De Piero Estado y Conflictividad Emergente

ISSN 1850-9835
Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado
La orientacin del Estado ante la conflictividad emergente (O acerca de cmo volver a discutir el desarrollo)
Sergio De Piero Direccin de Investigaciones, INAP . Documento de Trabajo N 5/2010.
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La orientacin del Estado ante la conflictividad emergente (O acerca de cmo volver a discutir el desarrollo) Sergio De Piero1
Introduccin Las dimensiones de la crisis del Estado, son heterogneas y difciles de asir a una sola explicacin o en una nica manifestacin, ya que se entrecruzan variables de diverso tipo (objetivas y subjetivas, estructurales e histricas) que derivan necesariamente en un replanteo de las polticas pblicas. Insistimos en la importancia de no reducir esta cuestin a una crisis fiscal o del modelo del Welfare, sino que preferimos optar por una visin que refiera a un quiebre mayor. En esa encrucijada, los gobiernos de la regin intentan reconstruir capacidades estatales imprimindole a las polticas pblicas nuevas direcciones, en este caso hacia el desarrollo. Ello adems sucede en un perodo de notables transformaciones en la demanda fruto de una nueva conflictividad emergente. Analizaremos los principales modelos o tendencias en disputa en la regin respecto al rol del Estado, el perfil de las polticas pblicas que den respuesta a esta realidad y las conformaciones centrales del actual modelo.
Las reformas sobre la crisis: los nuevos modelos de Estado y de polticas pblicas como herramientas para el desarrollo. El futuro del Estado, o al menos el destino de sus capacidades, no deja de ser incierto, si bien se presentan perspectivas nuevas. Esta incertidumbre es combatida tanto desde el campo terico, como desde la misma accin poltica llevada adelante por los gobiernos. Con ese objetivo se presentan en el escenario poltico actual (y tambin en la discusin terica) diversas orientaciones posibles de las que tomamos tres: por un lado, la neoliberal, en segundo lugar la neoinstitucional, y por otro lado, se presenta un vasto y
Direccin de Investigaciones, Instituto Nacional de la Administracin Pblica (INAP). Contacto: sdepiero@sgp.gob.ar
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heterogneo sector, crtico de los diagnsticos y propuestas de los anteriores, y centrado en la idea de un neodesarrollismo que, no deja de tener un perfil difuso. En cualquier caso, no pueden omitirse las limitaciones de un elemento dominante: todas estas corrientes se plantean como revisiones de propuestas pasadas; redefinen los postulados elaborados durante el nacimiento del Estado o en algunas de sus etapas posteriores, poniendo en cuestin algunos de sus elementos; plantean con una nueva orientacin otros y buscan adaptar la propuesta global al nuevo escenario internacional y local. Este anlisis debera completarse considerando la visin proveniente desde la izquierda, corriente fundamental acerca del estudio del Estado durante el siglo XX. Sin embargo, como corriente autnoma hoy se caracteriza por su ausencia o irrelevancia, que es asumida por el mismo espacio (Cuevas, 2007). No es que no exista pensamiento de izquierda e incluso marxista, pero ms bien se encuentra sumergido en comprender su propia crisis luego de la cada de los socialismos realmente existentes y de las transiciones hacia economas de mercado, como la que sucede en China. Muchas argumentaciones crticas al neoliberalismo parten sin duda de un anlisis marxista de la situacin, pero ello no se corresponde con una propuesta o una praxis del mismo tipo, como haba sucedido al menos hasta la dcada del '70. Por ello, pueden leerse importantes anlisis de la izquierda acerca de los cambios en los ltimos aos, cuyo eje se concentra en la crisis del capitalismo durante los '70 y anlisis crtico de las reformas de mercado, con las consecuencias de aumento de la pobreza y destruccin del aparato estatal. Lo cierto es que esta posicin no era la ms cmoda para enfrentar el contexto, ya que los escritos ms destacados del marxismo de posguerra (Nicos Poulantzas, Ralph Miliband, Louis Althuser) haban denunciado distintos aspectos del Estado capitalista, que ahora el neoliberalismo vena a destruir. Como lo seal Klaus Offe (1990), el modelo del Welfare no soport las crticas por derecha (dficit fiscal, desincentivo a la competencia) pero tampoco aquellas provenientes desde la izquierda por cuanto no terminaba de desmontar el aparato represivo propio del capitalismo. Cuando el neoliberalismo se impuso en la regin y en otras partes
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del mundo, la izquierda -y, muy particularmente, el marxismo- qued sostenida de un andamio muy dbil que buscaba criticar lo nuevo sin defender lo que se derrumbaba. De todos modos, sus crticas han hecho hincapi tambin en que la hiptesis acerca del fin del Estado a manos de la globalizacin y de los mercados transnacionales, no debe tomarse por cierta, cuando los propios estados son quienes rescatan a numerosas empresas de sus quiebres financieros, como ha ocurrido en los ltimos aos en buena parte de los pases de la regin y, especficamente, en la Argentina (Born, 2002). Todo lo que expresamos hasta aqu, no hace sino fortalecer la idea de la incertidumbre sobre el futuro del Estado y, nos atrevemos a afirmar, de la misma organizacin social. Existe una ruptura con los paradigmas que dominaron la escena de posguerra, pero an se atraviesa una transicin en la formulacin de uno nuevo, si es que ello llegara a ocurrir. El prefijo neo es la marca registrada de una poca de transicin, que expresa con l que la modernidad, el Estado, el sistema poltico y cultural, y el modo de organizar la produccin y el trabajo estn siendo replanteados en busca quiz de un horizonte ms estable, donde algunos de los elementos que hoy se debaten conformen el nodo de un modelo razonablemente perdurable, mientras otros quedan en el camino. En cuanto a la accin poltica, el panorama es an ms complejo. No cabe duda que distintas administraciones se subieron a la ola neoliberal, ya desde mediados de los '80, aunque el discurso y las polticas sern sin duda ms firmes en la dcada siguiente. Tal vez, a excepcin de Venezuela, todos los pases de Sudamrica contaron con administraciones que abrazaron con decisin las pautas del Consenso de Washington; algunos con una adhesin casi absoluta (como es el caso de las presidencias de Carlos Menem en Argentina, Alberto Fujimori en Per, Gonzalo Snchez de Losada en Bolivia) mientras que, en algunos casos, esta adscripcin buscaba mantener algn nivel de autonoma (como el caso de Fernando Henrique Cardoso en Brasil). Lo notable de las reformas pro-mercado fue que, en medio de la inestabilidad del sistema poltico en casi toda la regin, stas continuaron aplicndose sin serios cuestionamientos al menos hasta las crisis del ao 2001, donde los
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movimientos producidos en Argentina, Bolivia y Ecuador en particular, interrumpieron el status quo que el neoliberalismo haba impuesto al discurso econmico pero tambin al poltico. Como ya han sealado varios autores en los ltimos treinta aos la regin vive dos transiciones -o una misma transicin de dos etapas-: durante los '80, la de carcter poltico que dejaba atrs las dictaduras militares; durante los '90, la de carcter econmico, centrada en la reforma del Estado, la crisis fiscal, las privatizaciones, etc. El ao 2001 abre, en este sentido, una disrupcin respecto de los elementos de las reformas pro mercado de los '90 y recrudece la dimensin de inestabilidad de los gobiernos de la regin: entre 1998 (con la destitucin de Abdal Bucaram en Ecuador) y 2005 (con la de Lucio Gutirrez en el mismo pas), son 7 los presidentes que no logran terminar sus mandatos en 5 pases (Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Per). A ello puede sumarse el anterior intento de golpe en Venezuela y la destitucin de Fernando Collor de Melo en Brasil2. En definitiva, estas crisis nos revelan las serias dificultades para la implantacin de los modelos pro-mercado en la regin y en Argentina en particular, por la fuerte resistencia de sectores sociales que vean cmo la modernizacin implicaba su desplazamiento de la economa formal; al tiempo que los sectores vinculados a la industria nacional eran desplazados por las compras a manos de grupos extranjeros, mientras caan los precios agropecuarios, se dificultaba la competitividad por la paridad cambiaria. Un cuadro de situacin que implica no slo el fin y agotamiento de un modelo de orden social, sino la modificacin de la estructura de clases (Portes y Hoffman, 2003); lo que nos enfrenta a la pregunta por la posibilidad de generar polticas pblicas que retomen la senda de la inclusin social. A continuacin, nos centraremos en las propuestas de los tres grupos tericos antes mencionados, para indagar acerca del rumbo que proponen a fin de que las polticas pblicas generen un desarrollo sostenido en la regin. Mencionaremos tambin el rol que cada grupo asigna a la ciudadana en sus perspectivas.
Si bien cada uno posee sus particularidades, todos los casos se enmarcan en ciclos de ajuste fiscal.
La orientacin del Estado ante La delemergente Estado ante la orientacin conflictividad la (O conflictividad acerca de cmo emergente volver a (O acercael dedesarrollo) cmo volver a discutir discutir el desarrollo)
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III. Las orientaciones y sus propuestas En lo que refiere al neoliberalismo, su propuesta gira en torno a la necesidad de extender la lgica de la competencia a toda actividad social, fuere de la raz que fuere. De este modo, las polticas pblicas deben orientarse, en primer lugar, hacia el sector privado, buscando que estos asuman la gestin de las mismas. Pero ms importante que ello es que stas cumplan un requisito fundamental: estar orientadas al fortalecimiento de una sociedad de mercado, para lo cual deben promover la iniciativa privada, delimitar la intervencin del Estado, facilitar la inversin y la circulacin de capitales y, en particular, encuadrarse en una visin de la sociedad constituida por individuos, negando o, al menos, ocultando la existencia de identidades y movimientos colectivos. Como bien expres Margaret Thatcher: la sociedad no existe, slo existe el individuo (Bauman, 2001). Por ello, las polticas pblicas no tendrn como horizonte el fortalecimiento de lazos sociales, la defensa de grupos desfavorecidos, la promocin de identidades, pues cualquiera de estos postulados corresponden a la esfera privada y, por tanto, quedan fuera del alcance de lo que debe ser la accin del Estado. Por otra parte, como han indicado sus mximos exponentes, todo puede ser transferido al sector privado, salvo el control de la moneda, las Fuerzas Armadas y la administracin de justicia. Partiendo de este principio casi fundamentalista, el desarrollo de las polticas se sustentar en los procesos organizacionales, donde xito y fracaso dependern de factores vinculados a la buena gerencia, a una cultura poltica de tipo empresarial y a la transparencia. Una buena poltica pblica es aquella que cumple exitosamente el ciclo planificacin ejecucin gestin evaluacin. No remite a fines ontolgicos (criterios de justicia) sino a los de eficacia y eficiencia. En este contexto, la poltica debe preocuparse por brindar las condiciones para los agentes privados (individuos y empresas) quienes en definitiva sern los encargados de llevar adelante los postulados principales para el crecimiento de la sociedad y su economa. Siendo ms especficos, tomemos el caso de las polticas sociales, tan crtico desde hace veinte aos. A la hora de definir cmo una poltica pblica debe ser pensada, est claro que
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deben primar siempre los criterios de eficiencia en el diseo y de eficacia en la ejecucin. Pero lo criterios de eficacia y eficiencia, e incluso lo de transparencia, subsumen otras variables, a las que calificfaramos de sustantivas, como por ejemplo la importancia de la relacin entre ncleo familiar y alimentacin o desarrollo local, o empleo, etc. Tambin puede observarse la aplicacin de este mismo criterio en los programas de otorgamiento de subsidios: el esfuerzo est puesto exclusivamente en el proceso de transparencia en el otorgamiento del subsidio, combatiendo la posibilidad de redes clientelares, pero no la posicin de quien lo recibe en trminos de sus posibilidades de volver a vincularse con la sociedad, los procesos sociales que implican la exclusin, etc. En este sentido, el neoliberalismo busca ser coherente con sus postulados, centrados en la idea de que el individuo se basta por s slo y que el Estado no aporta ms que trabas si interviene en demasa. Por ello, el modelo propuesto para incluir a la ciudadana en las polticas pblicas es el de asociarla el status de cliente: por una parte, unos ciudadanos con capacidad de control sobre los funcionarios, demandado como clientes respuestas satisfactorias y, a su vez, apoyando el nuevo proceso de las polticas: la racionalizacin y perfeccionamiento de sistemas reglamentarios y fiscales y la privatizacin de las empresas de propiedad estatal contribuirn a reducir las oportunidades y el margen de corrupcin (Banco Mundial, 2001: 101). Incluir a la ciudadana en la ejecucin de los programas tambin abarata costos. Y por lo general nunca son invitados a opinar en el nudo de las polticas, es decir, en su planificacin, que es confiada a los tecncratas. Los diseos de estas polticas trabajan sobre el supuesto de la soberana del individuo y de que ste siempre se halla en condiciones ptimas de actuar y decidir. No presta la debida importancia, por ejemplo, a los diversos roles que genera la posesin o no de informacin al momento de opinar o actuar. Un caso de este tipo es evidente en la denominadas Report Cards, traducido como Tarjetas de Puntaje o Boletn de Calificaciones. El programa consiste en la realizacin de encuestas de expectativa y satisfaccin a los ciudadanosusuarios de servicios pblicos (en particular si estn en manos del Estado)
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para que ellos califiquen su desempeo a travs de variables tales como calidad del servicio, tiempos de espera, amabilidad en el trato por parte de los empleados, canales de comunicacin, etc. Este programa fue diseado y llevado adelante en la ciudad india de Bangalore y el objetivo era que la encuesta produjera un puntaje final para cada servicio, y estos se volcaran en un Boletn de Calificaciones, donde la ciudadana poda comparar el desempao de cada departamento (supongamos energa, agua, salud, etc.) y forzara a la competencia entre stos, para lograr reformas en los que permanecieran en los ltimos puestos. El mismo manual sealaba que el programa era una buena herramienta para iniciar procesos de privatizaciones. Este programa es un ejemplo ntido de combinacin de los postulados neoliberales: centralidad del individuocliente, criterios de medicin de satisfaccin con productos, generacin de competencia entre entes estatales y propensin a la privatizacin (Paul, 2002). Tal fue el impacto que este modelo gener que desde finales de los '90: el Banco Mundial recomend utilizar esta herramienta en los distintos Estados del Tercer Mundo, aplicndola a los organismos que an quedaban en manos del Estado, sin detallar necesariamente cmo se produca el salto metodolgico y epistemolgico de una ciudad de la India a un Estado nacin de otra parte del planeta. Desde luego, con demandas tan diferenciadas y un Estado que no logra satisfacerlas, en el Tercer Mundo estas herramientas pueden producir un tipo de informacin muy importante para la toma de decisiones por parte del organismo3. Lo que no parece desprenderse de esto es la posibilidad de que individuos aislados, con informacin segmentada, puedan evaluar cabalmente a los organismos; y menos an se desprende de ello la necesidad de su privatizacin. El hecho de que el Banco Mundial ya no promueva estos mecanismos con la misma intensidad parece muestra de ello4. Un ltimo ejemplo puede remitirse al caso de los organismos cientficotcnicos. Estos haban sido diseados como centros de produccin de
3 En el caso argentino el programa se implement desde el ao 2004 con importantes modificaciones a travs del programa Carta Compromiso con el Ciudadano, en la rbita de la por entonces Subsecretara de la Gestin Pblica, pero ya no apunt a un boletn de calificaciones, sino a un esquema de encuestas de expectativa y satisfaccin con tarjetas de puntaje. El Boletn no era viable pues no se trataba de medir servicios pblicos, sino otro tipo de organismos que trabajan con poblaciones muy diferentes (por ejemplo ANSES, SECLO; RENAPER). Ver Unidad Sociedad Civil, 2005. 4 De hecho segn la publicacin anteriormente citada, los resultados en casi todas las dimensiones, fue positiva para todos los organismos, sorprendiendo la alta satisfaccin en variables como amabilidad del personal de atencin al pblico.
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conocimientos y tecnologas para el desarrollo en diversas etapas de la historia argentina, pero en particular a partir de la posguerra. As, el Estado nacional logr, a travs de algunas de sus agencias cientficotcnicas, desarrollos tecnolgico de cierta magnitud, donde se destaca (slo para referirnos a los ltimos aos) el enriquecimiento de uranio, la fabricacin de transportes martimos de gran escala, el abortado proyecto misilstico Condor II, o los diferentes desarrollos que generaron organismos como el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), el Servicio Geolgico Minero Argentino (SEGEMAR) o la Comisin Nacional de Actividades Aeroespaciales (CONAE) entre varios otros. Durante la etapa de las reformas condensadas en las leyes 23.696 de Reforma del Estado y 23.697 de Emergencia Administrativa, se produjo a veces por razones operativas la fusin de algunos organismos (por ejemplo, la creacin de la ANMAT5), el intento de privatizacin de otros y la desfinanciacin del sistema en su conjunto. Sin embargo, el rasgo central es que estos organismos reorientaron sus funciones y objetivos, pasando de la generacin de investigacin y tecnologa para un proceso de industrializacin, hacia la fiscalizacin o certificacin de procesos, bienes y servicios; o directamente hacia la venta de servicios al sector privado, ingresando en la competencia como una organizacin ms dentro del mercado cientfico. Este objetivo adems era consecuente con la quita de recursos, ya que llevaba a los organismos a generar sus propios ingresos mediante la venta de servicios y conseguir as financiamiento extra. Como parte de la reforma del Estado, se tendi a la creacin de organismos descentralizados en los que los ministerios delegaban tareas. Esta poltica, semejante a la descentralizacin hacia los municipios en las reas de salud o educacin, se inscriba dentro del paradigma neoliberal, y persegua como objetivo otorgarle mayor poder de decisin a espacios gerenciales, desconcentrando las decisiones de la cabeza del ejecutivo, es decir del presidente. Esta lgica organizacional, basada en la flexibilizacin, en contra de la rigidez burocrtica de tipo weberiana, supona que la creacin de
5 La Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica (ANMAT) es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Nacional, creado mediante decreto 1490/92
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agencias con funcionarios altamente capacitados les otorgara mayor independencia de los avatares polticos y, por lo tanto, garantizara su eficacia. Sin embargo, el ingreso del sector privado no se limit al mbito de los servicios pblicos o de empresas de produccin (al caso de YPF, podemos sumar el de la siderurgia con SOMISA o de la Petroqumica Mosconi), sino que la propuesta pro-mercado, se instal tambin en mbitos como la salud y la educacin con diferentes propuestas. Es notable no slo en el crecimiento de instituciones privadas en las dos reas sino, en particular, en algunos intentos por privatizar el sector: en su conjunto las denominadas escuelas charter6 y el fallido intento por privatizar las obras sociales sindicales son muestra de ello. Pero, an cuando estos proyectos no llegaron a aplicarse de manera extendida, s puede encontrarse la decidida influencia del tipo de organizacin empresarial, en particular de la mano del New Public Managment, en tanto se convierte en el modelo a seguir en el mbito pblico para abandonar la orientacin burocrtica tpica del siglo XIX. Por otra parte, si bien sectores de la educacin o la salud permanecieron con las caractersticas originales, se produjeron s privatizaciones encubiertas como acuerdos entre sindicatos y empresas de medicina prepaga para brindar servicios mdicos que implican un costo extra para los afiliados (sin que quede claro que estos servicios siempre sean ms y mejores). El modelo propuesto por el neoliberalismo, como los distintos casos nacionales que hemos conocido lo demuestran, no promueve meras reformas coyunturales, ni siquiera se trat nicamente de dar mayor espacio al mercado en detrimento del Estado. Se busc una autntica utopa, pues no puede negarse que su proyecto cuenta con pretensiones semejantes a otros modelos polticoeconmicos que conocimos en el siglo XX7. La propuesta de un Estado mnimo y de una sociedad ordenada, en casi todas sus dimensiones, en torno al principio de la competencia, implica necesariamente una visin utpica, ciertamente poco realista (a fin de cuentas, condicin necesaria para
Sistema por el cual el Estado asigna una partida de dinero anual por alumno a los establecimientos educativos. Estos pueden organizarse a partir de la gestin de padres, docentes, gremios, empresas, cooperativas, etc. Se crean al realizar la inscripcin de alumnos y pueden cerrar en cualquier momento. www.fmmeducacion.com.ar 7 Puede abordarse al neoliberalismo como una utopa en tanto pretenda que sus postulados fuesen asumidos por el total de las instituciones sociales como la administracin pblica, las empresas, las organizaciones de la sociedad civil y hasta la misma familia. Pretende terminar con los aos de atraso a los que el dirigismo habra sumido a la sociedad y limitando las libertades individuales. Como seal Pierre Bourdieu, el proyecto no avanzaba a favor de una sociedad con mercado sino de mercado.
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una utopa, que en este caso lleg a pregonar hasta el mismo fin de la historia). Pero antes de lo esperado, el proyecto se top con numerosas variables de la realidad que manifestaron los lmites de la propuesta, contra los que choca toda utopa pues, tarde o temprano, descubre que la realidad no es lo suficientemente maleable a sus preceptos. Hacia mediados de la dcada del '90, varios de sus defensores comienzan a sugerir algunos replanteos. Tal vez, el ms relevante por su papel durante las reformas fue el que hizo el Banco Mundial: el proceso de reforma no puede limitarse a reducir o diluir la funcin del Estado (Banco Mundial, 1997: 3)8. Esta afirmacin viene en respuesta al fundamento neoliberal que aseguraba que nada de lo que pueda realizar el sector privado quedara en manos del Estado, y esa sentencia pretenda extenderse ms all de la prestacin de servicios para alcanzar un amplio conjunto de funciones estatales. Por ello, ms adelante expresa que cuando se habla de acomodar la funcin a la capacidad no se quiere decir simplemente que hay que desmantelar el Estado. En algunas reas, lo que se necesita para aumentar la eficacia es un empeo mucho mayor (Banco Mundial, 1997: 6). Estas afirmaciones provienen de uno de los centros de difusin ms relevantes de las reformas pro-mercado, junto al Fondo Monetario Internacional (FMI), organismo que en ese mismo ao haba afirmado, en sintona, que la falta de buen gobierno puede hacer saltar la condicionalidad en los programas de la institucin (Citado por Lahera, 1997: 53). Por ello, esta suerte o especie de rectificacin de postulados cobra especial importancia. Por aquellos aos, las consecuencias de pobreza pero en particular de ingobernabilidad en muchos pases que haban seguido el sendero correcto eran evidentes; eso llev a estos organismos a desandar el camino discursivo que haba alentado el desmantelamiento del Estado, no slo del modelo del Welfare, sino del poder del Estado nacional ante la globalizacin y su prioridad en el mbito pblico. Esta realidad condujo a buena parte de los exponentes del neoliberalismo a volcar su mirada hacia los postulados que buscaban reforzar la capacidad institucional del Estado, que en los hechos significaba asumir el modelo neoinstitucional: el mercado por si slo ya no garantizaba un orden social adecuado y, por sobre todo, no alcanzaba para proteger el derecho de propiedad. De all que consideren que
8 Recordemos que aos antes el mismo M. Fridman, haba reconocido mayor importancia al Estado de derecho en el desarrollo del mercado.
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el buen gobierno no es un lujo, sino un artculo de primera necesidad para el desarrollo (Banco Mundial, 1997: 17)9. Aun cuando buena parte de las premisas neoliberales siguen vigentes y varias polticas pblicas se piensan dentro de los esquemas que recin desarrollamos, el debate cambi las coordenadas de discusin para que el centro de la escena lo pasen a ocupar los postulados neoinstitucionales, que aunque en variadas propuestas, se centra en la idea de que fortalecer las instituciones estatales y privadas crea las condiciones necesarias para el crecimiento. Dado que nos estamos refiriendo a la administracin pblica, nos parece adecuado tomar como texto de referencia el producido por el Centro Latinoamericano de Administracin y Desarrollo (CLAD) titulado Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, suscripto por los referentes en reforma del Estado de los 25 pases miembros en octubre de 199810. El texto parte justamente de esta visin ampliamente compartida en cuanto a que las reformas de mercado por s solas (entendiendo por estas la apertura de las economas, la privatizacin masiva y el achicamiento del aparato estatal en general) son condicin necesaria pero no suficiente para garantizar un modelo estable de desarrollo. En todo caso, esas reformas se haban ocupado de la crisis fiscal, la deuda externa y el proteccionismo de sus economas (en algunos casos) pero no de las de otro tipo de problemas. Estas estn compuestas por la consolidacin de la democracia, el crecimiento econmico y la reduccin de la desigualdad. Para poder atender a estas demandas, que las reformas de mercado habran descuidado, es necesario implementar una serie de iniciativas que pasan a denominarse las reformas de segunda generacin (sobre las que en parte nos hemos referido para el caso argentino). A lo largo de sus 17 pginas, la declaracin establece los puntos
La cursiva es nuestra y busca resaltar la extremada visin instrumentalista o funcionalista del Estado, semejante al marxismo ms economicista de dcadas anteriores: el Estado puede funcionar de un modo u otro segn se lo oriente por una clase o por la burocracia. 10 Ver www.clad.org.ve A pesar de su denominacin Espaa y Portugal, como una extensin de la cumbre de Estado Iberoamericanos, tambin forman parte del organismo. El texto, segn manifiesta en la introduccin, fue confeccionado por el Consejo Cientfico del CLAD. Llama poderosamente la atencin, tratndose de un documento de carcter intergubernamental que en sus 25 citas, solo 3 refieran a textos producidos por autores de los pases miembros. En ello y en los contenidos del texto en general se percibe la influencia decisiva del por entonces ministro de la reforma administrativa de Brasil Luiz Carlos Bresser Pereira, y presidente del Comit Cientfico del CLAD, quien ese mismo ao publicara el libro ya citado.
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fundamentales de una reforma estatal basada en los principios del gerencialismo; modelo que, nacido en el mbito empresarial, puede aplicarse al Estado adaptando algunos de sus postulados. En este aspecto, la propuesta no parece diferenciarse en demasa del modelo neoliberal. Sin embargo, tal vez consciente de esa semejanza, se remarca en varias pginas la importancia que tiene el hecho de que las reformas apunten siempre a la consolidacin del modelo democrtico, y la idea de que el rol del Estado es insustituible en diversas dimensiones, por ejemplo en lo referente a la prestacin de los servicios sociales (aunque, como veremos, ello pueda ser delegado). En lneas generales el modelo se inscribe en lo que autores como Peter Evans, Oscar Oszlak, Adam Prezeworski, Luiz Carlos Bresser Pereira o Prats i Catal entre otros han definido desde mediados de los '90. Se trata, en primer lugar, de sealar la insuficiencia de las reformas de mercado de orientacin neoliberal y marcar el error de creer que el Estado era simplemente sustituible por el ordenamiento que propone el mercado capitalista. Los postulados pueden desagregarse pero, sin duda, la clave la establece la necesidad de fortalecer las capacidades estatales. Un pas en desarrollo debe contar necesariamente con un Estado, con su consecuente aparato administrativo, capaz de llevar adelante determinadas capacidades imprescindibles para ese desarrollo que persigue, pues no existe otro agente capaz de hacerlo. La cuestin, desde luego, es delimitar cules son las capacidades que deben desarrollarse y cules no. Para ser claros, se prescribe como imprescindible evitar el retorno al modelo del Estado intervensionista y dirigista, tpico de la posguerra que, en trminos administrativos, cre una burocracia ineficaz y no pocas veces autoritaria, renuente a atender las demandas sociales; e incluso, como seala el documento, convertida en una verdadera mafia. Pero tambin se rechaza su cara poltica calificada como populista, de carcter fuertemente movimientista; una orientacin que tendra como caracterstica la poca autonoma de las instituciones estatales frente al poder de las corporaciones (sindicatos en particular) y el patrimonialismo generado por la presencia de un lder carismtico. Por otra parte, el neoinstitucionalismo intenta, a su vez,
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despegarse de las caractersticas ms radicales del modelo neoliberal, en especial de su visin sobre el lugar del Estado. (Bresser Pereira i Catal) Retomando entonces, si bien el modelo se plantea en alguna medida equidistante del desarrollista de posguerra y del neoliberal, refirindose en algn momento a la necesidad de pensar una tercera va11, su propuesta gira en torno a la necesidad de constituir capacidades estatales y delimitar el alcance de las mismas. En este sentido el modelo plantea una propuesta razonable y muy en sintona con el desarrollo del pensamiento poltico actual: el Estado no puede hacerlo todo y, por tanto, debe concertarse en aquellas actividades cuya intervencin sabe que ser eficaz. En principio, los postulados del neoinstitucionalismo parecen transmitir de manera clara y aceptada en la opinin pblica, la realidad poltica y econmica de Amrica Latina: nadie puede dudar de la debilidad de las instituciones, de la falta de predecibilidad de las polticas y de la presencia de un aparato estatal que, en lneas generales, contina siendo ineficiente a la hora de resolver las principales demandas de la sociedad. Sin embargo, el anlisis poltico de la historia reciente nos muestra que estos diagnsticos no fueron capaces de impedir el desencadenamiento de una extendida crisis poltica y econmica en la regin desde finales de la dcada del '90, pues no pocas veces falt la consideracin de los actores polticos, econmicos y sociales realmente existente. sta justifica la necesidad de plantear otros escenarios sobre la reforma y el rol del Estado.
Polticas pblicas y sociedad: Una relacin transformada De este modo, nos encontramos frente a modelos polticos que se disputan el ordenamiento social y la orientacin del Estado. Ninguno con capacidad suficiente para establecer un horizonte seguro y respaldado por una mayora importante de la sociedad. Porque justamente esa sociedad sobre la que las normatividades de cada modelo desean afirmarse, se ha vuelto inasible a
La propuesta de la tercera va, tuvo su momento ms importante a fines de los 90 de la mano del primer ministro Britnico Anthony Blair y que en trminos tericos cont con el apoyo nada menos que de Anthony Guidens. La propuesta despert un moderado apoyo de sectores socialdemcratas europeos y partidos de centro izquierda en Amrica latina e incluso en Argentina en la Alianza UCR FREPASO de 1997.(Guidens; 1998)
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postulados polticos, como lo haba sido en pocas pasadas. La sociedad, si es que alguna vez lo fue, ya no es una . En este marco de insatisfaccin o inviabilidad de las polticas, es que pugna un modelo que busca diferenciarse de las orientaciones ya sealadas. Un modelo que an manteniendo algunos de los postulados anteriores, coloca el nfasis en aspectos econmicos estructurales, en las demandas sociales y en un rol mas activo del Estado en determinados rubros de la economa. La opcin por esta orientacin, puede tornar a un segundo plano las cuestiones relativas a las pautas institucionales, en tanto se percibe como ms urgente la necesidad de erosionar el poder del mercado como asignador de los recursos. Para acercarnos a esta concepcin, es necesario presentar el tipo de sociedad, a la que quiere dar respuesta el nuevo modelo, con sus demandas y conflictividades. Como se sabe, para la construccin del Estado moderno fue capital la conformacin de un poder centralizado en el nivel nacional, que cont con distintas variaciones en cada pas. Para filsofos como Hegel esa centralidad estatal, ese universalismo que el Estado vena a representar, era la nica garanta de la vigencia de los derechos individuales, en particular la propiedad privada, y era a su vez la institucin que evitaba la dispersin que provena del mundo de lo particular. La fundacin de los Estados nacionales, en particular en Amrica Latina, tenan frente a s sociedades civiles muy dbiles e, incluso en ocasiones, inexistentes; sociedades civiles que, en todo caso, podan resumirse en el poder de la Iglesia y de algunos estratos sociales. Estos ltimos -en nuestro caso, la naciente oligarqua pampeana-, tambin haban constituido el cuerpo poltico para determinar pautas claves en su configuracin. Luego, digamos despus de la Batalla de Pavn (1860), cuando se afirma el Estado nacional, la mayor resistencia provino de los poderes provinciales que se haban constituido luego de la guerra de independencia. Y a esos poderes se los combati con la fuerza de un poder centralizado, encarnado justamente en el Estado nacional; ese poder implic adems del monopolio de la violencia legtima definida por Weber, la implantacin de sistemas nacionales de educacin, reclutamiento militar y el
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conjunto de leyes que regularan la vida de la sociedad; estas polticas pblicas fueron las que moldearon el perfil de la sociedad argentina, cuya heterognea composicin fue encauzndose a travs de las polticas emanadas desde el Estado. A su vez, en un modelo de participacin restringido, delimitaron quines merecan portar y ejercer con plenitud la ciudadana. El segundo modelo, el del Estado social que se ubicaba en las corrientes del Estado de Bienestar europeo, se apoyaba en sociedades ya ms homogneas, con identidades nacionales afirmadas y con el trabajo y la educacin como claros factores no slo de unificacin si no ahora de movilidad social ascendente. El modelo poda planificar a gran escala, tomando a la sociedad como un conjunto relativamente armnico en trminos culturales y de sentidos; planteaba polticas pblicas universales que en general eran aceptadas como razonables por ese conjunto social. Esto era coherente con las polticas de ampliacin de la ciudadana en dos sentidos: la incorporacin de los derechos sociales y econmicos y la ampliacin de la ciudadana a todos los varones y mujeres mayores de edad. Desde luego la conflictividad social y poltica permaneca. Pero, desde el ltimo retorno a la democracia, esa perspectiva ya no parece posible: el Estado nacional no posee los cauces para contener las mltiples expresiones de la sociedad civil. La inclusin y visin de progreso social que haban generado las polticas de posguerra se vieron fuertemente erosionadas, y la sensacin de un futuro prspero comenz a desdibujarse en el imaginario social e individual. Esta situacin emergi ya a fines de los '80, pero se present de manera violenta con los estallidos de finales del ao 2001; situacin que no podra explicarse de manera monocausal, sino como una acumulacin de los efectos generados en la sociedad por la verdadera devastacin del modelo neoliberal, y al mismo tiempo por las profundas transformaciones en las subjetividades y, en particular, en la cultura poltica. Por una parte (y sin establecer un orden de importancia) la crisis deriv del ahogamiento econmico que la sucesin de ajustes estaba sembrando en
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la sociedad: economas regionales casi desaparecidas, dficit fiscal alto y generalizado a casi todas las provincias, monedas paralelas, inviabilidad de produccin local y en particular alarmante crecimiento de la pobreza y la indigencia de la mano del desempleo. Un panorama desolador. Luego de la Crisis del Tequila y la devaluacin de Brasil, el modelo ya no encontraba dnde apoyarse (salvo en el endeudamiento externo) y la salida de la convertibilidad que se presentaba como necesaria tambin mostraba su rostro de catstrofe, como efectivamente sucedi. Pero la crisis fue mucho ms que una cuestin econmica; signific tambin la ruptura de un contrato entre representantes y representados (Garca Delegado, 2002) que pudo leerse en los resultados electorales de octubre de 2001 con el denominado voto bronca y la expresin de rechazo a la clase poltica en su conjunto, sin vislumbrarse quin era el ganador ntido de la crisis en trminos polticos. Esto nos pona frente a un hecho del que la historia argentina no tena antecedentes: ningn actor poltico, ni en el gobierno ni en la oposicin, posea las herramientas ni la legitimidad para convertirse en el catalizador de la crisis y marcar un rumbo claro de salida. A partir de esta realidad, se comprende la tercera dimensin de la crisis: esta crisis no consisti en una de aquellas experiencias de la historia argentina encabezadas por grupos ms o menos constituidos, como los sindicatos, los sectores empresariales o las Fuerzas Armadas: las protestas fueron protagonizadas por actores variados, divididos en sus demandas, procedencias ideologas, de clase y objetivos; fue, en ese sentido, la rebelin de los individuos fragmentados (Sidicaro, 2006: 38). Esta fragmentacin se observ en que no slo todos los integrantes de esos sectores no coinciden en sus apreciaciones sino que, adems, en no pocos dominios las opiniones se bifurcan siguiendo lneas de ruptura que impiden encontrar la unidad de las visiones que fundamenten el malestar poltico existente (Sidicaro, 2006: 39). Esta situacin nos presenta una sociedad civil cuya unicidad, mencionada por no pocos tericos como oposicin al Estado o al gobierno o incluso a la clase poltica, carece de fundamentos slidos, porque no existe ese lugar, ese sentido de unificacin que s poda hallarse en categoras como pueblo o clase, que son difciles de aplicar a la
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actual coyuntura y en particular a las subjetividades que portan los ciudadanos. La heterogeneidad -o directamente la fragmentacin- es el rasgo distintivo de la poca. Desde luego, la caracterizacin de la crisis aguarda an ms elaboraciones y aportes; slo desebamos referirnos a esta triple dimensin (de modelo econmico, de representacin poltica y de fragmentacin social) para comprender el rumbo que la relacin entre Estado y sociedad fue tomando. En primer lugar, es claro que las polticas pblicas llevadas adelante hasta ese momento distaban mucho de encauzar las demandas y el malhumor social que se estaba gestando. Si las orientaciones polticas de los dos gobiernos de Carlos Menem terminaron de establecer la estructura del modelo neoliberal ya abierto durante la dictadura, las polticas de la Alianza se inclinaron claramente por el diagnstico neoinstiucional; en la suposicin de que, trabajando sobre una mayor transparencia, separacin de poderes12 y enviando seales correctas al mercado, era posible salir de la situacin de recesin, como as tambin recuperar el apoyo de la sociedad mediante esas seales. El resultado electoral de octubre de 2001 y los mismos hechos de diciembre, demostraron que las polticas pblicas aplicadas no iban en la misma direccin que casi toda la sociedad, aunque fragmentadamente, estaba demandando ni que esas polticas ayudaran al fortalecimiento de la democracia. El periodo posterior a la crisis, es decir, el que se abre en los ltimos das del ao 2001, se caracteriza por dos dimensiones: la redefinicin de un rumbo econmico (que en principio se acot a la puja entre devaluadores y dolarizadores) y la recuperacin de la autoridad poltica. En este sentido, puede apreciarse que la crisis cambia la agenda que el neoliberalismo haba buscado hegemonizar, y que tampoco las reformas de segunda generacin, con su nfasis en la estabilidad institucional, haban logrado controlar. As, se desarrollaron dos procesos claves. Por una parte se opt por una devaluacin (que acompa la declaracin del default de la deuda externa) y a su vez la dirigencia poltica a travs del Congreso Nacional, dio solucin a la
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Aunque podra ponerse en duda si ambas cuestiones fueron mejorados durante el no concluido gobierno de Fernando De La Ra.
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faz poltica designando al Senador Eduardo Duhalde como presidente de la Nacin. La primera medida implic un fuerte golpe para los ingresos de los trabajadores y ms an de los desempleados, pero a su vez logr un tipo de cambio ms competitivo que permiti reactivar al sector industrial. En cuanto a la faz poltica, la crisis se resolvi, luego de muchas dcadas en la Argentina, apelando a los mecanismos institucionales previstos por la Constitucin. De este modo, al no tratarse de un crisis de legitimidad, sino de una vinculada a un aumento de la desconfianza, no se tradujo en un quiebre institucional, sino en un distanciamiento, en (mal)humores sociales y como tales cambiantes hacia el cuerpo poltico13. Por ello mismo los lazos de mediacin social del Estado son redefinidos, ya que otros grupos ocupan de manera decidida la esfera pblica y la conflictividad se torna explcita para el Estado, con una notable influencia en la vida cotidiana; esta presencia est marcada por expresiones no insitucionalizadas (como lo representan los movimientos sociales y las acciones como los cortes de calles) que obliga a replantear los modos de relacin e intervencin de la poltica pblica sobre la sociedad, en particular buscando recomponer la relacin, frente a una sociedad que ha cambiado en muchos aspectos, pautas de cultura poltica, estructura socioeconmica, el modo de concebir la participacin. En este marco se inscribe la percepcin de una nueva conflictividad emergente concentrada en la puja distributiva y las luchas desde las subjetividades. No cabe duda que las demandas sociales se han diversificado, y con ello los actores que las portan. Alain Touraine fue de los primeros en llamar la atencin sobre el peso que las demandas por la diferencia, adquiran hoy en el espacio pblico (Touraine; 2000) -ver tambin Beck (1998); Melucci (2002). En trminos generales nos referiremos a una diversidad que se constituye a partir de demandas de tipo subjetivo, no derivadas de una situacin estructural (la conflictividad capital trabajo) sino de los propios sujetos, de lo que estos construyen a partir de sus vivencias, pertenencias e identidades. Este nuevo peso de la subjetividad impacta a su vez en la forma de asumir
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Rosanvallon seala que si bien la desconfianza es constitutiva de la relaciones de poder y de la representacin, el acrecentamiento actual, pone al cuerpo poltico en una situacin indita y compleja por los altos niveles (Rosanvallon; 2008)
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los conflictos, procesarlos y de reclamar en el espacio pblico14. Pero este emergente no desplaz sino que convive con el mapa de la nueva cuestin social que, desde inicios de los '90, se ha instalado en la regin con difcil pronstico acerca de su resolucin, ya que ha sufrido en el caso de Argentina diversos perodos de agravamiento: la hiperinflacin del 89/90, la recesin post Tequila y la devaluacin del ao 2001/2002. Ante esta situacin crtica, los canales de reclamos y los grupos sociales que los portan, tienden a ser cada vez ms en nmero y en identidades representadas e imaginadas; en apelaciones y en dirigentes, muchas veces efmeros. Las luchas se emprenden de modo cada vez ms diferenciado, tal vez no en la metodologa, pero s en la estrategia y en los objetivos polticos primero y ltimo. No hay, no parece necesario repetirlo, un discurso capaz de integrar la diversidad de demandas. De este modo, los reclamos se expresan en el espacio pblico y unos se superponen sobre otros, a veces por un plazo muy breve que no les permite obtener sino una respuesta de carcter coyuntural, que no llega a institucionalizarse como poltica pblica. En este sentido, no puede descubrirse con facilidad una ruta exitosa de las demandas para poder acceder a una respuesta afirmativa y eficaz por parte del Estado15. Decamos entonces que dos ejes centrales pueden ordenarnos las temticas que emergen en la actualidad: las que provienen de la cuestin social y las apoyadas sobre dimensiones subjetivas. Sin embargo, estos ejes temticos no agotan la complejidad, ya que dentro de cada uno de ellos existen situaciones estructuralmente diferenciadas y culturas polticas muy diversas que las llevan adelante. Respecto de la nueva cuestin social (Rosanvallon, 1995), sta se produjo como consecuencia principalmente de los procesos de reforma del Estado, privatizacin y desindustrializacin
De todos modos no es posible establecer una separacin taxativa entre lo subjetivo y lo estructural; recordemos que siempre nos referimos a categoras analticas. La emergencia de lo subjetivo deriva sin duda de un capitalismo en reestructuracin y muy particularmente del fin del fordismo y de los procesos que implican las desindustrializacin (por ejemplo el desempleo). 15 Implica muy particularmente detectar los espacios y centros de poder con capacidad de condicionar la agenda. Se menciona repetidamente a los medios de comunicacin pero desde luego nos son los nicos; por el contrario, la ocupacin del espacio pblico, en sentido fsico, ha sido redescubierto por distintos actores sociales, como lo han expresado los desocupados, las puebladas, los asamblestas en contra del emplazamiento de la empresa Botnia a orillas del ro Uruguay, las marchas de las vctimas del atentado a la sede de la AMIA o de Croman, o los productores agropecuarios. Los fragmentos ocupan un espacio pblico en s mismo fragmentado.
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aplicados desde 1976. Sus principales expresiones fueron el aumento notable de los ndices de pobreza e indigencia, el desempleo, la precarizacin laboral, la crisis de las economas regionales y la erosin de la clase media, conformando lo que se denomin el sector de los nuevos pobres (Minujn; 1993), caracterizados por su pertenencia cultural a sectores incluidos, pero con crecientes problemas de ingresos para permanecer en la clase media; la vulnerabilidad se convirti en su rasgo caracterstico. La situacin se agrav con un proceso de recesin econmica que, desde 1998, deriv en el agotamiento del modelo de la convertibilidad, derrumbndose violentamente en el ao 2001. La consecuencia inmediata fue un aumento en los indicadores de pobreza que alcanzaron a la mitad de la poblacin, en particular por la devaluacin (luego de un proceso de destruccin de empleo). Pero la cuestin social no se explica slo por el empobrecimiento, sino que debe incluirse en su caracterizacin la puja distributiva. Pensado en la presente dcada, la devaluacin permiti la generacin de un tipo de cambio competitivo, sumado a ello la suba de los precios internacionales de los comodities, en muy poco tiempo, sectores productivos que desde la crisis del Tequila tenan serios problemas para crecer, experimentaron un desarrollo importante. Una vez que lograron recuperarse (saldando deudas, haciendo algn tipo de innovacin tecnolgica) comenz una abierta puja por la distribucin de la renta, que alcanz su pico ms alto con la Resolucin 125 del Ministerio de Economa de la Nacin en el ao 2008, que dispona la implementacin de retenciones mviles a los productos del agro. Hasta el mes de junio en el que el Senado con el voto del vicepresidente de la Nacin, rechaz la implementacin de la medida, las entidades de los productores agropecuarios, mantuvieron un cerrado enfrentamiento con el gobierno nacional, que moviliz, desde ambas partes, a un buen nmero de ciudadanos y ciudadanas. Que estaba en juego la discusin acerca del modo en que se distribuye en la Argentina, dieron muestra la ocupacin del espacio pblico, los debates abiertos, y la toma de posicin de diversos actores. En el mismo perodo puede hallarse tambin un importante aumento de la
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conflictividad en el mundo del trabajo, con la realizacin de paros en distintos rubros de la economa, especialmente en el sector servicios. Lo cual deja en evidencia que el crecimiento de la economa abre la puerta a la discusin por la distribucin, en lugar de cerrarla. El segundo eje que proponemos proviene de lo que se denomina la subjetividad vinculada al mundo de vida (Habermas; 1981). Podemos observar que durante la misma etapa emergen lentamente nuevas temticas, reclamos y demandas hacia el Estado, que ya no pueden explicarse exclusivamente en derredor del eje capitaltrabajo. De todos modos, que las manifestaciones se vinculen con elementos subjetivos no quiere decir que dejen de estar relacionadas con cuestiones estructurales del capitalismo del siglo XXI. Lo cierto es que, en el espacio pblico, desde hace al menos treinta aos, comienzan a manifestarse mltiples demandas que se presentan como no articuladas con los reclamos y los discursos propios de las luchas sindicales del siglo XX, como as tampoco en consonancia con los discursos y tradiciones polticas que protagonizaron ese siglo. Se trata de expresiones variadas en su forma organizativa, ya que pueden formarse en torno de un liderazgo, pero tambin en red. En cuanto a los discursos, estos se estructuran sobre una demanda ms o menos puntual y, claramente, con escasa capacidad de agregar otros reclamos, de unir a distintos grupos, cuyas necesidades no sean las mismas o no estn planteadas en trminos semejantes. Finalmente, si nos preguntamos por los contenidos de estas expresiones, el paisaje se ampla a temticas tan diversas como pueden ser las vivencias desde la subjetividad: discapacidad, gnero, emergentes culturales, nuevas identidades, conflictos familiares (en particular, violencia domstica hacia la mujer, pero tambin disputas por la tenencia de los hijos), la cuestin indgena, temas propios de las distintas realidades etarias, vctimas o familiares de vctimas de tragedias naturales o no, afectados por una enfermedad particular o una adiccin, opciones de consumo como los vegetarianos. En fin, las mltiples manifestaciones, no siempre vinculadas entre s, que implican los procesos diferenciados que caracterizan a la vida (post)moderna, en la cual la exclusin puede entenderse de mltiples
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formas. Buena parte de estas realidades no son nuevas, estn presentes desde hace dcadas, pero se distinguen hoy por el ingreso a la agenda poltica, cada una de ellas con su propio peso. O bien eran temas que podan resolverse a travs de otros canales como los partidos polticos cuya caracterstica justamente era la de agregar demandas y organizarlas frente al aparato estatal. Demandas, actores y polticas pblicas componen un conjunto de retroalimentacin e interdependencia sumamente dinmico. Lo interesante a indagar, por su novedad, porque en algunos sentidos rompe lazos con la forma en que oper en el pasado, es los tipos de respuesta que el estado ofrece a estas demandas. Si hay un dilema para la poltica pblica es, justamente, el de recuperar la capacidad de decisin, seleccin y ordenamiento de las demandas de la sociedad civil, en la reconstruccin del Estado. Mientras el neoliberalismo propuso su amputacin o bien que las demandas quedaran sujetas a la lgica de la competencia, la pregunta actual es cmo los estados pueden, evitando la ingobernabilidad, plantear una poltica de respuesta frente a la sociedad civil demandante y fragmentada. Si los sindicatos y las cmaras empresariales eran quienes centralmente representaban los intereses de los trabajadores y empresarios durante buena parte del siglo XX, (lo que, en el esquema de sustitucin de importaciones, implicaba a la mayor parte de la poblacin) hoy, la composicin social se presenta en una multiplicidad acorde a las variantes de conflictos sobre los que nos referimos anteriormente. Y desde luego, el mayor desafo surge en disear las polticas pblicas que puedan dar respuesta a estas demandas y de estados que las sostengan, en un contexto en el cual las argumentaciones en debate que hemos presentado, no parecen suficientes16.
16 Parte de los procesos de reforma institucional que se han llevado adelante en los ltimos aos, han incluido en buena parte de los pases de la regin, reformas constitucionales. Estas reformas no han implicado, como si sucedi en algn momento en Europa, cambios en los sistemas de gobierno: el presidencialismo goza de buena salud como sistema de gobierno, ms all de si es capaz de llevar adelante las polticas demandadas por la ciudadana.
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La bsqueda de respuestas La crisis del 2001 termin derivando en el agotamiento del relato neoliberal, como camino hacia el desarrollo. No como consecuencia de la cada de la Alianza per se, sino porque las fuerzas sociales y polticas movilizadas, si bien de un modo desordenado, expresaban el rechazo a continuar con las polticas pro mercado. Est claro en ese sentido, que la crisis no implicaba un programa poltico definido, pero s explicitaba hacia donde no se quera volver. Este cambio poltico se suceder en varios pases de la regin, ya que a la Argentina se sumarn Bolivia, Ecuador, Brasil, Venezuela y Uruguay, en el transcurso de la primer parte de la dcada. Si bien no puede establecerse correlatos en las construcciones polticos sociales de cada caso, son ms que evidentes las similitudes de las orientaciones econmicas tomadas por cada uno de estas naciones en la primer dcada del siglo. En conjunto, el Estado vuelve al centro de la escena y ello implica que su rol como actor del desarrollo volver a ser clave. Sin embargo, este nfasis, presente en el discurso de los actores polticos y en los gobiernos de la regin en particular, no encuentra an su correlato en la discusin terica. Por una parte, como seala Zurbriggen, la academia latinoamericana no logr construir centros de pensamiento propios para estudiar las especificidades del Estado en la regin (Zurbriggen; 2008; 11). Pero al mismo tiempo, permanece cierto escepticismo al respecto. Para algunos autores esta mayor incidencia del Estado en Amrica latina, se ha traducido en populismo, ya que el retorno al Estado, se encontrara atado exclusivamente a ciertos factores polticos (el ascenso de Hugo Chvez, el derrumbe de la convertibilidad en nuestro pas) y en particular a las condiciones econmicas dadas por la suba de los precios internacionales de las commodities, que permite a los estados subir su gasto pblico y redistribuir (Paramio; 2008). En este anlisis la raiz no democrtica del conjunto del sistema poltico tornara dificultoso un procesos donde el Estado fuese un espacio democratizador, segn el autor, a travs de un perfil
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vinculado a la regulacin.
El anlisis de Paramio, compartido por otros
autores, supone que el problema central de los pases latinoamericanos radica en el sistema poltico, antes que en la conformacin estructural de las relaciones sociales y por tanto del mismo Estado17. Pero en la etapa actual la incertidumbre es alta. Y limitar los problemas de desarrollo de Amrica latina, corre el peligro por una parte de legitimar los discursos culturalistas con cierto determinismo; y por la otra olvidar el peso del orden internacional y de los poderes fcticos en lo que hace a las limitaciones del desarrollo. En este lnea parece necesario comprender la disposicin del nuevo orden mundial (sin tampoco caer en determinismos estructuralistas), en donde mientras los poderes polticos son locales, los econmicos financieros funcionan a escala global (Bauman; 2001) o dicho ms crudamente ya no podemos creer que las instituciones polticas son bastante fuertes para controlar y dominar las fuerzas econmicas (Laval, citado por Snchez Parga; 2009; 101). Hay una debilidad institucional del Estado nacional frente a poderes que operan a escala global. A su vez, es importante remarcar que la heterogeneidad no slo es un rasgo de las identidades de la sociedad civil como ya sealamos, sino que se replica en el mercado e incluso al interior del Estado, por ello sus esfuerzo de intervencin y regulacin econmica sufren tensiones y contradicciones propias del capitalismo contemporneo (Gruynas; 2009: 55). Esa heterogeneidad, implica que exsiten otras formas de relacin que no necesariamente responden exclusivamente a la lgica capitalista. De modo que ese Estado regulador que seala Paramio, debe funcionar y ser eficaz ante sociedades y mercados altamente diferenciados, lo cual implica un grado de poder e institucionalidad, no siempre disponible. Nuevo orden mundial, debilidad institucional y heterogeneidad en diversos grados. Tres instancias que de algn modo resean el cimiente sobre el cual se plantea las respuestas a las demandas que implica la reconstruccin del Estado. Por ello las crisis polticas que vivimos en la reciente dcada ofrecieron como trasfondo, la pregunta acerca de qu tipo de Estado sera
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La biblioteca que apoya este tipo de hiptesis es amplia y, en general, tiende a apoyar salidas neointitucionalistas, como la planteada por la Alianza. En algunos casos se asume que el llamado populismo significa la negacin de la misma democracia y el estado de derecho, sin ms. (Catal; 1998)
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capaz de responder a ese cmulo. As, desde 2003, el nfasis se orient hacia aspectos que empezaban a emerger: la necesidad de un desarrollo sustentable, la distribucin del ingreso, el modo de insercin en el mundo, los tipos de alianzas de integracin que deberan apoyarse, el perfil productivo, entre otros temas nodales que se impusieron en la agenda (con distintos resultados) pero todos en el marco de una discusin mayor acerca del rol del Estado: qu funciones debe cumplir? Cmo debe ser su relacin con el mercado? Cmo responder a las nuevas demandas Emergentes? Como es intrnseco a toda discusin las argumentaciones difieren tanto en los diagnsticos como en las medidas a tomar. Ello puede apreciarse en las lecturas y propuestas que sobre la regin y el pas se hace. Podra decirse que el Estado ha vuelto a escena y que las argumentaciones sobre su desaparicin o su reduccin a una gerencia poltica, quedan archivadas: Afortunadamente, esta visin destructora del Estado ha desaparecido de la escena o ha quedado reducida a algunos pocos talibanes del antiestatismo (Garretn; 2007). Pero, como el debate acerca de la reconstruccin del Estado y sus capacidades en favor del desarrollo est en plena elaboracin, los ejes sobre el cual debe hacerse tambin son objeto de controversia. En la perspectiva que aqu adherimos, la complejidad debe ser tomada como un punto de partida. No se trata en ese sentido de pensar un modelo de Estado, y su consecuente reforma, ms eficaz en trminos operativos; parece que se trata de algo mayor, Porque no hay que olvidar que el Estado no es slo un conjunto de instituciones y organizaciones pblicas. Es tambin un agente de la unidad de una sociedad conformada por una o varias naciones. Es tambin un actor fundamental del desarrollo y de la insercin de un pas en la globalizacin, cristaliza las relaciones de poder que se dan en la sociedad, es referente principal de la accin colectiva y de las demandas sociales, en fin, se trata de una entidad multidimensional que penetra, simblica o normativamente, las diversas esferas de la sociedad (Garretn; 2007). De este modo, a la hora de plantear el tipo de respuestas a la crisis y a las demandas que ella contiene, se torna imprescindible aceptar que debe
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recurrirse a nuevas respuestas, incluyendo cierto margen de incertidumbre respecto a lo que puede o no ser exitoso. Apretadamente, puede afirmarse que los gobiernos han tendido a la aplicacin de medidas que fortalecen la intervencin del Estado de manera ms directa y centralizada. Si bien puede aplicarse a los pases de la regin ya mencionados, en el caso Argentino, parece claro que estas medidas se centraron en: a) Lo que hace a la poltica social, se generaron programas de ingresos para los sectores pobres, como fue primero el Plan Jefes y Jefas de Hogar y luego la Asignacin Universal por Hijo, desplazando de este modo a la poltica social focalizada, que adems favoreca la tercerizacin en la ejecucin de programas. Con las asignaciones, el Estado es el actor relevante en el diseo y gestin de la poltica. Las polticas focalizadas conceban como eje de lo social atender las consecuencias del empobrecimiento y sostener a las poblaciones vulnerables, con la esperanza que lo social se resolviese por si mismo18, es decir de manera marginal al manejo de la economa. Las polticas de ingresos, en cambio, apuntan a recuperar la capacidad de reproduccin de su vida por parte de los excluidos promoviendo un mecanismo que hace que el dinero invertido se reintroduzca inmediatamente en el circuito comercial- productivo. En esa misma lnea, la poltica social tambin busc enfrentar la pobreza de la mano de lo productivo, con programas de microcrditos, emprendimientos, etc. (Manos a la Obra, entre otros). En sntesis, asumir la diferenciacin de lo social, pasando a una estrategia mltiple que acompae el incremento de ingresos19. b) En el campo econmico, si bien merece un anlisis detallado, pero en lneas generales puede hablarse de polticas de proteccin al mercado interno, tipo de cambio administrado, no liberalizacin de los mercados (regulando los precios de servicios internos por ejemplo mediante subsidios o imponiendo retenciones a las exportaciones de materias primas), intervencin del Estado frente a conflictos laborales con polticas de subsidio al empleo, en suma medidas que persiguen el incremento de la produccin industrial local. Esto da
Apelando a la importancia del capital social, empoderamiento de los pobres, fortalecer la resiliencia, etc.; propuestas centradas en el individuo. 19 Como texto actualizado en el debate se puede consultar Azpiazu y Schorr; 2010. Los autores plantean la central cuestin acerca de si la poltica econmica encara una reconstruccin o un nuevo modo de acumulacin.
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cuenta del modo de intervencin y orientacin en lo econmico. En principio no nos responde a la pregunta acerca de cul es el impacto en al puja distributiva que estas medidas logran o por caso, acerca de la posibilidad de un retroceso en la concentracin de la economa, generada en los '90. Segn los datos, luego de un notable reduccin de la pobreza, los indicadores de distribucin del ingreso que venan a al baja desde 1976, tendieron al menos a estacionarse (DATOS) y a su vez las polticas consolidaron un proceso de crecimiento sostenido en lo productivo. Lo que tambin es evidente, es que el cambio de patrn de acumulacin y distribucin impuesto por la dictadura en 1976, no es sencillo de revertir. Como lo muestran algunos trabajos (Basualdo; 2008) el aumento de la produccin arrastra el crecimiento de los salarios pero de manera ms dbil, aun con polticas pro empleo20. En trminos estructurales, lo central es que el Estado ha recuperado mrgenes de autonoma, frente a los actores concentrados del mercado, claramente si uno lo compara con el ciclo 1976 - 2001. C) En lo que hace a la gestin del Estado, ms que encararse un proceso de modernizacin y reformas en pos de acrecentar la capacidad gerencial y regulatoria, las polticas pblicas fortalecieron la centralidad del Estado nacional. Esto no quita que se continuaron ejecutando programas de modernizacin o informatizacin, pero no como un eje fundacional bajo el discurso del new managment. A su vez, y como parte de un procesamiento del conflicto social, se incorpor a organizaciones y movimientos sociales, en la gestin directa del Estado, en particular en el rea social. Esto represent un tipo de articulacin entre Estado y movimientos sociales, que implic a un conjunto de organizaciones, portadoras de diversas demandas vinculadas tanto a la cuestin social como al mundo de lo subjetivo. Su incorporacin, desde luego, no estuvo exenta de conflictos. Al mismo tiempo surge una poltica de recuperacin de los organismos cientficos tcnicos para cumplir su misin original de investigar en favor del desarrollo tecnolgico y no como proveedoras de servicios a empresas. Sin embargo, lo que se trasluce, es el recupero de las opciones en las alianzas que la Argentina busca construir en el
20 Por otra parte nos encontramos en un momento histrico de revisin de las mediciones sobre crecimiento de la economa: ha llegado la hora de adaptar nuestro sistema de medicin de la actividad econmica para reflejar mejor los cambios estructurales que caracterizan la evolucin de las economas modernas (Stiglitz y otros; 2009: 9).
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marco internacional, donde la cancelacin de la deuda con el FMI, marc un punto clave en favor de mayor autonoma decisoria en materia de poltica fiscal. Finalmente, slo por tomar algunas variables, las crisis polticas de la regin y el contexto internacional, generan permanentes cambios en el equilibro mundial. Hacia el ao 2005, el proyecto promovido por los EE.UU., el ALCA, naufrag ante la resistencia de varios pases de Sudamrica, en particular la Argentina, Brasil y Venezuela. Este fracaso habilit a su vez la conformacin de la UNASUR y cierto crecimiento del MERCOSUR; de todos modos el proceso de integracin regional se presenta complejo en particular en su faz econmica, lo cual parece ser la causa central del retraso en la creacin de una institucionalizacin, por la presin en contrario que ejercen distintas burguesas. En suma, frente al programa neoliberal de centralidad del mercado y la libre concurrencia, pero tambin ante la propuesta neoinstitucional a favor de autonoma de las instituciones y un rol del Estado como regulador de los actores y agentes, la orientacin seguida en esta dcada renueva la centralidad estatal, bajo la percepcin de que es el nico actor con la capacidad operativa e institucional para superar la crisis y la situacin de pobreza. El fracaso del mercado en este sentido es explcito; en cuanto al neoinstitucionalismo, si bien la estabilidad y regulacin institucional es inherente a la democracia, no parece clara su capacidad para propiciar modelos de desarrollo ms agresivos y en particular acerca del control sobre los diversos poderes econmicos y sociales. La regulacin planteada, parece disearse sobre otro tipo de relacin Estado sociedad. Por eso los cambios operados en la dcada, se expresan fundamentalmente en el tipo de relacin que se establece entre ambos espacios. Respecto a una de las crticas ms reiteradas desde el neoinstitucionalismo, a la concentracin de decisiones en el Poder Ejecutivo, por una parte esto no escapa a la historia de los gobiernos argentinos pues, finalmente, se trata de un sistema presidencialista. Por otra parte a pesar de las importantes
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investigaciones comparativas al respecto (Evans; 1998), no est del todo comprobado que la concentracin de decisiones en la cabeza del ejecutivo sea un obstculo a polticas de desarrollo sistmico. De hecho Argentina, y otros pases, conocieron etapas de desarrollo, con gobiernos democrticos con un estilo semejante. Pero esta medida no slo aparece como una poltica aislada, sino que responde a la generacin de un nuevo horizonte normativo, y se enmarca en lo que hoy se denomina neodesarrollismo, como hemos visto. De modo muy genrico se entiende a esta incipiente corriente como la que auspicia polticas cercanas a posturas ms estructuralistas, recogiendo los debates de posguerra vinculados al Estado de Bienestar, al industrialismo y en algunos casos a lneas tericas ms especficas como la teora de la dependencia. Sus argumentaciones no siguen una lnea nica, sino que en su interior algunos autores toman distintas corrientes latinoamericanas de crtica al capitalismo. En cualquier caso, nos referimos a polticas que, luego de la reformas del Estado de los aos '90, apelan a una recuperacin del Estado pero no en clave institucional como los anteriores, sino reconstruyendo capacidades de intervencin directa sobre la economa y la sociedad en general, planteando una situacin no menos crtica y compleja. Por eso, buscan desplazar discursos economicistas, que reducen las dimensiones del desarrollo al crecimiento del PBI. Un exponente clave de esta corriente en Amrica Latina afirmaba hace algunos aos que durante mucho tiempo prevaleci la tendencia a imaginar que el desarrollo es algo cuantificable, cuyo sustrato es la acumulacin, la inversin, la formacin de capacidad productiva. Ahora bien la experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y slo secundariamente econmico(Furtado, 1982: 60). Otros autores colocan el nfasis en la importancia de comprender que un desarrollo de este tipo implica proceso complejos, no lineales, que deben abrevar en nuevos paradigmas, donde la lgica se vincule a mltiples esferas sociales (Boisier, 2002).
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Ahora bien, estas reformulaciones respecto a qu se concibe como desarrollo no suceden en el vaco, sino en un crtico momento del capitalismo, con una grave crisis financiera a escala mundial y el consecuente agotamiento del discurso neoliberal. Ello necesariamente exige transformaciones por parte de los actores sociales, sin contar, quizs, con suficientes previsiones respecto del futuro: ...lo que pasa en el momento actual es la lucha del capital productivo para sacarse de arriba este sistema de succin de recursos -propia del modelo neoliberal-. Pero estos sectores del capital productivo se comprometieron muy seriamente con esas polticas en sus fases virtuosas para los capitales en general. Ahora tienen dificultad de presentar una resistencia poltica a los epgonos del capital financiero que exponen ahora frente toda la nacin como enemigos de todo el pueblo. A falta de lderes progresistas propios, tienen que buscar una alianza con las fuerzas populares organizadas y sus expresiones polticas para presentar un programa con alguna consistencia y apoyo popular (Dos Santos, 2006). Esta conflictividad incluye sin duda a los gobiernos y condiciona la voluntad que tengan de cambio al respecto. Las polticas llevadas adelante, entonces, pueden incluir un men variado, consistente en el reposicionamiento de las instituciones estatales financieras, reestatizando algunos servicios pblicos y en algunos casos la explotacin de recursos estratgicos como el petrleo o el gas. Esta visin tambin tiene puntos de referencia con el neoinstitucionalismo, por ejemplo, ya que reconoce que las capacidades estatales de gestin deben ser reconstituidas y que, sin ellas, no son imaginables polticas de desarrollo sostenido. En este sentido, en general, no se plantea un retorno al modelo del Estado social de posguerra, pero s a la posibilidad de reindustrializar las economas de Amrica Latina, regular sectores de la economa, retomando en fin un modelo donde el rol del Estado pase a ser ms presente y se imponga al mercado como principal asignador de los recursos.
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A las preocupaciones por retomar la influencia del Estado en la economa y por recuperar capacidades estatales, se agrega un replanteo general en torno de la relacin entre Estado y sociedad. Si la perspectiva corporativa domin la escena de posguerra, con los sindicatos y las cmaras empresarias como los protagonistas casi absolutos en la mediacin del conflicto social; en la actualidad, las demandas emergentes que ya sealadas, nos muestran que el panorama es mucho ms rico que aquella puja binaria. Por ello, dentro de esta corriente existen tambin apelaciones de tipo comunitarista, cuyos principios se apoyan en la defensa y promocin de determinadas identidades (tnicas, regionales, culturales, tradicionales), quienes demandan al estado por su reconocimiento. Por ello surge otra caracterstica de este neodesarrollo en el perfil de la participacin, ya no orientada por la lgica de la sociedad de masas de la posguerra. Estas posiciones, tambin se manifiestan en las demandas de diversos sectores de la sociedad civil, que reclaman algn tipo de injerencia en la definicin, ejecucin o control de las polticas pblicas. (De Piero 2005). El escenario de un Estado nacional que define de manera exclusiva los lineamientos desde los poderes ejecutivo y legislativo, se torna cada vez menos viable. Aunque ello no suceda del mismo modo en todas las reas, los Estados se enfrentan a una sociedad civil algo ms movilizada y activa que dcadas atrs en este aspecto, lo que fuerza en los poderes pblicos a la necesidad de crear espacios de participacin directa sobre algunas polticas pblicas. En el modelo de posguerra, los sindicatos y las cmaras patronales eran los colectivos que tenan injerencia directa en las polticas, pues representaban a buena parte de la poblacin; con la desindustrializacin y los procesos que mencionamos, ya no es as, o no lo es en trminos absolutos; los colectivos que demandan incidencia son ms heterogneos y diversificados. Ello no implica que reclamen con menor fuerza. Se plantea as que las polticas pblicas tomen un nuevo perfil de manera que respondan a esta premisa: ...los mecanismos de coordinacin y comunicacin horizontal con la ciudadana permiten la creacin de un sistema complejo de redes que facilita la participacin democrtica para la toma de decisiones y para la
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implementacin de las polticas pblicas. La toma de decisiones debe realizarse al ms cercano nivel de la poblacin involucrada (Vargas Hernndez, 2002: 9). De all que, en consonancia con los nuevos debates en la sociedad civil, las demandas provenientes de lo subjetivo, no necesariamente vinculadas a la cuestin social, se incorporen tambin en los planteos del neodesarrollismo. Su incorporacin, sin embargo, no se traduce inmediatamente en herramientas de gestin estatal para poder responder a las demandas, ya que se encuentran en una etapa de la agenda poltica ms cercana a la discusin que a la implementacin21. La importancia de esta cuestin radica en que la construccin de la ciudadana desde los mismos sujetos no se completa exclusivamente desde la dimensin poltica y socioeconmica (propia de las tres primeras etapas del proceso de ciudadanizacin) sino que los elementos subjetivos implican hoy un peso notable. Sentirse ciudadano, formar parte y no slo estar, se logra mediante los derechos individuales, los polticos, los sociales econmicos y ciertamente los imaginarios que provienen del mundo de la subjetividad que se expresa en identidades y demandas construidas desde el mundo de vida. Por su parte, desde hace varios aos, comenz a ampliarse la nocin de desarrollo hacia otras reas como desarrollo local, humano, ambiental, etc. Lo cual limita la idea de reconstruir el desarrollo en clave exclusivamente industrial o de ampliar del aparato estatal siguiendo la lgica de los aos '50. El modelo neodesarrollista actual busca combinar el crecimiento con las demandas de la sociedad civil, tanto en la cuestin social como respecto de las nuevas subjetividades. Las polticas para hacerlo posible estn aun en construccin y parece un ejercicio del que se aprende a medida que se avanza, ms que del seguimiento de un claro camino de polticas a implementar. No existe una hoja de ruta clara respecto de los caminos a seguir, de las polticas que seran exitosas respecto a esta cuestin. La incertidumbre tambin marca esta realidad.
21 Algunas de las medidas llevadas adelante podran identificarse con leyes de cupo femenino, garantas de igualdad ante la ley, derogacin de leyes que discriminaban por gnero o pertenencia tnica o religiosa, derechos de personas con enfermedades crnicas o discapacidad, etc.
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Conclusiones sobre lo nuevo La cuestin central para un modelo de desarrollo en el presente, reside en cmo sostener y acrecentar la ciudadana, ante procesos de socializacin que exceden las dimensiones polticas y socioeconmicas, para adentrarse en temas subjetivos, que presentan a las sociedades en grupos cada vez ms heterogneos; y consecuentemente definir el perfil necesario del Estado para sostener esa bsqueda. Ante esta realidad se generaron algunas respuestas desde las polticas pblicas. De todos modos, la conflictividad no es fcilmente separable, porque en ocasiones nos referimos a los mismos segmentos de la sociedad. No se trata que un grupo de polticas apunten slo a la puja distributiva y el otro, digamos, exclusivamente a la demanda de los derechos difusos. Suele ocurrir s, que quienes tienen un bienestar econmico asegurado, se concentran en demandas post-materiales, pero ello no es de ninguna manera una ley. Pensemos en las personas con discapacidades: su nivel econmico influye en sus demandas pero no es determinantemente. Lo que deseamos sealar es que la conflictividad por la distribucin de las ganancias y las prdidas no desplaza a otro conjunto de demandas de la agenda pblica y tampoco lo hace de la percepcin que los ciudadanos tienen de s mismos como tales; mal o bien los reclamos de los ciudadanos conviven en un espacio pblico difcil de regular. Lo que si ha cambiado es la sociedad y por tanto su relacin con el Estado La incertidumbre, desde luego, es sobre el futuro. Existen escenarios plagados de circunstancias coyunturales (como precios internacionales, resultados electorales) que impiden miradas a largo plazo. La relacin entre polticas pblicas y sociedad civil permanece afectada desde la crisis del 2001, donde la desconfianza es una de las caractersticas principales, pero tambin la complejidad de disear polticas para revertir la dramtica situacin social. Luego del devastador huracn de la orientacin neoliberal, las polticas pblicas en Amrica Latina parecen moverse en un pasillo estrecho de posibilidades. Existe, no caben dudas, un sostenido discurso en favor de la
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recuperacin de la capacidad estatal para definir orientaciones e incluso para intervenir en reas de la economa, restndole decisin a las fuerzas del mercado (y en particular a la inteligentzia trasnacional). Esto ha hecho que las instituciones de gobierno, el Poder Ejecutivo en particular con todos sus ministerios y agencias, ocupen un lugar de mayor protagonismo en la toma de decisiones y en la capacidad de reorientacin del modo para enfrentar algunos reclamos22. Esto puede hacerse reforzando la concentracin de las decisiones en la cabeza del ejecutivo, como as tambin logrando la construccin de consensos en determinadas reas. Estos consensos suelen surgir ms de la necesidad de resolver un empate hegemnico, donde ninguna de las fracciones logra imponer sus opciones de manera definitiva sobre el otro, que de una tradicin del acuerdo. Cuando los sectores que sostenan las premisas neoliberales dejaron de contar con apoyo mayoritario en el sistema poltico (fruto de la situacin social y de la crisis del 2001 y, ms an, luego de la crisis financiera mundial del 2008), ellos no tuvieron ms remedio que aceptar algunas polticas pro-mercado interno y de regulacin estatal, manteniendo de todos modos, un importante poder de presin. Con normatividades que se disputan el ordenamiento social, es complejo establecer si la sociedad y el Estado toman un rumbo definitivo. La tensin entre modelos y tipos de relaciones permanece en la sociedad argentina y en la regin en general. Las polticas tomadas en la presente dcada han apuntado a reconstituir una matriz de desarrollo interno con eje en la expansin de su propio mercado significa esto el nacimiento de nuevo modelo de Estado y de un nuevo paradigma de desarrollo? Es un tipo de pregunta siempre difcil de contestar.. Por ello, debe primar la precaucin antes de concluir categricamente sobre la irrevocabilidad de los cambios; sin embargo, no cabe duda que en el modo de encarar las variaciones de la economa, se han a priorizado los elementos que favorecen un tipo de desarrollo inclusivo, antes que optar por el ajuste fiscal. Las tensiones persistirn, mientras la regin entera pueda generar una matriz productiva que, incorporando las nuevas demandas y los tipos de socializacin, logre armonizar crecimiento con inclusin social.
22
No se trata meramente de una mejora de capacidades entendidas como la maximizacin de procesos de gestin como advierte Vilas (1998), sino de mejorar esas capacidades en torno de un proyecto diferente.
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