ECONOMA POLTICA DEL SISTEMA POLTICO DE AUSTRALIA Y SU EFECTO SOBRE LAS POLTICAS PBLICAS

Cristbal Aninat 01 de septiembre de 2011 Instituto de Polticas Pblicas UDP

I. Aspectos generales: El Commonwealth de Australia es una monarqua constitucional con sistema de gobierno parlamentario y un estado federal. Su sistema poltico es un hibrido del sistema ingls de Westminster y del sistema poltico norteamericano. Del primero se deriva que el jefe de estado es el Gobernador General, en representacin del monarca, que el gobierno de Australia emana de la mayora parlamentaria de la Cmara de Representantes, y que importantes funciones del sistema poltico se rigen por convenciones no escritas. Del segundo resulta la adopcin de una constitucin escrita basada en un sistema de divisin de poderes del estado que actan mutuamente como frenos y contrapesos, un Parlamento bicameral con un Senado con poderes legislativos equivalentes a los de la cmara baja, y un Poder Judicial independiente que revisa la constitucionalidad de las leyes y el balance de poderes entre los estados y el Commonwealth.1 El gobernador general de Australia, si bien en teora representa a la Reina de Inglaterra, en la practica y segn algunos textos constitucionales, funciona con completa independencia. Sus funciones son principalmente simblicas, ya que por convencin acta slo por requerimiento (advice) del Primer Ministro.2 La constitucin, sin embargo, le otorga ciertos poderes para

La constitucin consta de varios documentos independientes, el principal es la Commonwealth of Australia Constitution Act de 1900. 2 Muchas de las principales funciones del primer Ministro deben ejecutarse a travs del Gobernador General. Al punto que el Primer Ministro y su gabinete no tienen reconocimiento legal de sus actos. Para ello requieren de la aprobacin del Excecutive Council, presidido por el Gobernador General, y compuesto por l junto
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arbitrar entre el Primer Ministro (PM) y la oposicin en casos extremos. Los llamados Reserve Powers provienen de antiguas convenciones de la tradicin de Westminster. En Australia su existencia se reconocen explcitamente en la constitucin, su uso sin embargo se deja a interpretacin de las convenciones no escritas. En circunstancias extremas el gobernador podra destituir al PM y nombrar a un gobierno provisional (caretaker). Bajo ninguna circunstancia este tiene facultades para disolver el parlamento si es que no es peticin del PM. El Gobernador General inviste como Primer Ministro al miembro de la camara de representatntes que es votado como lider de la mayoria, el cual se mantiene en el poder hasta las proximas elecciones generales, a menos que la camara apruebe un voto de censura o que el gobernador general lo destituya. Esto ultimo solo puede ocrrir si el PM ha perdido la mayoria en la camara de representantes o si el Parlamento niega al gobierno los recursos financieros necesarios para su funcionamiento. Por convencin la formacin del gabinete en gobiernos laboristas se realiza en conjunto por el PM y el comit parlamentario del partido en la cmara baja (Labor Caucus); en los gobiernos de la Coalicin (Partidos Liberal y Nacional) el PM forma su gabinete de manera autnoma. En Australia el PM adems de ser responsable por la administracin del estado, tiene el control casi absoluto de la agenda legislativa, y puede solicitar al Gobernador General la disolucin de la cmara baja en cualquier momento y del senado en periodos que determina la Constitucin. El PM tambin puede solicitar la disolucin completa del Parlamento (Double Dissolution). Esto es un mecanismo de evitar parlisis legislativa en casos en que ambas cmaras permanezcan ms de tres meses en desacuerdo sobre el texto definitivo de un proyecto de ley. Si en el nuevo parlamento las cmaras siguen sin ponerse de acuerdo, el PM puede llamar a una Sesin Plenaria del Parlamento (Joint Sitting) en la cual la ley debe ser aprobada por la mayora absoluta de los miembros en ejercicio de ambas cmaras sumados. El parlamento de Australia en su estructura es muy similar al congreso norteamericano. La cmara de diputados se elige en distritos uninominales de similar tamao de poblacin; en tanto el senado se elige en circunscripciones (que representan a los estados y territorios) de igual numero de escaos sin relacin a su poblacin. A excepcin de la iniciativa exclusiva de la

al PM y al gabinete. Estas autorizaciones sin embargo, en su gran mayora nunca han sido denegadas. Por lo tanto en lo que sigue las consideraremos como actos exclusivos del primer ministro a menos que se indique lo contrario. Pgina 2 de 10

cmara baja sobre leyes de impuestos y provisin de fondos al gobierno para su funcionamiento (appropriation bills), ambas cmaras tienen las mismas atribuciones legislativas. Toda ley debe ser aprobada en igual forma por ambas cmaras. El funcionamiento del Parlamento, sin embargo, es muy similar al del parlamento ingls. El primer ministro se sostiene mientras goce de mayora en la cmara baja, debe renunciar o llamar a elecciones anticipadas si se produce un voto de censura, y sus ministros deben pertenecer a alguna de las dos cmaras del parlamento.

II. Sistema electoral y su efecto sobre el sistema de partidos En Australia tanto la Cmara y como el Senado utilizan sistemas de votacin preferencial de Voto nico Transferible (STV por sus iniciales en ingls). Ellos comparten la misma lgica de funcionamiento y mecnica de asignacin de escaos. Sin embargo, debido a las diferentes magnitudes de los distritos de cada cmara estos sistemas producen dinmicas electorales con ciertas diferencias.3 La cmara baja est integrada por 150 representantes elegidos en distritos uninominales por periodos de tres aos sin limites a la reeleccin. Bajo el sistema electoral STV los electores deben manifestar sus preferencias sobre los diferentes candidatos que aparecen en la papeleta de votacin.4 En Australia el voto se considera invalido si el votantes no ordena a todos los candidatos que aparecen en la papeleta. Debido al alto numero de candidatos promedio por distrito, el cual flucta entre 10 y 12, es difcil que los votantes desarrollen preferencias especificas sobre todos los candidatos. Los partidos emiten cartillas que sugieren a sus simpatizantes como votar (orden de preferencias) con el objetivo de maximizar las probabilidades de eleccin de sus candidatos, o de candidatos de partidos afines. Estas how to vote cards, como se vera ms abajo, juegan un role preponderante en el funcionamiento del sistema poltico australiano.

En 1918 el gobierno conservador de Hughes introdujo el voto preferencial en Australia con el propsito explicito de facilitar que los dos partidos conservadores no arriesgaran perdida de escaos al competir independientemente en las elecciones parlamentarias. 4 Contrario a lo que ocurre en Chile, donde cada elector tiene un slo voto y si marca ms de una preferencia el voto se invalida
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El candidato electo es quien obtenga la mayora absoluta de primeras preferencias. Si nadie alcanza este umbral, se elimina al candidato con menor numero de primeras preferencias y se distribuyen sus preferencias secundarias entre los candidatos restantes. As se procede sucesivamente hasta que un candidato obtiene la mayora absoluta. Sin necesidad de realizar una segunda vuelta, este sistema incorpora un mecanismo para que los candidatos electos cuenten con una mayora absoluta de las preferencias del electorado, a pesar de no recibir una mayora absoluta de primeras preferencias. Por esta razn este sistema tambin es conocido como Instant Run-off Voting (IRV, o votacin con segunda vuelta inmediata). El Senado est compuesto por 76 miembros electos en ocho circunscripciones sin limites a la reeleccin. Cada uno de los seis estados elige el mismo numero de senadores que sirven por periodos de seis aos y se renueva la mitad de ellos cada tres. Los dos territorios eligen senadores por periodos mximos de tres aos, debiendo reelegirse en cada eleccin de la cmara baja. A pesar de que la representacin en el senado no es proporcional a la poblacin, el numero de senadores es variable. La constitucin establece que el senado debe tener una composicin total equivalente a la mitad del numero de representantes en la cmara baja. Actualmente los estados eligen a 12 senadores cada uno y los territorios a dos cada uno. El sistema electoral preferencial aplicado a distritos plurinominales se llama Voto nico Transferible (STV por sus siglas en ingls)5. Al igual que para la eleccin de la cmara baja, los electores deben establecer un orden de preferencia para todos los candidatos que aparecen en la papeleta. Circunscripciones plurinominales, sin embargo, implican 50 a 60 candidatos por circunscripcin. Por lo que los electores tienen la opcin de listar todos los candidatos, al igual que en la cmara baja (lo que se llama votacin bajo la lnea) o simplemente pueden marcar un 1 en el partido preferido (votacin sobre la lnea). Esta opcin es utilizada por ms del 95% de los electores. Los partidos tambin emiten cartillas de votacin para la eleccin de senadores, las que cumplen una funcin oficial durante la asignacin de escaos. Para distribuir los votos a cada candidato, el servicio electoral se gua por las cartillas de votacin que les proveen los partidos. Esto implica que en la practica el sistema electoral del senado tiene lo que llamaremos listas cerradas opcionales. La votacin sobre la lnea es equivalente a una lista cerrada. En

Este sistema es tambin utilizado en la cmara baja de Irlanda y en Malta. Pgina 4 de 10

este caso los partidos, sin embargo, no pueden alejarse de las preferencias de los electores al configurar la how to vote card sin arriesgarse a fomentar la votacin bajo la lnea. Para asignar los seis escaos en disputa por circunscripcin se calcula una cifra repartidora: Cuota de Droop = votos totales/(total de cupos+1)+1. En las circunscripciones de los seis estados la cuota resultante es de 14,3%; en los dos territorios es de 33%. Mediante un sistema equivalente al utilizado en la cmara baja, los escaos se asignan a los candidatos que obtienen un numero de votos de primeras preferencias igual o superior a la cifra repartidora. Los votos excedentes se redistribuyen a los dems candidatos segn el orden de preferencias secundarias. Si nadie alcanza la cuota, se elimina el candidato de menores preferencias y se le distribuyen a los restantes. As sucesivamente hasta asignar todos los escaos correspondientes a la circunscripcin.

Efectos del Voto Alternativo sobre el Sistema de Partidos Los sistemas de voto alternativo promueven la moderacin en las posiciones ideolgicas de los partidos y tambin su comportamiento hacia los dems partidos, permiten la existencia de varios partidos afines, minimizan la perdida de votos y promueven la inclusin de preferencias de sectores minoritarios de la sociedad. Estos sistemas inducen a los candidatos a buscar no slo las primeras preferencias de sus electores, sino tambin las preferencias secundarias de votantes simpatizantes con otros partidos. Esto lleva por una parte a posiciones ideolgicas moderadas cercanas al centro poltico y por otra a una competencia no confrontacional entre los candidatos. De lo contrario los candidatos corren el riesgo de alienar a los simpatizantes de sus competidores ms cercanos en trminos de ubicacin espacial (ya sea en el eje derecha-izquierda u otro de los planos relevantes en dicha eleccin).6 El voto alternativo tambin facilita la relacin entre partidos afines. Cuando, por ejemplo, existe ms de un partido conservador, como es el caso de Australia con los partidos Nacional y

Esto es particularmente relevante para Chile. Si bien los partidos chilenos tienen preferencias ideolgicas moderadas, los candidatos de partidos contiguos en el plano espacial compiten de manera muy agresiva. Bajo el sistema binominal esto produce efectos particularmente nocivos sobre el sistema de partidos ya que los partidos contiguos son miembros de la misma coalicin.
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Liberal, bajo un sistema mayoritario dichos partidos se veran forzados a unificarse, o a negociar pactos por exclusin, para tener mayores probabilidades de obtener la primera mayora electoral en cada distrito. Bajo un sistema preferencial, en cambio, los partidos afines slo deben logran que sus electores ordenen sus preferencias de manera consecutiva entre los candidatos de los dos partidos. De esta manera en caso de que la primera preferencia del votante no sea exitosa, su segunda preferencia se deriva automticamente al candidato del partido afn. Por consiguiente, estos partidos pueden competir independientemente en las elecciones sin disminuir de manera significativa las probabilidades de xito electoral de sus candidatos. Mientras ms alto sea el umbral para salir elegido menor es el riesgo de competir por separado en un sistema de votacin preferencial. Ello por que es menos probable que un candidato contrario obtenga el porcentaje de primeras preferencias necesario para superar dicho umbral. La introduccin de votacin alternativa a la cmara de representantes en Australia, que utiliza distritos uninominales, permite a partidos afines competir por separado asumiendo un mnimo riesgo de disminuir su xito electoral. Desde 1946 los partidos Nacional y Liberal siempre han funcionado como una coalicin a pesar de haber competido independientemente en todas las elecciones parlamentarias realizadas en dicho periodo. La emisin de how to vote cards por los partidos polticos es clave para el xito en el proceso electoral. Este sistema electoral, tambin permite a los partidos presentar ms de un candidato para un mismo escao y dejar que sean los electores quienes elijan cual es el candidato preferido. Ello evita incurrir en los potenciales costos electorales que pueden implicar las elecciones primarias si las campaas se tornan agresivas. Por otra parte, esta dinmica cumple una funcin importante para dar representatividad a las preferencias de los partidos ms pequeos, y para minimizar la perdida de votos. La inclusin de preferencias secundarias en el proceso de asignacin de escaos, implica que las preferencias por candidatos que no resultan elegidos no se desperdician necesariamente. Esto otorga cierta importancia a las posiciones de los partidos pequeos, los que por tanto negocian el orden de preferencias en sus How to vote cards con los partidos mayores. Logrando as una influencia directa en el resultado de las elecciones a pesar de no elegir ninguno de sus candidatos. Esto explica que en Australia subsistan por dcadas partidos que no obtienen representacin parlamentaria.

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Se maximiza el efecto anterior cuando los votantes emiten sus preferencias por todos los candidatos de la papeleta. As, hasta las agrupaciones ms pequeas logran influir en el resultado de las elecciones, minimizando la perdida de votos. Es por esta dinmica que la ley electoral australiana considera como invlidos los votos que no contienen un orden de preferencias completo. Veremos ms abajo, sin embargo, que en Irlanda y Malta el orden completo de preferencias no es obligatorio. La variante IRV del sistema de votacin preferencial utilizada en la cmara de representantes tiene un fuerte efecto mayoritario induciendo a la existencia de pocos partidos con bajos niveles de tensin entre ellos, e incentiva a desarrollar partidos cercanos a los ciudadanos, hacindolos responsive (atentos a reaccionar) a sus cambios de preferencias. La magnitud de distrito igual a uno produce un umbral de 50% de las preferencias para salir electo, lo que lleva a que se presenten pocos candidatos, que sean moderados en sus preferencias y que tengan cercana a los electores. Esto produce un sistema altamente competitivo. A su vez la posibilidad de ser elegido por preferencias secundarias permite la coexistencia colaborativa de partidos afines. Por ultimo, la existencia de how to vote cards le confiere a los partidos un cierto poder sobre los candidatos, pero al estructurar dichas cartillas no pueden alejarse de las preferencias de los ciudadanos. Esto se constituye en un mecanismo disciplinado para los diputados pero no permite que los partidos se aslen de las preferencias ciudadanas. Desde 1945 a 2004 el 99% de los escaos de la cmara baja han sido ocupados por tres partidos. Sin embargo, debido a la afinidad entre los partidos conservadores (Liberal y Nacional) que los ha llevado siempre formar gobierno en conjunto, el comportamiento parlamentario y electoral ha sido de carcter bipartidista. Las caractersticas que constituyen el sistema electoral del senado son el sistema STV, la magnitud de distrito igual a seis, y la existencia de lista cerrada opcional. La mayor magnitud de distrito produce un umbral de 14,3% lo que permite que un mayor numero de partidos tengan representacin parlamentaria. La existencia de listas cerradas por su parte modera la dispersin y aumenta el poder disciplinador de los partidos. Durante el periodo bajo anlisis la Coalicin y el Partido Laborista han ocupado el 90% de los escaos. Cuatro partidos pequeos tambin acceden a representacin en el senado.

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El sistema de partidos resultante a nivel nacional se caracteriza por una dinmica bipartidista, con tres partidos dominantes, en que los partidos afines mantienen su independencia sin afectar su xito electoral. Los partidos son ideolgicamente moderados y altamente disciplinados. En ambas cmaras es muy poco comn que parlamentarios no voten segn las directrices del partido. El carcter de Westminster contribuye a disciplinar la cmara baja, en tanto las listas cerradas refuerzan la disciplina en el senado.

III. El proceso legislativo como arena de negociacin poltica Australia ostenta altos niveles de cooperacin en su proceso legislativo. El modelo hibrido con elementos de Westminster y del sistema poltico de Estados Unidos produce un gobierno gil (desicive), responsable frente al parlamento y la ciudadana, e inclusivo de las preferencias de los diversos sectores polticos. Las instituciones de tradicin Westminster en el proceso legislativo australiano determinan un ejecutivo con mayora parlamentaria, con control casi absoluto de la agenda legislativa y facilidad para aprobar dicha agenda en la cmara baja. Debido a su necesario estado de minora en la cmara de representantes la oposicin cumple un rol principalmente fiscalizador de la gestin del gobierno y de sus proyectos de ley. A travs del Shadow Cabinet (gabinete en las sombras) la oposicin desarrolla un seguimiento permanente de los polticas que lleva cada ministerio, proponiendo contra argumentacin a sus propuestas legislativas e investigando la calidad de la implementacin de las polticas en ejecucin. El sistema de comisiones de la cmara permite adems el anlisis detallado de las propuestas de ley y a travs de audiencias pblicas incorpora los intereses de los stakeholders. Como mecanismo para exigir responsabilidad poltica al gobierno, la cmara puede forzar la renuncia del primer ministro y disolucin de su gabinete por medio de un voto de censura. Si el gobierno, en cambio percibe que a pesar de tener el favor de la mayora de la poblacin, puede perder su mayora parlamentaria, este tiene la facultad de disolver la cmara de representantes y llamar a nuevas elecciones. Estos mecanismos de control mutuo contribuyen a un proceso legislativo responsable y accountable.

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El senado, legado de la tradicin poltica norteamericana, se constituye en el principal actor de veto frente al ejecutivo en el proceso poltico australiano. La base de representacin electoral federal que tiene el senado implica que sus mayoras no necesariamente coinciden con las de la cmara baja y por ende con el partido de gobierno. En los ltimos 50 aos el gobierno dividido (Ejecutivo con minora en el senado) no ha sido la excepcin. Dado que el proceso legislativo exige que para despachar una ley esta debe ser aprobada por ambas cmara en igual texto, el senado puede obstruir la agenda legislativa del gobierno. Con un fuerte sistema de comisiones el senado es la principal arena de negociacin poltica en proyectos de ley controversiales. La constitucin australiana provee los mecanismos de Double Dissolution y Joint Sitting para resolver parlisis legislativa. Si la cmara y el senado permanecen ms de tres meses en desacuerdo sobre el texto definitivo de un proyecto de ley, el PM est autorizado para disolver ambas cmaras y llamar a eleccin de todos los escaos del parlamento. Si en el nuevo parlamento las cmaras siguen sin ponerse de acuerdo, el PM puede llamar a una Sesin Plenaria (Joint Sitting) en la cual la ley en disputa debe ser aprobada por la mayora absoluta de los miembros en ejercicio de ambas cmaras sumados. Algunas interpretaciones de las convenciones de Westminster consideran que, en casos de confrontacin extrema entre el gobierno y el parlamento, los Reserve Powers le confieren al Gobernador General la autoridad para mediar entre el gobierno y la cmara alta. Como ultimo recurso el Gobernador General, segn esta visin, puede destituir al primer ministro y nombrar un gobierno provisional hasta que se celebren nuevas elecciones. Desde que la Constitucin de Australia entro en vigencia en 1901 esta facultad slo ha sido utilizada durante la crisis constitucional de 1975. En noviembre de 1975 se produjo un enfrentamiento de la mayora conservadora del senado con el primer ministro laborista sobre la ley de presupuestos. La aprobacin de dicha ley fue el instrumento de la oposicin para manifestar su malestar contra el gobierno por hechos polticos ocurridos en los meses anteriores. La mayora de la oposicin en el senado se neg a aprobar la ley de presupuestos para el ao siguiente, y el primer ministro Whitlam reuso utilizar la facultad de Doble Disolucin por temor a no obtener nuevamente una mayora parlamentaria. Esto llev al Gobernador General a apelar a sus Reserve Powers y destituir al PM Whitlan y nombrar a un gobierno provisional (caretaker) bajo la condicin de que ste inmediatamente disolviera ambas cmaras del parlamento. A continuacin el senado aprob la ley de presupuestos y se llamo a
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nuevas elecciones. Si bien el conflicto se resolvi exitosamente, aun se debate la constitucionalidad de dicha intervencin.

IV. Conclusin: efecto del sistema poltico australiano sobre la formulacin de polticas pblicas EL proceso poltico australiano, en suma, posee caractersticas conducentes a generar cooperacin poltica para el desarrollo gil de polticas pblicas inclusivas y eficientes. El sistema poltico tiene pocos actores participando en las ultimas instancias de decisin de polticas pblicas. Estos son actores disciplinados y con largos horizontes de tiempo. El sistema electoral, altamente competitivo, acerca los partidos a los ciudadanos y los incentiva a reaccionar oportunamente frente a cambios en sus preferencias. La estructura del proceso legislativo, y de relacin entre el gobierno y el parlamento, produce un poder ejecutivo con capacidad de proponer una agenda de polticas pblicas y de llevarla adelante. El parlamento, por su parte, tiene herramientas eficaces para enriquecer el debate de polticas pblicas, para incorporar la participacin de stakeholders y las preferencias de partidos sin representacin parlamentaria, y para fiscalizar la administracin del estado por parte del gobierno. El sistema poltico resultante es decisive (oportuno en tu toma de decisiones), accountable (responsable por sus actos), inclusive (inclusivo de los diversos sectores sociales y stakeholders), y responsive (capaz de reaccionar a los cambios en las demandas del electorado).

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