Synthse de la rforme des collectivits territoriales Au 20 juin 2010

Par Julien Le Bot

La rforme des collectivits territoriales, linitiative du gouvernement, va modifier considrablement le droit des collectivits territoriales. En ralit, cette rforme nest pas un projet de lois mais un ensemble de quatre projets de lois qui comprend : Le projet de loi organique relatif llection des membres des conseils des collectivits territoriales et des tablissements publics de coopration intercommunale, Le projet de loi relatif llection des conseillers territoriaux et au renforcement de la dmocratie locale, Le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils gnraux et des conseils rgionaux Le projet de loi de rforme des collectivits territoriales

Ces projets de loi sont des stades diffrents de leur adoption. 1. Le projet de loi organique relatif llection des membres des conseils des collectivits territoriales et des tablissements publics de coopration intercommunale na pas encore t adopt au Snat en premire lecture. 2. Le projet de loi relatif llection des conseillers territoriaux et au renforcement de la dmocratie locale na pas encore t adopt au Snat en premire lecture. Il existe un rapport (N509 dpos le 27 mai 2010) qui voque les diffrentes solutions envisages. 3. Le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils gnraux et des conseils rgionaux a t dfinitivement t adopt et est devenu la loi n 2010-145 du 16 fvrier 2010. 4. Le projet de loi de rforme des collectivits territoriales est en cours dexamen au Snat. Il a t dpos en 2 lecture et fera lobjet de discussion en sance publique les 28 30 juin prochain.

Le projet de loi qui reprsente le plus grand danger pour nous est videmment le dernier qui constitue le cur de la rforme elle-mme. Toutefois avant dexaminer en (relatif) dtail la rforme des collectivits territoriales proprement dite, il ne parat pas inutile de se pencher sur le problme de linstauration des conseillers territoriaux.

FOCUS : les conseillers inconstitutionnels

territoriaux :

inutiles,

contre-productifs

et

mme

peut

tre

Les futurs conseillers territoriaux seront des lus qui sigeront au moins potentiellement la fois au Conseil rgional et au Conseil gnral. Cette ide tait dj prsente dans le second rapport Balladur intitul il est temps de dcider . Le postulat est double : En premier lieu il sagit de faire lire un lu au scrutin uninominal, au motif que lattachement au territoire, ici au canton, rendrait llu plus visible, mieux identifi donc plus lgitime. On retrouve toujours cette vieille dfiance de la droite pour les scrutins de liste et linverse cette attirance quasirflexe pour lappel au peuple gaullo-bonapartien. La seconde raison est dordre budgtaire : la rforme aboutirait diviser de nombres dlus locaux de niveau intermdiaire par deux. Ainsi, on passerait de 6000 lus dpartementaux et rgionaux 3000 conseillers territoriaux. Cette vision dcoule directement de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) qui vise rendre lEtat plus performant et rentable. Cette logique ne sapplique pas directement aux collectivits mais tend sy appliquer indirectement. Dernier argument : llection des conseillers territoriaux permettrait terme labsorption en douceur de lchelon dpartemental. Cest trs loin dtre certain ! De fait, toutes les rformes antrieures quelle quait t leur intention initiale ont fini par se rvler au bnfice des dpartements et on ne voit pas pourquoi il en irait diffremment pour cette rforme. Une rforme inconstitutionnelle ? Il nest pas certain que la cration des conseillers territoriaux soit constitutionnelle. En effet, larticle 72 de la constitution dispose que les collectivits territoriales sadministrent librement par des conseils lus. Ceci implique donc que les conseils lus soient spcifiques chaque collectivit. De plus, politiquement, il est craindre que la Rgion nexiste plus rellement en tant que collectivit territoriale mais se transforme en tablissement public ou en groupement dpartement. Cest un retour dau moins 30 ans en arrire. Une fois pose cette suspicion dinconstitutionnalit, la question est de savoir comment elle va tre dclare. De deux choses lune : ou cette inconstitutionnalit sera dclare, si les parlementaires et le Conseil Constitutionnel lentendent ainsi avant lentre en vigueur de la loi, soit elle pourra ltre par le biais de la question prioritaire de constitutionnalit, base sur lart 61-1 de la constitution et qui permet de dterminer par le biais dune procdure longue et complexe si la loi sappliquant un litige est constitutionnelle (Ce nest pas du tout inutile puisque le Conseil constitutionnel nest pas systmatiquement saisi et de nombreuses lois actuellement en vigueur sont donc partiellement ou totalement a-constitutionnelles). Il reste savoir comment le contentieux classique de llection et ce contentieux constitutionnel du principe de llection des conseillers territoriaux vont entrer en relation. Aprs avoir voqu llection des conseillers territoriaux il est temps dvoquer le contenu de la rforme proprement dite.

Prsentation
Ce projet vise principalement pallier le morcellement des structures ainsi que lenchevtrement des comptences. I) La complexification du droit Le titre II du projet de loi sintitule Adaptation la diversit des territoires .Cette adaptation qui comprend la mtropole et la commune nouvelle complexifie les choses plus quelle ne les clarifie contrairement ce qui tait affirm dans lexpos des motifs. A) La mtropole : retour vers le pass et paradoxe rpublicain Brivement, la mtropole est une super communaut urbaine qui disposera de comptences damnagement et de planifications urbaines trs importantes, ie beaucoup plus que les actuelles mtropoles qui nexistent pas en droit. Plus significatif encore, ladoption du projet de loi signifiera un transfert de droit des comptences du dpartement la mtropole de nombreuses comptences. Parmi celles-ci se trouveront les comptences sociales des dpartements en tout ou en partie. Disons-le clairement, il est totalement inacceptable daccroitre les ingalits ce point en France. Cela revient mettre dun ct des mtropoles riches et dynamiques, et de lautre les dpartements ruraux. Or, comme on le sait, les dpenses sociales des dpartements tendent augmenter et leurs ressources financires ne pas suivre.Nous ne sommes pas dpartementalistes, mais lautonomisme ce nest pas lgosme financier. Au niveau des moyens utiliss, le projet de rforme territoriale prvoit que le dpartement pourra conserver des services qui graient des comptences transfres la mtropole. Dans cette hypothse, une convention de mise disposition sera conclue entre le dpartement et la mtropole. La simplification du droit est vidente dans ce cas l ! La rgion nest pas non plus pargne par lapparition de la mtropole, puisqu linstar du dpartement, dimportantes comptences de la rgion seraient transfres la mtropole dans les limites du primtre de celle-ci. En particulier le dveloppement conomique qui est la comptence phare de la rgion dcentralise en droit public franais. Lintrt de cette rforme est difficile apprhender puisque les communes, notamment les plus importantes, pouvaient dj dvelopper leurs politiques conomiques condition de respecter la position de chef de file de la rgion. Ce point montre bien lincohrence bien plus encore que lillgitimit de cette rforme. quoi sert de crer le conseiller territorial pour permettre la rgion dabsorber en douceur le dpartement, alors quon vide les rgions de leurs rares comptences reconnus par la loi ? LEtat veut simplifier le droit, il ajoute une institution nouvelle sans en supprimer. Il veut clarifier les comptences et oprer une rforme juste. Dans les faits, il ne fait quacclrer les ingalits. NB : il est noter que la rforme prvoit galement la cration de ples mtropolitains, qui se creraient dans les zones o les mtropoles ne peuvent tre cres. Il sagirait dinterintercommunalits, cest--dire de regroupement dEtablissements publics de coopration intercommunale (Communauts de communes, dagglo ou urbaines). Au del des comptences que ce

ple exercera, il sagira de dfinir un intrt mtropolitain distinct de lintrt communal. L encore la clarification du droit est plus quvidente ! B) La commune nouvelle : une fusion de communes voue un chec de plus. La commune nouvelle est un nouveau type de collectivit, amen selon le projet de collectivit territoriale remplacer la fois ltablissement public de coopration communal et les communes qui en font parti. Les communes membres pourraient se voir recrer sous la forme de communes dlgues. II) Une rforme manifestement anti-rgionale A) Le vrai-faux effacement de la clause gnrale de comptence 1) La disparition en tant que tel + le maintien par le biais des vux La clause gnrale de comptence subit par cette rforme une rforme fondamentale. Contrairement ce que lon dit beaucoup, la clause gnrale de comptence ne disparat pas rellement, bien plutt elle est mise en accusation permanente. La clause gnrale de comptence nest pas une possibilit laisse aux collectivits de faire strictement ce quelles veulent. La clause gnrale de comptence est la possibilit laisse aux collectivits dexercer toute comptence non prvue par la loi et de la financer de manire subordonne. Autrement dit, les comptences attribues par la loi sont de toute faon finances en priorit comme le prvoit dailleurs explicitement le Conseil Gnral des Collectivits territoriales. Le projet de rforme des collectivits territoriales du moins tel quil apparat en deuxime lecture au Snat, prvoit simplement que tout exercice de comptence en dehors des comptences dattribution (celles qui sont prvues par la loi) soit chaque fois spcialement motiv. Le changement juridique aboutit plus une mise au pas, une tenue en laisse qu une mutilation de comptences strictement parler. Le signal politique est ici encore plus fort que la modification juridique, puisquil sagit de souligner lillgitimit de principe de lexercice dautres comptences que celles prvues par la loi par les collectivits territoriales de niveau intermdiaire. Ce signal politique incite galement implicitement les prfets de dpartement et de rgion exercer une attention accrue et le mot est faible, lors du contrle de lgalit quils effectuent sur les actes des collectivits territoriales. Cest dautant plus le cas que le nombre de comptences dattribution et en tous cas parmi les comptences les plus importantes seront, ou pourront tre, transfres aux mtropoles. Cela aboutira une comptence en gruyre de la Rgion notamment en matire de dveloppement conomique. 2) Une exprimentation qui perd de son sens, au-del de son inattractivit actuelle Lexprimentation locale est prvue par la Constitution. Elle est bi-front. Elle se traduit en effet dun ct par une mise en place assez facile lorsquelle est dinitiative tatique, en revanche elle est presque vide dintrt lorsquelle est dinitiative locale. Je me pencherai exclusivement sur lexprimentation dinitiative locale afin de ne pas surcharger la dmonstration. Lexprimentation dinitiative locale est prvue larticle 72 de la Constitution depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003. Lexprimentation est prvue par la loi qui prvoit les dispositions lgislatives auxquelles il peut tre drog,et la dure de lexprimentation (au maximum 5 ans prorogeable de 3 ans. Le cas chant les collectivits qui participent en cours de

route lexprimentation sont publies par dcret. Labsence datteinte aux droits et liberts individuelles et fixes dans la constitution et le rle de contrle de lgalit du prfet rappel dans la constitution. Surtout, lexprimentation doit terme tre gnralise ou abandonne, il ne sagirait pas nest ce pas de rompre la sacro-sainte galit rpublicaine bien malmene par ailleurs. La dcision dpend notamment du contenu du rapport dexprimentation soumis la fin de celle-ci au Parlement par le Gouvernement. Au vu de ce constat, la question est de savoir si lon aboutira une situation ubuesque ou certaines rgions utiliseront les comptences quelles avaient mais qui ont t transfres aux mtropoles par le biais de lexprimentation, alors que dautres utiliseront dautres comptences par ce biais, comme sil y avait choisir entre dveloppement conomique et culture par exemple. Le pire cest que cette situation peut ne pas advenir, il pourrait y avoir encore pire. Lhypothse la plus probable est la suivante : une exprimentation conue de manire si restrictive quelle ne sert rien si ce nest dcourager les collectivits territoriales et viter un rgime plus favorable de voir le jour puisquelle est grave dans le marbre de la constitution, mme si le dtail de la procdure est fix dans la loi organique. NB : je ne suis mme pas certain que des exprimentations de type 72C aient dj eu lieu. B) Une rforme barrant laccs un vrai projet autonomiste 1) Une runification quasi impossible obtenir Cest le point sur lequel jinsisterai le moins, le communiqu du parti me semble tre tout fait pertinent et complet sur ce point. Je rappelle donc juste pour mmoire que dans le projet tel quil apparait au Snat laccord de deux rgions est ncessaire pour modifier les limites gographiques dune rgion. Merci M. De Legge davoir donn un droit de veto M. Auxiette ! 2) Une possibilit de fusion rgion dpartement absolument vide de son sens En ce qui concerne la forme, deux procdures sont signaler: le groupement de dpartement et la transformation des dpartements et de la rgion en une nouvelle collectivit. La fusion des dpartements en un seul dpartement ne peut se faire quau sein dune rgion administrative, donc hors la Loire Atlantique pour ce qui nous concerne. Les modalits de cration sont de plus plutt lourde : vote la majorit absolue des voix et ncessaire participation du quart des inscrits, ce qui, sur 4 dpartements, peut tre pour le moins alatoire pour un vote portant sur un enjeu institutionnel. La deuxime procdure, la fusion dune rgion et des dpartements qui la composent se fait selon la mme procdure. Si ces conditions sont remplies, la loi dcide de la fusion en une collectivit unique ainsi que son organisation et les conditions de son administration. Le projet est trs ambigu sur la nature de la collectivit cre. Est ce que la rgion prexistante avalera les dpartements qui disparatront, ou est ce que lentit future sera totalement nouvelle et constituera une autre collectivit au sens du premier alina de larticle 72 de la constitution ? Cette dernire hypothse semble tre la bonne, mais mme si cette solution est celle qui sappliquera, rien ne nous indique que la Bretagne pourrait y gagner au moins autant de comptences que la Collectivit Territoriale de Corse, alors que les rgions vont encore diminuer en comptences, et mme dans la libert de les exercer. De plus quel sens peut avoir une disparition des dpartements lintrieur de la Bretagne au moment ou la rgion administrative perd de ses comptences ? La procdure est donc lourde effectuer, et naboutirait en cas de succs qu un miroir aux alouettes.