Varia Les mdiateurs acadmiques dans le systme ducatif franais : la force dune autorit sans pouvoir

Hlne Buisson-Fenet

Les pratiques de mdiation se sont dveloppes depuis une vingtaine dannes dans le champ de laction publique, la fois comme facteurs de modernisation des services, et comme lments de rgulation des conflits dans la rencontre bureaucratique, susceptibles dviter la procdure contentieuse. Lducation nationale nchappe pas ce phnomne, et des mdiateurs ont t nomms dans chacune des acadmies depuis la rentre 1999. Cest cerner les particularits de leur rle que cet article est consacr : dressant dabord les traits les plus marquants du collectif des mdiateurs scolaires, il vise mettre en vidence les facettes de leur rle, et partant, la lgitimit institutionnelle laquelle ils peuvent prtendre non sans difficults.

Descripteurs (TEE) : administration locale, mdiateur de lducation nationale, personnel scolaire, rectorat, rgulation sociale.

INTRODUCTION Le champ professionnel htrogne que constitue lducation nationale connat rgulirement dimportants remaniements. Lise Demailly a su tt par exemple rapprocher lvolution des fonctions de chef dtablissement de celles assignes la matrise dans lentreprise industrielle (Demailly, 1994). Les comptences nouvelles des enseignants ont t interprtes en rfrence au modle du praticien rflexif (Schn, 1983 ; Cattonar & Maroy, 2000). Plus rcemment encore, des sociologues du travail se sont penchs sur les aides-ducateurs et ont tent

dapprhender les nouvelles modalits de dfinition dune activit de service en mergence dans le systme ducatif dconcentr (Diederichs-Diop & Fourni, 2001 ; Champy-Remoussenard & Meyer, 2005). Nous proposons dans ces lignes de jeter un coup de projecteur sur une activit la fois rcente et troite au sein de lducation nationale, celle qui consiste amliorer la qualit du service rendu aux usagers et acteurs du service public dducation (Rapport du mdiateur de lducation nationale, 1999). La dmarche de mdiation apparat en effet comme une entreprise de civisme administratif : il sagit damener un univers bureaucratique, o les 81

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catgories gnrales, lanonymat et le traitement procdural du nombre prdominent, prendre en considration la personne singulire, avec ses caractristiques propres, ses affects, et la situation particulire qui est la sienne (1). Quelle forme dautorisation sociale requiert ds lors un collectif faiblement appareill, pour impulser et soutenir cette dmarche ? Sous quelles conditions, et avec quelles difficults travaille-t-il en ce sens ? Pour rpondre ce questionnement, nous avons travaill dans lanne scolaire 2003-2004 sur un matriau disparate. Il a dabord sagit de recueillir, partir des rapports annuels publis depuis 1999, des informations sur les types de requtes adresses aux trente-huit mdiateurs acadmiques, et den dresser une typologie comprhensive. Nous avons aussi sollicit le Mdiateur national pour dvelopper certains points des rapports annuels que nous estimions permettre dapprofondir nos propres pistes denqute ce fut notamment le cas pour la question des rapports entre mdiateurs acadmiques et directeurs des relations et des ressources humaines des rectorats. Il sest ensuite sagit dobtenir des renseignements sur les trajectoires professionnelles des personnes pour clarifier la dimension exprientielle de la fonction de mdiateur. Pour ce faire, nous nous sommes la fois servi des archives dhistoire orale de lInstitut national de recherche pdagogique pour les acteurs dont la trajectoire sest inscrite dans lhistoire longue de linstitution ducative (Allaire & Frank 2000), et nous avons ensuite men des entretiens semi-directifs auprs de lensemble des mdiateurs, pour lessentiel par tlphone, en insistant sur les diffrentes squences professionnelles parcourues par les interviews, les raisons pour lesquelles ils estimaient avoir t sollicits et les justifications par lesquelles ils expliquaient avoir accept le rle de mdiateur. Ces entretiens privilgiaient en second lieu la description prcise de lactivit de mdiateur acadmique : il sagissait la fois de clarifier leurs pratiques, et dobtenir des lments de bilan sur le profil et lvolution des types de dossiers quils traitaient, dont les rapports nous avaient permis de dresser un premier classement. En parallle, nous avons tent dengager une observation in situ du travail daccueil, dcoute et de conseil dun mdiateur acadmique ; mais leffet de parasitage que produisait notre simple prsence sur linteraction nous a rapidement dissuad de poursuivre cette posture ethnographique, sans doute trop intermittente (du ct du mdiateur) et trop inattendue (du ct des requrants) pour pouvoir tre intgre par les acteurs en prsence. 82

Sur la base de ce matriau, nous nous proposons de commencer par dgager des principes de variation internes au collectif considr. Il conviendra ensuite de sattacher aux pratiques propres de ces agents, afin danalyser leffort de construction identitaire dans lequel ils sengagent, et den examiner les effets sur la structuration des relations administratives entre linstitution ducative et ses diffrents publics.

LES DIFFRENCIATIONS DUN COLLECTIF HOMOGNE Depuis une vingtaine dannes, les gouvernements successifs sont porteurs dune srie continue dinjonctions et dactions autour du thme de la modernisation par lusager (Weller, 1998). Tout se passe en effet comme si la congruence systmique entre la socit franaise et son administration, mise en relief par les analyses de M. Crozier sur le modle bureaucratique (Crozier, 1963), avait chang de perspective. Transparence et allgement des procdures, proximit dans la rencontre bureaucratique : les attentes du public , bien relles sinon invoques comme telles, et que le management public a fait siennes, participent faire glisser le rfrentiel de la mission de service public vers celui de la relation de service (2). Dans lducation nationale, la loi dorientation de 1989 a rappel la place centrale de llve, et fait sienne lide que les familles taient les partenaires des enseignants dans la communaut ducative. Sous le ministre Allgre, la volont de dgraisser le mammouth sest manifest sous diverses formes : lune dentre elles a consist crer, par le dcret du 1er dcembre 1998, un mdiateur de lducation nationale et ses rfrents acadmiques. Le premier rapport de 1999 dfinit prcisment le sens du dispositif : il na pas pour objet de mettre en cause la qualit du travail effectu par les agents de ladministration de lducation nationale [] Mais il rvle la demande forte dexamen individuel de chacun, quil sagisse dun lve, dun parent ou dun agent de lducation nationale [] La cration des mdiateurs vise avant tout dynamiser lapproche qualitative de ladministration vis--vis des familles et de leurs enfants mais aussi des personnels. Elle fait lhypothse trs crdible et presque banale que lexplication, le dialogue sont des rponses plus adaptes que la confrontation devant les tribunaux ou la rsignation. (p. 7-8) Le propos de cette premire partie voudrait dterminer qui sont les mdiateurs, en insistant successi-

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vement sur les ressources communes que constituent leurs expriences institutionnelles, puis sur les sous-catgories en prsence. Lexprience comme ressource propre. Le mdiateur de lducation nationale, rput avoir une bonne connaissance du fonctionnement de ladministration de lducation compte tenu notamment des responsabilits quil a exerces au sein de lducation nationale , est nomm pour trois ans renouvelables par arrt du ministre de lducation nationale, de la Recherche et de la Technologie. Il choisit et nomme les mdiateurs acadmiques pour un an renouvelable, personnalits depuis peu la retraite, ayant occup des fonctions importantes au sein de linstitution, gage dune bonne connaissance des arcanes du systme, dindpendance vis--vis de ladministration, et dune capacit dcoute et dapproche des problmes humains. La question de la socialisation au mtier et des apprentissages collectifs, que les sociologues du travail mettent en exergue lorsquil leur faut reprer et analyser la transition entre le moment o se fabrique une nouvelle tche (licence) et celui o le groupe professionnel en revendique le monopole (mandate) (3), ne se pose gure ou plus prcisment ne se pose plus dans le cas qui nous intresse. Retraits, les trente-huit mdiateurs acadmiques travaillent trs largement seuls, ventuellement seconds dun correspondant dpartemental si lacadmie est dense, et ne se retrouvent qupisodiquement, lors de journes annuelles lors desquelles ils changent dailleurs peu de tmoignages. Lexprience dont ils se rclament, et qui la fois fonde la lgitimit de leur rle et balise leurs pratiques, est tout entire issue de leur trajectoire professionnelle antrieure, mene le plus souvent de bout en bout au sein du systme ducatif. Car les carrires y ont t longues, parfois turbulentes. Au sein dun collectif dont Jacky Simon, Mdiateur national depuis les origines du dispositif, remarque quil est singulirement stable, les chefs dtablissement sont de loin les plus nombreux, formant prs de la moiti des effectifs. Linspection dacadmie et de lducation nationale, touchant la fois au primaire et au secondaire, constitue le deuxime vivier de mdiateurs avec environ douze personnes. Linspection gnrale, et plus particulirement son versant administratif (lInspection gnrale de ladministration de lducation nationale, IGAEN) se trouve en lgre supriorit numrique sur

les membres de lenseignement universitaire (un recteur, deux prsidents duniversit, un secrtaire gnral duniversit). La premire catgorie de mdiateurs rvle une forte mobilit gographique : les chefs dtablissement ont souvent connu plus de trois acadmies dans leur carrire, et sont tous danciens enseignants promus par liste daptitude. Cette mobilit apparat plus faible pour les administratifs et les universitaires, plus diplms en moyenne que les prcdents, qui mettent en revanche leur actif lexprience de diffrents services au sein de la mme administration. Certains des mdiateurs ont pu dj participer dans leur carrire la cration dun espace institutionnel dducation ou de formation ; plus dun chef dtablissement sur deux a adhr une association relevant des rseaux pdagogiques. La forte lgitimit professionnelle laquelle le rle de mdiateur de lducation nationale se trouve associ explique un reprage ad hoc des profils : le Mdiateur national procde une nomination aprs une entrevue avec la personnalit , sollicite le plus souvent par lintermdiaire du recteur dacadmie. Dans un seul cas (dont lexception se trouve redouble par le sexe fminin de lintresse), la dmarche est le fait dune personne informe par voie de presse de lmergence dune mdiation dans ladministration rectorale, qui manifestera directement son intrt auprs du Mdiateur national. Parce que ladministration ducative apparat trs dcentralise et quelle est avant tout vcue comme complexe, on attend du mdiateur acadmique quil soit un fin connaisseur de ses arcanes : Outre la spcificit forte de chacune des acadmies, je dirais quil y a une sorte de psychosociologie des services matriser. Il faut non seulement connatre lorganigramme, mais ce quil y a derrire lorganigramme : pourquoi ce nest pas tel chef de service qui rpondra avec pertinence tel type de requte, mais davantage la secrtaire du service d-ct. Qui on va heurter quand on aura telle type de demande, qui sy pliera plus volontiers. Llaboration dun dispositif de mdiation puisant son autorit dans lexprience longue de ses membres se rapproche ainsi dune situation dexpertise, que lon peut dcrire par quatre traits essentiels (Fritsch, 1985) : 1) lmergence dune situation de fait problmatique, cest--dire non saisissable et grable avec les schmes de comprhension jusque l utiliss (ici les problmes dquit produits par une demande dducation croissante, dans lattente dun service public de qualit) ; 2) lintervention dun 83

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savoir de spcialiste ; 3) dont la fonction se bornera fournir un avis ; 4) un mandataire qui la sollicit et rendra ainsi une dcision claire . Il reste quune telle initiative se dmarque de lusage dsormais institu qui consiste mettre en place des comits dusagers comme on en croise par exemple dsormais au sein des hpitaux publics (Lascoumes, 2001). Le mdiateur napparat pas comme un expert profane , mais comme un professionnel distance de lorganisation. Ce choix pose certes la question de l indpendance et de la neutralit de ses pratiques, dans la mesure o il reste trs proche des services une indpendance dont on attend nanmoins quelle soit garantie par son statut de retrait ; mais il est la fois gage de lefficacit ponctuelle pour rgler un problme , et indice dune dmarche pragmatique qui peut dailleurs venir masquer les difficults dune administration rflchir en profondeur sur ses propres pratiques, et plus largement sur le type de relations entretenues avec un public .

Sous-catgories et principes de variation Par-del llment commun aux mdiateurs que constitue lexprience professionnelle en partage , des sous-catgories permettent de rvler un certain nombre de variations dans les pratiques et les thiques de la mdiation. Il faut demble noter la faiblesse numrique des femmes : sur les trente et un mdiateurs acadmiques en fonction durant lanne scolaire 2003-2004, seuls six sont des femmes, ce qui sexplique sans doute en priorit par un facteur gnrationnel (4). Interroges, les intresses nhsitent pas mettre en avant ce quelles estiment ressortir de qualits plus spcifiquement fminines : capacits lcoute, comprhension bienveillante, comptence laccompagnement et sens pratique apparaissent ainsi comme des dispositions bien ajustes la fonction de mdiation : Je dirais que a apporte un plus, par rapport aux usagers surtout, parce que lorsque vous avez une famille qui vient vous trouver, et quand je dis famille cest plus souvent la maman qui se charge des questions scolaires et qui est attentive lquit envers son enfant, quand en face ces usagers trouvent une femme, je pense que cest tout btement plus facile pour eux davoir confiance. Cest sans doute des histoires de projection avec beaucoup de subjectivit et darbitraire tout a, le fait est que je pense que a a des effets sur la relation. 84

Les entretiens successifs laissent voir deux autres spcifications possibles lintrieur du rseau. Les mdiateurs font tout dabord frquemment rfrence aux deux mondes que constituent dun ct lenseignement pr-baccalaurat, de lautre lenseignement universitaire. Dans le premier cas, nos interlocuteurs font le rcit dun univers hirarchique complexe mais stable et visible : le mdiateur y a pour premire tche dorienter les requrants, en les guidant dans le ddale des services. Dans le second, lorganigramme napparat daucun secours. Lautonomie des instances universitaires, labsence de dispositifs dinspection (notamment pdagogique), le faible degr de communication entre les services des UFR et parfois mme labsence dun service juridique clairement identifi ncessitent, pour que la requte aboutisse, une implication personnelle forte des mdiateurs dans des contacts singuliers et personnaliss avec ceux-l mme auxquels elle sadresse. Ces dmarches font clairement intervenir des critres de familiarit et de proximit lgard des responsables rels de la rgulation universitaire, mobilisent davantage des ressources de rseau que des comptences dcrypter lorganigramme institutionnel. Elles dsignent aussi en creux les plus grandes difficults que rencontre le mdiateur faire rflchir les services administratifs universitaires sur leurs propres modes daction, dans la mesure o le fort degr de localisme, lautonomie traditionnelle des agents et leur faible culture hirarchique font obstacle aux apprentissages collectifs du service lusager (Musselin, 2005). La seconde spcification concerne lorientation des mdiateurs, en fonction de leur formation personnelle et des habitudes professionnelles qui lui sont lies. Car un petit groupe de sept mdiateurs (inspecteurs gnraux de ladministration de lducation nationale et de la Recherche, secrtaire gnral duniversit, attach dadministration centrale) se rclame dune formation juridique en droit public, et y rattache volontiers ses pratiques : Je me suis fait un principe de ne recevoir de requte que par crit, en revanche jy rponds toujours trs rapidement, commencer par un accus de rception. Ensuite je formule sous forme de bordereau la question auprs des services concerns, en demandant de respecter un dlai imparti. Si les services me rpondent clairement et dans les temps, jcris la rponse au requrant, je peux vous donner la formule toute faite si vous voulez Si la rponse me parat peu claire, ambivalente, ou si les dlais ne sont pas respects, je relance le service concern ou je my prsente pour avoir des explications, des claircissements quensuite je traduirai pour le requrant.

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Les aspects relationnels de la mdiation sont alors souvent marqus du sceau du soupon : Je me mfie beaucoup du pathos, des situations o on me demanderait de jouer le rle du psy, o larme ce serait de faire pleurer dans les chaumires. Et cest vrai quautour de lcole, on sent quil y a tellement denjeux, laffectif monte vite dans les discours. Je crois que je ne saurais pas quelle place avoir dans un contact de face--face, o il y a rapidement de la surenchre. Je prfre des pratiques plus formelles, mais mon avis au final plus efficaces. On aurait toutefois beau jeu dopposer frontalement une mdiation de type relationnel une mdiation de type juridique . Dabord parce que les mdiateurs plus ports lcoute personnalise ne se dpartissent pas pour autant dinvestissements de forme quils jugent ncessaires lencadrement plus coutumier que rglementaire de leurs pratiques : Moi jaime le contact direct, la pte humaine, a me permet vraiment de toucher du doigt la difficult, je ne vois pas comment un mdiateur pourrait sen passer. Mais attention, il ne sagit pas de faire de la psychologie sauvage. Je ne suis pas l pour tendre le mouchoir, ou mme prendre fait et cause pour le pauvre usager contre la mchante administration. Il faut dailleurs des garde-fous, parce quon pourrait prendre plaisir endosser ce genre de rle. Par exemple il y a toujours une trace crite, je ne demande pas forcment aux personnes de madresser un courrier dans les formes avant une premire rencontre mais je leur demande de me faire un rsum par crit de leur requte, des dmarches dj effectues et de lamener lors de cette rencontre. Et je prends toujours garde ne pas les dresponsabiliser, si certaines dmarches quils nont pas faites auraient pu tre tentes je les engage les entreprendre. Et puis ils savent que je ne suis pas un arbitre qui dcerne des bons et des mauvais points, jentends chacune des parties et lorsquil sagit dun conflit entre les parents et ltablissement scolaire, je fais attention ne pas courtcircuiter, je joins toujours ltablissement en suivant la ligne hirarchique (5). Ensuite parce que les mdiateurs lorientation plus juridique ne se dsintressent pas du contact avec les requrants. Plus prcisment, ils pensent quune application pleine et entire du rglement est plus mme de satisfaire les demandes des usagers, quune attitude privilgiant laccompagnement relationnel. Ainsi la conception dune quit fonde sur lide darrangements avec les rgles oppose au respect strict et abrasif de

lgalit que suggre lanalyse du pouvoir discrtionnaire de ladministration de terrain nous parat-elle quelque peu fallacieuse : ce qui compte avant tout pour les mdiateurs, cest de parvenir lapplication la plus complte des rgles, de manire faire jouer lintelligence de leur interprtation : Il ne faut pas prendre les rgles, les dcrets, les circulaires pour plus btes quils sont. Il faut prendre acte de la marge laisse linterprtation de leur application, qui nest pas une marge fortuite, une sorte dinterstice la frontire de la lgalit dans lequel il est possible de mettre le doigt. Faire de la jurisprudence, ce nest pas filouter [] Il reste que moi je fais de la mdiation et pas de la conciliation. Des personnalits bien disposes Les mdiateurs acadmiques de lducation nationale sont donc confronts la mme difficult que les dlgus dpartementaux du Mdiateur de la Rpublique, crs en 1973 sur le modle nordique des Ombudsmen (Warin, 2002) : il leur faut exercer un contrle fond sur des notions non-juridiques comme le bon fonctionnement de ladministration et lquit, ce qui leur confre une comptence plus large que celle du juge administratif (Delaunay, 1999) ; en mme temps, ils ne sont pas habilits contester les dcisions administratives, enjoindre des modifications de procdures ou recommander des rformes de type rglementaire ou juridique. Ils acceptent ainsi dmettre un produit le rapport acadmique annuel sans vritable force : ils transmettent, informent, attirent lattention, formulent ventuellement des suggestions au Mdiateur national, qui se charge partir de cette collecte dmettre une srie de propositions dont il conviendra dvaluer rgulirement les effets. Sil est une puissance qui permet de les caractriser, cest ainsi celle de lautorit , dans un dispositif fond sur une confusion entre les caractristiques morales de la personne et ses qualits professionnelles. Cette autorit renvoie dabord au multi-positionnement socio-professionnel des intresss. Car la plupart des mdiateurs acadmiques joints font allusion plusieurs adhsions associatives, avec une nette propension se mobiliser au sein des rseaux dducation populaire. Les comptences induites par ce type dengagement polycentrique nous semble renvoyer dune part une aptitude rflexive, thorise par D. Schn (1983) et utilise pour dcrire de manire 85

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synthtique la recomposition en cours du modle enseignant par plusieurs chercheurs en ducation (Lessard, Perron & Blanger, 1991 ; Lang, 1996 & 1999). Nos interlocuteurs ne se sont pas contents de produire un service pendant leurs annes dactivit, ils ont montr quils savaient se situer en surplomb de leur propre mtier, dans une rflexion distancie sur leurs pratiques. Cette prise de hauteur se double dautre part dune posture axiologique, leur permettant de porter un regard normatif, souvent critique, sur leur propre univers professionnel : la responsabilit de lcole dans la reproduction des ingalits et des hirarchies sociales, les difficults de ladministration scolaire considrer la personne, les tendances de linstitution ignorer son environnement socital sont autant de thmes par lesquels nos interlocuteurs justifient lintrt quils portent la fonction. Lautorit morale des personnalits que constituent les mdiateurs, rvle par la polyvalence de rles sociaux, rclame que leur comptence tenir ensemble raison et convictions se transforme en performance pdagogique auprs des services dconcentrs. Lessentiel est de produire et faire produire du compromis, cest--dire de concilier les contradictions entre le souci de la personne et lgalit de traitement, le respect des procdures et leur adaptation aux cas individuels. Dmarche raisonnable , prudence , mesure , sagesse , matrise : autant de vertus au travers desquelles nos interviews se sont illustrs comme hommes de dialogue , et une action destine faire natre ou renatre des relations nouvelles, soit prvenir ou gurir des relations perturbes (Six, 1990). Une disposition au contrle public des passions, souvent vrifie dans le cours de la trajectoire professionnelle, en mme temps quune sensibilit avre la cause des duqus prennent ici la forme dun modle de comportement. P. Warin (2002, p. 52-53) y insiste propos des dlgus du Mdiateur de la Rpublique : En agissant en tant que pdagogues, les dlgus du Mdiateur ne cherchent pas vraiment lgitimer laction administrative, ni sriger en porte-parole des usagers. Leur dmarche repose sur un double objectif qui leur confre une neutralit : dun ct, ils visent amliorer les services rendus en attirant lattention des administrations sur les difficults qui sont de leur fait, de lautre, ils cherchent faire comprendre aux requrants que lactivit administrative a ses limites et ses contraintes. 86

DES PRATIQUES SOUS LE SCEAU DE LAMBIVALENCE Ce sont pourtant les difficults exprimes par les personnes les moins bien disposes ce rle dintercession, qui donnent une ide de lambivalence de lexercice. Dun ct, le principe consistant considrer de manire bienveillante les requtes des usagers peut provoquer, comme par compensation, une attitude de dfiance envers les manifestations dun gosme parental peu ou prou rvlateur du consumrisme scolaire (Ballion, 1982). De lautre, le travail avec les services peut trouver se durcir en une attitude de para-contrle et de surveillance des dysfonctionnements. Trouver une place fonctionnelle Deux publics, parfois scants, sadressent au mdiateur acadmique : les personnels qui connaissent des problmes relevant de la rglementation statutaire et du droit du travail de la fonction publique, et les usagers proprement parler familles, tudiants, quelquefois lycens. Mais les proportions de leurs requtes respectives mritent quon sattarde sur leurs diffrences : en 1999, date de son premier rapport, le Mdiateur national comptait 21 % des rclamations traites en provenance des usagers ; dans le dernier rapport, et sur 5 500 requtes traites en 2004, la proportion des usagers atteint la moiti. Pour la premire fois, les requtes des personnels ne sont donc plus majoritaires, et concernent pour lessentiel des questions de pensions, de carrire et de statut (27 %), de mutations et daffectations (21 %), enfin des questions financires (21 %). En labsence de mdiation, ces affaires relveraient indistinctement des services juridiques du rectorat ; mais lexistence du mdiateur, loin de faire concurrence au traitement du contentieux, en spcifie prcisment le fonctionnement : il sagit bien de mettre en place un filtre qui permette une rgulation moins formelle des dysfonctionnements, et retarde la dcision de passage en tribunal administratif pour mieux la motiver. Stablit ainsi une forme de donnant-donnant , dans lequel les services juridiques fournissent les informations ncessaires au traitement technique approfondi des dossiers, tandis que la mdiation est amene viter lencombrement du contentieux. Il en va tout autrement avec les services de Direction des relations et des ressources humaines. Ds son premier rapport, le Mdiateur le souligne : Le

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mdiateur acadmique qui ne fait pas partie de ladministration la diffrence du DRRH, ne doit jouer un rle qu titre exceptionnel. Or, actuellement, la totalit des mdiateurs acadmiques sont parfois submergs de rclamations qui, pour la plupart, auraient pu tre solutionnes par le DRRH, voire le chef dtablissement (6). Il faut dire que les dysfonctionnements et remdiations ont longtemps t le seul domaine dintervention que la tutelle ait clairement caractris pour dfinir le rle du service de RRH. Dans le cadre de ladministration scolaire dconcentre, la mise en place dune gestion des ressources humaines qui ne soit pas rduite la seule gestion administrative des personnels rencontre bien des difficults. Consacre en 1994 avec la mesure n 131 du Nouveau contrat pour lcole , cadre par la circulaire du directeur de cabinet du 26 mars 1997, mobilise dans la circulaire ministrielle du 14 septembre 1998 portant sur la dconcentration du mouvement national des enseignants du second degr, elle se heurte nanmoins trois sries dobstacles. Le premier renvoie la permanence dune logique strictement statutaire qui lemporte le plus souvent sur la prise en compte des comptences dans le poste occup : le principe dgalit de traitement des fonctionnaires de grade et danciennet identiques fait passer au second plan lvaluation des services effectivement rendus. La deuxime difficult concerne le manque de professionnalisation des services RRH : alors mme quon compte en moyenne 15 000 enseignants du second degr et 395 spcialits disciplinaires diffrentes grs par chaque rectorat, les outils prvisionnels (pyramides des ges, bilans de comptences, entretiens de motivation) ne sont pas dusage systmatique, et lvaluation qualitative des motivations, des attentes ou des effets de la formation reste rare. Le troisime obstacle consiste en une lisibilit restreinte des services de gestion des ressources humaines : troisime homme du rectorat aprs le secrtaire gnral, le DRRH doit faire avec lclatement de la fonction personnels en deux services importants que sont la Division du personnel enseignant (DIPE) pour la gestion des carrires, grades et chelons et la Division de lorganisation scolaire (DOS) pour la gestion des moyens. Une interprtation de cette situation puise lide de concurrence juridictionnelle que dveloppe A. Abbott dans son ouvrage de 1988 : Tout ce qui survient au sein dune profession a des rpercussions sur les professions voisines et se traduit soit par des dveloppements, soit par des dfaites qui

renforcent ou fragilisent leur juridiction . La mdiation, spcialise dans le traitement des requtes, court-circuiterait la fonction originelle des DRRH, celle de laide aux personnels en difficult : des comptences trs voisines de celles pressenties pour les mdiateurs sont par exemple requises des DRRH dans les avis de vacances de postes publis au Bulletin officiel de lducation nationale (1999, nos 31, 32 & 36), qui spcifient la ncessit dun sens aigu des relations humaines , une aptitude la communication, lcoute, au dialogue et au management participatif , un intrt certain pour le maintien et le dveloppement dun dialogue social de qualit (7). Laccompagnement des personnels en difficult est ainsi rendu plus simple par sa construction sous forme de rclamation lorsquil choit au mdiateur de sen saisir ; inversement, la puissance de la gestion administrative des dossiers au regard des difficults dun traitement individualisant des personnes, montrent quel point lespace institu celui des DIPE et autres DOS peut faire barrage aux dynamiques intermdiaires. Dsigns par un rle plutt quassigns une structure, les mdiateurs peuvent ainsi apparatre comme des mouches du coche pour un service de ressources humaines en mal de considration hirarchique. De mme, leurs interventions auprs des services administratifs peuvent tre interprts comme un court-circuit dans un traitement routinis des dossiers, o la logique dun fonctionnement inter-services lemporte gnralement sur la considration du contenu propre des oprations et de la place quy tient ladministr. Convertir les ayants droit Si les requtes des personnels sont loccasion de saisir la difficult sinsrer dans un fonctionnement administratif bas sur une logique de statuts et de structures davantage que de rles et de coordination de rseau, la part croissante des requtes des usagers engage un autre type de difficult. Les rapports du Mdiateur national donnent voir des usagers saisis par un sentiment dinjustice face un service public quils ne cherchent pas a priori quitter, mais dont ils regrettent lincomprhension, le manque dcoute et de dialogue, la faible capacit proposer des solutions de rechange ou construire des compromis. Lorsquon classe les rclamations, la notion de justice au regard de laquelle les usagers sestiment maltraits et qui motive leur dmarche apparat renvoyer trois types 87

Les mdiateurs acadmiques dans le systme ducatif franais : la force dune autorit sans pouvoir

de conceptions diffrentes. La premire concerne lgalit des chances : dans le cas du handicap ou des difficults propres la situation familiale, les moyens de discrimination positive (donner plus ceux qui ont moins un aide-ducateur, une bourse) permettent par principe daligner les lves sur un mme niveau de ressources, sans pnaliser les familles. La deuxime relve dune justice commutative : par exemple, si les familles acceptent de scolariser leurs enfants prcoces dans lenseignement public, participant ainsi lever le niveau scolaire dune classe ou dun tablissement, cest en change dun cursus abrg et dune pdagogie adapte au cas de leur enfant : les familles font valoir ce quelles apportent au systme ducatif, afin dobtenir une quivalence dans lchange. Le troisime type de justice renvoie en fait lquit de traitement : il sagit alors de proportionner la rponse institutionnelle aux caractristiques de la situation, par exemple dajuster la sanction aux actes dun lve difficile. En partant ainsi dune conception de lusager moins utilitariste que dsinform, moins revendicatif quen perte de repres, il sagit dinciter le requrant oprer une dmarche de conversion, depuis la posture de layant droit agressif celle de lusager conciliant . Contrairement lanalyse du consumrisme scolaire (Ballion, 1982), les dossiers de mdiation permettent en effet de juger des attentes de lusager et de vrifier ce que Philippe Warin appelle son individualisme modr . Les conclusions des rapports du Mdiateur national insistent alors sur limportance de linformation. Le rapport de lanne 2002 affirme ainsi : nombreux sont les interlocuteurs des mdiateurs qui attendent deux la possibilit dexpliciter leur situation sans ncessairement attendre une solution. Ce simple constat renforce la ncessit pour linstitution scolaire dcouter et dexpliquer, condition de ltablissement dun lien de confiance de qualit. Et comme pour ajouter un surcrot de crdibilit largument, le Mdiateur prcise que cette confiance est aussi une condition de lefficacit de laction administrative. Il va donc sagir daider lusager produire une expression lgitime de ses intrts propres, cest--dire sextraire dune posture doutrag pour monter en gnralit, passer du registre conomique de lintrt personnel au registre civique empruntant au langage des vertus, et renvoyer ainsi lunicit de sa situation des valeurs universelles censes cimenter la vie sociale et empcher que les relations de service ne soient 88

quun pur rapport de force (Warin, 1999). Ces grandeurs susceptibles de soutenir une position commune par la pertinence morale et la cohrence normative quelles permettent dafficher, sont la solidarit (par rapport au handicap, aux situations familiales, aux lves difficiles), la reconnaissance des diffrences (cas du handicap, des lves intellectuellement prcoces), ou encore la limitation de larbitraire (cas des sanctions disciplinaires, de lvaluation des jurys) (8). Civiliser les murs administratives Les mdiateurs acadmiques ne peuvent tre saisis par les services administratifs confronts une difficult, mais uniquement par les usagers. Ils se rfrent cependant une identit institutionnelle forte, qui induit une position originellement positive lgard des services acadmiques, qui font gnralement trs bien leur travail , auxquels il est rarissime de pouvoir reprocher un manquement de type rglementaire . Les pratiques de mdiation, dont on ne peut que constater lexpansion depuis une vingtaine dannes dans diffrentes sphres sociales (9) lducation nationale en concernant au final le dernier champ institutionnel dapplication , pourraient bien rvler un mouvement plus large de disqualification de la fonction rgulatrice autoritaire des institutions sociales, au profit dune valorisation de lautocontrle par les individus et les groupes de leurs propres pratiques. Linsistance, lors des entretiens comme dans les rapports, sur la ncessit daccuser rception aux courriers des requrants, de leur rpondre le plus diligemment possible, dindiquer les coordonnes de lagent qui suit le dossier, en constitue une preuve parmi dautres. ce titre, nombre de caractristiques socioprofessionnelles des mdiateurs acadmiques de lducation nationale rappellent celles que D. Memmi (1996) a dcrit pour les membres du Comit national dthique. Notamment, lloignement du fondamentalisme professionnel permet de prendre ses distances davec une conception formaliste du rglement ; il renvoie aussi la hauteur que les personnalits dsignes sont socialement autorises et professionnellement formes prendre lgard du strotype populaire du bureaucrate rond de cuir , conformiste et dfensif. Cette distance se fonde seulement cependant sur la longue frquentation des services, et sur une attitude plus comprhensive que critique leur gard ; elle ne sappuie pas sur les ressources qualifiantes et spcialises dune professionnalisation qui pourrait

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outiller et rendre crdible les comptences ainsi mises en uvre (10). De mme que lthique apparat comme une normativit molle (11), la mdiation renvoie une rgulation floue et intersticielle, dote de lefficacit que confre lautorit morale de qui lexerce, dans le circuit dchanges permanents quil instaure entre les services professionnels de lducation et leurs publics. Producteurs dententes par circulation de la parole, proches en cela des sages du Comit national dthique qui fabriquent de la norme, les mdiateurs acadmiques exercent donc moins un mtier quils sinvestissent dans une fonction dont les attributs rappellent en bien des points la mission qui a pu orienter leur trajectoire professionnelle et leur conception du service public (12). En cela, ils se rapprochent aussi sous certains aspects des nouvelles professions intermdiaires du secteur tertiaire, auxquelles ils empruntent trois caractres : un brouillage de la dmarcation entre les bnvoles et les professionnels, au point que la comptence se dfinit moins par la qualification que par la capacit construire son cadre de travail ; une connaissance de lintrieur dun univers de pratiques et de sens, suppose garantir ladaptation de laction aux besoins rels du public ; enfin une dmarche consistant aller au-devant des usagers, en suscitant la demande plutt quen lattendant, de manire atteindre ceux qui sont rticents mobiliser la rgulation institutionnelle classique.

un lment explicatif de la prcarit du rle, qui pourrait tre ray de la carte des services dconcentrs par une circulaire identique celle qui la cr. Peuttre trouve-t-on ici la cause de lisolement des mdiateurs et la difficult prouve faire merger plus largement une communaut administrative cherchant amliorer de manire coordonne les conditions de la rencontre bureaucratique (13). Mais le rapport vocationnel des personnalits de lducation nationale que constituent les mdiateurs acadmiques leur ancien espace professionnel rappelle que lautorit indpendante sans force juridique dont il se rclame est aussi dote dune autorisation sociale bien relle. Peut-tre estce l une condition plus dterminante quune quelconque qualification professionnelle pour soutenir les petits fonctionnaires des services dconcentrs dans un long processus de modernisation administrative, ne consistant pas seulement promouvoir la logique de lefficacit de ltat derrire la qualit de ses services, mais prendre sa part de responsabilit dans la dmocratisation de laccs aux droits publics. La volont politique affiche de privilgier la prestation de service in situ sur sa rglementation en amont, dinduire la dcision dune valuation des besoins des usagers plutt que de dduire laction publique de procdures dcisionnelles faiblement connectes au terrain, met ainsi davantage en lumire ce (et ceux) que le design hirarchique oublie. Une alternative soffre alors : ajouter une bquille lorganigramme, sous la forme dun service social du personnel enseignant ; ou prendre la dmarche qualit au srieux, et par-del le soupon dattenter la logique statutaire de la fonction publique, en prciser les recompositions en cours. Hlne Buisson-Fenet

CONCLUSION Les mdiateurs acadmiques de lducation nationale occupent une fonction davantage quils exercent un mtier, celle qui consiste faire apparatre les troubles de linstitu pour mieux aider les rsoudre. Cette non-professionnalisation voulue ds lorigine et revendique au cours des entretiens est

helene.buisson@univmed.fr Laboratoire dconomie et de sociologie du travail (LEST) CNRS-Universit de Provence

NOTES
(1) On vitera donc de confondre les mdiateurs acadmiques avec les mdiateurs scolaires , qui sont des lves, souvent dlgus de classe, chargs, de traiter les tensions relationnelles entre leurs pairs dans ltablissement frquent. (2) Dans le cas de la mission , le droit de la fonction publique dfinit trois principes : lgal accs, lgal traitement, et la continuit du service. Dans le cas de la relation , il sagit de raliser la coordination des acteurs de loffre et de la demande dans le cours de la prestation , qui doit prendre en compte la pluralit des caractristiques sociales de layant droit, sa prsence lors de la prestation, enfin son rle de co-producteur du service (Voir Jeannot, 1998, p. 15-16). (3) Voir Hughes, 1958. (4) Plus de la moiti des mdiateurs interrogs sont ns avant 1940. Le taux dactivit fminin de cette gnration lge de vingt ans est encore faible malgr sa croissance relative. En outre, les mdiateurs occupaient des postes de cadres dans lducation nationale, ce qui limite encore la probabilit dy rencontrer des femmes. Le rapport 2005 du Mdiateur de lducation nationale fait cependant tat de trente hommes et dix femmes, soulignant laugmentation consquente de la proportion fminine, qui passe ainsi 25 %.

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(5) Cette posture rvle plus largement une opinion critique envers toute dmarche de clientlisation des rapports aux usagers, qui produirait lide dun service sur mesure . (6) Le rapport de 2001 y insiste nouveau : Plus grave est la situation dans laquelle se trouvent des demandeurs qui nont pour seule rponse des situations parfois dramatiques sur le plan humain, quune grande rsignation de la part de ladministration. Dans un tel contexte qui se caractrise souvent par de bonnes relations entre le DRRH et le mdiateur acadmique, ce dernier est parfois trs dmuni et doit rappeler rgulirement que son rle consiste suggrer des solutions qui ne peuvent tre prises que par ladministration et notamment un DRRH en prise effective sur lensemble du dispositif de gestion [] Les mdiateurs acadmiques constatent, en dpit des qualits personnelles des intresss, une grande incertitude quant leur rle vritable, leur positionnement et une grande difficult faire natre, au-del des mots, une dmarche en rseau. (7) Plus gnralement, on peut se demander dans quelle mesure certains dispositifs intermdiaires de laction publique, qui visent souvent rpondre un problme mobilisant plusieurs catgories dacteurs, ne bnficient pas dun effet dannonce plus important que les espaces institus dj routiniss, et portent indirectement atteinte lordonnancement des lignes fonctionnelles classiques, qui apparaissent, par contraste, complexes et encombres (8) Gardons-nous bien cependant de cder une conception anglique de lusager-citoyen. Dune part, cest prcisment lexposition par les usagers de leur loyalisme (ce que les rapports du mdiateur de lducation nationale appellent la bonne volont ) qui leur sert dargument dans ltablissement dun compromis susceptible de faire place leurs intrts. Dautre part, il faut bien reconnatre que lappui sur des rfrences thiques a la solidit que les dispositifs collectifs lui confrent. Appareills par exemple dun rseau associatif dynamique de parents dlves, larbitrage individuel des cots et des intrts na dautre choix que de simbriquer dans une conception supra-personnelle du bien public.

(9) Certains auteurs ont dailleurs pu parler d inflation ce propos. Voir Lindeperg, 2001. (10) Dans le cas de la mdiation familiale, cest l largument que mobilisent les tenants de la professionnalisation, selon lesquels une plus grande technicit de la fonction apparat comme une issue la crise des mtiers du social. Voir M. Sassier (2001). (11) D. Memmi crit : Tout se passe comme si les experts savaient quen se renvoyant simplement la balle, elle prend sans cesse de lpaisseur normative, la faon, en quelque sorte, dont se confectionne une barbe--papa. Cette opration se fait partir de la science molle produite par les experts. (Ibid., p. 218) (12) La rhtorique du dsintressement et du don maillent dailleurs leurs propos, quil sagisse de rappeler sans animosit les moluments ridicules touchs pour une tche de plus en plus prenante , ou lindpendance financire, gage de lindpendance politique . Sur un mode plus intime, lacceptation du rle de mdiateur rpond aussi la ncessit ressentie de ne pas perdre contact, en tant que retrait, avec ce que plusieurs dentre eux nomment la maison ducation nationale. (13) ce titre, le choix de qualifier la mdiation comme comptence renvoie la confrontation entre une conception jacobine et une conception librale la faveur de laquelle la fonction de Mdiateur de la Rpublique a t cre en 1973. La premire posture laisse au seul juge administratif la possibilit de dfendre les citoyens des abus de ladministration ; la seconde conoit la gestion amiable de ces abus comme un lment de rgulation de la fonction administrative . Voir Warin, 2002, p. 55.

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