos de Aduanas.
Un tema adicional dentro del campo de facilitacin del comercio es el de la Ventani-
lla nica de Comercio Exterior (VUCE). Esta se cre el 2007, a cargo del MINCETUR,
con el objeto de establecer un mecanismo por el cual las partes involucradas en el comer-
cio y el transporte puedan gestionar de manera electrnica y a travs de un solo punto la
entrada de informacin estandarizada para cumplir con todos los trmites de importacin,
exportacin y trnsito. A la fecha, este mecanismo opera en dos mdulos, uno el compo-
nente de ventanilla nica de mercancas restringidas
13
y otro de servicios portuarios.
En el primer caso, el principal problema a resolver es que el importador o exportador
pueda obtener en un solo trmite permisos, certifcados, autorizaciones y licencias de
productos restringidos. El universo de trmites involucrados son alrededor de 250 en 17
entidades pblicas, lo que supone alrededor de 1000 transacciones diarias y el 20% del
total de operaciones de comercio exterior. En su primera fase, la VUCE viene atendiendo
82 trmites asociados a las 6 principales entidades pblicas, siendo ms de 800 empresas
las que ya han realizado transacciones exitosamente con una reduccin promedio de 25%
13
Se refere a obstculos tcnicos al comercio de bienes, aceptados por la Organizacin Mundial del Comer-
cio, siempre que se orienten a salvaguardar valores sociales como la salud humana, la sanidad vegetal y
animal, el medio ambiente, la seguridad ciudadana y nacional, la diversidad biolgica, entre otros.
Grfco 10
Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010
Fuente: SUNAT.
Elaboracin propia.
19
17
15
13
11
9
7
5
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
H
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Martima El Callao Area El Callao
Independiente de lo anterior, es necesario mencionar que en los ltimos aos el Per
ha venido mejorando la efciencia de despacho aduanero. As, por ejemplo, para el caso
del despacho de importaciones bajo canal rojo sin incidencia tributaria en los dos prin-
cipales puntos de entrada (el puerto y el aeropuerto del Callao), el tiempo promedio que
media entre la entrega de documentos a ser revisados antes de permitir el aforo y el fn de
la diligencia ha descendido de diecisis horas tiles en el 2000 a no ms de nueve horas
tiles el 2010 (vase el grfco 10).
del tiempo de resolucin de los expedientes y un ahorro por cada transaccin de US$50.
Esta cobertura abarca al 65% del total de movimiento de mercancas restringidas. Solo
en el mbito de las mercancas restringidas, la agenda pendiente incluye: (i) evaluar las
tasas administrativas de los trmites (actualmente no cubren el costo del servicio sino que
fnancian el presupuesto de la entidad que lo cobra); (ii) incluir alrededor de 170 trmites
adicionales asociados a las 11 entidades que hoy no son parte de la VUCE; (iii) concretar
la validacin automtica con el despacho aduanero, y (iv) integrar la informacin con
el Registro Nacional de Identifcacin y Estado Civil (RENIEC) y la Superintendencia
Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP).
En lo que respecta al componente de servicios portuarios, el objetivo es que 6 entida-
des pblicas relacionadas con la llegada y salida de naves a puertos faciliten a los agentes
privados de transporte martimo (principalmente agentes de carga y agentes navieros) las
autorizaciones de operacin antes del arribo, durante el arribo, estada y zarpe de puerto,
a travs de un manejo documentario electrnico. La primera versin del sistema, que
incluye la gestin del arribo y zarpe de naves, comenz a operar en el puerto del Callao,
y desde diciembre del 2010 est funcionando para el resto de puertos martimos (Paita,
Matarani, Ilo, San Nicols, Pisco, Salaverry y Bayvar). Finalmente, adems de las dif-
cultades inmediatas de operacin y expansin de la VUCE de mercancas restringidas y
la portuaria, un desafo mayor es la defnicin de los lmites del mbito de la VUCE, tema
que se discute en la siguiente seccin.

III. Desafos
En materia de comercio exterior, con el fn de poder enfrentar mejor los efectos negativos
de choques externos de trminos de intercambio sobre la actividad econmica y las cuen-
tas externas, el desafo fundamental es lograr contar con una base productiva de bienes y
servicios capaz de penetrar los mercados externos de una manera ms amplia y con una
variedad de productos de exportacin cada vez mayor y de mayor valor agregado.
14
Para
tal efecto, ya fue mencionado que se requieren diversas polticas transversales (en polti-
cas de comercio, infraestructura de transporte, educacin, fexibilidad laboral, derechos
de propiedad, innovacin tecnolgica, proteccin de recursos renovables o seguridad jur-
dica, entre otras), siendo materia de esta nota lo que corresponda a los aspectos de diseo
e institucionalidad de las polticas arancelaria y de facilitacin aduanera.
Mejora institucional y aumento de la competitividad de la produccin
ligada al comercio internacional
Si bien el grado de exposicin de la economa peruana a la competencia internacional de
bienes y servicios ha aumentado en las dos ltimas dcadas, en el mbito de los bienes
existe margen para realizar reducciones arancelarias unilaterales adicionales. El desafo
14
Cumpliendo con los estndares de calidad que el mercado internacional exige en el caso de varios produc-
tos agroindustriales con requisitos ftosanitarios y con los reglamentos y normas tcnicas en el de ciertos
bienes manufacturados.
no estriba solo en la reduccin del promedio y dispersin arancelarios actuales, sino tam-
bin en enfrentar problemas institucionales que tienen que ver con la difcultad de alinear
una visin de Estado acerca del diseo de la poltica arancelaria y su consistencia con las
negociaciones arancelarias en los tratados de libre comercio.
Al respecto, las reducciones arancelarias de los aos 2007 y 2008 realizadas por el
MEF, aunque signifcativas en alcance de lneas arancelarias, generaron confictos en dos
frentes: por un lado, dejaron la impresin de que la poltica arancelaria no tena un objeti-
vo claro (en ambos casos, el argumento ms importante fue el temor infacionario y no la
mejora de competitividad); por otro lado, el MINCETUR consider que tales reducciones
unilaterales de aranceles limitaban su palanca negociadora dentro de las negociaciones
arancelarias de los tratados de libre comercio (en las negociaciones con Mxico y con la
Unin Europea).
Estas grietas dentro del Estado, producto de la falta de consenso sobre una poltica
arancelaria consistente, reforzaron la oposicin de los grupos de inters privados ms
sensibles a reducciones arancelarias adicionales que no sean negociadas, de lo cual se
desprende un desafo doble: (i) consensuar dentro del Estado la concepcin de que una
economa pequea como la peruana puede lograr mayores efciencias productivas y bien-
estar al consumidor a travs de la reduccin unilateral de aranceles (lo cual no discrimina
a sectores productivos ni a pases que exportan bienes competitivos en calidad y precio
con los que no se tiene un tratado de libre comercio), y (ii) consensuar que los tratados de
libre comercio no pueden limitar la necesidad de llevar a cabo dichas reducciones unila-
terales (en los casos de los ya vigentes), ni tampoco respecto de las negociaciones futuras
o en curso. De ah la urgencia del primer consenso y posiblemente la necesidad de una
pausa en la negociacin de nuevos acuerdos y preocuparse ms en implementar bien los
existentes y los de prxima vigencia.
Con relacin a los servicios, es importante mencionar que un desafo particular es
que los servicios tursticos continen su expansin no solo a tasas altas, contribuyendo a
la absorcin de empleo y generacin de ingresos, sino que lo hagan de manera sostenible;
es decir, preservando valores sociales como el medio ambiente y el patrimonio histrico
y ecolgico.

Mejoras de efciencia en la facilitacin del comercio
Las difcultades en la implementacin de reformas para la facilitacin del comercio son
refejo no solo de la falta de una adecuada interaccin interinstitucional dentro del Estado,
sino tambin de problemas de funcionamiento intra-institucional que difcultan, por un
lado, la concretizacin de objetivos ya defnidos (un ejemplo demostrativo es el de las
marchas y contramarchas en la implementacin del despacho en 48 horas) y, por otro
lado, la falta de una visin completa del alcance fnal de iniciativas como es el caso de la
VUCE.
En el primer caso, hay una dbil capacidad y oportunidad de reaccin de la
Superintendencia Adjunta de Aduanas, en buena medida debido a su subordinacin
respecto de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos en diversos aspectos de
gestin. Al respecto, en el 2008 una misin del Fondo Monetario Internacional seal en
su informe que, si bien la SUNAT segua felmente las buenas prcticas internacionales,
...las funciones aduaneras de apoyo, las llamadas funciones transversales, estn
centralizadas y dependen de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos, lo que
supone un desbalance relativo de la funcin aduanera dentro de la institucin.
15
El
hecho de que la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos tenga control sobre las
intendencias de Recursos Humanos, Administrativa, de Sistemas y de Planeamiento,
difculta que problemas en estos mbitos dentro de la Superintendencia Adjunta Aduanera
puedan ser solucionados sin que pasen por la supervisin de la otra superintendencia
adjunta, la cual tiende a priorizar sus propios objetivos de funcionamiento. El desafo
institucional ms importante en este caso es entonces lograr que la Superintendencia
Adjunta de Aduanas pueda tener una gestin en igual pie que la de la superintendencia
hermana, sin perjuicio de que paralelamente la interaccin de la superintendencia
aduanera mantenga y mejore la coordinacin y planeamiento conjunto con el MEF, del
cual la SUNAT es un rgano adscrito. Es pertinente mencionar tambin que, de acuerdo
a la aplicacin del Customs Assesment Trade Toolkit (CATT) del Banco Mundial en el
2011 - que evala aspectos de orientacin de procesos, pensamiento estratgico, control,
efciencia, efectividad y facilitacin en las operaciones de la Superintendencia Adjunta de
Aduanas -, la califcacin global de sta es de alrededor al 52%, respecto de una puntuacin
de 100%, de cumplir las ofcinas de aduanas sus funciones de acuerdo a los indicadores
de referencia (benchmark). Esta avaluacin dice mucho del espacio importante de mejora
que la Superintendencia enfrenta.
Con relacin al segundo tema, aunque se ha avanzado con el inicio de los mdulos de
mercancas restringidas y el portuario, la cobertura de ambos no es exhaustiva. Por ejemplo,
en el mbito de las mercancas restringidas, los principales desafos son: (i) que la VUCE
cubra en una segunda fase el resto de 200 trmites y las entidades pblicas vinculadas a
estos; (ii) con relacin a los trmites relacionados a los prestadores de servicios de carga, de-
fnir si el mdulo de servicios portuarios se replicara por ejemplo para el caso de servicios
aeroportuarios, y (iii) establecer cules seran los lmites fnales de la VUCE, en la medida
en que servicios como el de la certifcacin de origen son delegados a determinados gremios
privados aun cuando podran ser incorporados al esquema de la VUCE.

En el campo del comercio exterior, el objetivo fundamental es la expansin sostenida
de exportaciones de bienes y servicios cada vez ms diversifcadas, con mayor valor
agregado y costos de operacin mnimos. Este objetivo requiere de esfuerzos en diversos
campos de la poltica pblica. En el caso de las polticas de comercio, son tres los desafos
ms importantes relacionados con el objetivo sealado: (i) reformar la interaccin inte-
rinstitucional dentro de los rganos del Estado relacionados con la poltica de comercio,
de modo que ello permita la efcacia mxima posible de una mayor liberalizacin comer-
cial; (ii) reformar la gestin y organizacin de la SUNAT con miras a un estndar de ser-
vicios aduaneros de alta calidad, y (iii) defnir los lmites de funcionamiento de la VUCE .
15
Vase Fondo Monetario Internacional 2008. La misin que elabor el informe estuvo integrada por un
experto en temas aduaneros del Banco Mundial.
Medidas par a la mejor a de la inter accin inter institucional acompaando
avances de liber alizacin comercial. Al respecto, las propuestas de poltica cubren
dos dimensiones: (i) el MEF debe lograr una visin compartida dentro del sector p-
blico acerca del propsito y tiempos de la liberalizacin unilateral como promotora
de mayor efciencia en la produccin nacional y realizacin de ventajas comparati-
vas adicionales, es decir, ajena a aspectos meramente coyunturales y sobre una base
adecuada, y (ii) continuar reduciendo el promedio y dispersin arancelarios. Las
siguientes son iniciativas orientas en la direccin propuesta:
Bsqueda de consenso en mater ia de poltica ar ancelar ia bajo el lider azgo del
MEF. La polmica de competencias funcionales entre el MEF y otros ministerios
y las diferencias de enfoque con algunos mbitos del sector privado debieran re-
solverse a travs de la bsqueda del consenso sobre dicha poltica, donde el MEF
debe mantener sufciente apertura y el liderazgo para difundir los argumentos que
sostienen que la liberalizacin unilateral comercial ha sido altamente positiva para
la economa y que en general seguira sindolo si se reducen signifcativamente las
diferencias en rentabilidades sectoriales que genera una estructura arancelaria an
dispersa. Este esfuerzo incluye la tarea de poner de relieve la mayor importancia re-
lativa de la liberalizacin unilateral sobre la negociada, as como sobre la necesidad
de implementar adecuadamente los tratados vigentes y de prxima vigencia, antes
de seguir suscribiendo ms tratados.
Reduccin unilater al de ar anceles. Partiendo de la premisa de que los futuros go-
biernos no deben retroceder lo avanzado en la liberalizacin de bienes y servicios
y tambin la consolidacin de esta y otras reformas a travs de los tratados de libre
comercio, el objetivo debiera ser llegar en relativamente corto tiempo a una estruc-
tura de solo dos niveles arancelarios 6% y 0%, y posteriormente eliminar los
aranceles. Si bien la opcin puede parecer muy drstica, su aceptacin estar en fun-
cin de los niveles de consenso que se logren en la parte institucional de esta opcin
de poltica.
Medidas para la simplifcacin y facilitacin aduanera
Con miras a la modernizacin de la administracin aduanera en aspectos de organizacin
y manejo de recursos humanos, modifcaciones normativas, facilitacin y simplifcacin
de procedimientos y tecnologas de informacin, se propone las siguientes medidas:
Modifcacin de la estructura organizativa de la SUNAT. Cambiar la dependen-
cia de las reas de servicio (informtica, relaciones humanas, administracin, estu-
dios y planeamiento y jurdica) de la Superintendencia Adjunta de Tributos Internos
a la Superintendencia Nacional. La expectativa es que esta medida tornara no solo
ms expeditivos los procesos administrativos de implementacin de buen nmero
de las recomendaciones mencionadas, sino que permitira competir con los recursos
escasos de la SUNAT en igualdad de condiciones a las dos superintendencias adjun-
tas, en la medida en que las prioridades de la Superintendencia Adjunta Tributaria
no subordinaran los objetivos de modernizacin de la Superintendencia Adjunta
Aduanera, aun cuando puedan mantenerse las restricciones globales que imponga la
Superintendencia Nacional Tributaria a ambas (esto es, reajustes en las remuneracio-
nes del personal).
Gener alizacin de la gar anta aduaner a. La Superintendencia Adjunta de Adua-
nas debe actuar en coordinacin con el MEF y el MINCETUR en tareas de simpli-
fcacin y facilitacin de comercio, promoviendo la generalizacin del uso de las
garantas global o individual para acceder al despacho en 48 horas.
Perfeccionamiento de la VUCE. Avanzar en el proyecto de ventanilla nica, con-
solidando el trabajo intersectorial que coordina el MINCETUR, pero apoyado por el
liderazgo lateral de la SUNAT. Entre las tareas inmediatas est la de establecer una
agenda de implementacin y necesidades de apoyo para actividades tales como la
segunda fase de mercancas restringidas, la implementacin de la ventanilla nica
aeroportuaria, la integracin de ventanillas, la extensin a una VUCE integrada fren-
te a la actual VUCE interfase, la inclusin o no de certifcacin de origen, entre otros.
V. Conclusiones
Los benefcios esperados de la mayor exposicin de la economa a la competencia inter-
nacional en trminos de crecimiento econmico, efciencia de la economa y bienestar de
la poblacin han recibido una contribucin importante de la liberalizacin del comercio
de bienes y servicios. En ese sentido, nuevas medidas de reduccin unilateral de aranceles
y de facilitacin del comercio permitiran ampliar la explotacin de dichos benefcios. Sin
embargo, problemas de organizacin dentro de las entidades pblicas involucradas y entre
estas han llevado a que tales medidas enfrenten confictos de enfoques. De ah que, entre las
opciones de poltica se proponen medidas tanto para la mejora de la interaccin interinsti-
tucional acompaando los avances de reduccin arancelaria y liberalizacin cuanto para la
reforma de la estructura organizativa de la SUNAT, en paralelo con aquellas de simplifca-
cin y facilitacin aduanera involucrando la generalizacin del uso de operaciones garan-
tizadas que se benefcien del despacho en 48 horas y del perfeccionamiento de la VUCE.
Sin embargo, aunque fuera de la poltica de comercio, al Estado peruano le queda
mucho por hacer en otros mbitos que potenciaran los efectos de la mayor simplifcacin
y facilitacin del comercio sobre las exportaciones, como son medidas dirigidas a mejorar
la calidad de todo el sistema logstico, las capacidades humanas, la seguridad jurdica;
incluyendo el apoyo que el Estado o la cooperacin internacional pueda dar a proyectos
de ciencia y tecnologa que permitan aumentar la tasa de crecimiento y el grado de diver-
sifcacin de las exportaciones peruanas. Es por estas vas, y no con instrumentos como
el actual drawback, que podr darse un mejor soporte al crecimiento exportador.

VI. Bibliografa
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Guide.
APEC Sub-Committee on Custom Procedures (2009b). Single Window Working Group
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Peru. Washington, D. C.: Banco Mundial.

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Abstract/073.html.

Resumen
El Per est en una encrucijada y atraviesa un perodo crtico para defnir su futuro y mejo-
rar la posibilidad de continuar con un alto crecimiento econmico inclusivo y lograr la
transformacin productiva de su economa, agregando valor y reduciendo su dependencia
del sector primario, donde existe una volatilidad potencial en los precios. Las prioridades
dentro de ese tema, considerando que se trata de una agenda en evolucin, son: (i) crear una
visin de pas e identifcar los temas y sectores en los que el Per puede ser un lder regio-
nal; (ii) promover y redisear una institucionalidad mnima pero slida capaz de liderar y
acompaar el proceso; (iii) lanzar un paquete mnimo de programas de apoyo, incluyendo
un enfoque integrado para facilitar la transferencia de conocimiento, una ofcina integrada
de transferencia de conocimiento y un programa de fnanciamiento tipo donaciones con-
trapartes con una ventanilla genrica, otra de apoyo a los sectores estratgicos identifca-
dos y otra de apoyo a pequea y mediana empresa (PyME) elegibles, con prioridad para el
apoyo a consorcios; (iv) incrementar gradualmente los recursos de apoyo a la innovacin
y la transferencia de conocimiento, hasta alcanzar una inversin total (pblica y privada)
del 1% del PBI al 2016, y (v) fomentar la cultura de innovacin y el espritu empresarial.

I. Contexto
Desempeo de la economa peruana. El Per ha tenido una dcada extraordinaria entre
el 2001 y el 2010. Algunos de los resultados ms sobresalientes son la consolidacin de
la democracia un logro histrico, un alto crecimiento econmico sostenido, un pro-
ducto bruto interno (PBI) per cpita ms que duplicado que ahora alcanza los US$5000,
reducciones signifcativas de la pobreza (al 30%), una mejora al puesto 63 de 169 pases
en el ranking del ndice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el otorgamiento al pas del grado de inversin.
El Per adems ha dado pasos importantes para fomentar la estabilidad macroeconmica,
fortalecer el marco legal para contrataciones, asegurar la solidez del sistema fnanciero,
reducir la burocracia y simplifcar el marco regulatorio e impositivo. En este sentido,
en 2010 fue catalogado como el tercer pas reformador ms importante la clasifcacin
Doing Business del Banco Mundial.
8. Innovacin y conocimiento
Jos Luis Guasch

Nota 8. Innovacin y conocimiento 137
Esos logros fueron posibles gracias a la estabilidad macroeconmica, un manejo
fscal disciplinado, una balanza comercial con un alto supervit que ayud al pas a lograr
la anhelada califcacin de grado de inversin y una apertura comercial gradual pero sis-
temtica. En vista de que su mercado interno es relativamente pequeo y que los peruanos
tienen un poder adquisitivo limitado, el Per ha decidido promover el comercio interna-
cional y las exportaciones como el motor del crecimiento, en el centro de su agenda de
desarrollo y crecimiento. En los ltimos aos, la regin ha sido testigo de la conclusin
exitosa (o en proceso) de las negociaciones de una cantidad considerable de acuerdos
de libre comercio, los ms importantes de stos con Estados Unidos de Amrica, Chile,
la Unin Europea, China, Corea, Tailandia, Amrica Central, Singapur, India, Canad,
MERCOSUR y Mxico.
1
Por eso, hoy en da el Per es una economa cada vez ms
abierta, no solo por los tratados de libre comercio frmados sino tambin por algunas
medidas unilaterales tomadas por el Per, la ms reciente a fnes del 2010, que reduce el
arancel promedio de 5% a 3,4% y consolida la apertura comercial del Per que dio lugar
al auge exportador al quintuplicar el valor de las exportaciones, que pasaron de US$6700
millones en el 2001 a US$33 000 millones en el 2010. Tambin hay avances notables en
el clima de negocios y en la competitividad del pas, como se aprecia en los informes y
las clasifcaciones del Doing Business y el Reporte Global de Competitividad del Foro
Econmico Mundial (FEM).
Vulnerabilidades. Si bien los logros son cuantiosos, hay mucho espacio para mayo-
res mejoras. A pesar de esa gran dcada, el Per sigue rezagado con respecto a los pases
lderes de la regin y an ms frente al desarrollo de los pases de Asia Oriental. La
pobreza y la desigualdad todava mantienen niveles que no son aceptables. El crecimiento
econmico ha sido dominado en gran parte por el auge exportador liderado por el sector
primario. Ms de tres cuartas partes de las exportaciones son de productos tradicionales
del sector primario con escaso valor agregado; dos tercios son exportaciones mineras y
solo dos productos, oro y cobre, representan el 80% de esas exportaciones. A eso hay que
aadir que gran parte del incremento de las ventas por exportacin se debi a la conside-
rable elevacin de los precios de esos minerales ms que a aumentos en el volumen de
produccin. El crecimiento ha dependido en gran medida de una estructura exportadora
altamente dependiente de los productos tradicionales (sector primario con escaso valor
agregado, no intensivo en mano de obra y empleos con un bajo nivel de conocimiento).
Tambin existen inquietudes acerca de la productividad de la economa peruana, que pre-
senta bajas tasas de productividad total de los factores (solo supera a Honduras en Am-
rica Latina) y una mayora de empresas sobre todo las PyME con una produccin
muy por debajo de la posible frontera de productividad nacional, y adems con indicado-
res de calidad no muy sobresalientes. El desafo clave para el Per consiste en lograr la
transformacin productiva de su economa, mejorando la oferta productiva y exportable
hacia productos con un mayor valor agregado e integrando a las PyME en el proceso pro-
ductivo y exportador. Para alcanzar tal objetivo, el Per debe dar prioridad a la promocin
y facilitacin de innovaciones y la transferencia de conocimiento y tecnologa. Esta es la
gran agenda pendiente que el Per ha postergado por demasiado tiempo.
1
Vase la nota de poltica 7 en este volumen.
Objetivos. Teniendo en cuenta sus condiciones y su realidad, el Per debera propo-
nerse las siguientes metas: (i) lograr una efectiva transformacin productiva a travs de
un incremento sostenido de la productividad con una oferta de productos y servicios y
de exportacin con mayor valor agregado; (ii) duplicar el PBI per cpita hasta llegar a
US$10 000 para el ao 2016; (iii) duplicar las exportaciones para alcanzar los US$60 000
millones el ao 2016; (iv) lograr un crecimiento inclusivo mediante la integracin de las
PyME en la cadena productiva y de exportacin, y (v) reducir la pobreza a un 15% para
el ao 2016.
La presente nota se centra en tres temas: (i) la innovacin y transferencia de cono-
cimiento; ii) un sistema de calidad, y (iii) la integracin de las PyME en la cadena pro-
ductiva y de exportacin. Asimismo, identifca los temas crticos y prioritarios en estas
reas que requieren ser mejorados y en los que las autoridades del pas deberan centrar
su atencin.
II. Innovacin y transferencia de conocimiento
La innovacin y el conocimiento son impulsores claves del crecimiento econmico y
resultan crticos para mejorar la competitividad. Diversos estudios han demostrado que
las diferencias en el avance tecnolgico, ms que las inversiones de capital o el creci-
miento del empleo, explican en gran medida la brecha cada vez ms profunda entre los
pases ricos y los pases pobres. Por ejemplo, Hall y Jones (1999) y Dollar y otros (2005)
llegaron a la conclusin de que las diferencias en la productividad total de los factores
(PTF), que en general se asocian con avances tecnolgicos e innovacin, representan
ms o menos la mitad de las variaciones en el ingreso per cpita y el crecimiento entre
diferentes pases que en general se atribuyen al desarrollo tecnolgico y capacidad de
innovacin. No solo se referen a la capacidad de involucrarse en actividades de inves-
tigacin y desarrollo (I&D), que podran ser transformadas o no en productos nuevos,
sino tambin al uso efciente de tecnologas modernas y la adopcin y adaptacin de
tecnologas nuevas. Segn Hall y Jones (1999), para entender las grandes diferencias
en los ingresos internacionales, es necesario explicar las diferencias en la productividad
(PTF), y una de las principales candidatas para hacerlo es la resistencia a la adopcin
de tecnologas nuevas y al uso efciente de las tecnologas de operacin actuales, que
son condicionadas por arreglos institucionales y de polticas locales (variables del clima
de inversin). Basados en datos slidos de encuestas sobre el clima de inversin, Escri-
bano y Guasch (2004) concluyen que en la mayora de los pases de Amrica Latina
y Asia cubiertos por su estudio, las variables relacionadas con innovacin, calidad y
capacitacin son determinantes crticos de la productividad. Easterly y Levine (2001)
argumentan que las diferencias en la productividad en gran parte explican las brechas
en el ingreso en el mundo. A fn de fomentar la productividad, los gobiernos tienen que
hacer todo lo posible para alentar un entorno empresarial amigable para la innovacin y
la transferencia de conocimiento.
En esta nota se utiliza el concepto innovacin y transferencia de conocimiento
en un sentido amplio. La innovacin tambin incluye la absorcin de tecnologa y la
adopcin y la mejora de productos y procesos existentes. De acuerdo con esta defnicin,
los cambios que pudiera hacer una empresa para mejorar un proceso de produccin y
cumplir con un estndar de calidad seran considerados como innovacin, con un nfasis
particular en la adopcin y la adaptacin de conocimientos y tecnologas ya existentes y
sobre todo en la divulgacin y la transferencia de conocimiento y tecnologas a empresas
presentes en el mercado.
Situacin de la innovacin y el conocimiento en el Per
En el mbito de la innovacin, el desarrollo de conocimiento y capacidad (y producti-
vidad), el desempeo del Per es menor al resto de Amrica Latina. El pas est muy
rezagado frente a los promedios de Amrica Latina y sobre todo si se compara con pases
de Asia del Este. A nivel mundial, excepto en el Per, los gobiernos muchas veces han
tomado medidas a fn de promover un entorno adecuado para la absorcin de innova-
ciones y tecnologa en vista de las fallas en el mercado (por ejemplo, las empresas indi-
viduales no necesariamente cosechan los frutos plenos de sus inversiones privadas en
conocimiento/I&D). El Per se ha quedado atrs en cuanto a este tipo de apoyo guberna-
mental. Las iniciativas han sido escasas y pequeas (FINCyT, INCAGRO y FIDECOM
2
).
Sin incentivos especiales, las empresas invierten menos en I&D de lo que sera ptimo
en trminos sociales. El Per tambin est retrasado en el uso, la adopcin y la institucio-
nalidad del marco de normas de calidad, que es muchas veces el punto de entrada para la
innovacin. Los productos y procesos nuevos a menudo requieren insumos con medidas
y anlisis exactos durante las fases de desarrollo y produccin. Por lo tanto, los sistemas
de calidad locales pueden promover el desarrollo y el crecimiento empresariales. A con-
tinuacin describimos la problemtica del Per en estos temas.
Institucionalidad. El Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del Per (SINA-
CYT) est conformado principalmente por las siguientes instituciones: el Consejo
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC) como el
organismo rector del SINACYT, dependiente del Ministerio de Educacin; el Consejo
Consultivo Nacional de Investigacin y Desarrollo para la Ciencia, Tecnologa e Inno-
vacin Tecnolgica (CONID) como el rgano consultivo multidisciplinario e intersec-
torial; las instancias de los gobiernos regionales y locales dedicadas a las actividades de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) en sus respectivas jurisdicciones; los consejos
regionales; las universidades pblicas y privadas e instituciones e integrantes de la
comunidad cientfca; el Instituto Nacional de Innovacin Agraria (INIA), dependiente
del Ministerio de Agricultura; el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y la
Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), que es responsable de la gestin
de la propiedad intelectual, la defensa de la competencia, la normalizacin, acredita-
cin y metrologa, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Tambin
existe otra una serie de institutos que dependen de los diversos ministerios, como se
muestra en el cuadro 1.
Aunque en el papel puede parecer apropiado, este sistema no es adecuado para apoyar
y facilitar la innovacin y la transferencia de tecnologa y la transformacin productiva en
2
Financiamiento para la Innovacin, la Ciencia y la Tecnologa; Innovacin y Competitividad para el Agro
Peruano y Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad, respectivamente.
Cuadro 1
Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa del Per
Estatus Siglas Funcin Organismo
Entidad de
dependencia
Organismo tcnico
especializado
CONCYTEC rgano rector del SINACYT Consejo Nacional de
Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Tecnolgica
Ministerio de
Educacin
CONID Consejo consultivo nacional
de investigacin y desarrollo
para CTI
Consejo Consultivo
Nacional de
Investigacin y
Desarrollo para la
Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Tecnolgica
CONCYTEC

Organismo pblico
especializado
INDECOPI Gestin de la propiedad
intelectual; defensa de la
competencia, normalizacin,
acreditacin y metrologa
Instituto Nacional
de Defensa de la
Competencia y de
la Proteccin de la
Propiedad Intelectual
Presidencia
del Consejo
de Ministros
Organismo pblico
descentralizado
CONIDA Instituto de investigacin y
ente rector de las actividades
aeroespaciales en el Per
Comisin Nacional
de Investigacin y
Desarrollo Aeroespacial
Ministerio de
Defensa
Organismo pblico
descentralizado
IGN Instituto de investigacin y
asesora tcnica; organismo
normativo de las actividades
geogrfcas y cartogrfcas
Instituto Geogrfco
Nacional
Ministerio de
Defensa
Organismo pblico
descentralizado
IIAP Instituto de investigacin,
consultora y apoyo tcnico y
cientfco
Instituto de
Investigaciones de la
Amazona Peruana
Ministerio del
Ambiente
Organismo tcnico
especializado
IMARPE Instituto de investigacin y
asesora
Instituto del Mar del
Per
Ministerio de
la Produccin
Organismo pblico
ejecutor
IGP Instituto de investigacin
y capacitacin; provisin
de servicios cientfcos y
tecnolgicos
Instituto Geofsico del
Per
Ministerio del
Ambiente
Organismo pblico
descentralizado
INGEMMET Instituto de investigacin y
autoridad en sus materias de
competencia
Instituto Geolgico
Minero y Metalrgico
Ministerio de
Energa y
Minas
Organismo pblico
descentralizado
INEI rgano rector del sistema
estadstico del Per
Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica
Presidencia
del Consejo
de Ministros
Organismo pblico
descentralizado
INIA Instituto de investigacin
aplicada y difusin tecnolgica
Innovacin Agraria
Ministerio de
Agricultura
Organismo pblico
ejecutor
INS Instituto de investigacin
y difusin cientfca y
tecnolgica; proponente de
polticas y normas en materia
de salud
Salud
Ministerio de
Salud
Organismo pblico
descentralizado
IPEN Instituto de investigacin y
promocin; autoridad nacional
normativa en materia nuclear
Instituto Peruano de
Energa Nuclear
Ministerio de
Energa y
Minas
Organismo pblico
ejecutor
ITP Instituto de investigacin
aplicada y asesora tcnica
Instituto Tecnolgico
Pesquero
Ministerio de
la Produccin
Organismo pblico
descentralizado
SENAMHI Instituto de investigacin,
asesora y divulgacin tcnico-
cientfca
Servicio Nacional
de Meteorologa e
Hidrologa del Per
Ministerio del
Ambiente
Organismo pblico
descentralizado
SENASA Autoridad nacional y ofcial del
Per en materia de sanidad
agraria
Servicio Nacional de
Sanidad Agraria
Ministerio de
Agricultura

el Per. Est altamente fragmentado y sus esfuerzos son minimalistas y dispersos, carece
de visin, de un liderazgo y compromiso efectivos, y los recursos son inadecuados (y la
mayora de ellos se usan para salarios).
Programas e instrumentos de apoyo a la innovacin y la transferencia de conoci-
miento. Como programas del SINACYT, se tiene el Fondo Nacional de Desarrollo de la
Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (FONDECYT) para el fomento de los pla-
nes, programas y proyectos de CTI, con un presupuesto anual de ms de US$2 000 000.
El FIDECOM, dependiente del Ministerio de la Produccin, dispone de un presupuesto
total de ms de US$71 000. El FINCyT, cofnanciado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), tiene en total US$36 millones y depende de la Presidencia del Consejo
de Ministros. INCAGRO, cofnanciado por el Banco Mundial y dependiente del Minis-
terio de Agricultura, tiene un presupuesto de US$44 millones. El Programa de Becas de
Postgrado y Ctedras del CONCYTEC cuenta con un presupuesto de US$170 000. Hay
catorce Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE) que operan independientemente en
un contexto pblico-privado, con reducido fnanciamiento pblico, apoyando a sectores/
productos especfcos a mejorar su productividad. Tambin existen algunas instituciones
privadas como el Instituto Peruano de Productos Naturales (IPPN) y el Instituto Peruano
del Algodn, que promueven la investigacin cientfca del consumo y la exportacin con
valor agregado de productos naturales, en un esfuerzo conjunto con las comunidades.
Finalmente, las transferencias vinculadas al canon de los recursos naturales destinadas
a las universidades pblicas regionales para inversiones en investigacin cientfca y tecno-
lgica en una serie de rubros, alcanzan un monto de US$85 millones acumulados. El Per
no ha desarrollado otros instrumentos como incubadoras y parques tecnolgicos. Existen
dos incubadoras incipientes sin muchos resultados: el Centro de Innovacin y Desarrollo
de la Pontifcia Universidad Catlica del Per (CIDE-PUCP) y el Centro de Desarrollo del
Emprendedor de la Universidad ESAN, ms el Centro de Innovacin de la PUCP.
En general, estos esfuerzos son incipientes, fragmentados, tienen poco alcance,
escasa coordinacin y recursos limitados.
Inversiones en I&D. Apoyado en datos de sesenta pases, Lederman (2007) muestra
que en los pases en vas de desarrollo el gasto en I&D tiende a estar asociado en gran
medida con la innovacin de productos; es decir, la innovacin no patentable. En el Per,
la inversin en I&D es de apenas un 0,15% del PBI; el pas solo supera a Paraguay, Vene-
zuela y Hait. En Amrica Latina, la inversin promedio es de un 0,61% del PBI, que en
s tambin es baja. Dicho de otro modo, cada ao el Per invierte US$4 por habitante,
mientras que Chile invierte ms de US$25, Brasil ms de US$60, Estados Unidos ms de
US$1200, y Corea, Finlandia y otros pases muy exitosos ms de US$2000. Y lo que es
ms, la inversin en el Per no solamente es baja, sino que el porcentaje de esa inversin
ejecutado por el sector privado es muy reducido, apenas un 15%. El resto de las inversio-
nes es ejecutado por el gobierno (25%) o las universidades (60%).
Medido en relacin con su nivel de desarrollo, como se aprecia en el grfco 2,
el gasto del Per en I&D es todava ms bajo de lo que se esperara en vista del PBI
per cpita del pas. En cuanto al nivel proyectado de I&D respecto del PBI, el Per se
encuentra muy por debajo de la curva, que es donde le correspondera estar por su nivel
de desarrollo.
Investigadores y trabajos cientfcos. El Per muestra grandes dfcits tambin en
materia de produccin de trabajos cientfcos: publica alrededor de 31 trabajos por ao,
Grfco 1
Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008

Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Grfco 2
I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cpita

Fuente: Lederman y Maloney 2003.
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Corea del Sur
Finlandia
Israel
China
India
Per
Brasil
Argentina
Espaa
Chile
Log GDP per Cpita
4 5 6 7 8 9 10 11
P
r
e
d
i
c
t
e
d

a
n
d

O
b
s
e
r
v
e
d

R
&
D
/
G
D
P

(
%
)
Mxico
Chile
ALC
Mauricio
Costa Rica
Panam
Sri Lanka
Per
Guatemala
Honduras
0,19
0,15
0,06
0,05
0,67
0,61
0,38
0,37
0,25
frente a 878 en Brasil y 709 en Argentina. Con frecuencia, se usa el nmero de patentes
otorgadas como un parmetro de referencia (imperfecto) para los niveles de innovacin. Al
observar el nmero de patentes por milln de trabajadores en la fuerza laboral, se aprecia
el bajo desempeo del Per respecto de los promedios regionales. Igualmente en patentes,
el promedio del Per es de aproximadamente 300 patentes al ao, adems de su alto costo
de tramitacin (ms de S/.10 000). Asimismo, el nivel de efciencia y participacin es bajo,
Grfco 3
Investigadores en I&D por milln de personas-2008

Fuente: Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Argentina
Chile
Brasil
ALC
Colombia
Per
Costa Rica
Panam
Guatemala
181
122
87
42
1200
1150
800
510
250
ya que solo el 40% de las solicitudes de patentes son otorgadas, y el 97% de estas son a
extranjeros. El nmero anual de patentes en Mxico alcanza a 10 000, en Brasil a 2800,
en Argentina a 1200 y en Chile a 1000. Como se observa en el grfco 3, el Per cuenta
con 181 investigadores por milln de habitantes, frente a Argentina que tiene 1200, Brasil
800, Chile 1150, Colombia 250 y Costa Rica 122. En cuanto al acceso a internet como
una fuente clave para obtener informacin y conocimiento, solo un 14% de los hogares
peruanos tienen acceso a ella. La tasa urbana es de 11,1% y la rural de 0,4%. Pero cabe
notar el fenmeno de la cabina pblica en el Per, que es usada por el 60% de los usuarios.
En resumen, son cifras preocupantes para un pas en el nivel de desarrollo del Per.
Vnculos con universidades y con el sector productivo. Un sistema de innovacin
nacional que funciona adecuadamente requiere de interacciones fudas entre universi-
dades e instituciones de investigacin cientfca (la oferta de conocimiento) que puedan
generar o adaptar conocimientos de otros pases, y empresas (la demanda de conoci-
miento) capaces de transformar este conocimiento en productos y procesos innovadores.
La oferta viene de las universidades y las instituciones de investigacin pblicas que
generan conocimiento, y la demanda viene de las empresas privadas que usan el conoci-
miento para impulsar la productividad y las ganancias. Estos vnculos facilitan la distribu-
cin de costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores pblico y privado. Adems,
permiten la transferencia tcita de conocimiento por medio de interacciones personales,
proyectos de investigacin, redes y grupos, o por medio de la movilidad entre los sectores
pblico y privado. Sin tales vnculos, es mucho menos probable que las empresas trabajen
en innovaciones por s solas. Los sistemas de innovacin nacionales exitosos se caracte-
rizan por la interaccin de todos los jugadores. La oferta y la demanda de conocimiento
e innovacin en el Per no estn conectadas. De acuerdo con las encuestas de opinin
ejecutivas del FEM, el desempeo del Per est por debajo del promedio tambin en este
mbito: el pas ocupa el puesto 85 de 133 pases. Esto tambin se ha podido corroborar en
entrevistas con actores relevantes de los sectores pblico y privado, en las que la mayora
considera que los vnculos entre las universidades / centros de investigacin y el sector
privado son dbiles y subdesarrollados. Al parecer, falta la denominada tercera misin
de las universidades en el Per.
Las barreras en la educacin superior desalientan la transferencia de conocimiento
al sector privado. Algunas de estas son la falta de correspondencia entre el conocimiento
brindado por las universidades y el requerido por las empresas; las estructuras de com-
pensacin inefectivas para acadmicos y un aprovechamiento equivocado de los bene-
fcios para fnes de innovacin con fondos pblicos, adems de la falta de una cultura
empresarial en general y la ausencia de fomento en las universidades (OCDE 2007). Las
iniciativas auspiciadas por el gobierno para facilitar la transferencia de conocimiento
como los programas de donaciones de contrapartes podran facilitar los vnculos entre
la universidad y la industria. Adems, vale la pena considerar posibilidades para mejorar
los incentivos a investigadores acadmicos y universidades, a fn de que puedan benef-
ciarse de su colaboracin con el sector privado.
Productividad. Ante esta situacin, no es sorprendente que los indicadores sobre pro-
ductividad del Per dejen mucho que desear. La informacin de las Encuestas de Empresas
del Per (Enterprise Surveys) del Banco Mundial muestra que la productividad de la mayo-
ra de las empresas en prcticamente todos los sectores est muy por debajo de la posible
frontera de productividad a nivel nacional. Es decir, la mayora de las empresas tienen una
productividad muy por debajo de la productividad posible de alcanzar y alcanzada por algu-
nas empresas peruanas. La productividad total de los factores en el Per llega a un 50% del
promedio latinoamericano y es superior tan solo al nivel de Honduras. Y, obviamente, est
muy por debajo de la frontera de productividad (del conocimiento) internacional. Con rela-
cin a la productividad de Estados Unidos de Amrica, la productividad en el Per alcanza
a un 45% de la ese pas, y nuevamente solo le va mejor que a Honduras. En comparacin,
la de Chile alcanza a un 78% de la de Estados Unidos (Pages 2010). Esto sugiere que uno
de los pilares claves de una estrategia exitosa de transformacin productiva no debera ser
tanto la generacin de conocimiento nuevo, sino apoyar la transferencia del conocimiento
ya existente en el pas y fuera de l a las empresas. Simplemente, al reducir a la mitad la dis-
tancia de la productividad de las empresas respecto de la frontera de productividad nacional,
se lograra un impacto signifcativo. De ah la necesidad de poner un nfasis especial en los
programas de transferencia de conocimiento.
En resumen, la situacin de la innovacin y la transferencia de conocimiento y de
tecnologa en el Per anda retrasada. Esta realidad se refeja en la evaluacin del Informe
Global de Competitividad de 2010 emitido por el FEM, que lleg a conclusiones similares
al momento de clasifcar al Per. De los 133 pases considerados, el FEM coloc al Per
en el lugar 78 en general y en el 85 en cuanto a innovacin. Este hallazgo sugiere que, en
el contexto peruano, podran tener ms sentido medidas de innovacin menos sofsticadas,
como la adopcin de tecnologa, la transferencia de conocimiento y el apoyo para la calidad.
III. Soluciones para promover la innovacin y la
transferencia de conocimiento
Un sistema de innovacin nacional es algo bastante complejo e implica una pltora de
actividades y actores. No todo se puede hacer de la noche a la maana por problemas de
capacidad, institucionalizacin y recursos. El Per debe adoptar un enfoque estratgico
para sus avances y desarrollar su sistema en etapas, sobre bases o iniciativas que muestran
cierto grado de xito o de excelencia.
El Per necesita implementar y desarrollar un sistema nacional de innovacin cohe-
rente y estratgico. Esto implica enfocar sus esfuerzos en cinco reas: (i) la elaboracin de
una visin de pas y la seleccin y focalizacin estratgicas del apoyo y de los recursos;
(ii) la construccin de una institucionalidad apropiada para liderar, implementar, monito-
rear y evaluar el programa; (iii) la implementacin, el apoyo y el fnanciamiento de pro-
gramas de forma selectiva y gradual para la generacin y transferencia de conocimientos
hacia sectores estratgicos, con cierta focalizacin en PyME elegibles; (iv) la facilitacin
de vnculos entre la oferta y la demanda de conocimiento e innovacin; (v) el estableci-
miento de iniciativas de cooperacin regional, y (vi) la creacin de un Observatorio del
Sistema que elabore reportes anuales de evaluacin y de retroalimentacin. Todo ello
apoyado y complementado con medidas que normen la apropiacin de la innovacin
ejecutada con recursos pblicos y los derechos de propiedad intelectual, y que fjen incen-
tivos apropiados (Guasch 2006 y 2011). A continuacin, trataremos con mayor detalle los
aspectos esenciales dentro de cada uno de esos bloques.
Elaboracin de la visin de pas y seleccin y focalizacin estratgicas
de los recursos
El Per debera establecer su visin de pas a mediano y largo plazo como la base que
ha de dar las pautas para las intervenciones y estrategias del gobierno que son necesarias
para alcanzar tal visin. En vista de que los recursos pblicos son limitados, como parte
de esa visin el gobierno debera priorizar la asignacin y focalizacin de sus aportes en
temas, reas y sectores claves y estratgicos que son necesarios para el pas y en los que es
factible que tenga xito. Algunos posibles candidatos son sectores como la agroindustria,
los acuferos, la minera, la biotecnologa/genomas, la nanotecnologa, las tecnologas
de la informacin y la comunicacin (TIC) y las fbras animales. Chile, por ejemplo, ha
fjado criterios para la seleccin de doce sectores/temas prioritarios para el apoyo pblico
(Innovation Council-Chile 2006).
Establecimiento y fortalecimiento de instituciones
Si el Per quiere garantizar una transformacin productiva exitosa, con mejoras en la
productividad, innovacin y transferencia tecnolgica, es crtico que tenga instituciones
fuertes con mandatos claros y que cuenten con apoyo a los niveles ms altos en el marco
del sistema de innovacin nacional. Hoy existe cierta estructura institucional pero no es
muy inclusiva ni coherente y est altamente fragmentada, con mandatos y jurisdicciones
ambiguos y que se superponen. Adems, estas instituciones y marcos son relativamente
dbiles, cuentan con poco fnanciamiento y no tienen vnculos fuertes con otros actores
relevantes en la economa. A fn de fortalecer el sistema, y sobre base de la experiencia y
las mejores prcticas internacionales, se recomienda tomar las siguientes acciones:
Asignar la mayor de las prioridades a la innovacin en los niveles ms altos del
gobierno. Esto debe incluir seales claras en el sentido de que la innovacin es una alta
prioridad para el Presidente y los ministerios relevantes. Es crucial un liderazgo fuerte
del sistema de innovacin nacional, en vista de que se requiere coordinacin entre una
variedad de ministerios p. ej. Economa y Finanzas, Agricultura, Energa y Minas, Edu-
cacin y con las universidades y el sector privado. A menudo, esto demanda la crea-
cin de un Consejo Pblico-Privado de Innovacin vinculado a la Presidencia del Consejo
de Ministros. Este Consejo generara la visin, con liderazgo, compromiso, estrategia y
programas de apoyo. De hecho, se podra fusionar o ampliar la jurisdiccin del Consejo
Nacional de Competitividad, pero con una visin, un compromiso y una estructura dife-
rente a la actual, ya que ste no ha sido muy efectivo por una serie de razones que deben
corregirse. Y debera tener una Secretara Ejecutiva con recursos apropiados y con poder
de convocatoria que se centre en la coordinacin y la resolucin de problemas y confictos.
Centralizacin/coordinacin de esfuerzos. A los gobiernos les conviene coordinar
esfuerzos para promover innovacin y la adopcin de tecnologas. Una idea til sera la
canalizacin de todos los programas relacionados por medio de una sola agencia distri-
buidora y ejecutora de programas que tenga un mandato fuerte para pensar de manera
estratgica. Esta es una manera de asegurar que los programas sean parte de un plan
coherente, en vez de ser una mezcla desarticulada que pierde posibles oportunidades de
complementariedad entre, por ejemplo, la agricultura y la industria y otros. Actualmente,
los esfuerzos en materia de innovacin son dispares, fragmentados, pocos y con escaso
impacto. El CONCYTEC es el organismo que hoy juega ese papel, pero no lo hace de
una forma muy efectiva. Parte de la razn es la escasez de recursos y de personal capaci-
tado y de un apoyo integrado, ya que, como hemos comentado, el tema de la innovacin
y el conocimiento no ha sido una prioridad hasta la fecha. Las opciones seran usar al
CONCYTEC pero con una reestructuracin profunda y con capacidades apropiadas que
hoy no tiene, o desarticularlo y crear esa entidad ejecutora con una visin y estructura
apropiadas.
Creacin de un Observatorio del Sistema Nacional de Innovacin. Su objetivo sera
realizar una evaluacin anual del desempeo del sistema, el impacto y la emisin de reco-
mendaciones para su mejoramiento, incluyendo el rediseo de programas, la eliminacin
de programas y la introduccin de otros nuevos.
Facilitacin de la transferencia de conocimiento
Como ya fue mencionado, uno de los pilares crticos de la estrategia del Per para avan-
zar hacia una transformacin productiva consiste en facilitar la transferencia de conoci-
miento. Aunque las inversiones en I&D son importantes, el Per adems puede y debe
lograr benefcios sustanciales en la productividad al adquirir conocimientos y tecnologas
ya existentes (del mbito nacional y del internacional, sobre todo en mbitos donde el sec-
tor o la industria estn lejos de la frontera tecnolgica). Sin embargo, en su mayor parte
el Per no ha desarrollado sistemas de apoyo efcientes para la extensin y la disemina-
cin de tecnologa. Adems de fomentar una mayor produccin de I&D, el Per puede
impulsar la productividad mediante la transferencia de conocimiento y la adquisicin
de tecnologas existentes desarrolladas en el exterior, adems de la divulgacin y el uso
amplio de conocimientos y otras tecnologas desarrollados internamente. Los instrumen-
tos o programas ms apropiados son:
Mejorar e implementar centros de conocimiento y transferencia tecnolgica. Para
las empresas en el Per, sobre todo las PYME, tiene ms sentido centrarse en el descubri-
miento, la transferencia y la adaptacin de tecnologas ya disponibles en el pas o fuera de
ste que invertir en I&D totalmente nuevos. Un instrumento muy efectivo para facilitar
la transferencia de tecnologa al sector productivo son los centros de innovacin tecno-
lgica (CITE). El fn sera crear centros nuevos y mejorar los existentes para: (i) facilitar
la transferencia de tecnologas existentes a PyME peruanas; (ii) solucionar problemas de
calidad sectoriales; (iii) identifcar cuellos de botella y oportunidades para seguir inno-
vando productos y procesos a nivel sectorial; (iv) realizar I&D para desarrollar esos pro-
ductos y procesos, y (v) facilitar la comercializacin de productos nuevos.
Los centros de tecnologa enfocados en sectores especfcos pueden ser otro meca-
nismo valioso para transferir conocimiento al sector productivo. Las actividades sealadas
podran ser trabajadas en colaboracin con otros centros de investigacin e instituciones
existentes pertinentes. Los CITE deberan ser especfcos por sector/industria y estar ubi-
cados geogrfcamente donde se encuentran las empresas para estos sectores. Asimismo,
establecerse en coordinacin con los gobiernos regionales para identifcar cules son los
productos ms aptos para mejoras. Deberan emplear a corredores de tecnologa (vase
ms adelante) que entiendan las tecnologas disponibles y puedan facilitar vnculos entre la
oferta de conocimiento/tecnologa sea de proveedores extranjeros, universidades locales
o centros de investigacin y las PyME. Probablemente, habra que capacitar a corredores
de tecnologa con aptitudes idneas porque es posible que no los haya en el pas.
Los centros de tecnologa tambin podran facilitar el desarrollo de propuestas de
donaciones contrapartes (vase ms adelante), suministrar informacin sobre mercados
para productos y servicios de las PyME (tanto en el exterior como en el pas) y ayudar a
integrar a las PyME en cadenas de valor ms grandes. Los centros de tecnologa requeri-
rn apoyo pblico durante los primeros aos de operacin, pero la idea es que lleguen a
ser autosufcientes con el pago de tarifas de uso y/o contribuciones de empresas del sector.
En vista de los desafos para crear este tipo de centro, se debera comenzar con una
iniciativa piloto con dos o tres centros en reas en las que hay una demanda demostrada
del sector privado. Al disear esos esquemas, es crucial considerar el plan de negocios
para garantizar la sostenibilidad a largo plazo. Los centros de tecnologa administrados
por el sector privado tienden a ser ms giles y efcientes. El gobierno puede suministrar
cierta cantidad de fnanciamiento pblico para el desarrollo de capacidad y gastos de
capital inicial como fondos contrapartes, pero esto se debe ir reduciendo a lo largo de
cinco o diez aos en que los costos cada vez ms se van cubriendo con tarifas de uso.
Adems, la experiencia espaola muestra que los centros de tecnologa pueden y tienen
que evolucionar para seguir siendo relevantes como empresas que proveen apoyo para
avances tecnolgicos. Los primeros centros de tecnologa espaoles, creados hace ms
de tres dcadas para ofrecer capacitacin, ahora tambin se dedican a I&D aplicados para
ayudar a las empresas a acercarse a la frontera tecnolgica.
El Per ya tiene tradicin y experiencia con los CITE. Al ao 2010, en el pas operan
catorce CITE que prestan servicios a unas 3300 empresas por ao y cada ao capacitan a
ms de 7000 personas. Pero podran tener un impacto mucho mejor y mayor. Los CITE
no han logrado realizar su potencial como ocurri en Espaa en las dcadas de 1980 y
1990, donde de alguna manera fueron esenciales para el despegue y la integracin de las
PyME espaolas en la economa globalizada. No han sido una prioridad para el gobierno.
Se necesita una mejor estructura, un mejor gerenciamiento, una visin ms amplia,
un apadrinamiento/vnculos sostenidos de entidades de conocimiento y de gobiernos sub-
nacionales y un apoyo ms extensivo.
Desarrollar un programa de corredores (y gerentes) de transferencia tecnolgica.
Este instrumento es aplicable tanto para empresas existentes como para el apoyo a empre-
sas nuevas. La comercializacin exitosa de tecnologa en el Per requiere del estableci-
miento y del fortalecimiento de vnculos entre los que desarrollan tecnologas y los que
las comercializan. Estos vnculos en general son establecidos por los llamados corredores
de tecnologa. En el sentido ms amplio, estos profesionales u organizaciones son inter-
mediarios cuya funcin es encontrar soluciones tcnicas para usuarios, hallar usuarios
para tecnologas nuevas y a veces apoyar la elaboracin de paquetes tecnolgicos. Los
corredores de tecnologa pueden cumplir algunas o todas estas funciones y pueden ser
desde ofcinas de transferencia tecnolgica de universidades y organizaciones de inves-
tigacin hasta entidades privadas, consultores de transferencia y licencias tecnolgicas
individuales o CITE.
Los programas para capacitar a corredores y gerentes de tecnologa individuales
podran ser otra poltica pblica que vale la pena considerar. Los gerentes de tecnologa
crean vnculos entre centros de investigacin y empresas y ayudan a estas ltimas a admi-
nistrar proyectos de tecnologa e innovacin, mientras que los corredores de tecnologa
se centran en la creacin de tratos comerciales nuevos. Los dos necesitan una capacita-
cin gerencial y comercial fuerte adems de un slido entendimiento de la tecnologa.
Los programas para corredores y gerentes de tecnologa especfcamente desarrollan las
siguientes capacidades: (i) gestin de carteras de proyectos de I&D en una organizacin/
empresa; (ii) el desarrollo de ideas empresariales y una visin estratgica sobre la base
de la identifcacin de tecnologas nuevas, y (iii) la creacin de vnculos entre el sector
productivo, el sector fnanciero y el mundo cientfco-tecnolgico.
Implementar programas de tipo consorcios. Estos programas apoyan el desarrollo
de proyectos presentados por un consorcio de empresas, bajo el liderazgo de una empresa
grande con un conjunto de empresas ms pequeas (PyME) del ramo con el fn de solu-
cionar problemas comunes del sector. Chile y Mxico han implementado este tipo de
programas con bastante xito, generando una transferencia de conocimiento importante a
las PyME.
Implementar un programa de Ofcinas de Transferencia Tecnolgica. Debido al
intercambio defciente de conocimiento por parte de las universidades peruanas, el sector
productivo y la sociedad no pueden benefciarse de las investigaciones realizadas por
la comunidad acadmica. La creacin de Ofcinas de Transferencia Tecnolgica (OTT)
por las universidades ayuda a enfrentar este problema al actuar como intermediarias en
sistemas de innovacin y al facilitar la transferencia del conocimiento generado por uni-
versidades y centros de investigacin a la industria. Las OTT ofrecen soluciones tcnicas
a las empresas. Adems, ayudan a administrar los derechos de propiedad intelectual (PI)
generados por la universidad, incluyendo el anlisis de inventos nuevos, el registro de
solicitudes de patentes, la proteccin y el mantenimiento de derechos de PI y la conce-
sin de licencias de PI. Algunas OTT tambin apoyan la creacin de empresas a partir
de tecnologas nuevas. Pueden asistir a la comunidad acadmica con la gestin de la
propiedad intelectual y juegan un papel importante como articuladoras entre los genera-
dores de conocimiento y la comunidad empresarial, p. ej. con la provisin de servicios
de consultora y la facilitacin de soluciones tecnolgicas para empresas. En el Per, las
actividades de transferencia tecnolgica en las universidades a lo largo del pas deberan
ser coordinadas y los servicios compartidos para que la provisin de estos se haga con una
buena relacin costo-efciencia. Tendra sentido empezar a respaldar a un solo servicio
compartido por las pocas universidades peruanas activas en dar apoyo a conocimientos
productivos. Esto es sobre todo importante en vista de la pequea cantidad de I&D reali-
zada y la demanda limitada de servicios de gestin de PI en el pas.
Defnir reglas claras sobre Derechos de Propiedad Intelectual (DPI). Es esencial
defnir reglas transparentes e incentivos apropiados en cuanto a los benefcios derivados
de los DPI para alentar a los investigadores a comercializar sus ideas. Por ejemplo, la
Fundacin Instituto Leloir, un centro de excelencia en Argentina, tradicionalmente ha
seguido polticas ad hoc a este respecto con benefcios mnimos para los investigadores,
lo que ha desalentado las actividades de transferencia tecnolgica. Paralelamente al esta-
blecimiento de una OTT en el 2006, defne reglas nuevas sobre PI que ofrecen incentivos
apropiados de acuerdo con buenas prcticas en los pases de la OCDE. En Mxico, la
Ley de Ciencia y Tecnologa fue enmendada en el 2009 para facilitar la creacin de OTT
por institutos de tecnologa pblicos y para permitir que los investigadores se benefcien
de la PI que ellos crean. Adems, el gobierno de Mxico ha formulado pautas de buenas
prcticas sobre DPI que pueden ser adoptadas voluntariamente por las universidades.
Apoyo para el desarrollo de habilidades. La expansin de las OTT requiere de una
profundizacin de las habilidades especializadas relacionadas con tecnologa y la gestin
de PI. Por ejemplo, para este fn el gobierno de Argentina ha apoyado a universidades en
el desarrollo de programas de postgrado en gestin tecnolgica: seis programas empeza-
ron a funcionar a mediados del 2010. En Mxico, el Instituto Tecnolgico de Monterrey
hace poco comenz un programa de gestin tecnolgica con la Universidad de Texas.
Cultivar el espritu empresarial. Promover una cultura de innovacin y un espritu
empresarial en el Per a travs de los medios, premios, mdulos universitarios y paquetes
de programas.
Iniciativas regionales para promover la innovacin y la transferencia
de conocimiento
El Per adems podra benefciarse de una cooperacin regional para recopilar conoci-
mientos de afuera y divulgarlos a las industrias relevantes. Dado el reducido tamao y
los desafos que se superponen, quiz no tenga sentido duplicar esos esfuerzos a nivel
nacional (por las economas de escala). La cooperacin regional puede fomentar la trans-
ferencia y la generacin de conocimiento. Por el tamao de su economa, el Per no podr
crear capacidad de investigacin de clase mundial en muchos sectores (pero debera cen-
trarse en unos cuantos).
En vista de que en la mayora de los casos es ms efciente para el Per aprender de
experiencias internacionales y adoptar polticas, tecnologas y conocimientos de otros
pases, en vez de desarrollar internamente cosas desde cero, se necesitan vnculos fuertes
con instituciones internacionales. Algunos ejemplos de instituciones internacionales
son los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) en Mxico y Chile,
el Ministerio de Ciencia y Tecnologa en Argentina, Colciencias en Colombia, y las
Academias Nacionales en Estados Unidos. Vnculos con este tipo de instituciones podran
ayudar al Per a aprender sobre polticas y programas que han tenido xito en otras partes,
y pueden ser un punto de partida para establecer conexiones con expertos y centros de
investigacin internacionales relacionados con grupos claves en el Per.
La colaboracin con otros pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) tiene sentido
para aprovechar economas de escala en iniciativas de I&D y transferencia tecnolgica.
Una posibilidad sera establecer una organizacin regional con un mandato claro. Podra
empezar enfocndose en sectores con una alta relevancia para los diferentes pases, como
la agroindustria, la minera, la biotecnologa y las TIC. La organizacin sera una base
de conocimiento tcnico que se recopila desde afuera y que se divulga a empresas en la
regin. Otras funciones podran ser colaboraciones con centros de conocimiento existen-
tes en la regin y en otras partes, incluyendo el Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada (IPEA) y la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) en Brasil,
el Instituto Tecnolgico de Monterrey, el Instituto Leloir en Argentina, INCAE Business
School en Costa Rica, etc.
Un ejemplo sera el desarrollo de centros regionales en sectores transversales. Estos
centros podran comenzar como ncleos para conocimiento tcnico, la recopilacin de
informacin de afuera y la divulgacin a empresas en el pas. Una vez ms avanzados, los
centros podran realizar estudios nuevos ellos mismos. Otra posibilidad de cooperacin
regional podra ser un mecanismo regional de donaciones contrapartes abierto a empresas
y centros de investigacin en Amrica Latina.
Establecer un Programa de Fondos Contrapartes Sectoriales y pro PyME
Si se disean adecuadamente, los fondos sectoriales y los fondos pro PyME pueden faci-
litar tanto la transferencia como la generacin de conocimiento. El Per debera ver la
posibilidad de implementarlos en la forma de donaciones contrapartes.
Implementar un fondo pro PyME (como en Costa Rica, Mxico o Chile pero mejo-
rado), que podra tener una ventana separada, con asignaciones competitivas, para fnan-
ciar proyectos conjuntos entre empresas o grupos de empresas y universidades / centros
de investigacin. Esto se debera complementar con la creacin de una unidad de asisten-
cia tcnica que ayude a las empresas a elaborar propuestas, orientndolas en cada paso
del proceso; se puede recurrir a centros de tecnologa e investigacin y corredores de
tecnologa para ayudar a las PyME a elaborar propuestas. Estas entidades tambin pueden
contribuir a desarrollar vnculos entre PyME e investigadores para propuestas conjuntas.
Y los fondos deberan enfocarse explcitamente en la innovacin para competitividad.
Las solicitudes de donaciones contrapartes deben requerir que las actividades propuestas
de I&D, innovacin o transferencia tecnolgica a ser fnanciadas tengan una aplicacin
tangible.
Usar el canon como fuente de fnanciamiento para proyectos de innovacin y cono-
cimiento en las regiones relevantes. Por ahora, parte del canon va a las universidades
regionales. El monto es bastante signifcativo, alrededor de US$350 millones. De ser
usado y focalizado adecuadamente, podra ser un instrumento poderoso. A pesar de des-
tinarse a las regiones respectivas, sera deseable administrar ese dinero a travs de la
agencia ejecutora centralizada, dada su capacidad.
Promocin y asistencia para la generacin de conocimiento
Aunque en pases como el Per el nfasis debera ponerse en la transferencia de conoci-
miento, tambin es esencial tener un programa (incluso pequeo) para apoyar y promover
la generacin de conocimiento y la creacin de empresas nuevas innovadoras y proyectos
innovadores en empresas existentes. En el entendido de que es frecuente que haya cierto
traslapo entre la transferencia y la generacin de conocimiento, ese programa debera
considerar la inclusin de los siguientes elementos, siempre que se hayan diseado de
acuerdo con buenas prcticas, lo que lamentablemente no es el caso en muchos contextos:
Incubadoras y parques de tecnologa.
Capital semilla y capital de riesgo y una red de ngeles inversionistas.
Programas de donaciones contrapartes para proyectos de inversin de I&D, enfo-
cados en la generacin de conocimiento, y el premio de propuestas de consorcios
que involucran a empresas y universidades y centros de investigacin. El programa
INCAGRO del Banco Mundial es un ejemplo de benefcios tributarios para inversio-
nes en I&D y de fondos concursables.
Las inversiones en innovacin e I&D deberan ser impulsadas por inversionistas del
sector privado, porque suelen hacer una mejor valoracin del riesgo y del retorno que el
gobierno. Dicho esto, el gobierno puede jugar un papel para catalizar esas inversiones.
Al dar apoyo a empresas nuevas, el Per podra aprender de la experiencia de Chile
y Mxico, pases que tienen fondos de capital de riesgo auspiciados por el gobierno.
Un factor de xito es la combinacin de dinero pblico con dinero privado para asegu-
rar disciplina en la seleccin de inversiones. A fn de estimular un mercado para capital
semilla y de riesgo, el lado de la demanda tiene la misma importancia que el lado de la
oferta. En otras palabras, para que el capital de riesgo tenga xito, se necesita una masa
crtica de empresas con planes de negocios viables que compitan para el fnanciamiento.
Un reclamo frecuente de los inversionistas en fases tempranas es que faltan proyectos
prometedores para ser fnanciados. Los programas gubernamentales pueden ayudar a las
empresas en la etapa de la preinversin a que lleguen al punto de atraer capital privado.
Esto se puede hacer con asistencia tcnica, el fnanciamiento de estudios de prefactibi-
lidad, programas de donaciones contrapartes y otros mecanismos. Al disear posibles
intervenciones, es importante tomar en cuenta que el dinero fuye hacia el xito, ms que
crearlo. Por ende, a menudo es ms importante crear un fujo de operaciones y el impulso
para el xito que intervenir para proveer dinero si la demanda real es limitada.
Vnculos entre la oferta y la demanda de innovacin
La limitada colaboracin entre la industria y los centros de investigacin en el Per
implica que las empresas no se benefcien del conocimiento generado por la comunidad
acadmica. En varias economas avanzadas en la OCDE y en algunos pases de ALC
(Chile, Argentina, Brasil), las universidades y las comunidades empresariales han suscrito
alianzas estratgicas para crear conocimiento, teniendo en mente una aplicacin industrial
especfca. Por el contrario, estas redes de I&D se encuentran en una fase incipiente
en Amrica Latina. Los encargados de elaborar polticas en la regin han empezado
a darse cuenta del valor de este tipo de alianzas y en la ltima dcada varios pases
latinoamericanos han lanzado iniciativas pblicas para alentarlas. Estos vnculos facilitan
el compartir costos, riesgos y recursos humanos entre los sectores pblico y privado.
Tambin permiten la transferencia de conocimiento tcito a travs de interacciones
personales, proyectos de investigacin, redes y grupos, o de la movilidad entre los sectores
pblico y privado. En Amrica Latina, unos cuantos pases estn empezando a probar los
benefcios de esas alianzas. En el 2004, Chile lanz su primer programa de consorcios
para cerrar la brecha entre los centros de investigacin pblicos y el sector productivo.
Mxico y Uruguay estn lanzando iniciativas similares.
Ncleos regionales para conocimiento tcnico. Este programa apoyara el desarrollo
de ncleos regionales para construir un conocimiento tcnico sobre los problemas/
sectores especfcos de cada regin; estaran anclados en instituciones de conoci-
miento lderes.
Programas de tipo consorcio. Estos programas apoyan iniciativas o proyectos pre-
sentados por un consorcio en el que hay empresas y tambin universidades o centros
de investigacin (en parte aplicable en el FINCyT y FIDECOM).
Apoyar el desarrollo de redes de conocimiento. Ya existen algunas iniciativas para inte-
grar y colaborar en la gestin y diseminacin de conocimiento, pero son muy incipien-
tes y de escaso alcance. Cinco universidades en el Per han creado la Red de Investiga-
cin, Desarrollo e Innovacin - Red ID. Tambin est la Red Internacional de Ciencia
y Tecnologa (INTERCyT) para vincular a investigadores peruanos en el extranjero.
IV. Sistemas de calidad
La calidad muchas veces es el punto de entrada para la innovacin y defnitivamente para
tener acceso a los mercados de exportacin. Un pas con una fuerte vocacin exportadora
como el Per necesita contar con un sistema de calidad basado en buenas prcticas. Los
sistemas nacionales para medir y certifcar la calidad de productos y para facilitar la
adopcin y el uso de normas de calidad son crticos para el comercio, la innovacin y la
competitividad. Los elementos que forman parte del sistema de calidad de un pas son las
entidades pblicas y privadas que tienen que establecer e implementar la normalizacin,
las inspecciones, las pruebas, las certifcaciones de productos y sistemas, y la acredita-
cin. Estos servicios de los sistemas de calidad son necesarios para que haya constancia
de que los productos y los servicios cumplen los requisitos impuestos por las autoridades
o por el mercado. Los servicios brindados por las instituciones encargadas de los sistemas
de calidad ayudan a promover la competitividad del sector privado y facilitan las exporta-
ciones. Las defciencias en estos sistemas tambin pueden ser barreras tcnicas, un tema
que cada vez adquiere mayor importancia ya que los tratados de libre comercio frmados
por el Per estn eliminando las barreras formales. Adems, la certifcacin de calidad
puede ser un paso hacia tecnologas nuevas y un punto de entrada para la innovacin. Las
normas incorporan el tema tecnolgico y pueden actuar como un canal para la transferen-
cia de tecnologa para las empresas que las adopten.
3
3
Para mayor informacin sobre la importancia del sistema de calidad, vase Guasch y otros 2007.

Algunos elementos de la infraestructura de calidad del Per funcionan relativamente
bien, pero con mayores mejoras se podra elevar la competitividad del pas. Los sistemas
de calidad sobre todo son importantes para las PyME, que por lo general no cuentan con
recursos para probar y verifcar la calidad de sus productos.
Los acuerdos comerciales recientes dan mayores oportunidades a pases como el
Per para vender sus productos en el mundo entero. Obviamente, los productos exporta-
dos tienen que satisfacer las expectativas de los consumidores. Y adems es importante
que cumplan con los requisitos cada vez ms estrictos de los mercados en materia legal,
de salud, de seguridad y medio ambiente. Los altos estndares de las naciones industriales
pueden ser un desafo para el Per en ciertos sectores. De manera similar, los consumi-
dores internos estn cada vez ms conscientes de la importancia de la calidad, lo que
signifca que las empresas peruanas tienen que competir con importaciones de muy buena
calidad para poder mantener su participacin en el mercado local.
Las PyME solo pueden cumplir normas de calidad internacionales si es que a nivel
local tienen acceso a un sistema de calidad competente, integrado y reconocido. Algunas
caractersticas importantes son: el acceso a reglas tcnicas y normas nacionales, regiona-
les e internacionales; la participacin en grupos de trabajo internacionales relevantes; la
calibracin internacionalmente reconocida de instrumentos de medicin; pruebas reco-
nocidas a nivel internacional, y la certifcacin de productos y sistemas de gestin de
calidad. Adems, los sistemas de gestin de calidad tienen que ser compartidos con las
PyME, sobre todo las que no tienen un vnculo directo con actividades o empresas multi-
nacionales. Como regla, estos servicios de enlace son provistos por un sistema de calidad
constituido a nivel nacional pero integrado a nivel internacional.
En general, el sistema de calidad peruano, sobre todo impulsado por INDECOPI,
sigue siendo relativamente subdesarrollado a pesar de que ha mejorando, con una capa-
cidad limitada para la emisin y el monitoreo de normas, para dar apoyo en calibracin,
metrologa y certifcacin de calidad y con un escaso reconocimiento de las instituciones
Grfco 4
Certifcaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dlares
estadounidenses de valor agregado, 2006

Fuentes: ISO 2007; y Banco Mundial, http://data.worldbank.org/, 2009.
Mauricio
Chile
Sri Lanka
Bolivia
Costa Rica
Panam
El Salvador
Honduras
Per
Guatemala
28
22
14
14
155
55
51
43
39
10
de acreditacin. El resultado es que muy pocas empresas tienen la certifcacin de calidad
crticamente importante para ingresar a los mercados de exportacin. Una prueba en este
sentido es el puntaje bastante bajo del Per en la certifcacin de calidad ISO 9001:2000
frente a los pases de comparacin (vase el grfco 4). Especfcamente, el Per solo
tena 14 certifcaciones ISO por cada mil millones de dlares estadounidenses de valor
agregado en el 2006, Guatemala apenas tena 10, Honduras 14, El Salvador 22, pero Chile
tena 55. Se observan tendencias similares para otros tipos de certifcacin de calidad y de
buenas prcticas.

V. Soluciones para sistemas de calidad
El Per es consciente pero debe serlo an ms de la importancia de los sistemas de calidad
y tratar de fomentar el desarrollo de estos. Debera crear condiciones legales e institucio-
nales relevantes y poner a disposicin los recursos necesarios para desarrollar sistemas
de calidad. El Per adems debera involucrar a sus instituciones nacionales en instancias
regionales e internacionales, como COPANT, ISO/IEC, SIM, BIPM, IAAC, ILAC/IAF.
Tambin hay una gran brecha en materia de coordinacin entre autoridades competentes
(SENASA, DIGESA, etc.), y la creacin de sistemas de calidad a menudo crea confictos
institucionales que a su vez generan incertidumbre entre los usuarios, que incrementan
los costos adems de obstaculizar la actividad productiva y las exportaciones. Tambin
se promueve el crecimiento de servicios informales que no tienen caractersticas como
la trazabilidad de las mediciones y la armonizacin de regulaciones y que producen una
duplicacin inefciente de las actividades de los sistemas de calidad.
Se tiene que prestar atencin al desarrollo bsico de todos los componentes de los
sistemas de calidad as como identifcar elementos, por ejemplo para ver si ciertas indus-
trias tienen acceso a: (i) normas relevantes; (ii) organizaciones acreditadas que pueden
otorgar certifcaciones de calidad; (iii) entidades que pueden calibrar equipos especializa-
dos, etc. Los sistemas de calidad individuales estn altamente interrelacionados y pueden
ser provistos por una mezcla de instituciones pblicas y privadas. La creciente competiti-
vidad requiere la disponibilidad y la aplicacin de normas. La acreditacin se basa en una
gestin slida de la calidad y en mediciones confables. Para la certifcacin de productos
se necesitan pruebas de laboratorio confables. Por lo tanto, una de las metas de desarro-
llo claves debe ser un sistema de calidad bsico que funcione adecuadamente, que sea
completo y relevante para los sectores con la mayor demanda. Es preferible contar con un
sistema bsico pero completo que tener soluciones aisladas y altamente desarrolladas no
integradas y con un impacto econmico limitado. Adems, los sistemas se deben hacer a
medida de las necesidades de sectores especfcos con la descentralizacin de servicios
hacia reas con altas concentraciones de productores (Guasch et al 2007).
El cuadro 2 presenta las recomendaciones claves.
Es necesario enfrentar los desafos sectoriales en materia de acreditacin, medicin,
regulaciones tcnicas y normas, como son las preocupaciones ftosanitarias sealadas
antes. El trabajo sectorial requiere de coordinacin y del dilogo con otros ministerios
relevantes. Tambin se tiene que trabajar en aspectos transversales que estn impidiendo
el funcionamiento del sistema de calidad nacional. A fn de desarrollar la capacidad
del sistema de calidad para satisfacer la demanda de servicios mejorados, debe haber
Cuadro 2
Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado
Metrologa Disear e implementar la estructura para la trazabilidad de unidades
del Sistema Internacional identifcando las necesidades y el rango de
medicin para cada una de las principales unidades por instituto de
metrologa. Sobre la base de demandas del mercado, tambin se tienen
que identifcar necesidades de desarrollo de capacidad del personal,
requisitos de espacio y especifcaciones para equipos de laboratorio.
Relacionar el desarrollo de capacidad estrictamente con el desarrollo
de la capacidad de medicin requerida (una vez identifcada).
Establecer un foro de calidad como una plataforma profesional
permanente; introducir y mantener ejercicios de intercomparacin
continuos.
Facilitar la coordinacin/colaboracin entre los diferentes institutos de
metrologa nacionales en la regin.
Las instituciones lderes en capacidad de calibracin y medicin
deberan implementar un concepto acordado a nivel regional/
internacional de trazabilidad de unidades del Sistema Internacional, a
fn de obtener reconocimiento internacional por medio de la base de
datos de la Ofcina Internacional de Pesos y Medidas.
Establecer estructuras y procedimientos para la metrologa legal,
incluyendo la coordinacin de las responsabilidades tcnicas e
institucionales requeridas.
Normalizacin
de regulaciones
tcnicas
Armonizar la normalizacin regional y las regulaciones tcnicas de
acuerdo con lo requerido para que se cumplan los requerimientos FTE
correspondientes o las uniones aduaneras.
Apoyar a las autoridades competentes en temas de seguridad
alimentaria, proteccin al consumidor, salud, gestin medioambiental y
de los recursos naturales y seguridad.
Desarrollar puntos de informacin y puntos focales para poner a
disposicin del pblico informacin sobre las normas y las regulaciones
tcnicas.
Pruebas Apoyar la provisin de material de referencia para pruebas de aptitud a
nivel regional.
Eliminar barreras logsticas y aduaneras para facilitar el envo de
materiales de referencia y de pruebas.
Promover servicios competitivos para mercados nacionales y
mundiales.
Crear incentivos y hacer cumplir la legislacin existente sobre la base
de la coordinacin gubernamental en los mbitos de medio ambiente,
salud, proteccin al consumidor, seguridad y seguridad alimentaria.
Sistemas de gestin
de calidad
Utilizar las normas ISO, CODEX, HACCP, GLOBALGAP, las normas
sobre Buenas Prcticas Manufactureras (GMP por sus siglas en
ingls), Produccin Orgnica, Comercio Justo, Buenas Prcticas
Agrcolas (GAP por sus siglas en ingls) y otras normas y pautas como
referencias e introducir conceptos de calidad en los currculos de la
educacin general y tcnica.
Certifcacin/
Inspeccin
Apoyar el proceso de acreditacin para instancias de evaluacin de
la conformidad a nivel nacional, tanto para certifcaciones voluntarias
como para inspecciones obligatorias.
Acreditacin Apoyar la implementacin de actividades relativas a polticas
transfronterizas y de acreditacin conjunta.
Integrar a todas las instancias de acreditacin en la regin como
miembros plenos de la Cooperacin Interamericana de Acreditacin
(IAAC por sus siglas en ingls).
Promover la implementacin de un foro de acreditacin regional.
fnanciamiento para actividades de capacitacin y, en forma decreciente, personal
tcnico adicional, sobre todo para el laboratorio de metrologa. Incrementar el valor
y la utilidad de la agencia de acreditacin requiere tambin de fnanciamiento para el
desarrollo de la capacidad (capacitacin, equipos) necesaria para ampliar el alcance de
su trabajo de acreditacin, entre otras cosas la de laboratorios clnicos. Adems, debera
haber una plataforma de informacin del sistema de calidad nacional. Se debera incluir
la informacin disponible en lnea, como las normas relevantes, listas de empresas
certifcadas y laboratorios acreditados.
Las adquisiciones estatales pueden promover una cultura de calidad. Como agente
de adquisicin clave, el Estado puede facilitar el desarrollo del mercado por medio de
leyes, regulaciones tcnicas y la creacin de incentivos para promover la demanda de
sistemas de calidad. Las convocatorias para licitaciones podran basarse en normas nacio-
nales o se podra incluir el requisito previo de certifcacin de las empresas, productos y
laboratorios. Se tiene el ejemplo de Costa Rica, donde el Ministerio de Economa requiere
que todos los laboratorios que brindan servicios a entidades ofciales sean acreditados
bajo la norma ISO 17025 y por la instancia de acreditacin nacional ECA.
A pesar de que se deberan destinar recursos a aquellas reas en las que hay una clara
demanda del sector privado, tambin se podran centrar esfuerzos en la estimulacin de la
demanda y concienciacin en el sector privado sobre los benefcios del uso de servicios
de calidad. A menudo, las empresas no son conscientes de la importancia y/o los bene-
fcios de que sus productos cumplan con normas de calidad, sobre todo si quieren llegar
a ser parte de cadenas de valor de exportacin. Con seminarios y talleres focalizados es
posible generar conciencia sobre la importancia de la calidad. Tambin se podran consi-
derar donaciones contrapartes para fnanciar mejoras de calidad en las PyME.
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva
y de exportacin y aumentar su productividad
En el Per, las PyME son el principal empleador. Se estima que las PyME contribuyen
con el 30-50% del PBI y el 75-90% del empleo (2009). Las micro, pequeas y medianas
empresas dominan el sector privado peruano, y como operan en industrias intensivas en
mano de obra, son proveedoras importantes de empleo. Diversos censos muestran que
ms del 80% del empleo est concentrado en empresas con menos de veinte empleados.
Aun as, la mayora de las PyME operan en un nivel muy por debajo de la frontera de
posibilidades nacionales en cuanto a productividad y no son parte de la cadena de valor
y de exportacin (Escribano y Guasch 2004). Al mejorar su productividad y su acceso al
conocimiento existente, a tecnologas nuevas y a informacin sobre mercados, podran
ampliar su participacin en mercados locales, regionales y mundiales, adems de obte-
nerse benefcios positivos fuertes a lo largo de la economa, incluyendo la reduccin de
la pobreza y la desigualdad.
Las PyME en el Per enfrentan varios desafos. Son menos productivas y tienen
menos capacidad para competir en los mercados externos en comparacin con las empre-
sas ms grandes. Generalmente, ellas solas no logran economas de escala y muchas
veces les falta trabajo en red con empresas ms grandes, corredores y otros actores para
llegar con efciencia a mercados nuevos.
Las mejoras en el desempeo de las PyME (productividad) y en su participacin en
mercados locales y mundiales podran tener impactos positivos y enormes en toda la eco-
noma y podran mejorar signifcativamente los indicadores sobre desigualdad y pobreza.
Por ejemplo, las medidas para incrementar la productividad, bajar los costos logsticos,
facilitar y promover el acceso a conocimientos existentes y tecnologas nuevas y para
integrar a las PyME en cadenas de valor, pueden generar empleo, mejorar el ingreso y
reducir la desigualdad y la pobreza. En consecuencia, es crtico integrar las PyME en
la cadena de valor y de exportacin. El Per parece comprometido con el crecimiento
inclusivo de base amplia fundamentado en una mayor productividad, ms inversiones y
un gasto social ms alto para los ms pobres (Banco Mundial 2009).

VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena
productiva y de exportacin
Para integrar a las PyME en la cadena de valor agregado y de exportacin, el Per debera
implementar los siguientes programas:
Centros de Transferencia de Conocimiento y Tecnologa. Estos centros se han des-
crito antes en el contexto de la transferencia de conocimiento, pero obviamente jue-
gan un papel clave para integrar a las PyME en la cadena de produccin y exporta-
cin. Para que sean efectivos, deben tener una buena focalizacin geogrfca (apoyo
in situ) y temtica (por producto). Estos centros han demostrado ser efectivos en
varios pases, por ejemplo en Espaa (el pionero). El rango de servicios que ofrecen
se basa en las necesidades especfcas de los productores y evolucionan junto con el
sector. Son centros pblico-privados administrados por el sector privado pero con
capital semilla inicial de los gobiernos. Los costos de operacin se cubren con las
tarifas cobradas a los usuarios.
Programas de articulacin para capacitar a articuladores, quienes a su vez identi-
fquen posibles productos y productores e intermediarios y que transferan conoci-
mientos crticos sobre produccin y el cumplimiento de normas. Son crticos para
la integracin. Estos programas aportan escala, un enfoque de calidad y vnculos (y
muchas veces fnanciamiento) entre productores. Pueden tener un impacto extraordi-
nario en las micro, pequeas y medianas empresas. Ya ha habido algunas iniciativas
de este tipo en el Per, pero no de manera sufcientemente organizada como para
alcanzar el gran impacto que podran.
Corredores de conocimiento. Estos programas capacitan a individuos para que apo-
yen a grupos especfcos con informacin sobre los mejores servicios productivos y
para asegurar benefcios para la productividad.
Programa de consorcios. A fn de vincular a las PyME con empresas ms grandes en
el sector y trabajar en problemas comunes, facilitar la transferencia de conocimiento
y ofrecer soluciones.
Programas de proveedores. Para suministrar informacin sobre los requisitos que
deben cumplir las PyME para que puedan llegar a ser proveedores de empresas gran-
des. Estos programas incluyen capacitaciones para satisfacer estos requisitos y normas.
Programas a la inversa. En estos programas, el gobierno crea un sitio web (portal)
donde las empresas grandes dan informacin sobre lo que requieren de las PyME
para que sean consideradas proveedoras. Esto facilita la integracin y para las
PyME que cumplen los requisitos la provisin de crdito por instituciones fnan-
cieras (Mxico ha implementado un programa de este tipo con bastante xito a travs
de Nacional Financiera - NAFIN).
Internacionalizacin de las PyME. Es un programa para facilitar la internacionaliza-
cin/exportacin de las PyME mediante el fortalecimiento institucional (un ejemplo es
el programa Al-Invest IV de la Unin Europea, que en el Per es implementado a travs
de la Cmara de Comercio de Lima, la Cmara Nacional de Comercio y la Sociedad
Nacional de Industrias). Puede incluir apoyo para las PyME que adopten sistemas ERP,
software de gestin de la relacin con los clientes, inteligencia de negocios, entre otros.
Programa Exporta Fcil. Este programa permitir exportaciones por correo fciles
y amigables; elimina gran parte de los problemas logsticos y se centra en micro y
pequeas empresas. Este tipo de programas han tenido xito en otros pases (como
Brasil) para que las micro y pequeas empresas reciban los benefcios de la apertura
comercial. Permite exportaciones por correo de cualquier parte del pas; evita todos
los costos de intermediacin y logsticos, incluyendo el de agentes aduaneros. Solo
se tiene que llenar un formulario de una pgina en internet. El programa puede ser
mejorado ampliando el nmero de ofcinas de SERPOST en las regiones, incremen-
tando el valor lmite a US$10 000, fortaleciendo los componentes de seguro y de
fnanciamiento, digitalizando los certifcados de origen (algunas regiones no emiten
certifcados de origen) y desarrollando el mercadeo y la informacin, en vista de que
el programa todava no se conoce muy bien en el pas. Adems, se podra implemen-
tar un portal web para Exporta Fcil e-Comercio.

VIII. Bibliografa

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160 Per en el umbral de una nueva era / Parte I: Equidad e inclusin
Equidad e
inclusin
Nota 9. Ms all del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral 161
9. Ms all del crecimiento:
abordar los cuellos de botella
del mercado laboral
Lars Christian Moller
1
Resumen
Los resultados en lo que atae al mercado laboral en el Per han mejorado considera-
blemente en la ltima dcada, sobre todo a consecuencia del auge econmico de los aos
2002-08. El crecimiento econmico ha sido lo sufcientemente rpido e intensivo en mano
de obra para poder absorber plenamente las cohortes adicionales de trabajadores nue-
vos, sobre todo mujeres, justo cuando la presin demogrfca a largo plazo llegaba a un
punto mximo. Adems, en el mercado laboral haba un importante grado de resistencia
a la crisis econmica mundial a pesar de la ausencia de intervenciones especfcas en la
poltica del mercado laboral para mitigarla. No obstante, el auge econmico no enfrent
los cuellos de botella del mercado laboral peruano, incluyendo la informalidad, la baja
productividad del trabajo y el modesto crecimiento de los salarios reales. Para enfrentar
estos desafos, la administracin entrante tendra que revisar las estructuras de incenti-
vos incluidas en la regulacin del mercado laboral y las polticas de proteccin social.
Mientras que estas polticas tienen un impacto positivo en el bienestar de sus benefcia-
rios directos, al mismo tiempo tienden a prevenir la creacin de empleos bien pagados y
muy productivos en el sector formal. Asimismo, se requieren esfuerzos adicionales para
mejorar el capital humano de los trabajadores mediante una escolarizacin y capacita-
cin de alta calidad.
I. Introduccin
El desempeo econmico del Per entre el 2002 y el 2008 ha sido extraordinario. Desde
cualquier perspectiva, durante ese perodo los avances del pas en materia de desarro-
llo fueron excepcionales. Mejor considerablemente la gestin macroeconmica, lo que
qued claro de la infacin baja estable y el equilibrio de las fnanzas pblicas. El cre-
cimiento del producto bruto interno (PBI) per cpita fue lo sufcientemente alto como
para asegurar una convergencia sostenida con las economas ricas, una excepcin en la
1
Esta nota se basa en un estudio recientemente concluido sobre el mercado laboral peruano (Banco Mundial
2010a), que es la referencia clave para los datos y los resultados presentados aqu, salvo especifcacin en
contrario. El autor agradece a Juan Jos Daz (GRADE) por su generosidad en compartir los datos del 2009.
historia econmica moderna del Per. El proceso de crecimiento cada vez se bas ms
en diferentes sectores econmicos, adems de haber un incremento en la productividad
laboral y la productividad total de los factores. Hubo un fuerte crecimiento del empleo y
bajaron el desempleo y el subempleo. Otro factor importante fue la reduccin sustancial
de la pobreza del ingreso.
A pesar de que el Per ha logrado bastante y que los peruanos tienen mucho de qu
enorgullecerse, es importante aclarar cules problemas fueron superados por el auge eco-
nmico y cules no. En el contexto del mercado laboral, se tiene que subrayar el hecho
de que el auge absorbi por completo la fuerza laboral que vena creciendo rpidamente.
En otras palabras, toda la gente nueva en el mercado laboral tena acceso a un empleo
remunerado en vez de ser parte del grupo de los desempleados. Pero qu tipo de trabajos
fueron creados en este perodo? Eran trabajos de buena calidad? La evidencia disponi-
ble sugiere que ese no fue necesariamente el caso. Solamente uno de cada tres empleos
nuevos se cre en el sector formal. El 38% de los trabajadores nuevos estaban empleados
como trabajadores por cuenta propia urbanos e informales. La productividad laboral de
este segmento es de aproximadamente un tercio del promedio nacional, con una ten-
dencia hacia abajo. La reasignacin intersectorial de los trabajadores, un medio potente
para mejorar la productividad laboral, estaba limitada. De hecho, hoy en da la estructura
laboral no ha cambiado casi nada frente a la situacin de hace una dcada, y el potencial
de mayores aumentos en la productividad a travs de la reasignacin intersectorial apenas
se ha explotado. Los salarios reales han crecido a un ritmo sano en los ltimos cinco aos,
pero solo recientemente han alcanzado los niveles de 1997. En resumen, el crecimiento
econmico solo no es sufciente para crear empleos de alta calidad. En esta nota se discu-
ten algunas polticas que podran ayudar a enfrentar este desafo.
La seccin II de la nota examina la evolucin de los resultados claves en el mercado
laboral en el perodo 1997-2009; su fnalidad es mostrar cmo el mercado laboral ha cam-
biado en estos trece aos y cmo, en varios aspectos importantes, no ha cambiado. A su
vez, esto lleva a la identifcacin de los principales cuellos de botella en el mercado laboral,
que se presentan en la seccin III. La seccin IV identifca las intervenciones en materia de
polticas para enfrentar estos desafos. Finalmente, la seccin V presenta las conclusiones.
II. Contexto
2
Para entender mejor los desafos en el mercado laboral del Per hoy en da, es til con-
siderar las evoluciones ocurridas en la ltima dcada. En este perodo, la economa pas
por un fracaso (1997-2002), un auge (2002-08) y ms recientemente por una recesin
seria seguida de una recuperacin rpida (2009-10). A pesar de que en el mercado laboral
peruano ha habido mejoras notables en los ltimos trece aos de acuerdo con los cambios
en el ciclo econmico, hay algunas debilidades estructurales claves que se mantienen.
En 1997 el mercado laboral peruano se caracteriz por un alto grado de informalidad
y la concentracin del empleo en sectores de baja productividad. La economa emple
2
Las estadsticas que se presentan aqu se basan en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 4. trimes-
tre, 1997-2009, salvo indicacin en contrario.
a 10,6 millones de trabajadores de una fuerza laboral total de 11,3 millones. El subem-
pleo por horas afectaba a 1,7 millones de trabajadores o el 15% de la fuerza laboral. El
desempleo abierto era relativamente bajo y afectaba a 0,6 milln (5,6%) en vista de que,
por no tener un mecanismo para los desempleados, eran pocos los peruanos que podan
darse el lujo de no tener trabajo. La tasa de empleo de los hombres (79%) era ms alta
que la de las mujeres (56%). Tres de cada cuatro empleos en el Per eran informales, un
alto porcentaje incluso comparado con cifras regionales.
3
A pesar de que un segmento
pequeo de los trabajadores (ms o menos uno de cada cinco) estaba ocupado en sectores
con una productividad laboral relativamente alta, como los sectores manufacturero, de
construccin u otros servicios, ms de la mitad de todos los trabajadores estaban concen-
trados en la agricultura o el comercio, con los niveles ms bajos de productividad laboral.
Entre 1997 y 2002, al disminuir considerablemente el crecimiento econmico, la
mayora de los indicadores sobre el mercado laboral se deterioraron. Debido a la presin
demogrfca, la oferta potencial de mano de obra creci rpidamente en este perodo
cuando la poblacin en edad de trabajar aument en 2,8 millones de personas a 18,6
millones. La dbil actividad econmica (el crecimiento anual del PBI alcanzaba un pro-
medio de 1,7%) desalent a mucha gente, sobre todo hombres, a buscar activamente un
trabajo, as que la fuerza laboral solo aument en 1,5 millones. Mientras que la demanda
de trabajadores era sufciente para absorber prcticamente a todos los miembros adiciona-
les de la fuerza laboral (el desempleo aument en apenas 70 000), la calidad del empleo se
fue deteriorando. La informalidad continu en niveles obstinadamente altos de alrededor
de un 75% del empleo. Dos tercios de todos los empleos nuevos fueron generados en el
sector agrcola y esto, en parte, contribuy a una disminucin en la productividad laboral
agregada (el valor agregado por trabajador) de un 0,5% por ao en 1997-2002. La dismi-
nucin en el ingreso real mensual segua un ritmo an ms acelerado de un 2,1% por ao.
El ingreso laboral ms bajo, a su vez, explica en parte el incremento de la pobreza entre
los hogares de un 43% a un 54% entre 1997 y 2002.
La situacin del mercado laboral dio un giro importante con el auge econmico en
el perodo 2002-08. A pesar de la desaceleracin gradual en la tasa de crecimiento de la
poblacin en edad de trabajar, 2,7 millones adicionales de trabajadores potenciales ingre-
saron en la economa en este perodo. Gracias a las condiciones econmicas mejoradas,
ms peruanos, sobre todo mujeres, se unieron a la fuerza laboral, que aument con 3,0
millones de trabajadores. Lo impresionante es que el crecimiento econmico era sufcien-
temente alto (7,0% por ao, en promedio) e intensivo en mano de obra para absorber a
todos estos trabajadores adicionales. El empleo total aument en 3,1 millones de personas
(dos veces la cantidad de 1997-2002) y el crecimiento de los empleos estaba distribuido
entre una amplia gama de sectores.
El empleo de trabajadores nuevos durante el auge fue facilitado por una alta movilidad
laboral regional. Ms de un 6% de la poblacin peruana migr de un departamento a
otro entre el 2002 y el 2007. Segn comparaciones internacionales, se trataba del tercer
nivel ms alto de migracin interna en Amrica Latina en este perodo. La perspectiva
de mejores oportunidades laborales fue uno de los principales factores subyacentes de la
3
Los trabajadores formales son trabajadores asalariados en el sector privado en empresas con diez o ms
trabajadores, todos los trabajadores del sector pblico, y los trabajadores independientes con una educa-
cin superior completa.
migracin interna, de acuerdo con resultados economtricos: un aumento del 1% en la tasa
de ocupacin en el destino fue asociado con un incremento del 20% en la probabilidad de
migrar (Banco Mundial 2010a).
La calidad del empleo y de la situacin de pobreza tambin han mejorado durante el
perodo del auge. La informalidad baj del 76% al 71% entre el 2002 y el 2007. El ingreso
mensual real aument en un 0,9% por ao. Esto, combinado con el tamao reducido de
las familias y la mayor cantidad de trabajadores por familia, contribuy a una reduccin
marcada de la pobreza de un 54% a un 35% en el perodo 2002-08.
El mercado laboral mostr un dinamismo especial en la segunda parte del perodo
de auge, cuando el crecimiento econmico se aceler y la base del crecimiento se fue
ampliando. Las etapas posteriores de la poca del auge se caracterizaron por una acelera-
cin de las tasas de crecimiento econmico y la amplia participacin de todos los sectores
econmicos, sobre todo los sectores manufacturero y de otros servicios, mientras que
fue bajando la contribucin de la minera. Esto tuvo un impacto importante en el mer-
cado laboral. El ingreso real, por ejemplo, aument de una tasa anual promedio del 5,0%
entre el 2005 y el 2008, comparado con una disminucin anual del 1,7% al principio del
auge (2002-05). De manera similar, aument la productividad laboral (el valor agregado
por trabajador a tiempo completo) en un 4,2% en los aos 2005-08, frente a un creci-
miento del 1,0% durante los aos 2002-05. La productividad laboral ms alta a lo largo
del perodo del auge (2002-08) estaba vinculada al desempeo del sector de los servicios,
el cual explica dos tercios del crecimiento del valor agregado por trabajador a tiempo
completo, y que representaba el 60% del empleo.
La crisis econmica mundial caus un perjuicio temporal al mercado laboral peruano,
pero se vi una recuperacin atrazada. Los datos de alta frecuencia del Per urbano y de
Lima Metropolitana muestran la dinmica de la crisis y la recuperacin en el mercado
laboral. Despus de un perodo de seis aos (desde mediados del 2002 hasta mediados
del 2008) en que el empleo urbano creci constantemente del cero al 10%, en un lapso de
apenas quince meses colaps a un 0% (vase el grfco 1). Los empleos en los sectores
Grfco 1
Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano
Fuente: INEI.
Empleo urbano
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manufacturero, minero y de transporte se hicieron trizas a tasas elevadas, mientras que hubo
una desaceleracin importante en los sectores de los servicios y el comercio. En este mismo
perodo, el crecimiento del ingreso real en Lima baj de un 7,9% en el segundo trimestre
del 2008 a un 2,9% en el segundo trimestre del 2009. A fnes del 2009 el crecimiento del
empleo urbano lleg a un punto de infexin de alrededor de un 0% y creci a un 4,0%
moderado hasta mediados del 2010, todava debajo de los niveles alcanzados antes de la
crisis. Lo interesante es que el ingreso real en Lima aument signifcativamente en los
ltimos dos trimestres del 2009 (un aumento de un 9,4% y un 6,3%, respectivamente), lo
que en parte se explica por la decreciente infacin, aunque los datos ms recientes (segundo
trimestre del 2010) sealan una tasa de crecimiento de cerca del 0%.
En general, el impacto de la crisis mundial en el mercado laboral peruano ha sido rela-
tivamente modesto, a pesar de la ausencia de intervenciones en este. De acuerdo con datos
anuales representativos del pas, el desempleo ha bajado y la calidad del empleo ha mejo-
rado. Este resultado benigno es similar al de otros pases latinoamericanos, pero contrario
a la experiencia de anteriores episodios de crisis y la de otros pases de ingreso medio.
4
La
resistencia del mercado laboral se destaca por la ausencia de intervenciones mediante pol-
ticas especfcas adems del paquete de estmulos fscales, que promovi obras pblicas. La
tasa de desempleo baj gradualmente del 3,7% al 3,4% entre el 2007 y el 2009. El ingreso
mensual real aument en un 5,0% en el 2009, acorde con la tendencia similar de los aos
del auge dinmico (2005-08). Por ende, los salarios no fueron un canal importante de ajuste
en el Per, en parte debido a la disminucin de la infacin. Esta tendencia fue similar en
la regin de Amrica Latina y el Caribe, pero contraria a la experiencia de los pases de
ingreso medio, donde el crecimiento ms bajo del salario real contribuy a tres cuartas
partes del ajuste en el mercado laboral. Mientras tanto, la proporcin de trabajadores en
el sector informal ha seguido en niveles similares que en el 2007, en un 71%. Finalmente,
la productividad laboral (el valor agregado por trabajador) baj fuertemente (3,1%) en el
2009, lo que refeja la disminucin del crecimiento de la produccin total combinado con
un crecimiento constante del empleo. Los ltimos resultados son contrarios a la experiencia
de crisis de algunos pases desarrollados, como Estados Unidos de Amrica, donde la pro-
duccin por trabajador aument ya que una reduccin del factor mano de obra (que gener
un desempleo ms alto) fue superior a la disminucin de la produccin.
En el ao 2009, la economa y el mercado laboral del Per son considerablemente
mayores que en 1997, las mujeres participan ms activamente y ha disminuido el subempleo.
La mayor parte de estos avances se deben al buen desempeo durante el auge en los aos
2002-08. Comparado con 1997, el PBI real es un 65% ms alto y la economa emplea a
un 50% ms de trabajadores. Hasta el 2009, la economa empleaba a 15,8 millones de
trabajadores de una fuerza laboral de 16,4 millones y una poblacin en edad de trabajar de
22,1 millones. La absorcin plena de las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre
todo mujeres, era un logro importante debido a que la presin demogrfca a largo plazo
lleg a su punto mximo en esta dcada. La participacin de la fuerza laboral femenina
en el Per es la ms alta en la regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC), y vale la pena
subrayar el incremento de la tasa de empleo femenino del 56% al 64% entre 1997 y el 2009,
4
Para un resumen global y regional del impacto de la crisis econmica mundial en los mercados laborales,
vase Khanna, Newhouse y Paci 2010 y Banco Mundial 2010b.
a pesar de que sigue ms baja que la de los hombres (80%). La disminucin de las horas de
subempleo del 15% al 8% tambin es una buena noticia. Estas evoluciones refejan que el
pas est aprovechando mejor sus recursos productivos.
A pesar del notable auge econmico y su resistencia a la crisis, el mercado laboral
peruano sigue enfrentando una serie de cuellos de botella estructurales importantes. Los
principales son: el alto grado de informalidad, la baja productividad laboral y el modesto
crecimiento del ingreso real. El bajo nivel de productividad laboral est relacionado con
los avances limitados en el cambio de la estructura del empleo y con el alto grado de
informalidad. Los salarios reales, a su vez, se han quedado atrs frente al crecimiento de
la productividad laboral y han crecido ms lentamente que en otros pases. Estos desafos
se discuten en la siguiente seccin.
III. Desafos
El Per tiene una de las tasas ms bajas de productividad laboral entre las principales eco-
nomas latinoamericanas de ingreso medio alto. A pesar de que la productividad laboral en
el Per excedi el promedio de este grupo de comparacin en los aos 1995-2009 (1,4%
frente a 1,0%), se sigue quedando detrs de sus pares regionales. El PBI por trabajador
empleado en el Per es menor que en Argentina, Mxico, Chile, Venezuela, Uruguay y
Colombia, y solo mayor que en Brasil.
5
Un anlisis de descomposicin muestra que las
reasignaciones de trabajo de los sectores de baja a alta productividad son una fuente impor-
tante del crecimiento de la productividad laboral en el Per. Pero este tipo de cambios han
sido relativamente modestos en la dcada. Hasta el ao 2008, el 51,2% de todos los empleos
peruanos seguan concentrados en sectores de baja productividad, incluyendo agricultura y
comercio, frente a un 52,7% en 1997 (vase el grfco 2). El sector agrcola solo emple a
ms del 30% de todos los trabajadores a tiempo completo, frente a alrededor de un 20% en
la regin latinoamericana, lo cual implica que existe un potencial sustancial de productivi-
dad no aprovechada a travs de mayores cambios intersectoriales.
5
Fuente: The Conference Board Total Economy Database, septiembre del 2010.
Grfco 2
Productividad laboral y empleo por sector
(a) 1997 (b) 2007
Nota: la productividad laboral se mide en soles constantes de 1994.
Fuentes: Banco Mundial (2010a) con base de datos de INEI.
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Despus de una de las pocas de crecimiento ms impresionantes en la historia del
Per, tambin es importante notar que 11,3 millones de los 15,8 millones de empleos en
el Per siguen siendo informales. Hasta el ao 2009, el porcentaje de empleos informales
alcanzaba el 71%, solo un poco menos que el 76% observado en 1997, como se puede
ver en el grfco 3. Esto pone de relieve que la alta informalidad es un desafo estructural
que no puede ser abordado tan solo por medio del crecimiento econmico. Casi tres
cuartas partes del autoempleo en el Per es empleo voluntario (Banco Mundial 2007b).
Por otra parte, muchos trabajadores son informales contra su voluntad y no pueden
encontrar un empleo remunerado en el sector formal.
6
La informalidad voluntaria refeja
una situacin en la que cada trabajador decide racionalmente seguir siendo informal
porque considera que el benefcio neto de formalizarse es negativo. Sin embargo, la
racionalidad individual a veces puede generar resultados socialmente indeseables,
sobre todo en la medida en que tiende a promover una asignacin laboral concentrada
en actividades de baja productividad con perspectivas limitadas respecto a un mayor
crecimiento empresarial.
Aunque la alta informalidad se asocia con una baja productividad laboral en el
Per, esto no es necesariamente una consecuencia directa de la informalidad en s, sino
que podra ser un resultado de otros factores, como los bajos niveles de capital humano.
Entonces, no resulta claro que la formalizacin automticamente mejorara la producti-
vidad laboral. El sector informal tambin juega un papel importante como red de seguri-
dad social al absorber la fuerza laboral que no puede ser empleada formalmente, como se
ha visto en la crisis del 2008 (cuando la informalidad se increment temporalmente en un
1,5%), y en la reduccin de la pobreza en la dcada.
6
Para una discusin general sobre las causas subyacentes de la informalidad en la regin de ALC, vase
Banco Mundial 2007b.
Grfco 3
Informalidad y crecimiento econmico

Fuente: INEI, ENAHO, 4. trimestre.
Trabajadores
informales
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La productividad laboral entre los trabajadores por cuenta propia informales y urba-
nos es de menos de un tercio del promedio nacional, y est bajando. Este segmento de los
trabajadores por cuenta propia representa ms del 40% del empleo informal en el Per.
El valor agregado por trabajador por cuenta propia a tiempo completo en este grupo baj
un 0,7% por ao entre el 2002 y el 2007, justo cuando la productividad laboral agregada
aument un 3,8% por ao. El crecimiento del empleo en este grupo de trabajadores era
ms que el doble comparado con el mercado laboral en su conjunto, mientras que el
crecimiento del valor agregado de los trabajadores por cuenta propia informales era com-
parable al crecimiento del valor agregado. De hecho, este segmento absorbi al 38% de
todos los trabajadores nuevos en los aos 2002-07, lo cual pone de relieve que no todo el
crecimiento del empleo era de buena calidad durante el auge. Las mayores mejoras en la
productividad laboral agregada en el Per dependen en parte de la reasignacin exitosa
de estos trabajadores hacia actividades del sector formal, donde se tiende a tener una
productividad laboral ms alta, pero tambin de la eliminacin de los obstculos para el
crecimiento de la productividad micro empresarial.
El desafo del Per no consiste en generar sufcientes empleos, sino en mejorar la
calidad de los trabajos creados. Para absorber las cohortes futuras de trabajadores nuevos,
la economa tiene que generar alrededor de 300 000 empleos por ao en las siguientes
dos dcadas. A pesar de que esta meta es factible comparando con el desempeo pasado,
el desafo consiste en generar empleos con una buena remuneracin y una alta produc-
tividad. Las extrapolaciones hacia delante sugieren que, si no cambian las polticas, la
mayora de los empleos nuevos se generarn en el sector informal (210 000 de los 300
000 por ao), incluyendo el segmento de los trabajadores por cuenta propia informales
urbanos con una baja productividad (vase el grfco 4).
Grfco 4
Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de desempleo sin
cambios (2000-2050)
Nota: supone una tasa de participacin constante de la fuerza laboral masculina de 0,83 y una participacin
femenina creciente de 0,63 en el 2010 a 0,71 en el 2030 y 0,79 en el 2050. La proporcin formal del empleo
se incrementa de 0,3 en el 2010 a 0,46 en el 2050. La tasa de desempleo se mantiene constante en 0,04.
Fuente: clculos propios basados en datos de la Ofcina de Censos de Estados Unidos y de INEI, ENAHO,
4. trimestre.
Empleo
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Fuerza laboral
Poblacin en
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Empleo
informal
Grfco 5
Productividad laboral e ingreso real

Fuente: Banco Mundial (2010a).
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Hacia el ao 2008, el ingreso real por fn lleg a niveles comparables con 1997. Tal
como se ha explicado ms arriba, el ingreso real baj entre 1997 y el 2005, mientras que
creci a una tasa sana entre el 2005 y el 2009. No obstante, es lamentable que el traba-
jador peruano promedio no haya obtenido una gran mejora en la remuneracin real en la
dcada. Las comparaciones con las tendencias en la productividad real han revelado que
el crecimiento salarial era moderado en la dcada. El ingreso real mensual aument en
un 4% en 1997-2008, frente a un incremento del 15% en la productividad laboral (vase
el grfco 5). La brecha de ingreso-productividad baj de 11 a 4 puntos porcentuales en
el 2009 debido a la fuerte reduccin de la productividad laboral causada por la desace-
leracin del crecimiento. El crecimiento del ingreso real tambin era relativamente dbil
comparado con otros pases de la regin. Datos comparables del sector manufacturero
indican que los salarios reales en el Per se incrementaron menos que en el pas lati-
noamericano tpico entre 1997 y el 2006. El hecho de que el ingreso real haya seguido
aumentando a un ritmo alto (5%) durante la crisis del 2009 es alentador.
El lento crecimiento del ingreso real en la dcada puede deberse a un cambio sustan-
cial hacia fuera de la curva de la oferta laboral y/o la alta elasticidad de la oferta laboral.
En la ltima dcada, el crecimiento del empleo ha sido rpido en el Per, pero el creci-
miento del salario real fue modesto. Aun cuando es difcil identifcar con exactitud los
motivos exactos de estas tendencias, el resultado es coherente con las predicciones de un
modelo competitivo del mercado laboral, incluso si este modelo no es una descripcin
precisa del mercado laboral peruano. En este marco, la curva de la demanda laboral ha
cambiado hacia la derecha como resultado del un mayor crecimiento econmico, con
presin hacia arriba en los salarios reales y el empleo. Pero las fuertes presiones demogr-
fcas han motivado un cambio sustancial hacia la derecha en la curva de la oferta laboral,
la cual contuvo los salarios reales aunque facilit un mayor empleo. Otra hiptesis es
que la curva de la oferta laboral era muy elstica (plana) en los segmentos relevantes.
IV. Opciones de Polticas
Las debilidades estructurales del mercado laboral (informalidad, baja productividad e
ingreso modesto) identifcadas en este anlisis estn interrelacionadas. Estadsticamente
hablando, la informalidad laboral est asociada con una baja productividad laboral y un
crecimiento moderado de los salarios. Para enfrentar la complejidad y la ndole diversa
del nexo informalidad-productividad-ingreso, se requiere de una gama de intervenciones
en materia de polticas. Claramente, no hay una bala de plata. En seguida se discuten
algunas polticas importantes para el Per, divididas en dos categoras: polticas sociales
y para el mercado laboral y mejoras del capital humano.
Polticas sociales y para el mercado laboral
Las polticas sociales y para el mercado laboral vigentes en este momento en el Per tie-
nen implicaciones positivas en el bienestar de los benefciarios directos, pero resultados
inesperados en el mercado laboral. Algunos ejemplos son la legislacin sobre el salario
mnimo, el gravamen tributario del trabajo formal y la estructura de incentivos creada por
los programas sociales universales. Estos ejemplos se discuten con mayor detalle abajo.
Un marco regulatorio adecuado puede facilitar la transicin hacia una mayor for-
malidad, una productividad laboral mejorada y un crecimiento salarial ms fuerte. La
experiencia internacional demuestra que la regulacin excesiva puede perjudicar a los
trabajadores. Las normas que imponen benefcios que las empresas pueden absorber y
que los trabajadores pagan con gusto, pueden mejorar el bienestar de los trabajadores
sin afectar el funcionamiento efectivo del mercado laboral. Las regulaciones excesivas
que van ms all de lo que los trabajadores y las empresas estn dispuestos a pagar,
ofrecen una proteccin fuerte para algunos trabajadores pero al mismo tiempo excluyen
a otros que terminan en trabajos informales y desempleo. La alta rigidez de los ajustes
salariales y la reasignacin laboral tienden a producir resultados subptimos que dan
lugar a la generacin de trabajo de baja calidad y limitan el crecimiento de los salarios.
Hay varios indicios de que el marco regulatorio del Per es relativamente rgido.
Como se discute en Banco Mundial 2007a, los altos costos salariales no laborales y los
salarios mnimos obligatorios, sobre todo, promueven la informalidad laboral y podran
tener el efecto opuesto de lo que se quera lograr originalmente porque daan a los traba-
jadores para cuya proteccin se dise la regulacin.
Los costos laborales no salariales en el Per son los ms altos de Amrica Latina y
tambin uno de los diversos factores crticos para promover una mayor formalidad, sobre
todo entre los trabajadores asalariados. Las estimaciones de los costos no salariales sea-
lan que representan el 59% del salario bruto en el Per. Es el nivel ms alto en una mues-
tra de diecisis pases latinoamericanos analizados por Pags (2010), y ms alto incluso
que en Argentina (54,3%) a pesar de sus aportes sustanciales a pensiones. Los costos
no salariales son superiores al promedio regional, sobre todo el costo de vacaciones y
bonos, y son un incentivo para que los empleadores eviten las contrataciones formales.
Al reducir los costos no salariales, el gobierno del Per podra considerar tres alternati-
vas. El primer enfoque sera reformar el cdigo de trabajo (o el rgimen general) para incluir
solo un conjunto mnimo de condiciones, similares a las del rgimen especial para micro y
pequeos empresarios contemplados en la Ley MYPE. Entonces, los benefcios adicionales
deberan ser el resultado de negociaciones entre las empresas y los trabajadores. Un segundo
enfoque parte de la observacin de que las empresas pequeas tienen una productividad
muy baja y argumenta a favor de la creacin de un rgimen especial con regulaciones limi-
tadas. Esto se tiene que combinar con una transicin progresiva hacia el rgimen general.
Un enfoque intermedio fnal sugiere que el gobierno priorice una reduccin general de las
indemnizaciones por despido y que al mismo tiempo d acceso progresivo a benefcios labo-
rales para micro y pequeas empresas. As, mientras se considere en general que los costos
no laborales son demasiado elevados en el Per, el desafo para los responsables de elaborar
polticas consiste en llegar a un acuerdo sobre el enfoque ms apropiado para reducirlos.
Hay evidencia de que el salario mnimo es vinculante en el Per y que cualquier incre-
mento podra tener efectos negativos en el empleo formal. El salario mnimo en el Per ha
aumentado por ley de niveles bajos y generalmente no vinculantes a principios de los aos
1990 a niveles muy altos y vinculantes en un perodo relativamente corto. En este perodo,
el salario mnimo cambi del extremo izquierdo a cerca del centro en la distribucin del
ingreso, lo que implica que los salarios mnimos son vinculantes (vase el grfco 6).
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formal salaried 1999 informal salaried 1999
formal salaried 2003 informal salaried 2003 formal salaried workers informal salaried workers
Grfco 6
Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados.
Lima Metropolitana
Fuente: Banco Mundial 2007a.
1996 1999
2003 2005
Por lo tanto, lo recomendable sera no seguir incrementando el salario mnimo a una
tasa por encima del aumento en la productividad laboral. Si se fjan en niveles bajos, los
incrementos del salario mnimo pueden ser una herramienta para proteger a los trabajado-
res ms vulnerables. Si se fjan en un nivel demasiado elevado, los mayores incrementos
del salario mnimo pueden tener el efecto opuesto. Por ello, el salario mnimo se debe fjar
en un nivel de equilibrio entre las metas de preservar el ingreso de las personas con un
ingreso bajo y la respuesta del mercado al instrumento, que puede generar un mayor des-
empleo, subempleo o informalidad en el mismo grupo de los trabajadores con un ingreso
bajo.
A pesar de que las polticas de proteccin social traen benefcios importantes para
la poblacin meta, el modelo de fnanciamiento actual tiene algunos efectos secundarios
importantes. Las sociedades necesitan proteger a sus ciudadanos contra ciertos tipos
de riesgos, sobre todo los relacionados con salud, pobreza, desempleo y otros eventos
relacionados con empleo, y la vejez. Al disear sus sistemas de proteccin social, la
mayora de los pases latinoamericanos, incluyendo el Per, han optado por un modelo de
fnanciamiento que pone nfasis en impuestos en el ingreso laboral. Lamentablemente,
esto ha generado niveles bajos de cobertura, excluyendo a menudo a la poblacin pobre
y vulnerable a la cual supuestamente tena que proteger. En respuesta, los gobiernos han
introducido una gama de programas de proteccin social de reemplazo dirigidos a la
poblacin no cubierta, incluyendo atencin mdica gratuita o de bajo costo, transferencias
condicionadas en efectivo, crdito y subvenciones para vivienda. Aunque estas polticas
tienen implicaciones positivas en el bienestar de la poblacin meta, incluyendo a los pobres
y los vulnerables, es importante darse cuenta de que pueden promover la informalidad y
tener un impacto negativo en la productividad laboral (Pags 2010).
La estructura de incentivos que forma parte del modelo actual de polticas sociales
a veces puede generar resultados lamentables. El Per ha experimentado un incremento
impresionante en la cobertura de la atencin en salud de 3,5 millones en el 2007 a 5,2
millones en el 2008 en las diez regiones ms pobres (y de 7 a 10,5 millones a nivel nacio-
nal). A pesar de que se trata de una evolucin muy positiva, tambin reduce el incentivo
individual para obtener un trabajo formal. En general, si los individuos tienen la opcin
de lograr cobertura tanto dentro como fuera del mercado laboral formal (una con un costo
y la otra gratuita), se generan distorsiones salariales en el sentido de que los individuos
con la misma productividad laboral reciben un pago diferente, dependiendo de si son for-
males o informales. La decisin de contratacin de las empresas a su vez se ve afectada
por estos precios distorsionados que pueden dar lugar a una asignacin subptima de los
recursos, y por ende a una mayor informalidad. Se ha estimado que la prdida potencial
relacionada con una mayor informalidad est entre el 0,4% y el 5,2% del PBI para los
pases en Amrica Latina (Pags 2010). Aunque el Per no era parte de la muestra, cabe
notar que los pases con un alto nivel de informalidad tienden a tener prdidas relativa-
mente ms altas.
Es probable que se tenga que redisear el modelo actual de fnanciamiento de la
proteccin social, que es comn en Amrica Latina. Si bien las polticas sociales son cr-
ticamente importantes, la forma en que en este momento son fnanciadas es un problema.
Por este motivo, los pases de la regin, como es el caso del Per, podran querer una
transicin gradual hacia un sistema que fnancie estos servicios con impuestos genera-
les, incluyendo un uso ms amplio del impuesto al consumo, como el impuesto al valor
agregado. De esta manera pueden ser alcanzados los objetivos sociales del gobierno, pero
sin imponer impuestos al trabajo formal y sin subvencionar al sector informal, y as se
eliminaran las distorsiones que generan una menor productividad. Los benefcios socia-
les que son exclusivamente para los trabajadores formales, como las indemnizaciones por
despidos, se pueden seguir fnanciando con impuestos al ingreso de estos trabajadores.
No obstante, el fnanciamiento de los servicios universales, como el de salud, podra tener
que cubrirse con impuestos generales para asegurar que todos los benefciarios contribu-
yan a la provisin de aquellos.
Mejorar el capital humano
Las polticas para promover el crecimiento econmico se complementan con esfuerzos
por mejorar el desarrollo de habilidades de la fuerza laboral. El crecimiento econmico
sostenido impulsado por medio de polticas para mantener la macroestabilidad, esti-
mular la inversin privada y la innovacin es esencial para la generacin de empleos
adicionales de alta calidad (o sea, empleos con una buena remuneracin y con una alta
productividad). Sin embargo, en cualquier entorno de crecimiento, las fricciones en el
mercado laboral pueden generar desempleo, una rotacin excesiva y/o salarios ms bajos,
mientras que la educacin y capacitacin defcientes producen un dfcit en las habili-
dades que ninguna institucin en el mercado laboral puede superar. El impacto positivo
del crecimiento sostenido puede ser promovido fomentando la formacin de habilidades
y con una mejor asignacin de los trabajadores a trabajos adecuados por medio de pro-
gramas bien diseados que ayudan a la economa a adaptarse a cambios en la demanda
laboral durante el proceso de crecimiento.
El Estado juega un papel clave en mejorar el marco de polticas para la formacin
de habilidades laborales. El objetivo es proveer una educacin y capacitacin relevantes
y de buena calidad en un mercado laboral que funciona debidamente, en el que los tra-
bajadores (sobre todo los ms vulnerables) pueden convertir sus habilidades en empleo
productivo. El gobierno puede lograr esta meta mediante la provisin directa de servicios
de educacin o capacitacin y/o mediante la provisin de un entorno facilitador para que
las instituciones del sector privado lo hagan. Hay una urgencia especfca de programas
para abordar las necesidades de los trabajadores jvenes y mayores, mujeres y las perso-
nas con pocas habilidades, para quienes es difcil encontrar trabajo incluso si la econo-
ma est yendo bien. Esto tambin puede ayudar a establecer una base ms slida para
desarrollar programas de proteccin social compatibles con incentivos laborales fuertes y
un crecimiento sostenido de la productividad. Los gobiernos pueden apoyar a los pobres
en sus posibilidades de tener empleo por medio del desarrollo de habilidades y a tener
un acceso mejorado a los mercados para las habilidades que ya poseen. Adems de las
inversiones claves en salud, nutricin y educacin, los programas relevantes cubren desde
capacitacin en habilidades tcnicas y acreditacin hasta apoyo en la bsqueda de trabajo,
que colectivamente se conocen como programas activos para el mercado laboral.
Los responsables de elaborar polticas deben hacer un esfuerzo adicional para mejo-
rar la calidad de la educacin bsica, que sufre atrasos sustanciales comparada con otras
de la regin. El Per tiene un problema con la calidad de la educacin, y as lo muestran
los indicadores relativos a los niveles de aprendizaje. En las comparaciones internacio-
nales sobre logros en aprendizaje, como la evaluacin PISA, el puntaje del Per es el
ms bajo de Amrica Latina y mucho menor que el de otros pases de ingreso medio. Las
encuestas nacionales sealan que solo el 20% de los estudiantes tienen un desempeo
satisfactorio. Adems, la desigualdad en el desempeo del aprendizaje est entre las ms
altas en el mundo. El sector Educacin tendra que mejorar sus niveles de gestin, calidad
y esfuerzo de trabajo. El Per tambin tiene que establecer estndares de aprendizaje
ms claros y especfcos y desarrollar una cultura de evaluacin. Tambin son esenciales
lneas ms claras en materia de rendicin de cuentas, lo que requiere un mayor involu-
cramiento de los padres. Esos esfuerzos son crticos para lograr mejoras sostenidas en la
productividad laboral, incluso si se necesitan muchos aos para que los resultados sean
visibles.
Es importante considerar las opciones de polticas del Per para mejorar el desarro-
llo de habilidades y el intercambio laboral en mercados laborales urbanos. Esto ayudar
a guiar las decisiones sobre polticas relativas a cmo distribuir los esfuerzos entre inter-
venciones para fortalecer el desarrollo de habilidades (por medio de capacitaciones en
habilidades especfcas o capacitacin genrica) e intervenciones para mejorar el funcio-
namiento del mercado para negociar habilidades laborales.
V. Conclusiones
Los resultados en el mercado laboral en el Per han mejorado considerablemente en la
ltima dcada, sobre todo como producto del auge econmico. El crecimiento econmico
ha sido sufcientemente rpido e intensivo en mano de obra para absorber plenamente
las cohortes adicionales de trabajadores nuevos, sobre todo mujeres, en un momento
en que la presin demogrfca a largo plazo estaba en un punto mximo. El mercado
laboral adems mostr un grado considerable de resistencia a la crisis econmica mun-
dial del 2008-09 a pesar de la ausencia de intervenciones en este para mitigar la crisis.
El crecimiento econmico rpido, de base amplia e intensivo en mano de obra no ha
sido sufciente por s solo para lograr una reduccin sustancial en la informalidad laboral,
fomentar la productividad laboral y asegurar un crecimiento fuerte de los salarios reales
en el Per. Para enfrentar estos desafos, la administracin entrante tendra que revisar
las estructuras de incentivos contempladas en la regulacin vigente del mercado laboral y
las actuales polticas de proteccin social. Si bien estas polticas estn basadas en buenas
intenciones y tienen un impacto positivo en el bienestar de sus benefciarios directos, al
mismo tiempo tienden a prevenir la creacin de empleos bien pagados y muy productivos
en el sector formal.
Al reequilibrar las polticas sociales y del mercado laboral del Per, esta nota pro-
pone una transicin gradual de un impuesto laboral formal hacia un impuesto ms gene-
ral, incluido el uso incrementado del impuesto sobre el consumo. Los impuestos sobre el
empleo pueden seguir existiendo si los benefcios son exclusivamente para los trabaja-
dores del sector formal. Los programas sociales con cobertura universal, por otra parte,
tendran que recibir cada vez ms aportes de toda la poblacin. Se espera que este cambio
en el fnanciamiento de los programas sociales reduzca gradualmente los costos laborales
no salariales, lo que mejorara los incentivos para que las empresas contraten a trabajado-
res formales. Al mismo tiempo, mejorara el incentivo para que los trabajadores tengan un
empleo formal si es que los aportes sobre la planilla se asocian con benefcios. En general,
esto reducir las distorsiones existentes y propiciar una asignacin ms efciente de los
recursos.
VI. Bibliografa
Banco Mundial (2007a). Peru - Casting Light on the Shadow Economy. Washington,
D.C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2007b). Informality: Exit and Exclusion. Ofcina del Economista en
Jefe de Amrica Latina y el Caribe., Washington D.C.
Banco Mundial (2008). Peru - Trajectories Towards Formality. Washington, D.C.: Banco
Mundial.
Banco Mundial (2010a). El mercado laboral durante el auge y cada. Estudio de pas del
Banco Mundial. Informe n. 50915-PE.
Banco Mundial (2010b). Did Latin America Learn to Shield its Poor from Economic
Shocks?. Informe preparado en el contexto de las reuniones anuales del 2010.
Khanna, Gaurav, David Newhouse y Pierella Paci (2010). Fewer Jobs or Smaller Pay-
checks?. Economic Premise 11:1-4 (abril). Washington, D.C.: Banco Mundial.
Pags, Carmen, editora (2010). The Age of Productivity Transforming Economies from
the Bottom Up. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C.
10. Hacia una economa ms formal
Qu nos ensean los micro
y pequeos empresarios
peruanos?
Oscar Calvo-Gonzlez
Resumen
Reducir la informalidad es una de las tareas pendientes en el Per. En esta nota nos
preguntamos por qu este desafo est resultando tan difcil de acometer. En busca de una
respuesta recurrimos a informacin recogida directamente de los propios microempresarios
peruanos, tanto de aquellos que son informales como de los que han dado pasos hacia la
formalidad. Un primer hallazgo es que la falta de cumplimiento de la legislacin laboral
est tan arraigada que la informalidad laboral ni siquiera es considerada como tal por
muchos microempresarios. Para ellos, la informalidad est asociada bsicamente a operar
sin licencia de funcionamiento y sin pagar impuestos. Muchos medianos empresarios
exitosos emplean buena parte de su fuerza laboral sin ningn tipo de contrato formal.
Por qu est tan arraigada la informalidad laboral? Los resultados de una encuesta a
ochocientas micro y pequeas empresas (MyPE) realizada por el Banco Mundial muestran
que la informalidad laboral se mantiene alta porque no se percibe ningn benefcio de ser
formal, mientras que el costo de la informalidad, incluyendo posibles multas, es muy bajo.
Por el contrario, segn las microempresas crecen, s consideran conveniente cumplir con
los requisitos relativos a licencias de funcionamiento (bsicamente para evitar multas,
pues no se percibe que estas conlleven otros benefcios) y con (parte de) sus obligaciones
tributarias. En este ltimo caso, los pasos hacia la formalizacin se dan tanto para evitar
fscalizaciones como por los benefcios que conlleva cierta formalidad tributaria a la
hora de obtener clientes que necesiten comprobantes de pago y, en menor medida, para
conseguir crdito en mejores condiciones.
La principal conclusin de nuestro repaso a la informalidad en el Per es que pro-
mover el crecimiento y la productividad empresarial, incluso de empresas ya formales,
es fomentar la formalidad. Esto es as porque segn las MyPE van creciendo, van dando
por s solas ciertos pasos hacia la formalidad. Y cuando una empresa crece, crea empleo.
Esa creacin de empleo permitir absorber a muchos trabajadores que actualmente son
microempresarios informales no debido a una vocacin emprendedora sino a la falta de
alternativas de empleo asalariado. A fn de contribuir a que tal creacin de empleo sea
de puestos de trabajo formales, resulta clave una revisin del rgimen laboral que aligere
los costos laborales no salariales y afronte la realidad de que el sistema actual de salario
mnimo no resulta efectivo. Una vez reformado el marco laboral, una fscalizacin ms
efectiva de su cumplimiento tambin apoyara la formalizacin.
Nota 10. Hacia una economa ms formal Qu nos ensean los micro y pequeos empresarios peruanos? 179
I. Introduccin
La alta informalidad ha sido uno de los temas ms frecuentemente discutidos en el Per,
al menos desde la publicacin del trabajo pionero de Hernando de Soto (1989). De hecho,
el objetivo de reducir la informalidad ha sido una de las constantes de la poltica pblica
durante las dos ltimas dcadas. Por ejemplo, la administracin saliente en el 2011 tena
como una de sus metas de gobierno la reduccin de la informalidad. Pese al consenso
sobre la necesidad de reducir la informalidad, y aunque ha habido progresos al respecto
que detallaremos ms adelante, la percepcin generalizada es que los avances han sido
limitados. Por tanto, de cara a los prximos aos, la informalidad se presenta como uno
de los principales desafos de poltica pblica an por resolver.
En esta nota nos preguntamos por qu reducir la informalidad est resultando ser un
desafo tan difcil. En busca de una respuesta, recogimos informacin directamente de los
propios microempresarios peruanos. Aqu extendemos la defnicin de micro y pequeas
empresas (MyPE) que se utiliza en el Per a los micro y pequeos empresarios (las micro
empresas tienen hasta diez trabajadores y S/.532 500 en ventas, mientras que las pequeas
empresas tienen hasta cien trabajadores y S/.6 035 000 en ventas). Los datos y conclu-
siones que presentamos son resultado de diferentes investigaciones, tanto cuantitativas
como cualitativas, sobre las motivaciones y factores que afectan las decisiones de los
microempresarios hacia la formalidad. En concreto, el Banco Mundial realiz en los aos
2007 y 2008 una serie de estudios que incluyeron la realizacin de una encuesta a ms de
ochocientos micro y pequeos empresarios, tanto formales como informales, que sirve de
base a buena parte de las conclusiones aqu refejadas.
1
Para entender mejor el porqu de la informalidad e identifcar opciones de poltica, nos
centramos en la perspectiva del microempresario. El objetivo es intentar dar una respuesta
a las siguientes preguntas: En qu dimensiones est ms extendida la informalidad? Qu
factores explican la decisin de formalizarse? Qu trayectorias siguen los microempre-
sarios hacia la formalidad? Cul es el impacto de la informalidad? El anlisis de los
factores que afectan la decisin de los microempresarios sobre su formalizacin (o no)
nos permite sacar conclusiones sobre qu tipos de intervenciones podran afectar el grado
de informalidad. Pero antes de detallar los resultados y conclusiones de estos anlisis, es
importante dar un paso atrs y refexionar sobre qu es realmente la informalidad, cmo
se mide y cmo ha evolucionado en el Per en los ltimos aos.
II. Contexto
La informalidad es uno de esos conceptos intuitivos que no son de fcil defnicin. Este
punto no es una mera precisin acadmica. De hecho, podemos estar de acuerdo con que
es necesario reducir la informalidad, pero si no tenemos claro a qu aspectos de la infor-
malidad nos estamos refriendo, resulta complicado precisar posibles soluciones.
En la literatura tcnica se suele hacer referencia a dos tipos de defnicin de informa-
lidad. Por una parte est la llamada defnicin productiva, tradicionalmente usada por la
1
Para ms detalle, vanse Banco Mundial 2007b y 2008.
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), segn la cual las empresas del sector informal
son unidades de produccin operadas por un solo individuo u hogar que no estn constituidas
como persona jurdica legal e independiente de sus propietarios y cuya acumulacin de capital
y productividad son bajas. Esto incluye las unidades familiares (trabajadores no profesionales
por cuenta propia, con o sin trabajadores familiares que contribuyan) y las microempresas
y sus trabajadores (Banco Mundial 2007a: 27). Por otra parte est la defnicin legalista,
que se fja en si el trabajador tiene derecho o no a los benefcios de proteccin social, por
ejemplo si tiene o no el derecho a percibir una pensin al momento de jubilarse.
Aun cuando es difcil de medir, la informalidad es alta en el Per. El grfco 1 com-
para el grado de informalidad en el Per con otros pases de la regin latinoamericana en
el 2006, ao para el que se cuenta con datos de casi todos estos.
Grfco 1
Informalidad en el Per y en otros pases de Amrica Latina y el Caribe
(Porcentaje de trabajadores informales en el 2006 segn la defnicin productiva de la OIT)

Fuentes: Gasparini y Tornarolli 2006 e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI),
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
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Aunque la informalidad est extendida por todo el territorio peruano, es particular-
mente elevada en algunos de los departamentos ms pobres, como Ayacucho o Huancave-
lica, y en general en los departamentos de menor renta per cpita. As, la informalidad es
ms alta en la sierra y en la selva, mientras que la costa sur muestra los menores niveles
de informalidad del pas, si bien estos siguen siendo elevados.
El crecimiento econmico que viene experimentando el Per en aos recientes ha
contribuido a una reduccin de la informalidad. Como se puede observar en el grfco
2, la informalidad y la tasa de crecimiento econmico se cruzan, lo que indica que la
informalidad ha venido cayendo conforme el crecimiento econmico se ha acelerado. De
hecho, la informalidad se ha reducido en aproximadamente 4 puntos porcentuales entre
el 2000 y el 2008. Sin embargo, hay que resaltar tambin que los niveles de informalidad
an siguen siendo muy elevados y que, por eso mismo, la reduccin en la informalidad ha
sido relativamente modesta.
Tras reconocer que resulta poco informativo referirse a la informalidad de manera
general y vaga, en el resto de esta nota expondremos los factores que afectan algunas deci-
siones prcticas que tienen que tomar los microempresarios relacionadas con diferentes
dimensiones concretas de la informalidad, y que se detallan ms adelante. Cabe poner de
relieve que este enfoque presupone que los microempresarios deciden sobre la base de un
anlisis costo-benefcio de las ventajas y desventajas que tiene ser formal o informal. Por
tanto, nuestro estudio parte de un marco conceptual en el que la informalidad no refeja
Mapa 1
Mapa de la informalidad por departamento
(Porcentaje de trabajadores informales segn la defnicin legalista derecho a una
pensin), 2006
Fuente: clculos propios basados en INEI, ENAHO.
Grfco 2
Informalidad y crecimiento econmico en el Per
(Participacin del empleo informal sobre el empleo total en porcentaje y
crecimiento del PBI real)
Nota: el grfco no incluye el dato del 2009 porque la evolucin del PBI, que mostr un crecimiento de
solo 0,9%, estuvo marcada por la crisis econmica global.
Fuentes: Banco Central de Reserva del Per (BCRP) e INEI, ENAHO.
solo una realidad de exclusin, sino tambin la posibilidad de que el microempresario
vea en la informalidad una va de escape frente a lo que percibe como costos impuestos
por el Estado sin benefcios que compensen el actuar dentro de la legalidad. As, muchos
trabajadores, empresas y familias escogen su nivel ptimo de vinculacin con los mandatos
e instituciones del Estado dependiendo de su valoracin de los benefcios netos asociados
con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley (Maloney 2004;
Banco Mundial 2007a).
En lo que respecta a las dimensiones estudiadas de la informalidad, en primer lugar
nos centraremos en los aspectos del registro ante las autoridades municipales para la
obtencin de licencias de funcionamiento o apertura. En segundo lugar revisaremos los
factores que afectan la decisin de registrarse ante la autoridad tributaria y la de realizar
el pago de tributos. En tercer lugar examinaremos el cumplimiento con las obligaciones
de la legislacin laboral. Por ltimo, tambin repasaremos los factores que afectan la
decisin del microempresario de constituir su actividad empresarial como persona jurdica
independiente. Esta ltima dimensin no forma parte de las defniciones tradicionales de la
informalidad, pues uno puede realizar una actividad que cumple con todos los requisitos
legales, tanto administrativos como tributarios o laborales, sin necesidad de formar una
empresa como entidad legal independiente de la persona. Sin embargo, la informacin
recogida para los estudios arriba mencionados sugiere incluir esta cuarta dimensin en el
anlisis.
En lo posible, en los estudios en los que se fundamenta esta nota no solo hemos ana-
lizado los factores que llevan a un microempresario a formalizar o no su actividad, sino
tambin algunos de los impactos que tiene la informalidad en cada una de estas cuatro
dimensiones. Aqu es necesario hacer una precisin metodolgica. Para intentar aislar el
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Informalidad PBI real (var. %; eje derecho)
verdadero efecto de la informalidad, hay que comparar MyPE formales e informales que
sean similares entre s, salvo en lo que respecta a la formalidad o informalidad (Fajnzylber
y otros 2009). Esto resulta difcil, pues en la realidad los individuos se autoseleccionan
para operar en la formalidad o informalidad, por lo que las caractersticas de los conduc-
tores de MyPE en los dos grupos (formal e informal) diferen. Adems, si bien muchas de
esas caractersticas son fcilmente observables, como por ejemplo el nivel de educacin
del microempresario, es posible que haya caractersticas de los microempresarios que no
podemos medir u observar fcilmente y que, sin embargo, sistemticamente infuyen en
su decisin de ser formal o informal.
Teniendo en cuenta estas difcultades metodolgicas, los anlisis economtricos
que hemos realizado sugieren que, una vez que se controla por esa autoseleccin de los
microempresarios, no se puede comprobar un impacto estadsticamente signifcativo de la
formalidad (p. ej., el tener licencia o el tener nmero del Registro nico de Contribuyentes,
RUC) sobre la rentabilidad del negocio o la probabilidad de obtener un prstamo. Cabe
subrayar que el hecho de que no encontremos un impacto no signifca necesariamente
que haya evidencia de que la informalidad no tiene impacto. Ms bien, estos resultados
resaltan lo difcil que es probar economtricamente el impacto de la informalidad. Tambin
hay que apuntar que las metodologas utilizadas no pueden capturar los efectos negativos
que la informalidad pueda tener sobre las empresas formales al hacerles una competencia
desleal, o los efectos negativos de la informalidad al socavar la confanza social necesaria
para que los negocios forezcan. Ahora bien, en la medida en que hemos podido estimar
cuantitativamente el impacto de la informalidad del cual no hay evidencias de que sea
signifcativo, este anlisis economtrico nos ayuda tambin a explicar el porqu de la
reticencia a la formalizacin.
III. Desafo
La alta informalidad representa un desafo a mediano y largo plazo para la sostenibilidad
del desarrollo econmico en el Per por al menos cuatro motivos. Primero, la persis-
tencia de la informalidad impide alcanzar mejoras en la productividad de los factores
productivos. Esto infuye a largo plazo en la competitividad de las empresas y productos
peruanos, afectando negativamente las perspectivas de crecimiento econmico (Loayza y
otros 2006). Segundo, la alta informalidad implica que, por defnicin, una gran mayora
de la poblacin peruana no tenga acceso a un mnimo de proteccin social, por ejemplo
en lo que respecta a pensiones. Esto repercute en el grado de desarrollo humano y puede
aumentar la incidencia de la pobreza en las personas de mayor edad, que pueden verse
forzadas a continuar trabajando ms all de la edad de jubilacin (y recibiendo ingresos
cada vez menores debido a que la productividad de los trabajadores decrece, en general,
en edades avanzadas). Teniendo en cuenta el esperado envejecimiento de la poblacin en
el largo plazo, es previsible que suponga un creciente lastre al desarrollo humano. Tercero,
la informalidad, al reducir la base tributaria, contribuye a la baja recaudacin de ingresos.
Esto acarrea una restriccin presupuestaria mayor a la hora de disear intervenciones y
polticas pblicas, por ejemplo en la provisin de infraestructura y servicios pblicos. La
relativamente baja provisin de servicios pblicos acta adems como un crculo vicioso
cuando los potenciales contribuyentes no perciben que el pago de impuestos se traduce
en mejores servicios. Cuarto, y a un nivel ms conceptual, la alta informalidad socava la
credibilidad de las instituciones pblicas, haciendo ms difcil la lucha contra la corrupcin.
Comenzamos nuestro recorrido sobre la toma de decisiones de los microempresarios
dejando constancia de que la informalidad est ms arraigada en unas dimensiones que
en otras. En el cuadro 1 se recogen medidas del grado de informalidad reportado por las
MyPE encuestadas en las cuatro dimensiones estudiadas: (i) licencias municipales, (ii)
tributos, (iii) laboral y (iv) forma legal de la MyPE. Asimismo, se muestran los resultados
desagregados para MyPE de diferentes tamaos. Llama la atencin que, si bien es cierto
que las MyPE se van formalizando cuando crecen, es igualmente cierto que hay aspectos
en los que no es as, en concreto en lo laboral. De igual manera, segn la informacin de
la encuesta, las MyPE que llevan un mayor nmero de aos operando pero no han crecido
en tamao no muestran una tendencia hacia la formalizacin, como veremos ms adelante.
Cuadro 1
Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE
(Porcentaje de MyPE de la muestra que tienen determinadas caractersticas de la formalidad, salvo
que se especifque lo contrario)
Todas las
MyPE de la
muestra
1 a 5
trabajadores
6 a 10
trabajadores
11 a 50
trabajadores
(i) Licencias de funcionamiento
Tiene licencia municipal 67 59 67 83
(ii) Tributos
Tiene RUC 78 65 90 96
Paga impuestos
(al menos en parte)*
69 56 77 89
(iii) Laboral
No tiene ningn trabajador con
seguro mdico
71 83 71 45
No tiene ningn trabajador con
seguro de pensin
83 93 84 59
(iv) Forma legal
MyPE constituida con
responsabilidad limitada
(S.A., S.R.L., S.A.C)
17 6 16 44
Muestra 802 421 201 180
* A los conductores de las MyPE se les pregunt por los gastos mensuales, entre los cuales se les peda reportar
el monto pagado en impuestos. La cifra refejada en la tabla representa el porcentaje de microempresarios que
reportan un monto positivo en materia de impuestos pagados.
Fuente: Banco Mundial 2008.
En sntesis, el principal desafo para reducir la informalidad podra resumirse de
manera simple como sigue: el anlisis costo-benefcio que hace el microempresario le
sugiere altos costos y bajos benefcios de la formalidad comparada con la alternativa del
incumplimiento de la legislacin. En estas circunstancias, la informalidad se convierte
para el microempresario en una va de escape para sobrevivir en un mercado altamente
competitivo. Ahora bien, esta sntesis oscurece una realidad bastante ms compleja. Como
se puede ver en el cuadro 2, la percepcin sobre los costos y benefcios de la formalidad/
informalidad difere en gran medida dependiendo de qu aspecto estemos tratando (tribu-
tario, laboral, etc.).
El proceso de formalizacin se da por etapas. La mayora de los micro y pequeos
empresarios comienzan su negocio como persona natural y sin RUC. El RUC es lo pri-
mero y ms fcil de obtener. De ah, y dependiendo del rubro del negocio y del nivel de
crecimiento de la empresa, se saca licencia municipal (si el negocio da a la calle) y/o se
obtiene la personera jurdica (por la necesidad de mayores lneas de crdito o de venderle al
Estado o a ciertos clientes). En parte, la formalizacin por etapas responde a la inestabilidad
econmica de este tipo de negocios, que no tienen un elevado y continuo nivel de ganancias
durante todo el ao. Para el microempresario, la informalidad es una manera de protegerse
en un contexto incierto, en el que se ve al Estado desempeando un rol fundamentalmente
fscalizador. As, a medida que el negocio crece (y los ingresos son ms predecibles), el
nivel de formalidad aumenta. En este sentido, la corta vida de muchas MyPE contribuye
a explicar la alta informalidad. Sin embargo, las MyPE no se formalizan simplemente
porque lleven un nmero determinado de aos operando sino en la medida en que crecen
de tamao. Este patrn de comportamiento se manifesta en todas las dimensiones de la
informalidad, pero es especialmente marcado en los aspectos laborales. Por ejemplo, el
porcentaje de MyPE encuestadas que no tiene ningn trabajador en planilla no disminuye
para las MyPE con ms de cinco aos de existencia. Sin entrar a repetir lo que se recoge
en el cuadro 2, cabe resaltar las siguientes grandes conclusiones.
En lo que se refere a la licencia de funcionamiento, los conductores de MyPE enfatizan
que no le ven ventajas, pero que, como las inspecciones son frecuentes, deciden formalizarse
en este respecto relativamente pronto. Esto es as pese a que, de los trmites estudiados, la
gestin de la licencia municipal es considerada como engorrosa y burocrtica. De entre las
quejas mencionadas por los microempresarios est no solo el tiempo que demora tramitar
la licencia, sino tambin el hecho de que requiere varias visitas para gestiones adicionales,
segn el giro del negocio (carn de sanidad, fumigacin, permiso de Defensa Civil, etc.),
adems de su renovacin anual. Ello explica por qu muchos de los empresarios, mientras
les es posible (por ejemplo, no requieren atencin con puerta a la calle y, por tanto, les es
ms fcil evitar inspecciones), deciden operar sin licencia.
En lo que atae a la tributacin, los microempresarios s encuentran algunos benefcios
de un cierto grado de formalidad, sobre todo en la obtencin del RUC. El tener RUC es
percibida como una condicin que mejora ligeramente el acceso al crdito (sobre todo para
montos ms elevados) y que permite la emisin de comprobantes de pago (indispensable
cuando la MyPE crece por encima de un cierto tamao). El registro (obtencin de RUC) se
percibe como fcil y barato. Al crecer las MyPE, tambin crece el riesgo de ser detectadas
y la necesidad de emitir facturas, haciendo que estas se registren y paguen (parte de) sus
impuestos.
Cabe destacar que son estas dos dimensiones (no tener licencia de funcionamiento y no
tener RUC) lo que buena parte de los conductores de MyPE entienden como informalidad.
As, ni el grado de evasin tributaria ni la falta de cumplimiento con la normativa laboral,
ambas facetas muy extendidas de la informalidad, se veran como tal. En la encuesta del
Banco Mundial tambin se pidi a los micro y pequeos empresarios su estimacin sobre
el porcentaje de ventas declaradas sobre el total de ventas real que es comn en otras
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MyPE de su rubro. Dicho porcentaje se estima entre el 50 y el 60% de las ventas reales,
dependiendo del tamao de la MyPE. El diseo del Rgimen nico Simplifcado (RUS),
por el que los micro y pequeos empresarios autodeclaran su nivel de ventas y realizan
un pago nico mensual, permite en la prctica que la gran mayora de contribuyentes bajo
este rgimen declaren los montos mnimos de ventas y, por tanto, de contribucin.
En este sentido, los regmenes tributarios no incentivan a las MyPE a graduarse y
pasar a otros regmenes. El aumento relativo en el uso del RUS, como se puede ver en el
grfco 3, es consistente con esta interpretacin, si bien hay que resaltar que no supone una
evidencia decisiva, pues el aumento en el nmero de contribuyentes bajo el RUS tambin
podra deberse a una captacin mayor de informales. De todas maneras, el hecho de que
el nmero de contribuyentes en el rgimen general est bsicamente estancado tambin
apoya la interpretacin de que las MyPE difcilmente se gradan y pasan al rgimen
general.
De hecho, existe un nmero elevado de MyPE de mayor tamao que siguen tributando
bajo el RUS. Por ejemplo, en nuestra muestra de MyPE con 6 a 10 trabajadores, un 31%
an tributa bajo el RUS (cuadro 3). Adems, la recaudacin tributaria se ve perjudicada por
el abuso del rgimen general, que al ser un tributo sobre las utilidades permite la deduc-
cin de gastos. Tambin es muy frecuente la manipulacin de la contabilidad a travs de
un manejo ilcito de los comprobantes de pago. El resultado es que el microempresario
paga ms a su contador, a quien deja la toma de decisiones sobre qu rgimen tributario
utilizar, que a la autoridad tributaria por concepto de impuesto a la renta.
2
Este abuso del
rgimen general ayuda a explicar por qu un porcentaje relativamente alto de las MyPE
2
El Banco Mundial ha realizado tambin un estudio de costos de cumplimiento con las obligaciones tribu-
tarias, an pendiente de publicacin.
Grfco 3
Evolucin del nmero y porcentaje de contribuyentes segn rgimen tributario
Fuente: Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), Nota Tributaria, 2010.
Nmero de
contribuyentes
(en miles)
Tasa porcentual
de crecimiento
(dic. 2005 a
sep. 2010)
2006
(dic.)
2010
(sep.)
380 622 64
95 193 102
468 504 8
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Rgimen nico
Simplificado
Rgimen Especial
de Renta
Rgimen General
ms pequeas utilizan este rgimen, pese a los sofsticados requerimientos de manejo de
libros de contabilidad y en general de informacin.
En materia laboral, la informalidad est extendida incluso en las MyPE ms grandes
(vase el cuadro 1). La resistencia a tener personal en planilla se explica principalmente
porque el microempresario percibe que el benefcio es para el trabajador y que la empresa
se vuelve ms vulnerable. Esta mayor vulnerabilidad se debera a la prdida de fexibilidad
en el manejo del personal, mientras que la MyPE debe enfrentar las altas fuctuaciones
en sus ventas sea por motivos estacionales o por la competencia en el mercado. Existen,
eso s, diferencias en las frmulas de manejo del personal de acuerdo con el tamao de la
empresa. Conforme crecen en tamao, la frmula vara, pero implica normalmente una
combinacin de un grupo reducido de trabajadores en planilla, un segundo grupo de tra-
bajadores que no estn en planilla pero que disfrutan de cierta formalidad laboral (emiten
recibos por honorarios como si fuesen prestatarios de servicios y no trabajadores) y un
tercer grupo que no tiene ningn tipo de relacin formal pese a trabajar continuamente en
la MyPE.
La posibilidad de acceder a seguros de salud sin necesidad de estar afliado a la
seguridad social (a travs de mecanismos como el Seguro Integral de Salud) parece
ser un factor adicional para explicar la alta informalidad laboral. Esto permite a los
microempresarios presentar la informalidad como una relacin laboral en la que los
trabajadores salen benefciados, pues pueden incluso obtener mayores ganancias (al no
tener que pagar contribuciones sociales, el empleador puede ofrecer sueldos algo mayo-
res) sin que el trabajador tenga que renunciar en su totalidad a una cobertura sanitaria.
De hecho, en el Per el crecimiento de la poblacin con algn tipo de seguro de salud
ha aumentado considerablemente en los ltimos aos: el porcentaje se ha doblado hasta
el 60% entre el 2006 y el 2009. Aunque en s mismo este aumento de cobertura es, sin
lugar a dudas, un desarrollo positivo, hay que reconocer tambin que la expansin de los
segmentos no contributivos de cobertura social torna an menos atractivo el esquema
contributivo.
Como apunta la nota 9 sobre el mercado de trabajo en este mismo volumen, la remu-
neracin mnima vital est por encima de lo que buena parte de los trabajadores perciben
Cuadro 3
El uso de los diferentes regmenes tributarios por las MyPE
(Porcentaje de MyPE que tributan en los diferentes regmenes)
Todas las
MyPE
MyPE con
1 a 5
trabajadores
6 a 10
trabajadores
11 a 50
trabajadores
RUS 28 33 31 14
Rgimen Especial del Impuesto a la
Renta (RER)
11 7 19 11
Rgimen General 38 24 38 70
No paga impuestos en ningn
rgimen
23 36 12 5
Total 100 100 100 100
como salario en la realidad. Estos datos fueron corroborados en nuestra encuesta dedicada
a las MyPE, segn se muestra en la primera fla (a) del cuadro 4. As, segn los conductores
de MyPE entrevistados, el 56% de sus trabajadores ganan menos que el salario mnimo.
Esta situacin se da tambin en las MyPE encuestadas de mayor tamao, sin que haya
grandes diferencias entre las MyPE de distintos tamaos, como se muestra en las diversas
columnas del cuadro. As pues, para aproximadamente la mitad de los empleados en MyPE,
el mero hecho de que la remuneracin mnima vital es elevada ya supone un impedimento
para la formalizacin.
Sin embargo, la informacin proporcionada directamente por los micro y pequeos
empresarios nos permite tambin constatar que el alto nivel de la remuneracin mnima
vital no es el nico factor en juego. La segunda fla (b) del cuadro 4 muestra el porcentaje
de los trabajadores que, siempre segn los conductores de la MyPE, no tienen contrato.
Es notable que este porcentaje sea siempre mayor al porcentaje de trabajadores que ganan
menos que el salario mnimo. Esto quiere decir que hay un margen de trabajadores, aproxi-
madamente alrededor del 15% de todos los trabajadores segn estas estimaciones, para los
que el salario mnimo no supondra una restriccin a la formalizacin y que, no obstante,
se mantienen en la informalidad.
Cuadro 4
Comparacin entre los salarios que perciben los trabajadores de MyPE y la remune-
racin mnima vital, segn estimados de los conductores de la MyPE
(Porcentaje de los trabajadores de las MyPE encuestadas)
Todos
1-5
trabajadores
6-10
trabajadores
11-50
trabajadores
(a) Porcentaje de trabajadores en
su MyPE que ganan menos que la
remuneracin mnima vital
56 62 52 45
(b) Porcentaje de trabajadores que no
tienen contrato
70 75 68 61
Por tanto, en el plano laboral el crecimiento sera una condicin necesaria pero no
sufciente para la formalizacin. En este sentido, en las dinmicas de grupo realizadas por
el Banco Mundial se observ que si bien en el Per la relacin entre las micro y pequeas
empresas con las grandes y medianas no es muy fuerte, cuando estas ltimas demandan
a las primeras un mayor nivel de formalizacin, las micro y pequeas se adecuan porque
ah s ven un benefcio inmediato de la formalizacin: aumentar o hacer crecer su negocio.
Finalmente, cabe destacar que la percepcin de los costos y benefcios de la formalidad
e informalidad de las dimensiones licencias, tributos y laboral presentada en el cuadro 2
es muy similar independientemente de que los datos se obtengan entre los informales o
los formales. Es decir, la percepcin de cules son las ventajas y desventajas de tener o
no tener RUC, por ejemplo, no difere entre los microempresarios con RUC y los que no
lo tienen. Esto apunta a que no es la falta de informacin lo que determina la decisin del
microempresario sino las circunstancias de cada uno. La nica dimensin en la que nuestros
estudios detectaron una discrepancia sobre la percepcin de los costos y benefcios entre los
dos grupos (formales e informales), se dio en el mbito de la personera jurdica. Aquellos
que ya han establecido su negocio como entidad legal perciben en general que el proceso
no fue complejo ni costoso y que les ha reportado benefcios en lo que respecta a la pro-
teccin del patrimonio familiar, acceso a crdito (sobre todo para personas que al alcanzar
una edad avanzada dejan de ser sujetos de crdito) y la llegada a clientes ms grandes que
perciben a la MyPE ya constituida como entidad legal como una contraparte ms creble.
Por el contrario, los microempresarios que se mantienen operando como personas naturales
consideran que el establecer la empresa con personera jurdica propia resultara engorroso,
conllevara costos altos y recurrentes y no les reportara ningn benefcio.
Qu se puede hacer desde el sector pblico para que el balance costo-benefcio no sea
tan sesgado hacia la decisin de mantenerse en la informalidad? Como primera refexin
cabe destacar que eliminar totalmente la informalidad no es un objetivo de poltica realista.
En todos los pases existe un cierto grado de informalidad, independientemente del nivel
de ingreso o del marco regulador (Gerxhani 2004). Un objetivo ms realista es la reduc-
cin de la informalidad en el margen en determinados mbitos. En concreto, una de esas
reas donde se pueden focalizar esfuerzos es la informalidad en empresas que, siendo an
pequeas, tienen un mayor tamao que las microempresas.
En el caso de esas pequeas empresas, la decisin de mantener a buena parte de la
fuerza laboral en la informalidad no refeja falta de informacin o conocimiento por parte
del empleador. Detrs de estas decisiones estn, por un lado, los altos costos laborales
no salariales, la difcultad para el despido y un salario mnimo elevado. Por otro lado, la
mnima fscalizacin estimula la decisin del empleador de no cumplir con las obligacio-
nes de la legislacin laboral. En este aspecto, la accin pblica podra moderar los altos
costos no salariales y las difcultades para el despido, reduciendo as los desincentivos a
la formalizacin laboral. Una vez reformado el rgimen laboral, tambin es necesario un
renovado esfuerzo fscalizador focalizado en aquellas empresas que ya han alcanzado cierto
tamao, pues ante una percepcin de impunidad total se hace muy difcil el cumplimiento
voluntario de cualquier tipo de legislacin laboral, incluso de una legislacin laboral que
no imponga altos costos.
Al mismo tiempo, hay que resaltar que un aumento del esfuerzo fscalizador en los
aspectos laborales sin un cambio en la legislacin laboral podra resultar contraproducente,
contribuyendo a destruir y no a crear empleo. Por otro lado, la escasa utilizacin del Rgi-
men Laboral Especial por parte de los microempresarios peruanos sugiere centrar esfuerzos
en una reforma general del sistema, no en regmenes especiales que, pese al empeo de
las autoridades, resultan ser poco conocidos y no ayudan a reducir la complejidad de los
marcos reguladores. En el Per, la reforma de la Ley General del Trabajo es una agenda
pendiente desde el ao 2001. En este sentido, la experiencia internacional con regmenes
especiales parece apuntar a que estos pueden tambin generar incentivos perversos y no
contribuir al crecimiento de las empresas y el de su productividad (Pags 2010).
En el rea tributaria, reducir los altos costos de cumplimiento con las obligaciones
tributarias bajara los costos de las MyPE y, por ende, facilitara su crecimiento (y, con
ello, la formalidad). Adems, dicha reduccin tambin hara ms efciente la fscalizacin
(redundando en ltimo caso en una menor evasin). En este mbito, como en otros, hay
que tener en cuenta que los regmenes especiales, por muy bien intencionados que sean,
pueden llegar a ser contraproducentes. Estos regmenes pueden incentivar que las MyPE se
mantengan sin crecer, as como una mayor evasin e incumplimiento. Ms bien, el nfasis
debe ponerse en mejorar los regmenes generales, tanto el tributario como el laboral, para
fomentar la productividad y el crecimiento empresarial, pues hay que tener en cuenta que
las empresas se van formalizando conforme crecen.
Continuar con la simplifcacin de trmites a nivel municipal (International Finance
Corporation 2006) es una opcin para mejorar una de las dimensiones en la que los micro
y pequeos empresarios perciben menos benefcios y mayores costos de la formalidad. Al
respecto, los progresos realizados en los aos 2009 y 2010 han sido notables, y han contri-
buido a mejorar sustancialmente el clima de negocios. De hecho, como reconoce el reporte
del Banco Mundial Haciendo Negocios 2011, el Per ha sido en el 2010 el pas que ms ha
avanzado en el mundo en lo que respecta a reformas que faciliten la formacin de empresas.
Por ltimo, los programas de apoyo a la micro y pequea empresa como los que
viene impulsando el Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa - PROM-
PYME (p. ej., Mi Empresa) o la Corporacin Financiera de Desarrollo - COFIDE (p. ej.,
Hbitat) pueden ser una herramienta til para incentivar la formalidad. Ahora bien, se
requiere incorporar en el diseo de dichos programas evaluaciones de impacto de estos,
para as asegurar que los recursos se destinan a programas verdaderamente exitosos. Tam-
bin hay que reconocer que dado el universo tan amplio de micro y pequeas empresas
informales en el Per, un desafo de dichos programas de apoyo a empresas concretas es
la escala necesaria para que, incluso programas exitosos, tengan un impacto sustancial en
la economa en su conjunto.
V. Conclusin
La principal conclusin de nuestro repaso a la informalidad en el Per es que una poltica
que busque fomentar la formalidad no difere sustancialmente de la poltica para impulsar
la productividad y el crecimiento empresarial. Esto es as por dos motivos. En primer
lugar, como hemos visto, segn las micro y pequeas empresas peruanas van creciendo,
dan ciertos pasos hacia la formalidad. En segundo lugar, cuando una empresa formal crece,
crea empleo. Esa creacin de empleo en empresas ya formales permite que trabajadores
que son microempresarios informales debido a la falta de otras oportunidades de trabajo
puedan dejar de serlo. As pues, fomentar el crecimiento empresarial, incluso de empresas
ya formales, es fomentar la formalidad.
Esta conclusin se basa en una visin de la informalidad con dos caras. Una primera
es la del trabajador que se ve excluido del mercado de trabajo formal y que comienza
actividades por cuenta propia como mecanismo de supervivencia. Y la segunda es la del
emprendedor, trabajador o familia que escoge su nivel ptimo de vinculacin con los
mandatos e instituciones del Estado dependiendo de su valoracin de los benefcios netos
asociados con la formalidad y de la capacidad del Estado para hacer cumplir la ley. Estos
dos puntos de vista no son excluyentes, es ms: ambos han de tenerse en cuenta en cualquier
estrategia para atajar el fenmeno de la informalidad.
VI. Bibliografa
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mas desde sus cimientos. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Nota 11. Una dcada de reduccin de la pobreza y de ampliacin de oportunidades 193
Resumen
En la ltima dcada, el Per ha experimentado un avance sin precedentes en la reduc-
cin de la pobreza; y por primera vez en aos, se ha visto una modesta reduccin de
la desigualdad. De hecho, el Per es uno de los pases con el mejor desempeo en la
regin en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconmica
y los niveles rcord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar
las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han benefciado
mayormente a los pobres, sobre todo en aos recientes. Al mismo tiempo, las polticas
pblicas y sociales tambin han contribuido a este xito, incluso a pesar de que los bajos
niveles del gasto social sugeriran que su papel era ms limitado. No obstante tales
avances, el Per continua rezagado en relacin a otros pases de la regin en niveles de
pobreza y de desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisin de oportunidades bsi-
cas. Adems, siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado
porcentaje de la poblacin es vulnerable a caer en la pobreza. A fn de sostener los logros
recientes, el Per debera disear polticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las
polticas exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliacin
de las oportunidades, mejoran la gestin de riesgo de las poblaciones vulnerables y esti-
mulan el crecimiento a corto y largo plazo.
I. Introduccin
El Per ha tenido un desempeo impresionante durante la primera dcada del nuevo siglo.
Ha sido uno de los campeones regionales en materia de crecimiento: entre el 2004 y el
2008 la tasa de crecimiento del producto bruto interno (PBI) alcanz en promedio un
7,7% y lleg a un mximo de 9,8% en el 2008 (vase el grfco 1). Asimismo, sigui
siendo uno de los pocos pases en la regin con un crecimiento positivo a pesar de la crisis
fnanciera del 2009, y se ha recuperado desde aquel entonces hasta llegar a una taza de
crecimiento de 8,8%
1
en el 2010).
1
Proyeccin de Consensus Economics.
11. Una dcada de reduccin
de la pobreza y de ampliacin
de oportunidades
Leonardo Lucchetti, Elizaveta Perova y Renos Vakis
La reduccin de la pobreza ha sido igualmente impresionante. Entre el 2004 y el 2009
casi cuatro millones de personas salieron de la pobreza, lo que baj la tasa de pobreza
en 13,8 puntos porcentuales, desde un 48,6% hasta un 34,8% (vase el grfco 2). En el
mismo perodo, la extrema pobreza baj en un 30% al 11,5%. La reduccin de la cantidad
de pobres en los ltimos cinco aos se encuentra entre las ms altas en la regin (el Per
Grfco 1
Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010

Grfco 2
Evolucin de la pobreza moderada y extrema

Nota: El crecimiento para el ao 2001 se refere solo al primer trimestre del ao.
Fuentes: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y Banco Central de Reserva del Per
(BCRP).
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2009.

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
17,1
17,4
16,1
13,7
12,6
11,5
48,6 48,7
44,5
39,3
36,2
34,8
0
10
20
30
40
50
2004 2005
Aos
P
r
o
p
o
r
c
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n

d
e

i
n
d
i
v
i
d
u
o
s

p
o
b
r
e
s
2006 2007 2008 2009
Pobreza moderada Pobreza extrema
Grfco 3
Evolucin de la desigualdad
(coefciente de Gini)

Nota: los intervalos de confanza del 95% estn representados por las lneas verticales.
Fuente: INEI, ENAHO 2004-2009.
solo se queda atrs de Argentina, Venezuela y Uruguay). Tambin hubo una pequea
reduccin en la desigualdad: el coefciente de Gini basado en el gasto baj de 0,42 en
el 2004 a 0,40 en el 2009 (vase el grfco 3), y el basado en el ingreso hizo lo propio.
Gini
Ao
G
i
n
i
2007 2008 2009
0
,
3
5
0
,
4
0
,
4
5
0
,
5
0
,
5
5
2006 2005 2004
Renta Gastos
La disminucin de la pobreza (y la reduccin modesta de la desigualdad) ha estado
acompaada, y posiblemente reforzada, por una expansin generalizada de las oportuni-
dades. Entre estas oportunidades se pueden destacar las laborales, generadas por los sec-
tores de mano de obra intensiva y otras que aparecieron en virtud de la expansin de los
servicios hacia zonas remotas o a causa de los nuevos programas sociales. De hecho, de
acuerdo con lo medido por el ndice de Oportunidades Humanas (IOH),
2
el acceso a opor-
tunidades ha mejorado sustancialmente en educacin, infraestructura, nutricin y bien-
estar en el perodo que nos ocupa (Banco Mundial 2010a). Al igual que con la pobreza,
el Per es uno de los lderes en la regin en cuanto al acceso mejorado a oportunidades.
En el 2010, solo cuatro pases en Amrica Latina (Mxico, Nicaragua, Ecuador y Brasil)
podan estar cerrando la brecha en el acceso a oportunidades ms rpidamente que el Per
(vase el grfco 4). En este sentido, en la ltima dcada el Per no solo ha logrado bajar
las tasas de pobreza y de desigualdad, sino que ha fjado cimientos fuertes para reducir la
pobreza en el futuro por medio de avances importantes en la provisin de oportunidades
entre los nios.
2
El IOH mide la provisin a los nios de ciertos bienes y servicios que constituyen oportunidades en el
sentido de que el acceso a estos durante la infancia probablemente afectar el bienestar de los individuos
de por vida (p. ej., educacin, nutricin, saneamiento). El IOH se construye como un porcentaje de la
poblacin con acceso a ciertos bienes o servicios, con un descuento de acuerdo al nivel de desigualdad en
la provisin (Molinas y otros 2010).
Grfco 4
ndice de Oportunidades Humanas en el Per
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
(a) Nivel del IOH
C
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m
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a
n
u
a
l

(
%
)
(b) Crecimiento anual del IOH
n
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0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
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t
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n
a
II. Entendiendo las tendencias
Cul es la explicacin de los impresionantes resultados alcanzados por el Per en la
reduccin de la pobreza y la mejora en el acceso a oportunidades en aos recientes? En
principio, habra tres factores centrales que ayudan a explicar dichos resultados.
Crecimiento sostenido y auge del sector privado
En parte, la disminucin ejemplar de la pobreza es resultado del crecimiento sostenido sin
precedentes y la estabilidad macroeconmica del pas en la dcada. Sobre todo desde el
2004, el pas ha crecido a una tasa de 7,7% en promedio, no solo superior a los cambios
histricos en el PBI, sino al crecimiento regional general. En este perodo, la pobreza ha
respondido mejor al crecimiento: la elasticidad del crecimiento sobre la pobreza vari de
0,04 a 0,4 en los aos 2002-2004 (Banco Mundial 2009), comparada con 0,9 despus del
2004. En esta ltima etapa, cada incremento de un punto porcentual en el crecimiento dio
lugar a un punto adicional de reduccin de la pobreza (aproximadamente 300 000 pobres
menos).
En la dcada, los hogares ms pobres han logrado aprovechar mejor el crecimiento
econmico en comparacin con la clase media y los ricos, sobre todo en los ltimos aos.
Mientras que el crecimiento del consumo ha sido positivo en todos los rangos de bienestar
en este perodo, en los aos 2007-2009 los hogares en la parte inferior de la distribucin
del consumo per cpita se han benefciado ms (vase el grfco 5). Esta tendencia se
aprecia tanto en las reas urbanas como rurales. Adems, este incremento en el consumo
entre los pobres fue impulsado por el crecimiento del ingreso laboral (y no por ingresos
no laborales como pueden ser las transferencias o remesas), lo que muestra que los pobres
se habran benefciado de la expansin de las oportunidades de generacin de ingresos. Al
parecer, estn en juego varios factores.
Por ejemplo, en el Per se ha visto un incremento dramtico de la inversin privada
durante este perodo. Hasta el ao 2008, segn datos del BCRP, esta representaba una
quinta parte del PBI, comparada con un 15% en el 2004.

Asimismo, hasta la crisis fnan-
Grfco 5
Curvas de incidencia del crecimiento

Nota: Las lneas discontinuas horizontales muestran el crecimiento promedio.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
18
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0
0 10 20 30 40
Percentile of Per Capita Household Consumption
(c) 2007-2009
(b) 2004-2007 (a) 2004-2009
A
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n
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l

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(
%
)
50 60 70 80 90 100
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(
%
)
95 Percent Confidence Interval Growth Curve Mean Growth
A
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(
%
)
50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
ciera del 2008, la inversin privada vena creciendo a tasas signifcativamente ms altas
que el consumo privado o pblico, la inversin pblica o las exportaciones (vase el gr-
fco 6). Esta expansin en la inversin privada probablemente ha generado oportunidades
de empleo que fueron aprovechadas por los pobres.
De manera similar, las mejoras en las condiciones del mercado laboral durante el
mismo perodo se refejan en una menor informalidad e incrementos en el ingreso men-
sual real y la productividad laboral (Moller 2010). Adems, entre el 2004 y el 2009, el
crecimiento estaba concentrado sobre todo en sectores intensivos en mano de obra, como
la construccin, el comercio y la manufactura, frente a sectores intensivos en capital,
como la minera (vase el grfco 7).
Al descomponer los cambios observados en la pobreza por sector, tambin se apre-
cia que el crecimiento en los sectores intensivos en mano de obra ha contribuido a la
reduccin de la pobreza, ms que transformaciones en otros sectores. Ms del 80% de la
reduccin de la pobreza observada fue impulsado por cambios dentro de los sectores (a
diferencia de un cambio de la poblacin a los sectores ms ricos, cuadro 1). Dentro de los
sectores, la construccin, la manufactura y la agricultura representaron la proporcin ms
alta de la reduccin de la pobreza. Mientras que los sectores de la construccin y manu-
Grfco 6
Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009

Fuentes: INEI y BCRP.
-30
-20
-10
0
10
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pblico Privado
-30
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0
10
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Exportaciones
Aos
Aos
Consumo Inversin
Exportaciones
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pblico Privado
Aos
facturero de hecho han crecido mucho, la reduccin de la pobreza en el sector agrcola
parece haber ocurrido a pesar de su bajo crecimiento (vase el grfco 7). Probablemente,
esto refeja una mezcla entre el impacto de las polticas sociales dirigidas a las reas rura-
les, donde la mayora de la poblacin trabaja en la agricultura, y el ingreso mejorado por
los incrementos temporales en el precio de los alimentos en el 2008.

Cuadro 1
Descomposicin de los cambios en la pobreza por sector laboral
(En porcentajes)
Reduccin de la pobreza real entre el 2004 y el 2009 -13,78
Efecto intrasectorial: 83,62
Construccin 11,05
Manufactura 11,43
Comercio 4,23
Minera -0,02
Agricultura 25,54
Otros 18,59
Desempleados 2,86
Inactivos 9,95
Efecto de desplazamiento de la poblacin -2,64
Efecto de interaccin 19,01
Grfco 7
Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009

Fuentes: INEI y BCRP.
-5
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5
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Agricultura
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Minera
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Manufactura
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Electricidad
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Construccin
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5
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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Comercio
Polticas pblicas y ampliacin de las oportunidades
Las polticas pblicas y la ampliacin de los servicios hacia los pobres tambin han con-
tribuido a la reduccin de la pobreza y a mejoras en las oportunidades. El gasto social
ha seguido una tendencia creciente desde fnes de los aos noventa (vase el grfco 8).
Adems, se ha introducido o ampliado una serie de programas sociales nuevos. La Estra-
tegia Nacional de Nutricin CRECER, una iniciativa para coordinar y afnar la efcacia de
la asistencia social en el pas, cubre aproximadamente a cinco millones de benefciarios.
Esta incluye catorce programas que van desde intervenciones nutricionales hasta asisten-
cia a empresas pequeas y medianas (Banco Mundial 2009). Sin embargo, con ms de
diez millones de pobres, un nivel de gasto social bajo e inefciencias en la focalizacin,
an queda mucho por hacer para mejorar las polticas sociales.
A pesar de la baja cobertura, la evidencia disponible indica que las polticas pblicas
han tenido resultados positivos en lo que respecta a la reduccin de la pobreza y la mejora
del bienestar. Por ejemplo, desde el 2005 el gobierno peruano est implementando el pro-
grama de Transferencias Condicionadas en Efectivo (TCE) Juntos, que benefcia a uno de
cada cuatro habitantes rurales en extrema pobreza. Al igual que con otros programas de
TCE en la regin y el mundo, Juntos ofrece transferencias monetarias a sus benefciarios
a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones, como son la asistencia escolar y
los controles mdicos regulares.
3
Un estudio reciente del programa ha revelado algunos
impactos positivos. En primer lugar, Juntos increment el consumo entre sus benefcia-
rios, mejor las tasas de asistencia escolar y el uso de los servicios de salud (Perova y
Vakis 2009). El resultado es que la brecha en el acceso a oportunidades asociadas como
la educacin, por ejemplo se ha ido cerrando entre los nios benefciarios mucho ms
rpidamente que entre los no benefciarios (vase el grfco 9): hay cuatro veces ms
nios benefciarios del programa Juntos que terminan la escuela primaria en el tiempo
establecido frente a los nios no benefciarios.
Mientras que el programa Juntos es un ejemplo de intervencin focalizada exitosa,
la expansin de las redes de telecomunicaciones pblicas/privadas una intervencin
con flosofa y alcance muy diferentes es un ejemplo de la gran variedad de opciones
para intervenciones exitosas de lucha contra la pobreza. En los ltimos aos, la pro-
piedad de telfonos se ha disparado en el Per, al igual que en otras partes del mundo.
La ampliacin de la cobertura de telfonos es resultado sobre todo del hecho de que
ms gente tiene telfonos mviles, pues casi no ha habido ningn cambio en el acceso
3
Las condiciones varan dependiendo de la edad del nio. Vase la lista completa de condiciones en www.
juntos.gob.pe.
Grfco 8
Evolucin del gasto social en el Per entre 1998 y el 2008

Fuente: SEDLAC, Base de Datos Socioeconmicos para Amrica Latina y el Caribe.
0
50
100
150
200
250
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Total de gasto social
a lneas fjas (Beuermann 2010). La evidencia emprica actual muestra que el estar den-
tro del rea de cobertura no solo increment signifcativamente el gasto de los hogares
en ropa, salud y comunicaciones, sino que adems gener reducciones en la pobreza
extrema (Beuermann 2010). Este resultado es coherente con evidencia sobre los impac-
tos positivos de la expansin de las telecomunicaciones en el bienestar (Jensen 2007;
Aker 2008).
La electrifcacin rural es otro ejemplo de polticas que pueden facilitar el creci-
miento y la reduccin de la pobreza. La privatizacin en los aos noventa foment la
inversin en el sector elctrico, y la porcin de ciudadanos con acceso a electricidad hasta
el ao 2000 se increment de un 61% a un 72%, la mayora de ellos en reas urbanas. Las
empresas privadas apenas se fjaron en el Per rural. En la dcada del 2000, el gobierno
del Per abord este desequilibrio con la emisin de una serie de leyes que declararon la
electrifcacin rural como una necesidad nacional, establecieron una inversin mnima
en electrifcacin rural (el 0,85% del presupuesto nacional), y defnieron los criterios para
priorizar proyectos de electrifcacin rural, entre ellos la prevalencia de la pobreza y una
baja tasa de electrifcacin en el rea del proyecto.
Aunque no se ha realizado ninguna evaluacin formal de las polticas guberna-
mentales dirigidas a ampliar la electrifcacin a las reas rurales, los cambios en el
ndice IOH basados en el acceso a electricidad en cierta medida muestran el xito de
estas polticas. Entre el 2004 y el 2009 el nmero de nios con acceso a electricidad
aument en todas las regiones del pas, con una tasa de cambio considerablemente ms
alta en las reas rurales (vase el grfco 10). De hecho, la brecha de oportunidad se
estaba cerrando a ms de 5% por ao en la sierra rural y la costa rural, lo que sugiere
mejoras dramticas en el acceso a electricidad para la poblacin desfavorecida en las
reas rurales.

Grfco 9
Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Per
0
2
4
6
8
10
12
Terminan
sexto grado
C
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n
u
a
l

2
0
0
4
-
2
0
0
8

(
%
)
Asisten a
educacin
inicial
Comienzan
primer grado
Asisten a la
escuela
Beneficiarios No beneficiarios

III. Los retos del futuro
Mantener el crecimiento
An cuando el crecimiento econmico por s solo no es sufciente para reducir la pobreza,
ser necesario que el Per mantenga los patrones de crecimiento actual para continuar
reducindola. En vista de los bajos niveles de gasto social,
4
es poco probable que la
pobreza siga bajando solo gracias a los programas sociales. Si bien las proyecciones eco-
nmicas son muy favorables para el futuro inmediato, el Per no es inmune a las variacio-
nes cclicas en la tasa del PBI. Como se vio en la ltima crisis fnanciera, el crecimiento
baj de una tasa rcord de 9,8% a un magro 0,9% en apenas un ao. A pesar de que el
impacto de la crisis fue bastante benigno comparado con otros pases de la regin
5
y que
el Per ha logrado una impresionante recuperacin, el pas sigue siendo vulnerable a cho-
ques macroeconmicos u otros sistmicos.
Oportunidades desiguales y divisin espacial
Aunque el crecimiento reciente estuvo orientado hacia el rea rural (vase el grfco 11),
sigue existiendo la brecha rural-urbana. Seis de cada diez pobres en el Per viven en
reas rurales, siendo la extrema pobreza un fenmeno estrictamente rural.
6
Y aun cuando
la desigualdad ha bajado, sigue siendo alta. Adems, la reduccin ha sido impulsada por
cambios en la desigualdad al interior de reas geogrfcas (p. ej., dentro del rea rural,
4
En el 2007, el gasto social per cpita alcanzaba solo un 30% del promedio regional (clculos basados en
datos del Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales, CEDLAS).
5
Nueve pases latinoamericanos tuvieron un crecimiento negativo en trminos de PPA (Paridad del Poder
Adquisitivo).
6
Clculo de los autores basado en INEI, ENAHO 2009.
Grfco 10
Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Lima
C
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b
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a
l

(
%
)
Sierra
urbana
Costa
urbana
Selva
urbana
Costa
rural
Selva
rural
Sierra
rural
urbana) y no entre regiones. De hecho, las tendencias parecen sugerir que la desigualdad
entre las reas urbanas y rurales est aumentando (Escobal y Ponce 2010).
Mientras que los resultados ms tempranos sugieren avances impresionantes en el
cierre de parte de la brecha de oportunidades, el acceso a servicios para los peruanos
rurales sigue siendo un desafo. En realidad, el Per ocupa el decimocuarto lugar entre
dieciocho pases de Amrica Latina en materia de provisin de oportunidades bsicas
(vase el grfco 4). Esto constituye una gran preocupacin debido a que se trata de insu-
mos esenciales para el crecimiento a largo plazo. Adems, el PBI per cpita en el Per
es mucho ms alto que en los cuatro pases que quedan detrs: Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Honduras (el promedio del PBI de estos cuatro pases solo equivale a 60%
del PBI del Per).
7
Tomando en cuenta los recursos disponibles en el Per para asegurar
el acceso universal, la actual brecha en el acceso es inaceptable.
Lo que quiz resulta ms preocupante es que las reas rurales no solo se quedan atrs
de las urbanas en estos avances, sino que las perspectivas de mayores mejoras son reduci-
das en ausencia de polticas. El grfco 12 muestra que, histricamente, la pobreza ha sido
mucho menos sensible al crecimiento en las reas rurales. Por ejemplo, mientras que un
crecimiento de un punto porcentual corresponde a una reduccin de 2 puntos porcentuales
en la tasa de pobreza en Lima, en la selva rural esta cifra est por debajo de 0,5, o sea un
factor de 4. En vista de la falta de crecimiento en el sector agrcola en ese perodo, y la baja
elasticidad de crecimiento-pobreza, es plausible que los incrementos recientes en el con-
sumo per cpita en las reas rurales sean resultado de un gasto social ms alto (como Jun-
tos) o de choques exgenos (como los incrementos del precio de alimentos en el 2008). Por
lo tanto, urgen polticas sociales que no solo aborden la prevalencia actual de la pobreza
mediante la redistribucin, sino que al mismo tiempo faciliten la participacin de las reas
7
Clculo de los autores basado en Fondo Monetario Internacional 2010.
Grfco 11
Crecimiento del consumo per cpita

0
5
5,5
8,1
10
15
C
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c
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t
a
Lima Costa u. Sierra u. Selva r. Costa r. Selva u. Sierra r.
2004-2006 2007-2009
rurales en la generacin de crecimiento e ingresos, para as asegurar la sostenibilidad de
los esfuerzos de reduccin de la pobreza.

Los nuevos pobres y el seguro social en el Per
Entre el 2004 y el 2009, uno de los perodos ms impresionantes en lo que respecta a
mejoras en el bienestar en la historia reciente del Per, 14% - uno de cada siete peruanos
- se convirti en pobre (vase el cuadro 2). Esto pone de manifesto tres temas. En primer
lugar, la alta incidencia de pobres nuevos subraya el hecho de que el crecimiento no es
la panacea para la pobreza; incluso en el perodo del crecimiento ejemplar, los peruanos
no estn libres de caer en la pobreza. En segundo lugar, sugiere que muchos hogares son
extremamente vulnerables a choques y no pueden manejar los riesgos. Finalmente, el alto
nivel de pobres nuevos advierte que la reduccin de la pobreza real en el Per hubiera
podido ser todava ms impresionante: sin choques y nuevos pobres, la pobreza hubiera
bajado a un 20% hasta el ao 2009 y no al 34%! Estos temas plantean una pregunta
importante desde la perspectiva de las polticas: Cmo puede el Estado proteger a los
ciudadanos contra choques temporales para evitar que caigan en pobreza?
Cuadro 2
Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009
Siempre pobre
Salida de la
pobreza
Entrada en la
pobreza
Siempre no pobre
20,69 21,32 14,05 43,94
Grfco 12
El crecimiento no es sufciente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009

-0,0
-0,5
-1,00
-1,50
-2,00
-2,50
Lima Costa u. Selva u. Sierra u. Costa r. Sierra r. Selva r.
IV. Reforma de las polticas pblicas
Asegurar estabilidad macroeconmica y crecimiento
La pobreza y el crecimiento estn estrechamente interconectados: mientras que el creci-
miento sostenido es una condicin necesaria para salir de la pobreza, la reduccin de la
pobreza mejora las posibilidades de un crecimiento sostenido a largo plazo mediante la
acumulacin de capital humano, una mayor productividad y menos tensin social, por
mencionar solo algunos mecanismos. En vista del entrelazamiento del crecimiento y la
pobreza, las polticas para promover la inversin privada y la mejora del acceso a oportu-
nidades sern claves para mantener el crecimiento a largo plazo.
Gasto pblico y social: a veces ms, a veces mejor
El gasto pblico en los sectores sociales ha sido regresivo y ha ido bajando en aos
recientes: en el 2007 alcanz solo el 8,27% del PBI, equivalente a un tercio del promedio
regional. Adems, en el mejor de los casos, en la ltima dcada dicho gasto ha sido fjo
(vase el cuadro 3). Como muestra tambin el cuadro, casi el 90% del gasto en proteccin
social es para fnanciar pensiones, lo que solo benefcia a los empleados del sector formal.
El nivel de gasto y cobertura tambin est refejado en el nivel de benefcios, incluso
entre programas bien focalizados. Por ejemplo, las TCE recibidas por los hogares bene-
fciarios del programa insignia Juntos representan menos del 15% del consumo mensual
de los hogares, uno de los porcentajes ms bajos en comparacin con otros programas
de TCE en Amrica Latina (Perova y Vakis 2009). Y si bien el programa ha tenido un
impacto considerable y sostenido en la pobreza rural y el bienestar general, este se ve
limitado por su baja cobertura: a pesar de su expansin desde el 2005, a partir del 2009
solo uno de cada cuatro pobres extremos (la poblacin meta) se benefcia del programa.
De hecho, la asignacin presupuestaria al programa Juntos es mucho ms baja que el
Cuadro 3
Gasto pblico en sectores sociales, 2000-2007
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
I. Educacin 2,87 2,88 3,04 3,11 3,00 3,06 3,07 3,06
II. Salud 1,35 1,37 1,45 1,51 1,50 1,52 1,67 1,58
III. Proteccin social 3,92 4,02 4,10 3,82 3,86 3,89 3,76 3,63
A. Pensiones 3,16 3,25 3,35 3,17 3,10 3,18 3,08 2,97
B. Red de proteccin social 0,76 0,77 0,75 0,65 0,76 0,71 0,68 0,66
Programas de alimentos 0,40 0,48 0,43 0,39 0,40 0,37 0,31 0,31
Programas laborales - 0,05 0,14 0,11 0,06 0,06 0,07 0,05
Fondos sociales 0,36 0,24 0,18 0,15 0,30 0,24 0,24 0,17
IV. Otros gastos sociales
TCE 0,04 0,06 0,13
Total 8,14 8,27 8,59 8,44 8,36 8,47 8,50 8,27
Fuente: Banco Mundial (2009)
gasto gubernamental promedio en programas similares en la regin (0,11% del PBI com-
parado con el promedio regional de 0,25).
Aun cuando las mejoras logradas por el Per en materia de bienestar y acceso a
oportunidades han sido superiores al promedio regional, la poblacin de las reas rura-
les enfrenta desafos signifcativamente mayores para tener acceso a servicios bsicos y
oportunidades en educacin, salud e infraestructura. En este sentido, hay espacio para
mejorar la focalizacin de los programas sociales, sobre todo en las reas rurales. Por
ejemplo, mientras que los programas Juntos y el de transferencia de alimentos se dirigen
adecuadamente a los pobres, es ms probable que los programas de empleo que promue-
ven la generacin de ingresos y que apoyan a pequeos negocios benefcien a la clase
media (vase el grfco 13).
Por ltimo, hay espacio para mejorar la calidad de la focalizacin de los programas
y en los ltimos aos se ha avanzado muy poco al respecto. Por ejemplo, a pesar de que
Juntos es sin duda el programa mejor focalizado en el Per, su efcacia en la focalizacin
ha sido constante entre el 2006 y el 2009, mientras que la focalizacin de los programas
de alimentos ha empeorado marginalmente (Banco Mundial 2009).

Grfco 13
Focalizacin de programas sociales. ndice de concentracin, 2009

Fuente: INEI, ENAHO 2009.
-0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1
Labor Programs
Comedor Popular
A trabajar
Vaso de Leche
Desayuno Escolar
Almuerzo Escolar
PANFAR/Canasta
PACFO/Papilla
Juntos
La situacin rural
Como sugieren los resultados, el crecimiento del sector privado fue especialmente exi-
toso en mejorar el bienestar y las oportunidades en las reas urbanas. A pesar de los
avances registrados en las reas rurales, siguen teniendo las ms altas tasas de pobreza. La
ampliacin reciente de programas como Juntos, la electrifcacin rural y la evolucin de
las tecnologas de la telecomunicacin estaran jugando un papel importante para igualar
las oportunidades y ofrecer un camino para avanzar a los peruanos rurales. Pero los bajos
niveles de cobertura de muchos de estos programas y la escasa efcacia en su focalizacin
pueden obstaculizar benefcios adicionales, sobre todo en las reas rurales. De aqu en
adelante, el desafo para el gobierno no solo consistir en mantener los logros recientes
sino en mejorar el gasto pblico para permitir la expansin de estos servicios y los bene-
fcios para los pobres rurales.
Para ampliar el bienestar y la movilidad econmica en las reas rurales, tendran
relevancia un conjunto de polticas en reas adicionales, incluyendo: (i) inversiones en
educacin con el objeto de promover una mayor movilidad y una mayor adaptabilidad a
las circunstancias econmicas cambiantes; (ii) la profundizacin de los mercados fnan-
cieros rurales a fn de romper las limitaciones de liquidez para el desarrollo empresarial;
(iii) inversiones continuas en infraestructura de caminos, de transporte y de telecomu-
nicaciones para mejorar el acceso de las personas a mercados laborales y de productos,
reducir los costos de transaccin y mejorar la rentabilidad de las empresas; y (iv) mejoras
en la informacin, por ejemplo sobre precios, tendencias y las circunstancias cambiantes
del mercado, a fn de tener un mejor entorno para inversiones y para facilitar la planifca-
cin econmica entre individuos, hogares y empresas.
Un papel emergente para el seguro social
A pesar de que en el Per existen los dos tipos de pobreza crnica y transitoria,
prcticamente no hay programas para enfrentar la pobreza transitoria. Como muestra el
cuadro 2, entre el 2004 y el 2009 uno de cada siete peruanos no pobres lleg a ser pobre.
Ante esto, la exploracin de opciones de polticas para proteger a los hogares contra ries-
gos no asegurados debera ser una prioridad.
Cules son las caractersticas de las personas que tienen ms probabilidades de
convertirse en pobres? Un anlisis adicional sugiere algunas. Por ejemplo, es ms factible
que vivan en reas rurales, sobre todo en la selva rural y en la sierra rural. Asimismo,
los hogares que solo han tenido educacin primaria estn en mayor riesgo de caer en la
pobreza. El tipo de empleo tambin parece ser un factor clave: hay ms posibilidades de
que las personas empleadas en la agricultura o el sector informal caigan en la pobreza.
Finalmente, la falta de acceso a servicios de electricidad, agua o saneamiento tambin se
asocia con la movilidad hacia abajo. Tales resultados parecen sugerir que las personas que
ms riesgo corren de caer en la pobreza son los hogares cerca de la lnea de pobreza, a los
que un pequeo choque puede empujar por debajo de dicha lnea.
Para enfrentar esta problemtica, las polticas pueden ir en varias direcciones. Un
primer elemento clave de la estrategia de un pas para fortalecer la capacidad de gestin
de riesgo consiste en fortifcar la capacidad de las personas para manejar el riesgo ex
ante. Esto se refere tanto a inversiones dirigidas a fomentar la movilidad econmica de
la poblacin como al desarrollo de seguros ms efectivos y otros mecanismos de gestin
de riesgo basados en el mercado. Por ejemplo, en el caso de choques que afectan a mer-
cancas que se comercian a nivel internacional, como el caf o la soya, los instrumentos
de riesgo basados en el mercado, como los futuros o las opciones, pueden desempear un
papel importante en el conjunto de herramientas para una gestin integral del riesgo. Los
instrumentos emergentes de seguros de ndice, como los seguros para el rendimiento
por rea y/o basados en el clima, tambin pueden ser prometedores para ayudar a los
agricultores a enfrentar choques naturales o econmicos en la agricultura (y al mismo
tiempo se reducen los problemas del riesgo moral y la seleccin adversa asociados
con seguros agrcolas tradicionales).
Incluso con inversiones ex ante e instrumentos de gestin de riesgo fuertes, los
hogares pueden requerir apoyo adicional despus de un choque. En este sentido, el
desarrollo de una red de seguridad fexible es un componente crtico de la respuesta
de un pas a choques. Aqu sobresalen varios principios. En primer lugar, el desarrollo
de una red de seguridad efectiva en respuesta a choques requiere que antes del choque
se est preparado para varias contingencias, incluyendo las instituciones y los tipos de
programas existentes que podran jugar un papel ms efcaz para enfrentar diferentes
choques. En segundo lugar, el diseo de reglas claras y transparentes en materia de
elegibilidad mejorar la focalizacin de las poblaciones vulnerables y al mismo tiempo
minimizar el riesgo de incentivos perversos para poblaciones no afectadas por los
choques, lo que es muy importante en el Per en vista de sus restricciones fscales. En
tercer lugar, es importante tambin desarrollar la capacidad para el fnanciamiento y
la implementacin de medidas contracclicas a fn de lograr impactos profundos, esta-
blecer incentivos apropiados y usar los recursos fscales con efcacia y efciencia. Por
ltimo, la experiencia de diferentes pases sugiere tambin que las respuestas a choques
son ms efectivas y es ms fcil reducir y aumentar su escala si las circunstancias
cambian si es que se basan en programas y capacidades institucionales existentes. Al
respecto, es esencial la fexibilidad en los mecanismos de respuesta a choques. Tal fexi-
bilidad se puede lograr elaborando procedimientos de contingencia en las instituciones
y los programas de asistencia social existentes, adems de procedimientos que permitan
a las agencias responder con rapidez y adecuadamente una vez que se haya determinado
la ndole especfca del choque y sus impactos.
Institucionalizar buenas prcticas y el diseo de polticas por resultados
Tal como sugieren los diferentes ejemplos en la nota, las polticas que pueden tener xito
en la reduccin de la pobreza y la provisin de oportunidades varan enormemente. Las
reas de intervencin van desde mejoras en la infraestructura hasta transferencias a los
hogares. Tambin hay diferencias en la focalizacin: mientras que Juntos efectivamente
llega a los ms pobres, la expansin de la electrifcacin rural y las telecomunicaciones
era universal.
La variacin en las historias de xito en la provisin de oportunidades y la reduc-
cin de la pobreza muestra el amplio rango de acciones y polticas que tienen potencial
de mejorar el statu quo. No obstante, no todas estas polticas tienen la misma efcacia y
pueden generar resultados en diferentes momentos. Adems, a pesar de que cada poltica
satisface las metas generales de reduccin de la pobreza y la ampliacin de oportunida-
des, los mecanismos para alcanzar tales metas pueden generar efectos intencionados y no
intencionados.
8

La evaluacin completa de esas polticas es una tarea de vital importancia y consti-
tuye todo un desafo. Considerando los recursos limitados para programas sociales en el
Per,
9
adquiere particular relevancia fjar las prioridades sabiamente, asignando recursos
8
Por ejemplo, algunas consecuencias no intencionadas (pero positivas) de Juntos han sido la disminucin
de la violencia intrafamiliar (Perova 2010) y el incremento de la participacin poltica.
9
El Per asigna alrededor de 30% del promedio regional a programas sociales.
a las intervenciones con mayor potencial de contribuir a oportunidades sostenibles de
reduccin de la pobreza y de expansin.
El xito reciente de la Comisin Consultiva para la Estimacin de la Pobreza y otros
indicadores relacionados en la medicin de la pobreza ha mostrado el potencial de la cola-
boracin entre agencias gubernamentales (INEI, MEF, BCRP, PCM), acadmicos locales
(UPC, GRADE, CIES), organizaciones internacionales (BM, BID) y la sociedad civil
para resolver un tema con una gran carga poltica en un ambiente de transparencia, con-
fanza y cooperacin. La Comisin Consultiva, formalizada por la Resolucin Suprema
N 097-2010-PCM, publicada en el diario ofcial El Peruano el 13 de abril del 2010, recu-
rri a la pericia local e internacional en el desarrollo de soluciones metodolgicas para
estimar la pobreza, que fueron descritas como en la frontera cientfca por los medios
nacionales.
La asignacin efectiva y equitativa de los escasos recursos a los programas sociales
requiere la misma pericia tcnica y tiene igual nivel de sensibilidad poltica. Algunos
pases (p. ej. Mxico y Colombia) ya han creado agencias consultivas con una variedad
de actores que se centran en evaluar la efcacia de las intervenciones y polticas pblicas.
Estas evaluaciones son insumos sumamente valiosos para el diseo y el monitoreo de los
programas y las polticas.
Tras la buena experiencia con la Comisin Consultiva, el Per se encuentra apto
para crear otro comit que se haga cargo de monitorear y evaluar los programas pbli-
cos. De hecho, al apalancar la pericia nacional e internacional, este proceso tiene mucho
potencial para fomentar una asignacin ms efciente de los recursos escasos para pol-
ticas pblicas, ms efectiva y ms sostenible con el fn de acelerar la reduccin de la
pobreza.
V. Conclusiones
En la ltima dcada, el Per ha experimentado un avance sin precedentes en la reduc-
cin de la pobreza; y por primera vez en aos, se ha visto una modesta reduccin de la
desigualdad. De hecho, el Per es uno de los pases con el mejor desempeo en la regin
en cuanto al incremento del bienestar. Al parecer, la estabilidad macroeconmica y los
niveles rcord de crecimiento sostenido han proporcionado el espacio para mejorar las
oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han benefciado mayor-
mente a los pobres, sobre todo en aos recientes. Al mismo tiempo, las polticas pblicas
y sociales tambin han contribuido a este xito, incluso a pesar de que los bajos niveles
del gasto social sugeriran que su papel era ms limitado. No obstante tales avances,
el Per se sigue quedando atrs de otros pases de la regin en niveles de pobreza y de
desigualdad, y ocupa un lugar bajo en la provisin de oportunidades bsicas. Adems,
siguen existiendo las disparidades rural-urbanas, mientras que un elevado porcentaje de
la poblacin es vulnerable a caer en la pobreza. A fn de sostener los logros recientes,
el Per debera disear polticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las polticas
exitosas que reducen la desigualdad regional, facilitan una mayor ampliacin de las opor-
tunidades, mejoran la gestin de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el
crecimiento a corto y a largo plazo.

VI. Bibliografa
Aker, Jenny C. (2008). Does Digital Divide or Provide? The Impact of Mobile Phones
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Perova, Elizaveta y Renos Vakis (2009). Welfare Impacts of the Juntos Program in
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Nota 12. La administracin de justicia en el Per 211
12. La administracin de justicia
en el Per
Lisa L. Bhansali
1
Resumen
Esta nota ofrece una sntesis de los desafos y oportunidades para mejorar el sistema de
administracin de justicia en el Per, pieza clave en el proceso de consolidacin demo-
crtica y en el desarrollo econmico del pas. Sin duda, una de las reformas ms notables
fue la promulgacin el ao 2004
2
del nuevo Cdigo Procesal Penal, con una orientacin
claramente democrtica y en un contexto de crecimiento econmico que est conduciendo
al pas a alcanzar importantes avances en la reduccin de la pobreza y el desempleo. El
sector justicia busca benefciarse tambin de esta mayor disponibilidad de recursos y
abordar nudos crticos como son los problemas de inclusin y restriccin en el acceso a
la justicia. Para ello, se vienen realizando actividades que tienen un gran impacto, como
la ampliacin de la cobertura de los servicios judiciales a sectores excluidos de estos por
razones econmicas, sociales, culturales, lingsticas y de gnero.
Asimismo, se est trabajando para que esta cobertura sea de calidad. Por ello, adems
de las mejoras que implica para el ciudadano el cambio paradigmtico introducido en el
proceso penal por la aplicacin del nuevo Cdigo, los jueces y dems personal judicial
estn siendo capacitados en conocimientos jurdicos y sensibilizados respecto de los retos
de la reforma y las demandas de los usuarios.
Tambin hay importantes avances en el rea de la coordinacin interinstitucional
para que el servicio de justicia sea prestado con efciencia y racionalidad en trminos
econmicos. En defnitiva, se busca dar respuesta a las demandas de un sistema de justicia
confable, previsible, efciente, en el que las partes tengan garantizados sus derechos.
Cabe sealar que los esfuerzos reseados son recientes y enfrentan una serie de
desafos, vinculados a la difcultad de mantener en el tiempo la voluntad y los compromi-
sos fnancieros que implican. Es necesario consolidar la reforma del procedimiento penal
y prever su replicacin en otras reas del derecho que demandan tambin una reforma
integral.
1
La autora agradece las valiosas contribuciones de Paulina Soto, Rosmary Cornejo Valdivia y Felipe Chacn.
2
El NCPP fue promulgado en julio del 2004 y entr en vigor en julio del 2006 con la aplicacin de la
primera experiencia piloto en el distrito judicial de Huaura. En el 2007 fue implementado en el distrito
judicial La Libertad. A partir del 2008 se comenz a aplicar de manera escalonada de acuerdo a un crono-
grama que ha sido modifcado en algunas oportunidades en el resto de los distritos judiciales del Per.
Se requiere continuar ampliando la cobertura del sistema de justicia, capacitando
a sus actores, modernizando procedimientos mediante el uso de las tecnologas, estable-
ciendo sistemas de administracin legal gratuita para los ms necesitados, trabajando
en los mecanismos de coordinacin institucional, mejorando la atencin a los usuarios,
protegiendo sus derechos, y acelerando los procesos.
Finalmente, otro reto importante es la lucha contra la corrupcin. De acuerdo con la
V Encuesta Nacional sobre Corrupcin (Protica 2008) y el ndice del Barmetro Global
de la Corrupcin (Transparency International 2009), el Poder Judicial es percibido entre
las instituciones pblicas menos confables. Para los peruanos, la falta de transparencia
y la corrupcin son preocupaciones centrales ya que merman su confanza no solo en el
sistema de justicia sino en la democracia en general. Si bien las autoridades han reforzado
algunos de los mecanismos internos de vigilancia, es preciso ampliarlos y que la idea de
un Poder Judicial ntegro sea parte sustancial de su funcionamiento. La sociedad civil
tiene un gran papel que jugar en la lucha contra la corrupcin, y los poderes pblicos el
deber de facilitarlo.
En defnitiva, en el Per est en curso una reforma importante del sistema de justicia.
Es necesario consolidar los logros alcanzados, enfrentar los desafos y ofrecer soluciones
a los problemas que el sector justicia enfrenta y la sociedad demanda.
I. Introduccin
Durante el perodo 2009-2010, la poltica econmica del gobierno se ha dirigido a mitigar
el impacto de la crisis internacional sobre la economa local y salvaguardar los logros en
materia de reduccin de la pobreza, la cual cay de un 48,7% en el 2005 a un 31.3% en
el 2010. Los supervit fscales acumulados entre el 2006 y el 2008 posibilitaron la imple-
mentacin de una poltica fscal contracclica.
3
Este crecimiento econmico ha permitido
incrementar el presupuesto de todas las instituciones pblicas, incluido el del sector justicia,
lo que ha facilitado la mejora de condiciones importantes del servicio.
El cuadro 1 muestra la variacin del presupuesto en algunas de las instituciones ms
importantes del sector Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio
Pblico, Ministerio de Justicia y Academia de la Magistratura en el perodo 2005-2010.
Estos recursos adicionales se estn destinando a mejorar y fortalecer la administracin
de justicia, hacerla ms accesible e inclusiva, a establecer un sistema capaz de garantizar
la seguridad jurdica y el Estado de derecho y este sea percibido por la ciudadana como
independiente e integro.
4
En el mismo perodo, aument el personal jurisdiccional en 31%, especfcamente
los jueces en un 39% (vase el cuadro 2).
Asimismo, como muestra el cuadro 3, la combinacin de voluntad poltica y recursos
ha permitido incrementar el nmero de dependencias judiciales en 44% y los Juzgados de
Paz en 5%, en el mismo perodo que la poblacin nacional creci aproximadamente en 7%.
3
Informacin proveniente del Marco Macroeconmico Multianual 2010-2012 elaborado por el Ministerio
de Economa y Finanzas (MEF).
4
Por ejemplo, se han creado programas de asistencia legal como los centros ALEGRA (Asistencia Legal
Gratuita) para poblaciones con escasos recursos econmicos.
Cuadro 1
Presupuesto institucional modifcado 2005-2010
(Millones de nuevos soles)
Institucin 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Variacin
base: 2005
Poder Judicial 689 859 951 1020 1127 1305 89%
Consejo Nacional de la Magistratura 11 11 11 12 12 13 14%
Ministerio Pblico 316 367 429 626 824 891 182%
Ministerio de Justicia 95 154 61 73 94 114 19%
Academia de la Magistratura 10 12 11 11 11 12 21%
Total 1121 1403 1463 1742 2068 2335 108%
Fuente: MEF, SIAF, consulta amigable.
Cuadro 2
Personal jurisdiccional 2005-2010
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Personal jurisdiccional en las
dependencias
12 800 14 770 15 105 16 331 16 692 16 792
Incremento anual 15% 2% 8% 2% 1%
Incremento acumulado (base 2005) 15% 18% 28% 30% 31%
Nmero de jueces 1839 2121 2162 2352 2453 2553
Nmero de auxiliares jurisdiccionales 10 961 12 649 12 943 13 979 14 239 14 339
Fuente: Poder Judicial, Gerencia de Personal y Escalafn Judicial.
Cuadro 3
Dependencias judiciales 2005-2010
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Poblacin 27 952 470 27 672 734 28 083 372 28 754 475 29 312 34 29 896 123
Total de
dependencias
judiciales
1403 1606 1624 1775 1876 2016
Incremento
acumulado (base
2005)
14% 16% 27% 34% 44%
Salas Supremas 7 7 7 8 7 6
Salas Especializadas
y Mixtas
133 173 170 175 183 192
Salas Penales
Nacionales
5 5 5 5 5 6
Juzgados Superiores
y Mixtos
839 963 983 1109 1192 1245
Juzgados de Paz
Letrados
419 458 459 478 489 567
Juzgados de Paz 5366 5395 5423 5488 5565 5655
Incremento
acumulado (base
2005)
1% 1% 2% 4% 5%
Fuente: Poder Judicial, Subgerencia de Estadstica.
Adems de que gracias a los aumentos presupuestales el sistema ofrece una mayor
cobertura, desde el 2006 se est implementado con carcter progresivo el nuevo Cdigo
Procesal Penal (CPP). Tras cuatro aos de ejecucin, se observan resultados positivos en
trminos de efciencia ms casos resueltos en menos tiempo y de transparencia por
la introduccin de reformas procesales para el uso del procedimiento oral.
Asimismo, se han emprendido acciones para mejorar los niveles de profesiona-
lizacin del sector, como la aprobacin de la Ley de Carrera Judicial, el Proyecto de
Carrera Fiscal y la evaluacin de los defensores de ofcio. Se est trabajando en los
procedimientos de reclutamiento de personal y de capacitacin a fn de cubrir las brechas
identifcadas.
En los ltimos aos, se ha progresado tambin en el terreno tecnolgico con la imple-
mentacin de sistemas informticos para la integracin interinstitucional. Al respecto,
destaca el bus de integracin entre el Poder Judicial, el Banco de la Nacin, el Registro
Nacional de Identidad y Estado Civil (RENIEC).
5
La reforma del sistema de justicia est en curso. Consolidar los logros alcanzados y
emprender los desafos que su profundizacin demanda requiere compromiso, tiempo y
recursos.
II. Contexto
El Per ha mantenido un marco macroeconmico responsable, como resultado de lo
cual se ha podido benefciar de un alto crecimiento, una signifcativa reduccin de la
pobreza y la creacin de empleo. En el perodo 2004-2008, el producto bruto interno
(PBI) creci a una tasa media de 7,6% y, en el 2008, justo antes del comienzo de la
crisis econmica, alcanz un 9,8%, situndose entre los ms altos de Amrica Latina y
el Caribe. El crecimiento econmico se ralentiz bruscamente en el 2009 a consecuencia
de la crisis global, pero sigui siendo positivo. En el primer semestre del 2010, la gran
recuperacin econmica ha permitido alcanzar nuevamente vigorosas tasas de creci-
miento que bordean el 8%. Las perspectivas en el corto y mediano plazo se mantienen
positivas. Aunque la desigualdad contina siendo elevada, el Per ha hecho progresos
en atacar el problema.
En el contexto de la modernizacin del Estado y de mejora en la provisin de servicios
pblicos, el gobierno peruano seala explcitamente la necesidad de mejorar el sistema de
justicia y reducir la corrupcin
Las agencias clave del sistema de justicia incluyen: (i) el Poder Judicial (PJ); (ii) el
Ministerio de Justicia (MINJUS); (iii) el Ministerio Pblico - Fiscala de la Nacin (MP);
(iv) el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); (v) la Academia de la Magistratura
(AMAG), y (vi) el Tribunal Constitucional (TC).
El Poder Judicial es el responsable de la administracin de justicia en todo el pas.
Su potestad emana de la Constitucin de la Repblica y la ejerce a travs de sus rganos
5
Cabe mencionar el uso de sistemas de reconocimiento biomtrico para quienes tienen que seguir reglas
de conducta o estn sentenciados y deben ir a frmar todos los meses al juzgado, reduciendo as las su-
plantaciones y la corrupcin; la notifcacin electrnica para los juzgados contenciosos administrativos y
comerciales (pilotos), acompaados de la renovacin de equipos y la mejora del software.
jerrquicos. En su ejercicio funcional es autnomo en lo poltico, administrativo, econmico
y disciplinario e independiente en lo jurisdiccional.
6
El Ministerio de Justicia es el encargado de promover una efciente y pronta admi-
nistracin de justicia, vinculando al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio
Pblico y otras entidades. Se encarga, entre otros, de los servicios de la defensora pblica a
travs de la defensa de ofcio en los casos penales y del consultorio jurdico en los casos de
familia, adems de la conciliacin y de la administracin de los penales (Instituto Nacional
Penitenciario).
7
El Ministerio Pblico (Fiscala de la Nacin) es un organismo autnomo cuya misin
es defender la legalidad y los intereses pblicos tutelados por la ley; prevenir y perseguir el
delito; defender a la sociedad, al menor y a la familia en juicio; velar por la independencia
de los rganos jurisdiccionales y por la recta administracin de justicia.
8
El Consejo Nacional de la Magistratura es un organismo independiente por mandato
constitucional. Le compete la seleccin, el nombramiento, la ratifcacin y la destitucin
de los jueces y los fscales de todos los niveles, salvo cuando estos provengan de eleccin
popular.
9
Tambin es funcin del CNM procesar disciplinariamente a jueces y fscales de
cualquier jerarqua que incurran en faltas contra los deberes de su funcin.
La Academia de la Magistratura se encarga de la formacin y capacitacin de jueces
y fscales en todos sus niveles, para efectos de su seleccin.
El Tribunal Constitucional es el rgano de control de la constitucionalidad. Goza de
autonoma e independencia. Su misin fundamental es la defensa del principio de supre-
maca constitucional. Interviene para restablecer el respeto a la Constitucin en general y
los derechos constitucionales en particular.
Otros organismos que conforman el sector justicia son el Instituto Nacional Peni-
tenciario (INPE), rector del sistema penitenciario nacional; la Defensora del Pueblo,
responsable de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona
y de la comunidad, y de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin
estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana; y el Colegio de Abogados,
institucin tutelar de los letrados.
6
Con sujecin a la Constitucin y a su Ley Orgnica, conforman su organizacin las siguientes dependen-
cias: (i) Tribunal Supremo, (ii) tribunales de apelacin, (iii) tribunales de prueba, y (iv) la justicia formal
de los tribunales de paz. Los servicios de la magistratura son entregados en cada uno de los veintinueve
distritos judiciales del pas, que tienen un correspondiente distrito territorial. La autoridad ms alta en
cada uno de estos distritos es el presidente de distrito, que es un juez elegido de entre todos los jueces de
apelacin ofciales de ese tribunal.
7
El Ministerio de Justicia tiene la siguiente estructura: Alta Direccin (Ministro - Despacho Ministerial,
Viceministro - Despacho Viceministerial; Secretario General - Secretara General, Asesora tcnica). Los
rganos de lnea son la Direccin Nacional de Justicia y la Direccin Nacional de Asuntos Jurdicos. Asi-
mismo, forman parte del Ministerio el Consejo de Defensa Judicial del Estado, el Consejo del Notariado,
el Consejo de Supervigilancia de Fundaciones, el Consejo Nacional de Derechos Humanos, el Consejo de
la Orden del Servicio Civil y la Comisin Permanente de Califcacin de Indultos.
8
Integran el Ministerio Pblico: el Fiscal de la Nacin, los Fiscales Supremos, los Fiscales Superiores y los
Fiscales Provinciales; tambin los Fiscales Adjuntos y las Juntas de Fiscales.
9
Lo conforman consejeros, quienes ejercen el cargo por un perodo de cinco aos. Los miembros del CNM
son elegidos por votacin secreta. Est integrado por: (i) un elegido por la Corte Suprema en Sala Plena;
(ii) un elegido por la Junta de Fiscales Supremos; (iii) un elegido por los miembros de los colegios de
abogados del pas; (iv) dos elegidos por los miembros de los dems colegios profesionales del pas; (v)
un elegido por los rectores de las universidades nacionales del pas; (vi) un elegido por los rectores de las
universidades particulares del pas.
Cuadro 4
Procesos y agentes del Sistema de Administracin de Justicia
Procesos esenciales Agentes proveedores
Marco institucional y normatividad del Sistema
de Administracin de Justicia (SAJ)
Congreso de la Repblica
Seleccin, nombramiento, destitucin y
ratifcacin de magistrados
Consejo Nacional de la Magistratura
Formacin, capacitacin y actualizacin de
magistrados
Academia de la Magistratura
Formacin y capacitacin de los operadores
del derecho
Universidades y proveedores de capacitacin
Abogados (ejercicio profesional)
Ejercicio profesional individual o mediante
personas jurdicas
Financiamiento
Ministerio de Economa y Finanzas, Congreso
de la Repblica, entidades del SAJ, otros
Conduccin, planifcacin y gestin de las
entidades
Titulares e instancias pertinentes de las
entidades del SAJ: PJ, MP, MINJUS (DEF,
INPE), CNM, AMAG, TC, MININTER (PNP).
Nota: MININTER: Ministerio del Interior; PNP: Polica Nacional del Per.DEF: Defensora Pblica.
Elaboracin: Tomado de Ministerio de Justicia 2008.
III. Desafos
Aun cuando a lo largo de los ltimos cinco aos se han producido mejoras tangibles en
el sistema de justicia, existe consenso en que los servicios de justicia an son defcitarios
en calidad, equidad y efciencia, lo que conlleva altos costos de transaccin para los usua-
rios.
10
Diversas mediciones y estudios de opinin sealan que la poblacin y los agentes
econmicos perciben un elevado riesgo en relacin a la permanencia de las reglas de juego,
as como de las garantas legales de las personas naturales y jurdicas.
La consolidacin de la reforma procesal penal. Una de las medidas ms importantes
adoptadas por el Ejecutivo en el ao 2004 fue la reforma del Cdigo Procesal Penal, la que
se ha ido implementando desde el 2006 de manera gradual. Su aplicacin ha introducido
cambios radicales en la administracin de justicia, instaurando un proceso penal ms rpido
10
A pesar de los avances de los ltimos aos, especialmente en el rea penal, la situacin del Poder Judicial
peruano es percibida como regular (36,7%) y mala o muy mala (24,1%). Entre los principales problemas
a resolver se encuentran: la lentitud de los procesos (46,3%), mucha corrupcin (17,4%), la atencin al
pblico (9,1%), la mala capacidad profesional (5,0%). Segn la medicin de la satisfaccin de los usuarios
realizada por Imasen en abril del 2009, se observa, respecto al servicio de notifcaciones judiciales, que
un 59,6% del total de los encuestados han tenido problemas con la entrega de las notifcaciones a lo largo
de sus procesos. Los principales problemas percibidos son lo tarde que lleg la notifcacin (65,8%),
que nunca lleg (23%), que contena datos equivocados (15,6%), que fue recibida un da antes de la
audiencia (13,1%). Las califcaciones malo y muy malo representan un 25,7% del total, mientras que un
29,6% de las personas perciben el servicio como bueno a excelente. Los abogados penalistas son los que
califcan peor el servicio, mientras que los especializados en familia le asignan las mejores califcaciones.
Asimismo, a nivel de distrito judicial, las peores califcaciones fueron asignadas en Lambayeque, La
Libertad e Ica, mientras que las mejores se registran en Ucayali, Ayacucho, Lambayeque y Cajamarca. De
acuerdo con lo anterior, el nivel de satisfaccin por el servicio es de 61%. Se percibe un mejor servicio en
la especialidad de familia, siendo el referente de 80%.
y transparente, con respeto de los principios del debido proceso mediante juicios orales y
pblicos, y garantizando los derechos fundamentales de las personas que intervienen.
Como se aprecia en el cuadro 5, la implementacin de la reforma continu en el 2008
de manera progresiva en diecisis distritos judiciales, proceso que debe culminar el ao
2013 en los veintinueve distritos judiciales existentes.
Cuadro 5
Calendario de implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal
Aos Mes (a) Distrito judicial Estado actual
2008
Abril Tacna
Moquegua
Implementado
Octubre Arequipa Implementado
2009
Abril
Tumbes
Piura
Lambayeque
Implementado
Octubre
Puno
Cusco
Madre de Dios
Implementado
2010
Abril
Cajamarca
Amazonas
San Martn
Implementado
Octubre
Ica
Caete
En preparacin
2011
Abril Santa Por implementar
Octubre
Pasco
Huancavelica
Por implementar
2012
Abril
ncash
Hunuco
Huancavelica
Por implementar
Octubre
Ucayali
Loreto
Por implementar
2013
Abril Junn
Ayacucho
Por implementar
Octubre
Callao
Lima Norte
Lima
Por implementar
Fuente: Secretara Tcnica para la implementacin del NCPP.
Los resultados tangibles de la aplicacin del nuevo Cdigo Procesal Penal son:
11

(i) la reduccin del tiempo de duracin de los procesos penales ordinarios; (ii) el incre-
mento del nmero de casos resueltos (el porcentaje de resolucin de casos penales ha
pasado de alrededor del 40% a un 76,5%; (iii) un mejor manejo de la carga (o descarga)
procesal debido al uso de salidas alternativas y mecanismos de descongestin (solo se
judicializa entre el 5 y 8% del total de los casos); (iv) el uso del juicio oral conlleva
11
Fuente: Ministerio de Justicia - Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal - Secre-
tara Tcnica 2010.
un proceso menos complejo y mas moderno, lo que ha redundado en un aumento de
la transparencia y la reduccin del nmero de quejas; (v) ha disminuido el nmero de
internos procesados sin sentencia y, por tanto, la congestin carcelaria; (vi) se aplican
las garantas del debido proceso, la presuncin de inocencia y el derecho de defensa,
lo que se refeja en un mejor tratamiento y disminucin de la prisin preventiva como
medida cautelar.
El acceso a la justicia
12
es limitado y costoso para amplios sectores de la poblacin.
13

Muchos usuarios enfrentan una serie de restricciones para ser atendidos en los servicios de
administracin de justicia. Estas restricciones son producto de las disparidades sociales,
la capacidad econmica, las limitaciones geogrfcas y de acceso vial, de ndole cultural
(idioma, gnero, etc.) y aquellas que derivan de la organizacin del servicio (trato directo,
turnos, horarios, etc.).
Las barreras econmicas y la inclusin social son dos caras de un mismo problema.
Para abordarlo, el Ministerio de Justicia ha instaurado veintinueve ofcinas ALEGRA
y tres Casas de la Justicia a nivel nacional, dependencias que integran los servicios de
Defensa de Ofcio, Consultorio Jurdico Popular y Centro de Conciliacin Extrajudi-
cial, y cubren a casi cuatro millones de peruanos de escasos recursos que no pueden
pagar los costos y las costas del acceso a la justicia.
14
Estas ofcinas se ubican en las
zonas ms pobres del Per.
15
Adems, se han creado ofcinas mviles de ALEGRA
para llegar a comunidades alejadas.
Las barreras de gnero.
16
En el Per, los problemas que siguen enfrentando las mujeres
tienen que ver con la cultura predominante y estereotipos segn los cuales el hombre
es el jefe de hogar y, en consecuencia, tiene poder sobre ellas y los nios. Las mujeres
adems enfrentan un mayor desconocimiento legal y temor a las represalias,

lo que
genera desconfanza en las posibilidades de obtener justicia. Este contexto facilita
una aplicacin discriminatoria de la ley (Realidades S.A. 2008).
12
En Organizacin de Estados Americanos 2007 se adopta una defnicin de acceso de carcter amplio,
segn la cual el acceso es el derecho de las personas, sin distincin de sexo, raza, edad, identidad sexual,
ideologa poltica o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurdicas
por medio de toda clase de mecanismo efcaz que permita solucionar un conficto. El ejercicio de este
derecho tiene una fuerte dependencia de las condiciones socio-econmicas de la poblacin, las realidades
fsico-geogrfcas, las diferencias culturales (en particular, las idiomticas y las prcticas ancestrales) y
las modalidades de provisin del servicio. A lo que cabra agregar, dfcits estructurales de las sociedades
en desarrollo como, por ejemplo, la carencia de documento de identidad que afecta a muchos ciudadanos,
la permanencia de prcticas de discriminacin y exclusin social y la escasa atencin a grupos sociales en
condiciones de alta vulnerabilidad (mujeres, nios, pueblos indgenas, entre otros).
13
Si bien no se dispone de mediciones precisas de los niveles de acceso a los servicios de justicia en el
pas, en el marco de las discusiones previas al Acuerdo Nacional, se estim que ms de la mitad de los
ciudadanos no tiene acceso real a los servicios de justicia. Estimaciones del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) sealan que, hacia el 2001, aproximadamente el 35% de los ciudadanos no
tenan acceso al conocimiento, ejercicio y defensa de sus derechos y obligaciones (Instituto de Defensa
Legal 2007).
14
En los ltimos cinco aos se han realizado cerca de quinientas mil atenciones efectivas. Esto ha incremen-
tado la demanda no solo de asesora y patrocinio legal en temas penales, de familia y civiles, sino tambin
en otras materias como previsional; demanda de informacin jurdico-legal, especialmente en derechos
fundamentales, as como de solucin de confictos por medios alternativos distintos al judicial.
15
Por ejemplo, Tumbes, Huaura, Loreto, Cerro de Pasco, Puno, Huancavelica, entre otras.
16
Organizaciones como la ONG Flora Tristn estn trabajando en esta rea.
Las barreras lingsticas y culturales. El Per cuenta con una poblacin indgena de
ms de cinco millones de personas,
17
aproximadamente un 18% de la poblacin segn
el censo ms reciente
18
. Los indgenas se encuentran entre la poblacin ms pobre del
pas. Diversos estudios indican que en aproximadamente un 25% de hogares peruanos
el cabeza de familia o su cnyuge utilizan un idioma indgena con mayor frecuencia
que el espaol, y en casi el 48% de hogares el cabeza de familia o su cnyuge tienen
padres o abuelos cuya lengua materna es indgena (Hall y Patrinos 2006). Las barreras
lingsticas y culturales, as como las complejidades del sistema judicial, desalientan
a los potenciales usuarios indgenas. El desafo de inclusin incluye acciones de
diferente tipo. Al respecto, es de destacar el desarrollo jurisprudencial del Tribunal
Constitucional sobre los derechos de los pueblos indgenas y los derechos culturales
en general.
19
Asimismo, resalta la organizacin del Primer Congreso Internacional
sobre Justicia Intercultural en Pueblos Indgenas
20
que tuvo lugar a fnes de septiem-
bre del 2010, actividad orientada a sensibilizar a los magistrados sobre la particular
problemtica que afecta a este sector de peruanos.
La Justicia de Paz,
21
al estar ms cerca del ciudadano, resuelve los confictos de acuerdo
a los criterios de la comunidad y, al utilizar el idioma de los usuarios, contribuye de manera
17
Incluyendo quechuas, aimaras y las etnias de la Amazona.
18
Censo del 2007
19
Balance preliminar de jurisprudencia del TC en materia de derechos culturales.
20
Celebrado en la ciudad de La Merced, el congreso brind un espacio de acercamiento a alrededor de
doscientos magistrados y representantes de diversas comunidades, etnias y nacionalidades (ashninkas,
yaneshas, nomatchiguengas, quechuas, entre otras). El segundo congreso, en plena preparacin, se reali-
zar en la ciudad de Cajamarca e incluir la participacin de rondas campesinas del pas (Diario Ofcial
El Peruano, 30 de septiembre de 2010).
21
En el marco de las actividades destinadas a fortalecer los Juzgados de Paz (letrados y no letrados) para
posibilitar un mejor acceso a la justicia, se les ha provisto de 5400 kits de normatividad y 5200 kits de
accesorios. Tambin se ha adquirido 5400 mdulos de mobiliario, 539 computadoras personales y 260
impresoras. En el caso de los Juzgados de Paz Letrados, se han distribuido 461 mdulos de mobiliario y
adquirido equipamiento de cmputo (143 computadoras y 170 impresoras).
Grfco 1
Poblacin penitenciaria sin condena
13461
Ao - 2008/Ao - 2010
Antes: Cdigo Procesal Penal 1940
Departamento de Lima
Ahora: Nuevo Cdigo Procesal Penal
Siete distritos judiciales
-14%
-31%
+2%
-19%
-21%
-25%
-27%
-51%
-59%
L
i
b
.
L
a
m
b
.
A
r
e
q
.
P
i
u
.
T
u
m
b
.
M
o
q
u
e
.
T
a
c
.
13742
13 800
13 750
13 700
13 650
13 600
13 550
13 500
13 450
13 400
13 350
13 300
0%
-10%
-20%
-30%
-40%
-50%
-60%
-70%
Solo en el departamento de Lima, entre el 2008 y el
2010 la poblacin carcelaria sin condena creci en 2%.
En siete distritos judiciales donde se aplica el
Nuevo Cdigo, la poblacin carcelaria sin
condena se redujo en 31%, la que pas a ser
poblacin carcelaria con condena.
efectiva a superar algunas de las barreras de acceso a la justicia. Los jueces de paz gozan
de una importante aprobacin ciudadana y gracias a ello se percibe mayor paz social en los
lugares donde se desempean. Segn clculos del propio Poder Judicial, alrededor del 40%
de la carga judicial jurisdiccional es recibida por la Justicia de Paz, a lo que debe agregarse
que los usuarios promedio de este sector son bsicamente pobladores rural o de zonas urbano
marginales, que por lo general conforman el sector ms pobre del pas.
La corrupcin y la falta de transparencia
22
en el sector justicia continan siendo pro-
blemas que afectan la confanza en el sistema. Los bajos niveles de confanza en el sector
judicial afectan la competitividad y el potencial del pas para ser receptor de inversiones
tanto nacionales como extranjeras. La Ofcina Nacional Anticorrupcin fue disuelta en
el 2008 y sustituida por una Comisin Anticorrupcin con sede en la ofcina del Primer
Ministro. La Comisin est compuesta por autoridades de alto nivel, destacando los
presidentes de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de
la Judicatura, el Fiscal General, el Alcalde de Lima, el Ministro de Justicia y el Coordi-
nador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. La Comisin ha adoptado una
serie de recomendaciones de polticas pblicas que podran ser o no ser adoptadas por el
gobierno. Estas normas anticorrupcin incluyen las siguientes actividades: (i) proveer
informacin sobre tica a servidores pblicos, compaas y a la ciudadana en general;
(ii) asegurar que las regulaciones relacionadas con la transparencia y el buen gobierno se
cumplan; (iii) desarrollar mecanismos para la participacin ciudadana en la vigilancia del
manejo de fondos pblicos; (iv) promover la efciencia en las instituciones encargadas de
22
La corrupcin y la transparencia estn vinculadas, por un lado, a la disponibilidad de informacin sobre
los procesos judiciales que permita que la sociedad y los medios de comunicacin monitoreen la actividad
de la administracin de justicia y pongan al descubierto malas prcticas o actos de corrupcin. Y por otro
lado, a la independencia judicial o capacidad para actuar con autonoma y sin injerencias de ninguna
ndole en la administracin de justicia.
Recuadro 1
Percepciones de la Justicia de Paz
Segn un estudio efectuado por el Instituto de Gobierno de la Universidad San
Martn de Porres (2009), el 35% de los usuarios referen estar satisfechos con la
atencin recibida en los juzgados del Poder Judicial y 28% se encuentran satisfechos
con los Juzgados de Paz. Entre aquellas personas que utilizaron la justicia comunal
(4%), el 60% muestran niveles de aceptacin. Para el caso del Poder judicial, los
motivos ms importantes de satisfaccin son: la resolucin de los casos, el trato
por parte del personal jurisdiccional; y las razones de insatisfaccin: la lentitud del
sistema de justicia, la calidad de la atencin, el costo econmico para el usuario y
la corrupcin. En el caso de los Juzgados de Paz, las razones de satisfaccin son:
la oportunidad y la rapidez para resolver el caso, el resultado favorable del juicio
y la probidad de los jueces; mientras las razones de insatisfaccin son: los niveles
de incumplimiento de sentencias por la contraparte, la lentitud del proceso y la
incompetencia de los jueces.
lidiar con la corrupcin, y (v) controlar las zonas de alto riesgo en el manejo de fondos
pblicos. Sin embargo, estas normas no constituyen una solucin integral a los desafos
de la rendicin de cuentas. A esto se aade que la Ofcina del Fiscal y el Presidente de
la Corte Suprema se encuentran en desacuerdo debido a la expansin de las funciones
del Contralor General en la persecucin de casos de corrupcin, hecho que muestra la
falta de coordinacin institucional y representa un reto para el combate de la corrupcin
en el Per.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica permite que los ciuda-
danos obtengan documentos del gobierno libres de cargo o a un costo nominal. Pero la
implementacin de esta ley es monitoreada por la ofcina del Defensor del Pueblo, entidad
que no posee la capacidad de desarrollar una supervisin efectiva. Ms an, la poblacin
peruana no parece estar informada de la existencia de la ley y de las oportunidades para
comentar y participar en las tomas de decisiones como se haba previsto.
De acuerdo con estudios sobre el tema, la percepcin del inversor sobre la situacin
de la justicia del pas infuye en aproximadamente un 20% en la decisin de invertir. Asi-
mismo, los problemas en los mecanismos de resolucin de confictos tienen un impacto
negativo en el funcionamiento de las micro, pequeas y medianas empresas por la pr-
dida de oportunidades de negocios y los mayores costos de transaccin y produccin que
enfrentan (Lynch y otros 1999
23
).

Uno de los principales hallazgos de la reciente encuesta
realizada por Protica (2010), captulo peruano de Transparency International, seala que
la pobreza, el desempleo y la infacin han dejado de ser los problemas principales del pas,
ocupando su lugar la corrupcin (51%), seguido de la delincuencia (41%). Las instituciones
consideradas ms corruptas son el Congreso y los partidos polticos, seguidas por el Poder
Judicial y la Polica Nacional. Independientemente del puesto ocupado, todos los puntajes
son altos.
24
A pesar de que el sistema judicial y la Ofcina de la Defensora del Pueblo han
operado de manera independiente, estas instituciones carecen de los recursos necesarios
para enfrentar los abusos de las autoridades.
Los sondeos de opinin pblica que analizan la percepcin general de la poblacin
sobre el nivel de confanza
25
en el Poder Judicial arrojan resultados similares (vase el
grfco 2). Segn las mediciones mensuales efectuadas por el Instituto de Opinin Pblica
de la Pontifcia Universidad Catlica del Per (PUCP), un 73% de los encuestados considera
que el Poder Judicial es muy corrupto.
La percepcin de corrupcin del ciudadano respecto del sistema de justicia genera
una imagen negativa y de desprestigio de las autoridades y los servicios judiciales. Como
reaccin, la poblacin tiende a hacer justicia por su propia mano y a incumplir los fallos
judiciales.
La celeridad procesal o capacidad del sistema de justicia para producir una decisin
en un tiempo razonable, garantizando un adecuado equilibrio entre la efcacia del proceso
judicial, la proteccin de los derechos de las partes y el respeto al debido proceso, es otro
desafo que enfrenta la administracin de justicia en el Per.
23
Citado por Herrero y Henderson 2003.
24
La encuesta estuvo a cargo de Ipsos Apoyo.
25
Esta metodologa es correcta cuando se quiere conocer la apreciacin de la ciudadana en general, pero
cuando lo que se intenta es medir la calidad de la experiencia de un servicio pblico como la prestacin
de los servicios de justicia, se pueden tomar encuestas que midan la satisfaccin de los usuarios.
Entre los factores que inciden en esta problemtica tenemos:
Los factores de naturaleza institucional: la inexistencia de un sistema integrado
de administracin de justicia y la debilidad de los mecanismos e instrumentos de
planifcacin y coordinacin inter e intrainstitucional. Al respecto, el proceso de
implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ha hecho evidente la necesidad de
fortalecer tales mecanismos e instancias de modo que la organizacin y programa-
cin de recursos, as como las propias estrategias institucionales, logren un mnimo
de consistencia y se evite una innecesaria prdida de recursos. Estas defciencias
se refejan en la prdida de celeridad en aquellos procesos que requieren una fuerte
articulacin del rol de las entidades judiciales.
Cuadro 6
Principales indicadores de desempeo en el Portal de Transparencia del Poder
Judicial
(Aos 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009)
Indicadores 2005 2006 2007 2008 2009
Variacin entre
el ltimo y el
primer ao)
Indicador de resolucin 0,95 0,75 0,85 0,95 1,02 7%
Indicador de congestin 1,23 1,98 1,81 1,55 1,59 29%
Indicador de productividad en las dependencias 647 657 644 622 -4%
Indicador de productividad de los magistrados 504 510 496 489 -3%
Indicador de efciencia econmica 539 568 599 698 29%
Indicador de calidad 0,70 0,69 0,70 0,71 0,71 1%
Fuente: www.pj.gob.pe
Grfco 2
Percepcin de la corrupcin en entidades del Estado, mayo 2010
Fuente: Instituto de Opinin Pblica 2010.
Congreso
Poder Judicial
Gobierno
Partidos polticos
Ministerios Pblico
Policia Nacional
Gobiernos regionales
Fuerzas Armadas
Municipalidad distrital
Municipalidad de Lima
Empresas privadas
Sociedad peruana
Medios de comunicacin
79
73
71
68
65
63
53
51
47
46
40
40
38
10 0 30 20 50 40 70 60 90 80
Los de capacitacin: las habilidades y destrezas jurdicas de magistrados y del personal
jurisdiccional son defcientes. En esta rea se han identifcado carencias de conocimien-
tos bsicos, doctrinarios y cientfcos, as como sobre argumentacin y lgica jurdica.
IV. Propuestas de polticas para el sector justicia
En el acceso a la justicia y la lucha contra la corrupcin se contienen y enmarcan los
desafos del sector justicia en el Per.
El concepto de acceso a la justicia abarca mucho ms que la posibilidad de interponer
una demanda o ir a un juzgado; implica el derecho a un juicio justo en el que participen
jueces independientes, se garanticen los principios del debido proceso y las sentencias
sean ejecutadas en un perodo de tiempo razonable.
Hemos mencionado antes las barreras de ndole econmica, de gnero, lingsticas y
culturales que restringen el acceso a la justicia. En la mayora de los casos, estas se inte-
rrelacionan. Es decir, cuando una persona se encuentra en una situacin desfavorable para
acceder a la justicia no se enfrenta a una nica barrera, sino a varias. En otras palabras, es
muy probable que quien acuda a un defensor de ofcio o consultor gratuito, adems de la
barrera econmica, se enfrente con la barrera de conocimiento, y si es mujer o indgena, que
concurran los estereotipos culturales y la desventaja de no poder expresarse en su lengua.
Por ello, es necesario continuar incidiendo en las barreras econmica y cultural con
la implementacin de ofcinas ALEGRA,
26
que amplan la cobertura a la poblacin ms
vulnerable. Esta iniciativa debe ser apoyada y complementada con campaas de capaci-
tacin e informacin sobre los derechos fundamentales, como las que el Ministerio de
Justicia ejecuta a travs del Programa Nacional de Educacin Legal para la Inclusin
Social (PRONELIS).
El fortalecimiento de la Justicia de Paz es otro de los vrtices de un enfoque integral
del acceso a la justicia. En el Per, el Juez de Paz tiene una larga y consolidada tradicin.
Su carcter no formal, su naturaleza esencialmente conciliadora al resolver de acuerdo
a los criterios de la comunidad y el hecho de que hable el mismo idioma de los usuarios
contribuye a acercar al ciudadano y la justicia. Asimismo, se plantea continuar con el apoyo
a los Mdulos Bsicos de Justicia.
27
Tambin se ha fortalecido el principio de predictibilidad
28
de la justicia mediante la
publicacin de decisiones judiciales, las que pueden ser usadas como jurisprudencia. Esta
medida requiere tambin trabajar en el rea de educacin y acceso.
Lucha contr a la cor r upcin. Como ya ha sido sealado, la corrupcin es un serio
problema y es percibida como una barrera por los usuarios del sistema. La corrupcin
difculta o impide el acceso, puesto que a los costos ofciales pagos a abogados, tasas
judiciales, etc. se aaden los indirectos o informales, destinados bsicamente a acelerar
26
Brindan servicios de defensa de ofcio, consultorio jurdico popular y conciliaciones extrajudiciales con
buena calidad.
27
Los Mdulos Bsicos de Justicia son rganos integrados y descentralizados que se constituyen como
organizaciones administrativas de apoyo tecnifcado y sistematizado a los diferentes componentes del
sistema de judicial concentrados en un mismo local.
28
Este principio implica que frente a situaciones similares las decisiones han de ser similares.
los procesos. Ambos constituyen una pesada carga fnanciera para la poblacin de bajos
recursos. En esta rea es crtico establecer y mantener mecanismos de vigilancia al interior
del sistema de justicia, fortalecer la capacidad de investigacin de la Ofcina de Control de
la Magistratura (OCMA),
29
as como las Ofcinas Distritales de Control de la Magistratura
(ODICMA) y mejorar la capacidad de respuesta a las quejas y denuncias de los usuarios.
Por su parte, la sociedad civil debe contar con canales de monitoreo externo.
La lentitud procesal incide en las dos dimensiones sealadas previamente: un sistema
de justicia capaz de funcionar con celeridad es menos costoso para los usuarios y disminuye
los incentivos para la corrupcin. En este marco, mejorar la capacidad de gestin de los
presidentes de Corte y de los jueces de manera que puedan conducir efcientemente sus
despachos judiciales, implementar un sistema de desempeo por resultados en los juzga-
dos, las fscalas y la defensora pblica, mejorar la atencin a los usuarios en cada uno de
los servicios establecidos y utilizar apoyo informtico para brindar adecuada y oportuna
informacin a estos, son medidas que tienen un impacto positivo en la reduccin del tiempo
de los procedimientos. Asimismo, la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal es
una de las ms importantes vas de mejora del sistema de justicia del Per. Ha tenido xito
en la reduccin del tiempo y los costos y se ha traducido en mayor transparencia en los
procedimientos judiciales. El uso del modelo de juicio oral en reemplazo del inquisitorial
implica mayor transparencia y respeto a las garantas del debido proceso. El nuevo proce-
dimiento plantea responsabilidades sustancialmente distintas a las del anterior esquema a
jueces y fscales, lo que exige mayores niveles de coordinacin entre las agencias, uno de
los grandes desafos que enfrentaba el sector.
La duracin de los procedimientos, incluyendo el tiempo promedio del proceso (desde
la interposicin de la demanda hasta la ejecucin), estaba entre 2,5 y 3,5 aos (IRIS Center
2005), y luego de la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal ha pasado a ser de
4,6 a 6 meses.
En el cuadro 7 se puede observar el tiempo promedio de duracin segn el tipo de
procedimiento en el Distrito Judicial de Huaura.
30
Cuadro 7
Tiempo promedio bajo el nuevo Cdigo Procesal Penal
(Basado en el tipo de procedimiento involucrado. Enero-julio 2007)
Tipo de procedimiento Promedio de
duracin
(en das)
Mxima
duracin
(en das)
Mnima
duracin
(en das)
Acuerdo de indemnizacin o reparacin 187 205 175
Discrecionalidad judicial 175 260 35
Procedimiento ordinario 181 224 118
Archivo (cierre temporal o permanente) 92 118 66
Juicio abreviado 89 245 0
Fuente: Ministerio de Justicia - Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal
Penal 2008.
29
Por parte del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia y del actualmente en ejecucin
Programa UMBRAL - Anticorrupcin del Gobierno de los Estados Unidos de Amrica.
30
Primer Distrito Judicial en el Per en aplicar el nuevo Cdigo Procesal Penal.
Esta fase inicial de ejecucin tiene carcter piloto, lo que permite aprender de la
experiencia y evitar que los errores detectados en un distrito judicial se repitan en los
siguientes.
V. Conclusiones
La profundizacin del sistema democrtico requiere de un sistema de justicia que funcione
correctamente y que sea percibido como inclusivo, justo, transparente y previsible por
los ciudadanos y los agentes econmicos. Un sistema de justicia con reglas claras para el
funcionamiento del mercado favorece el crecimiento econmico.
El Per ha hecho grandes avances en reas clave del sistema judicial, con resultados
tangibles para el ciudadano. Los benefcios que aporta el nuevo Cdigo Procesal Penal
son un punto de referencia para otras reas como la justicia civil, familiar, contencioso-
administrativa y laboral. Sus resultados brindan informacin sobre las acciones que se
deben consolidar, en qu direccin se pueden ampliar, las difcultades que emergen, los
tiempos y los recursos que se requieren. Sin duda, el mayor conocimiento del sector y de
los desafos que concurren es ya un paso signifcativo.
El nuevo Cdigo Procesal Penal implica un cambio paradigmtico en los roles insti-
tucionales, en el enfoque de derechos y en los procesos jurisdiccionales y administrativos.
Desde que se inici su aplicacin, se han alcanzado signifcativas mejoras en materia de
celeridad judicial en varios distritos judiciales.
Otro avance de la reforma del sistema de justicia lo constituye la instalacin de ofcinas
ALEGRA, que ofrecen servicios de justicia a sectores previamente marginados del acceso
al sistema. En ese sentido, su funcionamiento permite la ampliacin de la cobertura del
sistema de justicia.
Queda por desarrollar una mayor coordinacin interinstitucional, en especial entre
el Ministerio Pblico y la Polica (Ministerio del Interior), y mejorar la capacidad de
investigacin y persecucin del delito. Se requiere capacitar a los actores y operadores
del servicio, sobre todo a los abogados particulares, para lograr un mejor funcionamiento
del nuevo Cdigo Procesal Penal. Es necesario trabajar en el cambio cultural de las insti-
tuciones y de la sociedad, en particular de aquellos sectores de ms bajos recursos, sobre
el funcionamiento y los benefcios de dicho Cdigo.
Si bien la percepcin negativa de la ciudadana respecto de la corrupcin en el
Poder Judicial registrada en la VI Encuesta Nacional sobre Corrupcin del ao 2010
ha disminuido, todava un 38% de ciudadanos consideran este Poder como una de las
instituciones ms corruptas, por debajo del Congreso de la Repblica (46%) y la Polica
Nacional (45%). En el ao 2008, el 61% de los encuestados tena una imagen negativa
del Poder Judicial.
Finalmente, cabe sealar que las experiencias de reforma emprendidas en el sector
justicia por pases como Chile son una fuente de informacin de gran utilidad. Igualmente,
organizaciones internacionales especializadas en justicia como el Centro de Estudios de
Justicia de las Amricas (CEJA) y la Comisin Europea para la Efcacia de la Justicia
(CEPEJ) han reunido un importante acervo de conocimientos, enseanzas de xito y fracaso
y lecciones que estn a disposicin de los gobiernos y actores involucrados en el cambio
del sector justicia en la regin.
VI. Bibliografa
Hall, Gillete y Harry A. Patrinos (2006). Indigenous Peoples, Poverty and Human Deve-
lopment in Latin America. Nueva York: Palgrave McMillan Ltd.
Herrero, lvaro y Keith Henderson (2003). The Cost of Resolving Small-Business Conficts.
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Instituto de Defensa Legal (2007). Diagnstico sobre el acceso a la justicia en el Per.
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Instituto de Gobierno de la Universidad San Martn de Porres (2009). Evaluacin social
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Anexo 1
Valoracin del servicio y grado de satisfaccin por parte de los usuarios expertos
(Abogados litigantes)
Distrito
judicial
Evaluacin - Abril 2009
Juez Secretario
Mesa de
partes
Notifcaciones
Lectura de
expedientes
Infraestructura
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Amazonas 4,0 80,0 3,4 68,9 3,5 73,6 3,4 69,9 3,1 61,0 3,2 67,4
ncash 3,4 67,5 3,5 70,6 3,4 70,1 3,2 64,4 3,5 71,3 3,1 64,4
Apurmac 3,5 69,3 3,1 64,3 3,2 68,1 3,2 66,1 2,9 56,3 2,8 59,0
Arequipa 3,1 66,0 3,2 70,4 3,2 68,5 3,0 63,9 3,1 66,3 3,2 72,3
Ayacucho 3,5 75,7 3,4 78,2 3,6 84,4 3,5 78,3 3,4 76,6 3,4 83,3
Cajamarca 3,1 56,7 2,9 54,5 2,9 53,3 3,3 61,8 2,3 42,8 2,8 51,8
Callao 3,2 61,0 3,2 62,0 3,3 64,3 3,3 62,6 3,1 62,5 3,1 63,4
Caete 3,7 82,9 3,5 79,1 3,6 80,0 3,2 71,0 3,4 72,9 3,6 80,7
Cusco 3,4 67,2 3,1 60,5 3,2 66,1 2,9 58,9 3,2 64,8 3,0 59,0
Huancavelica 3,2 60,2 3,1 60,0 3,2 63,0 3,0 59,2 3,3 65,4 3,2 63,2
Hunuco 3,4 66,9 3,3 66,7 3,3 64,8 3,1 60,9 2,9 59,1 2,8 59,4
Huaura 3,8 74,3 3,7 71,7 3,7 72,1 3,3 62,4 3,4 66,7 3,3 65,0
Ica 3,4 74,0 3,2 68,8 3,1 67,2 2,8 60,0 3,1 67,3 3,0 65,7
Junn 3,1 62,7 2,9 60,1 3,1 64,8 3,3 70,0 2,8 58,6 2,9 60,1
La Libertad 3,2 62,4 3,1 61,5 3,2 62,6 2,8 55,1 2,7 54,9 2,8 57,3
Lambayeque 3,0 63,4 2,9 62,9 3,2 71,0 3,1 69,9 2,6 55,9 1,7 34,2
Lima 3,0 61,0 2,9 59,1 3,0 61,1 2,9 57,9 3,0 60,3 2,7 57,3
Lima Norte 3,2 62,4 3,0 59,4 3,2 65,1 3,0 58,4 3,0 59,6 3,0 63,0
Loreto 3,6 65,2 3,5 63,8 3,5 67,4 3,4 64,7 3,3 63,2 3,7 66,8
Madre de Dios 3,5 69,2 3,4 64,0 3,6 70,2 3,3 63,5 3,5 66,3 3,3 63,6
Moquegua 3,2 69,5 3,2 74,8 3,4 77,6 3,3 74,7 2,4 55,3 2,5 62,4
Pasco 3,7 81,5 3,5 73,6 3,8 81,6 3,2 69,1 3,3 72,7 3,3 74,8
Piura 3,6 69,3 3,5 68,8 3,3 63,7 3,4 66,1 3,2 63,2 3,1 61,6
Puno 3,1 61,9 3,0 59,5 2,8 57,9 3,0 60,4 2,4 49,5 2,4 49,9
San Martn 3,9 76,0 3,7 75,3 3,7 74,1 3,4 69,1 3,7 73,0 3,4 69,4
Santa 3,6 70,6 3,2 62,4 3,5 67,9 3,2 63,5 3,2 63,1 3,4 66,9
Tacna 3,2 61,8 3,1 61,6 3,1 59,9 3,2 63,2 3,1 61,5 3,4 69,1
Tumbes 3,0 65,4 3,1 65,8 3,4 72,6 3,0 62,8 2,8 62,3 3,2 71,8
Ucayali 3,7 78,7 3,6 75,5 3,7 77,5 3,5 76,6 3,9 84,5 4,0 88,0
Promedio
nacional
3,2 64,3 3,1 62,8 3,2 64,8 3,0 61,1 3,0 61,3 2,9 59,9
Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.
Anexo 2
Valoracin del servicio y grado de satisfaccin por parte de los usuarios no expertos
(Litigantes comunes)
Distrito judicial
Evaluacin - Abril 2009
Juez Secretario
Mesa de
partes
Notifcaciones
Lectura de
expedientes
Infraestructura
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Amazonas 3,7 75,6 3,6 75,1 3,7 83,4 3,3 75,7 3,2 69,1 3,3 70,3
ncash 3,5 73,8 3,4 73,2 3,5 84,9 3,2 71,9 3,5 72,7 3,3 72,7
Apurmac 3,5 65,2 3,4 66,1 3,3 65,0 3,4 63,8 3,4 65,2 3,1 62,8
Arequipa 3,3 70,9 3,2 68,9 3,3 73,1 3,2 69,4 3,4 73,9 3,5 76,3
Ayacucho 3,4 78,8 3,4 80,2 3,5 81,9 3,2 77,0 3,4 79,1 3,5 85,0
Cajamarca 2,8 52,7 2,9 56,2 3,2 67,6 3,0 60,8 3,0 59,1 3,2 63,5
Callao 3,5 67,2 3,4 67,3 3,6 73,1 3,0 60,0 3,5 69,4 3,3 69,4
Caete 3,6 74,4 3,5 71,6 3,3 69,1 3,4 71,5 3,6 75,7 3,4 76,4
Cusco 3,5 70,5 3,3 66,1 3,4 72,3 2,9 60,0 3,3 67,3 3,1 65,6
Huancavelica 3,3 65,9 3,3 67,4 3,3 69,3 3,5 77,6 3,3 68,6 3,3 66,3
Hunuco 3,3 70,0 3,4 73,0 3,4 77,6 3,1 69,4 3,3 71,7 3,2 70,7
Huaura 3,7 73,3 3,8 75,0 3,8 77,5 3,4 68,1 3,6 72,5 3,7 76,7
Ica 3,6 78,2 3,5 76,7 3,3 73,8 3,0 66,6 3,4 75,7 3,1 69,8
Junn 3,3 63,0 3,1 62,7 3,2 66,9 3,0 61,1 3,1 61,0 3,1 61,0
La Libertad 3,5 69,9 3,4 68,1 3,5 71,4 3,1 62,5 3,4 67,7 3,1 64,3
Lambayeque 3,8 71,9 3,7 72,2 3,7 77,5 3,1 65,0 3,5 75,2 3,0 61,7
Lima 3,4 66,5 3,3 65,3 3,3 68,7 3,0 60,3 3,3 67,5 3,1 64,8
Lima Norte 3,5 66,7 3,4 66,7 3,5 71,6 3,0 61,7 3,5 70,0 3,4 69,9
Loreto 4,1 76,7 4,0 80,1 3,6 74,7 3,7 77,0 3,8 78,0 4,0 78,5
Madre de Dios 3,6 67,0 3,6 65,0 3,7 69,5 3,4 64,3 3,6 67,2 3,5 66,0
Moquegua 3,1 76,8 3,1 77,3 3,3 94,5 3,3 77,6 2,9 69,2 2,5 60,6
Pasco 3,3 65,6 3,2 62,9 3,6 72,9 3,3 74,7 3,3 70,5 3,5 77,1
Piura 3,8 72,0 3,7 70,4 3,3 69,4 3,2 61,9 3,3 62,9 3,3 64,2
Puno 3,2 63,2 3,2 65,2 3,1 66,4 2,8 60,5 3,0 63,3 2,9 62,0
San Martn 3,7 75,4 3,7 75,5 3,8 80,9 3,5 71,9 3,7 73,6 3,3 66,5
Santa 3,4 65,8 3,1 63,3 3,4 75,3 3,0 61,1 3,2 67,3 3,3 69,3
Tacna 3,5 69,6 3,4 69,0 3,5 73,1 3,1 65,7 3,4 71,3 3,9 76,9
Tumbes 3,6 67,0 3,5 67,0 3,6 71,6 3,2 60,1 3,4 65,5 3,7 71,6
Ucayali 3,7 77,4 3,7 77,9 3,6 79,5 3,5 79,2 3,5 79,6 3,9 86,2
Promedio nacional 3,5 68,6 3,4 67,8 3,4 71,4 3,1 63,4 3,4 68,9 3,2 67,4
Fuente: Imasen S.A.C., abril del 2009.
13. Ms all de la formalizacin:
del catastro registral a la
gestin territorial
David Varela
Resumen
El Per ha realizado grandes avances en la consolidacin de los derechos de propiedad
sobre tierras rurales y urbanas. Gracias al trabajo del programa de formalizacin apo-
yado por el Banco Mundial, millones de familias peruanas han accedido a derechos cuyo
reconocimiento no podan obtener antes de las reformas iniciadas en 1996. El Registro de
Predios tambin ha mejorado signifcativamente la calidad de los servicios que presta a
los ciudadanos. Los programas de formalizacin en ciudades grandes e intermedias han
cumplido su misin y el objetivo de un pas de propietarios se ha logrado. Sin embargo,
el proceso de reformas se ha detenido e incluso ha retrocedido en algunos casos, con lo
que reaparecen incentivos perversos para las invasiones y la reversin a la informalidad.
El principal desafo hoy es continuar las reformas al sistema catastral para establecer
un sistema de informacin territorial que no solo asegure el reconocimiento y proteccin
de los derechos de propiedad (catastro registral) sino que fortalezca la tributacin de
la propiedad inmueble a nivel local (catastro fscal), hasta llegar a agregar capas de
informacin tiles para el desarrollo urbano y la proteccin ambiental (catastro multipro-
psito), y culminar con la integracin de todos los elementos anteriores y su utilizacin
para el diseo e implementacin de polticas de desarrollo (catastro socio-econmico).
El sistema propuesto puede basarse en la experiencia del Sistema Nacional Integrado
de Informacin Catastral Predial, pero debe superarla en trminos de liderazgo nico
a nivel central y mecanismos efectivos de coordinacin institucional a nivel regional y
local. Este nuevo sistema demandar reformas al marco legal e institucional dirigidas a
simplifcarlo y clarifcarlo, de modo de superar la fragmentacin y dispersin actuales.
El sistema de informacin territorial servir de etapa previa para el establecimiento de
un sistema de gestin territorial moderno que incorpore el ordenamiento territorial de
carcter ambiental que existe en la actualidad en un mbito ms amplio para el diseo de
polticas pblicas en zonas y temas que no son competencia del Ministerio del Ambiente.
I. Introduccin
El Per ha sido un pas lder en el mundo en polticas de formalizacin de la propiedad. La
formalizacin, concepto desarrollado por el economista peruano Hernando de Soto y su
Nota 13. Ms all de la formalizacin: del catastro registral a la gestin territorial 231
Instituto Libertad y Democracia (ILD), es el conjunto de medidas legales e institucionales
que permiten agregarle al activo fsico la dimensin econmica a fn de que sus propie-
tarios puedan utilizar la representacin del activo no solo para proteger sus derechos
sobre el mismo, sino tambin para generar mltiples funciones jurdicas y econmicas que
vinculen los activos con el mundo fnanciero y del capital cuando y como sus titulares lo
deseen (De Soto 2001). La seguridad jurdica de la posesin a travs de un ttulo vlido y
comerciable, el registro amigable y de bajo costo y la georreferenciacin catastral son las
herramientas esenciales de la formalizacin.
La informalidad en el Per fue diagnosticada por el ILD a principios de la dcada de
1980 como un problema masivo y de gran impacto econmico y social. En esa poca se
iniciaron las reformas para formalizar la propiedad urbana como parte de una poltica de
lucha contra la pobreza, de democratizacin del acceso al crdito y de pacifcacin del pas.
Estas reformas comprendieron la creacin de la Comisin de Formalizacin de la Propie-
dad Informal - COFOPRI (para tierras urbanas) y el Programa Especial de Titulacin de
Tierras - PETT (para tierras rurales) con sendos registros de la propiedad predial (Registro
Predial Urbano - RPU y Seccin Especial de Predios Rurales SEPR), el establecimiento
de la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP) y la modernizacin
de los registros pblicos tradicionales, leyes agrarias y de comunidades de la costa, ley
de regularizacin de edifcaciones y declaratorias de fbrica, y de unidades de propiedad
exclusiva o comn.
1
La COFOPRI fue la encargada de la formalizacin de la propiedad en el Per durante
quince aos. Entre sus logros ms destacados se citan: (i) permitir el acceso a la propiedad
legal de los activos prediales urbanos a casi dos millones de familias peruanas de bajos
ingresos; (ii) contar con un sistema de formalizacin simplifcado y de bajo costo; (iii)
permitir que la propiedad predial urbana de los sectores informales de menores recursos
se convierta en activos lquidos que pueden movilizarse a precios de mercado; (iv) crear
un sistema nico nacional de formalizacin de la propiedad urbana por encima de juris-
dicciones regionales o municipales; (v) mejorar la calidad y el valor de los ttulos de pro-
piedad; (vi) reducir la invasin de la propiedad urbana privada y pblica, y (vii) facilitar
la utilizacin econmica de los activos formalizados (vase el anexo 1). A partir de 2006
se han expedido las leyes de Regularizacin de Habilitaciones Urbanas y Edifcaciones,
de Garantas Mobiliarias y de Arbitraje (acompaada de la creacin de centros de arbitraje
popular), las cuales representan avances adicionales en la direccin correcta hacia un sis-
tema moderno de tenencia de la tierra y solucin de confictos relacionados con la tierra.
Algunas de las reformas impulsadas por el programa de formalizacin fueron reverti-
das por cambios legales o institucionales posteriores. A pesar de sus logros, la COFOPRI
ha sido objeto de frecuentes intentos de desactivacin. Aunque tales intentos fracasaron,
algunas de las reformas impulsadas por la COFOPRI s fueron revertidas mediante deci-
siones legislativas o judiciales que ocasionaron: (i) la transferencia de las funciones de la
COFOPRI primero a las Comisiones Provinciales de Formalizacin de la Propiedad y luego,
con exclusividad, a las regiones o a las municipalidades provinciales;
2
(ii) limitaciones
1
En 1996, la Ley 26557 regul la adjudicacin, saneamiento, titulacin y habilitacin urbana, y el Decreto
Legislativo 803, de promocion del acceso a la propiedad formal, busc facilitar la formalizacin y protec-
cin de los derechos de propiedad de los ms pobres del pas y su mantenimiento dentro de la formalidad.
2
El Decreto Supremo 005-2001-JUS traspas las funciones de la COFOPRI a las Comisiones Provinciales
a la utilizacin de formularios registrales que deben ahora ser legalizados por notarios y
no solo por fedatarios privados; (iii) la derogacin de las facultades de la COFOPRI para
declarar prescripcin adquisitiva administrativa de manera masiva; (iv) el restablecimiento
de requisitos ajenos a la prueba de la propiedad para inscribir transacciones (por ejemplo,
constancias de pagos de impuestos) (vase el anexo 2).
El catastro registral desarrollado por el RPU se caracteriz por su alta calidad y bajo
costo. La formacin de su base geogrfca no requiri del levantamiento de una nueva
cartografa de alta precisin sino solo de la informacin relevante para el saneamiento fsico
y legal de los predios, y la defnicin de los derechos de propiedad sobre estos. El sistema
COFOPRI-RPU utiliz informacin preexistente, esencialmente cartografa desarrollada
por otros proyectos como el PETT con informacin de vuelos aerofotogrfcos realizados
en 1997-98 en los principales valles del pas. Esta cartografa fue adecuada para su utili-
zacin en reas urbanas a travs de procesos de restitucin fotogramtrica y actividades
de control terrestre. Ello permiti un ahorro sustancial en los costos de formalizacin y
dot a COFOPRI-RPU de un sistema seguro y econmico de identifcacin de inmuebles
basado en el sistema planimtrico ofcial del Instituto Geogrfco Nacional (IGN).
La COFOPRI genera informacin catastral a tres niveles: (i) catastro predial: inven-
tario fsico que determina las propiedades informales existentes en el Per; (ii) catastro
registral: delimita los derechos de poseedores y propietarios; y (iii) catastro territorial:
incluye reas de proteccin ambiental, sitios arqueolgicos, zonas de riesgo, uso de suelo,
derechos concesionarios, etc. (vase los anexos 3 y 4).
A pesar de los avances mencionados, los comparadores internacionales en materia de
proteccin de los derechos de propiedad en el Per no han avanzado como se esperaba.
Aunque el registro pblico es considerado el mejor de Sudamrica segn la clasifcacin
Doing Business, las percepciones sobre la efcacia de la proteccin de tales derechos
recogidas por el Latinobarmetro y el Global Economic Forum siguen siendo inferiores al
promedio latinoamericano, lo que determina que las decisiones de ciudadanos y operadores
econmicos puedan ser infuidas en forma negativa.
II. Contexto: proliferacin de iniciativas sobre catastro e
informacin territorial
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento: continuando con la
formalizacin
Las polticas aplicadas durante los ltimos cinco aos continuaron apoyando la formaliza-
cin de la propiedad. Los dos aspectos clave de las polticas de tenencia de la tierra impul-
sadas por la administracin Garca fueron: (i) la concentracin en el sector vivienda de los
dos organismos vinculados a la formalizacin de la propiedad predial; as, la COFOPRI,
bajo la nueva denominacin de Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (pero
de Formalizacin de la Propiedad, y las Leyes 28391 y 28687 restituyeron estas competencias a las mu-
nicipalidades provinciales. A partir de entonces, la COFOPRI solo poda actuar como rgano tcnico de
asesoramiento, previo convenio con las municipalidades.
manteniendo sus siglas), se incorpor al sector vivienda como entidad tcnica de apoyo a
la formalizacin predial urbana. Luego sigui el proceso de fusin de dicha entidad con
el PETT, antes vinculado al Ministerio de Agricultura (MINAG).
3
Y (ii) la continuacin
de la poltica de promocin de la construccin de viviendas mediante el otorgamiento de
subsidios, desarrollada e implementada originalmente por el gobierno anterior.
La COFOPRI recibi competencias para impulsar la formalizacin de la propiedad
urbana que por algunos aos haban sido ejercidas por las municipalidades. En el mbito
de la formalizacin de la propiedad predial urbana, la administracin Garca inicial-
mente devolvi sus competencias a la COFOPRI como rgano ejecutor y rector de dicha
formalizacin.
4
Por consiguiente, el modelo de formalizacin de la propiedad urbana
aplicado con xito por la COFOPRI desde 1996 se mantuvo, en esencia, idntico. As,
se emitieron aproximadamente 785 542 ttulos de propiedad (287 956 en reas rurales
y 497 586 en reas urbanas) siguiendo los mismos procedimientos de formalizacin
(titulacin, catastro y registro).
Las polticas de tenencia de tierra urbana estuvieron estrechamente ligadas a las pol-
ticas de vivienda. Bajo la administracin Garca, la prioridad del sector vivienda ha sido
promover la construccin de vivienda nueva, mientras que la promocin de la construccin
en sitio propio (o autoconstruccin) pas a un segundo plano. El Programa Mi Lote,
creado por Decreto Supremo 003-2009-VIVIENDA, tiene por objeto adjudicar a ttulo
oneroso lotes urbanizados de tierra pblica. Sin embargo, este programa debe cumplir con
el procedimiento de habilitacin urbana ante la municipalidad distrital, lo que limita su
efectividad pues los sectores de bajos ingresos primero ocupan el suelo y luego regularizan
el acceso a los servicios pblicos.
La crisis institucional debido a acusaciones de corrupcin de la COFOPRI en el
2010 motiv importantes cambios legales y propuestas de cambios. adicionales, La
administracin Garca dispuso transferir las competencias de formalizacin en el mbito
rural, es decir aquellas recibidas por la COFOPRI del PETT, a los gobiernos regionales.
5

3
Por Decreto Supremo 005-2007-VIVIENDA del 2007, la COFOPRI absorbi al PETT y asumi sus
funciones como rgano ejecutor de los programas masivos de titulacin de predios rurales y de tierras
eriazas habilitadas hasta el 2004, de rectifcacin de reas y de catastro rural, pero con el mandato de ir
transfriendo algunas de esas facultades en forma paulatina a los gobiernos regionales (adjudicacin de
terrenos eriazos, libre disponibilidad de terrenos eriazos, evaluacin de contratos sobre terrenos eriazos,
titulacin de comunidades nativas y campesinas) (Ley 27867 del 2002, art. 51). Mediante Decreto Legis-
lativo 1089 del 2008, el rgimen temporal extraordinario de formalizacin de predios rurales a cargo de
la COFOPRI se extendi hasta diciembre del 2012 para la formalizacin de predios rsticos sobre reas
del Estado y sobre reas privadas (prescripcin), la adjudicacin de tierras eriazas habilitadas antes del
2004 y la reversin de terrenos adjudicados a ttulo oneroso ocupados por asentamientos humanos antes
del 2004; tambin el levantamiento y mantenimiento catastral, la expedicin de planos, la asignacin de
Cdigos nicos Catastrales (CUC) y la rectifcacin de reas.
4
La Ley 28923 del 2006 estableci un rgimen temporal y extraordinario de formalizacin y titulacin de
predios urbanos que permiti a la COFOPRI reasumir por tres aos todas las competencias para la titula-
cin de posesiones urbanas informales que antes tenan las municipalidades provinciales por mandato de
la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972). Posteriormente, mediante Ley 29320, dicho rgimen se
prorrog por tres aos ms, hasta fnales del ao 2011. Las facultades de la COFOPRI comprenden la for-
malizacin de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales, urbanizaciones
populares y toda forma de posesin, ocupacin o titularidad informal de predios que estn constituidos
sobre inmuebles de propiedad estatal, con fnes de vivienda (Ley 28687).
5
El Decreto Supremo 056-2010 estableci el traslado de las funciones asumidas por la COFOPRI del
PETT a los gobiernos regionales en un plazo de noventa das.
En el mbito de la formalizacin urbana, el Consejo de Ministros present al Congreso
de la Repblica un proyecto de ley para dejar sin efecto el rgimen extraordinario de
la COFOPRI en materia de formalizacin urbana, devolviendo esas competencias a las
municipalidades provinciales. Sin embargo, el proyecto no avanz en el debate parla-
mentario. La investigacin revel la debilidad de los controles internos en la gestin y
la falta de directivas adecuadas sobre procesos internos. Para superar tales debilidades,
la COFOPRI viene ejecutando el Plan Operativo Anticorrupcin 2011. Este establece
mecanismos de control a nivel descentralizado, por ejemplo realizando visitas inopinadas
a las ofcinas del interior del pas para determinar cmo es la atencin, cmo se realizan
los trmites, y sobre todo, verifcar en el sitio las quejas y denuncias de la poblacin.
Como parte del plan, existe un programa de seguimiento y monitoreo para la deteccin
de vicios en el sistema de contratacin pblica. Desde el punto de vista administrativo,
existen normas que determinan el despido y que pasan por la resolucin del contrato,
segn sea la modalidad de este. Desde la perspectiva penal, la procuradura pblica de
la COFOPRI ha iniciado las acciones respectivas.
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Superintendencia Nacional de
Registros Pblicos (SUNARP): impulsando un sistema integrado de catastro
La SUNARP lidera un sistema integrado de catastro que cuenta con su propio marco legal
e institucional. El Sistema Nacional Integrado de Informacin Catastral Predial (SNCP)
se gest como parte de la Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional del ao 2002,
que buscaba integrar y unifcar todos los sistemas de informacin catastral y articularlos
en un sistema de estadstica georreferenciado. La meta para el ao 2011 era que el Per
contara con un sistema nico nacional de informacin catastral integrado y en operacin.
El SNCP est vinculado con el Registro de Predios (RP)
6
y tiene por fnalidad: (i) integrar
y unifcar los estndares, nomenclatura y procesos tcnicos de las entidades generadoras de
catastro; (ii) inscribir inmuebles en el RP con el respaldo de un catastro, y (iii) uniformar la
administracin, mantenimiento y generacin de la informacin catastral.
7
El SNCP cuenta
con un Consejo Nacional, Consejos Consultivos y una Secretara Tcnica. El Consejo
Nacional comprende a la SUNARP (entidad que lo preside), la COFOPRI, el IGN, la
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), el Instituto Geolgico Minero y
Metalrgico (INGEMMET), el Instituto Catastral de Lima, el Gobierno Regional de Junn
y la Municipalidad Provincial de Trujillo, rganos a travs de los cuales ha aprobado una
serie de directivas y resoluciones entre los aos 2006 y 2010 que constituyen el marco
bsico de la funcin catastral en el Per (vase el anexo 5).
A pesar de los esfuerzos realizados por la SUNARP, los avances hacia la integracin
del sistema catastral han sido limitados. El SNCP viene impulsando varios proyectos
en paralelo: (i) concertacin entre los niveles de gobierno; (ii) culminar la preparacin
de normas de produccin del catastro; (c) plan de adquisiciones de datos catastrales;
(iii) inventario del catastro fsico, y (iv) herramientas para la gestin del sistema catastral.
6
Establecido por Ley 28294.
7
El Decreto Supremo 005-2006-JUS reglament la Ley 28294.
Continan en preparacin instrumentos claves como la determinacin de la estructura de
la base grfca catastral, el manual de levantamiento catastral urbano y rural, la estructura
de la base grfca rural y el reglamento de verifcador catastral, lo que signifca que el Per
est an muy lejos de la meta sealada por el Acuerdo Nacional.
Presidencia del Consejo de Ministros: construyendo la Infraestructura de
Datos Espaciales
La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a travs de la Ofcina Nacional de
Gobierno Electrnico e Informtica (ONGEI),
8
viene impulsando la poltica de gobierno
electrnico e informtica como parte de un Sistema Informtico Nacional, del cual es ente
rector en coordinacin con diversos actores gubernamentales. Como parte de ese sistema,
se est desarrollando la Infraestructura de Datos Espaciales del Per (IDEP) bajo la res-
ponsabilidad de un Comit Coordinador (CCIDEP).
9
Dicha infraestructura promover y
coordinar el desarrollo, intercambio y el uso de datos y servicios de informacin espacial
entre todos los niveles de gobierno, el sector privado, las organizaciones sin fnes de lucro,
las instituciones acadmicas y las de investigacin.
Adems de su dimensin tecnolgica, la IDEP aspira a transformar las prcticas de
gestin pblica. Ha sido concebida como un proceso de ordenamiento de informacin que
contribuir a difundir la informacin territorial que posee el Estado peruano mediante un
salto tecnolgico que proporcione una mirada global a las herramientas que faciliten el
acceso igualitario, oportuno y expedito a los datos geogrfcos. La IDEP tiene potenciales
aplicaciones en reas como: (i) la transparencia, pues permitira que la ciudadana se sensi-
bilice acerca de la relevancia de la informacin espacial y la utilice como una herramienta
para mejorar su calidad de vida; (ii) la coordinacin interinstitucional; (iii) la descentrali-
zacin; (iv) la incorporacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC)
en los servicios del Estado, y (v) la introduccin de nuevos procesos de mejoramiento de
la gestin pblica.
Sin embargo, los progresos en la formacin de la IDEP han sido limitados proba-
blemente porque si se desarrollara a plenitud podra duplicar los de otras instituciones.
La ONGEI ha estructurado una propuesta de arquitectura tecnolgica basada en un nodo
principal en el portal IDEP y nodos secundarios que comparten un modelo de datos comn
para las capas bsicas de informacin geogrfca. Asimismo, ha preparado otra propuesta
de unifcacin de una sola Base de Datos Geogrfcas de Uso Compartido (Cdigo de
Ubigeo) en el marco del Sistema de Informacin para el Programa de Intervencin de los
Programas Sociales. Tambin ha realizado un taller a nivel de gobierno central en Lima y
por videoconferencia con quince gobiernos regionales para la homogeneizacin de nomen-
clatura a nivel urbano (vase el anexo 6). No es claro que estas actividades encajen con
las del SNCP y ms bien pueden existir casos de duplicacin y competencia por espacios
y recursos.
8
Creada mediante Decreto Supremo 067-2003-PCM.
9
Resolucin Ministerial 325-2007-PCM.
Ministerio del Ambiente: promoviendo una poltica de ordenamiento
territorial desde la perspectiva ambiental
En el marco de la poltica nacional del medio ambiente, se ha comenzado a trabajar el
tema del ordenamiento territorial. Dentro de la Poltica Nacional del Ambiente,
10
el Eje de
Poltica 1 referido a la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y de la diversidad biolgica, seala como objetivo 5: Alcanzar el ordenamiento del uso
y ocupacin del territorio nacional, mediante la Zonifcacin Ecolgica Econmica en un
marco de seguridad jurdica y prevencin de confictos. Respecto del ordenamiento terri-
torial, se establecen como principales lineamientos: (i) impulsar el ordenamiento territorial
nacional y la Zonifcacin Ecolgica Econmica (ZEE) como soporte para la conservacin,
uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica, as
como la ocupacin ordenada del territorio; (ii) incorporar en los procesos de ordenamiento
territorial el anlisis del riesgo natural y antrpico, as como las medidas de adaptacin al
cambio climtico; (iii) impulsar mecanismos para prevenir el asentamiento de poblaciones
y el desarrollo de actividades socio-econmicas en zonas con alto potencial de riesgos ante
peligros naturales y antrpicos; (iv) impulsar el ordenamiento territorial como base de
los planes de desarrollo concertados y de desarrollo de fronteras en la gestin de cuencas
hidrogrfcas y las zonas marino costeras.
El marco institucional del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental
involucra a los tres niveles de gobierno y un gran nmero de instrumentos de gestin.
A nivel nacional, incluye al Ministerio del Ambiente (MINAM) con su Comit Tcnico
Consultivo Nacional, y una Direccin General de Ordenamiento Territorial dentro del Vice-
ministerio de Desarrollo Estratgico de Recursos Naturales. A nivel regional, los gobiernos
regionales
11
pueden formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar
planes de ordenamiento territorial en concordancia con los planes de los gobiernos locales.
A nivel local, las autoridades municipales
12
pueden normar la zonifcacin, urbanismo,
acondicionamiento territorial y ejecutar sus propios planes. Para tales fnes pueden utilizar
como instrumentos de gestin: (i) planes de acondicionamiento territorial; (ii) planes de
desarrollo urbano; (iii) planes de desarrollo rural; (iv) esquemas de zonifcacin de reas
urbanas; (v) planes de desarrollo de asentamientos humanos, y (vi) planes especfcos.
El ordenamiento territorial desde la perspectiva ambiental ha estado limitado a zonas y
temas de alta prioridad para el MINAM. El MINAM retiene el liderazgo de la ZEE,
13
herra-
mienta clave del ordenamiento territorial desde el punto de vista ambiental, defnida como un
proceso dinmico y fexible para la identifcacin de diferentes alternativas de uso sostenible
de un territorio determinado basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con
criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmicos y culturales. Sus objetivos son: (i) orientar
la formulacin y aplicacin de polticas sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del
10
Aprobada por Decreto Supremo 012-2009-MINAM con fundamento en la Ley Orgnica de Aprovecha-
miento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley 26821 (art. 11), y la Ley de Creacin, Organizacin y
Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo 1013 (art. 7, inc. C).
11
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley 27867).
12
Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972), Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783) y Regla-
mento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (Decreto Supremo 027-2003-VIVIENDA).
13
Decreto Supremo 087-2004/PCM.
territorio; (ii) proveer sustento tcnico a planes de desarrollo y de ordenamiento territorial/
nacional, regional y local; (iii) apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades
locales; (iv) proveer informacin tcnica y marco referencial para promover y orientar la
inversin pblica y privada, y (v) contribuir a procesos de concertacin.
El avance de los procesos de ZEE conforme al Plan Operativo Bienal 2008-2010 del
MINAM es muy limitado: de los proyectos propuestos solo tres han concluido, diez se
encuentran en la etapa de proyecto de inversin pblica en ejecucin, y nueve en la fase
de perfl de proyecto aprobado o en elaboracin. Como es natural, estos proyectos se han
focalizado en zonas prioritarias para la gestin del MINAM como son reas naturales pro-
tegidas, comunidades nativas, concesiones forestales y concesiones mineras, y a los temas
propios del Ministerio como: (i) diversidad biolgica; (ii) ecosistemas marino costeros;
(iii) manejo de cuencas, agua y suelos; (iv) mitigacin y adaptacin al cambio climtico;
(v) desarrollo sostenible de la Amazona (vase el anexo 7).
14
Ministerio de Economa y Finanzas: desarrollando un sistema de informacin
de Proyectos de Inversin
En paralelo, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) est construyendo un sistema de
informacin para localizar proyectos de inversin y generar informacin asociada a nivel
de preinversin y ejecucin. Este sistema permitir realizar acciones como: (i) localizacin
referencial del servicio a intervenir; (ii) ubicacin referencial de los servicios alrededor
del proyecto; (iii) visualizacin de la infraestructura vial existente; (iv) visualizacin de
elementos geogrfcos que permitan determinar la accesibilidad al proyecto, y (v) registros
administrativos de salud, educacin y poblacin cuya informacin proviene directamente
de sus servidores institucionales.
III. Desafos: integracin de las diversas iniciativas sobre
catastro e informacin territorial en un sistema coherente
Desafos generales: marco institucional
El desafo ms inmediato para el Per es fortalecer el sistema catastral de modo que pueda
servir de base a un moderno sistema de informacin territorial. Si bien se han registrado
avances en el sistema catastral, todava queda un largo trecho por recorrer en lo que respecta a
la prestacin de servicios a los ciudadanos y otras instituciones pblicas. Este desafo no ser
fcil de enfrentar. Exigir modifcaciones al marco legal existente y puede generar resistencias
de algunas instituciones, aun as no se trate de privar a ninguna de ellas de sus competencias
actuales sino de fortalecer el sistema existente con un slido ente rector de carcter tcnico
que d soporte a otras instituciones pblicas interesadas en el catastro territorial.
A pesar de las reformas realizadas, los catastros del Per no han mejorado sustancial-
mente. Las principales causas de los escasos avances de un sistema integrado de catastro en
14
Resolucin Ministerial 026-2010-MINAM.
el Per son: (i) la baja capacidad de las municipalidades para administrar sus catastros; la
mayora de ellas no cuentan con los recursos tcnicos o profesionales ni con la infraestruc-
tura mnima para asumir exitosamente funciones catastrales; (ii) la falta de uniformidad de
las bases de datos catastrales del pas; y (iii) la falta de reconocimiento de las comunidades
nativas amaznicas, lo que a veces ocasiona la coexistencia de dos regmenes de propiedad.
Las bases de datos continan a cargo de diferentes entidades. Hace falta una sola entidad
especializada que uniforme y centralice esas bases de datos catastrales, estandarice las
normas tcnicas y los procesos internos de todas las entidades generadoras de catastro.
Los avances del SNCP en este son muy limitados en la parte normativa y no es seguro que
las pocas normas aprobadas estn siendo aplicadas de manera general y efectiva.
El modelo institucional existente no permite superar las debilidades del sistema
catastral. El sistema actual de generacin de informacin catastral se caracteriza por:
(i) ser complejo y costoso debido a la excesiva especializacin institucional y al uso de
metodologas diferentes; (ii) carecer de coordinacin efectiva entre las numerosas insti-
tuciones generadoras del catastro. Por el contrario, un sistema catastral moderno requiere
de mecanismos sencillos y bajos costos para el usuario que permitan: (i) la actualizacin
constante; (ii) la supervisin y retroalimentacin permanentes; (iii) la planifcacin de alto
nivel profesional, organizada a corto, mediano y largo plazo. Esto signifca un liderazgo
institucional fuerte centralizado a nivel nacional que pueda ayudar a los actores regionales
y locales a generar y procesar informacin catastral de acuerdo con los mismos estndares.
La experiencia internacional en materia de integracin de registros y catastros puede
servir de referencia para el Per. En Europa, diecisis de los veintisiete pases que con-
forman la Unin manejan en forma conjunta catastro y registro; veintiuno de esos pases
comparten la misma base grfca. En Sudamrica la situacin es diferente: (i) en Colombia,
catastro y registro tambin son entidades autnomas (Superintendencia de Notariado y
Registro, e Instituto Geogrfco Agustn Codazzi - IGAC); sin embargo, la interconexin
de la informacin geogrfca y registral se encuentra en proceso y se espera que contine la
interconexin de diez ciudades capitales y ms de setecientos municipios; y (ii) en Uruguay,
registro y catastro son administrados por dos entidades distintas (Direccin Nacional de
Catastro y Direccin Nacional de Registro), pero se encuentra en proceso la aprobacin de
una ley que propiciar la interoperabilidad de los servicios. En Centroamrica, se destaca
el caso de El Salvador, donde registro y catastro son administrados por la misma entidad
desde 1995, el Centro Nacional de Registros (CNR), el cual tambin tiene a su cargo el
Instituto Geogrfco Nacional. Esta institucin ha asignado prioridad al levantamiento
catastral por encima de la regularizacin de los derechos de propiedad.
Paradjicamente, la crisis de la COFOPRI puede generar oportunidades inesperadas
para adelantar una revisin ms profunda de los marcos legales e institucionales. El dete-
rioro de su imagen y el traslado efectivo o propuesto de parte de sus funciones en materia de
formalizacin obliga a repensar su futuro institucional. La entidad necesita adoptar nuevos
objetivos estratgicos ms all de la formalizacin masiva tradicional que ha ejecutado con
xito pero que est prxima a concluir, pues la demanda remanente en zonas urbanas es
relativamente menor frente a la que ya se ha atendido y servirla requerira incurrir en altos
costos que no tendran justifcacin econmica o fnanciera. Sin embargo, la COFOPRI
debera retener la experiencia y tecnologa desarrolladas a lo largo de ms de quince aos
especialmente en el rea de catastro y puede convertirse en una pieza clave de un sistema
catastral fortalecido.
Desafos especfcos: la situacin de comunidades campesinas y nativas
La inseguridad en los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas
demanda una atencin especial del Estado peruano. Un estudio reciente del ILD ha com-
probado que los benefcios de la formalizacin impulsada por el Estado peruano no han
llegado a las comunidades campesinas y nativas. Esta investigacin comprueba la persis-
tencia de: (i) comunidades pendientes de reconocimiento y reconocidas, con o sin terri-
torios; (ii) ttulos sin referenciacin geogrfca; (iii) litigios frecuentes por lmites entre
comunidades; (iv) duplicidad de derechos sobre los mismos territorios; (v) invasin de
tierras por colonos, y (vi) confictos por yuxtaposicin de derechos con reas protegidas,
concesiones forestales, mineras o de hidrocarburos.
En parte, este fenmeno se explica por la inestabilidad y debilidad de las instancias
encargadas del reconocimiento y titulacin de esas comunidades. Tal responsabilidad ha
pasado de la Direccin de Asuntos Indgenas del Ministerio de Fomento al Ministerio de
Trabajo, al Ministerio de Justicia, a la Direccin de Reforma Agraria y SINAMOS en el
Ministerio de Agricultura, hasta desconcentrarse en 1992 en sus direcciones regionales.
Ese mismo ao, el PETT se encarg del levantamiento catastral y de entregar el ttulo de
propiedad por delegacin de las direcciones regionales. La responsabilidad pas brevemente
a la COFOPRI y en el 2010 regres a las regiones. En la prctica, el proceso de recono-
cimiento de comunidades nativas y titulacin de sus tierras se encuentra casi paralizado
desde el 2006 (con excepcin de la zona del VRAE y en Cerro de Pasco).
Como resultado de la ausencia del Estado y las presiones del mercado coexisten dos
regmenes de propiedad en estas comunidades: uno comunal y otro familiar o individual.
Dentro de las comunidades existen chacras, plantaciones, reas de vivienda e incluso
zonas de caza o rboles con propietarios individuales pero informales. En las asambleas
comunales se asignan parcelas a sus miembros, lo que se documenta a travs de actas,
mapas, la entrega de certifcados de posesin, etc. Las chacras, viviendas y dems derechos
individuales se compran y venden entre particulares, transacciones que se comunican a
la asamblea para su aceptacin y registro. La venta y aprovechamiento de la produccin
se realiza en forma individual o familiar. Las chacras y otros terrenos familiares se here-
dan a los hijos. El alquiler de locales para almacenamiento de bienes o la prestacin de
servicios a terceros (alojamiento, comida, traslados, etc.) se hace de manera individual (a
veces una cuota a la comunidad). La comunidad o los comuneros negocian la explotacin
de los recursos madereros, pero mediante contratos con vicios de nulidad. Esta situacin
anmala requiere reorientar los esfuerzos de formalizacin hacia estos grupos, y no hacia
las zonas urbanas o rurales que fueron el objetivo tradicional de la COFOPRI o del PETT.
IV. Opciones de poltica: transformacin gradual del sistema
catastral en un sistema de gestin territorial
Objetivos generales y especfcos
El programa de formalizacin masivo debe ser reemplazado por uno de formalizacin
espordica sustentado en un sistema catastral moderno. En vista de que la era de la for-
malizacin masiva de la propiedad en el Per ha terminado, las polticas en derechos
de propiedad de la nueva administracin debern orientarse hacia nuevos objetivos. En
general, deben tratar de dotar de seguridad la tenencia de la tierra en el Per y enfrentar
creativamente los temas pendientes en materia de propiedad urbana y rural que no pudo
ni puede solucionar la formalizacin masiva. En especial, esas polticas tendran que: (i)
enfrentar cuestiones de derecho de propiedad para diversos tipos de tenencia de la tierra
(reas tradicionales y recin formalizadas) con herramientas modernas de informacin
y gestin; (ii) llegar a niveles de pobreza urbana y rural ms all de los asentamientos
abordados por los programas y proyectos previos, incluidas las comunidades campesinas
y nativas, y (iii) dotar de la fexibilidad necesaria a las herramientas de poltica a fn de
realizar ajustes potenciales en la marcha a medida que se adelanta el diseo de detalle o
la implementacin.
Instrumentos
Transformacin del sistema catastral en un sistema de gestin territorial
La meta fnal de un sistema moderno de derechos de propiedad y uno de los elementos
iniciales de un sistema de gestin territorial es contar con un catastro registral. El obje-
tivo fnal de los procesos de formalizacin de la propiedad es que las partidas registrales
incluyan informacin jurdica y grfca de modo que sea factible elaborar un inventario
fsico codifcado de todos los predios registrados, estableciendo un catastro registral que
pueda ser permanentemente actualizado (algo que la COFOPRI efectivamente realiz en
las reas donde trabaj). La gestin territorial representa un estadio superior en el desarrollo
de polticas pblicas: es el conjunto de mecanismos e instrumentos para lograr una mejor
organizacin del espacio fsico, la ocupacin y utilizacin del suelo urbano y rural, rela-
cionando la demanda de los habitantes de un determinado territorio con la oferta pblica
de productos, bienes y servicios. El catastro registral es uno de los primeros elementos
de un sistema de gestin territorial a modo de inventario fsico inmobiliario que describe
geogrfcamente los predios ubicados en una zona determinada que pueden ser utilizados
para diversos fnes.
Como parte de un sistema de gestin territorial, el catastro debe continuar evolucio-
nando de la proteccin de la propiedad hacia la formulacin de polticas econmicas y
sociales. La informacin catastral puede ser organizada en capas superpuestas que pro-
porcionan informacin adicional cada vez ms completa y precisa sobre predios urbanos
o rurales. La evolucin del catastro puede alcanzar objetivos y generar benefcios distintos
en cada una de sus etapas: (i) proteger los derechos de propiedad al delimitar fsicamente
los predios, evitar las superposiciones e identifcar al propietario legal (catastro registral
como el desarrollado por COFOPRI-RPU); (ii) facilitar la recaudacin de impuestos al
identifcar fsicamente los predios, sus caractersticas, materiales de construccin y su valor,
as como al deudor tributario (catastro fscal como el que cuentan unas pocas municipali-
dades en el Per, principalmente en el rea metropolitana de Lima); (iii) facilitar la gestin
territorial al proporcionar y organizar la mayor cantidad de informacin posible sobre las
propiedades (infraestructura vial, sanitaria, hospitalaria, educativa, etc.; zonas de
concentracin de actividad econmica comercial, industrial, urbana, rural, agrcola;
tipos de terrenos zonas de riesgo, de proteccin) (catastro multipropsito como el que
quisiera desarrollar el MINAM mediante la ZEE); (iv) facilitar la toma de decisiones de
polticas econmicas y sociales a todos los niveles de gobierno al aadir datos sobre la
situacin socioeconmica de los pobladores como densidad, crecimiento demogrfco,
niveles de pobreza, cuestiones de gnero, etc. (catastro socio-econmico).
El concepto de gestin territorial abarca actividades encaminadas al mejor aprovecha-
miento de la tierra rural y urbana. Entre estas actividades se destacan: (i) el levantamiento,
la estandarizacin y el mantenimiento de informacin catastral; (ii) la regularizacin de la
tenencia de la tierra, y (iii) el ordenamiento territorial. El concepto es relativamente nuevo
en el Per y no ha sido bien entendido o regulado con claridad. No debe confundirse con
el ordenamiento territorial, que es apenas una de sus partes y que en el Per tiene una
connotacin claramente ambiental como resultado de la regulacin expedida.
La dispersin normativa contina representando un obstculo para la adecuada regula-
cin de la gestin territorial. Un primer reto para las polticas pblicas ser la consolidacin
de estas leyes fraccionadas en un solo cuerpo que dilucide la diferencia entre polticas sobre
el uso adecuado de la tierra (objetivo general del sistema de gestin territorial y producto
especfco del subsistema de ordenamiento territorial) y las de catastro o informacin
territorial (herramienta de gestin territorial que puede contar con su propio subsistema,
paralelo al del ordenamiento, como se propone en esta nota), y organice ms efectivamente
los distintos niveles del gobierno a los que se encomendarn estas funciones.
Un sistema de informacin territorial moderno va mucho ms all del sistema catas-
tral predial tradicional. Como ocurre en Europa y en diversas provincias de Canad, un
sistema de informacin territorial moderno debe estar en condiciones de: (i) integrar toda
la informacin disponible acerca de derechos de propiedad sobre la tierra; (ii) demarcar
y georreferenciar cualquier lote de tierra existente en el pas; (iii) generar bases de datos
y procesos para el almacenamiento y recuperacin de informacin actualizada sobre el
territorio; (iv) establecer mecanismos de sustentabilidad fnanciera, y (v) difundir entre el
pblico informacin sobre el funcionamiento del sistema. Solo cuando estas funciones estn
totalmente organizadas y operando, el debate sobre polticas pblicas podr trasladarse del
sistema de catastro o informacin territorial a un sistema de gestin territorial que tambin
integre decisiones de poltica sobre el uso de la tierra.
El catastro multipropsito ser el principal producto de un sistema de informacin
territorial efectivo que est listo para convertirse en uno de gestin territorial. El catastro
multipropsito generado por el sistema de informacin territorial tiene usos diversos,
algunos relacionados con el ordenamiento territorial como: (i) desarrollar y supervisar
los mercados de tierras; (ii) proteger los terrenos del Estado; (iii) reducir los confictos
surgidos sobre la tierra; (iv) facilitar una distribucin ms efcaz del territorio; (v) mejorar
el planeamiento y zonifcacin urbanos y el desarrollo de infraestructura, y (vi) apoyar el
manejo ambiental. Sin embargo, conserva los usos de las capas inferiores de informacin
para atender necesidades o prioridades de ciudadanos o de autoridades locales en materia
de propiedad o tributacin como: (i) garantizar la seguridad jurdica de la posesin y la
tenencia de la tierra y brindar seguridad al crdito, y (ii) apoyar la liquidacin y cobro de
impuestos municipales sobre la propiedad y producir informacin estadstica.
El MINAM puede retener el liderazgo del sistema de ordenamiento territorial con
perspectiva ambiental. Basado en la preeminencia de las cuestiones ambientales para su
propio sistema de ordenamiento territorial, el MINAM puede continuar liderando su ges-
tacin, pero ello no obsta para que paralelamente se confgure un sistema de informacin
territorial sobre la base del actual sistema de catastro. Aunque relacionados, ambos sistemas
son independientes en su desarrollo y funcionamiento. El sistema de informacin territorial
que se cree se dedicara a generar el catastro multipropsito que servira de base para el
sistema de gestin territorial que en una etapa posterior podra regular la totalidad del uso
de tierra en el Per (no solo las salvaguardas ambientales), pero tendra usos y aplicaciones
disponibles para el ejercicio de las funciones del MINAM.
Primera etapa. Actualizacin de las polticas e instrumentos vinculados con el
catastro registral para preparar el paso a un catastro fscal y a uno multipropsito
El sistema catastral existente puede servir de base al sistema de informacin territorial pro-
puesto. El SNCP ha coordinado el trabajo de diversas instituciones generadoras de informa-
cin catastral de carcter predial bajo estndares comunes. Sin embargo, el SNCP necesita
un nuevo impulso para lograr sus objetivos iniciales en torno al catastro registral y avanzar
hacia la formacin del sistema propuesto de informacin territorial que debe concluir con
un catastro multipropsito (o sea, no solo con informacin bsica del derecho de propiedad
sino con capas adicionales de informacin que precisen el potencial de uso de la tierra).
El proceso de transformacin de un sistema en otro puede ser gradual, pero debe
emprenderse cuanto antes. Los principales hitos de ese proceso seran: (i) culminar el
procedimiento de vinculacin del catastro con el RP para generar mayor seguridad jur-
dica en las transacciones inmobiliarias y eliminar las superposiciones que todava existen
en el sistema registral mediante el saneamiento catastral; (iii) desarrollar gradualmente
catastros fscales y multipropsito en alianza con gobiernos regionales y municipalidades
a fn de incorporar, adems de la georreferenciacin de todos los predios a nivel nacional,
informacin sobre uso del suelo, recursos naturales, derechos mineros, zonas protegidas,
zonas de patrimonio cultural; (iv) completar la formulacin de polticas y normas tcni-
cas de catastro que resulten necesarias para los catastros fscales y multipropsito, y (v)
continuar apoyando a los municipios distritales en la implementacin y/o actualizacin de
sus catastros, entre otras cosas mediante la simplifcacin del procedimiento de regulari-
zacin de los derechos de propiedad sobre la edifcacin, de particular signifcacin para
la tributacin urbana.
La creacin de un sistema de informacin territorial culminara con el establecimiento
de un Consejo de Informacin Territorial. En reemplazo de la Comisin del Sistema Nacio-
nal Integrado de Catastro, que ha probado ser poco operativa debido a sus limitados poderes,
podra establecerse un Directorio Multisectorial del Sistema de Informacin Territorial con
representantes de los mismos ministerios, agencias y usuarios para examinar las necesi-
dades de informacin y coordinar ms efectivamente las actividades relacionadas con su
manejo, incorporando adems a la PCM, el MEF y el MINAM para evitar que iniciativas
valiosas como la IDEP, el Sistema de Informacin de Proyectos de Inversin o las ZEE
queden fuera del sistema.
Segundaetapa. Establecimiento de un sistema de informacin territorial
La introduccin de un nuevo sistema de informacin territorial implica un proceso de
mediano a largo plazo y requiere de una planifcacin cuidadosa. La mayora de los pa-
ses que cuentan con sistemas formales de informacin territorial en operacin ya los han
computarizado, o estn en proceso de hacerlo. Los sistemas manuales prevalecientes en
el Per (sobre todo a nivel de gobiernos regionales y locales) limitan las oportunidades
para la implementacin de soluciones ptimas. La conversin de los sistemas existentes
y la transferencia de la informacin topogrfca a un rgano centralizado responsable de
administrar el catastro multipropsito demandarn recursos signifcativos que el sistema
de registro/catastro actual no puede generar.
Las estructuras organizativas, los mecanismos fnancieros y las cuestiones tcnicas
estn fuertemente entrelazados en el desarrollo del sistema de informacin territorial. La
experiencia internacional indica que las cuestiones relacionadas con la organizacin y el
fnanciamiento son usualmente ms complejas que aquellas puramente tcnicas o tecnol-
gicas. Como ocurre en la Unin Europea, en la mayora de los pases de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) existe normalmente una sola
autoridad gubernamental que tiene la responsabilidad principal de la gestin territorial;
y como se observ en los casos de Colombia y Uruguay, en los pases en desarrollo por
lo regular existen dos. El Per no puede mantener indefnidamente su sistema actual el
cual ni siquiera es dual sino que fragmenta innecesariamente las responsabilidades sobre
generacin de informacin, herencia de un modelo institucional tradicional que est
siendo superado por la necesidad tecnolgica de contar con operadores centralizados con
poderes sufcientes para su administracin.
La experiencia peruana sugiere que la implementacin de un sistema de informacin
territorial debera ser confada a un solo ente gubernamental. La designacin de una nica
agencia que sea responsable de la formulacin de polticas y del control total del sistema
puede ser un tema controversial, pues el dominio de la informacin podra dotar de poderes
adicionales a la agencia lder. Esa agencia podra tener sus propias prioridades y darle menos
peso a otras agencias interesadas. Sin embargo, con el nuevo modelo registral desarrollado
por el Proyecto de Consolidacin de Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI), el Per ya
est en condiciones de implementar un sistema de informacin territorial donde la infor-
macin acumulada en el RP sea integrada en su totalidad con los catastros desarrollados
por las municipalidades distritales. Este sistema de informacin debe ser controlado y
operado por una sola entidad, aunque puede recibir insumos y prestar servicios a varias.
No obstante, el sistema puede ser incluyente y permitir el desarrollo de informacin catas-
tral por autoridades locales o regionales. La estandarizacin de procesos catastrales debe
preservarse en el catastro registral, pero se debe extender a los nuevos catastros fscales y
multipropsito que se formen.
Para impedir la dispersin de funciones claves de estandarizacin y administra-
cin del sistema, se requiere fortalecer a su ente rector. En principio, la organizacin
seleccionada para liderar el sistema de informacin territorial debera: (i) satisfacer las
necesidades de los usuarios, tanto del sector pblico como del privado; (ii) desarrollar
polticas de manejo de informacin territorial coherentes para los distintos niveles de
gobierno; (iii) establecer y supervisar estndares tcnicos, en especial para la captura
de datos, incluyendo el trabajo de campo y el procesamiento e intercambio de datos
adaptados a las peculiaridades de los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional
o local); (iv) capacitar y certifcar especialistas en informacin territorial; (v) proveer
direccin metodolgica para asegurar que todos los procedimientos sean debidamente
comprendidos e identifcadas las nuevas oportunidades para mejoras; (vi) formular reco-
mendaciones para mejorar la efciencia de los procesos de informacin territorial de
acuerdo con las circunstancias cambiantes de las distintas reas del pas; (vii) recomendar
cambios legales o regulatorios cuando estos pueden mejorar los servicios prestados; (viii)
preservar la intangibilidad de la informacin de acuerdo con una visin de largo plazo;
(xi) desarrollar programas especiales de inters nacional, por ejemplo cuando surjan
temas de justicia y seguridad; (x) establecer estndares adecuados de privacidad personal
y de confdencialidad de los datos a fn de proteger los intereses de los gobiernos y de
los ciudadanos particulares, y (xi) defnir la responsabilidad legal de los proveedores de
informacin, pblicos y privados, y asegurar que la titulacin de la tierra est garantizada.
Para refejar ese mandato, el nuevo ente rector podra llamarse Instituto de Informacin
Territorial o Instituto de Gestin Territorial.
En el nuevo sistema, el organismo lder asumira la responsabilidad principal por los
procesos de generacin, mantenimiento y actualizacin de informacin desde un primer
nivel de gobierno.
15
Entre sus funciones fguraran: (i) administrar catastros multipro-
psito sin dejar de mantener el catastro registral que protege los derechos de propiedad
formalizados y por formalizar o el fscal que requieren las municipalidades, y permitir
que otras instituciones lo utilicen como instrumento de gestin territorial; (ii) unifcar,
elaborar y mantener actualizadas las bases de datos catastrales de las diferentes entidades
generadoras de catastro con mecanismos que no generen mayores retardos o costos para
el usuario; (iii) promover que la formalizacin no masiva de la propiedad (por ejemplo,
con comunidades campesinas o nativas) se realice junto con el levantamiento catastral,
para asegurar la actualizacin jurdica del registro y del catastro (de manera de evitar
problemas sucesorios, de tracto sucesivo y subdivisiones informales); (iv) privilegiar la
especializacin y experiencia profesional y tcnica, y (v) formar y retener a profesionales
experimentados en la generacin de catastros en zonas urbanas y rurales.
Terceraetapa. Gestacin de un sistema de gestin territorial
Debido a su complejidad, el sistema de gestin territorial requiere de un tiempo de gestacin
y adaptacin mucho mayor. Algunas tareas preparatorias claves seran: (i) determinacin
de las necesidades de los usuarios; (ii) establecimiento de nuevos arreglos administrativos,
y (iii) redaccin de un nuevo marco regulatorio. Una vez concluidos esos trabajos, sera
posible contar con un Sistema de Gestin Territorial plenamente operante que estara en
condiciones de: (i) completar las ZEE para todos los gobiernos locales y regionales; (ii)
elaborar planes de ordenamiento territorial para todas las regiones, distritos y provincias;
(iv) elaborar planes de desarrollo urbano y rural y sus correspondientes planes directores
como: planes viales, planes de uso del suelo y planes de mitigacin de desastres, y (v)
demarcar los territorios de las jurisdicciones distritales, provinciales y regionales. Este
sistema cubrira aspectos ambientales regulados por el actual sistema de ordenamiento
territorial, pero ira mucho ms all hacia asuntos de desarrollo econmico y social a nivel
regional y local.
I. Reestructuracin de la COFOPRI
La COFOPRI puede reorientar sus funciones desde la formalizacin masiva hacia el sis-
tema catastral fortalecido, y posteriormente hacia el sistema de informacin territorial. El
15
Por las funciones multisectoriales que le estaran asignadas, sera ideal su vinculacin a la PCM.
nuevo papel de la COFOPRI, a ser determinado por el Congreso, ser un elemento clave
en el marco de la poltica que se adopte, pues las actividades masivas de titulacin en reas
urbanas y rurales ya han sido completadas y la titulacin restante deber transferirse a
gobiernos locales y regionales. Por consiguiente, el mandato de la COFOPRI podra orien-
tarse a fortalecer el sistema catastral y gestar al mismo tiempo el de informacin territorial,
partiendo de la base catastral desarrollada por la entidad durante ms de quince aos. Ello
probablemente resulte en un nuevo organismo que la suceda o en la misma institucin
reestructurada a fondo (posiblemente con otro nombre que supere las difcultades de la
marca actual), y un nuevo marco legal y regulatorio que apoye estas nuevas funciones.
Este enfoque de poltica permitira aprovechar las habilidades y capacidades del personal
de la COFOPRI en materia de catastro, que ha podido generar un inventario actualizado
de ms de cinco millones de archivos catastrales con informacin muy valiosa sobre pro-
piedades urbanas y periurbanas.
El rediseo o reemplazo de la COFOPRI debera estar acompaado de un profundo
fortalecimiento institucional. Su restructuracin o reemplazo preservara la experiencia y
tecnologa desarrolladas por la COFOPRI con el apoyo del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), y permitira revertir el deterioro causado por los
sucesos recientes a la imagen del ente responsable de la poltica de formalizacin de la
propiedad predial aplicada con xito por los cuatro ltimos gobiernos del Per. Sin embargo,
como parte esencial de cualquiera de los dos procesos sera importante institucionalizar
la seleccin del personal ejecutivo a travs de la Autoridad Nacional de Servicio Civil,
como primer paso de un cambio de rumbo en la gestin pblica en las instituciones del
sector. Si la COFOPRI permanece, tendra que reestructurar sus jefaturas zonales, que en
la prctica vienen actuando como rganos desconcentrados y no permiten a las ofcinas
centrales ejercer el debido control. El fortalecimiento de una COFOPRI reestructurada
requerira tambin que se capacite al personal en: (i) nuevos procedimientos (para forma-
lizacin espordica, sobre todo de comunidades campesinas o nativas), y (ii) nueva imagen
institucional.
La COFOPRI o su sucesora podra brindar soporte tcnico a otras entidades pblicas
que hagan parte del sistema catastral o del de informacin territorial. Este nuevo papel
para la COFOPRI o la entidad que lo suceda conllevara inicialmente una funcin ms
activa en el Consejo Nacional de Catastro (CNC),
16
de modo que pueda participar en la
transformacin del Consejo Directivo del Sistema de Informacin Territorial propuesto
como primera pieza del aparato institucional del sistema de gestin territorial del Per. La
COFOPRI o su sucesora podra retener tambin algunas responsabilidades tradicionales
de carcter complementario como: (i) realizar los procedimientos de saneamiento catastral
establecidos en la ley que cre el SNCP, y (ii) continuar con la operacin de la Central de
Riesgos apoyada por el Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) y el PCDPI.
Una COFOPRI reestructurada o el organismo que la reemplace podra racionalizar su
estructura orgnica funcional para adaptarla a sus nuevas responsabilidades. Como ya no
tendra la atribucin de ejecutar programas masivos de formalizacin en las reas rural y
urbana, se limitara a realizar actividades de formalizacin espordica, como: (i) prestar
16
El CNC, creado por Ley 28294, es el rgano encargado de aprobar la poltica nacional del SNCP y ejecu-
tar la integracin de los distintos catastros existentes en el pas.
asistencia tcnica a los gobiernos regionales y a las municipalidades provinciales en sus
acciones de formalizacin de la propiedad rural y urbana, respectivamente, en especial
para comunidades campesinas o nativas; (ii) validar los procesos de formalizacin de los
gobiernos locales y regionales, y (iii) capacitar y acreditar al personal que trabajar para
los gobiernos regionales y las municipalidades provinciales en los procesos de catastro
y titulacin como verifcadores de catastro o funcionarios locales responsables de esos
procesos. Este nuevo papel podra propiciar el aumento del nmero de municipalidades
incluidas en el programa de modernizacin de catastros, lo que apoyara los esfuerzos del
MEF por mejorar la posicin del Per en el Doing Business del puesto 56 al puesto 25.
Los catastros actualizados tambin podran traer mejoras a la administracin tributaria
municipal.
En el marco de un sistema de informacin territorial, la COFOPRI o su sucesora
podra impulsar mejor la generacin de nuevos enfoques en materia de acceso a la tierra
para fnes de vivienda. La COFOPRI, en coordinacin con la SBN, podra llevar a cabo un
inventario de tierras del dominio privado del Estado que puedan ser materia de adjudicacin
para programas de vivienda. Se trata de un proceso largamente retardado de identifcacin
y registro de las tierras del Estado dirigido a constituir un Banco de Tierras para atender
la demanda poblacional de vivienda, mecanismo que podra evitar las ocupaciones ilegales
de tierras que han continuado aunque en menor escala.
Aun cuando se encuentra previsto en su marco legal, el tema del acceso al suelo
con fnes de vivienda no ha sido atendido por la COFOPRI. Por ello, es necesario esta-
blecer el Banco de Tierras mediante la generacin de polticas pblicas adecuadas
y la expedicin de la normatividad consiguiente. Este marco institucional permitira
la actuacin conjunta de instituciones pblicas del orden nacional, regional y local,
superando la dispersin actual en lo que respecta a la adjudicacin de terrenos para
satisfacer la demanda de suelo para vivienda de los sectores de menores recursos. Las
competencias de una COFOPRI reestructurada podran incluir la adjudicacin de terrenos
del Estado sin el requisito previo de la habilitacin urbana. Tambin se podra generar
un marco legal simplifcado para la regularizacin de derechos de propiedad individual
en posesiones informales y habilitaciones urbanas, en el que se limite la intervencin
de juntas directivas de asociaciones vecinales que con sus prcticas puedan impedir el
derecho de regularizacin de los propietarios.
En cualquier caso, la COFOPRI o el organismo que lo reemplace debera continuar con
la ejecucin de campaas masivas de comunicacin. Esta ha sido una de las dimensiones
ms encomiables de las tareas llevadas adelante por la COFOPRI. Su experiencia en el
trabajo con los ciudadanos le permite difundir informacin sobre las distintas modalidades
de acceso a la propiedad formal que promueve el Estado peruano, por ejemplo para evitar la
participacin de los ciudadanos en grupos organizados para ocupaciones ilegales y difundir
el conocimiento de las sanciones penales vigentes para tales conductas. La COFOPRI
podra continuar difundiendo los benefcios de la formalizacin mediante la introduccin
de cambios coordinados con el Ministerio de Educacin en el currculo nacional para los
cursos de educacin cvica de todas las escuelas secundarias. Tambin deberan continuarse
las campaas educativas masivas de cultura registral dirigidas a grupos de bajos ingresos,
en particular aquellos que han recibido un ttulo de la COFOPRI, pues constituyen el grupo
objetivo que no registra los segundos actos de propiedad, hecho que conlleva el regreso a
la informalidad.
II. Alianzas estratgicas y reformas legales
Para generar el nuevo marco de polticas pblicas es indispensable mantener las alianzas
estratgicas existentes y crear otras nuevas. La SUNARP, el IGN y la COFOPRI han venido
trabajando en el marco de la ejecucin del PCDPI y en actividades vinculadas al SNCP. La
SUNARP ha delegado a la COFOPRI, por un plazo de tres aos, la administracin de la
Base de Datos Catastrales BDC y del Sistema de Informacin Catastral SIG,
17
lo que
ha permitido a la COFOPRI elaborar normas, manuales y directivas, pero principalmente
generar y consolidar informacin grfca, lo que signifca contar a la fecha con una base
catastral vinculante para todas las entidades que conforman el SNCP compuesta de cinco
millones de grfcos con su respectiva fcha tcnica. Por consiguiente, la transferencia
permanente de algunas funciones a la COFOPRI reestructurada no debera enfrentar mayo-
res difcultades tcnicas. Con respecto al IGN, no sera necesaria ninguna transferencia
de funciones; se tratara simplemente de mantener las coordinaciones necesarias para el
fortalecimiento del sistema.
Adems de la reforma institucional, debern realizarse reformas complementarias que
afancen la relacin registro-catastro y faciliten el acceso de los usuarios. Esas reformas
ayudaran a prevenir: (i) costos adicionales o que el costo del levantamiento del catastro
y de la asignacin de CUC conforme a la Ley 28294 se traslade al usuario, pues podra
generar informalidad; (ii) reversin a la informalidad por inscripcin defciente de las
transferencias y otros actos por falta de CUC inscrito (el art. 21 de la ley 28294 sobre ano-
taciones preventivas puede generar informalidad), y (iii) duplicacin de las competencias
del RP (p. ej. la publicidad sobre derechos de propiedad y otros derechos, art. 14, inciso
4 de la Ley 28294, que le corresponden con exclusividad al RP). Para evitar el retorno a
la informalidad se podra evaluar la adopcin del registro constitutivo, medida que solo
podra adoptarse si se reducen los costos de acceso del registro y se simplifcan sus pro-
cedimientos.
III. Comunidades campesinas y nativas
La consolidacin de los derechos de propiedad de las comunidades campesinas y nativas
requiere del desarrollo de herramientas de formalizacin apropiadas. La formalizacin
en estas reas tiene que cubrir varios frentes y exigir una coordinacin muy efectiva de
diversas instituciones del Estado peruano, pero siempre bajo el liderazgo de un organismo
fuerte del orden nacional. Se necesita formalizar: (i) las comunidades con un adecuado
reconocimiento e inscripcin; (ii) la representacin y poderes de los directivos de las comu-
nidades, y actualizar la inscripcin de sus actas para facilitarles la suscripcin de contratos
que sean ejecutables ms all de los lmites de la propia comunidad; (iii) la propiedad,
comunal o individual, tal como ellas decidan libremente, para lo cual es indispensable: (a)
determinar los bienes inmuebles de propiedad de cada familia o individuo al interior de
la comunidad; (b) asegurar que puedan utilizar sus predios si los han independizado o sus
17
Mediante Resolucin 002-2008-SNCP/CNC emitida por la SUNARP como Presidente del Consejo Na-
cional de Catastro.
activos mobiliarios como garantas para crditos, y (c) las empresas de las comunidades,
pues casi todas las que existen son informales, y brindarles informacin sobre posibilidades
de negocios y programas de fnanciamiento pblicos o privados.
IV. Terminacin de la modernizacin del RP
Sobre la base de los grandes avances realizados en los ltimos aos, el prximo gobierno
debera colocar el sistema registral del Per al nivel de los pases de la OCDE. Si el Per
cuenta ya con el mejor registro de Amrica del Sur segn los indicadores de Doing Business,
puede convertirse en el mejor de toda Amrica Latina y situarse entre los diez mejores del
mundo. Para tal efecto, el programa de la SUNARP para la Inscripcin Registral con Com-
petencia Nacional (IRCN) debe ser reimpulsado.
18
Es indispensable fnalizar la migracin
de todos los archivos del registro de propiedad al nuevo sistema digital desarrollado con
apoyo del PCDPI. La SUNARP debera liderar la fase fnal de la modernizacin del RP
y comenzar la de los otros registros que forman parte del Sistema Nacional de Registros
Pblicos.
V. Conclusiones
Los programas de formalizacin masivos deben ser reemplazados por programas efec-
tivos de integracin de catastros. Los programas de titulacin como los de la COFOPRI
o el PETT ya han alcanzado sus objetivos y deben ser desmontados. En su lugar, la
COFOPRI o el organismo que la suceda deber reorientar sus tareas hacia la formali-
zacin espordica por convenio con gobiernos regionales o municipales, y a trabajar
con comunidades campesinas o nativas que permanecieron al margen de los programas
anteriores. La prioridad inmediata es completar los catastros registrales y fscales de
por lo menos las principales reas urbanas y centros de actividad productiva del Per.
Solo cuando estos catastros puedan actualizarse directamente a travs de transacciones
registrales, se podr hablar de un sistema integrado de catastro que sea sustentable sin
inversiones adicionales del Estado peruano.
Los temas relacionados con derechos de propiedad inmueble son polticamente sensi-
bles, por ello resulta crtico el compromiso del gobierno al ms alto nivel. Tal compromiso
debe traducirse en acciones especfcas, tanto en las decisiones sobre polticas sectoriales
como en el apoyo a las reformas legales e institucionales, y en el establecimiento de
convenios interinstitucionales. Un factor importante para la implementacin exitosa de la
formalizacin en el Per fue contar con un slido apoyo poltico al ms alto nivel. Esto
implica dar a conocer una estrategia clara a todos los niveles de gobierno, mostrar benef-
cios evidentes a corto y mediano plazo de la formalizacin, y buscar activamente el apoyo
de grupos claves de la sociedad civil y de sus lderes. Buena parte del xito de programas
18
El acceso al sistema deber ser entendido en trminos de costos de transaccin para la titulacin y el re-
gistro; por ejemplo, servicios baratos y rpidos, ms efcientes y cerca a los clientes, ya sea fsicamente o
por internet, que produzcan mejor calidad de documentacin por la integracin adecuada de informacin
legal y catastral.
como el PDPU/PCDPI se puede atribuir al consistente apoyo de cuatro administraciones
sucesivas. Para la siguiente etapa se necesita un renovado apoyo desde las ms altas ins-
tancias del gobierno, para lo cual el liderazgo de una entidad coordinadora a nivel de la
Presidencia de la Repblica o de la PCM sera ideal.
La continuidad y coordinacin en la gestacin y aplicacin de polticas pblicas
constituye un requisito esencial para avanzar hacia un sistema de gestin territorial. La
experiencia internacional ha mostrado que es indispensable construir un marco de polti-
cas coordinadas para obtener los mayores benefcios de un sistema de gestin territorial.
Cuatro reas claves debern desarrollarse, distinguirse y coordinarse en carriles paralelos,
sin interferencia o superposicin: (i) polticas de desarrollo socio-econmico en reas
urbanas y rurales afectadas por altos niveles de pobreza; (ii) polticas de administracin
de tierras (incluyendo su uso y asignacin); (iii) polticas de informacin territorial, y
(iv) polticas de propiedad predial y vivienda. Ningn programa debe tratar de cubrir
todas las reas, pero si puede considerar su impacto sobre las otras. As, los temas de
titulacin interactan con los de descentralizacin, reforma de la justicia, planifcacin y
desarrollo urbano; los de titulacin rural se relacionan con los de productividad agrcola
y ganadera, y proteccin ambiental. Los limitados avances de los programas de infor-
macin territorial en marcha sugieren que algunos son tan ambiciosos que desbordan
las capacidades y recursos institucionales, mientras que otros no han tomado en cuenta
sus conexiones (y posibles sinergias) con los dems. Solo una poltica pblica coherente
y un liderazgo institucional nico e inequvoco al ms alto nivel podrn superar esta
debilidad.
Un sistema de gestin territorial requiere de un amplio consenso sobre las reformas de
poltica necesarias para alcanzar sus esperados benefcios econmicos y sociales. Resulta
indispensable establecer alianzas con los interesados, dndoles voz en el proceso de vali-
dacin de las propuestas de reforma. Tales propuestas no se pueden generar solo al interior
de las instituciones (como ha sucedido con la mayora de las iniciativas en curso), sino
que deben validarse con los usuarios/benefciarios potenciales. El Per ha sido un lder
internacional en materia de campaas de informacin y participacin ciudadana para llevar
adelante reformas sobre tenencia de la tierra, y debe continuar sindolo en los prximos
aos mientras camina hacia su propio sistema de gestin territorial. Instituciones como el
ILD han asumido un liderazgo internacional sobre el tema que podra capitalizarse tambin
en benefcio de su pas sede.
A fn de alcanzar la sostenibilidad de largo plazo, el sistema de gestin territorial
necesitar un marco legal y regulatorio que fomente capacidades institucionales para
aplicar sus polticas y disponga de un fnanciamiento de largo plazo con recursos pro-
pios. No basta sealar metas numricas de propiedades a catastrar o de municipios que
ampliarn su base tributaria; sobre todo es indispensable promover una serie de reformas
que aseguren instituciones modernas capaces de liderar los programas, bajos costos de
operacin y fcil acceso al usuario. En Centroamrica, la regularizacin de la tenencia
de la tierra ha necesitado de programas de largo plazo y de constantes actualizaciones
de los marcos legales y regulatorios, hasta resultar, en el caso de El Salvador, en uno de
los sistemas ms modernos de registro-catastro de la regin. En el Per, la agenda legis-
lativa y regulatoria podra retomar algunos de los temas trabajados durante la ejecucin
del PDPU y del PCDPI (registro constitutivo, formularios registrales, tarifas registrales
reducidas).
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Instituto Cunto S. A. (2010). Estudio de Lnea de Base del Proyecto de Consolidacin
de Derechos de Propiedad. Lima: Instituto Cunto S. A.
Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento para la adjudicacin de terrenos
de libre disponibilidad del Estado. Lima: ILD.
Instituto Libertad y Democracia (2010). Procedimiento simplifcado para regularizacin
de declaratorias de fbrica. Lima: ILD
ONGEI-PCM (2010). Infraestructura de datos espaciales del Per. Presentacin en el
Foro Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de
Gestin Territorial y Catastro. Lima.
Morris, Felipe (2010). Assessment of Real Property Rights Consolidation Project and
Proposals for Possible Supplemental Activities. Lima.
MVI Consultores (2010). Estudio de lnea de base del componente de difusin de benefcios
de formalizacin. Lima: MVI Consultores.
MINAM- 2010. Procesos de ordenamiento territorial en el pas. Presentacin en el Foro
Nacional Per: Polticas Pblicas y Desafos Gubernamentales en Materia de Gestin
Territorial y Catastro. Lima.
Anexos
Anexo 1
Benefcios de la formalizacin en el Per
Oncemillonesdeperuanossituadosdebajodelalneadelapobrezasonpropietarios
legales de sus predios urbanos y rurales.
Unmillnochocientosmilprediosruralesfueronformalizadosentre1991yel2010.
Unmillnnovecientosmilprediosurbanosfueronformalizadosentre1991yel2010.
ElvalornetodelosprediosurbanosformalizadosaumentenUS$2900millones.
Hasta el 2007, los propietarios de predios urbanos formalizados obtuvieron US$852
millonesenprstamos.Entreel2000yel2006,elmontodeloscrditosotorgadosse
incrementoen280%.
Los propietarios de predios urbanos formalizados ahorraron alrededor de US$200
millones en costos burocrticos.
Laprobabilidaddequelosmenoresdeedadtenganquetrabajarfuereducidaen28%
entre las familias con propiedades urbanas formalizadas.
Losconfictosentornoalapropiedadpredialseredujeronsustancialmente.
Fuente:ILD2010,ProcedimientoparalaadjudicacindeterrenosdelibredisponibilidaddelEstado
Anexo 2
Efectos de las contrarreformas
Aumentos de costo y tiempo de la formalizacin de la propiedad individual
Tiempo Costo
Antes de COFOPRI-RPU 20aos US$230
Con COFOPRI-RPU
Reduccin
2meses
Amenosde1/100partedel
tiempo anterior
US$35
Amenosde1/7partedel
costo anterior
Con las contrarreformas
Incremento
4,8meses
2,2veceseltiempoanterior
US$70
2veceselcostoanterior
Impacto de las
contrarreformas
Losinteresadosdebern
pagarUS$590,6millones
ms para formalizar sus
predios.
Fuente: ILD2010,Procedimientosimplifcadopararegularizacindedeclaratoriasdefbrica
Aumentos del costo de transaccin sobre predios
COSTO
Predios con valor menor
a 20 UIT
(hasta US$17 000)
COSTO
Predios con valor mayor
a 20 UIT
(ms de US$17 000)
Antes de COFOPRI-RPU US$217 US$217
Con COFOPRI-RPU
Reduccin
US$40
Amenosdelaquintaparte
US$96
A menos de la mitad
Con las contrarreformas
Escritura pblica, aumento
del impuesto de alcabala,
fscalizacin ex ante de
requisitos (impuesto sobre
la renta)
Incremento
US$140
3,5veces
US$802
Amsde8veces
Fuente: ILD2010,ProcedimientoparalaadjudicacindeterrenosdelibredisponibilidaddelEstado
Fuente: COFOPRI,2010
Anexo 3
Origen y evolucin del catastro de COFOPRI
1: Planos convencionales
2: Planosdigitales
3: Base de datos catastral
4: DiseoydesarrollodelSIGCAT
(SistemadeGestinCatastral)
5: ImplementacindelSIGCATen
internet
6: Integracindelcatastrourbano y
ruraldeCOFOPRI5,5millones
predios
Basegrfcadigital
Vinculacinalfanumricaygrfca
Nivel local
Publicidad
Internet
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 200720082011
Anexo 4
Base catastral de COFOPRI en cifras
Fuente:COFOPRI2010.
Anexo 5
Directivas y resoluciones aprobadas por el SNCP
Directiva 001-2006-SNCP/CNC: Ocho primeros dgitos del Cdigo nico Catastral
CUC,publicadael17deabrilde2006.
Directiva 002-2006-SNCP/CNC: Series de escalas cartogrfcas catastrales,
nomenclaturas,contenidomnimoyformatodeimpresin,publicadael23defebrero
de2007.
Resolucin 01-2007-SNCP/CNC que aprueba la Directiva 001-2007-SNCP/CNC:
Formatoseinstructivodelasfchascatastrales,publicadael16dejuniode2007.
Resolucin01-2008-SNCP/CNC:PolticasyprincipioscatastralesdelSNCP,publicada
el13dejunio.
Resolucin 02-2008-SNCP/CNC: Se delega la administracin de la Base de Datos
CatastralesBDCyelSistemadeInformacinCatastralSICaCOFOPRI,publicada
el13dejunio.
Resolucin03-2008-SNCP/CNCyDirectiva01-2008-SNCP/CNC:Toleranciascatastrales
yregistrales,publicadael29deagosto.
Directiva 01-2009-SNCP/ST: Estructura de datos alfanumricos de la Base de Datos
CatastralUrbanadelSNCP,publicadael18deoctubre.
Directiva02-2009-SNCP/ST:Declaracindezonacatastrada,publicadael18deoctubre
de2009.
Directiva 03-2009-SNCP/ST: Formato de la Hoja Informativa Catastral Urbana y el
FormatodelaHojaInformativaCatastralRural,publicadael18deoctubrede2009.
Resolucin01-2010-SNCP/CNC:GuadelCdigonicoCatastralCUC,comonorma
complementariadelaDirectiva001-2006-SNCP/CNC,publicadael1deabrilde2010.
Resolucin 02-2010-SNCP/CNC: Tolerancias catastrales - registrales, como norma
complementariadelaDirectiva01-2008-SNCP/CNC,publicadael1deabrilde2010.
Fuente: SUNARP2010
CATASTRADOS 2602020
Total(INEI) 5200000
CONBASEGRFICA
SINBASEGRFICA
50% 50%
EJECUTADO
POREJECUTAR
Catastrados
26%
74%
1
2
40%
60%
CATASTRADOS 315000
POREJECUTAR 220000
METATOTAL 535000
PCDPI
Comunidades
campesinas
Comunidades
nativas
Expedientes
eriazos con
contrato,
denuncias y
eriazos
habilitados
Hastaelao2009 5055 83%
CATASTRADOS 2829238
NOCATASTRADOS 980000
Total: 3 809 238
mbito urbano
mbito urbano - Catastro PCDPI
mbito rural
Predios
Predios
Anexo 6
Grupos de trabajo de IDEP
Grupo de trabajo Coordinador
GT-01:Datosfundamentales IGN
GT-01-A:Centrospoblados InstitutoNacionaldeEstadsticaeInformtica
(INEI)
GT-01-B:Lmitesreferenciales DireccinNacionalTcnicadeDemarcacin
Territorial
GT-02:Metadatos INGEMMET
GT-03:Estndares IGN
GT-04:Registrosadministrativosyestadsticos INEI
GT-05:Teledeteccin Comisin Nacional de Investigacin y
DesarrolloAeroespacial(CONIDA)
GT-06:Serviciosderedeinteroperabilidad ONGEI
GT-07:Polticasyacuerdosinterinstitucionales Ministerio de Vivienda y Construccin
GT-08:Catastro SUNARP
Fuente: ONGEI-PCM2010
Anexo 7
Metodologa de Zonifcacin Ecolgica y Econmica
Fuente: MINAM2010
Zonifcacin ecolgica y econmica:
Decreto Supremo 087-2004/PCM
Metodologa para la formulacin de la ZEE
Unidades ecolgicas econmicas
ZEE
POTENCIALIDADES:
Natural
Humano
Fsicofnanciero
Social
ECONMICAS FSICAS CULTURALES SOCIALES BIOLGICAS
Criterios de evaluacin:
Valor productivo
Valorbiolgico-ecolgico
Valorhistrico-cultural
Vulnerabilidad y riesgo
Confictosdeuso
Aptitud urbano industrial
Nota 14. El proceso de descentralizacin 255
Resumen
En el Per, la descentralizacin es un proceso que se encuentra en sus etapas iniciales.
Esta nota de poltica repasa brevemente el proceso de descentralizacin desde el ao
2002 e identifca tres principales desafos a los que tendr que hacer frente a medio plazo.
En primer lugar, el diseo institucional est an por consolidarse pues el inicialmente
previsto se vio sobrepasado por una realidad compleja. Por ejemplo, la formacin de macro-
rregiones no result exitosa y la consiguiente descentralizacin fscal relacionada a ella se vio
perjudicada. De igual manera, los organismos de coordinacin intergubernamental, como el
Consejo Nacional de Descentralizacin, no tuvieron continuidad. Asimismo, la acreditacin
de los gobiernos regionales no subsan las limitaciones de su capacidad institucional.
Un segundo desafo al proceso de descentralizacin surge de la necesidad de revisar
las transferencias intergubernamentales, las que se han visto afectadas por la creciente
importancia del canon como fuente de recursos para muchos gobiernos regionales y,
especialmente, locales. Aunque estrictamente hablando el canon no es parte del proceso
de descentralizacin, el considerable aumento de recursos canalizados por su intermedio
ha cambiado sustancialmente las relaciones fscales intergubernamentales en el Per. El
canon ha generado tres consecuencias negativas para el proceso de descentralizacin:
(i) ha exacerbado las disparidades entre las regiones, que el proceso de descentralizacin
procuraba reducir; (ii) ha generado asimetras verticales entre los niveles de gobierno, y
(iii) no ha contribuido a mejorar la efciencia del gasto pblico, que era otro objetivo del
proceso de descentralizacin.
El tercer desafo es la mejora de la efciencia y efectividad del gasto pblico. Si bien
se trata de un reto para todos los niveles de gobierno en el Per, la creciente importancia
del gasto pblico descentralizado lo hace prioritario para el proceso de descentralizacin.
Este desafo es especialmente relevante para la inversin pblica, ya que actualmente el
60% de la inversin pblica total es realizada por los gobiernos subnacionales.
I. Introduccin
Qu es la descentralizacin? El trmino descentralizacin es ambiguo, dado que se refere
tanto a un sistema como a un proceso (Prudhomme 2003). Como sistema, se refere a
14. El proceso de descentralizacin
Oscar Calvo-Gonzlez
una situacin en la que se concede una cuota sustancial de poder a los gobiernos locales o
regionales. Pero tambin puede signifcar un proceso por el cual se transita de un sistema
de gobierno centralizado a uno descentralizado. En el caso del Per, la ambigedad entre
la descentralizacin como sistema y proceso se encuentra consagrada en la enmienda
constitucional del ao 2002, que establece que la descentralizacin es una forma de orga-
nizacin democrtica que constituye una poltica de Estado permanente, mientras al
mismo tiempo habla del proceso de descentralizacin.
1
A menudo, la descentralizacin es defnida en trminos de sus objetivos, lo que puede
ser especialmente confuso ya que la descentralizacin puede tener mltiples objetivos
(Smoke 2003): (i) mejorar la gobernabilidad empoderando a las poblaciones locales; (ii)
mejorar la efciencia, en la creencia de que las entidades subnacionales prestadoras de
servicios conocen mejor las realidades sobre el terreno; (iii) mejorar la equidad, dado
que los gobiernos subnacionales pueden estar mejor preparados para combatir la pobreza
dentro de sus jurisdicciones, y (iv) mejorar el desarrollo, nuevamente sobre la base de un
mejor conocimiento de los gobiernos subnacionales de las realidades locales. As, pues,
un primer paso para aproximarse al proceso de descentralizacin en el Per, o en cualquier
otro pas, es entender los objetivos en los que se enmarca, lo que pasamos a revisar antes
de dar cuenta de su desarrollo normativo.
II. Contexto
En el Per, la legislacin seala como fnalidad fundamental de la descentralizacin el
desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, y establece que la divisin de poder
entre los distintos niveles de gobierno es un medio para alcanzar el fn de benefciar a la
poblacin.
2
Al mismo tiempo, la propia Ley de Bases de la Descentralizacin establece
un rango mucho ms amplio de objetivos diecinueve en total, clasifcados en torno a
cinco grandes rubros: poltico, econmico, administrativo, social y ambiental. Los objetivos
inciden en una amplia gama de aspectos, desde incrementar la participacin y la equidad
en la distribucin de los recursos del Estado hasta modernizar los procesos administrati-
vos. Entre sus numerosos objetivos, la descentralizacin en el Per apuntaba a mejorar las
condiciones de vida y los servicios pblicos y reducir las desigualdades en todo el territorio
nacional (Casas 2009). Por ejemplo, un infuyente anlisis preliminar del proceso de des-
centralizacin hizo hincapi en que el fn ltimo del proceso de transferencia de funciones
era mejorar los servicios que los ciudadanos reciben (PRODES 2005: 35). Un conocido
anlisis del proceso de descentralizacin en el Per realizado en el 2006, refeja esta visin
de la descentralizacin como el motor de un crecimiento compartido e incluyente: El
objetivo de la descentralizacin es generar un modelo de desarrollo territorial que satisfaga
las legtimas expectativas de inclusin, prosperidad y acceso a mejores oportunidades para
el ejercicio de derechos [de la poblacin] (Azpur y otros 2006: 7).
1
Artculo 188 de la Constitucin Poltica del Per y modifcatoria segn la Ley 27680, Ley de Reforma
Constitucional, Captulo XIV, Ttulo IV sobre Descentralizacin, promulgada el 7 de marzo del 2002.
2 Artculo 3, Captulo I de la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley 27783, promulgada el 20 de julio
del 2002.
El actual proceso de descentralizacin arranca en el ao 2002, fuertemente anclado
en los principios centrales de neutralidad fscal y gradualismo como guas. De acuerdo
con la Ley de Bases del ao 2002, la descentralizacin deba empezar en la esfera poltica
con la creacin de gobiernos regionales en los veinticinco departamentos administrativos
que existen en el Per. La ley estipulaba que las primeras elecciones para presidentes
regionales deberan llevarse a cabo antes de fn de ao (2002), y que los funcionarios
regionales asumiran sus funciones en enero del 2003. En una segunda etapa, los gobier-
nos regionales recientemente constituidos seran reemplazados por macrorregiones,
nacidas de la fusin de dos o ms gobiernos regionales. A diferencia de la demarcacin
unilateral de las macrorregiones que se llev a cabo en la dcada de 1980, las propias
regiones formularan expedientes tcnicos para unirse, y los electores decidiran en un
referndum especial si aprobaban o no estas nuevas macrorregiones. Pese a la aproba-
cin en el 2004 de una disposicin complementaria denominada Ley de Incentivos para
la Integracin de Regiones, cuando la conformacin de las macrorregiones se someti
a referndum en el 2005, los electores rechazaron las cinco propuestas (que afectaban a
diecisis departamentos). En la tercera etapa de la descentralizacin, el gobierno nacional
transferira funciones a los gobiernos locales y regionales. Las transferencias de funciones
se regiran por una ley aprobada en el 2004, que creaba un sistema de acreditacin segn
el cual las funciones solamente podran ser transferidas a los gobiernos subnacionales
despus de que el gobierno nacional verifcara que contaban con la capacidad sufciente.
Las transferencias de funciones se realizaran para todos los sectores excepto educacin
y salud, las que se llevaran a cabo en la cuarta y ltima etapa de la descentralizacin
(Conterno 2007).
El trayecto previsto para la descentralizacin fscal tambin refejaba los principios
de neutralidad fscal y gradualismo. La Ley de Descentralizacin Fiscal del 2004 adopt
un enfoque de dos etapas para las transferencias fscales. En la primera etapa, los ingresos
fscales seran transferidos a los gobiernos subnacionales como una funcin de las res-
ponsabilidades administrativas especfcas asumidas por dichos gobiernos. En la segunda
etapa se introducira el mecanismo de coparticipacin (distribucin del ingreso), luego de
la creacin de las macrorregiones por la va del referndum. En particular, los gobiernos
regionales de las macrorregiones recibiran el 50% de los impuestos nacionales recauda-
dos dentro de su territorio, incluyendo el impuesto a las ventas, el impuesto selectivo al
consumo que grava la gasolina y otros bienes y el impuesto sobre la renta empresarial y
personal (artculo 18 de la Ley de Descentralizacin Fiscal). Adems, con la fnalidad de
alentar la formacin de las macrorregiones se establecieron otros incentivos fscales. Las
restricciones al endeudamiento de las macrorregiones se relajaran en cierta medida, per-
mitiendo a los gobiernos regionales endeudarse dentro del pas sin la autorizacin previa
del gobierno central, y se dara prioridad a sus solicitudes de prstamos internacionales.
Asimismo, las macrorregiones se benefciaran de un fondo de inversin descentralizada
a ser constituido por el gobierno central.
En la prctica, desde el ao 2002 el proceso de descentralizacin estuvo marcado por
los siguientes hitos:
En noviembre del 2002 se celebraron por primera vez elecciones para gobiernos
regionales,yposteriormenteennoviembredel2006ynoviembredel2010.
Enoctubredel2005sellevacabounreferndumparalaconformacindelasregio-
nes.Dosterceraspartesdeloselectoresrechazaronlasmacrorregionespropuestas.
Cuadro 1
Marco normativo de la descentralizacin desde el 2002
Ley Ao Principales caractersticas
Ley 27680 - Ley de
Reforma Constitucional
2002 Estableci el proceso de descentralizacin en el Per, mediante el cual
se incidi especialmente en la participacin de la ciudadana en el diseo
de los planes y presupuestos regionales y locales y los mecanismos de
rendicin de cuentas. La reforma introdujo tres aspectos fundamentales:
(i) el mbito de nivel regional de gobierno son los departamentos; (ii) las
regiones pueden crearse sobre la base de uno o ms departamentos con-
tiguos, luego del resultado positivo de un referndum; (iii) los ciudadanos
participarn en la elaboracin de los presupuestos y planes regionales y
locales y los gobiernos descentralizados tendrn la obligacin de rendir
cuentas al respecto.
Ley 27783 - Ley
de Bases de la
Descentralizacin
2002 Instaur las bases para la implementacin gradual de la descentralizacin
en el Per. Identifc las principales medidas y legislaciones complementa-
rias necesarias para impulsar el proceso, como la creacin de regiones, el
diseo de planes de desarrollo de capacidades para los gobiernos regiona-
les y locales y la transferencia de los programas sociales y otras funciones
sectoriales del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
Ley 27795 - Ley
de Demarcacin y
Organizacin Territorial
2002 Fij la importancia de la delimitacin geogrfca y prohibi la creacin
de nuevos distritos y provincias hasta el 2006 (posteriormente ampliado
hasta el 2011).
Ley 27867 - Ley Orgnica
de Gobiernos Regionales
2002 Defni las responsabilidades de los gobiernos regionales para fomentar
el desarrollo econmico de sus jurisdicciones. Cre los Consejos de Coor-
dinacin Regional (CCR), con participacin de los alcaldes y representan-
tes de la sociedad civil, y seal la necesidad de controles y evaluaciones
dos veces al ao.
de Municipalidades
2003 Decret las responsabilidades de los gobiernos locales para el fomento
del desarrollo econmico de sus jurisdicciones. Asimismo, estableci la
creacin de los CCR.
Ley 28056 - Ley Marco
del Presupuesto
Participativo
2003 Estableci el marco jurdico del proceso del presupuesto participativo de
los gobiernos subnacionales.
Ley 28273 - Ley del
Sistema de Acreditacin
de los Gobiernos
Regionales y Locales
2004 Seal las bases de la transferencia de funciones sectoriales del gobierno
nacional a los gobiernos regionales.
Decreto Legislativo 955 -
Ley de Descentralizacin
Fiscal
2004 Dispuso que la transferencia de recursos y competencias fscales deba
realizarse de manera gradual y paralelamente, en el caso de los recursos,
a la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales.
Los gobiernos regionales podrn participar en la recaudacin de determi-
nados impuestos nacionales.
Ley 28274 - Ley
de Incentivos para
la Integracin y
Conformacin de
Regiones
2004 Promovi la conformacin de gobiernos territoriales ms extensos (ma-
crorregiones).
Ley 29029 - Ley de la
Mancomunidad Municipal
2007 Permiti a las municipalidades asociarse con terceros para proveer servi-
cios y ejecutar inversiones pblicas de manera conjunta.
del Poder Ejecutivo
2007 Seal la necesidad de una nueva legislacin que estableciera las nor-
mas bsicas de organizacin y las funciones del Poder Ejecutivo en virtud
del proceso de descentralizacin en curso (por ejemplo, el ejercicio de
competencias compartidas entre los ministerios a nivel nacional y los go-
biernos regionales y locales).
Fuente: Congreso de la Repblica del Per / Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos locales y Moder-
nizacin de la Gestin del Estado 2008.
Noseharealizadoningnotroreferndumentornoaltema.Todoslosdepartamentos
siguenfuncionandocomogobiernosregionalesindividuales.
Enel2002secreelConsejoNacionaldeDescentralizacinperofueeliminadoenel
2007yconvertidoenlaSecretaradeDescentralizacin,subordinadaalaPresidencia
delConsejodeMinistros,sinrepresentacindelasautoridadessubnacionales.
Secreelsistemadeacreditacinenel2004yseelaborunplannacionaldedesarrollo
decapacidades,peroestenohagarantizadolacapacidadefectivadelosgobiernos
subnacionalesparaejercerlasfuncionestransferidas.
Enel2006elnuevogobiernoanunciunshockdescentralista,queapuntabaprinci-
palmenteaasegurarlatransferenciaexpeditivadefuncionesalosgobiernosregionales.
Envistadequenoseconformaronlasmacrorregiones,nohahabidoningunadis-
tribucin del ingreso (coparticipacin). Las fuentes de ingresos de los gobiernos
subnacionalessiguensiendolastransferenciasdelgobiernocentral,queenel2010
representaron el 97% de los ingresos de los gobiernos regionales y el 77% de los
ingresosdelosgobiernoslocales.
Losrecursostransferidosalosgobiernossubnacionaleshansufridounnotableincre-
mento,loquehasidounaconsecuencianointencionaldelaugedelosrecursosnaturales,
ynoelresultadodeunaequiparacindelosrecursosconlasfuncionestransferidas.
Lospresidentesdelosgobiernosregionaleshancreadosupropiaasamblea,queha
propuestolatransferenciademayoresrecursosyhalogradoestablecerundilogo
regularconelPresidentedelaRepblica.
Los gobiernos subnacionales han incrementado su participacin en el gasto total
sobre todo debido al mayor gasto de los gobiernos locales, mientras que la participacin
de los gobiernos regionales se ha mantenido estable. Como se aprecia en el cuadro 2, que
ofrece un resumen de los patrones de gasto real de los tres niveles de gobierno sobre la
Cuadro 2
Gasto pblico por nivel de gobierno, 2004-2010
(En millones de nuevos soles)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Central 34 421 36 070 39 938 39 650 45 537 48 984 54 324
Regional 7 849 8 987 9 963 11 571 12 879 14 765 16 220
Local 5732 6055 7858 6858 13 162 15 841 17 782
Total 48 002 51 113 57 758 58 079 71 578 79 590 88 326
Como porcentaje del PBI 20,2 19,5 19,1 17,3 19,0 20,8 20,4
Porcentaje del gasto pblico total
Central 72 71 69 68 64 62 62
Regional 16 18 17 20 18 19 18
Local 12 12 14 12 18 20 20
Total 100 100 100 100 100 100 100
Nota: el cuadro refeja los montos efectivamente devengados. Las cifras estn en trminos actuales ya que, dada
la baja infacin del perodo, se considera que el anlisis basado en cifras nominales es ms transparente y an as
ilustrativo de las tendencias en trminos reales.
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y Direccin Nacional de Contabilidad Pblica, Minis-
terio de Economa y Finanzas (MEF).
base de los montos devengados, la participacin del gobierno central disminuy de un
72 a un 62% desde el 2004 hasta el 2010. El aumento correspondiente del porcentaje del
gasto subnacional se explica en gran medida por el mayor protagonismo de los gobiernos
locales, que han subido del 12 al 20% del gasto total, y no de los gobiernos regionales, que
han subido del 16 al 18% del gasto total. El limitado aumento de la participacin de los
gobiernos regionales que revelan estas cifras contrasta con una percepcin relativamente
difundida en sentido contrario, una percepcin que se basa en el hecho de que los gobier-
nos regionales tienen un mayor protagonismo en lo que se refere a la inversin pblica,
un asunto que concita la atencin constante de los medios. En cuanto a las razones por las
cuales la participacin de los gobiernos locales se ha incrementado sustancialmente, ms
adelante veremos que el sistema por el cual se destinan ingresos a los gobiernos locales
ayuda a explicar la mayor parte de la diferencia. De hecho, muy poco del aumento del
gasto de los gobiernos sea locales o regionales responde a la transferencia de recursos
paralelamente a las funciones delegadas.
III. Desafos
Primer desafo: un diseo institucional an por consolidarse
En el 2005 se realiz un referndum para la creacin de macrorregiones, pero los votantes
rechazaron las fusiones propuestas. Este fracaso alter el proceso de descentralizacin. La
secuencia cronolgica es un elemento clave para explicar estos resultados: como a fnes del
2002 ya se haba elegido a las autoridades regionales de cada departamento, estas tenan
poco que ganar y mucho que perder con la fusin, puesto que con ella corran el riesgo
de perder sus puestos. En ese sentido, no es de extraar que las autoridades regionales
hicieran campaa contra la creacin de macrorregiones.
La Ley de Bases de la Descentralizacin dispona que se realizaran referndums sobre
la formacin de regiones en los aos 2005, 2009 y 2013. Sin embargo, luego del fracaso del
2005, las autoridades decidieron no convocar a ninguna consulta en el 2009. El calendario
se ha pospuesto sine die. En cambio, se estableci una serie de comits de coordinacin
interregional y se analiz la posibilidad de establecer una regin piloto, pero eso no ha
conducido a la reduccin del nmero de gobiernos regionales, y se corre el riesgo de crear
un nuevo nivel institucional intermedio entre los actuales gobiernos regionales y el central.
El cronograma estipulado en la ley se alter y algunas de las etapas previstas en el
enfoque gradual quedaron en el limbo, la ms signifcativa de las cuales es la descentraliza-
cin fscal. Los resultados del referndum representaron un inconveniente para el proceso,
pues que el marco legal establecido no prevea una situacin en la que no se crearan las
macrorregiones. Tanto la descentralizacin fscal (en la forma de distribucin de ingresos)
como la transferencia de funciones fueron diseadas como etapas que se iniciaran una
vez conformadas las regiones. Tras el fracaso del referndum, la descentralizacin fscal
qued en suspenso. No obstante, la transferencia de funciones s se realiz, por lo que se
invirti el orden previsto inicialmente para las etapas.
La acreditacin de los gobiernos regionales no subsan las limitaciones de su capacidad
institucional. El Consejo Nacional de Descentralizacin traz un mapa de las defciencias en la
capacidad institucional de los gobiernos regionales y elabor un plan para su fortalecimiento
en el 2004. Las funciones deban transferirse luego de que dichos gobiernos acreditaran
su capacidad para desempearlas, lo que constitua un paso polticamente importante para
consolidar el apoyo al enfoque gradual adoptado. No obstante, este plan y los subsiguientes
han producido escasos cambios, en parte porque las limitaciones son grandes y difciles
de abordar, pero tambin debido a que muchas de las actividades de fortalecimiento de la
capacidad no se han llevado a cabo. Asimismo, el 39% de las acreditaciones otorgadas a los
gobiernos regionales para desempear funciones se fundaron en acuerdos en los cuales las
partes reconocen que la capacidad es insufciente pero se comprometen a realizar esfuerzos
por mejorar: esta es la denominada modalidad de acreditacin por potenciar introducida
en el 2007 luego del shock de descentralizacin anunciado por el gobierno central. Un
ltimo punto importante respecto a las limitaciones en materia de capacidad es que en el
debate pblico es usual evaluar la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales en
funcin de su habilidad para gastar su presupuesto de inversiones, un indicador sumamente
inadecuado ya que ignora tanto la efciencia del gasto como las distorsiones introducidas
por el marcado aumento de la renta derivada de los recursos naturales que, en algunos casos,
colm las arcas de los gobiernos subnacionales de las zonas ricas en recursos.
La reduccin de las disparidades regionales sigue constituyendo un desafo clave.
Uno de los objetivos declarados de la descentralizacin en el Per era mejorar las condi-
ciones de vida y los servicios pblicos y reducir las desigualdades en todo el territorio.
No obstante, no se dise ningn instrumento para ayudar a paliar las desigualdades en el
pas. La descentralizacin fscal prevista en la ley de bases no habra contribuido a reducir
las desigualdades en el nivel de los servicios pblicos que reciben los ciudadanos en todo
el territorio, ya que simplemente habra transferido la mitad de los impuestos nacionales
recaudados en una regin al gobierno regional respectivo (una medida que, en todo caso,
planteaba difcultades metodolgicas signifcativas). El gobierno central ha modifcado la
asignacin del Fondo de Compensacin Regional (FONCOR) para benefciar a los depar-
tamentos ms pobres, pero el sesgo en favor de los sectores ms postergados es tenue. El
gobierno tambin ha establecido el Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional
y Local (FONIPREL) para promover las inversiones en las regiones, pero es relativamente
pequeo en comparacin con los recursos que reciben los gobiernos regionales a travs de
otras fuentes. En el mbito local, el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN)
tampoco fue diseado como un mecanismo verdaderamente compensatorio, sino que ms
bien depende de la recaudacin del impuesto a las ventas en un rea determinada.
Tampoco hay un foro institucionalizado para la bsqueda de consenso entre los distin-
tos niveles del gobierno luego de la eliminacin del Consejo Nacional de Descentralizacin.
Al igual que en muchos pases unitarios que atraviesan un proceso de descentralizacin, los
mecanismos institucionales intergubernamentales del Per han estado en cambio continuo.
La desaparicin del Consejo Nacional de Descentralizacin cancel el nico espacio ofcial
que, a pesar de todas sus defciencias, permita la expresin colectiva de los gobiernos
subnacionales. Tras ello, la relacin entre las autoridades centrales y las subnacionales
ha sido mayormente bilateral y se ha limitado a situaciones especfcas. No obstante, los
presidentes regionales han respondido creando un nuevo cuerpo colectivo: la Asociacin
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Esta entidad, cuya conduccin es rotativa,
ha surgido como una voz de peso a la hora de expresar las demandas de mayores recursos.
A pesar de los diversos cambios incorporados en el marco legislativo, an resta
abordar algunas cuestiones clave. Resulta cunto menos paradjico que, en un pas con
numerosas leyes sobre descentralizacin, la ANGR el espacio surgido para el dilogo
entre los gobiernos nacionales y el central y que se ha establecido como la contraparte
del Presidente de la Repblica, con quien se rene cada seis meses no tenga personera
jurdica ni est contemplada en ninguna ley. Esto no signifca que el pas deba aprobar
rpidamente una ley que formalice la mencionada asociacin. Es improbable que el intento
por ajustar el marco legislativo de la descentralizacin resuelva los problemas cuando no
hay un consenso subyacente. Sin embargo, la tendencia a introducir enmiendas impro-
visadas est muy arraigada: ntese el caso de las recientes modifcaciones menores a las
normas fscales para los gobiernos subnacionales y la incorporacin ms importante de
donaciones a esos mismos gobiernos basadas en el desempeo.
El marco institucional general tiene ya sufcientes parches. Para expresarlo con clari-
dad, la presente nota no aboga por nuevas iniciativas legislativas apresuradas para abordar
las defciencias detectadas en el diseo institucional. S convoca a crear espacios para el
dilogo incluyente entre instituciones con el fn de contribuir a generar consenso sobre
ciertos principios bsicos. Solo entonces sera apropiado introducir cambios en el marco
institucional actual.
Segundo desafo: la necesidad de revisar el sistema de transferencias
intergubernamentales en vista de las consecuencias no deseadas del canon
El canon y otros mecanismos por los cuales los ingresos derivados de los recursos naturales
se dividen entre los distintos niveles de gobierno han generado tres consecuencias nega-
tivas al proceso de descentralizacin: (i) han exacerbado las disparidades entre regiones,
que el proceso descentralizador procuraba reducir; (ii) han generado asimetras verticales
entre los niveles de gobierno, y (iii) no han contribuido a mejorar la efciencia del gasto
pblico, otro objetivo declarado del proceso. Sin duda, estas difcultades no son exclusivas
del Per sino son comunes en numerosos pases. Al igual que en muchas naciones ricas
en recursos naturales, los mecanismos para distribuir la renta generada por esos recursos
revisten importancia crtica.
Las desigualdades horizontales se han incrementado, hecho que ha puesto en duda
que el proceso de descentralizacin contribuya a reducir las disparidades regionales. Como
muestra el grfco 1, hay un gran nmero de departamentos que presentan altas tasas de
pobreza en los que el gasto pblico total expresado en trminos per cpita es menor que
en otros departamentos en los que la pobreza no es tan alta (es el caso de todos los depar-
tamentos en el cuadrante inferior derecho del grfco, que tienen pobreza por encima de
la media del pas pero gasto pblico per cpita por debajo de la media del pas).
El gasto pblico per cpita es ms elevado precisamente en las zonas ms ricas del pas.
Por ejemplo, los ciudadanos de Moquegua, que disfrutan de un ingreso per cpita superior
al doble del promedio del pas en su conjunto, se benefcian con un gasto pblico que
equivale al doble del promedio de todo el pas. En la zona de Puno, vecina de Moquegua,
donde el ingreso per cpita es la mitad del promedio del pas en general, sus ciudadanos
reciben solo la mitad del promedio de gasto pblico per cpita de todo el pas. La distri-
bucin desigual de los ingresos derivados de los recursos naturales explica parte de ese
resultado. Todo esto es bien sabido y, en cierta medida, se vincula solo tangencialmente
con el proceso de descentralizacin. Lo que no es tan conocido es que hoy el ciudadano de
Moquegua sigue benefcindose con un gasto pblico ms elevado que su vecino de Puno,
incluso despus de deducir los gastos que se fnancian con el canon. Las desigualdades
surgidas de la distribucin dispar de los ingresos generados por los recursos naturales se
superponen al proceso de descentralizacin que, a pesar de haber sido puesto en marcha
con la intencin de reducir las inequidades regionales, cuenta con pocos mecanismos
valiosos para lograr tal objetivo. La abundancia del canon opaca este hecho y complica
las posibilidades de lograr un consenso poltico sobre cuestiones bsicas como el alcance
de la igualdad horizontal que se debe procurar, un tema que no se abord al momento de
iniciar el proceso de descentralizacin.
Las asimetras verticales se han incrementado porque el canon ha benefciado des-
proporcionadamente a un nivel de gobierno: el local. Se ha hablado mucho sobre cmo las
normas que rigen la distribucin del canon en el territorio benefcian a algunos ms que a
otros, y muy poco del modo en que el canon favorece el nivel local de gobierno frente al
regional en una proporcin aproximada de tres a uno. Junto con el FONCOMUN, basado
en el impuesto al valor agregado, las transferencias a los gobiernos locales vinculadas con
los recursos naturales han sido el factor que ms ha afectado el panorama de las relaciones
fscales intergubernamentales en el Per desde el 2004. En efecto, como se vio en el cuadro
2, la proporcin de los gobiernos locales en el total del gasto pblico se ha incrementado del
12 al 20% entre el 2004 y el 2010, un aumento que no estuvo asociado con ninguna reasig-
nacin de competencias que haya provocado un incremento en las funciones de los gobiernos
locales. En cambio, a pesar de la repetida mencin del traspaso de funciones a los gobiernos
regionales, este nivel de gobierno ha incrementado su participacin en el gasto pblico total
del 16 al 18% (una cifra que, segn sugieren ciertas estimaciones, estara ms cerca de una
tercera parte de ese valor, esto es, 6%, si se excluyera el gasto desconcentrado que se cana-
liza a travs de las ofcinas desconcentradas de los ministerios sectoriales y sobre el cual los
gobiernos regionales no tienen control, aun cuando se contabiliza formalmente como gasto
Grfco 1
Gasto pblico per cpita y pobreza en todos los departamentos
Fuente: clculos del Banco Mundial basados en datos del MEF (SIAF) y el Instituto Nacional de Estadstica
e Informtica (INEI).
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Moquegua
Lima
Tacna
Madre de Dios
Tumbes
Arequipa
Pasco
Ayacucho
Cajamarca
Media del pas
Media del pas
Huancavelica
Hunuco
Apurmac
Ica
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Tasa de pobreza en 2008 (dos veces) por departamento, por ciento
Gasto pblico total per cpita en
2008 (incluye los tres niveles de
gobierno) en nuevos soles, por
departamento
de los gobiernos regionales). De este modo, el canon perturba el proceso de descentralizacin
puesto que favorece el nivel local de gobierno cuando el objetivo haba sido desarrollar un
nivel intermedio ms slido conformado por unos pocos gobiernos regionales y de hecho
elimina el vnculo entre la transferencia de funciones y la de recursos.
El mecanismo para repartir los ingresos derivados de los recursos naturales tambin
est afectando el uso efciente de los fondos pblicos. En primer lugar, el canon impone
la restriccin de que los montos deben destinarse a gastos de capital. Si bien se trata de un
control que ha ayudado a contener los gastos ordinarios, ha provocado un rpido incremento
en las inversiones en el nivel subnacional: en el 2010, el gobierno central llev adelante
menos del 40% del total de la inversin pblica. En el plano local, la situacin es an ms
extrema, ya que ms de la mitad del presupuesto de los gobiernos de ese nivel se destin a
inversiones. La gran afuencia de recursos del canon ha creado en la prctica una divisin del
trabajo: el gobierno central incurre en los gastos ordinarios y los subnacionales se encargan
de la inversin. Es poco probable que este esquema propicie la efciencia, aunque no sea
debido a que la prestacin de la mayora de los servicios pblicos requiere la interrelacin
entre gastos de capital y ordinarios. Asimismo, el hecho de que los ingresos derivados
de los recursos naturales se incorporen en su totalidad en el presupuesto anual y no deba
ahorrarse una parte para el futuro crea una serie de incentivos electorales e institucionales
para intentar gastar el dinero lo ms rpido posible. En efecto, existe un grupo de organi-
zaciones de la sociedad civil listo para denunciar pblicamente a los polticos locales que
muestren bajas tasas de desembolso, que se interpretan como una medida del desempeo,
ignorando consideraciones como la conveniencia de ahorrar parte de los recursos dada la
volatilidad de los precios de los productos bsicos y el carcter no renovable de la mayor
parte de los recursos naturales explotados. En consecuencia, el canon altera el proceso
de descentralizacin, promoviendo una divisin del trabajo entre los distintos niveles de
gobierno que puede resultar inefciente y una visin de corto plazo en los horizontes de
inversin.
Tercer desafo: incrementar la efciencia del gasto pblico
Uno de los objetivos del proceso de descentralizacin es mejorar los servicios pblicos. La
meta de mejorar el desempeo del sector pblico a travs de la descentralizacin no solo est
explicitada en el marco legal peruano, sino que a menudo hacen hincapi en ella numerosas
organizaciones de la sociedad civil creadas para efectuar el seguimiento del proceso de
descentralizacin y opinar al respecto. Hasta el momento, dicho proceso no ha logrado los
resultados esperados. El 70% de los participantes en las encuestas nacionales de hogares de
los aos 2004 y 2005 crean que la descentralizacin no haba logrado mejorar en nada los
servicios pblicos, o los haba mejorado muy poco. Un anlisis del grado en que el gasto
pblico contribuye a lograr un desempeo ms satisfactorio en los distintos departamentos
del Per (realizado a partir de datos sobre indicadores de resultados recogidos como parte
del Presupuesto por Resultados del Ministerio de Economa y Finanzas - MEF) ayuda a
echar luz sobre esas cuestiones (Banco Mundial 2010). Antes de detallar las conclusiones
de dicho anlisis, conviene destacar la importancia de incrementar la efciencia del gasto
pblico subnacional debido al importante porcentaje que este representa, sobre todo en lo
que respecta a inversin pblica.
Como se muestra en el grfco 2, el aumento de la inversin pblica subnacional ha sido
notable. El porcentaje de la inversin pblica realizada por los gobiernos locales ha pasado del
33% del total en el 2005 al 42% en el 2010. Los gobiernos regionales tambin han ampliado
su participacin, pasando del 16% del total al 20% en el 2010. Estos incrementos, como se
muestra en el grfco, son an ms signifcativos en vista del fuerte aumento en la inversin
pblica que ha tenido lugar en los ltimos aos, cuadruplicndose entre el 2005 y el 2010.
En los cinco aos hasta diciembre del 2010, el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
declar la viabilidad de 103 139 proyectos de inversin pblica valorizados en S/.117 390
millones. De este monto, el 73% corresponde a los gobiernos subnacionales.
Grfco 2
Inversin pblica de los tres niveles de gobierno
Nota: el grfco refeja el gasto en inversin efectivamente ejecutado (devengado).
Fuente: MEF, Portal de Transferencias y Direccin Nacional de Contabilidad Pblica.
0
5
10
15
20
25
30
2005 2010
Gobiernos locales Gobiernos regionales Gobierno central
0
20
40
60
80
100
2005 2010
El Banco Mundial ha realizado un anlisis de efciencia del gasto pblico total (inclu-
yendo gasto de los tres niveles de gobierno) en diferentes departamentos, que seala la
importancia de los factores econmicos y geogrfcos subyacentes como los niveles de
ingreso y la densidad de poblacin para explicar el desempeo del sector pblico (Banco
Mundial 2010). Como se esperaba, los niveles ms elevados de ingreso per cpita tienden a
estar asociados con montos de gasto pblico mayores y mejores resultados de gobierno (si
bien es importante sealar que no necesariamente con una mayor efciencia). La densidad
de poblacin se relaciona de manera positiva con la efciencia en el gobierno. Este resultado
coincide con las conclusiones del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006 (Banco Mundial
2005), que pone de relieve cmo la densidad y la aglomeracin ayudan a reducir los costos
de produccin y aumentar la productividad. Desde luego, las polticas solo pueden infuir
con suma lentitud, si acaso, en factores como la densidad de poblacin, lo que implica una
advertencia acerca de las difcultades que supondr mejorar el desempeo.
Los estudios iniciales sugieren que la descentralizacin de responsabilidades en materia
de gasto an no muestra relacin con una mayor calidad ni con una prestacin de servicios
ms efciente. La proporcin del gasto local y regional en el total no se relaciona con los
valores del desempeo ni de la efciencia del gasto pblico. La nica excepcin a este
resultado se observa en los servicios de transporte, donde una mayor proporcin de gasto
subnacional en el total de gastos se asocia dbilmente con mejores resultados en la gestin.
La falta de una correlacin positiva entre mayor gasto subnacional y mejores resultados
se corresponde con la percepcin popular sobre los efectos iniciales del programa.
Al mismo tiempo, hay algunos indicios que sugieren que la descentralizacin de
la recaudacin de ingresos parece infuir en la mejora del desempeo y la efciencia del
sector pblico. Lo ms saliente en este sentido es que la proporcin de ingresos pblicos
recaudados en el nivel subnacional se vincula directamente con la efciencia y el desempeo
en los sectores de salud y educacin. La correlacin es an ms fuerte cuando se estudian
programas especfcos, como los de nutricin y escuela primaria, que la poblacin puede
controlar de cerca. Estos resultados indican que el actual proceso de descentralizacin ha
logrado solo un xito parcial en la mejora de la prestacin de servicios, pero se recomienda
realizar nuevos anlisis antes de emitir un veredicto defnitivo.
La efciencia guarda una correlacin negativa con los niveles de gasto pblico, y los
valores son signifcativamente ms bajos en las regiones ricas en recursos naturales. La
relacin observada entre efciencia del sector pblico y el gasto pblico es negativa en
todos los sectores (y subsectores) analizados. Este resultado est en parte determinado
por las regiones ricas en recursos naturales. En ellas se combina un buen desempeo con
niveles muy bajos de efciencia, a expensas de grandes cantidades de recursos pblicos.
Tanto si las causas son factores tecnolgicos o mecanismos de incentivos, esta situacin
sugiere una merma en la rentabilidad de la produccin de bienes y servicios pblicos. En
este caso, podran lograrse mejoras signifcativas si se redistribuyeran los recursos pblicos
traspasndolos desde zonas donde el gasto es cuantioso hacia regiones ms efcientes.
IV. Opciones de poltica y conclusiones
Este repaso al proceso de descentralizacin permite identifcar una serie de opciones de
poltica, partiendo de un reconocimiento de la importancia de los factores de economa
poltica para explicar sus avances y desafos. Tanto para entender el rumbo que el proceso
de descentralizacin ha tomado hasta ahora como las opciones a futuro, no se pueden
dejar de lado los incentivos electorales, institucionales y burocrticos. Un claro ejemplo
de la importancia de esos incentivos fue el fallido referndum sobre la creacin de las
macrorregiones en el 2005 (el ltimo de numerosos intentos previos de crear un nivel de
gobierno intermedio en el Per). La secuencia aprobada por los legisladores, es decir, la
realizacin del referndum para la creacin de las macrorregiones despus de la creacin de
los gobiernos regionales en todos los departamentos, gener un fuerte incentivo en contra de
la consolidacin de dichas instancias en un menor nmero de gobiernos regionales. Todas
las propuestas de integracin regional fueron rechazadas a pesar de que estaba previsto el
otorgamiento de incentivos fscales para las regiones fusionadas, que habran recibido el
50% de todos los ingresos fscales recaudados en la macrorregin, en vez del sistema actual
de transferencias. Este episodio es aleccionador de cmo los incentivos institucionales
pueden pesar incluso ms que los incentivos fscales relativamente cuantiosos.
La falta de claridad en las asignaciones de competencias mencionada en el primer desafo
analizado en esta nota pone de relieve la importancia de establecer mecanismos de coordinacin
y cooperacin entre los diferentes niveles de gobierno. Una aclaracin de responsabilidades
sera positiva pero, teniendo en cuenta las restricciones de economa poltica, cabe plantearse
la profundizacin de la coordinacin entre distintos niveles de gobierno como un objetivo
menos ambicioso y ms pragmtico. El desafo de mejorar la efciencia del gasto pblico, y en
particular de la inversin pblica, en un contexto en el que los gobiernos locales y regionales
realizan alrededor del 60% del total de la inversin pblica, tambin pasa por una mayor
coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno para asegurar, por ejemplo, que el gasto
corriente necesario para mantener las inversiones se presupueste y ejecute consecuentemente.
Con respecto al desafo centrado en las inequidades horizontales y verticales que vie-
nen siendo agravadas por el canon y otros mecanismos de reparto de los ingresos derivados
de los recursos naturales, cabe resaltar la importancia de una discusin de fondo sobre los
objetivos de la descentralizacin en trminos de equidad. Esta es una discusin que no se
plante al comenzar el proceso de descentralizacin y que, sin embargo resulta necesaria.
De igual manera, si bien hasta el momento no ha sido polticamente viable modifcar la
estructura del canon, se difunde cada vez ms la idea de que la situacin actual es inade-
cuada. En este sentido, cabe destacar la propuesta ms reciente sobre descentralizacin
fscal presentada por un grupo de trabajo del Congreso de la Repblica, en la que se insta a
desvincular el clculo del canon como proporcin del impuesto a la renta de las empresas.
Si bien el anlisis de lo que podra ser viable o no desde el punto de vista poltico excede el
alcance de esta nota, es importante reconocer que para abordar las defciencias detectadas
hasta ahora en el proceso de descentralizacin incluidas las asimetras horizontales y
verticales probablemente se requiera alguna reforma del canon y de otros mecanismos
existentes de distribucin de ingresos derivados de los recursos naturales.
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Perú en El Umbral de Una Era - Vol II - Parte 1

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