You are on page 1of 38

LA REGIONALIZACIN, UNA HERRAMIENTA DE LA DESCENTRALIZACIN

ndice de Contenido I. Conceptos, enfoques y experiencias. 1.1. Qu es una regin? Regin, territorio y desarrollo. 1.2. Regionalizacin y descentralizacin. 1.3. Experiencias internacionales. II. El proceso de regionalizacin en el Per. 2.1. Antecedentes histricos y balance de la experiencia de regionalizacin bajo la Constitucin de 1979. o o o o o o o o o o o La demarcacin departamental en el Per. Intentos de integracin regional en la historia nacional. Un balance de la regionalizacin del perodo 1989-1992. El Per y las macrotendencias territoriales. Los factores principales en la formacin de territorios econmicos en el espacio peruano. Las nuevas tendencias territoriales y la globalizacin. 2.3. El proceso poltico e institucional de la regionalizacin: balance del referndum del 2005. El marco poltico y normativo de la regionalizacin. El referndum del 2005: Lecciones y correcciones necesarias. Limitaciones del marco normativo vigente. Las Juntas de Coordinacin Interregional. Las regiones piloto.

2.2. La dinmica actual de formacin de regiones en el Per.

2.4. El proceso reciente: problemas, necesidades e iniciativas en curso:

I. Conceptos, enfoques y experiencias. 1.1. Qu es una regin? Regin, territorio y desarrollo. La regin como concepto ha sido objeto de mltiples debates y ocupa un lugar de gran importancia en las teoras sobre la descentralizacin y el desarrollo. Por otro lado, la regin como unidad territorial y nivel de gobierno, resulta un instrumento fundamental para la gestin integral del territorio y para el conducir con xito el proceso de descentralizacin. Conceptos de regin. En las definiciones de regin pueden distinguirse dos dimensiones bsicas: (i) La primera, ms tradicional, enfatiza a la regin como espacio geogrfico que contiene poblacin, ciudades, infraestructura, sistemas productivos, instituciones y sistemas polticoadministrativos etc. (ii) una segunda visin trata a la regin como un espacio social (por cierto asentado sobre un espacio geogrfico), en el que se construyen relaciones de produccin y distribucin econmica y relaciones polticas y sociales que se plasman en formas de gobierno y de ejercicio del poder. As, segn la primera concepcin, la regin es una entidad definida de antemano por la realidad natural (la geografa); mientras que en la segunda concepcin la regin no est dada, sino que se construye socialmente. La regin no es un punto de partida, sino un punto de llegada, el resultado dinmico (cambiante) de un proceso social de construccin de formas econmicas y polticas. De este modo podemos arribar a una definicin de regin ms amplia e integral: Regin es la unidad territorial o geoeconmica en la que, sobre la base de un espacio geogrfico, se lleva a cabo un proceso de construccin social en dos dimensiones: (i) a nivel de relaciones econmicas o de mercado y (ii) a nivel de relaciones polticas o de poder. Por lo tanto, la regin es la unidad que resulta de combinar una base geogrfica con una estructura y dinmica econmica, y con una institucionalidad poltica o gobierno propio.

Por su ubicacin, la regin es una unidad intermedia para la organizacin del territorio y para el establecimiento de dinmicas econmico-productivas. Por otro lado, a nivel poltico, el gobierno regional es un espacio institucional intermedio entre el gobierno nacional y las municipalidades. Regin econmica y regin poltica. Respecto de la definicin de regin, la distincin planteada entre el nivel de relaciones de mercado, por un lado, y relaciones de poder, por otro, conduce a diferenciar los conceptos de regin econmica y regin poltica. Empezamos examinando la nocin de regin econmica porque de ella se derivan otras consideraciones fundamentales para el proceso de regionalizacin. Siguiendo el razonamiento de Gonzles de Olarte1, la regin econmica es un territorio organizado en primer lugar por los mercados, y en segundo trmino, y de modo complementario, por el Estado.

En el marco de la regin econmica los centros bsicos de asentamiento y expansin de los mercados son las ciudades. Por eso: La regin econmica definida como un espacio de articulacin de mercados, puede apreciarse tambin como un sistema de ciudades articuladas entre s y articuladas con sus entornos rurales. En este sistema urbano-regional destaca una ciudad o un eje de ciudades como el centro principal que gobierna la dinmica regional. El tamao de esta ciudad central determina el rea de influencia y la dimensin y lmites de la regin econmica.

En consecuencia, las variables que se toman en cuenta para establecer el tamao econmico de una regin son: el volumen de poblacin de sus ciudades y el nivel de ingresos de sus habitantes. Esto determina la demanda efectiva o poder adquisitivo capaz de generar el dinamismo econmico de la regin. Otra variable es la capacidad productiva o nivel de oferta de la regin. En resumen, las estructuras de produccin y distribucin que se conforman en el territorio, y los correspondientes niveles de oferta y demanda son pues los indicadores del tamao o dimensin de la regin econmica.

Gonzles de Olarte, Efran (2004): Lineamientos econmicos y polticos para la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. En: Alejos, Walter (Compilador): Departamentos o Regiones. (GPCIAA-SER, Lima).

Se aprecia que el tamao econmico no necesariamente coincide con el tamao geogrfico o territorial. Regiones territorialmente pequeas pueden contar con ciudades densamente pobladas y con altos niveles de ingresos, y ser, por lo tanto, regiones de alto nivel de demanda efectiva y de gran dimensin en trminos econmicos. En relacin con la economa nacional, las regiones econmicas poseen una especializacin productiva basada en sus potencialidades y vocacin natural. Esa especializacin hace que la regin cumpla una funcin en el proceso de crecimiento y desarrollo a nivel nacional. Sobre la base de una regin econmica conformada se instala una dinmica de relaciones y procesos que apuntan a la construccin de una regin poltica. La formacin de estructuras de produccin y de mercados induce la construccin colectiva de una imagen de regin, con cultura, valores, sentimientos de identidad y generacin de intereses. La formacin de la regin econmica incentiva esfuerzos porconsolidar los mercados y las 0capacidades productivas. Ello demanda la formacin de rganos de gobierno con instituciones, autonoma y representacin legtima. Esta secuencia se ilustra en el Diagrama 1. La regin poltica, a diferencia de la regin econmica, est definida en su composicin y sus lmites son fijos y establecidos por una norma o ley sobre un mapa. Es sobre este territorio preciso que se ejerce una autoridad con un gobierno dotado con grados variables de autonoma. Finalmente, La regin poltica adquiere permanencia y estabilidad si reposa sobre una regin econmicamente sostenible. Diagrama 1: Regin Econmica y Regin Poltica

Regin y territorio. Qu relacin guardan entre s la regin y el territorio a nivel de los conceptos y en los procesos de la realidad? La forma en que hemos definido la regin como espacio que se construye socialmente se asocia estrechamente con las nuevas concepciones de territorio que se manejan en las teoras del desarrollo. En estas formulaciones modernas, el territorio es percibido ya no solamente en un papel pasivo como espacio o recipiente que alberga poblacin, recursos naturales, infraestructura, etc. sino como un conjunto vivo y organizado que articula: (i) un grupo o colectividad humana; (ii) una identidad o conciencia sustentada en historia, cultura y tradiciones comunes; (iii) un espacio geogrfico con recursos naturales e infraestructura; (iv) un sistema de instituciones de administracin y gobierno. Desde esta perspectiva moderna, amplia y comprensiva del territorio como conjunto articulado y dinmico, podemos afirmar que: En la relacin entre regin y territorio, la regin viene a constituir una unidad o porcin de territorio organizado, que articula y moviliza a todos sus recursos pero principalmente a sus actores sociales, promoviendo sus intereses, capacidades e iniciativas. En tales condiciones el territorio organizado como regin desempea un papel activo como agente de desarrollo.

La anterior consideracin nos lleva a plantearnos el tema del desarrollo y de los conceptos que ahora se utilizan para examinar este proceso. Ello nos permitir apreciar de manera integral las relaciones entre regin, territorio y desarrollo. Territorio y desarrollo humano. En las formulaciones tericas actuales y en las orientaciones de poltica tiende a ganar terreno la concepcin bsica del desarrollo humano y, complementariamente a ello, la dimensin territorial de este desarrollo, segn la cual el desarrollo tiene como soporte y caracterstica bsica, la territorialidad. Examinemos en primer lugar el enfoque del desarrollo humano por su importancia y utilidad para una adecuada formulacin de las relaciones entre desarrollo y territorio. El desarrollo humano es el proceso que busca ampliar las oportunidades de las personas para elegir libremente las mejores opciones de vida, de trabajo y de realizacin personal. El desarrollo humano significa ampliar las oportunidades y la libertad de la gente, y ello supone expandir sus capacidades y sus derechos. Este enfoque al estar centrado en la persona humana, en sus derechos, atributos y capacidades, se ubica ms all de los aspectos puramente econmicos y de los bienes materiales, y supera las propuestas economicistas y materialistas presentes en otras visiones sobre el desarrollo. Podemos ahora sostener que existe una convergencia entre el enfoque del desarrollo humano y el enfoque territorial del desarrollo. Dicha convergencia es posible a partir de que el territorio es concebido como un conjunto organizado y activo de elementos donde el factor principal y protagnico son las personas y el capital humano, as como los dems conceptos relacionados como son la cultura, tradiciones, redes sociales e identidad2. Finalmente es posible incorporar a esta convergencia tambin el concepto de regin. De este modo podemos contar con un marco general que integra los conceptos de regin, desarrollo y territorio y que puede ser resumido en la siguiente afirmacin:

Para fines de gestin de polticas pblicas y proyectos, la regin puede ser vista como una unidad de territorio organizado en funcin del desarrollo humano.
2

En cambio, en las concepciones tradicionales del desarrollo, el territorio es visto como un factor pasivo, simplemente como un espacio que se ocupa racionalmente o como un mero recipiente de recursos. Por ejemplo, el Plan Nacional de Regionalizacin aprobado en 1984 contiene una definicin de desarrollo segn la cual ste se basa, entre otros factores en una mayor racionalidad en el uso de los recursos humanos, naturales y financierso y en una racional ocupacin del territorio.

Sumilla: En esta primera seccin dedicada a los conceptos y enfoques sobre regin, territorio y desarrollo, los contenidos que se incluyen han estado orientados principalmente a: o o o o o La definicin de regin. Los conceptos de regin econmica y regin poltica. Las nuevas concepciones sobre territorio. Las relaciones entre regin y territorio. Las relaciones entre desarrollo y territorio.

1.2. Regionalizacin y descentralizacin. La regionalizacin es un componente estratgico de la descentralizacin. Se propone crear en el pas unidades territoriales de carcter intermedio vale decir, regiones- en las cuales tienen autoridad o jurisdiccin gobiernos regionales dotados de autonoma, competencias y rentas, las mismas que deben ser creadas por mandato constitucional y legal. En el caso peruano, los fundamentos de la regionalizacin hacen referencia a que nuestro pas, por su base geogrfica y por su proceso histrico, tiene una clara diferenciacin regional. Los factores determinantes de la existencia de regiones en el Per y la naturaleza de stas han sido materia de diversos estudios y debates en los que se subraya el carcter econmico del proceso de formacin de estas regiones en nuestro territorio. Por ello se argumenta que cualquier intento de llevar a cabo un proyecto de descentralizacin sin tomar en cuenta el nivel intermedio o regional, y apoyndose solamente en el nivel municipal, resultara incompleto, dejara sin resolver cuestiones clave para el desarrollo y estara seriamente amenazado por el fracaso. Las actuales tendencias econmicas, polticas y sociales a nivel mundial y nacional apuntan a mostrar que la construccin de un nuevo modelo de crecimiento y desarrollo requiere de una escala apropiada para ejecutar polticas, proyectos y programas. Esta escala es la regional o intermedia, con capacidad de articular el nivel local con la dinmica nacional y estimular una insercin ventajosa del pas en el proceso mundial de la globalizacin. As pues, ahora se reconoce a las regiones, por su ubicacin intermedia entre lo nacional y lo local, un papel decisivo en diversas tareas, pero principalmente en la transformacin competitiva del aparato productivo para hacer frente a las exigencias de la globalizacin. Las regiones y sus tareas. En una perspectiva de desarrollo, el nivel regional tiene como funciones principales:

Generar cambios significativos en las economas territoriales, mediante la articulacin multisectorial, la cooperacin pblico-privada y el manejo de recursos cuya escala y complejidad excede el mbito local (provincial y distrital). Proveer infraestructura productiva y el acondicionamiento del territorio, el fomento a complejos competitivos de produccin en torno a recursos naturales, grandes ejes tursticos, la gestin de macro cuencas, entre otras. Articular de modo equilibrado y complementario la dinmica urbana con las formas de vida rural, permitiendo que las caractersticas socioeconmicas y culturales y las potencialidades de estos territorios se conviertan en una base de competitividad para proyectarlos al conjunto del pas y al mundo. La gestin de grandes cuencas para un uso racional de los recursos hdricos, tierras y bosques. La modernizacin del aparato productivo y la promocin del desarrollo de complejos o cadenas productivas y grandes ejes tursticos, basados en las potencialidades territoriales. El encauzamiento de las demandas de la poblacin y el desarrollo de nuevas lites polticas y empresariales. Queda claro que todas ellas son tareas de alcance regional y su cumplimiento puede verse facilitado si desde las regiones se aplica de modo consistente un enfoque territorial para el desarrollo. En efecto, la regionalizacin acompaada del enfoque territorial posibilita profundizar la descentralizacin porque favorece principalmente la viabilidad y competitividad de los espacios territoriales del interior del pas. De ese modo, es posible sostener que:

La principal contribucin de la regionalizacin con enfoque territorial es impulsar la descentralizacin econmica del pas en condiciones competitivas, ayudando a que los territorios interiores se tornen atractivos para la inversin productiva y faciliten los procesos de innovacin, aprendizaje tecnolgico y modernizacin de sus productores.

En estas condiciones las regiones pueden identificar y promover las actividades y cadenas productivas con mayores ventajas, a fin de transitar desde la etapa actual en la que casi exclusivamente producimos materias primas, a otra etapa superior en la que las regiones empiecen a producir y exportar bienes con ms alto valor agregado y mayor desarrollo tecnolgico. En este papel los territorios regionales facilitan:

o o o o

La interaccin entre empresas para la innovacin y el aprendizaje colectivo. La accin de autoridades regionales y locales en la provisin de bienes pblicos. La articulacin entre proyectos de inversin pblicos y privados y entre agentes productores. La identificacin de las necesidades de servicios e infraestructura.

Una tarea especial: la articulacin con el sector privado regional. Un campo de tareas sumamente importante es la promocin de la competitividad y las relaciones con el sector privado. En el presente perodo ese esfuerzo de los gobiernos regionales pasa por consolidar sus capacidades para conducir el proceso de inversin pblica departamental con proyectos de real impacto regional complementarios a los proyectos privados. En lo inmediato, tanto o ms importante que intentar acciones directas de promocin de la inversin privada, es emitir al empresariado regional la seal de que se est manejando racionalmente, con eficiencia y rentabilidad, los recursos de inversin pblica puestos a disposicin de los gobiernos regionales. Ello significa abrir las posibilidades de desarrollar principalmente proyectos de infraestructura vial, energtica y de comunicaciones que permitan rentabilizar los proyectos de inversin privada. Pero esta tarea, por cierto, no corresponde solamente de los gobiernos regionales. Se trata de establecer instancias de coordinacin entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales que faciliten acciones conjuntas para sacar adelante tanto aquellos proyectos nacionales localizados geogrficamente en las regiones y de gran inters para stas, as como los proyectos propiamente de naturaleza regional. Esta coordinacin gobierno nacionalgobiernos regionales sera la mejor seal de que se est encauzando adecuadamente la inversin pblica para ejercer esa capacidad de arrastre, rentabilizacin y complementacin con la inversin privada. Se concluye que la programacin de la inversin pblica, manejada con claras prioridades, con criterios de rentabilidad y con eficiencia tcnica es el instrumento que en lo inmediato pueden utilizar los gobiernos regionales para poner en prctica un enfoque de desarrollo territorial concertado con el sector empresarial privado nacional y regional. Con esas lneas de accin la regionalizacin puede efectivamente contribuir a que la descentralizacin tenga xito como instrumento de desarrollo. 1.3. Experiencias internacionales.

Las experiencias de la descentralizacin puesta en marcha en diversos pases pueden arrojar lecciones importantes para nuestro propio proceso en el Per. En particular, existen algunos casos nacionales que muestran caractersticas de especial inters para la situacin peruana. Se trata, por ejemplo, de las experiencias de Espaa en Europa, y de Chile y Colombia en Amrica Latina. Espaa: el peso de las Comunidades Autnomas. Espaa: antecedente importante: cada de la dictadura de Francisco Franco en 1975 y desborde de las reivindicaciones histricas de autonoma de los territorios regionales existentes en Espaa. Confluyen los procesos de democratizacin propios de la transicin abierta por la cada de la dictadura con los impulsos hacia una descentralizacin efectiva en el pas. La forma de hacer frente a la crisis econmica incubada en los aos setenta y a los retos de la transicin tuvieron un cauce decisivo en la forma de los llamados Pactos de la Moncloa, que esencialmente consistieron en un acuerdo entre las principales fuerzas polticas dirigido a la estabilizacin de la economa (freno a la inflacin), a la reforma del sistema fiscal y financiero y al diseo de las polticas sociales. Sin embargo, el mayor xito fue establecer un consenso para aprobar una nueva Constitucin que diera solucin a los viejos problemas histricos de Espaa entre ellos el de la organizacin territorial del Estado, es decir el problema de la descentralizacin del Estado, la economa y la sociedad espaola. La Constitucin se aprob por referndum en diciembre de 1978 y en su ttulo VIII, artculos 148 y 149, se define la distribucin de competencias a ser asumidas por las Comunidades (autonomas) y las que sern exclusivas del nivel central del Estado. A partir de esta Constitucin se conforman entre 1981 y 1983, 17 Comunidades Autnomas regidas por sus respectivos Estatutos. Estas Comunidades poseen un gobierno emanado de una Asamblea Legislativa (parlamento regional) elegido por votacin directa de la poblacin. El carcter abierto y gradual del modelo espaol de descentralizacin sancionado por la Constitucin de 1978 se distingue por: o

Las Comunidades pueden ampliar sus competencias en las materias no consideradas originariamente en la Constitucin, si modifican sus propios Estatutos.

o o

Otra modalidad de ampliacin de competencias de las Comunidades es producir una delegacin expresa por parte del Gobierno central. La Constitucin establece asimismo competencias compartidas en cuanto a legislacin y ejecucin, entre el Gobierno central y las Comunidades.

Sobre esta base las Comunidades autnomas asumen competencias y funciones y reciben la transferencia de recursos para encargarse de las polticas y servicios ms importantes para la vida de los ciudadanos: educacin, salud, vivienda, cultura e infraestructuras. La puesta en funcionamiento de estas autonomas territoriales signific en Espaa un proceso de profunda transformacin de la estructura de un estado histricamente muy centralizado. La continuidad y orden con que se ha llevado a cabo este proceso, superando dificultades y fuertes tensiones ha requerido: o o Una conduccin poltica en el nivel central efectivamente comprometida con los objetivos de la descentralizacin Un diseo flexible del modelo, de manera avanzar gradualmente, de absorber las tensiones e introducir los cambios necesarios que aseguren estabilidad y continuidad en el proceso de transferencia de recursos y competencias. o o Una disposicin de las Autonomas a modernizar las condiciones iniciales de una administracin ineficiente y poco calificada. Un manejo de las transferencias no por ministerio o sector especfico sino por paquetes bloques completos de materias, de modo de asegurar organicidad, coherencia y eficacia en la organizacin y gestin de las Comunidades, y no afectar la calidad de los servicios a la poblacin. A su vez las Comunidades pudieron decidir polticamente qu otras competencias asumir en funcin de sus capacidades tcnicas y financieras. o El funcionamiento de un Consejo Fiscal y Financiero con presencia del Gobierno central y de las Comunidades para definir la descentralizacin fiscal, la que finalmente se plasm en una Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas y una Ley del fondo de Compensacin Interterritorial dirigida a asegurar la equidad territorial en el pas. o La formacin de comisiones mixtas entre el Gobierno Central y las Comunidades para conducir responsablemente el proceso de transferencias y la valoracin (costeo) de las funciones transferidas. Ello posibilit un proceso gradual y ordenado an en medio de la crisis econmica que se abati sobre Espaa en los aos ochenta.

La conservacin de un nico sistema tributario y fiscal con la finalidad de controlar la expansin excesiva del gasto pblico.

En conjunto estas medidas han significado que en solamente dos dcadas Espaa haya avanzado a convertirse en uno de los Estados con mayor descentralizacin poltica y administrativa. Chile: De la Desconcentracin avanzada a la Descentralizacin. Chile es un pas con niveles de centralismo poltico, econmico y administrativo similar al peruano. La ciudad capital, Santiago, concentra cerca de una cuarta parte de la poblacin del pas y es entre seis o siete veces ms grande que la ciudad que ocupa la segunda ubicacin. Histricamente Chile ha seguido un proceso de desconcentracin en el sentido de crear instancias administrativas regionales dependientes del poder central pero encargadas de brindar servicios con un cierto nivel de eficiencia a la poblacin regional. En la dcada de los setentas se procedi a la formacin de regiones por una disposicin vertical del gobierno militar de entonces, crendose en el ao 1974 trece regiones desprovistas de autonoma, que han venido operando principalmente como espacios de planificacin y programacin de inversiones, con autoridades designadas por el nivel central.. El modelo chileno ha evolucionado as a una modalidad de desconcentracin avanzada con regiones administrativas (no polticas). Al iniciarse la presente dcada se proponen reformas fundamentales en este modelo. Gradualmente se proyecta el paso a una fase ms cercana a la descentralizacin con eleccin de Consejos Regionales y transferencia de mayores competencias a los Gobiernos Regionales, otorgndoles algn nivel de autonoma administrativa y rentas. Se destaca que la poltica de descentralizacin en Chile es fruto de un esfuerzo en el que fue clave la participacin de la ciudadana. Se llev a cabo un largo perodo de consultas con el sector pblico, actores polticos y sector privado, que incluy unos 40 talleres para discutir la propuesta del Gobierno presentada por la Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE). El libro El Chile descentralizado que queremos resume los resultados que se alcanzaron. Luego se realiz un Congreso de la Descentralizacin (en la ciudad de Concepcin) con la finalidad de elaborar propuestas legislativas a ser alcanzadas al Parlamento Nacional. De ese modo la poltica nacional de descentralizacin y las leyes correspondientes han sido fruto de consultas y concertacin con diversos sectores de la sociedad.

El marco de la propuesta de descentralizacin en estos aos incluye dos condiciones bsicas: (i) la permanencia del Estado unitario; y (ii) la preservacin de los equilibrios macroeconmicos que tanto ha costado alcanzar a la sociedad chilena. Las principales medidas propuestas por el Gobierno Nacional en esa etapa han sido: 1. Flexibilizacin territorial: mecanismo legal con qurum calificado para aprobar una iniciativa de exclusiva de la Presidencia de la Repblica para flexibilizar el nmero de regiones en Chile, luego de 27 aos de vigencia de la regionalizacin del gobierno militar de Pinochet, y de los profundos cambios ocurridos en el pas. 2. Eleccin del Consejo Regional (CORE) por sufragio universal, revisando las atribuciones y funciones del Consejo para fortalecerlas en esta etapa. 3. Eleccin del Presidente del Consejo Regional entre sus pares. Se busca fortalecer la autonoma y espritu de cuero del CORE, a la vez que se diferencian las competencias del Presidente de las del Intendente. 4. Fortalecer al Ejecutivo del Gobierno Regional, consolidando al Intendente en este rango de primera autoridad del Ejecutivo. As se supera la confusin del Intendente que era a la vez representante del Presidente de la Repblica y Presidente del Consejo Regional. 5. Definir mejor la funcin de gobierno Interior , cuya lnea ser ejercida por el Intendente a travs de los Gobernadores cuyas funciones sern fortalecidas y clarificadas. 6. Reforzamiento de la autoridad del Intendente sobre los servicios desconcentrados. Los Directores Regionales de estos servicios y los Secretarios Regionales Ministeriales (SEREMIS) son propuestos por el Intendente al respectivo Ministro, reforzndose tambin la funcin de tutela y control sobre la accin de las instituciones que operan en la regin. 7. Creacin de los Servicios Pblicos Regionales , dependientes del Ejecutivo del Gobierno Regional y formando parte de la estructura de ste. Ejercern las competencias propias de los Gobiernos Regionales. Adicionalmente se han presentado dos iniciativas especiales respecto de la estructura territorial: a. Creacin de reas Metropolitanas, con una administracin consagradas por la Constitucin. Abordar la problemtica de los territorios cuyas competencias que sobrepasan a las comunas y suponen la concurrencia de ms de un sector ministerial. b. Estatutos de Territorios Especiales para dar tratamiento a a aquellos territorios que por caractersticas geogrficas, demogrficas u otras no reciben los beneficios del desarrollo. Los

problemas de estos territorios superan los recursos y competencias de los niveles subnacionales. II. El proceso de regionalizacin en el Per. 2.1. Antecedentes histricos y balance de la experiencia de regionalizacin bajo la Constitucin de 1979. Despus de lograda la independencia y establecida la Repblica, a lo largo de la historia del Per hay una sucesin de propuestas e intentos por descentralizar el pas estableciendo niveles de gobierno de ubicacin intermedia entre el gobierno nacional y los gobiernos municipales. Un repaso de esta historia muestra que en la era republicana son los departamentos la primera forma que toman estas instancias intermedias. Veamos brevemente sus antecedentes. La demarcacin departamental en el Per. El origen de la demarcacin departamental en el Per se sita en la divisin poltica y administrativa que exista a fines de la colonia. El entonces Virreinato del Per se encontraba dividido en ocho intendencias: Lima, Trujillo, Cusco, Arequipa, Huamanga, Huancavelica, Tarma y Puno. Estas intendencias estn en el origen de los primeros departamentos que se crean al inicio de la Repblica. Del mismo modo, as como las antiguas intendencias coloniales se dividan en partidos, tambin los nuevos departamentos de la Repblica se dividen en provincias en base a la demarcacin proveniente de la Colonia. A continuacin las provincias se dividen en distritos. A partir de las intendencias heredadas, se lleva a cabo la creacin formal de los departamentos por medio de leyes que sucesivamente se aprueban desde los primeros aos de la Repblica, a lo largo del siglo XIX; y los ltimos departamentos son creados en el siglo XX, como puede apreciarse en el Cuadro 1. Se establece desde el siglo XIX que los departamentos tienen como autoridades polticas a los prefectos que a la vez son representantes del Presidente de la Repblica. En esta lnea de autoridades polticas dependientes de la Presidencia, en las provincias se designan a subprefectos y en los distritos a gobernadores. Cuadro 1. Per: Creacin de departamentos. Ao de Creacin 1821 1822 Departamento Ancash Lima Cusco

Arequipa Ayacucho Huancavelica 1823 1825 1832 1855 1857 1858 1861 1866 1873 1874 1875 1906 1912 1942 1944 1980 Hunuco La Libertad Junn Amazonas Cajamarca Moquegua Puno Loreto Piura Ica Apurmac Lambayeque Tacna San Martn Madre de Dios Tumbes Pasco Ucayali

Intentos de integracin regional en la historia nacional. En la historia del Per la regionalizacin no ha constituido un esfuerzo permanente y un objetivo constante de las capas dirigentes del pas. Mientras que en algunos perodos se intent consolidar niveles regionales (o por lo menos departamentales) de gobierno, en otros momentos de la Repblica la regionalizacin ha sido vista ms bien como un esfuerzo por constituir entidades artificiales regiones- sin capacidad de aportar nada al desarrollo de los pueblos del interior, y ms bien destinadas a disputar y entrar en conflicto con las verdaderas instancias de la descentralizacin, las municipalidades. Ello explica la debilidad y el carcter episdico y finalmente frustrado que tuvieron algunas iniciativas emprendidas por algunos gobiernos desde inicios de la Repblica para regionalizar el pas. Un resumen de estos intentos se anota a continuacin:

La Constitucin de 1823 establece Juntas Departamentales trasladando al pas el modelo vigente entonces en Europa que buscaba dotar a los rganos regionales y locales de poderes capaces de contrarrestar el poder absoluto de las monarquas. La Constitucin de 1828 busc reforzar el sistema de las Juntas Departamentales otorgndoles atribuciones de tipo poltico y administrativo con la idea de convertirlas ms adelante en parlamentos regionales o federales, que hagan frente al enorme poder que ya concentraba Lima como la capital del pas. La inestabilidad poltica y la debilidad econmica de la naciente Repblica frustraron este proyecto de regionalizador de base departamental. Cinco dcadas despus, en el ao 1873 se restablecieron por ley los concejos departamentales (tambin los concejos municipales) con el objetivo de encargarles alguna forma de administracin econmica de los departamentos. La crisis econmica desatada en esta dcada y posteriormente la guerra con Chile impidi consolidar este esfuerzo de descentralizacin. En 1896, como parte del esfuerzo de reconstruccin del pas despus de la guerra, se intent por ley una forma de descentralizacin fiscal de modo que los impuestos recaudados en cada regin o departamento fueran administrados y aplicados en su propio beneficio. La Constitucin de 1919 introdujo en el pas el funcionamiento de congresos regionales para dar lugar a regiones de carcter transversal, es decir procurando combinar espacios de costa, sierra y selva, como una forma de promover el desarrollo de esos mbitos. Su impacto fue prcticamente nulo por que dichos congresos no tuvieron posibilidad de actuar. La Constitucin de 1933 nuevamente crea concejos departamentales, en un contexto poltico en el que las ideas y programas descentralistas haban logrado avanzar en importantes sectores de la sociedad, sobre todo en los departamentos del sur del pas. Estas instancias dotadas de algn nivel de competencias como rganos de gobierno descentralizado, no llegaron a funcionar efectivamente. Los gobiernos de tipo autoritario que luego se sucedieron en el pas (Benavides, Prado, Odra) tornaron mucho ms difcil la emergencia de proyectos de regionalizacin. La Constitucin de 1979 dio lugar al proceso ms avanzado de regionalizacin con la creacin, a fines de los ochenta, de gobiernos regionales, cuyo funcionamiento en condiciones muy difciles fue rpidamente truncado por el golpe de Estado de Fujimori en 1992 en la seccin siguiente se presenta una evaluacin de esta importante experiencia en el pas.

Por la falta de consistencia y estos altibajos respecto de las propuestas de formacin de regiones, durante la historia republicana ha quedado sin solucin la tarea de la regionalizacin en el pas. Este desafo cobra su verdadera magnitud si se tiene en cuenta que el Per es esencialmente un pas de territorios regionales, cuya presencia est determinada tanto por la geografa como por los procesos histricos y sociales.

Sin embargo, estos territorios no han tenido a lo largo de la vida republicana (salvo en momentos excepcionales) una expresin poltica. No hemos completado la funcin histrica de convertir a nuestras regiones o territorios econmicos en regiones polticas.

Un balance de la regionalizacin del perodo 1989-1992. La formacin de regiones y el funcionamiento de gobiernos regionales dentro del marco de la anterior Constitucin de 1979 suponen lecciones de importancia estratgica con vistas al actual perodo de regionalizacin en nuestro pas. Un resumido balance de esta experiencia pone la atencin en los aspectos siguientes: Una regionalizacin con un modelo de desarrollo agotado. Sobre las concepciones de desarrollo que se manejaron en este proceso de regionalizacin, los gobiernos regionales y sus dirigentes intentaron aplicar y prolongar un modelo de crecimiento y desarrollo basado en la industrializacin para el mercado interno, la alta proteccin y el intervencionismo estatal. Creyeron responder as a las aspiraciones de los pueblos del interior, precisamente cuando este modelo de desarrollo hacia adentro mostraba su agotamiento y declive final. Este fue el desfase fundamental en el que incurri la regionalizacin anterior, lo cual tuvo implicancias para la marcha y el desenlace final del proceso. En general, los gobiernos regionales mostraron descuido por los aspectos econmicos y productivos de la descentralizacin. Puede afirmarse por ello que economa y poltica quedaron divorciados en el mbito de la regionalizacin.

El modelo poltico-administrativo. La imprecisin con que fueron definidas las competencias de los distintos niveles de gobierno produjo una verdadera invasin de los fueros regionales por parte del poder central; as como

de los gobiernos municipales, que aparecan ms consolidados y estables que los gobiernos de las regiones. Dos rasgos del rgimen poltico de la regionalizacin anterior resultaron especialmente conflictivos: (i) La eleccin del presidente regional, no por voto universal y directo, sino por la asamblea regional, con lo cual la primera autoridad regional quedaba prisionera de las precarias alianzas de los grupos presentes en la asamblea, y careca de la legitimidad y estabilidad imprescindibles para una eficiente gestin. (ii) La combinacin de democracia representativa y funcional en la composicin de las asambleas regionales, lo que dio lugar a tres estamentos: miembros elegidos, representantes de organizaciones sociales y alcaldes. Los problemas derivados de este distinto origen y los intereses contrapuestos de los representantes, trabaron seriamente el funcionamiento de las asambleas. Un contexto adverso. Los gobiernos regionales se instalaron en medio de la ms grande crisis que haya padecido el pas: hiperinflacin, terrorismo y deterioro de las instituciones. La respuesta del nuevo gobierno a la crisis form parte del difcil contexto que afect a las regiones. La disciplina fiscal y monetaria impuestas por el programa econmico (el shcok) a partir del ao 1990, significaron una centralizacin de las decisiones de gasto y el recorte de los presupuestos regionales y municipales. La privatizacin y la necesidad de promover la inversin extranjera redujeron las atribuciones y mrgenes de accin de las instancias descentralizadas. Finalmente se lleg a dejar en suspenso el proceso de transferencia de instituciones, empresas y proyectos al mbito de los gobiernos regionales. En este clima de franca hostilidad por parte del gobierno central, la accin de los gobiernos regionales y cualquier iniciativa descentralista se vio seriamente entorpecida. El ajuste econmico abri paso a una recentralizacin forzada en el pas. Deficiencias en la gestin. De otro lado estn los propios errores en la gestin de los gobiernos regionales. Unos se originaron en las propias concepciones de desarrollo que aplicaron y que dieron lugar a estilos de planificacin convencional, a un intento de intervencionismo estatal extremo y a ineficiencias en el manejo de empresas y proyectos transferidos. Hay que agregar los conflictos internos, el partidarismo exacerbado y la carencia de equipos tcnicos calificados. Todo ello gener

desconfianza en los sectores sociales llamados a apoyar el proceso y a deteriorar definitivamente la imagen de los gobiernos regionales y del proceso mismo de regionalizacin. Ms all de los errores, un paso histrico. No obstante los errores de concepcin y modelo, los problemas de gestin y el contexto adverso, la regionalizacin iniciada con la Constitucin de 1979 debe ser evaluada en toda su importancia como uno de los momentos ms altos en la lucha descentralista emprendida por las provincias del Per. En efecto, en la historia republicana hasta ese momento no se haba intentado realizado un intento ms completo de descentralizacin poltica a travs de la creacin de entidades regionales con atribuciones de gobierno.

Por la magnitud de los objetivos que se propuso, y por la pesada herencia centralista que deba remover, la regionalizacin necesitaba, no solamente una gran voluntad poltica, sino tambin un horizonte de largo plazo para madurar propuestas y resultados. Su liquidacin por cuenta del autogolpe de Estado en 1992, impidi a los gobiernos regionales desplegar todas sus potencialidades, corregir sus propios errores y demostrar la factibilidad del proyecto histrico de la descentralizacin y el desarrollo regional en el Per. 2.2. La dinmica actual de formacin de regiones en el Per. El Per y las macrotendencias territoriales. Las distintas formas de organizar la sociedad y la economa que se adoptaron a lo largo de la historia del Per han dejado sus huellas en la organizacin y en las tendencias del territorio. Este proceso se vio sometido a grandes transformaciones, sobre todo a partir de la segunda mitad del pasado siglo veinte, cuando se acelera la migracin hacia las grandes ciudades de la costa, principalmente Lima. En las dcadas recientes se perciben cambios profundos inducidos por la apertura de la economa peruana y su insercin en los mercados globalizados. La combinacin de los factores geogrficos, socioeconmicos y demogrficos ha dado lugar, en el suelo peruano, al desenvolvimiento de dos grandes dinmicas territoriales: (i) Una dinmica longitudinal, fuertemente sometida a la influencia de la Cordillera de los Andes y que ha significado partir en cuatro grandes regiones naturales el espacio peruano: costa, sierra, ceja de selva y selva. Hay que agregar que en estas regiones de carcter longitudinal se configuran a su vez zonas y espacios muy heterogneos.

(ii) Una dinmica transversal, que conecta los espacios de costa, sierra y selva a travs de ejes determinados. Esta dinmica responde a los impulsos provenientes del proceso econmico y social, donde la accin del Estado ha sido determinante en distintos perodos. La construccin de carreteras y ferrocarriles de penetracin para explotar nuevos recursos en la sierra y selva es un claro ejemplo de impulso transversal de origen econmico apoyado en decisiones polticas de los gobiernos. La dinmica territorial longitudinal conecta principalmente las ciudades del eje de la costa dando lugar a la formacin de regiones relativamente homogneas. En cambio, la articulacin transversal enlaza pisos ecolgicos, climas y paisajes distintos de costa, sierra y selva; y ha sido y contina siendo el factor determinante para la formacin de las grandes reas o macroregiones en el espacio peruano. As, podemos concluir que: En el Per la dinmica transversal representa el factor principal generador de macroregiones. Hasta el presente, y seguramente tambin en el futuro, la ocupacin del espacio y la estrategia de desarrollo territorial depende en muchos sentidos, de estrategias y polticas de incorporacin de nuevos espacios desarrollando ejes de penetracin desde la costa hacia la sierra y la selva para facilitar el asentamiento de poblacin y el aprovechamiento delos recursos que all se localizan.

Cabe sealar que sobre todo a partir del siglo veinte, la articulacin transversal del territorio peruano ha significado consolidar el dominio de las grandes ciudades de la costa (Lima, en primer lugar) sobre los espacios y ciudades de la sierra y la selva del pas. El reto del perodo presente es revertir esa tendencia y hacer de la dinmica transversal del territorio un factor de integracin de los territorios postergados, andinos y amaznicos. Los factores principales en la formacin de territorios econmicos en el espacio peruano. Uno de los resultados ms importantes de la dinmica territorial es la formacin de zonas o territorios econmicos. En esta seccin examinaremos los tipos de territorios econmicos existentes en el espacio peruano y los factores principales que los originan. Definimos al territorio econmico como un espacio geogrfico en el que se lleva a cabo un proceso de construccin de relaciones econmicas o de mercado. Dicho proceso conforma estructuras de produccin y distribucin con impactos sociales y con posibilidades de

construir relaciones polticas. De modo que el territorio econmico es una unidad en donde la dinmica y relaciones de mercado puede transitar o dar paso a formas polticas de gobierno.

En el Per existen dos tipos bsicos de territorios econmicos que se diferencian entre s por los principales factores que les dan origen. Estos tipos son: (i) Territorios que se sostienen principalmente en el dinamismo de las economas urbanas formadas a partir de grandes ciudades-regin o ciudades-polo. (ii) Territorios en donde la fuerza econmica predominante es la explotacin de recursos naturales de gran volumen y calidad. En la realidad del pas hay que considerar adems la posibilidad de conformar territorios econmicos que combinen en distinto grado la existencia de grandes ciudades (sistemas urbanos) y el aprovechamiento de recursos naturales. De todos modos, la constitucin de sistemas urbanos en rpido crecimiento en el Per durante estas dcadas ha pasado a ser el primer factor a tener en cuenta en la formacin de territorios econmicos. En la actualidad, el crecimiento urbano ya no responde solamente a la dinmica desarrollada con fuerza durante la segunda mitad del siglo veinte, fundamentalmente hacia Lima y las otras grandes ciudades de la costa, sino tambin a las nuevas fuerzas migratorias y de urbanizacin, dirigidas a las ciudades mayores e inter edias de la sierra y la selva. Se trata del auge exportador principalmente en la agricultura, de los nuevos ncleos de produccin minera y de hidrocarburos, y de los proyectos de carreteras interocenicas. Detrs de ello estn los nuevos procesos de complementacin econmica con los pases vecinos, Una proyeccin de la estructura urbana del Per al ao 2015 nos muestra que para ese ao tendremos unas tres grandes ciudades (metrpolis) con ms de un milln de habitantes, 10 ciudades con ms de 500.000, y 31 ciudades con ms de 100.000 habitantes.

Veamos la situacin de los recursos naturales como origen de territorios econmicos: i. En primer lugar resalta el auge de la minera como actividad de exportacin de materias primas. Ello plantea la urgencia de definir condiciones para la gran inversin minera, que

busquen conciliarse con el cuidado y la preservacin ambiental, as como con las necesidades y expectativas legtimas de las comunidades campesinas y nativas, propietarias y ocupantes de las tierras con potencial minero. ii. En segundo lugar hay que considerar las tierras con aptitud agrcola, ganadera y de bosques que mostrarn su enorme capacidad potencial para conformar territorios econmicos, basados en formas innovadoras y modernas de producir y exportar. En este caso la ventaja de las actividades agroexportadoras competitivas son sus posibilidades de generar mayor valor agregado, lo cual permite desarrollar nuevas caractersticas econmicas en los territorios, distintas de las formas tradicionales basadas en la simple explotacin primaria de materias primas. iii. Otro gran potencial est dado por la regin amaznica y la inmensa biodiversidad asociada a ella. Esto representa otra plataforma de recursos naturales cuya puesta en valor puede empujar la formacin de nuevos territorios econmicos en la franja oriental del pas. Hay adems nuevas posibilidades de desarrollo territorial del gran espacio de la amazona vinculadas a la produccin de servicios ambientales mediante convenios, internacionales y otras modalidades. iv. El turismo en sus diversas modalidades (arqueolgico, ecolgico, paisajstico, de aventura, vivencial) es otra fuente importante de dinamismo y formacin de territorios econmicos. La condicin privilegiada de nuestro pas respecto de recursos tursticos comporta una inmensa capacidad articular vastos territorios, siempre que se concreten los llamados circuitos tursticos de alcance macrorregional y las condiciones de inversin privada y promocin estatal que stos requieren. Los factores sealados aparecen ordenados en la Matriz 1. Las nuevas tendencias territoriales y la globalizacin. La insercin del Per en las corrientes de la globalizacin da lugar a nuevas tendencias reales y potenciales para configurar territorios econmicos, las mismas que se pueden resumir de esta manera: Surge una nueva dinmica transversal en el territorio peruano, esta vez estimulada y acelerada por los procesos y compromisos inducidos por la globalizacin. Particularmente hay que

mencionar las relaciones de integracin con Brasil y su inters de conectarse con la Cuenca del Pacfico.

Matriz 1: Tipologa de territorios econmicos en el Per Tipo de territorios econmicos I. Dinamizados por economas urbanas (ciudades) Denominacin Regiones involucradas * Costa Norte (eje Piura-ChiclayoTrujillo-Chimbote). *Costa Central Lima-Ica *Costa Sur Eje ArequipaMoqueguaTacna II. Dinamizados por recursos naturales Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, ncash. Lima, Ica Arequipa, Moquegua, Tacna La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martn Loreto Junn, Pasco, Hunuco, Ucayali Apurmac, Cusco, Puno Madre de Dios, Ucayali ncash, La Libertad, Huanuco Huancavelica, Ayacucho, Apurmac Regiones involucradas NORTE

CENTRO SUR

NORTE

* Sierra-Selva Norte * Selva Nororiental * Sierra-Selva Central * Sur Andino * Selva Sur

NORTE CENTRO SUR SUR NORTE CENTRO

III. Territorios crticos

* Sierra CentroNorte * Sierra Centro Sur

CENTRO SUR

En esta nueva transversalidad destacan ntidamente y con dinamismo propio los tres ejes del pas: Norte, Centro y Sur. En el caso del Norte y el Sur, la consolidacin de los ejes pasa por los proyectos de las carreteras interocenicas. Estos proyectos, cuya posibilidad fue planteada desde dcadas atrs, cobran ahora nueva vigencia en el presente perodo por el impulso de los acuerdos con la comunidad sudamericana y con Brasil, existiendo en los ltimos gobiernos una definida voluntad para hacerlos realidad.

El eje del Centro pasa por el rediseo de la carretera Central (mediante la construccin de un tnel transandino) y la repotenciacin del ferrocarril como medio eficiente y modernizado para el transporte de minerales. Si bien en este caso no es clara la articulacin con Brasil, el polo dinamizador del eje central viene a ser la regin de Lima Metropolitana. El dinamismo de los tres ejes transversales Norte, Centro y Sur, puede dar lugar a variadas combinaciones con los distintos sistemas urbanos, y la diversidad de recursos naturales y recursos tursticos existentes en el pas. Estas combinaciones a su vez pueden originar distintos territorios econmicos que mezclen en diverso grado la fuerza de las ciudades y sus economas urbanas con la localizacin y peso de la explotacin de recursos naturales.

2.3. El proceso poltico e institucional de la regionalizacin: balance del referndum del 2005. El marco poltico y normativo de la regionalizacin. Respecto del marco normativo del actual proceso de descentralizacin, una de las primeras medidas (marzo del 2002) fue reformar el Captulo XIV, Ttulo IV de la Constitucin de 1993. En el texto reformado se dispone que el territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, precisndose que el mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos.

El nuevo texto de la Constitucin de 1993 seala que las regiones se crean teniendo como base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. Ms adelante establece que el proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos regionales en los actuales departamentos, indicando que mediante referndum podrn integrarse dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin Definido as el marco general de creacin de regiones, la Constitucin traslada a la formulacin de Leyes, la definicin de los procedimientos y plazos para el proceso especfico de formacin de regiones por integracin de departamentos. La secuencia normativa es la siguiente:

La Ley de Bases de Regionalizacin (julio del 2002) considera a la conformacin de regiones como la segunda etapa del proceso de descentralizacin. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (noviembre del 2002) norma el establecimiento de Juntas de Coordinacin Interregional como espacios de coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas, procurando la consolidacin de corredores econmicos y ejes de integracin y desarrollo a fin de consolidar los futuros espacios macroregionales. La Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (julio del 2004) representa un esfuerzo en realidad tardo por normar de modo especfico el proceso de formacin de regiones. Establece los requisitos, procedimientos y plazos para la realizacin de las consultas (referndum) a la poblacin de los departamentos, sealando que dichas consultas se inician en el ao 2005 y se deben repetir en el 2009 y 2013. Dispone incentivos para las Juntas de Coordinacin Interregional y para las regiones conformadas mediante el referndum.

En estas condiciones se convoc al primer referndum en octubre del ao 2005. Se consult a la poblacin de 16 departamentos la propuesta de formacin de cinco regiones. En el referndum no particip la tercera parte de los departamentos del pas (Cajamarca, La Libertad, Moquegua y todos los amaznicos: Loreto, Amazonas, San Martn, Ucayali y Madre de Dios). Este dato de por s indicaba las limitaciones con las que se realiz ese proceso. En todos los departamentos consultados (con excepcin de Arequipa) el rechazo a la formacin de regiones obtuvo una clara mayora. En promedio, el 69% de la poblacin se pronunci por el No y ninguna regin pudo formarse. La frustracin de este primer intento de regionalizacin muestra la influencia de diversos factores y proyecta hacia delante importantes consecuencias que es necesario evaluar. A ello se dedica la siguiente seccin. El referndum del 2005: Lecciones y correcciones necesarias. La primera consecuencia del fracaso del referndum del 2005 es plantear un conjunto de interrogantes sobre el modelo de regionalizacin puesto en marcha en el Per. La formacin de regiones integrando departamentos es factible en el pas? Es adecuado este modelo a la realidad del Per, organizado en departamentos desde el inicio de su historia? Es realista intentar repetir esta misma experiencia el ao 2009?

Aunque todava las distintas fuerzas sociales y polticas no le otorgan una atencin preferente de a este tema, en algunos sectores e instituciones se procesa un debate que busca extraer lecciones y producir las rectificaciones necesarias en el proceso. El propio Congreso de la Repblica se encuentra tratando el tema a travs de la presentacin de proyectos de ley dirigidos a modificar el actual marco normativo de la regionalizacin. La importancia de este debate y su extensin a los ms amplios sectores de la ciudadana debiera servir, adems, para generar en la ciudadana una definida conciencia acerca de la necesidad de formar regiones para impulsar la descentralizacin y el desarrollo del pas. Los problemas que hay que superar a fin de introducir rectificaciones de fondo en el modelo y en la puesta en prctica de la regionalizacin son: a. La visin de corto plazo y puramente administrativa planteada para la integracin de regiones. Debe reconocerse que el error esencial en que incurri la Ley de Bases de la Regionalizacin fue pretender convertir a la formacin de regiones en un punto de partida de la descentralizacin peruana, en una de las primeras fases del proceso, casi como si fuera una etapa administrativa3. Al asumirla como un paso administrativo y formal capaz de concretarse de inmediato, se ha perdido de vista el carcter estratgico, complejo y de largo plazo del proceso de regionalizacin. b. La ausencia de una concepcin estratgica respecto de las relaciones entre economa y poltica en la formacin de regiones. Con ocasin del referndum los conductores del proceso mostraron no contar con ninguna concepcin sobre las relaciones de largo plazo entre la dinmica econmica de los territorios y los procesos polticos en la integracin de regiones. Por eso su error de concebir a la formacin de regiones como un punto de partida en el proceso, en lugar de concebirla como un punto de llegada, que requiere un prolongado perodo de maduracin en el que la articulacin econmica es la condicin para una constitucin poltica sostenible de las regiones. c. La falta de perspectiva sobre los procesos especficamente territoriales en la constitucin de regiones.

La pretendida formacin de regiones como aplicacin inmediata de una norma, ha significado tambin ignorar los procesos territoriales que ocurren en el pas y la necesidad de hacerlos compatibles con la descentralizacin y la regionalizacin. El modelo no ha tomado en cuenta la necesidad de que la integracin de regiones forme parte de una propuesta de polticas integrales para organizar (o mejor, reorganizar) la estructura territorial del pas. Se trata de superar la catica situacin actual, en donde desde hace dcadas se ha venido aumentando el nmero de provincias, distritos y centros poblados, sin orden ni propuesta racional alguna. En ausencia de una propuesta de organizacin territorial estratgica, existe inclusive el riesgo de que la formacin de regiones pueda eventualmente agravar el desorden y los desequilibrios territoriales del pas. d. El divorcio entre departamentos y provincias respecto del tema de la integracin regional. La disociacin entre estas instancias departamental y local no solo afecta a la integracin sino al desarrollo mismo. La escasa o nula participacin de los gobiernos locales y los alcaldes en los procesos previos de identificacin de opciones de integracin y de formulacin de expedientes tcnicos, consolida en la poblacin la idea de que la regionalizacin y la descentralizacin son dos procesos no solo paralelos sino inclusive opuestos. En general, las formas y mecanismos de la consulta han sido vistos como impuestos desde arriba, con escasa participacin de la poblacin y de sus organizaciones. Superar esta distancia e incorporar efectivamente a la poblacin y las autoridades locales en la regionalizacin brindar una base social y una articulacin territorial indispensable para construir regiones sostenibles en el pas. e. No se han tomado en consideracin las realidades y procesos sociales y culturales asociados a las identidades departamentales. Estas han actuado como un factor de resistencia, sobre todo cuando asumen formas radicales y de un localismo opuesto a toda forma de asociacin con departamentos vecinos. No obstante la diversidad de situaciones, las identidades departamentales parecen tener todava la suficiente fuerza para inclinar las voluntades y preferencias de la poblacin. La resistencia al cambio y la incertidumbre frente a procesos nuevos tiende a reforzar la permanencia de los departamentos en la conciencia de la poblacin. f. Inters de los grupos y lites locales de no perder las posiciones de poder logradas en los departamentos. Este es otro factor directamente poltico y estrechamente relacionado con las identidades departamentales. Las capas dirigentes regionales han expresado una inercia dirigida a conservar los departamentos como espacios de actuacin, con capacidad de producir

representacin y legitimidad. El funcionamiento de los actuales gobiernos regionales sobre base departamental acenta esa inercia. Previsiblemente no ser fcil lograr que en estos grupos dirigentes de los departamentos haya disposicin a compartir el poder y a redefinirlo en un espacio mayor de regiones integradas. g. Percepcin de la poblacin de que la regionalizacin es opuesta a la descentralizacin. Adicionalmente la idea de una regin ms grande proyecta en amplios sectores de la poblacin la imagen de que el centro del poder regional, que en el departamento lo tienen cercano, se aleja innecesariamente. Por ello la idea de que la regionalizacin implica un retroceso en la descentralizacin est bastante extendida. De los puntos arriba anotados, cabe desprender que, por su importancia y por la posibilidad de contribuir a replantear toda la estrategia de integracin de regiones, debe darse atencin preferente a la recuperacin de una perspectiva de largo plazo, a la incorporacin de los gobiernos locales al proceso y a la movilizacin desde debajo de la poblacin y de las organizaciones sociales. 2.4. El proceso reciente: problemas, necesidades e iniciativas en Curso. Limitaciones del marco normativo vigente. Luego de seis aos de iniciado este nuevo ciclo de descentralizacin en el pas, se han hecho evidentes algunas limitaciones y vacos existentes en el diseo normativo del proceso. En esta seccin se mencionan aquellos aspectos relativos a la regionalizacin en los que, desde diversos sectores, se formula la necesidad de introducir nuevos dispositivos o modificaciones a los existentes: El primer problema aparece en la Ley de Bases de la Descentralizacin que considera (en su Segunda Disposicin Transitoria) a la formacin de regiones como una de las etapas iniciales del proceso. Hay que tener en cuenta no solamente el sentido poco realista de esta disposicin (por los argumentos sealados en la seccin anterior), sino tambin el hecho de que se ha incumplido casi toda la secuencia de etapas prevista en la LBD. En la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, el Ttulo III, Captulo I establece procedimientos y plazos para la conformacin de regiones que debieran ser revisados a la luz de la experiencia fracasada del referndum del 2005. Esta misma Ley en su Primera disposicin Modificatoria corrige a la LBD en el sentido de fijar un calendario para la realizacin los aos 2005, 2009 y 2013 de las consultas conducentes a la formacin de regiones. El carcter rgido de esta

norma y la imposibilidad de llevarla a cabo, visto el resultado del ao 2006, de dar lugar a una radical correccin. La Ley de Descentralizacin Fiscal (en su artculos 15 y 16) condiciona la segunda etapa consistente en la de percepcin del 50% de los recursos recaudados en las circunscripciones regionales, al proceso de conformacin de regiones que se realice segn lo establecido en la Ley de Incentivos arriba mencionada. Dada la necesidad de modificar los plazos y mecanismos de conformacin de regiones, se desprende tambin la conveniencia de revisar este dispositivo, modificando y flexibilizando las formas de vincular los incentivos y las etapas de la descentralizacin fiscal con la integracin y formacin de regiones. En la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), la estructura y organizacin que se establece para el funcionamiento de los gobiernos regionales ha demostrado que es la fuente de diversos problemas. En primer lugar genera paralelismo, superposicin de funciones y falta de articulacin entre las Gerencias y las Direcciones Regionales Sectoriales. Por otro lado, norma de manera insuficiente las atribuciones, recursos e instrumentos con los que debiera contar la Gerencia General, propiciando su debilidad como nivel conductor de la gestin regional. Asimismo da lugar a que la funcin de planeamiento estratgico tenga un papel nulo o sumamente dbil, debido a ayer la Gerencia de Planificacin y Presupuesto es considerado como rgano de lnea. Aqu sera conveniente mantener las funciones de presupuesto, OPI y cooperacin tcnica como tareas de lnea, mientras la funcin propiamente de planeamiento estratgico debiera ascender a la condicin de rgano principal de asesoramiento (ncleo de pensamiento estratgico) de la presidencia regional. Por ltimo la LOGR no asume la necesidad de los gobiernos regionales de contar con una unidad ejecutora altamente especializada para hacerse cargo del programa de inversiones. La Ley del Sistema de Acreditacin aparece excesivamente centrada en normar los procedimientos y requisitos formales y no en la evaluacin de las reales capacidades de gestin y desempeo de los gobiernos regionales que sern los receptores de nuevas competencias y funciones. La revisin de esta Ley debe apuntar a dotar de contenido concreto a la estrategia de gradualidad en funcin a transferencias de capacidades de gestin asistencia tcnica y acompaamiento del gobierno nacional a los gobiernos regionales (y locales) para el ejercicio de las funciones transferidas.

Otras normas referidas a mecanismos de coordinacin intergubernamental y horizontal que se encuentran pendientes de formulacin y aprobacin, y que tendran un apreciable impacto en la marcha del proceso de regionalizacin. Estas son: El Reglamento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) cuya creacin ha sido establecida por la nueva Ley Orgnica del Poder ejecutivo promulgada en diciembre del 2007. En la prctica este CCI vendra a reemplazar al anterior Consejo nacional de Descentralizacin (CND), existiendo la posibilidad de que la actual Secretara de Descentralizacin de la PCM pase a ser la Secretara Tcnica del CCI. La definicin del rgimen jurdico o personera de la Asamblea nacional de gobiernos Regionales (ANGR), constituida a raz de la desaparicin del CND, como un espacio de coordinacin y accin conjunta de los gobiernos regionales para una eficiente interlocucin con el Gobierno Nacional. El otorgamiento a las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) de autorizacin para operar con mecanismos de gestin presupuestal conjunta, similar a los existentes en el caso de las Mancomunidades Municipales. De otro lado existen leyes y sistemas cuya vigencia y operacin revisten especial importancia en el proceso de regionalizacin por que inciden en las posibilidades, atribuciones y recursos de los gobiernos regionales para actuar como rganos del desarrollo regional. Las anotamos a continuacin. La Ley del Canon cuya orientacin y disposiciones actuales ha generado una acentuada inequidad entre departamentos, provincias y distritos. Se requiere aplicar modificaciones a los criterios de distribucin de los recursos del canon para revertir o por lo menos reducir y compensar estas inequidades territoriales. La Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del CEPLAN, recientemente aprobada mediante el Decreto Legislativo 1088, emitido por el gobierno nacional en el marco de las competencias legislativas delegadas por el Congreso de la Repblica. Esta nueva Ley reduce las competencias funciones y peso poltico del CEPLAN e impide convertirlo en un efectivo instrumento orientador de las estrategias y polticas de desarrollo en los tres niveles de gobierno. Hay que subrayar que el proceso de descentralizacin y regionalizacin requiere de un sistema de planificacin eficiente y con poder efectivo. La ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), su reglamentos y

directivas requieren ajustarse a fin de incorporar estndares y parmetros tcnicos para proyectos de formacin de capital humano y la consideracin de los riesgos del cambio climtico sobre los proyectos de inversin pblica. Finalmente, los gobiernos regionales han planteado la urgencia de derogar el Decreto Supremo.. de reciente promulgacin y que otorga atribuciones a los gobernadores, que invaden las competencias de los gobiernos regionales (y municipales) y desconocen la autoridad legtima y democrtica de los presidente regionales (y alcaldes) elegidos por el pueblo.. Las Juntas de Coordinacin Interregional. A diferencia del proceso anterior de regionalizacin desarrollado en el marco de la Constitucin de 1979, el actual proceso tiene como novedad el funcionamiento de Juntas de Coordinacin Interregional (JCI). Su creacin formal se encuentra en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Art. 91), donde las JCI, formadas por dos o ms gobiernos regionales, se conciben como espacios de coordinacin de proyectos, planes y acciones conjuntas con vistas a consolidar corredores econmicos y ejes de integracin de los futuros espacios macroregionales. Esta restringida concepcin inicial es ampliada en la Ley de Incentivos a la Integracin y Conformacin de Regiones. En esta norma (Artculo 3) se las define como integradas por dos o ms gobiernos regionales, con el objetivo de la gestin estratgica de integracin para la conformacin de regiones sostenidas y para materializar acuerdos de articulacin macroregional. Cuentan para estos propsitos con una presidencia colegiada y una secretara tcnica. Podemos entonces afirmar que:

En la Ley de Incentivos la orientacin especfica y el objetivo declarado de las Juntas de Coordinacin Interregional es lograr la integracin de regiones sostenibles. Por ello su tarea fundamental es producir y aplicar una estrategia y plan de integracin. En funcin a ese propsito gestionan proyectos productivos y de infraestructura, adems de planes de competitividad y promueven la inversin privada. Las funciones asignadas por la Ley a las juntas se refieren pues a generar propuestas estratgicas de desarrollo en los territorios de los departamentos asociados, gestionar proyectos conjuntos, formular planes de competitividad y promocin de la inversin, vigilar el cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial y, en general, preparar

condiciones y definir planes conducentes a una futura integracin de los departamentos en una misma regin. En particular, se espera que la gestin conjunta de proyectos estratgicos, refuerce las tendencias de formacin de espacios econmicos y la complementacin de dinmicas productivas, y que todo ello contribuya, en el mediano o largo plazo, a madurar la confianza, las voluntades y las decisiones de integracin por parte de las poblaciones de los departamentos y de los gobiernos regionales que conforman las JCI. La Ley seala tambin (en el Captulo II, artculos 8 al 14) los incentivos previstos para las JCI, y que se refieren a la autorizacin para actuar con un presupuesto interregional, a obtener un mejor puntaje en el FIDE, financiamiento preferencial de COFIDE, la posibilidad de proponer incentivos a la inversin privada, y recurrir a otras fuentes de financiamiento va endeudamiento para proyectos compartidos e integradores. Se establece asimismo la obligacin del Gobierno Nacional de brindarles capacitacin y asesora tcnica. Todos estos incentivos inicialmente se canalizaban a travs del Conejo nacional de Descentralizacin. Habiendo sido suprimido este organismo, ahora sern provistos por la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros. Etapas de las Juntas de Coordinacin Interregional. De acuerdo a las leyes de origen, es posible distinguir las siguientes etapas en la formacin y funcionamiento de las JCI: En un primer momento, y con lo dispuesto por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en el ao 2003 se crearon dos JCI con la finalidad de desarrollar proyectos especficos de inversin: la Junta del Corredor Biocenico Centro Sur, incorporando a Madre de Dios, Cusco, Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Ica y Junn; y la Junta del Anteproyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Pampas Verdes, con Arequipa, Ayacucho e Ica. En una segunda etapa, el objetivo principal pas a ser la conformacin de regiones. En el marco de la Ley de Incentivos se formaron durante el ao 2004 seis JCI con ese objetivo declarado: (i) Nororiente, con Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martn; (ii) MacroSur, con Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno y Madre de Dios; (iii) Amaznica, con Loreto y San Martn; (iv) Apurmac-Cusco; (v) Ayacucho-Huancavelica-Ica; y (vi) Norcentro Oriente, con ncash, Lima Provincias, Hunuco, Pasco y Junn. Estas seis JCI abarcan un mbito territorial igual o mayor que el de las regiones para las que se elaboraron expedientes tcnicos y fueron sometidas a referndum.

En una tercera etapa se retorn nuevamente a JCI dedicadas solamente a la gestin conjunta de proyectos comunes. Durante el ao 2005 se formaron dos JCI: La Libertad-Cajamarca y San Martn-La Libertad. El carcter y proyecciones de las actuales JCI.

En el momento presente, luego del referndum y tras la eleccin de nuevos presidentes de los gobiernos regionales, hay una clara orientacin a replantear el mbito y las proyecciones de las Juntas de Coordinacin Interregional. Es interesante hacer notar que el proceso de creacin de las actuales JCI coincide con la tendencia de conformacin de las grandes macrorregiones en el pas. Ya hemos mencionado en secciones anteriores, a propsito de los territorios econmicos en el Per, que existe una nueva dinmica transversal del territorio peruano, estimulada por el actual escenario de la globalizacin. Esta ha desembocado en la articulacin creciente de los grandes espacios Norte, Centro y Sur del pas. Las nuevas JCI formadas tienden a converger convergen con estos macroterritorios econmicos. Veamos: La Junta de Coordinacin Interregional del Norte (la llamada INTERNOR) agrupa a Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, ncash, Cajamarca y Amazonas, y ocupa el espacio correspondiente a la gran macrorregin norte. Se anota que, luego de la fallida experiencia del referndum, en la que se quedaron solamente Tumbes, Piura y Lambayeque debido al retiro de Cajamarca y Amazonas, se han recompuesto ahora las relaciones entre estos dos bloques de departamentos, habindose restablecido la INTERNOR, incluyendo a San Martn. Pero ahora el proceso ha ido ms all con la inclusin de La Libertad y Ancash. Una tarea importante que se ha propuesto INTERNOR es la constitucin de una agencia de promocin de la inversin en el mbito macroregional. La Junta de Coordinacin Interregional Centro-Sur (CENSUR), que convoca a Lima provincias, Pasco, Hunuco, Junn, Huancavelica, Ayacucho e Ica, y a la que han pedido sumarse Apurmac y Ucayali, coincide con la gran macrorregin central del pas. En este caso se advierte la convergencia de dos bloques definidos: el primero, propiamente de la regin central del pas con Lima Provincias, Pasco, Hunuco y Junn; y el otro ubicado en el espacio centro-sur con Ica, Huancavelica, Ayacucho y Apurmac.. La Junta de Coordinacin Interregional Amaznica (CIAM), formada por Amazonas, Loreto, San Martn, Ucayali y Madre de Dios, congrega a todos los

departamentos propiamente amaznicos. Aunque departamentos como Amazonas, San Martn y Ucayali, a su vez forman parte de otras Juntas, la formacin de CIAM reviste especial significacin por los problemas que comparten estos departamentos, especialmente en relacin a la explotacin de la biodiversidad amaznica y la presencia de las comunidades nativas en sus territorios. Un dato importante es la participacin del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM, ahora integrado al nuevo Ministerio del Ambiente) y el Instituto de Investigacin de la Amazona Peruana(IIAP) en la fundacin y en las instancias directivas de CIAM. En el Sur, se encuentra paralizado el proceso de construccin de la respectiva junta, aunque en los meses recientes hubo algunas reuniones preliminares dirigidas a formar la Junta de Coordinacin Interregional del Sur (MACROSUR) con participacin de Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno. Un factor que ha afectado seriamente el proceso de convergencia de los departamentos del sur es el conflicto que ha enfrentado seriamente a Tacan y Moquegua por la distribucin del canon. Se aprecia as que las iniciativas orientadas a poner en funcionamiento las actuales Juntas de Coordinacin Interregional (ver Matriz 2) tienden a coincidir con el principal proceso de carcter territorial de articulacin de las grandes macroregiones existente en el pas. Por eso, en lo que respecta a las dems JCI, creadas en los aos anteriores (del 2003 al 2005), aunque formalmente no han desaparecido, su funcionamiento ha quedado en la prctica en suspenso, por el mayor impulso que ostentan las nuevas juntas macrorregionales. Matriz 2. Juntas de Coordinacin Interregional Denominacin Gobiernos regionales Corredor Biocenico Centro Sur Apurmac, Ayacucho, Cusco, Ica, Junn, Huancavelica, Madre de Dios Anteproyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Pampas Verdes Arequipa, Ayacucho, Ica

La Libertad-Cajamarca La Libertad, Cajamarca. Para gestin conjunta de proyectos San Martn-La Libertad San Martn, La Libertad Norte y Oriente Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Piura, San Martn, Tumbes Macrorregin Sur Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno, Tacna Apurmac-Cusco Apurmac, Cusco Regin Amaznica Loreto, San Martn Ayacucho-Huancavelica-Ica Ayacucho, Huancavelica, Ica Para formar regiones Macrorregin Nor-CentroOriente ncash, Hunuco, Junn, Lima, Pasco Las regiones piloto. En el marco de la regionalizacin, la formacin de regiones piloto aparece como una alternativa para retomar el proceso, luego del fracaso ocurrido en la formacin de regiones por medio del referndum del 2005. Estas caracterstica es claramente planteada por el gobierno, cuando a los pocos das de asumir el poder, en el mes de octubre del 2006, el Presidente Alan garca plante la ejecucin del shock de la descentralizacin consistente en 20 medidas. Una de estas medidas precisamente ofreca disear para el pas un nuevo Plan Nacional de Regionalizacin con el objetivo de poner en marcha en el ao 2007 al menos una regin piloto. Vale la pena examinar con algn detalle la lgica presente en la propuesta de constituir regiones piloto. De manera esquemtica podemos identificar los siguientes supuestos en dicha propuesta:

Se trata de una estrategia de carcter exploratorio. Es decir, antes de poner en ejecucin un programa generalizado de formar regiones en todo el pas, conviene hacerlo solamente en una regin particular, la considerada piloto. El supuesto es que si se asla un territorio y concentran en ste las acciones de implementacin de una regin, ser posible en esta experiencia descubrir los

problemas y limitaciones, pero tambin las posibilidades de llevar adelante la regionalizacin. El siguiente paso es suponer que las lecciones (positivas y negativas) extradas y reconocidas de la experiencia de la regin piloto podrn ser utilizadas como gua de accin y aplicadas en las dems regiones del pas de modo de evitar errores, superar problemas y aprovechar ventajas. Finalmente la propuesta supone que las dems regiones a las que se aplicarn las lecciones de la regin piloto, constituyen espacios homogneos susceptibles de ser sometidos a recetas nicas con las mismas posibilidades de xito. Puede afirmarse que, en general, los supuestos presentes en la concepcin estratgica de la regin piloto son de difcil verificacin en un pas como el nuestro. Cabe entonces formular dos reparos fundamentales a la propuesta: i. Por el lado tcnico, no existe la homogeneidad suficiente como para seleccionar a una regin como piloto que sea efectivamente representativa de las condiciones existentes en todas las dems regiones. Si esto no es posible, entonces las lecciones derivadas de una experiencia como la piloto difcilmente podrn ser aplicables a todo el resto de regiones, con lo cual no se cumple la esencia misma de la propuesta. ii. Por el lado poltico es previsible que la seleccin de una sola regin como piloto, y la concesin de incentivos y dems beneficios reales a esta regin para la puesta en marcha de la estrategia posiblemente despierte en algunas otras regiones la actitud de demandar tambin el derecho o la posibilidad de acceder a los mismos beneficios e incentivos; es decir, reclamar ser tambin consideradas regiones piloto. Si ello llega a ocurrir, igualmente pierde sustento la estrategia pues resulta absurdo contar con varias regiones piloto, distintas entre s, pues no sera posible identificar lecciones nicas replicables para el conjunto de regiones. No obstante estos problemas reales, se encuentra en marcha una propuesta de constituir como regin piloto a la integracin de San Martn con Amazonas, por iniciativa de sus respectivos gobiernos regionales. Asimismo se ha anunciado la

voluntad de experimentar con una segunda regin piloto formada por Ancash, Huanuco y Ucayali, levantando como proyecto emblema la construccin de una carretera nacional de penetracin desde la provincia del Santa hacia la ciudad de Pucallpa y desde all hasta la frontera con Brasil. El caso de la Regin Piloto San Martn-Amazonas. En el mes de diciembre del 2007, los presidentes regionales de San Martn y Amazonas suscribieron un Acuerdo de Intencin para constituir la Regin Piloto San Martn-Amazonas. En dicho documento se afirma que: Ambos espacios departamentales mantienen relaciones de integracin histrica, cultural y econmica, es decir cumplen con los principios y requisitos establecidos en la Constitucin Poltica y en la ley de bases de la Descentralizacin para integrar regiones. San Martn y Amazonas son departamentos que han estrechado relaciones al formar parte de dos Juntas de coordinacin Interregional: INTERNOR y CIAM. El Acuerdo cuenta con la opinin favorable de los respectivos Consejos de coordinacin Regional En cuanto a los objetivos se menciona que en primer lugar el Acuerdo se propone dinamizar el proceso de descentralizacin y promover la ejecucin conjunta de proyectos que contribuyan al desarrollo regional y bienestar de la poblacin. Se comprometen a ejecutar acciones que permitan materializar la Regin San Martn-Amazonas, integrando sus territorios y pueblos bajo los principios de eficiencia, eficacia, participacin, inclusin, solidaridad, complementariedad y gradualidad. Acuerdan conformar equipos de trabajo para disear y ejecutar el plan de integracin de la Regin