Sa n t i a g o A l e j a n d r o Ga l l n G m e z * K a r o l G m e z Po r t i l l a * *

El f e n m e n o d e l a c orrupc in y su influenc ia e n l a e c o n o m a c olom biana ent re 1960 y 1999

5HVXPHQ (O IHQyPHQR GH OD FRUUXSFLyQ VLVWpPLFD HQ ORV VHFWRUHV S~EOLFR \ SULYDGR HV XQ IODJHOR TXH HVWi SUHVHQWH HQ WRGRV ORV SDtVHV VHDQ GHVDUUROODGRV R VXEGHVDUUROODGRV DIHFWDQGR OD HVWDELOLGDG GH VXV VLVWHPDV SROtWLFRV \ GH VXV LQVWLWXFLRQHV OHVLRQDQGR VXV HFRQRPtDV \ OD PRUDO GH VXV VRFLHGDGHV (Q HVWH DUWtFXOR VH H[SOLFDQ ORV SULQFLSDOHV GHWHUPLQDQWHV GH OD FRUUXSFLyQ KDFLHQGR XVR GHO PRGHOR SULQFLSDODJHQWHFOLHQWH \ VH GHVFULEH FyPR pVWRV HQ &RORPELD KDQ DIHFWDGR QHJDWLYDPHQWH HO HQWRUQR HFRQyPLFR SROtWLFR \ VRFLDO )LQDOPHQWH VH SODQWHD XQ FRQMXQWR GH HVWUDWHJLDV LQWHJUDOHV HQIRFDGDV D FRPEDWLU HO SUREOHPD 3DODEUDV FODYHV FRUUXSFLyQ LQHILFLHQFLD GLVFUHFLRQDOLGDG VRERUQR VDQFLyQ tQGLFH GH SHUFHSFLyQ GH OD FRUUXSFLyQ FRVWR HFRQyPLFR &ODVLILFDFLyQ -(/ ' ' $EVWUDFW 7KH SKHQRPHQRQ RI WKH FRUUXSWLRQ LQ WKH SXEOLF DQG SULYDWH VHFWRUV LV D IODJHOOXP WKDW LW LV LQ DOO FRXQWULHV ZLWKRXW FRQFHUQLQJ LI WKH FRXQWU\ LV GHYHORSHG RU LQ YLD RI GHYHORSLQJ 7KLV IDFW KDV DIIHFWHG WKH VWDELOLW\ RI WKH SROLWLFDO V\VWHP RI WKH FRXQWULHV DQG WKHLU LQVWLWXWLRQV LQMXULQJ WKHLU HFRQRPLFV DQG WKH PRUDO RI WKHLU VRFLHWLHV ,Q WKLV DUWLFOH WKH PDLQ GHWHUPLQDQWV RI WKH FRUUXSWLRQ DUH H[SODLQHG GRLQJ XVH RI WKH PRGHO PDLQDJHQWFOLHQW DQG LW GHVFULEHV KRZ Estudiantes del programa de economa, Universidad de Antioquia. * antiagoa@agustinianos.udea.edu.co ** skgomez@tutopia.com Este trabajo ocup el segundo lugar en el XV Congreso Nacional y IV Latinoamericano de Estudiantes de Economa realizado en la Universidad Externado de Colombia en la ciudad de Santaf de Bogot en el mes de septiembre de 2000.

WKHVH LQ &RORPELD KDYH DIIHFWHG QHJDWLYHO\ WKH HFRQRPLF SROLWLFDO DQG VRFLDO VXUURXQGLQJV )LQDOO\ DQ DVVHPEO\ RI LQWHJUDO VWUDWHJLHV IRFXVHG WR ILJKW WKH SUREOHP LV VWDWHG .H\ ZRUGV FRUUXSWLRQ LQHIILFLHQF\ GLVFUHWLRQDOLW\ EULEH VDQFWLRQ FRUUXSWLRQ SHUFHSWLRQ LQGH[ HFRQRPLF FRVW

Int roduc c in
El fenmeno de la corrupcin administrativa, aunque no es nuevo, hace pocos aos ha venido abarcando la atencin de los gobiernos, de los organismos internacionales y de los acadmicos sociales en su bsqueda de mecanismos que solucionen, as sea parcialmente, los efectos devastadores que ste tiene, no solamente sobre la estructura de las instituciones gubernamentales y de la estabilidad poltica de las naciones, sino tambin sobre las diferentes variables macroeconmicas que deterioran an ms los niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso. En Colombia la situacin se torna ms preocupante porque la problemtica de narcotrfico, de ineficiencia del sistema judicial y de violencia de los grupos al margen de la ley que actualmente azota al pas, hace que el elevado ndice de percepcin de la corrupcin sobre los entes gubernamentales se contine robusteciendo progresivamente y, en consecuencia, contine lesionando el crecimiento y desarrollo econmico, debido a sus elevados costos. Segn el informe de la &RPLVLyQ GH OD 9HUGDG1, grupo temporal instalado por el Congreso de la Repblica y conformado por el Contralor General de la Repblica, el Fiscal General de la Nacin, el Procurador General de la Nacin, la Superintendente Bancaria y el Superintendente de Valores, entre 1989 y 1999 los desfalcos por corrupcin tuvieron un monto de 7.2 billones de pesos, los cuales diariamente le costaron al pas 900 millones de pesos, es decir, el Estado perdi al ao, aproximadamente, un 1% del PIB (entre 750 y 800 millones de dlares). Y segn Transparencia Internacional, ONG dedicada a la lucha contra la corrupcin a nivel mundial, Colombia en 1999 se ubic como el vigsimo octavo pas ms corrupto entre las 99 naciones estudiadas, reflejando as la difcil situacin por la que se atraviesa actualmente en esta materia2. Debido a esta preocupante situacin, se justifica abordar como objeto de estudio este flagelo, el cual se ha caracterizado por evolucionar en forma dinmica deteriorando los valores, la moral y la estabilidad politicoeconmica de la sociedad colombiana. Inicialmente, se precisar desde diferentes puntos de vista el concepto que se tiene sobre el fenmeno de la corrupcin, para luego realizar una amplia descripcin de las causas y efectos que ste tiene sobre el entorno econmico utilizando el modelo SULQFLSDODJHQWH
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Grupo lite instalado oficialmente por el presidente Andrs Pastrana el 23 de agosto de 1999 en la Casa de Nario, su objetivo es establecer los responsables y las causas de la crisis del sistema bancario estatal. Corrupcin. Informe especial. 5HYLVWD 6HPDQD Edicin 928, Santaf de Bogot, febrero 14-21, 2000, p. 25.

FOLHQWH; modelo que explica el fenmeno de la corrupcin burocrtica por medio del pago de sobornos a los funcionarios pblicos. Seguidamente, se hace una resea histrica de la evolucin de la corrupcin colombiana, con la cual se pretende mostrar que este flagelo ha venido afectando al pas con mucha anterioridad, contrario a lo que se cree, y comprobndolo a travs de la evidencia estadstica que se tiene sobre los costos econmicos de la misma. Por ltimo, se formulan algunas estrategias de accin y recomendaciones que busquen favorecer y fortalecer eficazmente la lucha contra la cultura de la corrupcin sistmica existente en el pas, ya que el anlisis de este tema desde una perspectiva econmica se constituye en una herramienta importante para la bsqueda de polticas de prevencin y control del fenmeno.

I. Marc o t eric o
A . De f i n i c i o n e s d e l c o n c e p t o d e c o r r u p c i n La palabra corrupcin etimolgicamente viene del latn FRUUXSWXV, que significa descomposicin, podredumbre o desintegracin, igualmente, se identifica como el proceso degenerativo de las normas y de los valores que se establecen en la sociedad. /D WUDGLFLyQ UHSXEOLFDQD GHVGH 3ODWyQ KDVWD 0DTXLDYHOR SURSRUFLRQy HO FRQWH[WR HQ HO FXDO VH GHILQLy OD FRUUXSFLyQ FRPR OD FUHFLHQWH LQFDSDFLGDG GHO VLVWHPD SROtWLFR SDUD DOFDQ]DU HO LQWHUpV S~EOLFR HV GHFLU SDUD OOHJDU DO HVSDFLR HQ HO FXDO OD OLEHUWDG \ OD VHJXULGDG SXHGHQ H[LVWLU3. En la prctica, la opinin pblica la asocia, con mayor frecuencia, con las acciones del sector pblico; sin embargo, resulta imposible determinar una faceta particular entre el corrupto pblico y privado, puesto que tanto el que ofrece como el que recibe son igual de corruptos independiente del sector en que se trabaje, manifestndose de esta forma en todos los estamentos de la sociedad. As, en una definicin centrada en el servicio pblico, la corrupcin se concibe como HO FRPSRUWDPLHQWR TXH VH GHVYtD GH ODV IXQFLRQHV QDWXUDOHV GHO FDUJR S~EOLFR SDUD DWHQGHU LQWHUHVHV SULYDGRV IDPLOLD FtUFXOR GH DPLJRV HQWUH RWURV REWHQHU JDQDQFLDV SHFXQLDULDV R SRVLFLyQ VRFLDO R YLRODU ODV UHJODV HQ DUDV GH RSRQHUVH DO HMHUFLFLR GH DOJXQRV WLSRV GH LQIOXHQFLD SULYDGD4. Y en una aproximacin centrada en el mercado, HO IXQFLRQDULR S~EOLFR FRQFLEH VX WUDEDMR FRPR XQ QHJRFLR FX\RV LQJUHVRVEXVFD PD[LPL]DU 6X GHVSDFKR VH FRQYLHUWH HQWRQFHV HQ XQD XQLGDG PD[LPL]DGRUD \ HQ FRQVHFXHQFLD HO PRQWR GH VXV LQJUHVRV GHSHQGHUi GH ODV FRQGLFLRQHV GHO PHUFDGR \ GH VX KDELOLGDG SDUD HQFRQWUDU HO SXQWR GH Pi[LPD JDQDQFLD HQ OD FXUYD GH OD GHPDQGD S~EOLFD5.
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4 5

Elvira Restrepo, Conceptualizacin de la corrupcin poltica, en: Fernando Cepeda, La corrupcin administrativa en Colombia: Diagnostico y recomendaciones para combatirla. Santaf de Bogota: CGR, TM Editores, 1994, p.1 ,EtG. , p. 2. ,EtG. , p. 2.

Pero la definicin de corrupcin que rene los elementos esenciales propios de este tipo de comportamiento en cualquier contexto es, en trminos simples, el abuso del poder en un cargo o derecho pblico, para obtener una ganancia personal o el beneficio para un grupo particular, motivado por la avaricia y por el ansia de retener o incrementar un poder econmico o poltico. B . Ca u s a s d e l a c o r r u p c i n Una vez precisado el concepto de corrupcin, independientemente del enfoque que para ello se aplique, es fundamental determinar los principales factores que llevan a su origen y desarrollo. De esta forma, sin considerar si son juicios prcticos o morales, estas causas estn asociadas con elementos de tipo esencial, natural y accidental, que determinan una conducta como corrupta y que involucran diferentes contextos, estructuras, valores e ideologas como bsicas para su evolucin. Se identifican as del conjunto de causas de corrupcin, siete para el caso colombiano. En primer lugar, OD LQHILFLHQFLD se considera como el determinante ms importante de la corrupcin, ya que como producto de la negligencia y la debilidad de los sistemas de planeacin y control, se reduce la calidad de los bienes y servicios prestados por las entidades pblicas, estimulando a los clientes para que ofrezcan dinero a cambio de ellos y a los funcionarios para que se involucren en ese tipo de componendas. En Colombia, la ineficiencia se explica por elementos tales como: La sobreextensin del gobierno en sus funciones, asumiendo responsabilidades que no puede llevar a cabo. Los escasos estmulos por parte de las entidades pblicas para el desarrollo profesional de los funcionarios, debido a la ineficiente seleccin de los ascensos de personal, ya que en la mayora de los casos este proceso se encuentra politizado, es decir, los trabajos se asignan no con base en las capacidades profesionales sino, por el contrario, teniendo en cuenta las relaciones de amistad, nepotismo y afinidad poltica.

En segundo lugar, OD DOWD GLVFUHFLRQDOLGDG en las decisiones de los funcionarios pblicos, fundamentada en una cadena de actividades administrativas que terminan dispersando la responsabilidad de los mismos, haciendo difcil el establecimiento de los efectos de las acciones corruptas y obstaculizando, de esta forma, la imposicin de sanciones justas y oportunas. Del mismo modo, la mala calidad del control interno y administrativo de las instituciones y la ineficiencia en la aplicacin de la ley tienden a generar un clima institucional propicio para que se aumenten este tipo de prcticas. En tercer lugar, HO PRQRSROLR HQ OD SURYLVLyQ GH ELHQHV \ VHUYLFLRV por parte del Estado genera un acaparamiento del poder, debido a la falta de transparencia y disponibilidad en la informacin de ciertos procedimientos que contribuyen a dificultar la claridad y la accin objetiva de los funcionarios pblicos y que, al mismo tiempo, facilita la extraccin de

sobornos de aquellos que necesitan hacer uso de algn servicio, debido a la implementacin de excesivas regulaciones en los trmites. Adicionalmente, la existencia de este tipo de monopolios genera una actitud de ineficiencia al no mejorar la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y dada la inexistencia de empresas competidoras, aseguran, por esta va, la demanda para sus productos. En cuarto lugar, OD EDMD SUREDELOLGDG GH VHU GHVFXELHUWR, as como las dbiles sanciones o castigos, son los mejores incentivos para actuar de manera inescrupulosa. En Colombia el atraso y las fallas en la legislacin penal se evidencian por la baja calidad de los mecanismos de control de los resultados de la gestin pblica o, en su defecto, por el incumplimiento de los mismos, por el bajo nivel de prioridad dado al tema de la corrupcin en todas sus manifestaciones por parte del sistema judicial y por la falta de mano dura en el momento de aplicar los castigos. De la misma manera, segn 5REHUW .OLWJDDUG, especialista del tema a nivel mundial, en nuestro pas este hecho se debe, principalmente, a la escasa calidad de los mecanismos de control interno y administrativo de las dependencias pblicas. En consecuencia, se ha dado lugar a un ambiente de impunidad. Por ejemplo, segn %DGHO 5XHGD  desde 1980 el nmero de quejas contra la administracin pblica ha tendido a incrementarse, mientras que las investigaciones y las sanciones han presentado un comportamiento decreciente, el cual se encuentra explicado por la falta de mrito, la falta de pruebas, o por la inocencia del funcionario investigado (Figura 1).

200000 180000 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 80 82 84 Quejas 86 88 90 92 94 96 Aos

35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

  

   

Sanciones

Investigaciones

)LJXUD  Nmero de quejas, investigaciones y sanciones por faltas contra la administracin pblica (1980-1997)
)XHQWH: Marta Badel, Costos de la corrupcin en Colombia, $UFKLYRV GH PDFURHFRQRPtD (111), Santaf de Bogot, 1999, p. 40.

En quinto lugar, la existencia de EDMRV VDODULRV S~EOLFRV se constituye en un estmulo o invitacin a incursionar y mantenerse en actividades corruptas en contra de los intereses de la institucin para la que se trabaja, porque debido a esta deficiente remuneracin el

funcionario tiende a buscar beneficios econmicos extras UHQW VHHNLQJ conseguidos por medio del abuso discrecional dentro de su actividad laboral, facilitado por la baja probabilidad de ser descubierto, y por la ineficiencia en la aplicacin de los castigos y sanciones. En sexto lugar, la EDMD VDQFLyQ VRFLDO sobre las acciones corruptas se torna como un factor muy preocupante, como elemento causal, debido a que en la sociedad se ha puesto de moda obtener dinero sin importar los medios por los cuales ste se obtiene. En el pas probablemente el no tener dinero, dada la actual y difcil situacin econmica, tiene una mnima recriminacin social. A lo anterior se le debe agregar que la ciudadana no ha hallado medios efectivos para ejercer mecanismos de presin contra la corrupcin, porque por ejemplo, en muchas ocasiones las personas que denuncian el fenmeno no ven los resultados que se esperan. Por ltimo, OD EXURFUDFLD FOLHQWHOLVWD, entendida sta por la sistemtica sustitucin de empleados pblicos elegidos meritocrticamente por otros escogidos clientelsticamente, como un elemento que degenera los principios de las burocracias estructuradas, que permite una tolerancia que puede justificar la perpetuacin de los funcionarios pblicos (probablemente corruptos) en sus cargos y que contribuye a la creacin de una burocracia desorganizada, que por obvias razones, propicia la corrupcin. As mismo, algunos factores socio-polticos como las prcticas clientelistas, monopolios partidistas, la falta de verdadera representatividad electoral y de legtima gobernabilidad entre otros, causados bsicamente por la estrecha relacin que existe entre las oportunidades polticas y econmicas, se convierten en una importante fuente generadora de corrupcin. C. M o d e l o p r i n c i p a l -a g e n t e -c l i e n t e Una manera de formalizar algunas de las causas de la corrupcin, anteriormente explicadas, es a travs del modelo 3ULQFLSDO$JHQWH&OLHQWH. Este modelo se constituye como uno de los principales instrumentos para describir el fenmeno de la corrupcin pblica, ya que examina los caminos de motivacin de los funcionarios del Estado para actuar de manera honesta o deshonesta mediante la eficiencia salarial. Explica la relacin triangular que existe entre un principal (autoridad o institucin del gobierno), un agente (funcionario o grupo de stos contratados por el principal) y un cliente (particular que se relaciona con el Estado), en la cual: El principal acta en pro del bienestar de la sociedad. El agente tiene la posibilidad de desviarse de sus funciones pblicas, en la bsqueda de beneficios privados a travs del cobro de sobornos. El agente tiene alguna propiedad efectiva ejercida discrecionalmente sobre el bien o servicio que el principal ofrece. Existe informacin imperfecta sobre los actos del agente en su relacin con el cliente.

Se presenta corrupcin cuando el agente traiciona los intereses de la administracin, en la bsqueda de ganancias adicionales UHQW VHHNLQJ estimulada en el caso de que los beneficios superen a los costos. En la situacin en la que el agente no sea corrupto, su funcin de utilidad es: 8 [N + 5(0)]  Donde: N : Salario del agente. 5(0) : Satisfaccin moral por ser honesto. En el caso de que el agente sea corrupto, ste se enfrenta a dos situaciones: L Que sea descubierto y, en consecuencia, sancionado o penalizado, en este caso su funcin de utilidad es: 8 [N + [ I 5([ )]  Donde: [ : Monto del soborno. I : Tamao de la sancin. 5([ ): Costo moral por aceptar el soborno. LL Que no sea descubierto y su utilidad sea: 8 [N + [ 5([ )]  Relacionando las situaciones L y LL se tiene que la utilidad esperada para el agente por ser corrupto es: 8(F = 38 [N + [ I 5([ )]+ ( 1 3) 8 [N + [ 5([ )]  Donde: 3 : Probabilidad de ser descubierto y sancionado. (1 3 ): Probabilidad de no ser descubierto. S la utilidad esperada por ser corrupto es mayor que la utilidad por no serlo, entonces el agente aceptar el soborno; es decir, la condicin para desviarse de sus funciones en la bsqueda de beneficios econmicos extras es: 8(F > 8 [N + 5(0 )]  Relacionando el modelo con las causas de la corrupcin se concluye que mayores sern los incentivos para actuar de manera deshonesta o corrupta, .OLWJDDUG  cuando:

(O DJHQWH JR]D GH DUELWULR \ WLHQHQ EDMR QLYHO GH UHVSRQVDELOLGDG 3RFD SUREDELOLGDG GH TXH HO DJHQWH VHD GHVFXELHUWR EDMR 3  \ VDQFLRQDGR UiSLGD \ HILFLHQWHPHQWH EDMR I 

(O DJHQWH SRVHH SRGHU PRQRSyOLFR VREUH HO FOLHQWH %DMR VDODULR GHO DJHQWH EDMR N . (VFDVR FRVWR PRUDO SRU DFHSWDU VRERUQRV EDMR 5([ ) 0tQLPD VDWLVIDFFLyQ PRUDO SRU VHU KRQHVWR EDMR 5(0). (O FOLHQWH EHQHILFLDGR SRU ODV FLUFXQVWDQFLDV DQWHULRUHV RIUHFH XQ VRERUQR OR VXILFLHQWHPHQWH DOWR SDUD SHUVXDGLU DO DJHQWH D FRVWD GHO SULQFLSDO DOWR [ .

De este modo, la utilidad por ser corrupto es mucho mayor que la de no serlo, es decir se cumple la condicin . En consecuencia, se demuestra el origen del fenmeno de la corrupcin y adems se explica su carcter dinmico y multiplicativo al interior de las instituciones gubernamentales y hacia los dems agentes para incurrir en este tipo de actividades ilcitas; dinmico porque se adapta a las nuevas circunstancias, evolucionando rpidamente y convirtindose en una prctica sutil, imperceptible y sofisticada; y multiplicativa porque tiende a contagiar a las personas e instituciones que se han caracterizado por su transparencia y actitud tica. D. Ef e c t o s d e l a s p r c t i c a s c o r r u p t a s La existencia de las causas anteriormente explicadas, entre otras, como fuentes de la corrupcin, ocasiona una serie de consecuencias que generan altos y graves costos con repercusiones no slo de carcter econmico, sino poltico y social, debido a las diversas formas en que este fenmeno se puede manifestar. As, siguiendo el anlisis de organismos internacionales que estudian el fenmeno de la corrupcin, sus formas ms comunes se presentan de la siguiente manera: La corrupcin y la inherente falta de transparencia toman muchas formas, desde la corrupcin mayor (exigencia de grandes sumas de dinero como condicin para obtener un negocio) hasta la corrupcin menor (tpicamente los pequeos pagos que demandan los agentes de aduanas en el exterior). Incluye el fraude en las compras gubernamentales, el lavado de dinero y los casos clsicos de conflicto de intereses por parte de funcionarios gubernamentales. Existe tambin un conjunto de cuestiones afines en lo que se refiere a la especulacin que aprovecha informacin interna (conexiones convenientes) y que puede verse en las empresas estatales y firmas privadas...6 Agregado a lo anterior, la corrupcin tiene muchas otras dimensiones que no estn sujetas a sanciones legales y no siempre son conocidas por la opinin pblica. Hay corrupcin en la actitud mostrada por los lderes polticos y gubernamentales al manipular a la sociedad con fines electorales, degradando el sistema. Existe corrupcin cuando los funcionarios y los polticos le arrebatan a los partidos polticos y otras organizaciones sus principios ticos y sus concepciones. Es por esta razn, que HO YRWDQWH GHEH HVSHUDU \ H[LJLU HQ XQ IXQFLRQDULR
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Respuesta institucional a la lucha contra la corrupcin, Gestin Fiscal, Informe financiero de la CGR, (11), Santaf de Bogot, noviembre de 1999.

JXEHUQDPHQWDO HOHFWR KRQHVWLGDG DSWLWXG FDSDFLGDG YHUDFLGDG \ UHVSHWR SRU HVWRV DWULEXWRV $OJXLHQ VLQ pVWRV SHUR FRQ DPELFLyQ SROtWLFD VLHPSUH WHQGUi OD YROXQWDG GH SHUYHUWLU ODV KHUUDPLHQWDV GH OD GHPRFUDFLD SRU VX VHG GH SRGHr7. De esta manera, se puede concluir que la corrupcin genera diferentes impactos tales como: distorsiones macroeconmicas y barreras de crecimiento; ineficiencias y favoritismos en los negocios, contrataciones, proyectos, etctera; ineficacias administrativas; disminucin en la credibilidad de los gobiernos, inestabilidad poltica y finalmente, crea problemas sociales debido a que hace ms persistente y profunda la pobreza. En efecto, las secuelas negativas de la corrupcin distorsionan la economa, especialmente en sus variables macroeconmicas. De esta forma, se reduce la inversin, 0DXUR , en razn de la incertidumbre que causa, y debido a la ineficiencia que se refleja en la baja productividad de la misma, generando sobrecostos que las empresas son incapaces de cubrir, como resultado de las acciones intermediadas de los agentes y del pago de sobornos; llevando esto, finalmente, a un desestmulo generalizado tanto en la inversin domstica y extranjera como en la aplicacin de nuevas ideas e innovaciones tecnolgicas y, por lo tanto, disminuyendo el crecimiento econmico. Tambin, influye negativamente en la composicin y en las rentas del gobierno, aumentando el gasto y reduciendo la recaudacin de impuestos, profundizndose el dficit fiscal y haciendo menos productivo el gasto pblico. Adems y peor an, puede producir efectos inflacionarios, originados en la emisin de dinero sin respaldo para financiar el dficit estatal. En consecuencia y con toda certeza, se puede concluir que la corrupcin influye directa e indirectamente en forma negativa sobre el crecimiento econmico autosostenido, 0DXUR  y 7DQ]L , y en el desarrollo de un pas, estrangulando la economa y erosionando el patrimonio social, contradiciendo algunas teoras que argumentan que las prcticas corruptas favorecen el crecimiento, a travs de la agilizacin de trmites burocrticos facilitando la destinacin de recursos a actividades productivas, segn /HIW  +XQWLQJWRQ  y 3UDQDE . Adicionalmente, se producen desviaciones de los recursos hacia reas que no contemplan el gasto en educacin, salud y seguridad social, generando desigualdad en trminos redistributivos y restringiendo las posibilidades de los ciudadanos para alcanzar niveles de vida superiores, al impedir que el uso de los recursos pblicos sea ptimo en beneficio de la comunidad. Igualmente, y como resultado de lo anterior, la corrupcin puede hacer ms cruda y persistente la pobreza, $FNHUPDQ  al permitir e incrementar la desigualdad en el ingreso y hacer que cada vez ms personas pasen a engrosar el nmero de individuos catalogados dentro del grupo de pobreza absoluta.
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Oscar Arias Snchez, El Manual de Anticorrupcin en la Gestin Pblica, 7UDQVSDUHQFLD ,QWHUQDFLRQDO, octubre 1995.

Otro elemento preocupante en cuanto a los efectos de la desviacin de la funcin natural del cargo pblico, es el que est relacionado con la adjudicacin de contratos pblicos, la cual al encontrarse descentralizada y sujeta al poder de los monopolios y decisiones de carcter discrecional sin ninguna responsabilidad, y adems facilitada por la inexistencia de procesos competitivos y evaluaciones tcnicas eficientes, tiende a producir sobreprecios en los bienes y servicios trasladndose stos a la comunidad, perjudicando en consecuencia su poder adquisitivo. Finalmente, la corrupcin socava la confianza de los agentes en las instituciones pblicas, provocando deslegitimacin del Estado y atentando contra la gobernabilidad y la democracia. Crea adems inestabilidad poltica, vacos de poder, desprestigio de la clase poltica y dirigente y disminucin de la participacin ciudadana. As mismo, la corrupcin frecuentemente trasciende los niveles nacionales, puesto que a nivel internacional desprestigia la imagen de la nacin que obtiene bajas calificaciones, como pas apto para realizar inversiones extranjeras, por parte de la comunidad internacional.

I I . Ev o l u c i n h i s t r i c a y c o s t o s d e l f e n m e n o d e l a c o r r u p c i n e n Co l o m b i a
El fenmeno de la corrupcin no slo es un problema que se presenta en la actualidad, ste se ha venido manifestando desde el inicio de la Repblica de La Gran Colombia, cuando Bolvar, en 1819, propuso a los delegados del Congreso de Angostura la educacin y la formacin moral de los ciudadanos para purificar y evitar los actos corruptos, creando as el poder moral de la Repblica constituida por dos cmaras: Cmara de la Moral y Cmara de la Educacin, sirviendo posteriormente para que el Congreso de 1830 constituyera la Procuradura General de la Nacin8. As mismo, el General Santander, en 1819, estableci un decreto mediante el cual se aplicara la pena de muerte a los empleados de la Hacienda Nacional que malversaran los fondos pblicos. En 1945, Jorge Elicer Gaitn emprendi una campaa de denuncia de sobornos, trmites ilegales, trfico de influencias, entre otras modalidades corruptas, basado en lo que l denomin HO SULQFLSLR GH OD UHVWDXUDFLyQ PRUDO GH OD VRFLHGDG Lamentablemente, durante el Frente Nacional (1958-1974) y en los aos posteriores se present un incremento de los niveles de corrupcin con la expansin de la burocracia y los monopolios del Estado. De igual modo, durante la dcada de los setenta, un sinnmero de instituciones del Estado tales como la Polica Nacional, la Fuerza Area, el Ejrcito, la Direccin de Aduanas Nacionales, el Congreso de la Repblica, el Incora, la Flota Mercante Grancolombiana, la Aerocivil, el Instituto de Fomento Industrial, alcaldas, ISS, Cajas de Previsin Social, Departamento Administrativo de Trnsito y Transporte, entre otras, fueron
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Marta Badel, Costos de la Corrupcin en Colombia, $UFKLYRV GH 0DFURHFRQRPtD, (111), Departamento Nacional de Planeacin, Santaf de Bogot, mayo 24, 1999, p. 26.

y siguen siendo objeto de denuncias por despilfarros presupuestales, peculado, desvo de recursos pblicos, contratos indebidos, falsificacin y adulteracin en documento pblico, cobro de sobornos y mordidas, entre otras modalidades, costndole al Estado aproximadamente 2.500 millones de pesos9. De la misma manera, en 1978, durante el gobierno de Julio Cesar Turbay Ayala las denuncias no cesaron, reconociendo el Estado a principios de 1980 un dficit de ms de 15 mil millones de pesos nicamente en las entidades de seguridad social a nivel municipal, departamental y nacional, mientras que sus instalaciones se encontraban en gran deterioro y sus equipos estaban fuera de servicio por la falta de mantenimiento, causado principalmente por el desvo de recursos pblicos, por despilfarro y por peculado. El inicio de esta dcada fue funesta para el pas, ya que comportamientos similares a los anteriores estaban acaeciendo en mltiples instituciones del Estado, adems la corrupcin generalizada se encontraba, y actualmente se halla, alimentada por el narcotrfico con su secuela de violencia y terrorismo, por la amenaza guerrillera y por la ineficiencia del sistema de administracin de justicia, que deformaron gravemente el buen gobierno los cuales contribuyeron a la deslegitimacin de las entidades pblicas y privadas conduciendo al pas, de esta forma, a finales de los ochenta, a una de las ms profundas crisis del siglo XX. Adicionalmente, la pieza central de la contratacin pblica en Colombia era el Decreto 222 de 1983, el cual unificaba las reglas y procedimientos para los contratos y licitaciones pblicas. En breve, el Decreto 222/83 estableca que todas las compras realizadas por las dependencias del Estado, a menos que se tratara de cantidades pequeas, deban decidirse a travs de una licitacin y se permita a las entidades establecer registros de proponentes, lo cual quera decir que slo las empresas incluidas en la lista podan participar10. Este decreto era una norma creada para limitar el dao a la cosa publica; as se buscaba asegurar que todos los ciudadanos tuvieran una oportunidad justa para ser contratistas del Estado, pero debido a su carcter general, a su rigidez y a los problemas prcticos surgidos en su aplicacin, termin por convertirse en un factor que facilitaba y estimulaba la corrupcin, siendo un arma a favor de los agentes corruptos que saban utilizar su texto para este fin, mientras que los administradores honestos encontraban que era muy difcil cumplir con las exigencias del decreto. En los noventa, con la administracin Gaviria, dentro del esquema de cambio en el modelo de desarrollo y la constitucin de 1991, se inician una serie de reformas para enfrentar la expansin de la corrupcin que haba alcanzado lmites socialmente intolerables. En el supuesto de que la corrupcin se encontraba favorecida por FRQGLFLRQHV HVWUXFWXUDOHV GH OD RUJDQL]DFLyQ \ HO IXQFLRQDPLHQWR GH ORV HVWDGRV, se logra la aprobacin de la ley 80 de 1993 (octubre 28), la cual estableca un nuevo Estatuto General de Contratacin de la
9 10

Ibd. , p. 27. Fernando Cepeda, La Corrupcin Administrativa en Colombia: Diagnstico y recomendaciones para combatirla Contralora General de la Repblica y Fedesarrollo, Santaf de Bogot, Tercer Mundo Editores, 1994, p. 33-34.

Administracin Pblica. Con este nuevo estatuto se pretendi impulsar la desregulacin estatal, por medio de la privatizacin de empresas pblicas para eliminar los monopolios estatales, la racionalizacin de trmites y regulaciones, y la competencia en el mercado; en un proceso de adecuacin del Estado y de la economa a las exigencias de la internacionalizacin econmica y de la globalizacin acogiendo la tendencia de acabar con el UHQWVHHNLQJ En los ltimos aos, a pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno a travs de las diversas reformas hechas principalmente desde la constitucin de 1991 y por los organismos de control, los resultados alcanzados son insuficientes. Por eso, los gastos generales de los organismos de control en el ejercicio de sus funciones ascendieron entre 1991 y 1996 a ms de 135 mil millones de pesos, as mismo las comisiones pagadas por la contratacin pblica, que oscilan entre el 5% y el 10%,(sumas que se pagan a los funcionarios pblicos para acceder a una contratacin) fueron para el mismo periodo 4.310 billones de pesos; y los montos correspondientes a las cuantas asociadas a los fallos de responsabilidad fiscal contra funcionarios pblicos fueron de 7.929 millones de pesos. Sumando las anteriores cifras se contabiliza una prdida de 4.453.537 billones, lo cual le cuesta en promedio al pas 0.908% del PIB. (Tabla 1). 7DEOD  Costos de la corrupcin en Colombia 1991-1996 (millones de pesos de 1996) $xRV       7RWDO Gastos organismos de control 10.914 18.410 15.283 28.894 32.046 29.986 135.533 Comisiones imputadas 460.515 517.695 705.407 856.533 915.148 854.748 4.310.065 Fallos de responsabilidad nd nd nd nd 1.514 6.425 7.939 Total 471.520 536.197 720.783 885.541 948.803 891.255 4.453.537 % PIB 0.66% 0.72% 0.92%. 1.07% 1.08% 1.00% 0.908%
)XHQWH: Marta Badel, Costos de la corrupcin en Colombia , $UFKLYRV GH PDFURHFRQRPtD (111), Santaf de Bogot, 1999, p. 53.

La tendencia ascendente del monto aproximado de los costos de las actividades en contra del patrimonio pblico a travs de la desviacin de las funciones de sus servidores, se ilustra claramente en la siguiente figura:

1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Millones de pesos 1996

)LJXUD  Costos de la corrupcin en Colombia 1991-1996. (millones de pesos de 1996)

)XHQWH: Ibd.

Evidentemente, las fallas se han originado no slo por el mal funcionamiento de las corporaciones pblicas, sino tambin por la escasa efectividad del gobierno y de los jueces debido al incumplimiento de las normas, a la impunidad, a la falta de transparencia de las actividades pblicas y a la baja calidad en el marco regulatorio. As, los anuncios hechos por la Procuradura han revelado que entre 1991 y 1994 se robaron $12.000 millones cerca de 180 funcionarios y ex funcionarios de la administracin pblica, siendo para 1994 la impunidad en Colombia aproximadamente del 97%. Las prdidas por peculado y prevaricato entre 1994 y 1997 fueron $2.700 billones. A este hecho hay que sumarle U$1.216 millones de evasin tributaria en comercio exterior durante 1997 y las fallas de administracin pblica que implicaron la prdida de $10.56 billones. Las instituciones ms corruptas han sido entonces: el ISS, las Aduanas, Colpuertos, el Incomex y las empresas de servicios pblicos, las de trnsito y transporte. La contratacin administrativa se prest para el robo de $1.650 millones en 1997 mediante malas negociaciones que se presentaron en Invas, Foncolpuertos, la Caja Agraria y la Electrificadora del Huila11. De esta manera, entre la dcada de los noventa y lo que va corrido de 2000 las cosas no han mejorado, sino que plantean un panorama ms sombro, con el anuncio hecho por la &RPLVLyQ GH OD 9HUGDG de que los corruptos le han robado al pas $8.0 billones aproximadamente en los ltimos diez aos, y por el escndalo desatado recientemente en el Congreso de la Repblica, donde la Cmara de Representantes contrat irregularmente 5.400 millones de pesos, adems por los efectos del perverso aumento de la burocracia y de
11

Omaira Arbelez, Una dcada de corrupcin , (O &RORPELDQR Medelln, 15 de abril de 2000, p.10A.

la ineficiencia en la administracin pblica, que por su inercia a travs de los aos, han sido devastadores y han comprometido seriamente el desarrollo de largo plazo del pas (Tabla 2). 7DEOD  Principales casos de corrupcin en la ltima dcada ,QVWLWXFLyQ &XDQWtD LQYROXFUDGD PLOO GH SHVRV Instituto de Seguro Social (ISS) 3.000.000.000.000 Foncolpuertos 4.000.000.000.000 Inurbe 460.879.000.000 Caprecom 219.084.000.000 Empresas Municipales de Cali 107.566.000.000 Caja de Vivienda Militar 101.000.000.000 Caja Agraria 81.544.000.000 Banco Central Hipotecario 75.000.000.000 Dragacol 26.000.000.000 Carbocol 22.000.000.000 Cmara de Representantes 5.400.000.000 7RWDO 8.098.073.000.000

)XHQWH: Omaira Arbelez, Una dcada de corrupcin , (O &RORPELDQR Medelln, 15 de abril de 2000, p.10A.

No obstante, la corrupcin adems de haber sido identificada en el sector oficial, tambin ha sido patrocinada por el ciudadano corriente, el cual olvida la historia y vuelve a votar por los mismos que llenaron sus bolsillos con urbanizaciones piratas, auxilios parlamentarios, feriando los recursos del pas y haciendo negocios con la mafia y dems formas al margen de la ley; y por los empresarios, nacionales e internacionales, que se han acostumbrado a pagar sobornos con el fin de ganar una licitacin. Segn un estudio de Comfecmaras el sector privado tiene que ver con el 79% de los casos de corrupcin, aproximadamente 2.3 billones de pesos12. El resultado de la evolucin histrica del flagelo de la corrupcin y su acentuacin durante la ltima dcada, ha llevado al pas a ser catalogado, segn 7UDQVSDUHQFLD ,QWHUQDFLRQDO (TI) de acuerdo a su QGLFH GH 3HUFHSFLyQ GH OD &RUUXSFLyQ (IPdC), como uno de los diecisis pases ms corruptos de Latinoamrica, ubicndolo en el sexto lugar (Tabla 3), lo cual demuestra la necesidad de buscar estrategias innovadoras que contribuyan a controlar los efectos devastadores de estas actividades en el entorno social, econmico y poltico, tal como se ha expuesto anteriormente. 7DEOD  ndice de Percepcin de la Corrupcin en Latinoamrica 1999 3DtV 3XHVWR ,3G& Honduras 1 1.8 Paraguay 2 2.0 Ecuador 3 2.4
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bid.

)XHQWH: Transparencia Internacional, 1999, disponible en: http//: www.transparency.org.co. Acceso el 8 de agosto de 2000.

Bolivia Venezuela Colombia Argentina Nicaragua Guatemala Mxico El Salvador Brasil Uruguay Per Costa Rica Chile

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

2.5 2.6 2.9 3.0 3.1 3.2 3.4 3.9 4.1 4.4 4.5 5.1 6.9

7UDQVSDUHQFLD ,QWHUQDFLRQDO es una organizacin internacional no gubernamental sin nimo de lucro dedicada a asegurar la responsabilidad de los gobiernos y a combatir la corrupcin sostenible a nivel nacional e internacional. Este organismo se dedica al tema de la corrupcin siguiendo la idea de su fundador 3HWHU (LJHQ : 6L UHDOPHQWH VH TXLHUH UHGXFLU OD SREUH]D HQ HO PXQGR VH GHEH HPSH]DU SRU HQIUHQWDU HO SUREOHPD GH OD FRUUXSFLyQ. TI construye anualmente desde 1995 el ms completo ndice de percepciones de la corrupcin hasta el momento publicado por las organizaciones anti-corrupcin a nivel mundial, utilizando una muestra de 99 pases. El ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPdC) es una HQFXHVWD GH HQFXHVWDV que se refiere a las percepciones del grado de corrupcin desde la perspectiva de los empresarios, analistas de riesgo y pblico en general, en una escala de 10, sumamente limpio, y 0, altamente corrupto. A continuacin, se presenta la figura del IPdC correspondiente al informe realizado para 1999 por esta ONG, figura que invita a la reflexin y a la participacin de toda la sociedad para hacer parte activa del objetivo emprendido por esta organizacin:

 
12 10 8 6 4 2 0 Argentina Venezuela Camern Chile Dinamarca Reino Unido USA Espaa Brasil Colombia

)XHQWH: Transparencia Internacional, 1999, disponible en: http//: www.transparency.org.co. Acceso el 8 de agosto de 2000.

)LJXUD  ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPdC) 1999

I I I . Re c o m e n d a c i o n e s p a r a l a l u c h a c o n t r a l a c o r r u p c i n
De acuerdo a las caractersticas y al nivel que ha alcanzado la corrupcin en Colombia es indiscutible que el fenmeno ha afectado seriamente la actividad econmica cotidiana del pas; por esta razn, combatir este problema es indispensable y urgente para establecer mecanismos de solucin en donde todos los actores sociales (Estado, sociedad civil y sector privado) participen activamente, ya que el simple fortalecimiento de los diferentes organismos de investigacin y del Poder Judicial no puede acabar por si mismo con el robo y la utilizacin clientelista de los fondos pblicos. Por esta razn, es intil limitar el estudio de un fenmeno tan complejo y devastador como lo es la corrupcin, solamente a la descripcin de ste. En consecuencia, las estrategias que lleven al control tienen que ser justas, objetivas, precisas y deben ser llevadas a cabo por instituciones con la suficiente seriedad, profesionalismo y autoridad moral para garantizar la trasparencia de las funciones tanto pblicas como privadas. De ah las estrategias o medidas de solucin propuestas a continuacin: Crear un ordenado, permanente y veraz sistema de informacin, valindose de las ltimas tecnologas, para recopilar una actualizada base de datos sobre las posibilidades de corrupcin en diversas etapas: datos sobre sistemas de licitacin, costos comparativos, estilos de vida de los funcionarios, recopilacin de pruebas, entre otras.

Establecer incentivos tales como premiar aquellos proyectos y contratos donde se demuestre transparencia en todas las fases del proyecto (preinversin, inversin y desarrollo) y donde se observen los mejores resultados. Fomentar la libre competencia a travs de adecuados procesos de contratacin para que el cliente pueda evaluar las ofertas y las empresas en funcin de sus mritos tcnicos, eliminando de este modo la sujecin de los monopolios y de la discrecionalidad de los funcionarios. Indemnizar a los licitantes clasificados y mejor colocados cuando se demuestre que la empresa ganadora del contrato ha sido seleccionada irregularmente. El pago de las indemnizaciones lo realiza la empresa que abre la licitacin y la empresa favorecida debe de ser sancionada privndola de participar en futuras licitaciones. Iniciar un proceso de renovacin moral estableciendo cdigos de conducta, organizando campaas publicitarias, alentando la reputacin basada en la honestidad de las firmas, poniendo de relieve el alto costo moral de incurrir en actividades corruptas, evitando as el efecto multiplicativo de la corrupcin, ya que cuando sta adquiere un carcter sistmico a las empresas les resulta cada vez ms difcil actuar honestamente para evitar salir del mercado. Esta medida evita al mismo tiempo que las instituciones sanas se contagien. Solucionar el caos administrativo actualizando y revisando los registros y la contabilidad para investigar y controlar la corrupcin. De acuerdo a la idea de que la buena conducta puede comenzar con el miedo a la sancin, sobretodo si sta tiene un carcter ejemplar, se deben entonces aumentar las sanciones penales por peculado, concusin y cohecho, y eliminar el derecho de excarcelacin para todos los delitos contra el erario pblico. As mismo, sancionar econmicamente a las empresas involucradas cobrando una multa que sea superior a las ventajas financieras o materiales esperadas u obtenidas. Reestructurar y modernizar el sistema judicial por medio de mecanismos de autocontrol, formacin especializada de jueces, fiscales y personal administrativo para que estn en condiciones de ocuparse de los aspectos tcnicos de la corrupcin, adems de adecuar la infraestructura para agilizar las investigaciones y los procesos, entre otros. Tipificar las conductas y acciones consideradas como corruptas de tal modo que sea posible establecer una poltica coherente y drstica de represin a las mismas. Crear disposiciones legales para el decomiso de fondos y bienes provenientes de prcticas corruptas. Llevar a cabo un proceso de coordinacin interinstitucional (Contralora General de la Repblica, Procuradura General de la Nacin, Fiscala, sistema financiero y bancario, empresas, acadmicos y organismos no gubernamentales), que no afecte la autonoma y la independencia de las entidades involucradas en la lucha contra la corrupcin administrativa y, adems, que involucre a la ciudadana para garantizar la sancin social.

Aumentar la remuneracin a los funcionarios para evitar la tentacin de los elevados sobornos. No obstante esta estrategia lleva implcito el problema de saber cual es el salario ptimo en el sector pblico y su eficiencia en trminos de costos13. Infiltrar las redes de corrupcin para desestimularlas, as como se ha venido haciendo con las organizaciones de narcotrfico, divulgando informacin que el sistema corrupto prefiere mantener oculta, documentando y divulgando los consumos de casas, automviles y artculos de lujo de los funcionarios pblicos, todo esto a travs de agentes secretos debidamente entrenados para que creen ambientes de desconfianza entre los corruptos. Apoyar y perfeccionar las audiencias pblicas propuestas por el exprocurador general Jaime Bernal Cuellar, ya que de esta manera la ciudadana le pierde el miedo a denunciar a los corruptos. Esta medida ha podido abrir 447 investigaciones contra funcionarios, elevar 245 pliegos de cargos, suspender a otros 18 y destituir a 6 ms14. Dado que la corrupcin trasciende las fronteras nacionales, se deben implementar tratados internacionales que prohban y sancionen la corrupcin internacionalmente, fortaleciendo el no pago de sobornos, asistiendo tcnicamente a los pases vctimas de este flagelo a travs de instrumentos crediticios, y a la vez, condicionando los prstamos y ayudas por parte de pases desarrollados si los objetivos y las fases de los proyectos estn relacionados con la corrupcin.

Es importante aclarar que todas estas medidas slo pueden surtir efecto en beneficio del control de la corrupcin si son implementadas en conjunto, ya que el debilitamiento de alguna de stas conlleva al no cumplimiento de los objetivos de las otras, teniendo en cuenta que cuando la corrupcin adquiere un carcter sistmico, como el que se presenta actualmente en Colombia, sta logra filtrarse y fortalecerse ante la ms mnima falla de alguna de las estrategias anticorrupcin, hacindose ms complejo su control.

Co n c l u s i o n e s
La incidencia de la corrupcin en Colombia, principalmente en la ltima dcada, ha sido bastante fuerte, evidencindose en la inestabilidad de las instituciones y de la democracia, en la deficiencia de las estructuras ticas y morales de la sociedad y, bsicamente en los efectos devastadores sobre la economa misma a travs del decrecimiento del producto, del aumento del dficit fiscal, de la disminucin de la tasa de inversin, del aumento de la inflacin, de la improductividad de la inversin y el gasto social, entre otros.

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Este flagelo se ha hecho ms persistente e incontrolable por la relacin que tiene con la problemtica de narcotrfico, de violencia e ineficiencia de los organismos de control que se presenta actualmente. Por la naturaleza misma de la corrupcin secreta, ilegal y diversificada que complica la recopilacin de informacin precisa sobre su dimensin, y por la falta de disponibilidad de una muestra significativa en cuanto al ndice de Percepcin de la misma, debido a que este ltimo slo est disponible desde 1995 se dificulta realizar estimaciones economtricas que corroboren el impacto negativo de este ndice sobre las principales variables macroeconmicas. La nica manera de establecer y divulgar prcticas ptimas encaminadas a luchar contra la corrupcin, es conjugando los trabajos de investigacin acadmica, la experiencia de los organismos del sector pblico, la participacin activa de la sociedad civil y la utilizacin de los conocimientos especializados de los organismos internacionales dedicados al tema.

B i b l i o g r a f a
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