Polticas culturales: modelos gubernamentales

Autora: Carla Bodo Vicepresidente de la Asociacin para la Economa de la Cultura Italiana Traduccin: Marta Kovacsics M.

Como se sabe, los objetivos buscados a travs de una intervencin pblica en la cultura implcitos o ms frecuentemente codificados de forma explcita en la Constitucin de cada pas son casi siempre, bsicamente los mismos: La conservacin del patrimonio artstico e histrico. El apoyo a la creacin y produccin artstica, y a la innovacin. La ampliacin del acceso y de la participacin en la cultura. La proteccin al pluralismo y a la libertad de expresin.

En cambio, lo que vara de pas en pas es el nfasis y el grado de prioridad que se le atribuye a cada uno de esos objetivos, adems de los modelos gubernamentales empleados para conseguirlos. La finalidad de este texto ser precisamente la de mostrar algunos de estos modelos: los modelos institucionales, de intervencin y de financiacin. Modelos institucionales Los modelos institucionales alternativos pueden ocuparse tanto de la forma de intervencin, que puede ser directa o indirecta, como de las relaciones de centralizacin/descentralizacin existentes en los distintos niveles de gobierno. Intervencin directa vs. intervencin indirecta Tanto en el mbito estatal como en el local, la intervencin pblica en la cultura puede ser directa cuando es dirigida por un sector integrado directamente con la administracin (ministerio, instituto o departamento cultural de una regin, municipio, etc.), o indirecta, cuando opera a travs de agencias para la cultura. stas son pblicas y sin embargo, mantienen cierta autonoma respecto a la administracin misma. En la posguerra, el primer modelo de intervencin directa operante en una democracia fue, en 1959, el Ministerio para la Cultura Francesa guiado por Andr Malraux. Sin embargo, desde antes, ms exactamente en 1946, el gran economista John Maynard Keynes haba inspirado el primer caso de intervencin indirecta, proponiendo al gobierno britnico la creacin del Arts Council of Great Britain, del cual adems fue el primer presidente. La idea de que la intervencin del Estado en el espacio de la cultura y de las artes (aunque la proteccin del patrimonio histrico artstico no haca parte de las competencias propias de la agencia) no tuviese que depender directamente de la administracin, sino que se confiara a un organismo pblico parcialmente independiente, se basaba en la

teora del arms lenght principle. Segn dicha teora, entre el gobierno y la administracin de los recursos a las artes era prudente y oportuno conservar la distancia de un brazo. En los aos siguientes, cuando a partir de la mitad de la dcada de los sesenta la creacin de dispositivos pblicos pertinentes de intervencin institucional y financiera en el sector 2 de la cultura se volvi una exigencia comn para la mayora de los pases, stos siguieron, ms o menos de cerca, los modelos propuestos por Inglaterra y Francia. El modelo de una intervencin por medio de una agencia enfocada principalmente en las artes tuvo seguidores en los pases nrdicos y escandinavos, as como en Japn y, sobre todo, en los Estados Unidos. En este ltimo pas, gracias al efecto catalizador producido por la creacin en 1966, y durante la presidencia Johnson, de la agencia federal para la cultura el National Endowment for the Arts , todos los otros 52 estados de la Unin construyeron una amplia y ramificada red de Arts Councils pblicos destinados al apoyo de las artes. En cambio, la Europa continental ms escptica frente a una posibilidad real de autonoma en las decisiones de los organismos controlados por consejos de administracin casi siempre nombrados por el gobierno prefiri seguir el modelo francs. En esos aos se crearon ministerios competentes exclusivamente para la cultura (patrimonio histrico, bibliotecas, artes visuales, espectculo) o bien para la cultura y la educacin. No es casual que los ltimos pases en disponer de un ministerio de cultura quizs recordando los ministerios para la cultura creados antes de la guerra por Mussolini y Hitler fueron: Italia, en donde la atribucin de funciones fue gradual y slo se llev a trmino en 1998; y Alemania, pas que en la posguerra decidi devolver totalmente a los Lnder las facultades de carcter cultural y donde slo en una poca ms reciente, con el gobierno de Schroeder, se instituy un ministerio federal para la cultura sin cartera, con funciones esencialmente de coordinacin. Tambin en Amrica latina, por lo que entiendo, prevalece un modelo de ministerio. Es importante decir que a la larga, con la sola excepcin de los Estados Unidos, ese modelo result hegemnico prcticamente en cualquier parte: en efecto, los ministerios han venido absorbiendo poco a poco los arts councils existentes en los pases de la Europa septentrional y, aunque stos siguen existiendo, los consejos han sufrido una disminucin de su autonoma efectiva. Esto sucedi inclusive en Inglaterra donde, en contra de toda expectativa, fue el gobierno conservador el que cre lo que es considerado el ministerio a la cultura ms poderoso de Europa: un ministerio que incluye, adems de las funciones relacionadas con el patrimonio, las bibliotecas, las artes, el espectculo, el deporte

y el turismo, las funciones relacionadas con los medios de comunicacin, es decir, con la imprenta y la televisin. Francia e Irlanda tambin tomaron una decisin de este tipo, mientras que en la mayora de los pases europeos los medios se encuentran an separados, recayendo la responsabilidad de stos en el Primer Ministro o en un Ministerio de Comunicaciones. An as, sigue abierto el problema de decidir entre mantener separadas las funciones relacionadas con la cultura y aqullas relacionadas con los medios de comunicacin (esto con el fin de evitar una concentracin excesiva de poder en un sector donde es fundamental conservar la libertad y el pluralismo) o mejor unificar estas competencias, teniendo en cuenta que estamos en presencia de una creciente integracin y convergencia entre los medios de comunicacin y las artes en vivo. 3 Centralizacin vs. descentralizacin Otra cuestin importante desde el punto de vista institucional, relacionada con la intervencin pblica en el sector cultural, es la distribucin de los poderes entre los distintos niveles de gobierno elegidos por los ciudadanos. En la mayora de los pases estos niveles son tres, aunque en algunos son slo dos y en Francia, Italia y Espaa para complicar las cosas llegan a ser cuatro: Estado, regiones, provincias/departamentos, municipios. La situacin europea es muy variada en cuanto a la reparticin de los poderes entre estos niveles de gobierno en el campo de las polticas culturales: los ejemplos van desde el federalismo alemn, donde el Estado interviene de manera mnima, pasando por el federalismo in itinere, como es el caso al menos sobre el papel de Espaa y de Italia, hasta llegar a un federalismo que es ms de nombre que de hecho, como es el caso de Austria, donde la administracin de los impuestos se encuentra an estrechamente en las manos del gobierno federal. En general, en Europa, especialmente en la regin septentrional y en Gran Bretaa, la mayora de los pases ha promovido en los ltimos aos amplios procesos de descentralizacin cultural: en efecto, por lo menos desde un punto de vista terico, es un deseo generalizado que el Estado deje tanto como sea posible la gestin a los municipios, que son las entidades ms cercanas a la poblacin, y la programacin territorial a las regiones. Al Estado le quedaran entonces las funciones gubernamentales tpicas de un centro del sistema: las de estmulo y de coordinacin, las de puesta en marcha de un sistema informativo y estadstico nacional sobre la cultura, las de monitoreo y las de reduccin de los desequilibrios geogrficos y sociales. En realidad no todos los pases siguen esta lnea en la prctica.

ste es un problema muy grave por ejemplo para Italia, en donde la reduccin de los desequilibrios entre el Centro Norte prspero y el Sur culturalmente empobrecido debera ser una de las mayores prioridades de nuestro gobierno que en cambio no se preocupa por el problema y prefiere emprender la gestin directa de 400 museos y sitios nacionales (un nmero que no tiene comparacin con los datos de otros pases) y el control centralizado del Fondo de apoyo al espectculo. Al hacerlo, no respeta la normativa nacional que regula desde 1996 la reparticin de las funciones entre Estado y gobiernos locales, incluso en el campo cultural. Esta resistencia obstinada de los gobiernos italianos de derecha y de izquierda a entregar los poderes en materia cultural, inclusive cuando la ley lo prev, est creando un conflicto permanente que pesa sobre la gobernabilidad de la cultura en nuestro pas y de hecho la paraliza. En comparacin, me parece mucho ms productivo el modelo adoptado por Francia, un pas considerado centralista por excelencia, que en las ltimas dcadas experiment a gran escala formas ms empricas de colaboracin y sociedad entre los distintos niveles de gobierno. En efecto se han estipulado convenciones de distinta ndole, contratos de plano, etc., entre Estado, regiones, departamentos y municipios, dentro de una amplia tipologa de 1 C. Bobo, C. Spada (a cargo de), Rapporto sulleconomia della cultura in Italia 1990-2000, Boloa, Il Mulino, 2004. Intervenciones: desde inversiones para grandes obras de proteccin del patrimonio hasta la administracin de centres lyriques nationaux (Centros lricos nacionales). A partir de esta experiencia de colaboracin puesta a prueba en la prctica, ahora Francia parece estar en capacidad de enfrentar, con un mejor conocimiento de causa, el desafo de realizar una distribucin de poderes ms elaborada en materia cultural, ya que en este momento debe as mismo enfrentarla. Modelos de intervencin En cuanto a los diferentes modelos de intervencin de los poderes pblicos en el campo cultural, voy a utilizar como marco la siguiente clasificacin a cuatro partes, propuesta hace un tiempo por el estudioso norteamericano Mark Schuster: 1. La gestin directa por parte de la administracin: ste es el caso de los museos, los teatros, las orquestas nacionales y municipales, los centros culturales y todas las estructuras pertenecientes a los poderes pblicos administradas directamente por medio de empleados pblicos. Aunque los museos y los teatros nacionales existan en todas partes, este sistema es caracterstico particularmente de algunos pases de la Europa continental como Francia e Italia, con su amplia red de museos nacionales y municipales, y sobre todo como Alemania, donde los estados y los municipios tambin administran directamente la mayora de los teatros. Lo que ha pasado en cambio en otros pases europeos es que gran parte de las estructuras pblicas han sido recientemente privatizadas: es el caso de los museos

en Holanda y de los teatros federales en Austria. El fenmeno de la llamada desestatalizacin3 de todas formas se est expandiendo rpidamente. 2. La reparticin de contribuciones e incentivos a instituciones y organizaciones culturales tanto pblicas como privadas, y a las industrias culturales: hablar ms adelante de esta tipologa de intervencin, la ms empleada en todas partes. 3. La reglamentacin: es un tipo de intervencin de mucha importancia aunque se hable muy poco de ella. Por lo que se refiere al patrimonio histrico-artstico, la reglamentacin puede tener como objeto, por ejemplo, las normativas sobre la propiedad privada en materia de manutencin, alienacin y exportacin de bienes culturales patrimoniales. El sector en el que el poder de la reglamentacin se manifiesta de forma ms completa es en el de la industria cultural, en cuyo mbito el caso ms emblemtico es el de la legislacin anti-trust. Es importante subrayar que por medio de la reglamentacin se puede manipular eficazmente, aunque de manera indirecta, el recaudo de las contribuciones. Sobre este punto voy a citar un ejemplo italiano: el centro-izquierda aprob la ley 122 de 1998, segn la cual el 20% de las suscripciones televisivas recibidas por la RAI y el 15% de las entradas publicitarias de las redes de canales privados deban ir a la produccin de pelculas italianas y europeas. Esta ley puso en movimiento muchos ms fondos para revitalizar la lnguida industria cinematogrfica que la asignacin directa de contribuciones por parte del Estado. 2 J. M. Schuster, Pro e contro il sostegno pubblico alla cultura: un punto di vista americano, en ppogrifo, n. 3, Boloa, Il Mulino, 1989. 3 P. Boorsma, A. van Hemel, Privatization and Culture, CIRCLE Publ. N.10, Londres, Kluwer Academic Publishers, 1998. 4. La asignacin de derechos: el ejemplo ms evidente es aqul de la legislacin sobre los derechos de autor, sobre la cual, sin embargo, no voy a hablar en esta ocasin. Quizs a la clasificacin tipolgica de Schuster se le podra aadir una quinta tipologa, ms usada a decir la verdad en el sistema anglosajn: la del suministro directo de los servicios por parte de las administraciones. Ejemplos de lo anterior pueden ser la prestacin de tipos organizados de asistencia tcnica, la puesta a disposicin de espacios para artistas, y la puesta en marcha de sistemas de informacin y estadstica accesibles a todos. Modelos de financiacin En un sistema de economa mixta, como el de nuestras sociedades postindustriales, el sector de la cultura tambin se alimenta gracias a contribuciones provenientes tanto de lo pblico (los distintos niveles de gobierno)

como de las privadas: es decir, del mercado representado por los consumos de las familias, la publicidad (sobre todo por lo que se refiere a la radio, la televisin y la prensa) y las contribuciones privadas en forma de mecenazgo y patrocinio. Por lo menos en Europa, para la industria cultural son normalmente mayores los flujos financieros provenientes del sector privado, mientras que para los bienes culturales todava sigue siendo determinante el apoyo pblico, que prevalece tambin con frecuencia para los espectculos en vivo. An as, esa lnea de demarcacin no es estable sino que se encuentra en continuo movimiento: si por un lado las financiaciones pblicas ayudan cada vez ms a las industrias culturales en crisis, por el otro, las financiaciones privadas estn cada vez ms dispuestas al apoyo del patrimonio artstico, histrico y musestico. En esta ocasin ilustrar con mayor detalle algunos modelos alternativos de financiacin pblica a la cultura, sin embargo, advierto que un anlisis que se limita a las financiaciones erogadas que es lo que pasa hoy en la mayora de los pases4 siempre resultar incompleta. Para disponer de un cuadro exhaustivo del costo del mantenimiento de la cultura a cargo de la colectividad sera necesario cuantificar o tomar en consideracin tambin las entradas falladas de las finanzas estatales, es decir, las sumas determinadas por los incentivos y alivios fiscales concedidos bajo cualquier ttulo, y por la maniobra del IVA. En la erogacin a todos los niveles de las financiaciones pblicas a la cultura nos encontramos frente a diferentes opciones alternativas. Recordar unas: Financiaciones institucionales/financiaciones de proyectos: las primeras se dan a fondo perdido para permitir que una institucin u organizacin cultural pueda existir y alcanzar sus objetivos, mientras que las segundas se asignan slo para financiar proyectos especficos un proyecto de restauracin, una exposicin, la puesta en escena de un espectculo seleccionados normalmente por medio de concurso (un ejemplo de esto son la mayora de los programas europeos, como Cultura 2000). Financiaciones ex ante/financiaciones ex post: las primeras (que casi siempre son la mayor parte) se destinan a un proyecto artstico todava no realizado sobre la base de una solicitud, por ejemplo el guin de una pelcula, etc.; las segundas se destinan en cambio a un proyecto u obra ya realizada, a veces a manera de premio. 4 Eurostat Task Force on Cultural Expenditure and Financing, Final Report, Luxemburgo, 2004.

 Financiaciones automticas/financiaciones selectivas: las primeras se erogan segn parmetros predeterminados de carcter sobre todo cuantitativo y calculados por la administracin (por ejemplo, para un espectculo teatral: nmero de representaciones, de espectadores, de trabajadores involucrados, etc.); las segundas se erogan en cambio a partir de un juicio cualitativo, normalmente dado por una comisin de expertos (peer panel review). Apoyo a la oferta/apoyo a la demanda: el primero est dirigido a financiar la creacin y la produccin de bienes y eventos culturales, inclusive prescindiendo de su impacto sobre el pblico; el segundo se dirige en cambio a incentivar una mayor participacin del pblico por medio de la asignacin de voucher a categoras determinadas de ciudadanos desaventajados, la financiacin de investigaciones sobre el pblico, de acciones de mercadeo institucional, de campaas promocionales educativas y de comunicacin, etc. Por supuesto, estas parejas de opciones no agotan todas las posibilidades y pueden combinarse entre s de distintas formas. Concluyo llamando la atencin sobre la ltima pareja de opciones por su relevancia de carcter ms general. En los sistemas de poltica cultural que generalmente tienen como objetivo perpetuar y consolidar la oferta existente, un desplazamiento de inters hacia el apoyo de la demanda representara una verdadera revolucin copernicana. Una revolucin que podr ser gradual y que de todas maneras considero necesaria, tomando en cuenta los ndices de participacin que se dan por ejemplo para los espectculos en vivo. En efecto, en tiempos de escasez de recursos se legitimiza cada vez menos una intervencin pblica en la cultura para el beneficio de pocos desde un punto de vista social.