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Instancia Municipalista:
Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM)
Fernando Espina
Jorge Escoto
Primera edición
Para lograr una síntesis y un documento más útil, se decidió dividir los resultados
de las consultas en dos grandes secciones. La primera describe cómo funciona el
gobierno municipal, con el ánimo de que sirva de guía de referencia rápida para las
nuevas autoridades y funcionarios municipales. Incluso para quienes ya han ejercido
la función pública, dado que se incorporan las últimas reformas al Código Municipal
y las mejores prácticas que se han venido recopilando. En la segunda parte, que se
pretende sea el foco de innovación y modernización de la gestión municipal, se analizan
cada uno de los ejes de desarrollo y se hace una propuesta sintetizada de cómo
podrían abordarse a nivel municipal.
Dado que los temas abordados son numerosos y complejos, se ha optado por
usar un lenguaje simple, coloquial, que facilite la lectura para todos. Sin perder el
rigor conceptual, metodológico, estadístico y propositivo, el propósito es que este
documento sea comprensible, práctico y útil para orientar a quienes asuman el poder
municipal en enero de 2012.
Agradecimientos 8
Acrónimos 11
El Gobierno Municipal 12
La Administración Municipal 20
¿Qué es la municipalidad? 20
La regulación municipal 35
El ordenamiento territorial 36
Ingresos propios 39
Transferencias intergubernamentales 42
Endeudamiento municipal 44
Gastos de funcionamiento 46
Gastos de inversión 47
Servicios de la deuda 47
Compra directa 49
Cotización 50
Licitación 50
La participación ciudadana 59
El COMUDE 61
Los COCODE 63
• Nacional o central
• Municipal o local
En Guatemala solo existen
El nacional o central es el que dirige el Presidente dos tipos de gobierno:
de la República; está compuesto por los ministerios, el central y el municipal.
secretarías y demás dependencias públicas que Ambos deben coordinar
dependen del Presidente. Además de cumplir lo sus políticas y acciones.
que dice la Constitución, su estructura se encuentra
regulada en la Ley del Organismo Ejecutivo.
El municipal o local es el que se ejerce en cada uno de los 333 municipios que hay
en Guatemala. Se encuentra regulado en la Constitución (artículos 253 a 261) y en el
Código Municipal, aunque también hay otras leyes complementarias, como la Ley de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley General de Descentralización.
Debe entenderse que el gobierno municipal es parte del Estado. El hecho de ser
reconocido como un gobierno autónomo, de lo que se hablará más adelante, no
quiere decir que sea independiente y que no tenga que coordinar sus funciones con
el Gobierno Central. La Constitución dice que las municipalidades deben coordinar
sus políticas locales con las políticas nacionales o sectoriales del ministerio o ramo
correspondiente. También dice que ningún funcionario o autoridad es superior a la
ley; es decir, todas las personas, sin importar su calidad, están obligadas a respetar y
cumplir las leyes.
El elemento más importante del municipio es la población. Son los vecinos quienes
eligen a las autoridades municipales para que ejerzan el gobierno municipal y cumplan
las competencias municipales, dentro de las que destacan la prestación de servicios
básicos y el desarrollo del municipio a través de sus comunidades y centros poblados.
El territorio del municipio está definido en el decreto o acuerdo por medio del cual
se creó y suele ser muy bien conocido por los habitantes. Sin embargo, en más de
una ocasión ha habido conflicto porque dos municipios alegan que un territorio, aldea,
comunidad o caserío les pertenece. Este tipo de problemas se resuelven aplicando
lo que establece el artículo 24 del Código Municipal, es decir, debe informarse del
conflicto al Ministerio de Gobernación para que reúna las pruebas y dictámenes,
incluido el del Instituto Geográfico Nacional, y emita la opinión correspondiente, la que
debe ser elevada al Presidente para que resuelva por medio de un acuerdo gubernativo
o lo traslade al Congreso, como iniciativa de ley, para su conocimiento y resolución.
La Constitución (art. 254) y el Código Municipal (arts. 9 y 33) dicen que el gobierno del
municipio corresponde con exclusividad al Concejo Municipal, integrado por el alcalde,
los síndicos y los concejales. Ya quedó atrás aquella época en la que quien mandaba
era el alcalde; ahora el alcalde necesita del apoyo de su Concejo para la toma de
Como líder del Concejo y jefe superior de la municipalidad, el alcalde tiene como
funciones principales (arts. 52 y 53 del Código Municipal):
n Presidir el COMUDE;
Los síndicos y concejales, según el artículo 54 del Código Municipal, tienen como
actividades comunes:
En cuanto a las funciones propias de cada uno, es decir, las que los diferencian, el
artículo citado establece que:
7. La aprobación de las tasas por servicios y de las contribuciones por mejoras, así
como establecer el valor de la renta de los bienes municipales. Más adelante se
verá que los arbitrios sólo pueden ser creados por el Congreso de la República.
11. La contratación de préstamos, que requiere del voto favorable de las dos terceras
partes del total de miembros del Concejo (art. 113).
La práctica más común es que el Concejo se reúna una vez por semana y que el día
de reunión se establezca de una vez para todo el año, por ejemplo todos los lunes.
Otra práctica común es que las reuniones se realicen después de las cinco de la tarde;
esto permite que todos los miembros del Concejo que tienen un trabajo con horario de
oficina puedan asistir a las reuniones sin faltar a sus labores particulares.
En las reuniones de Concejo, todos los miembros titulares presentes tienen el mismo
rango y derechos, salvo en el caso de un empate en la toma de decisiones, en el que el
alcalde tiene derecho a voto doble (art. 40).
Todos los miembros del Concejo están obligados a asistir puntualmente y participar
en toda la reunión del Concejo. Todos los titulares y los suplentes que actúen como
titulares tienen voz y voto. Ninguno puede abstenerse de votar, salvo que tenga
interés personal en el asunto o que algún familiar suyo lo tenga. Si otro miembro sabe
que alguno tiene interés particular y no lo manifiesta, debe comunicarlo al Concejo
y éste deberá solicitarle que se abstenga de votar. No se pueden celebrar sesiones
sin la presencia de al menos un síndico, por lo que en ausencia de éstos, el Concejo
nombrará como síndico específico a un concejal (art. 39).
La inasistencia a las reuniones, sin una excusa, será sancionada por el Concejo
Para que una decisión del Concejo sea válida, debe contar con el voto favorable de
la mayoría simple (mitad más uno) de los miembros que lo integran, salvo en aquellos
casos en los que el Código Municipal exige mayoría calificada (dos terceras partes del
total), como la contratación de préstamos o la convocatoria a un cabildo abierto (arts.
113 y 40, respectivamente).
El desarrollo de las sesiones del Concejo debe constar en un acta detallada que
redactará el Secretario Municipal, quien participa en las reuniones con voz pero sin
voto. El acta debe ser aprobada por los miembros del Concejo que participaron, dentro
de los 30 días siguientes, y es válida con la firma de quien presidió la reunión y del
secretario. El secretario, bajo su responsabilidad, debe archivar en forma cronológica
una copia certificada de cada acta.
Según el artículo 38 del Código Municipal, las reuniones de Concejo pueden ser:
6. Finanzas;
7. Probidad;
Además de las comisiones obligatorias, el Concejo puede crear las demás comisiones
que considere necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones.
Aunque lo ideal sería que se cumpla con organizar y hacer funcionar las comisiones,
en la realidad no es así, pues se considera que tanta reunión ocupa demasiado tiempo.
Una práctica común es encargar el tema de la comisión a un miembro del Concejo para
que el vele por que se cumplan las obligaciones municipales y mantenga informado al
Concejo de los avances y problemas que encuentra.
¿Qué es la municipalidad?
La Municipalidad es el brazo ejecutivo del Concejo
Municipal; es la que se encarga de cumplir todas las La municipalidad es la
decisiones que toma el Concejo. Si lo comparamos estructura administrativa
con el gobierno central, podríamos decir que el por medio de la cual
Concejo es como el Congreso y la Municipalidad el gobierno municipal
como la Presidencia con sus Ministerios y Secretarías. cumple sus atribuciones.
Según se vio antes, el Código Municipal establece
en sus artículos 52 y 53 que la máxima autoridad de la municipalidad es el alcalde;
recordemos que el Concejo es la máxima autoridad del municipio.
Para cumplir con sus funciones, la municipalidad cuenta con una serie de
dependencias y oficinas especializadas, siendo obligatorias las siguientes:
n Secretaría Municipal
Las municipalidades más grandes han incluido la figura del gerente municipal, quien
se encarga de todos los aspectos administrativos del municipio, dejando la gestión
política al alcalde; también han solicitado al Ministerio de Gobernación el traslado de la
administración del tránsito en el municipio y han creado para ello la Unidad (empresa,
departamento o dirección) de Policía Municipal de Tránsito (PMT).
A continuación se presentan dos estructuras municipales, una que tiene las unidades
básicas obligatorias y otra que incluye las unidades que la experiencia ha demostrado
que hacen que una municipalidad cumpla a cabalidad con sus obligaciones y mantenga
satisfechos a los vecinos. Claro está, la estructura de cada municipalidad dependerá
de sus necesidades y de su capacidad financiera.
Una buena práctica ha sido empezar por tener las oficinas básicas y en ellas incluir,
según el tema y la capacidad financiera, a un técnico encargado de atender los asuntos
de las oficinas propuestas en el organigrama óptimo1.
Los alcaldes deben tener presente siempre en su actuar que son figuras políticas
y que, por tanto, sus adversarios políticos, la sociedad civil y las entidades públicas
encargadas de la fiscalización estarán pendientes de su actuar y de cualquier acción
que se pueda considerar contraria a la ley para iniciarle los procesos judiciales
correspondientes.
El secretario debe ser contratado por el Concejo y solo éste lo puede despedir. Para
ocupar el cargo se requiere ser guatemalteco y estar en el goce de los derechos
políticos. Lo más recomendable es que el secretario sea un abogado o tenga estudios
de derecho, pues además de redactar las actas, puede asesorar al Concejo o al alcalde
sobre las implicaciones legales de sus decisiones y actuación (art. 84).
Dentro de las funciones del secretario destacan las siguientes (art. 84):
n Redactar las actas donde consta el desarrollo de las reuniones del Concejo
Municipal y autorizarlas junto con el alcalde, una vez aprobadas por el Concejo;
n Emitir las certificaciones de las actas y resoluciones del Concejo o del alcalde;
n Llevar un archivo ordenado de las certificaciones de las actas de cada sesión del
Concejo y del COMUDE;
n Rendir cuentas al Concejo de los pagos que haya hecho por orden del alcalde y
que considere que no están basados en la ley (eso lo exime de responsabilidad por
los pagos);
n Recaudar las tasas (agua, recolección de basura, etc.), los arbitrios (boleto de
ornato, planes de arbitrios), los impuestos (IUSI), las rentas por alquiler de bienes
municipales y las contribuciones por mejoras;
La administración financiera es una tarea muy compleja, por lo que las personas que
integran la DAFIM deben tener muchos conocimientos financieros, de presupuesto y
contabilidad. Lo ideal es que el Director sea un profesional de las ciencias económicas
(administrador de empresas, contador público y auditor, economista u otro afín) o que
por lo menos tenga estudios en una de esas carreras.
Al igual que la secretaría y la DAFIM, la DMP puede tener tantas personas como
unidades pueda financiar la municipalidad. Las municipalidades que no cuentan con
el financiamiento para crear las oficinas del organigrama óptimo arriba propuesto, han
n Ordenamiento territorial;
n Gestión de Riesgos;
Uno de los aspectos más importantes de la DMP es que el director suele ser el
responsable o encargado de ingresar en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
todos los proyectos que la municipalidad planifica hacer, los que deben estar basados
en los planes de desarrollo estratégico del municipio.
La OMM debe tener como mínimo una responsable o coordinadora, quien debe ser
contratada por el Concejo Municipal y cumplir los siguientes requisitos: ser mujer,
guatemalteca, vivir en el municipio, hablar el o los idiomas locales y tener experiencia
en el trabajo con mujeres.
El artículo 96 Ter del Código Municipal establece las atribuciones de la OMM, entre las
que destacan:
2. Organizar cursos de capacitación y formación para las mujeres del municipio con
el fin de fortalecer sus habilidades, capacidades y destrezas;
4. Los agregados Bis y Ter se usaron en este caso para incluir nuevos artículos en el Código Municipal sin alterar la numeración original.
Al igual que los demás funcionarios municipales, el Juez de Asuntos Municipales debe
ser contratado por el Concejo y debe ser abogado y notario5. En los municipios donde
no existe Juez de Asuntos Municipales, es el alcalde o un miembro del Concejo quien
ejerce dichas funciones (art. 163).
No es recomendable que el acalde o un miembro del Concejo actúe como juez, pues
son actores políticos y les puede resultar contraproducente exigir el cumplimiento de
normas o pago de tributos municipales; por eso, es mejor que sea un profesional del
derecho quien tenga a su cargo dicha función.
El Juez de Asuntos Municipales conoce, resuelve y ejecuta lo que considere sobre (art.
165):
1. Todos los asuntos que afecten las buenas costumbres, el ornato y la limpieza, el
medio ambiente, la salud y los servicios públicos municipales;
5. Las infracciones a las leyes y reglamentos sanitarios que cometan los que
expendan alimentos o ejerzan el comercio en mercados municipales, rastros y
ferias municipales, así como las ventas en la vía pública;
6. Todos los asuntos que violen las leyes, ordenanzas, reglamentos o disposiciones
del gobierno municipal.
7. En todos los asuntos debe tomar y ejecutar las medidas que procedan (acuerdos
amistosos, sanciones, multas, etc.).
2. Por denuncia o queja verbal, de la que debe levantarse acta y tomar los datos del
denunciante;
Todas las municipalidades tienen un auditor interno, pero no todas escuchan sus
consejos o atienden sus recomendaciones; incluso hay municipalidades donde se
les dice cómo quieren que haga sus informes o qué sí y qué no fiscalizar. Eso no es
correcto. En algunos casos se cree que el auditor está para encubrir los problemas
de ejecución presupuestaria, cuando su verdadera función es asesorar al Concejo, al
alcalde y a la DAFIM para que no se den esos problemas y si se dan, buscar salidas
legales para solucionarlos.
Los auditores suelen ser profesionales que conocen bien las normas financieras y
legales que deben de cumplirse en la administración de recursos públicos, por ello su
trabajo principal lo realizan en coordinación con la DAFIM.
Es importante que los nuevos Concejos conozcan la LAIP y que estén conscientes de
que si no la cumplen pueden incluso llegar a tener problemas legales o ir a la cárcel6.
Vimos que el Concejo Municipal tiene la facultad de crear las oficinas o dependencias
que considere necesarias (art. 35 j), así como de contratar a los funcionarios que
considere necesarios para cumplir eficientemente sus funciones (art. 80).
1. Prestación de servicios
2. Regulación
3. Ordenamiento territorial
7. Artículo 34 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Decreto 32-2005 del Congreso de la República.
7. Limpieza y ornato;
16. Otras que le asignen el Código Municipal u otras leyes y las que le sean
trasladadas mediante el proceso de descentralización.
Debe tenerse presente que los recursos de la municipalidad nunca son suficientes; así
que en la medida en que la población cumpla con asumir el costo o una buena parte de
éste, los servicios que la municipalidad prestará serán de mejor calidad. Lo recaudado
por la prestación de servicios solo puede usarse para cubrir los costos de los servicios
(artículo 72).
La regulación municipal
La regulación de servicios implica decir qué se puede hacer, qué no se puede hacer,
cómo debe hacerse y quién es el responsable de velar por que el reglamento o norma
se cumpla.
El ordenamiento territorial
Todo plan debe respetar los lugares sagrados o de importancia histórica o cultural,
como monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico o cultural y sus áreas de
influencia (art. 143).
4. Las obras del Gobierno Central u otras dependencias públicas deben hacerse en
armonía con el plan de ordenamiento territorial y con el conocimiento del Concejo
(art. 145).
El ejercicio fiscal inicia el uno de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada
año. Cuando una obra se va realizar durante más de un año, en el presupuesto del
primer año únicamente debe incluirse aquella parte que se considera que se ejecutará
durante ese año y el resto debe incluirse en el presupuesto del siguiente año (art. 125).
A partir de la creación del SIAF, toda la elaboración del presupuesto, así como el
registro de su ejecución y liquidación, se maneja en forma electrónica por medio de
dicho sistema. El Ministerio de Finanzas (Minfin) brinda asesoría a las municipalidades
en la formulación de su presupuesto, ejecución y liquidación. Es importante que las
autoridades municipales participen en los talleres de planificación del presupuesto
que imparten el Minfin y otros entes, para que estén bien enteradas de los proceso de
formulación del presupuesto y puedan estar pendientes de su ejecución.
1. Ingresos propios
2. Transferencias
3. Endeudamiento público
Ingresos propios
Los ingresos propios son aquellos que la Los ingresos propios
municipalidad recauda (cobra) directamente y pueden son los que cobra
provenir de las siguientes fuentes: directamente la
municipalidad y son:
1. Tasas minicipales
• Tasas
2. Arbitrios e impuestos • Arbitrios e impuestos
• Contribuciones por
3. Contribuciones por mejoras
mejoras
La importancia de los ingresos propios es que la
municipalidad puede disponer más libremente de ellos
que de las otras dos fuentes, pues su uso no está totalmente condicionado. Además,
Los alquileres o tasas por uso privativo deben fijarse atendiendo al valor comercial del
local o inmueble y siempre debe ser superior al costo de mantenimiento del local.
Una muy mala práctica municipal ha sido subsidiar la prestación de los servicios, pues
eso ocasiona que los servicios prestados sean de mala calidad, al no tener los recursos
financieros para prestarlos en forma eficiente o mejorarlos.
El valor de las tasas debe estar fijado en el plan municipal de tasas o en el reglamento
que regula la prestación del servicio correspondiente, que debe ser aprobado por
el Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial para que tenga validez. De lo
contrario, su cobro es ilegal y se comete el delito de “exacciones ilegales” que sanciona el
cobro de tasas, arbitrios o impuestos que no estén en ley o en acuerdo municipal (art.
451 Código Penal).
Los impuestos y arbitrios nacionales que las municipalidades pueden cobrar son los
siguientes:
n Arbitrio del cable. Fue creado por la Ley Reguladora del Uso y Captación
de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92 del
Congreso. Dice que las empresas de cable deben pagar mensualmente a las
municipalidades de las cabeceras departamentales Q.2.00 por cada usuario y
Q.1.00 al resto de municipalidades. Las empresas de cable deben contar con
la autorización municipal para la instalación de postes y cableado. La ley no
establece un destino específico para lo recaudado. En muchos municipios no
se cobra, se recomienda hacer convenios de pago con las empresas de cable o
hacer cambios de deuda por espacios en el canal de cable local.
8. ANAM y AGAAI están impulsando la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Arbitrios, que unificará todos los arbitrios y actualizará las
tarifas.
Transferencias intergubernamentales
c. MinFin: los ingresos propios de cada municipio, incluyendo los de las empresas
municipales, rendidos y liquidados ante la Contraloría; y
5. La Comisión del Cálculo debe publicar en el Diario Oficial la información del monto
que corresponde a cada municipio, así como la información que se usó para hacer
el cálculo (art. 122).
Endeudamiento municipal
La última fuente de financiamiento de las
municipalidades es el endeudamiento y es la más El endeudamiento debe
complicada de usar. usarse únicamente para
financiar proyectos de
El mal uso que algunas municipalidades han dado al
desarrollo que superen
endeudamiento ha creado una percepción negativa
la capacidad de la
entre la población. Se dice que hay municipalidades
municipalidad y que sean
que están endeudadas por más de 20 años y que no
autofinanciables.
tienen posibilidad alguna de invertir durante cuatro o
cinco administraciones municipales, pues todos sus
recursos se van al pago de la deuda.
Los requisitos que debe cumplir una municipalidad para solicitar un préstamo son los
siguientes (art. 113):
2. Debe aprobarse con el voto favorable de las dos terceras partes del total de
miembros del Concejo, previo conocimiento y discusión de las recomendaciones
de los estudios técnicos elaborados por la DMP, lo que debe constar en el acta de
aprobación;
3. Los préstamos internos únicamente podrán ser contratados con bancos del
sistema financiero nacional y los externos (internacionales) deben hacerse a través
del Minfin;
4. La tasa de interés en ningún caso puede ser mayor a la reportada por el Banco
de Guatemala; en otras palabras, de ninguna forma se le puede cobrar más a una
municipalidad que a una persona individual.
Aunque las municipalidades cuentan con el respaldo del Estado, ningún banco les
prestará dinero si no dan una garantía, y la garantía más común son las transferencias
que reciben las municipalidades, llamada “pignoración”. Según el Código Municipal
(art. 114), solamente pueden pignorar lo que esperan recibir en su periodo de gobierno
y que se utilizará para el pago de la deuda.
Algo que las autoridades municipales deben saber es que al momento de contratar un
préstamo, los bancos requieren a las municipalidades firmar un convenio con el Minfin
y el INFOM, cuando éste actúa como intermediario, para que cuando se deposite a
una municipalidad sus transferencias, se descuente en forma prioritaria la parte que
corresponde al banco o a los bancos, según la cantidad de préstamos que tenga la
municipalidad. Por eso es que las municipalidades más endeudadas reciben pocos
recursos para su funcionamiento y nada para inversión.
Gastos de funcionamiento
IVA 25%
n
Es importante aclarar que no todos los gastos de inversión tienen que efectuarse
forzosamente en obras de infraestructura; también existen proyectos de desarrollo
social que pueden ser financiados por la municipalidad. Como ejemplos pueden
mencionarse las clínicas médicas o los centros de salud municipales, la formación de
bandas o grupos culturales y artísticos municipales, entre otros.
Servicios de la deuda
2. Pago de intereses, llamado servicio de la deuda, que suele ser lo que más se
paga durante los primeros años y que constituye la ganancia del banco y del
INFOM, cuando se hace con su intermediación.
Además de las deudas contraídas con el sistema bancario, las municipalidades suelen
tener otras deudas o pasivos que igualmente son responsabilidad de la municipalidad y
que suelen traer consecuencias negativas, entre ellas:
En los dos primeros casos, las consecuencias de no hacer los pagos correspondientes
afectan directamente a los trabajadores municipales, quienes no podrán hacer uso de
los beneficios que esos sistemas de previsión les otorgan.
Los otros dos casos afectan directamente a las municipalidades y pueden estar
sujetas a sanciones, incluso cárcel, para el Concejo o alcalde que se niegue a realizar
los pagos correspondientes legalmente. En años anteriores han habido casos de
Concejos o alcaldes que se han negado a hacer el pago a un constructor de una
obra por haber sido contratada por la administración anterior y estos constructores
les han iniciado procesos penales por el delito de “incumplimiento de pago9, lo que ha
ocasionado que pierdan la inmunidad e incluso hubo algunos que fueron a la cárcel.
En todos los casos relacionados con deuda o pasivos municipales, lo más importante
es contar con los respaldos documentales que demuestren la obligación de pago, para
evitar los pagos ilegales.
9. Artículo 448 del Código Penal.
1. Compra directa
2. Cotización
3. Licitación
Cuanto más cara sea la compra o la contratación, más son los requisitos que se piden
y más complicado es el proceso. Es una forma de garantizar que los recursos públicos
sean utilizados de forma eficiente y transparente.
Compra directa
Cuando la compra directa supere los Q.10 mil, la municipalidad debe publicar en
Guatecompras, como mínimo, la siguiente información:
3. Monto adjudicado
Cotización
En este proceso, el alcalde debe nombrar una junta de cotización, integrada por
tres empleados municipales (art. 15), que será la encargada de recibir las ofertas,
calificarlas y decidir cuál es la que más se apega a las bases de cotización y mejor
beneficia a la municipalidad; es decir, es la responsable de adjudicarla (art. 16).
Todo el procedimiento, desde las bases de cotización hasta la adjudicación, debe ser
publicado en Guatecompras. Así se garantiza la transparencia en la adquisición y se da
a los oferentes la oportunidad de impugnar o denunciar las anomalías que según ellos
se hayan cometido (art. 38 y 39 Bis).
Licitación
Las licitaciones suelen ser uno de los procesos que más llaman la atención de los
oferentes, pues el monto de la inversión es elevado y las ganancias también. Por ello
suelen presentarse varias ofertas y eso hace que los oferentes sigan cuidadosamente
el proceso. En caso de no estar conformes con el resultado, éstos pueden hacer
uso de las impugnaciones que contempla la ley, las que deberán ser resueltas por el
Concejo.
Otro ejemplo puede ser cuando se desea construir una escuela o un edificio municipal
y para evitar la cotización o licitación se divide la construcción en partes, como
fundición de cimientos, construcción de aulas, instalación de sistemas eléctricos o de
agua, pintura, etc.
Otro problema común que se da en esta práctica es que la ONG contrate una
empresa que no cumpla con su obligación o que la ONG no tenga recursos para
terminar la obra. En dicho caso resulta siendo la municipalidad la que se tiene que
hacer cargo de la negociación con la empresa y la ONG, o en el peor de los casos,
pagar nuevamente por la finalización de la obra.
La transparencia, la rendición
de cuentas y la fiscalización
La administración de los recursos públicos es siempre uno de los aspectos sobre los
que más interés pone la ciudadanía, la prensa, la Contraloría y los opositores políticos.
En este apartado se verá lo relacionado con:
1. Los sistemas electrónicos desarrollados para hacer más transparente el uso de los
recursos públicos;
2. Los distintos medios que tiene la municipalidad para rendir cuentas a la población
y otras entidades;
4. La auditoría ciudadana.
Por otro lado, sin hacer de menos las sanciones legales, también existen las
sanciones morales que la población aplica a las autoridades municipales que son poco
transparentes con la información. La experiencia ha demostrado que aquellos Concejos
que periódicamente informan a la población sobre los avances y la ejecución del
presupuesto, suelen contar con mayor respaldo en la búsqueda de su reelección.
1. Las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las ONG que manejen fondos
públicos están obligadas a cumplir la ley de acceso y, por ende, a rendir la
información que les sea solicitada (art. 6);
Aunque la Ley de Acceso a la Información tiene ya más de tres años de vigencia, aún
no es muy común que las municipalidades reciban muchas solicitudes de información
de parte de los vecinos. Sin embargo, debe tenerse presente que no contar con la UIP
o negar la información puede implicar sanciones legales para el Concejo Municipal o el
alcalde.
En 2002 se aprobó la trilogía de leyes para el desarrollo (Código Municipal, Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Ley General de Descentralización), que planteó
una reforma integral al marco jurídico municipal e introdujo tres elementos clave para la
gobernabilidad democrática del país:
3. La descentralización.
Sin restar importancia a los otros dos elementos, en este apartado se hará énfasis en
la importancia de la participación ciudadana en la gobernabilidad local.
El Sistema se puede presentar como una pirámide que funciona en dos vías. Por un
lado planifica el desarrollo nacional tomando en cuenta las prioridades establecidas por
las comunidades, pasando por los municipios, los departamentos, las regiones hasta
el país, y por el otro lado, informa de lo actuado por el gobierno central, hasta llegar al
nivel municipal.
A pesar que todos los niveles de Sistema tienen una función importante, para las
autoridades municipales los niveles más importantes, en orden de preferencia son:
1. El COMUDE
2. Los COCODE
3. El CODEDE
¿Qué es el COMUDE?
3. Priorizar las obras y proyectos que el municipio impulsará a través del Sistema de
Consejos y las que se financiarán con el presupuesto municipal;
Hay varios municipios en los que el gobierno municipal usa el COMUDE para decidir
las obras y proyectos que se financiarán con su presupuesto anual de inversión. Esta
práctica da altos niveles de gobernabilidad, pues los vecinos se sienten parte de la
toma de decisiones importantes para el desarrollo del municipio.
Otra práctica con buenos resultados es informar mensualmente sobre los avances y
obstáculos de la gestión municipal; ello permite a los vecinos saber por qué una obra
está parada o cuándo se iniciará.
Algo que debe cambiar en el desarrollo de las reuniones de COMUDE es que no hay
un espacio para que las comunidades expresen su situación, los avances en las obras
que supervisan, los problemas y necesidades que tienen, etc. Se recomienda incluir
dicho espacio en las reuniones de COMUDE.
El COCODE tiene como objetivo que los miembros de cada comunidad se reúnan para
identificar los problemas y necesidades de su comunidad, así como para identificar,
priorizar y desarrollar planes, programas y proyectos que beneficien a su comunidad
(art. 52 del Reglamento).
Ya son muy pocos los municipios donde no funciona el COMUDE ni los COCODE;
pero para aquellos en los que no hay, corresponde a la DMP organizar los COCODE y
capacitar a las personas para que participen en ellos y en el COMUDE.
Los alcaldes, que son quienes participan en el CODEDE, deben cabildear para que
las obras de su municipio sean incluidas en la priorización. Normalmente se alcanzan
acuerdos de repartir en forma más o menos equitativa los recursos dentro de los
municipios; sin embargo, en algunos casos se ha denunciado alteración del listado
geográfico de obras, por parte del Congreso o de los gobernadores.
Los alcaldes deben hacer un frente común en el CODEDE para lograr que se incluyan
los proyectos priorizados por medio del Sistema de Consejos y no los proyectos
impulsados por los diputados o los gobernadores. Además, deben velar por que los
proyectos priorizados por las comunidades sean los que finalmente se financien.
10. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002. Congreso de la
República. Guatemala. 2002.
11. Ley del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles Derivados del
Petróleo, Decreto 38-92. Guatemala. 1992.
12. Ley del Impuesto al Valor Agregado, Decreto 27-92. Congreso de la República.
Guatemala. 1992.
14. Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, Decreto 15-98. Congreso de la República.
Guatemala. 1998.
15. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Decreto 32-2005.
Congreso de la República. Guatemala. 2005
17. Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por
Cable, Decreto 41-92. Congreso de la República. Guatemala. 1992.
Anexos......................................................................................................................126
Miles de personas siguen sin comprender por qué razón la gestión municipal, por muy
buena que sea, no siempre se traduce en mejoras significativas en sus condiciones
de vida. A la sombra de grandes anuncios y numerosos discursos sobre inauguración
de obras y prestación de nuevos servicios a nivel local, se escudan cifras alarmantes
de hambre y desnutrición. El problema es que las obras y servicios no se comen, por
muy necesarias que sean. No debería ser difícil para todos comprender y admitir esa
situación.
Pero algo está cambiando. Cada día, las autoridades municipales empiezan a estar
más conscientes del rol facilitador y subsidiario que pueden y deben desempeñar,
para dejar de ser tradicionales proveedores de servicios y convertirse en innovadores agentes de
desarrollo. Ese es el desafío central que la Instancia Municipalista plantea en su Agenda
de Desarrollo Municipal, 2012-2016, que tiene dos grandes componentes:
Las áreas de intervención municipal para promover el desarrollo son casi ilimitadas,
3. El cambio climático
No son las únicas, por supuesto. Pero han sido consultadas y consensuadas durante
más de un año. Éstas cumplen tres condiciones básicas:
1. Son problemas que afectan, en mayor o menor medida, a todos los municipios
del país.
Además, en todas esas amenazas, los gobiernos locales pueden desempeñar un rol
fundamental, ya sea como ejecutor directo de acciones locales o como facilitador de
esfuerzos interinstitucionales que converjan en el municipio.
En Guatemala, casi la mitad (48.9%) de los niños y niñas menores de cinco años,
padecen de desnutrición crónica (retardo de talla respecto a su edad). Es la cuarta tasa
de desnutrición crónica más alta del mundo. En Guatemala, hoy día más de medio
millón de niños y niñas son desnutridos crónicos, sobre todo en Totonicapán (82.2%),
Sololá (72.3%), Quiché (72.2%) y Huehuetenango (69.5%). Las mujeres, los indígenas
y los habitantes del área rural, son los más afectados. San Juan Atitán y Santiago
Chimaltenango, ambos de Huehuetenango, son los municipios con la peor situación:
91.4% y 82.1% de niños desnutridos, respectivamente. En total, 127 municipios tienen
tasas de desnutrición crónica superiores al 50%, que no debería ser mayor de 2.5% si la
población estuviera sana y bien nutrida.
Los niños con desnutrición crónica están condenados de por vida a tener baja
estatura, pero ese es el menor de los problemas. Sus defensas siempre serán bajas
y se enfermarán con frecuencia toda su vida; crecen con problemas de personalidad,
conducta y aprendizaje, que les provoca bajo rendimiento en la escuela. Por eso la
abandonan (deserción) o repiten grados varias veces (repitencia). Hay que entenderlo
y terminar con el prejuicio de que pierden los grados porque son haraganes. Con
capacidades y productividad disminuidas, las oportunidades de desarrollo humano
siempre serán más limitadas. Esa carga del subdesarrollo será heredada, casi con
seguridad, a sus descendientes y de éstos a los suyos, en un interminable círculo
perverso.
Indicadores o % de
Pilares de la SAN
determinantes correlación
I. Consumo 1. Analfabetismo de mujeres 59
2. Pobreza extrema 46
II. Acceso
3. Precariedad ocupacional 35
4. Amenaza de heladas 23
5. Amenaza de inundaciones 8
III. Disponibilidad
6. Amenaza de sequías 5
7. Déficit de granos básicos 3
8. Agua y saneamiento
IV. Aprovechamiento biológico 8
ambiental
NOTA: Las correlaciones no deben sumarse para completar un 100%, porque son independientes entre sí.
FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y
nutricional. Julio de 2011.
Otros estudios recientes de USAID y del PNUD coinciden con esos factores
determinantes de la desnutrición, aunque con porcentajes de correlación ligeramente
distintos.1 También identifica otros factores asociados a la desnutrición crónica que
conviene tener presentes pero, por la naturaleza ilustrativa de este documento, no se
discuten en forma separada sino se incluyen dentro de los grupos de causas que se
abordan en los incisos siguientes con mayor profundidad.
1. Hernán L. Delgado. Bases para el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de Mejoramiento de la
Atención en Salud. Octubre de 2010. M. Palmieri y H. Delgado. Análisis situacional de la malnutrición en Guatemala: sus causas y abordaje. Cuaderno
de Desarrollo Humano. PNUD, Guatemala, octubre de 2011.
Estrategia Nacional
Constitución Política:
para la Reducción Planes de desarrollo
Derecho a la salud
de la Desnutrición económico local
y nutrición
Crónica (ENRDC)
Priorización de
Ley de Sistema de municipios para
Seguridad Alimentaria Planes municipales
la focalización de
y Nutricional, SINASAN intervenciones en de ordenamiento
(Dto. 32-2005) seguridad alimentaria y territorial
nutricional (2011)
Institucionalidad de la SAN
El nivel educativo de las madres afecta el cuidado de los niños pequeños. Los
estudios más recientes concluyen que la desnutrición crónica tiene una muy alta
relación con el analfabetismo de las madres, incluso más que con la pobreza del
hogar, como usualmente se cree. Con un 44% de analfabetismo de mujeres a nivel
nacional (65% en el caso de las mujeres rurales e indígenas), es más probable que se
reproduzcan las malas prácticas higiénicas y de nutrición, así como que el consumo
de alimentos suficientes y nutritivos sea inadecuado; y más aún cuando las madres no
pueden generar ingresos propios, ni tomar decisiones económicas dentro del hogar, lo
cual contribuye a la subordinación de género.
FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y
nutricional. Julio de 2011.
En sentido más amplio, las estadísticas muestran que en los hogares con padres más
educados, los hijos tienen mejor salud y educación...y son menos pobres. La buena
noticia es que a nivel nacional las tasas de cobertura educativa en todos los niveles (y
también por sexos) han aumentado en los últimos veinte años. Pero la calidad de la
educación, no.
De hecho, las tasas de deserción y repitencia siguen siendo muy elevadas, sobre todo
en el ciclo diversificado. El abandono de la escuela es el doble en las mujeres que en
los hombres, sobre todo en el área rural. La repitencia de grados en el área rural es
el triple que en la urbana. ¿Hasta dónde ese abandono del sistema educativo es una
decisión de los jóvenes o una falla del sistema? ¿Y por qué tantos niños y niñas repiten
los grados en todos los niveles? Aunque hay muchas causas, la desnutrición influye
mucho porque reduce la capacidad de aprendizaje (repitencia) y desestimula a los
niños y niñas a continuar estudiando (deserción). Si se mantienen esas tendencias, las
oportunidades seguirán concentrándose en los hombres y en los pobladores del área
urbana.
Con un sistema educativo así, los costos por alumno son muy elevados y quienes
continúan estudiando y se gradúan con tan mala educación, tienden a tener baja
productividad y a beneficiarse poco con empleo y salarios apropiados. Así, el
desencanto con la educación determina la búsqueda de otras salidas, que deterioran el
compromiso de la juventud con la sociedad. Ese desencuentro se hereda a los hijos y
fortalece la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión.
El 80% de los niños desnutridos son pobres, sobre todo indígenas y viven en el área
rural En desnutrición no hay diferencia significativa entre hombres y mujeres.
Eso explica por qué aunque la economía crece, la pobreza no disminuye en igual
proporción. Según el PNUD, para que la situación mejore, se necesitaría aumentar cada
año un 7% el ingreso real de los guatemaltecos y bajar 10% la desigualdad.2 Esas cifras
están muy por encima de lo que hasta ahora se ha logrado.
En las experiencias más exitosas, la clave ha sido que las municipalidades asuman
el enfoque de desarrollo económico local (planes DEL), como el eje central de sus
planes de desarrollo municipal. Esos planes DEL identifican dos tipos de estrategias,
productiva y competitiva, orientadas a cambiar en forma sostenida y sostenible la
base productiva de los territorios. En general, esa nueva base productiva incluye
nuevos “motores” económicos capaces de hacer crecer la economía local y de mejorar
la distribución de los beneficios de ese crecimiento económico. Mayor producción,
empleo e ingresos locales, ayudarán a las familias a tener más disponibilidad y acceso
a alimentos suficientes, estables y de calidad.
2. SESAN. Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Occidente (PLANOC). Documento de trabajo. Junio de 2011.
Una de las razones es que en Guatemala las mujeres todavía tienen más hijos que las
mujeres de los otros países de habla hispana del hemisferio. El uso de anticonceptivos
en las mujeres indígenas es del 18%. Existe un déficit claro en el acceso a la salud
reproductiva, pero el asunto no es tener menos hijos, cuya decisión compete solo
a las familias, sino tenerlos con más años de espaciamiento entre uno y otro. Lo
recomendable es tener los hijos con un mínimo de tres años de intervalo. En el 62% de
los nacimientos del área rural no se cumple esa condición.
Las madres con embarazos frecuentes no tienen la capacidad física para nutrir a sus
hijos durante el embarazo, ya que ellas mismas estarán anémicas, desnutridas y con
riesgo de enfermedad y muerte. Y muchas veces, tampoco pueden alimentar a sus
hijos con leche materna en sus primeros meses de edad. Lo mejor es que las madres
Por eso es tan importante asumir el llamado “Plan de los 1,000 Días”, que promueve
la atención focalizada a las madres y niños desde el embarazo hasta que cumplan los
primeros dos años de edad (mil días). Es una política simple que, asumida por todos,
evitaría miles de muertes de madres y de niños al nacer, o que viven muy poco porque
tienen bajo peso al nacer.
Por supuesto, la fragilidad con que nacen y las condiciones adversas en que viven,
hace que miles de niños mueran cada año, con el silencio cómplice y la mirada, acaso
indiferente, de nuestra sociedad. De cada mil niños nacidos vivos, 18 mueren antes de
los 28 días; 34 fallecen antes del año y 41 mueren antes de cumplir cinco años de edad.
Esas tasas han venido disminuyendo, pero aún son de las más altas en América Latina
y el Caribe. En orden de importancia, las causas de muerte infantil son: enfermedades
diarreicas, infecciones respiratorias y causas neonatales, asociadas con la desnutrición,
como la anemia por deficiencia de hierro que afecta al 20% de las mujeres en edad fértil
y al 40% de los preescolares. Lo terrible es que son enfermedades y circunstancias que
se pueden prevenir.
Para lograrlo, hace falta trabajar con el gobierno local para mejorar la disponibilidad
de agua potable (no solo cobertura, sino calidad), incrementar el saneamiento básico,
aumentar el nivel educativo de las madres (alfabetización al menos) y cambiar las
malas prácticas higiénicas y de nutrición en los hogares, por medio de campañas de
comunicación y de capacitación. No es mucho, pero no lo hacemos. ¿Por qué?
Pero más que el tamaño de los hogares (que ya se está reduciendo), el problema
es el poco espaciamiento entre cada embarazo. Hay que agregar otro factor crítico:
pocas personas generan ingresos, y muy bajos, para mantener esos hogares (tasa de
Por tanto, hay que incrementar los ingresos de quienes ya trabajan en el hogar,
como se busca en muchos proyectos, pero no basta. También hay generar empleo
u oportunidades productivas a otros miembros de ese mismo hogar, para diversificar
y ampliar las fuentes de ingreso familiar. Por esa razón es tan importante mejorar
las capacidades y oportunidades productivas y laborales de las mujeres, así como
desestimular el uso de mano de obra familiar no remunerada, sobre todo de niños,
como casi siempre sucede. La incorporación temprana de niños y niñas a actividades
productivas no remuneradas les deja sin educación, sin salud, sin autoestima, sin
oportunidades y sin futuro. Es una receta segura para multiplicar la pobreza y la
exclusión.
FUENTE: IV Informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, 2011.
Eso significa que ninguna política o plan local o nacional para reducir la desnutrición,
tiene posibilidades de éxito si no incluyen acciones de adaptación al cambio climático.
Este tema se aborda por separado en este documento, ya es uno de los tres ejes de
desarrollo priorizados por la Instancia Municipalista.
Para asumir con éxito ese reto, cada alcalde debe asumir un rol de promotor activo,
iniciando el proceso con las siguientes actividades:
3. Haga una presentación del tema ante el COMUDE. Obtenga un acuerdo con
punto de acta que apoye el tema y que incluya la creación o el nombramiento de
representantes ante la COMUSAN.
5. Pida a los directores de la OMP y OMM que organicen los talleres de capacitación
de autoridades y funcionarios municipales, así como de representantes ante el
COMUDE y la COMUSAN. Asegúrese de participar y de que estén presentes los
miembros del Concejo. Es fundamental que las autoridades lideren el proceso.
Como se ha descrito en los incisos anteriores, hay múltiples factores que influyen en la
desnutrición crónica. Por tanto, un plan para combatirla debe abordar muchos temas.
No hay recetas; todo depende de la situación específica de cada municipio.
Pueden usarse ambas formas; no tienen por qué ser excluyentes, pero quizás la
segunda forma sea más comprensible para las comunidades. Luego habrá que
agruparlas en los pilares de la SAN. Lo que sí es importante, es evitar los enfoques
sectoriales (de salud, de educación, agrícolas u otros) y aislados.
Lo primero que hay que entender es que el éxito de un Plan Municipal SAN dependerá
de que se logre romper la transmisión de la desnutrición de padres a hijos, a nietos y
así sucesivamente. Por ello, hay que diseñar acciones para atender a cuatro grupos
poblacionales específicos: a) mujeres embarazadas; b) madres en período de lactancia;
c) niños y niñas menores de dos años; y d) niños y niñas entre tres y cinco años. Eso
implica adoptar un enfoque preventivo, porque lo que se busca es evitar que los niños
estén desnutridos desde el embarazo mismo o que se pueda corregir esa situación
antes de los dos años de edad, para que la desnutrición crónica no tenga efectos
irreversibles.
La primera medida que debe tomarse es hacer un estudio de línea de base, que mida
la situación alimentaria y nutricional del municipio. Entre 2009-2011 se hicieron varios
estudios a nivel municipal. Se sugiere solicitarlos a la SESAN.
Cada plan será distinto, pero tomando en cuenta las causas identificadas en los
incisos anteriores y los aportes de varias estrategias oficiales y de organismos de
cooperación, los ejes y actividades básicas que se podrían considerar en un Plan
Municipal SAN son:
Causa 1:
El factor más determinante de la desnutrición crónica es el analfabetismo de las madres.
Las madres sin educación ni información y suelen tener hábitos higiénicos y alimenticios
inapropiados, que transmiten a sus hijos e intensifican su desnutrición.
Actividades:
1. Mejorar el nivel educativo de los padres. Focalizar esfuerzos en madres y
mujeres en edad fértil.
• Campaña de alfabetización a nivel municipal.
• Campañas para promover la no deserción de las mujeres del sistema educativo.
• Campañas para disminuir la repitencia escolar y mejorar la calidad de la educación.
• Apoyar la implementación del modelo de Educación Inicial y Preprimaria que el
Ministerio de Educación tiene programado implementar en 2012.
• Observar que los maestros desarrollen adecuadamente los contenidos de salud y
nutrición en los establecimientos de primaria y básicos del municipio.
Actividades:
1. Adoptar el enfoque de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) para actuar
en todo el ciclo del agua (producción, distribución, consumo y sostenibilidad).
• Promover la campaña municipal para la cloración del agua como estrategia fundamental
para prevenir la desnutrición crónica.
• Aumentar el monto y la calidad del gasto social de las municipalidades: agua potable,
saneamiento, salud, educación y otros.
• Diseñar y promover un plan maestro de riego a nivel municipal para el uso racional del
recurso agua.
• Revisar y asegurar la asignación presupuestaria para cubrir los gastos de cloración del
agua.
• Revisar y focalizar los subsidios al agua.
• Fortalecer las unidades municipales de prestación de servicios básicos.
• Hacer campaña de comunicación para mejorar la aceptación comunitaria sobre la cloración
del agua domiciliar.
• Capacitar al personal técnico de las municipalidades (incluyendo fontaneros) y a los comités
de agua.
• Capacitar en los hogares sobre el uso racional del agua y su aprovechamiento en los hábitos
de higiene.
• Promover planes mancomunados (no solo municipales) para el manejo de los desechos
sólidos.
2. Promover alianzas interinstitucionales para adoptar un enfoque integrado de
servicios de salud y nutrición en el municipio.
• Focalizar esfuerzos en el Plan de los 1,000 Días (atención focalizada durante el embarazo y
los primeros dos años de vida del niño).
• Fortalecer los programas de apoyo a la lactancia materna exclusiva en los primeros seis
meses de edad, complementada con otros nutrientes en los primeros dos años de vida.
• Incentivar las consultas prenatales y el parto limpio y seguro.
• Apoyar la dotación de micronutrientes a mujeres embarazadas, lactantes y niños (hierro,
ácido fólico, vitamina A y cinc).
• Apoyar las campañas de vacunación en las comunidades.
• Gestionar la dotación de alimentos suplementarios, como el Vitacereal y otros similares,
para niños y niñas a partir de los seis meses, así como para mujeres gestantes y en período
de lactancia.
• Identificar y referir para atención médica los casos de desnutrición aguda.
• Apoyar el monitoreo de fortificación de alimentos (azúcar y sal, entre otros).
• Apoyar el acceso de las mujeres rurales e indígenas a la salud reproductiva, promoviendo
en particular el espaciamiento de los embarazos y la atención pre y posnatal.
• Tramitar programas para prevenir y tratar otros problemas nutricionales: anemia, obesidad
y sobrepeso, en las madres y los niños escolares.
• Participar en los sistemas de monitoreo y alerta sobre la desnutrición crónica y aguda en el
municipio.
• Fortalecer los sistemas de vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios nacionales
y locales de la seguridad alimentaria y nutricional.
Actividades:
1. Adoptar el enfoque preventivo de adaptación local al cambio climático.
• Obtener información sobre el mapa de riesgos ambientales a nivel municipal y
subregional.
• Gestionar asistencia técnica para analizar la situación de las cuencas hidrográficas
que influyen en el municipio.
• Ejecutar campañas para informar y capacitar sobre las implicaciones del cambio
climático a nivel local.
• Fomentar la protección y descontaminación de las fuentes de agua.
2. Promover la conservación de suelos y las mejores prácticas agroforestales.
• Estimular la conservación de los bosques comunales y municipales.
• Promover y gestionar el pago por servicios ambientales.
• Impulsar en las comunidades la explotación racional de los bosques por medio del uso
de los incentivos forestales.
• Identificar y promover las mejores experiencias sobre cultivos hortícolas en asociación
con bosques o árboles frutales.
• Capacitar a las comunidades sobre los seguros agrícolas y las medidas de mitigación
de riesgos.
FUENTE: Propuesta de plan de trabajo integrado de los proyectos de salud, educación y nutrición, bajo el marco de la iniciativa Feed the
Future y Global Health Initiative de USAID. Guatemala, Julio de 2011 (borrador).
Sin embargo, los gobiernos locales son parte esencial de la capacidad de respuesta
del Estado para enfrentar la desnutrición. Su participación es indispensable por varias
razones:
1. Los gobiernos locales pueden aportar mucho para reducir la desnutrición crónica.
En 2009, las municipalidades gastaron Q914 millones en agua y saneamiento; 33%
más que en 2008. El 79% de esos Q914 millones fueron para inversión y el 21% para
funcionamiento, que incluyen la compra de insumos para clorar el agua.
Otra área crítica donde se puede hacer mucho es en aquellos municipios donde el
agua domiciliar la proveen los Comités de Agua en el área rural, precisamente donde
se concentra la desnutrición crónica. Aprovechando la confianza de las comunidades
en sus autoridades municipales, se puede avanzar más y mucho más rápido para
convencer a las comunidades de aceptar la cloración y el uso racional del agua.
Un paso más allá podría ser la adopción del enfoque integrado de los recursos hídricos
(GIRH), para que varios municipios, en forma mancomunada, trabajen en la protección
y descontaminación de las fuentes de agua de uso común. Nada de eso puede lograrse
sin la participación activa de los gobiernos locales.
4. No se puede establecer el monto del gasto municipal en esos rubros, porque las cifras disponibles son inconsistentes.
4. La coordinación interinstitucional con entidades del Estado, con las comunidades y con
la cooperación internacional, puede resultar más efectiva con el liderazgo del gobierno
municipal.
Es una oportunidad extraordinaria para lograr que las Oficinas Municipales de la Mujer
(OMM) asuman el rol más sustantivo que ahora les asigna el Código Municipal recién
reformado. En el análisis previo sobre las causas de la desnutrición, queda demostrado
el papel fundamental que desempeñan las mujeres en la lucha contra el hambre y la
desnutrición. Con la debida capacitación y fortalecimiento financiero e institucional, las
OMM podrían ser el eje articulador de los esfuerzos integrados de un Plan Municipal de
SAN. También se debería trabajar de cerca con las comisiones específicas del Concejo
Municipal, del COMUDE y de la SESAN, relacionadas con la SAN.
Guatemala enfrenta hoy día un enorme desafío: garantizar la vida de sus ciudadanos
y recuperar el control de los territorios que se ha perdido en manos de grupos delictivos
de gran poder y accionar violento. Desde que se reinició la democracia en 1985, el
número de homicidios ha crecido en forma casi constante y no se redujo después de la
firma de la paz en 1996. Cada año se cometen aproximadamente seis mil homicidios
en el país; el doble de violencia que cuando aún estaba vigente el conflicto armado
interno.
5338
5000
4507 4515
4381 4300
4237
3998
4000
3619 3631
3428
3260 3310 3230 3308
3001 2904
3000 3310 2794
2655
2304
2166 2167
2041 1970 2002
1891 1968
2000
1572 1636 1663 1691 1690 1693
1000
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 3003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Eso significa que, en promedio, cada día hay 18 homicidios en el país. Hace apenas
una década, el número de homicidios diarios era menos de la mitad. El aumento más
significativo ocurrió a mediados del gobierno de Oscar Berger, aunque logró estabilizar
la situación al final de su período. Hasta ahora, ninguno de los tres últimos gobiernos
ha logrado reducir la tasa diaria de homicidios a un nivel inferior a como la encontró al
inicio de su gestión.
20
18
18 17
16 16
16 15
14 12
12
12
10
10 9
8
8
Gobierno Gobierno Gobierno
de Portillo de Berger de Colom
6
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Es cierto que el número de homicidios pudo haber crecido como reflejo del aumento
la población, pero aún si se usa la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes,
que es el indicador principal que se utiliza en todo el mundo para medir la violencia, la
situación para Guatemala sigue siendo crítica. La tasa de 41.5 homicidios por cada cien
mil habitantes de 2010 sigue siendo una de las más altas del continente americano.
Sin embargo, se redujo ese año y se espera que también lo haga el año siguiente.
50.0
46.4
45.2
44.1
45.0
42.0
43.3
40.0
36.7 45.1
36.4
35.0
30.8
30.0
28.1
25.0
25.9 Gobierno Gobierno Gobierno
de Portillo de Berger de Colom
20.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) y del INE (población).
Una tendencia alarmante es que los homicidios están afectando cada vez
más a las mujeres. En 2001, el 9% de las personas fallecidas por homicidio eran
mujeres; en 2010, este porcentaje había aumentado a 12%. En el período 2001-2010, el
número de homicidios a hombres creció un 80% en forma acumulada; pero en el caso
de las mujeres se incrementó 294%.
1. Número de homicidios.
2,423
2,500
2,000
1,500
1,000
534
500 366
282 258 233 255
186 180 177 166 166 165 150
95 70 68 65 56 48
27 20
0
Guatemala
Escuintla
Santa Rosa
Petén
Chiquimula
Izabal
Jutiapa
Alta Verapaz
Quetzaltenango
Huehuetenango
Zacapa
Suchitepéquez
San Marcos
Jalapa
Chimaltenango
Sacatepéquez
Quiché
Retalhuleu
El Progreso
Baja Verapaz
Sololá
Totonicapán
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.
2. Tasa de homicidios.
Por el contrario, los municipios del Altiplano con grandes poblaciones indígenas y muy
rurales, como Totonicapán, Sololá, Quiché, Huehuetenango y Chimaltenango; son los
departamentos menos violentos.
Jutiapa 99%
Totonicapán 125%
El Progreso 130%
Santa Rosa 145%
Sololá 150%
San Marcos 153%
Quiché 158%
Escuintla 165%
Petén 166%
Sacatepéquez 171%
Izabal 179%
Jalapa 185%
Zacapa 210%
Chiquimula 227%
Guatemala 253%
Suchitepéquez 256%
Retalhuleu 260%
Chimaltenango 271%
Huehuetenango 290%
Baja Verapaz 300%
Alta Verapaz 310%
Quetzaltenango 333%
0% 50% 100% 150% 200% 250% 300% 350%
Sin embargo, la mayor potencialidad de los gobiernos locales para reducir la violencia
está en la prevención. La experiencia muestra que las autoridades municipales sí
pueden tener éxito cuando asumen el reto de diseñar y ejecutar planes comunitarios
de prevención de la violencia. Esos planes no tienen que ser muy complejos, sino más
bien focalizados en cuatro ejes fundamentales:
3. En los dos ejes anteriores, el rol principal lo asume la ciudadanía, pero el rescate
de los espacios públicos, es función principal del gobierno municipal. Una
de las estrategias más exitosas para recuperar la confianza es invertir en las
instalaciones públicas de convivencia ciudadana: parques, calles peatonales,
salones, canchas polideportivas y otros. No siempre se necesita desarrollar
nuevas obras de infraestructura. A veces es suficiente con mejorar la iluminación,
pintar con colores más claros, construir paradas de buses mejor ubicadas y
otras medidas similares. Pero los espacios en sí mismos no bastan. El apoyo
a actividades deportivas, recreativas, artísticas y culturales, son un atractivo
extraordinario para todos.
Ahora bien, para saber qué se necesita realmente, la mejor receta es preguntarle a
la gente. No solo porque tienen la mejor información; también porque el propósito
es reducir, en un primer momento, su percepción de inseguridad, y luego, la
violencia misma. La razón para enfatizar la recuperación de los espacios públicos
es muy simple: la concurrencia de muchas personas en espacios sanos y seguros
empieza por dar una sensación de seguridad, que luego pasa a confianza, al
intercambio de información y, finalmente, a la cooperación.
Sin embargo, hay otra lección que aprender: de poco sirve crear capacidades
(educación y formación vocacional), si no se construyen, en forma simultánea, las
oportunidades (inserción laboral). Eso no significa caer en la tentación de convertir
a la municipalidad en oficina de empleos, sino de apoyar el diseño y la ejecución
de planes de desarrollo económico local que cambien la base productiva del
municipio, como estrategia sostenible para generar más empleos y oportunidades
económicas. La experiencia de la Mancomunidad Copán Chortí (y de otras en el
occidente del país) también tiene algo que decir en ese sentido.
Y hay muchas medidas más, pero la clave es focalizar, sobre todo en aquellos
aspectos en los que el gobierno municipal sí tiene un aporte significativo que ofrecer.
Ahora bien, la construcción de una cultura de paz y la convivencia armónica, no
se logran de inmediato. Los factores de riesgo son muchos y muy variados. Por
eso mismo, es fundamental que los planes locales de prevención de la violencia
sean realistas, tanto en término de los resultados previstos, como de los recursos
disponibles. De hecho, a veces puede ser recomendable empezar solo en aquellas
comunidades más afectadas, para tener un número manejable de problemas a atender.
También deben identificarse y transmitirse algunas victorias rápidas, para ganar la
credibilidad de la población.
Sin embargo, los artículos 8 y 9 dicen que el Ministerio de Gobernación podrá trasladar la
competencia de administración del tránsito a las municipalidades para que la ejerza en su
jurisdicción. La administración del tránsito (artículo 5) incluye:
a) Planificar, dirigir, administrar y controlar el tránsito en todo el territorio nacional;
b) Elaborar el reglamento para la aplicación de la presente ley;
c) Organizar y dirigir la Policía Nacional de Tránsito y controlar el funcionamiento de otras
entidades, públicas o privadas, autorizadas para cumplir actividades de tránsito;
d) Emitir, renovar, suspender, cancelar y reponer licencias de conducir;
e) Organizar, llevar y actualizar el registro de conductores;
f) Organizar, llevar y actualizar el registro de vehículos;
g) Diseñar, colocar, habilitar y mantener las señales de tránsito y los semáforos;
h) Recaudar los ingresos provenientes de la aplicación de esta ley y disponer de ellos
conforme a la misma;
i) Aplicar las sanciones previstas en esta ley;
j) Diseñar, dirigir y coordinar el plan y sistema nacional de educación vial; y
k) Todas las funciones otorgadas por la ley y las que le asigne el Ministerio de Gobernación
en materia de tránsito.
a) La seguridad pública es un servicio esencial de competencia exclusiva del Estado y para ese
fin se crea la “Policía Nacional Civil” (art. 1).
b) La Policía Nacional Civil es una institución profesional armada, ajena a toda actividad
política
(art. 2).
Dado que las PMT no son encargadas de la seguridad ciudadana, ni del orden
público, no pueden usar arma.
Tercer eje:
adaptación al cambio
climático
La forma esférica del planeta tierra permite que los rayos del sol entren en la tierra.
Los rayos del sol tienen una temperatura elevada que permite que la vida sea posible
en nuestro planeta. Pero esos rayos rebotan y se liberan otra vez al espacio junto a
otras energías calóricas que se generan desde la tierra misma.
Esa es la actividad normal que mantiene la temperatura del planeta. Sin embargo,
la capa de CO2 que se está produciendo alrededor del planeta permite que los rayos
solares ingresen pero no que regresen al espacio. El resultado es el aumento de
la temperatura del planeta y la pérdida del equilibrio ambiental. A este efecto se le
conoce como calentamiento global o “efecto invernadero” porque la temperatura
del sol queda “atrapada” bajo el manto de CO2 , así como queda atrapada bajo el
plástico de los invernaderos agrícolas.
Todas las actividades que realizamos los seres humanos generan la capa de CO2,
pero sobre todo el humo de cualquier cosa que se quema. Todas las fábricas que
producen algún producto generan CO2. Los vehículos de todo tamaño provocan
monóxido de carbono (CO), que es un derivado que también contribuye a la capa de
CO2. Todas las actividades de quema de petróleo generan ese compuesto químico.
Todo ello ocurre con mayor intensidad en los países desarrollados, pero en países
pobres como Guatemala también contribuye la quema de leña y el uso de vehículos
en mal estado, como los buses del transporte público.
Como el agua es vital para todos seres vivos, su escasez provoca que plantas,
árboles y todo tipo de animales mueran, o a veces, que logren adaptarse a las
nuevas condiciones de esa variabilidad climática. Sin embargo, el problema es que
no existe una constancia en el patrón climático que permita a todos los seres vivos
adaptarse a las nuevas condiciones. Casi todos los años son diferentes, provocando
alteraciones en la floración de las plantas, en la reproducción de los animales, así
como muertes y pérdidas materiales de los medios de vida de los seres humanos.
El aliado primordial del ser humano para reducir el CO2 son las plantas, los árboles
y, en su conjunto, los bosques. La razón es simple: son los únicos seres vivos
que necesitan el CO2 para crecer y reproducirse. Las plantas y árboles no solo
consumen y reducen el CO2 y contribuyen a disminuir el daño ambiental; al hacerlo,
producen oxigeno que es vital para la vida en el planeta. Si se cortan las plantas y
los árboles, se vuelve a “liberar” el CO2 que estos seres vivos han consumido y tenían
almacenados en sus tallos, hojas y raíces.
Sembrar árboles es la mejor medida, pero se debe hacer en gran escala para lograr
suficientes masas boscosas que sean capaces de consumir mucho CO2 y “mitigar”
todo lo que produce el planeta.
Aunque es una buena manera, los árboles no son capaces de reducir todas las
emisiones de CO2. Es necesario cambiar los hábitos de consumo del ser humano:
utilizar fuentes de energía limpia y ordenar el territorio para evitar que la población se
encuentre vulnerable ante las variaciones climáticas.
Adaptación propia basada en el texto preparado por Rainforest Alliance. Guatemala, octubre de 2011.
Pero la historia no empezó en 1998. Los fenómenos naturales han existido siempre.
6,000 5,480
5,000
4,000
3,000
2,000 1,437 1,089
724 534 292
1,000 243 164 112 110 43
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Acumulación de eventos
Sequía
Mitch Sequía Stan Tormenta 16 La Unión Pacaya
1998 2001 2005 2008 2009 Ágatha
2010
FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio de 2010.
Lo que sí cambió desde 1998 es que los fenómenos naturales son ahora más
frecuentes, más destructivos y sus efectos negativos se juntan en el tiempo y en el
territorio, sin dar tiempo a la recuperación.
Área afectada
por DT16
FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio
de 2010.
Guatemala tenía dos zonas secas reconocidas: la costa sur y los municipios del
oriente. Ahora el “corredor seco” se está ampliando desde el oriente hacia el occidente
del país, donde ocurre el mayor número de heladas e inundaciones que afectan la
cosecha de granos básicos. Sequías, heladas e inundaciones: un coctel catastrófico
para los municipios del altiplano que tienen las tasas más altas de desnutrición crónica
del país.
Impactos en la salud
Cambios climáticos • Mortalidad relacionada con el clima
• Enfermedades infecciosas
• Calidad del aire y enfermedades respiratorias
Impactos en la agricultura
Temperatura • Producción agrícola
• Demandas de irrigación
Con esas tendencias, los expertos coinciden en que durante las próximas décadas
Guatemala podría convertirse en un país más seco, con alteraciones fuertes en sus
estaciones de invierno y verano:
1. Cambio de temperaturas
Así que el cambio climático llegó para quedarse… y los resultados podrían ser muy
graves:
FUENTE: Adaptación propia con base en reportajes de la BBC de Londres, octubre de 2011.
Una primera reacción podría ser que los gobiernos locales participen más
decididamente en los sistemas de alerta temprana, que en el país están bastante
desarrollados, dirigidos por la CONRED. Es necesario, pero insuficiente. Los gobiernos
locales deben ser parte integral de la capacidad de respuesta del Estado para enfrentar
la problemática ambiental, porque son parte del mismo y porque tienen mucho que
aportar.
2.
Plan de
1. Gestión de
Plan de Riesgos
Ordenamiento
Territorial
3.
Manejo
Mancomunado
de las Cuencas
Hidrográficas
Para que ese aporte sea efectivo, hay que empezar por entender el rol y la naturaleza
de los POT municipales. ¿Compite con los otros planes municipales y sectoriales? El
esquema siguiente puede ayudar a entender cómo el conjunto de planes articulados y
congruentes entre sí, deberían constituir y hacer funcionar un Sistema de Planificación
Municipal:
El PDM refleja la visión de desarrollo que tienen los vecinos. El POT ubica en el
territorio esa visión de desarrollo. Y el PIMA prevé los recursos para ejecutar los planes
a mediano y largo plazo. El POA expresa cómo ejecutar los PDM y los POT año con
año, así como el presupuesto ejecuta año con año el PIMA. Mucho del desencanto
con la planificación a nivel municipal se debe a que no siempre se entiende esa lógica,
secuencia y complementariedad. Sólo se hacen planes aislados, incongruentes entre
sí, que no constituyen un sistema de planificación. El resultado son muchos papeles y
poca acción.
Sea cual sea el alcance que se quiera asumir, lo cierto es que un POT municipal no
puede dejar de considerar al menos tres temas principales, si ha de ser útil para la
adaptación al cambio climático:
Por eso, una de las medidas típicas de un POT es diseñar una red de ciudades
secundarias que aglutinen población, servicios y oportunidades económicas, en lugares
sanos y seguros, que preserven además el patrimonio cultural y los lugares sagrados
de los pobladores. Un buen POT también está orientado a ayudar a proveer soluciones
habitacionales más accesibles para los pobres, a través de regulaciones e incentivos
para los urbanizadores.
De igual manera, un POT municipal debe reflejar el uso actual y deseable del suelo
urbano y rural. En especial, la asignación de áreas propicias para la actividad agrícola,
industrial, residencial, protegidas, de riesgo y otras similares, así como normar bajo qué
condiciones, requisitos y procedimientos, se puede o no hacer uso de ellas. Un mapa
actualizado de uso actual y potencial del suelo puede contribuir en mucho a prevenir
conflictos de jurisdicción entre comunidades, incluso entre municipios. También a
establecer directrices para normalizar los terrenos de viviendas en situación irregular,
además de favorecer la identificación, recuperación y mejora de los espacios públicos
que ayuden a la convivencia ciudadana y a la prevención de la violencia.
Sin embargo, hay que tenerlo claro: no se trata solo de “asignar” usos específicos
al suelo de acuerdo a su vocación. Se trata, más bien, de aprovechar la oportunidad
para identificar de qué manera se puede equipar esos territorios con mayores servicios
e infraestructura, que mejoren la competitividad y la equidad territorial. También se
busca usar las normativas de ordenamiento territorial para estimular la especialización
económica y reconversión productiva que estarán propuestas en el plan de desarrollo
económico local. Son objetivos de desarrollo, no solo de regulación, los que deben
prevalecer. Es decir, un POT establece cómo gestionar y administrar las intervenciones
públicas y cómo orientar las intervenciones privadas en el territorio.
El uso de catastros multifinalitarios (no solo para el cobro del IUSI) y de sistemas de
información geográfica (SIG), suelen ser herramientas muy eficaces para apoyar la
gestión eficaz del territorio, así como para dar certeza jurídica a la propiedad, tenencia
y uso de la tierra. El catastro, incluso, puede ayudar a recuperar ingresos propios
municipales que sean producto de la plusvalía del suelo que se haya generado por las
El papel clave del POT para mitigar los efectos del cambio climático es identificar
las medidas de protección para identificar, proteger y rehabilitar la calidad ambiental
en las zonas de riesgo del municipio, al mismo tiempo que prohibir o normar muy
rigurosamente las posibilidades de uso por parte de la población.
Un plan de gestión de riesgos puede y debe tener “vida propia”. Empieza con un
mapa actualizado de riesgos, no solo actuales, sino también potenciales, que no sea
resultado solo del uso de herramientas informáticas, sino de consultas ciudadanas.
Esto, porque los mapas no son el producto final, sino instrumentos para ayudar en la
toma de decisiones sobre el territorio y sus zonas de riesgo.
Dados los múltiples factores que influyen en esas vulnerabilidades, debe quedar claro
que el cambio climático no es solo un problema ambiental. Es un producto del modelo
de desarrollo del mundo, no solo del país. Así que además de lo ambiental, abarca
muchas otras dimensiones sociales, económicas, culturales, políticas e institucionales,
y es necesario actuar en todos esos ámbitos.
3. Prohibir las urbanizaciones en zonas de recarga hídrica, dentro del POT municipal.
11. El manejo mancomunado de los desechos sólidos para reducir costos y lograr
impactos mayores.
13. Las campañas de promoción del espaciamiento de embarazos para reducir las
presiones poblacionales y las demandas de servicios básicos municipales.
El enfoque GIRH, por el contrario, implica considerar todo el ciclo del agua:
producción, distribución, calidad, manejo adecuado del agua residual y sostenibilidad
financiera del servicio. También la descontaminación del agua por desechos sólidos.
Para que ello sea posible, se debe trabajar a nivel de toda la cuenca hidrográfica con
acciones específicas a nivel de microcuencas. Es un esfuerzo que rebasa por mucho
las capacidades y la jurisdicción de un solo municipio. Lo deseable es trabajar en
forma mancomunada, uniendo las voluntades, los recursos y las capacidades de las
comunidades y de los gobiernos locales de varios municipios.
El tema del agua también tiene que ver con el uso para actividades productivas.
Según la SEGEPLAN, la capacidad de los embalses solo permite aprovechar del 1.5%
del agua disponible. Es preciso implementar políticas de cosecha y almacenamiento
del agua de lluvia para usarla en época seca para consumo humano y usos productivos.
Los embalses no solo sirven para generar energía eléctrica. Pueden ser multiusos,
como abastecer los sistemas locales de riego o incluso para controlar las crecidas de
los ríos en épocas demasiado lluviosas.
En realidad, el tema del agua requiere también acciones más complicadas a nivel
nacional, si es que alguna vez se aspira a garantizar la gobernabilidad democrática del
agua.
Inseguridad alimentaria,
violencia homicida y
vulnerabilidad ambiental,
a nivel municipal, 2010
N/D: No disponible