Direito da Agua RESUMO Discorre sobre a crescente importncia conferida gua como bem de valor econmico, uma vez

z que a disponibilidade de gua doce no planeta diminui na mesma proporo em que o seu consumo aumenta. Tece comentrios a respeito da Lei n. 9.433/97 (Lei das guas), sobretudo no que concerne gesto das bacias hidrogrficas, a encargo do Plano Nacional de Recursos Hdricos. Destaca ser essa gesto compatvel com o desen volvimento local sustentvel. Explica como se delinear o papel das empresas de saneamento, a participao dos setores pblico e privado nessas empresas, bem como o p apel dos organismos que atuaro como financiadores do sistema de gesto das bacias. PALAVRAS-CHAVE Meio ambiente; Direito Ambiental; Direito da gua; recursos hdricos; Sistema Nacion al de Gerenciamento de Recursos Hdricos; Poltica Nacional de Recursos Hdricos; Agncia Nacional de guas; Lei n. 9.433/97; Lei das guas; comit de bacias hidrogrficas; Caixa Econmica Federal. DIREITO DA GUA gua, bem econmico e de domnio pblico* Aser Cortines Peixoto Filho Sandra Helena Bondarovsky ABSTRACT This article looks at the growing importance given to water as an asset of econo mic value given that the availability of potable water on the Planet is dropping in proportion to the increase in its consumption. It discusse s Law n. 9.433/97 (Water Bill) regarding specifically hyrdrographic basin management that falls under the National Water Resource Plan. It considers this management as being compatible with local sustainable development. Further, this paper explains how the role of water treatment companies and the p articipation of the public and private sectors in these companies will be. It also explains the role of the organisations that will act as funding agen ts for the basin management system. KEYWORDS Environment; Environmental Law; Water Law; water resources; National Wa ter Resource Management System; National Policy for Water Resources; National Water Agency; Law n. 9.433/97; Wat er Bill; Hydrographic Basin Commission; Federal government savings bank. Aser Cortines Peixoto Filho Diretor de Desenvolvimento Urbano da Caixa Econmica F ederal. Sandra Helena Bondarovsky Economista e Assistente Tcnica da Caixa Econmica Federal . ________________________________________________________________________________ __________________________________ * Texto produzido pelos autores, baseado em conferncia proferida por Aser Cortine s Peixoto Filho, na qualidade de Presidente do Painel I gua, bem econmico e de domnio pblico do Seminrio Internacional gua, bem mais precioso do m lnio, promovido pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, de 17 a 19 de maio de 2000, no auditrio d o Superior Tribunal de Justia, em Braslia-DF. 14 R. CEJ, Braslia, n. 12, p. 13-16, set./dez. 2000 1 A IMPORTNCIA DA GUA COMO MERCADORIA Cresce cada vez mais a conscincia de que a gua vem-se tornando um bem escasso em nvel mundial. Embora parea abundante, menos de 3% da gua do planeta constituda de gua doce. A potvel mais pura da natureza est nas

calotas polares e nas geleiras, que armazenam 2% da gua do planeta. Lenis subterrneos, lagos, rios e a atmosfera guardam o 1% restante. Mais de 97% da gua do planeta salgada, no serve nem para uso industrial. Ainda que o consumo de gua seja uma pequena, embora crescente, proporo da gua disponvel, a distribuio dos recursos de gua bastante desigual entre pases e regies, o que, combinado com a precria administrao ambiental e o desperdcio no uso, tem levado a que esse bem seja cada vez mais escasso at em reas bem providas de gua doce. As guas de origem subterrnea no so eternas; so como jazidas de petrleo, no-renovveis. A gua neste sculo reconhecidamente um recurso vulnervel, finito e j escasso em quantidade e qualidade. Portanto, um bem econmico. Nesse contexto, a gua vai se constituir numa estratgia de negcios neste sculo. A conta de gua, possivelmente na prxima gerao, vai estar bem maior do que a de luz. Em alguns pases, o custo da gua j supera o do petrleo. Algumas empresas esto convencidas de que, num futuro prximo, quem detiver o controle da gua do planeta vai ditar as regras do produto. De forma geral, um pas ou regio ter falta de gua quando o abastecimento cair abaixo dos 1.000 metros cbicos por pessoa, por ano. No entanto, 22 pases tm recursos renovveis de gua abaixo de 1.000 metros cbicos por pessoa, e 18 pases tm mais de 2.000. Considere-se ainda que a quase totalidade da gua acessvel imprpria para o consumo humano. Indstrias, atividades agrcolas e mesmo as empresas de saneamento devolvemna aos cursos de gua quase sempre em condies piores que as da gua que foi captada. Nos ltimos anos, ao lado de uma maior conscincia das inmeras funes que a gua representa, aparece tambm uma maior conscincia das falhas na administrao desse recurso. O Banco Mundial tem realizado diversos estudos a respeito, bem como colaborado com muitas organizaes das Naes Unidas ligadas ao gerenciamento de recursos hdricos. O Brasil possui cerca de 14% da

gua doce disponvel no mundo. Apesar dessa posio privilegiada, o Pas ainda no conseguiu uma racionalidade na explorao dos mananciais, nem investir o suficiente para atender com qualidade a toda a populao. Contribui para isso a distribuio regional dos recursos hdricos, pela qual a regio Norte concentra 70% desses recursos. A escassez de gua no Brasil est associada a baixas disponibilidades no Nordeste e a altas densidades demogrficas nas regies Sul e Sudeste. Mas a escassez tambm pode ser vista como oportunidade para negcios, que comea agora a ser vislumbrada. O primeiro passo foi dado com a promulgao da Lei das guas, que introduz o princpio da cobrana pelo uso do recurso hdrico. Na viso dos empresrios da rea de prestao de servios em saneamento, basta atacar a m gesto do setor pblico para garantir rentabilidade. O retorno do investimento em prestao de servios pode ocorrer em 5 anos, e a margem de, no mnimo, 12%. 2 A LEI DAS GUAS A Lei n. 9.433/97, de 8 de janeiro de 1997 Lei das guas, permite um preo para a gua que hoje captada de graa dos corpos dgua. Atualmente, o usurio paga apenas o custo do tratamento e da distribuio. Embora com um atraso de 30 anos em relao aos pases mais avanados, como a Frana, a Lei das guas brasileira incorpora os instrumentos mais adequados de gesto, tendo se beneficiado das experincias internacionais na administrao dos recursos hdricos. Considera-se que a legislao existente mais do que suficiente para o desenvolvimento da gesto. de se esperar que, como nos outros pases, leve um tempo para implement-la. A Lei estabelece que a unidade de planejamento e gerenciamento de recursos hdricos a bacia hidrogrfica, que pode abranger vrios Estados da Federao, no caso dos rios contidos nas grandes bacias hidrogrficas. Nesses casos, a Lei prev a criao de um sistema nacional de outorga pelo direito de uso de gua, tanto para consumo, como para a diluio de efluentes. Nos casos em que os rios no fluem para outros Estados, a Lei considera suficiente a existncia do sistema estadual de outorga.

Dois instrumentos de gesto so previstos na Lei: os comits de bacia, que funcionam como um parlamento, com a participao de governos, de usurios e da sociedade civil, no tendo figura jurdica; e as agncias de gua, executoras das decises dos comits, que podero adquirir a personalidade jurdica que melhor se adaptem s condies locais. A cobrana pelo uso do recurso hdrico, tanto para captao quanto para diluio de efluentes, um dos principais instrumentos de gesto criados pela Lei. Visa estabelecer a gua como um bem econmico, uma mercadoria, bem como criar um fundo financeiro que sustente as prprias aes de gesto e os investimentos de interesse coletivo na bacia. TABELA 01. DISPONIBILIDADE DE GUA POR REGIO Recursos internos anuais renovveis de gua Percentagem de populao vivendo em pases com escassos recursos per capita anuais Regio Total (1.000 m3) Per capita, (1.000 m3) Menos de 1.000 m3 Entre 1000 e 2000 m3 frica Sub-Saara 3.8 7.1 8.0 16.0 Leste da sia e Sul da sia do Pacfico 9.3 5.3 <1.0 6.0 Europa do Leste e Antiga URSS 4.7 4.2 0.0 0.0 Resto da Europa 2.0 4.6 6.0 15.0 Oriente Mdio e Norte da frica 0.3 1.0 53.0 18.0 Amrica Latina e Caribe 10.6 23.9 <1.0 4.0 Canad e Estados Unidos 5.4 19.4 0.0 0.0 Mundo 40.9 7.7 4.0 8.0 Fonte: Banco Mundial 1992 Citado em Toward Sustainable Management of Water Resources, p. 2, Ismail Serageldin Banco Mundial, 1995. A Amrica Latina e o Caribe constituem a regio mais bem provida, enquanto o Oriente Mdio e o Norte da frica se constituem na regio onde a gua mais escassa, conforme mostra a tabela abaixo. R. CEJ, Braslia, n. 12, p. 13-16, set./dez. 2000 15 3 AS BACIAS HIDROGRFICAS Para a realizao da gesto tem de existir plano. O Plano Nacional de Recursos Hdricos se constitui em um diagnstico. O Plano Diretor de Recursos Hdricos PDRH por bacia e por Estado. O papel de cada Estado

ter uma legislao aprovada e incentivar as organizaes, pois, de forma geral, no existem organizaes espontneas por bacia. Para desenvolver um plano, despende-se cerca de R$ 1,5 milho por bacia. A Secretaria de Recursos Hdricos SRH, do Ministrio do Meio Ambiente MMA, tem facilitado esses recursos, bem como as agncias multilaterais de crdito, que tm tambm prestado assistncia tcnica. A Secretaria de Recursos Hdricos contratou a Fundao Centro Tecnolgico de Minas Gerais CETEC para elaborao de orientaes para o Termo de Referncia para Planos Diretores de Bacias Hidrogrficas. Faz parte da elaborao dos planos diretores uma estratgia de envolvimento da sociedade para que haja uma gesto participativa, englobando os vrios atores sociais da bacia hidrogrfica, sobretudo os maiores usurios das guas, durante toda a elaborao do plano, identificando e sistematizando os interesses mltiplos, muitas vezes conflitantes. A sociedade dever estar envolvida para complementar o levantamento tcnico do diagnstico, para discusso das potencialidades e dos problemas hdricos e suas implicaes e para sensibilizao da sociedade sobre a responsabilidade coletiva na preservao e conservao dos recursos hdricos. 4 O DESENVOLVIMENTO LOCAL INTEGRADO E SUSTENTVEL E O PAPEL DAS EMPRESAS DE SANEAMENTO A gesto das guas por meio das bacias hidrogrficas se coaduna com a nova viso de desenvolvimento local sustentvel, que, como ressalta Franco1, no plano terico, esto trabalhando com a perspectiva de um desenvolvimento ambientalmente seguro e eco-socialmente sustentvel, no apenas os ambientalistas, mas toda uma gerao de economistas e outros tericos, que esto buscando uma mudana na viso da economia, que adote como critrios, para alm da qualidade produtiva, a qualidade de vida e indicadores no somente baseados no crescimento material da produo. Convm lembrar algumas caractersticas do mercado de gua, para se ter clareza do papel das empresas pblicas e privadas nesse segmento.

O produto vendido nesse mercado, a gua, no foi objeto de nenhuma modificao tecnolgica significativa e tem utilizaes que no apresentam grandes variaes ao longo do tempo; um mercado tipicamente interno; exige investimentos pesados, irreversveis e com grande perodo de amortizao, portanto tem de ser gerido sob a tica de longo prazo; o fator preo est limitado por razes de ordem poltica e, portanto, tem de ser controlado por entidades pblicas; tem uma forte dimenso ambiental e sobretudo um monoplio natural. Com essas caractersticas, ressalta Bau2, de se esperar que o setor pblico mantenha sua posio dominante na maioria dos pases desenvolvidos, tais como Estados Unidos, Canad, Japo e pases europeus, sobretudo porque as reas rurais e as reas no-rentveis no devero atrair capitais privados. Mas mesmo nesses pases desenvolvidos, provvel uma maior participao do setor privado. Os pases em desenvolvimento, com baixos nveis de atendimento, com necessidade de fortes investimentos, carentes de pessoal tcnico especializado, iro atrair os capitais privados, que optaro naturalmente por sistemas que apresentem melhores perspectivas de rentabilidade, especialmente nos grandes centros urbanos. No Brasil, provvel que o setor privado v aumentar sua cota de participao mediante solues, tais como: concesses, gestes delegadas, BOT e outros tipos de arranjo. Mas existem empresas pblicas com capacidade de investimento e com inegvel capacidade tcnica. Essas empresas podem apresentar vantagens competitivas em relao ao setor privado. Uma dessas vantagens assumir-se como instrumento de uma poltica de meio ambiente com grande influncia na qualidade de vida das populaes e tambm como instrumento na gesto de recursos hdricos, com uma poltica de promover o uso eficiente da gua que privilegie a conservao dos recursos existentes, racionalizando e otimizando a utilizao da gua. A lgica da conservao contraria a lgica da maximizao do lucro, que implica o aumento das vendas e conseqentemente do consumo. Assim, essas empresas devem assumir-se como fatores de desenvolvimento regional e local,

articulando suas estratgias com a estratgia de desenvolvimento das bacias hidrogrficas. 5 O PAPEL DOS ORGANISMOS DE FINANCIAMENTO, EM ESPECIAL, DA CAIXA Como visto anteriormente, a experincia internacional demonstra que se leva alguns anos para implementar a Lei das guas. Sua implementao se d primeiramente pelos planos diretores de bacias, que no Brasil esto se desenvolvendo com o apoio da Secretaria de Recursos Hdricos e das agncias multilaterais de crdito. Se o plano indispensvel, ele s o primeiro passo para a gesto. Segue-se a gesto propriamente dita. Pela Lei, o plano diretor sustentado pela cobrana, mas esta cobrana ainda no existe quando da elaborao do plano. O comit de bacia no tem figura jurdica, quem tem a agncia de guas. A tendncia tem sido o estabelecimento de consrcio de municpios, tais como o Consrcio de Piracicaba e o Consrcio de Campinas. Qualquer que seja a forma jurdica que assumam os gestores das bacias, ser necessrio o financiamento a esses gestores para a implementao do sistema gestor e a realizao dos investimentos necessrios. A implantao do sistema de gesto de bacias hidrogrficas e suas Faz parte da elaborao dos planos diretores uma estratgia de envolvimento da sociedade para que haja uma gesto participativa, englobando os vrios atores sociais da bacia hidrogrfica, sobretudo os maiores usurios das guas (...). A sociedade dever estar envolvida (...) para discusso das potencialidades e dos problemas hdricos e suas implicaes e para sensibilizao da sociedade sobre a responsabilidade coletiva na preservao e conservao dos recursos hdricos. 16 R. CEJ, Braslia, n. 12, p. 13-16, set./dez. 2000 respectivas agncias de gua, nos pases em que foram implantados, contou com o apoio do Estado principalmente como agente financeiro. O sistema BNDES contempla

primordialmente as empresas privadas, pois, desde que foi criado, a funo daquele banco foi de fomento iniciativa privada, ampliando-se essa funo com a crise fiscal do Estado, em que o banco passou a ser o agente do programa de desestatizao. A Caixa, desde que assumiu os programas do BNH, teve como funo financiar o setor pblico e dever continuar a faz-lo, uma vez que, como vimos, a probabilidade de que muitas dessas empresas permaneam como tal. Independente da forma de gesto que assumam as empresas, pblica ou privada, no plano poltico-estratgico, as aes da Caixa, como banco de fomento federal do saneamento, devem estar integradas ao novo sistema de recursos hdricos no Pas. 6 CONCLUSES No ms de maro, houve uma reunio internacional, Frum das guas, na Holanda, em que participou uma delegao brasileira. Nesse Frum, foi discutido o documento Frameworks for Action, preparado por duas ONGs representativas da rea de recursos hdricos em nvel internacional Global Water Paternership (www.gwp.org) e World Water Council. A orientao global desse Frum pode assim ser resumida: a) a gesto dos recursos hdricos pblica, um problema de governo, no havendo espao para a iniciativa privada; b) quanto aos servios, h espao para a iniciativa privada (capital e eficincia), podendo ser pblicos ou privados e com subsdios orientados para as camadas mais pobres; c) a regulao deve ser fortalecida. A Caixa est empenhada em participar da implantao do novo sistema, j que, do ponto de vista da gesto dos recursos hdricos, evidente a interface entre a prestao do servio de tratamento de esgoto e a gesto hdrica. As bacias hidrogrficas tero duas principais fontes de recursos: a cobrana pelo uso da gua e a cobrana pela poluio dos recursos hdricos. Alm disso, o setor eltrico j paga a Estados e Municpios envolvidos no processo 90% dos recursos e aos cofres da Unio 10%, a ttulo de compensao, um percentual da receita de gerao de energia. A Agncia Reguladora Federal (ANA) ter uma remunerao

tambm destinada a investimentos nas bacias. Graas capilaridade da instituio, possvel ter representantes da Caixa participando, em cada plano de bacia ou onde o plano foi concludo, do comit de bacia. Para desenvolver essa nova atuao, foi criado um grupo de trabalho para simular o fluxo de investimentos, tendo como projeto piloto a Bacia do Paraba do Sul por meio de uma Agncia de guas. Dentre as tarefas do grupo, destacam-se o estudo do arranjo jurdico e financeiro da agncia de bacia para que possa receber recursos de vrias fontes a fundo perdido, cobrana por uso e poluio, fiscais e financiamento do FGTS, por meio da Caixa, bem como recursos de organismos internacionais. NOTAS 1 FRANCO, 1999. 2 BAU, 1998. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BAU, Joo. Globalizao da Economia e o Abastecimento de gua: contribuio para um debate sobre o futuro do setor pblico. In: POLTICAS de Saneamento Ambiental: inovaes na perspectiva do controle social. Rio de Janeiro : IPUR/UFRJ, FASE, 1998. FRANCO, Augusto de. Por Que Precisamos de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentvel? Draft paper, outubro de 1999.