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Ao 1 | Nmero 4 | Hayo 2008

Contenido
o Un Federalismo Ausente
Jhonny Zas Friz Burga
o Nuevas facultades recaudatorias para las
Municipaidades?
Francisco Javier Ruiz de Castilla
o Resultados y Avances en las Mejoras y Reforma
de la especialidad Contencioso Administrativo
en el Poder Judicial del Per 2007-2008
Manuel Bernales Pacheco
o Agenda Administrativa







Por: Johnny Zas Friz Burga


Abogado y Profesor de Derecho Regional de la PUCP


1) UNA MUY BREVE APROXIMACIN HISTRICA

La ausencia del federalismo en el Per republicano fue siempre un rasgo de
nuestro Estado y, a partir de esta realidad fctica, uno de nuestros ms
insignes historiadores, Jorge BASADRE GROHMANN, se preguntaba en los
relativos inicios del siglo XX: Por qu no se haba implantado el federalismo
en el Per republicano?

Para nuestro historiador republicano, la propuesta ms consistente en favor
del federalismo durante el siglo XIX la asumieron los liberales durante el
Congreso Constituyente de 1827-1828. Ya en el anterior Congreso
Constituyente de 1822, slo Faustino SNCHEZ CARRIN haba propuesto,
sin xito, el federalismo.

Los miembros del Congreso Constituyente de 1827-28 no acogieron la
implantacin inmediata del federalismo por mltiples razones vinculadas a la
acentuada debilidad de la estructura estatal peruana. Los constituyentes de la
poca propusieron la creacin de "un poder central moderado" para evitar la
restauracin de la Constitucin Vitalicia de Bolvar (Carta Poltica que propona
una Federacin con otros Estados pero una organizacin centralista y
autoritaria hacia el interior).

La Convencin Nacional de 1833-34, nuevamente, fue espacio de lucha entre
los liberales y el militarismo liderado por Agustn Gamarra. La Constitucin
que este caudillo promovi, omiti a las juntas departamentales y fue otro
"paso favorable al centralismo". En el mismo derrotero, la siguiente
Constitucin de 1839 aboli las entidades territoriales autnomas.

Un intelectual del siglo XIX como Toribio PACHECO (1828-1868) expres muy
bien el pensamiento contrario al federalismo del perodo. Para l, un "rgimen
federativo" exiga muchas ms condiciones adicionales al del "sistema

Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y Doctor en Derecho por la Universidad
de Bolonia, Italia. Consultor, Investigador y Profesor de Derecho Regional de la PUCP. Ha escrito, entre
otros, los libros "La Descentralizacin Ficticia. Per 1821-1998, "El Sueo Obcecado. La
Descentralizacin Poltica en la Amrica Andina y "La Insistencia de la Voluntad. El Actual Proceso
Peruano de Descentralizacin Poltica y sus Antecedentes Inmediatos (1980-2004).
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Un Federalismo Ausente


republicano", ello mismo implicaba la dificultad de concretar una forma de
Estado federal en el Per.

Son diversos los argumentos esgrimidos por PACHECO contra el federalismo
en sus famosas "Cuestiones Constitucionales" (1854): una mnima, casi
inexistente, opinin pblica en cada uno de los departamentos, lo que
generara una "oligarqua desptica"; la identificacin, en el Per, entre
federalismo y provincialismo; el riesgo de la divisin y del fomento de las
rivalidades entre los departamentos; el desequilibrio econmico entre los
departamentos, por ser algunos ricos y otros pobres; el aumento de los
gastos pblicos en cada departamento y la imposibilidad de solventarlos; y la
ausencia de un grupo dirigente en cada uno de los territorios miembros de la
federacin.

Para diversos autores, el federalismo, durante el siglo XIX y en los inicios del
siglo XX, fue una reivindicacin del llamado gamonalismo. Por ejemplo, Jos
Carlos MARITEGUI escriba en su clebre "Siete Ensayos de Interpretacin de
la Realidad Peruana (1928) que "El centralismo se apoya en el caciquismo y
el gamonalismo regionales, dispuestos, intermitentemente, a sentirse o
decirse federalistas. La tendencia federalista recluta sus adeptos entre los
caciques o gamonales en desgracia ante el poder central".

El federalismo se convirti as en la ideologa que permita sustentar al
llamado gamonalismo una hegemona sobre sus mbitos territoriales sin tener
que recurrir a ninguna intermediacin de un Estado nacional. El discurso
federalista fue funcional a la apropiacin privada del poder pblico local.

El rechazo al federalismo se mantuvo en el siglo XX y tuvo ocasin de
expresarse, nuevamente, en el proceso de elaboracin de la Carta Poltica de
1933. El Anteproyecto de Constitucin del Estado de la denominada Comisin
Villarn, presentada en diciembre de 1931, rechazaba el federalismo,
considerando que ste "divide el Estado" y que su implantacin "abrira un
perodo de mortal anarqua" en el pas.

Un anlisis histrico de todo el siglo XX peruano nos indica la profunda
debilidad de la descentralizacin del Estado peruano y la casi ausencia de
entidades territoriales autnomas.


2) EL DISEO NORMATIVO DEL ACTUAL PROCESO PERUANO DE
DESCENTRALIZACIN POLTICA

La organizacin territorial del poder estatal, generalmente, se ha clasificado
en unitaria, regional o federal. Sin embargo, la doctrina, en forma
mayoritaria hoy, debate - y considera - que no existiran elementos
homogneos presentes en todos los casos que distingan conceptualmente el
Estado federal del Estado regional. No obstante, existan diferencias por
orgenes histricos y nominales, la distincin ms cierta entre ambos
radicara en el mayor o en el menor grado de autonoma poltica y financiera
que se reconoce a cada uno de ellos.

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La doctrina seala como diferencias principales entre un Estado Federal y
uno Regional que los Estados miembros de un Estado Federal mantienen
todas las funciones tpicas de un Estado (funciones ejecutiva, legislativa y
judicial); que las competencias residuales en un Estado Federal
corresponden a los Estados miembros; que los Estados Federales son
bicamerales, existiendo una Cmara que representa a los Estados
miembros; y que los Estados miembros participan en el proceso de reforma
de la Constitucin Federal.

Para la doctrina, los Estados miembros de un Estado federal tienen el mayor
grado posible de autonoma compatible con la unidad estatal y las entidades
territoriales de un Estado regional tienen una menor autonoma que tales
Estados miembros.

El modelo de organizacin territorial del poder estatal presente en la vigente
Carta Poltica peruana reformada es el de una organizacin estatal regional
y no federal. Adems, se reconocen tanto regiones como gobiernos locales
y el proceso de descentralizacin se sustenta en ambos niveles de gobierno.

A diferencia del proceso de descentralizacin anterior de los aos ochenta e
inicios del noventa del siglo XX, basado en el nivel regional, el actual
proceso de descentralizacin poltica se basa, igualitariamente, en los
Gobiernos Locales y Regionales. Toda hiptesis de subordinar o de relegar a
los Gobiernos Locales frente a los Gobiernos Regionales no est amparada
por el diseo normativo e institucional del actual proceso de
descentralizacin.

Estas entidades territoriales - regiones y gobiernos locales - incrementarn
sus niveles de autonoma gradualmente, en la medida que se desarrollen y
cumplan las etapas del proceso de descentralizacin y se transfieran ms
materias de competencia, funciones y recursos financieros a los niveles
descentralizados.

3) PRINCIPALES FORMAS DE RELACIN ENTRE EL ESTADO
NACIONAL Y LOS NIVELES DESCENTRALIZADOS

3.1) LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
La vigente Constitucin Poltica del Estado reconoce, en su artculo 43, que
el gobierno es unitario, representativo y descentralizado. Conforme a ello, la
Ley Orgnica de Bases de Descentralizacin establece que las normas
tcnicas referidas a los servicios y bienes pblicos, y los sistemas
administrativos del Estado, referidos a presupuesto, tesorera, contadura,
crdito pblico, inversin pblica, contrataciones y adquisiciones, personal y
control, por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio
para todos los niveles de gobierno.
Uno de los problemas del actual proceso de descentralizacin ha sido la
tarda - y an por implementar - nueva regulacin del Poder Ejecutivo
nacional. Esta situacin ha significado una dificultad importante para el
desarrollo del proceso de descentralizacin, el cual, no ha sido acompaado
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por un cambio en la estructura orgnica del Ejecutivo nacional ni en los
sistemas administrativos nacionales.
Hay temas muy relevantes que requieren ser abordados an, tales como la
reforma del empleo pblico, la implementacin del sistema de planeamiento
estratgico y la regulacin del sistema de contrataciones y adquisiciones en
Gobiernos Regionales y Locales. El principal sistema administrativo nacional
objeto de reforma ha sido el sistema nacional de inversin pblica (SNIP).

3.2) LA DENOMINADA RECTORA SECTORIAL DEL GOBIERNO NACIONAL

Es competencia exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir, normar y
gestionar las polticas nacionales y sectoriales; y que stas se formulan
considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las
realidades regionales, concordando el carcter unitario y descentralizado del
gobierno de la Repblica.

La formulacin de las polticas nacionales y sectoriales, considerando la
diversidad de las realidades regionales, deberan implementarse a travs
del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN).

3.3) LA RESOLUCIN DE LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA

Los conflictos de competencia se resuelven ante el Tribunal Constitucional.
Estos conflictos de competencia se han incrementado - aunque no
significativamente - y aumentarn, especialmente, cuando se transfieran a
los Gobiernos Regionales ms funciones especficas de aquellas
competencias compartidas establecidas en las Leyes Orgnicas de Bases de
la Descentralizacin y de Gobiernos Regionales.

3.4) MEDIDAS EXTRAORDINARIAS EN MATERIA ECONMICA Y
FINANCIERA
La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales modificada incorpor un artculo
(90 A) sobre la atribucin del Presidente de la Repblica, de dictar medidas
extraordinarias mediante decretos de urgencia en materia econmica y
financiera (inciso 19 del artculo 118 de la Carta Poltica), en los casos en
los cuales se afectase gravemente la sostenibilidad fiscal y econmica del
proceso de descentralizacin por parte de los Gobiernos Regionales.

La inclusin del artculo tiene como propsito hacer explcito este
mecanismo para que, eventualmente, en el futuro su uso no fuese discutido
jurisdiccionalmente y, tambin, para garantizar que tal uso slo sera
procedente en el caso, extraordinario, de una grave crisis fiscal regional.




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3.5) MEDIDAS DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN

La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tambin reconoce - en sus
artculos 89 y 90, respectivamente - otros mecanismos denominados de
sostenibilidad fiscal del proceso de descentralizacin.

La citada norma plantea que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
establecer los mecanismos de sostenibilidad fiscal del proceso de
descentralizacin y que la reglamentacin de estos mecanismos
corresponder al Ministerio de Economa y Finanzas, con opinin del extinto
Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) - hoy sustituido por la
Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) - en todo lo referente a los Gobiernos Regionales.

Asimismo, se establece que la no observancia por dos aos consecutivos de
las reglas fiscales establecidas para los Gobiernos Regionales en la Ley de
Prudencia y Transparencia Fiscal generar la suspensin temporal a las
transferencias del - hoy derogado - Fondo Intergubernamental para la
Descentralizacin (FIDE) y el Fondo de Compensacin Regional (FONCOR),
siendo esta suspensin por un mximo de 90 das y requiriendo el voto
aprobatorio de los dos tercios (2/3) de los integrantes del extinto CND.

.

A MANERA DE CONCLUSIN

El diseo normativo e institucional del actual proceso peruano de
descentralizacin poltica ha previsto como principales mecanismos de relacin
entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales la regulacin por el
Gobierno Nacional de los sistemas administrativos configurados como
nacionales, la llamada rectora sectorial del Gobierno Nacional y la resolucin
de los conflictos de competencia a travs - como las experiencias comparadas
indican - del Tribunal Constitucional.

Los nicos mecanismos de intervencin del Gobierno Nacional en los
Gobiernos Regionales que el diseo normativo ha previsto son excepcionales y
de carcter econmico y financiero: la adopcin de medidas temporales y
extraordinarias en materia econmica y financiera cuando los indicadores de
desempeo financiero y/o presupuestario de los Gobiernos Regionales
comprometan los estndares de gestin y exista grave riesgo de la economa
nacional y del proceso de descentralizacin; as como la suspensin temporal
de las transferencias del extinto FIDE y del FONCOR.

Estas formas de relacin entre el Gobierno Nacional y los niveles
descentralizados son adecuadas a un Estado Regional. Sin embargo, el diseo
normativo e institucional del proceso - incluyendo la actual Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo Nacional (LOPE) -no ha puesto nfasis en la regulacin de
las formas de cooperacin y de coordinacin entre el Gobierno Nacional y
los Gobiernos Regionales y Locales, mecanismos que deberan privilegiarse
en una estructura estatal unitaria y descentralizada.
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Por: Francisco Javier Ruiz de Castilla
*


Introduccin
En los ltimos das se viene discutiendo la posibilidad que los Gobiernos
Locales pasen a recaudar el Impuesto a la Renta e Impuesto General a las
Ventas - IGV que pagan las pequeas empresas, de tal modo que las
Municipalidades puedan considerar como ingresos propios el 50% del monto
que se recaude. A continuacin se presentan algunas reflexiones sobre el
particular.

Sistema Tributario General
La tendencia internacional contempornea apunta hacia un sistema
tributario estructurado en base a la concurrencia de varios impuestos. Se
acepta la presencia de la imposicin a la renta, patrimonio y consumo.

En el Per, esta matriz tributaria qued legalmente consagrada desde enero
de 1994, a travs del Decreto legislativo N 771 y Decreto Legislativo N
776.
Sin embargo -para el caso especifico de las pequeas empresas y
microempresas: PYMES- el Ministerio de Trabajo viene planteando,
ltimamente, el esquema del monotributo, en cuya virtud estas empresas
realizaran un solo pago mensual por concepto del Impuesto General a las
Ventas - IGV, Impuesto a las Renta y Seguridad Social (salud y pensiones).
Ha trascendido que el Ministerio de Economa y Finanzas no coincide con
este planteamiento.

Economa
Sabemos que dos tercios (2/3) de la poblacin nacional se encuentra fuera
de Lima. Tambin conocemos que cerca del 50% de la poblacin del pas
tiene ingresos bajos. Por tanto, el universo de contribuyentes de
muchsimas Municipalidades est compuesto por poblaciones en situacin
de pobreza y pobreza extrema.



*
Profesor de Derecho Tributario en la Pontificia Universidad Catlica del Per.

NUEVAS FACULTADES RECAUDATORIAS PARA LAS
MUNICIPALIDADES?

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En estos casos los niveles locales de renta, consumo y patrimonio son muy
reducidos. Por tanto, el rendimiento de cualquier imposicin a la renta,
patrimonio y consumo es poco significativo para las finanzas de las
Municipalidades.

Desde esta perspectiva estructural de la economa, es decir, a partir de la
observacin sobre la distribucin del ingreso nacional, podemos decir que el
problema tributario de fondo para las Municipalidades es econmico y no
administrativo.

En este sentido, poco importa si el trabajo administrativo de recaudar
impuestos o fiscalizar (lucha contra la evasin) est a cargo de la SUNAT o
de la Administracin Tributaria Municipal. En ambos casos, en el corto y
mediano plazo, se observa que los impuestos no van a generar los ingresos
propios necesarios para que un nmero importante de Municipalidades del
pas puedan realizar obras o servicios significativos en beneficio de la
poblacin.

PYMES

1) Situacin actual
A nivel nacional, las PYMES bordean el 90% del total de empresas. Estamos
hablando de un promedio de 3 millones de PYMES en todo el pas. Una gran
parte de estas empresas se encuentran ubicadas en el campo; por tanto sus
niveles de rentabilidad son muy bajos. Otras empresas se encuentran en las
ciudades, dedicndose a la fabricacin (curtiembre, artesana, etc.),
comercializacin minorista (bodegas, etc.) y servicios bsicos (restaurantes,
etc.). Todava son pocos los casos de PYMES que se conectan a las cadenas
exportadoras, que crecen y conquistan mercados internacionales.

En muchsimos casos, estas empresas actan en trminos de subsistencia
(sus ganancias se destinan a satisfacer las necesidades bsicas del dueo
del negocio y su familia) y no en trminos propios de un mercado moderno
(empresas que se capitalizan, crecen y conquistan nuevos mercados
nacionales e internacionales); de tal modo que, en definitiva su capacidad
contributiva (ingresos disponibles para tributar) es muy reducida.

2) Informalidad y evasin
Alrededor del 70% de las PYMES no tributa al Gobierno Nacional, se trata
del fenmeno de la informalidad. La dificultad de tributar se debe a los altos
costos de gestin (pinsese en todo lo que tiene que hacer una PYME del
campo para llegar a un punto urbano y tributar) y problemas de orden
cultural (si el Estado no est presente con colegios, postas medicas, etc., no
existe en la mente del microempresario la visin de tributar). Estos




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problemas requieren de alternativas a nivel administrativo (procedimientos
de recaudacin) y cultural.

No confundir estos casos con el fenmeno de la evasin (incumplimiento
deliberado de las obligaciones tributarias, por ejemplo contrabando, su
valuacin, etc.). Aqu son necesarias las actividades de fiscalizacin
administrativa y represin penal.

3) Nuevo Rgimen nico Simplificado-RUS
Segn el Decreto Legislativo N 937, del 14 de noviembre de 2003, las
empresas unipersonales que se acojan al Nuevo RUS, cuyos ingresos
anuales son menores a S/. 360,000 nuevos soles y cuyos ingresos
mensuales son menores a S/. 5,000 nuevos soles deben pagar S/. 20.00
nuevos soles mensuales al Gobierno Nacional en sustitucin del Impuesto a
la Renta e IGV.

En este caso se encuentran la gran mayora de los 379,600 contribuyentes
del Nuevo RUS (PYMES) que, en el 2007, ya se haban acogido
voluntariamente a dicho rgimen.

Actualmente, en trminos de recaudacin, el Nuevo RUS genera ingresos al
Gobierno Nacional por apenas S/. 82 millones de nuevos soles.

La transferencia a las Municipalidades, como ingresos propios, del 50% de
la recaudacin mensual del Nuevo RUS no va a permitir que -sobretodo los
Gobiernos Locales en zonas de pobreza- puedan realizar importantes obras
y servicios para la poblacin necesitada por tratarse de montos poco
significativos.

4) Rgimen Especial de Renta - RER
De conformidad con el Decreto Legislativo N 968, del 24 de diciembre de
2006, las empresas (personas unipersonales y personas jurdicas) que
voluntariamente se acojan al RER, cuyos ingresos anuales son menores a
S/. 360,000 nuevos soles, deben pagar el Impuesto a la Renta mensual con
la tasa reducida del 1.5% 2.5% sobre sus ingresos, segn corresponda;
adems de pagar el IGV.








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En el 2007 se encuentran inscritas apenas 95,600 empresas en el RER y
pagan S/.60 millones de nuevos soles al Gobierno Nacional. La transferencia
a los Gobiernos Locales, en calidad de ingresos propios, del 50% de la
recaudacin del RER no implicara un aumento significativo en sus finanzas.

Administracin Tributaria
1) Debilidad institucional
En el pas contamos con 195 Municipalidades Provinciales y 1,637
Municipalidades Distritales, sumando un total de 1,832 Municipalidades a
nivel nacional. Cada una de estas Municipalidades debera contar con una
Administracin Tributaria eficiente. En el contexto de la debilidad
institucional que padecen la mayora de las Municipalidades del pas, no
existen probabilidades de rendimientos eficientes si stas reciben el encargo
de recaudar el Nuevo RUS y RER.

2) Reduccin de facultades
Durante mucho tiempo, varias Municipalidades estaban haciendo un mal
uso de las facultades de recaudacin y cobranza coactiva reconocidas en el
Cdigo Tributario, abusando de muchas empresas (grandes y chicas).
Los gremios empresariales lograron la expedicin de la Ley N 26979, del
23 de setiembre de 1998, constituyendo el punto inicial para la reduccin de
ciertas facultades de recaudacin y cobranza coactiva de competencia de las
Administraciones Tributarias Municipales.

3) Punto crtico
Para aumentar la recaudacin del RUS y RER, las Municipalidades
seguramente comenzaran a reclamar al Gobierno Nacional la devolucin de
las amplias y numerosas facultades que reconoce el Cdigo Tributario a la
SUNAT. Pero la gran mayora de Municipalidades, no tienen la organizacin
moderna y eficiente que permita utilizar con racionalidad y justicia dichas
atribuciones.

Conclusin
En el actual contexto econmico y poltico no parece generar ventajas
apreciables la propuesta de transferir a las Municipalidades la recaudacin
del Nuevo RUS y RER.





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Por: Manuel Bernales Pacheco
*

Desde que, a finales del ao 2006, comenz la campaa para la Presidencia

del Poder Judicial, el entonces candidato, doctor Francisco Tvara Crdova,
incluy en su Plan de Trabajo 2007-2008, un punto respecto a la
especialidad contencioso administrativa:

"Del mismo modo, debe darse apoyo prioritario a la bsqueda de
solucin plena a la problemtica de la justicia especializada, como la
contencioso administrativa, pues de ella depende un sector muy
sensible de la sociedad peruana, como la de los pensionistas, a lo que
se ana la judicializacin de la actividad estatal, la misma que es
susceptible de comisin de arbitrariedades contra los particulares. De
ah que su pronta resolucin sea urgente. Entre las medidas que se
puede adoptar, se encuentra el aumento razonable de rganos
jurisdiccionales de la especialidad, as como de asistentes y
especialistas judiciales que permitan con su trabajo reducir la carga
procesal, etctera.
1


Desde esa fecha la especialidad contencioso administrativa se ha fijado
como una de las prioridades en la gestin del Presidente, no es casual que
el Jefe del Gabinete de Asesores sea el catedrtico Eloy Espinosa-Saldaa
Barrera, especialista en esta materia, y quien ha sido una pieza clave en
este proceso. Parafraseando el comentario que nos hiciera el mencionado
doctor respecto de esta materia, decimos que: "la especialidad contencioso
administrativa es hoy en da, no solo en el Per, uno de los ejes centrales
del reto de impartir justicia, cuyos procesos estn aumentando de forma
rpida y constante. Este aumento no es coyuntural sino estructural.

El primer gran problema: infraestructura

Sin lugar a dudas el primer gran problema que tienen que afrontar los
magistrados, personal auxiliar, abogados y usuarios son las deterioradas
instalaciones, aqu nos estamos refiriendo, principalmente a las Salas
ubicadas en el edificio de la avenida Abancay, en el centro de Lima, cuyas
instalaciones deberan declararse en emergencia. Tambin complicadas,
pero no como en el caso anterior, los juzgados instalados en la sede del
edificio del cruce de las avenidas Puno y Carabaya, en el cual ya se han

*
Actualmente trabaja como asesor en el Gabinete Tcnico de la Presidencia del Poder
Judicial. Especialista en temas de Reforma Judicial.
E-mail: manolo@abcorganizacional.com
1
Punto 2.7 de su Plan de Trabajo 2007-2008 presentado en diciembre del 2006.
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Resultados y avances en las mejoras y Reforma de la
Especialidad Contencioso Administrativa en el Poder
Judicial del Per 2007-2008





hecho varias mejoras; y por ltimo, en el edificio de la avenida Petit
Thouars donde funcionan dos salas ms.

De lo expuesto, tambin se desprende la actual dificultad de interconexin
de los sistemas informticos y de contar con equipos de cmputo
adecuados. Este es un problema estructural del Poder Judicial, sobre todo,
si pensamos en una solucin informtica integral.
2

Para solucionar este problema a inicios del ao 2007, y con el apoyo del
entonces Jefe de la Oficina de Desarrollo de la Presidencia de la Corte
Superior de Justicia de Lima, ingeniero Essio Rubn, se dio seguimiento a las
acciones iniciadas por esta Corte Superior para contar con un edificio en la
calle Chinchn, en el distrito de San Isidro en Lima, perteneciente al
FONAFE, que pueda ser cedido en uso al Poder Judicial. Todas estas
acciones terminaron en una de las sesiones del Consejo de Ministros en
donde el pedido fue desestimado. Cuando se volvi a retomar este tema, ya
las decisiones tomadas por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial para
adecuarse a la creciente ola de expedientes en esta especialidad hacan que
esa infraestructura sea una solucin parcial.

Actualmente, hay una licitacin en curso para la adquisicin de un inmueble
de 800 m, ascensores y todos los dems requisitos para concentrar all
todas las salas y juzgados de esta especialidad. De marchar las cosas,
segn el curso esperado en los prximos meses, se debieran empezar las
obras de habilitacin que, por lo especificado en las bases, deberan ser
mnimas y, por ello, tomar poco tiempo, de tal modo que quiz este ao
2008 se inaugure este edificio.

La Ley Contencioso Administrativa

La Ley N 27584 que regula el Proceso Contencioso Administrativo, se cre
en diciembre del ao 2001. En el proceso de elaboracin de esta Ley
participaron los doctores Jorge Dans y Diego Zegarra junto con varios
funcionarios representantes de varias entidades.
3
Quiz por ser un tema
novedoso, esta Ley naci con algunas ambigedades, que hoy, gracias a la
experiencia acumulada se buscan salvar. Esto ha permitido desarrollar una
propuesta de Ley para actualizar esta norma y adecuarla a las exigencias
actuales.

Dicha propuesta, se comenz a debatir en la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, pero el proceso de esta iniciativa legislativa ha sido
lento para su revisin y eventual aprobacin, lo que, particularmente, me
lleva a pensar que ser mejor evaluar otra va para llevar la propuesta al
Poder Legislativo.

Dentro de todo, esta iniciativa ha sido ampliamente discutida y se ha
enriquecido con las opiniones de magistrados de esta especialidad, por lo


2
El Sistema Integrado de Informacin Judicial (SIIJ), que es usado en todas las Salas y
Juzgados del Poder Judicial de todo el pas que estn interconectados y sirve para revisar el
estado de los expedientes, es el resultante de varios esfuerzos consecutivos para desarrollar
una aplicacin informtica que permita dar cuenta sobre el estado de los expedientes, pero
que en la prctica es un sistema poco confiable e inestable.
3
A ellos se sum en calidad de asesor especialista en lo procesal el doctor Giovanni Priori.

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que se espera que tras su aprobacin el perfeccionamiento normativo sea
notable.

La carga procesal y el nmero de salas y juzgados

Si bien la carga contencioso administrativa, es una de las ms altas entre
todas las especialidades, ste es uno de los puntos donde ms se ha
avanzado. Diversas medidas dictadas por el Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial han estado encaminadas a fortalecer la capacidad de la institucin
para afrontar la presin de los expedientes. La medida ms importante ha
sido la reconversin de Salas y Juzgados Civiles a Contencioso
Administrativos.

El problema de la carga procesal refleja una situacin estructural del
sistema de justicia, y la falta de coordinacin, particularmente en lo
referente a las consecuencias organizativas del sistema, es decir, se
necesita entender el flujo global de expedientes, los cuellos de botella que
se generan, y las consecuencias de determinadas medidas en dicho flujo.
No podemos decir simplemente que hay un desinters porque lo que hay es
una falta de entendimiento de este problema, como repetimos, estructural
4
.

El prrafo anterior nos permite referimos a la decisin del Tribunal
Constitucional, muy conocida como el caso Anicama, segn la cual, la
mayora de temas previsionales
5
deberan de atenderse en la especialidad
contencioso administrativa del Poder Judicial, y no en el Tribunal
Constitucional. Esta decisin origin una marea de expedientes, ms de
10,000, que fueron derivados al Poder Judicial y que causaron un colapso.

Otro tema vinculado a la problemtica referida, es la organizacin de los
despachos. Actualmente, est por terminarse una consultora encargada a
la firma consultora BDO Per para el rediseo del despacho judicial
contencioso administrativo. En los prximos meses, una vez concluida la
consultora, debera iniciarse un proyecto piloto para poner a prueba el
diseo propuesto.
6


Hay que mencionar tambin que se crearon varias comisiones para
desarrollar estrategias respecto a cmo mejorar la especialidad. Una de las
comisiones ms activas fue la que presidi la doctora Elizabeth Mac Rae,
encargada de la organizacin de la actividad de capacitacin descrita en el
punto siguiente y quin presidi tambin el Pleno Jurisdiccional de la Corte


4
Este es un problema mucho ms complejo y estructural en el Poder Judicial. Hay mucho
desconocimiento del flujo de la carga de expedientes. Normalmente las mediciones ayudan,
an con todos sus problemas, a tener una idea de la situacin en un determinado momento,
pero nos dicen muy poco del como evoluciona esta situacin, y sobre todo cules son los
problemas que se aproximan.
Si bien este problema no es el objetivo de este documento, es importante sealarlo ya que
claramente la carga contencioso administrativa se esta constituyendo como el problema ms
grave respecto del flujo de expedientes.
5
La va procesal constitucional solo se dej abierta en algunos supuestos, lo que en la
prctica significaba una porcin muy reducida de estos casos.
6
Esta consultora tambin ha incluido el diseo de los despachos especializados en familia de
la Corte Superior de Justicia de Lima

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Superior de Justicia de Lima. De forma similar, estuvo la Comisin
presidida por el doctor Gustavo Odra, nombrado por el Presidente del Poder
Judicial para el Seguimiento de Cumplimiento de Metas de los Juzgados
Contencioso Administrativos; la tercera Comisin, fue la presidida por la
doctora Isabel Torres. Inclusive, se estuvo cerca de nombrar una cuarta
comisin para enfrentar la problemtica del incumplimiento de las
resoluciones de los Juzgados y Salas de esta especialidad por parte de la
Oficina de Normalizacin Previsional. Todo demuestra, adems de un cierto
desorden, una clara intensin de enfrentar los problemas y poner en
marcha las soluciones.

Capacitacin

Todas las acciones que buscan impactar en la imparticin de justicia tienen
que incluir necesariamente este componente. Durante el ao 2007, se han
ejecutado grandes esfuerzos de capacitacin en la especialidad contencioso
administrativo. La capacitacin ms ambiciosa se realiz en junio y estuvo
dirigida a casi todos los magistrados y personal auxiliar de dicha
especialidad. Esta actividad se hizo como un trabajo de preparacin previo
al Pleno Jurisdiccional de la Corte Superior de Lima, en donde participaron
ms de cien personas y se cont con el apoyo de la Academia de la
Magistratura y del Proyecto del Banco Mundial para el Mejoramiento de los
Servicios de Justicia. Luego, se han realizado otros esfuerzos ms de
capacitacin en diversos temas de esta especialidad, por lo que los
esfuerzos han sido sostenidos para poder desarrollar acciones de segundo
orden, como la que sealamos a continuacin.

La predictibilidad y la jurisprudencia

La predictibilidad y la jurisprudencia han sido una de las principales
preocupaciones en los aos recientes en el Poder Judicial. Podemos tomar
como hito el ao 2005, en el cual, el Proyecto de IRIS Center colabor con
el Poder Judicial para desarrollar una herramienta informtica para la
publicacin de la jurisprudencia, la misma que ahora est en manos del
Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial, y que tambin ha
recibo apoyo de otros proyectos de cooperacin para impulsar su actividad.
Si bien la herramienta an requiere mayor potenciacin, est claro que la
predictibilidad y la jurisprudencia vienen tomando una forma muy concreta
en la gestin judicial.

En esta misma lnea, desde inicios del 2007 se comenz a desarrollar el
Plan de Plenos, tambin por el Centro de Investigaciones Judiciales y con el
apoyo del Gabinete Tcnico de Asesores de la Presidencia del Poder Judicial,
cuyo objetivo ha sido promover un dilogo y discusin sobre los criterios
utilizados para resolver las controversias judiciales por parte de los
magistrados, y de esta forma unificar y uniformizar criterios. La especialidad
contencioso administrativo, ha sido uno de los focos de estos esfuerzos. A la
fecha ya se ha desarrollado el Pleno Jurisdiccional de la Corte Superior de
Justicia de Lima, a nuestro modo de ver, el ms importante porque all se
concentran la mayor parte de expedientes del pas, y tambin el Pleno
Jurisdiccional Nacional, con representantes de todas las Cortes Superiores
de Justicia del Per. En los prximos meses se desarrollar el Pleno
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Jurisdiccional de la Corte Superior de La Libertad, y tambin el Pleno
Jurisdiccional Supremo. Este ltimo es de vital importancia, y es, por decirlo
de alguna manera, la culminacin de parte importante del esfuerzo
realizado, ya que las decisiones que aqu se tomen son vinculantes, a
diferencia de los dems Plenos. Actualmente, hay un consultor apoyando el
trabajo necesario para la realizacin de este Pleno Jurisdiccional Supremo,
en el cual, estn involucradas tanto la Salas Constitucional y Social
Permanente como la Transitoria y, de igual modo, las dos Salas Civiles de
la Corte Suprema.

Los temas contencioso administrativos recurrentes

A nivel de las Cortes Superiores de Justicia se pueden detectar varios temas
recurrentes que han surgido en los dilogos y debates para la preparacin
de los temas de los Plenos. Estos temas son el agotamiento de la va
administrativa, la discusin en torno a la territorialidad versus especialidad,
el tema de los clculos previsionales, tambin los aspectos probatorios.
Ante la complicacin de comprobar los pagos pensionarios con boletas, en
donde muchas veces se presentan hasta fotocopias, y por ltimo el tema,
no menos complicado, de la ejecucin de sentencias.
7


A nivel Supremo hasta el momento se han sealado otros temas como lo es
la exigencia o exoneracin del pago de tasas judiciales en los procesos
contencioso administrativos laborales y previsionales, nuevamente, el tema
de indemnizacin por daos y perjuicios (interpretacin del artculo 26 de
la Ley N 27584), y dentro de ello, la estrategia procesal a seguir en estos
casos, la definicin sobre si debe tramitarse como pretensin accesoria en
un proceso contencioso administrativo o como pretensin principal en un
proceso civil. Por ltimo, se ha sealado la discusin por la cuanta de las 70
URP (Unidades de Referencia Procesal) como requisito de admisibilidad de
las demandas en materia contencioso administrativo. Pero es importante
sealar que esto solo es un adelanto de lo que todava se est trabajando
en la definicin de los temas para el ya mencionado Pleno Jurisdiccional
Supremo.

Iniciativas descentralizadas

El Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima, Dr. Csar Vega Vega,
inaugur el 26 de marzo la nueva Mesa de Partes nica de las Salas
Especializadas en lo Contencioso Administrativo, la cual, se encuentra
ubicada en la sede de Puno - Carabaya, en el Centro de Lima. Alinendose,
de este modo, con la prioridad planteada por el Presidente del Poder Judicial
para esta especialidad.

Esta Corte Superior tambin ha establecido disposiciones para asegurar una
carga uniforme entre las Salas ya que haba mucha diferencia respecto al
nmero de expedientes que estaban asignados.


7
El detalle de lo debatido sobre estos temas se puede revisar en las publicaciones de los
Plenos Jurisdiccionales disponible en el Centro de Investigaciones Judiciales de la Corte
Suprema.

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Acciones pendientes
8

Uno de los temas prioritarios en la agenda de corto plazo, es la
conformacin de un equipo de peritos especializados, ya que, actualmente,
solo se cuenta con peritos del rea laboral que, eventualmente, apoyan en
la especialidad contencioso administrativo. La mayor necesidad de estos
peritos es para el tema de clculos previsionales. Este tema tambin ha sido
y es una de las principales preocupaciones de los magistrados, ya que
demanda adems habilidades numricas con las cuales no estn muy
familiarizados.

De igual modo, est pendiente la creacin de la sub especialidad previsional
ya que esta representa a ms del 70% de los expedientes de la especialidad
contencioso administrativo. Aunque no se resuelve con ello la problemtica
de la rotacin de jueces ya que solo la especialidad garantiza la
inamovilidad en el cargo.Tambin, debe programarse el desarrollo de una
seccin Web dedicada a la difusin de los acuerdos, materiales, y otros
documentos de utilidad en la materia contencioso administrativo. Todava
no se ha definido si ser una seccin en el Portal del Poder Judicial, aunque
lo lgico sera que fuese una seccin en la pgina Web del Centro de
Investigaciones Judiciales.

Otro tema, que solo se ha sealado en algunos informes internos del Poder
Judicial, pero que considero debe de trabajarse y darle prioridad, es la
coordinacin con la Oficina de Normalizacin Previsional, particularmente en
lo que se refiere a la orientacin al ciudadano sobre los clculos de sus
pensiones. Este es un foco de malos entendidos y de generacin de
expectativas en los ciudadanos que acuden al Poder Judicial con conceptos
equivocados sobre lo que deberan ser sus pensiones.

En el mismo sentido de lo anterior, se hace necesaria una campaa de
difusin a pensionistas, quienes muchas veces son maltratados y engaados
por abogados en base a las expectativas que se generan frente a la
judicializacin de sus pensiones no pagadas o al clculo sobre las mismas.
Un tema planteado, en este caso por la Defensora del Pueblo en su Informe
Defensorial N 121 sobre la Justicia Contencioso Administrativa, y sobre el
cual, tambin se puede leer en varios discursos y documentos del Poder
Judicial, es la necesidad de multar las conductas litigiosas no apropiadas por
parte de los abogados, asunto que no est en agenda para ser puesto en
prctica.

Por ltimo, pero de gran importancia, es la necesidad de trabajar en base a
una visin de largo plazo con las universidades del Per, ya que se necesita
desarrollar una malla curricular especfica para los temas contenciosos
administrativos. Estamos en un buen momento para poder direccional,
adecuadamente, la formacin de universitarios, inclusive, dndonos el lujo
de orientar la sub especializacin, esto requerir una visin, determinacin
y las acciones coordinadas con jueces, litigantes y otras organizaciones del
Estado a fin de elaborar una currcula que recoja estas necesidades. Este
tema no forma parte de la agenda de trabajo actual, pero es vital.

8
Muchos de estos temas pendientes tambin los ha sealado el Informe Defensorial N 121
sobre la Justicia Contencioso Administrativa elaborado por la Defensora del Pueblo el ao
2007.

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Actividades Acadmicas

Seminario. Asociaciones Pblico Privada, Iniciativas
Privadas y Project Finance
Fecha: 5 y 6 de mayo
Hora: 5:30 pm
Lugar: Auditorio de la Facultad de Ingeniera de la Pontificia
Universidad Catlica del Per
Informes: www.cda.org.pe



Conferencia: 'El agua en el siglo XXI: Gestin integral
de los recursos hdricos'
Fecha: 6 de mayo
Hora: 7 p.m.
Lugar: Colegio de Ingenieros del Per
Informes: www.pnud.org.pe

Conferencia: 'Minera, oportunidades y desafos
(responsabilidad social de la industria minera)'
Fecha: 20 de mayo
Hora: 7 p.m.
Lugar: Instituto Goethe
Informes: www.pnud.org.pe

Conferencia: Conocer, Conservar y Usar Nuestra
Biodiversidad: un Reto Impostergable
Fecha: 27 de mayo
Hora: 7 p.m.
Lugar: Centro Cultural de la PUCP (Av. Camino Real, San
Isidro)
Informes: www.pnud.org.pe










Conferencia: 'Vulnerabilidad ambiental y social
frente al cambio climtico'
Fecha: 3 de junio
Hora: 7 p.m.
Lugar: Biblioteca Nacional del Per
Informes: www.pnud.org.pe

Conferencia: 'Educacin, tica y medioambiente:
un nuevo paradigma para la proteccin ambiental'
Fecha: 10 de junio
Hora: 7 p.m.
Lugar: Municipio de Miraflores
Informes: www.pnud.org.pe

Publicaciones recientes

Revista de Derecho Administrativo No. 4, Edicin
Administrativo Econmico. Revista editada
por el Crculo de Derecho Administrativo. Ao III, No. 4,
Lima, Enero 2008.



Revista de Derecho Administrativo No. 5, Edicin
Derecho de las Telecomunicaciones. Revista editada
por el Crculo de Derecho Administrativo. Ao III, No. 5,
Lima, Abril 2008.




Agenda Administrativa del CDA


La estructura de los contratos pblicos. MEILN GIL,
Jos Luis. Iustel Publicaciones, Madrid, 2008.



Derecho y economa de mercado. MALLOY, Robin
Paul. Marcial Pons ediciones jurdicas y sociales, Madrid,
2007.



























Administracin econmica y discrecionalidad.
CIRIANO VELA, Csar. Editorial Lex Nova.