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Philippe MONGIN
Faut-il attribuer le revenu de solidarit active (RSA) 18 ans ?

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rvue par une loi du 1er dcembre 2008, lentre en vigueur du revenu de solidarit active (RSA) au 1er juin 2009 marque une volution importante du systme de solidarit franais. Le nouveau dispositif reproduit cependant un trait fondamental du systme, qui est la limite dge de 25 ans - sauf excepRevue franaise d'conomie, n 1/vol XXIV

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tions familiales - impose aux bnficiaires des minima sociaux. Cet article tudie les raisons qui ont pu conduire le lgislateur prserver la continuit sur ce point dcisif.

Le revenu de solidarit active et l'ge d'ouverture des droits

Depuis le 1er juin 2009, le systme de solidarit en France comporte une allocation nouvelle, le revenu de solidarit active (RSA), qui est cense rpondre aux insuffisances techniques des deux dispositifs qu'elle remplace : le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isol (API). Au-del d'une priode transitoire, dite par l'administration d' intressement la reprise de l'activit , qui facilitait le cumul avec le revenu du titulaire, le RMI obissait au principe du barme diffrentiel le revenu se dduit en totalit de l'allocation jusqu' ce qu'elle s'annule qui est de nature dcourager l'entre ou le retour au travail : le budget du titulaire ne serait pas diffrent s'il tait impos 100% sur tous les niveaux de revenu infrieurs au montant allou. Ouvrant droit des versements plus levs, mais soumise une limitation dans le temps lie son but familial, l'API rpondait un rgime de cumul semblable celui du RMI. Quand bien mme la motivation financire ne serait pas exclusive dans la recherche d'emploi, ce que les enqutes semblent gnralement tablir, l'importance numrique des effectifs - 1,15 million pour le RMI et 200 000 pour l'API la fin 2007 et au dbut 2008 - obligeait prendre au srieux l'hypothse que le systme choisi favorisait une installation durable dans l'assistance. Parce qu'ils n'avaient pas envisag une aussi vaste chelle de distribution, les crateurs bien intentionns du RMI, en 1988, avaient nglig d'en approfondir les proprits incitatives. Ils pensaient en tre quittes parce qu'ils avaient instaur le dispositif transitoire d'intressement. Le mea culpa ne se fit pas attendre
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chez les experts,1 et des amnagements techniques intervinrent constamment par la suite, mais il aura fallu patienter jusqu' l'lection prsidentielle de 2007 pour que la rforme des minima sociaux figure en grand sur l'agenda politique. Le RSA prsente des proprits incitatives plus satisfaisantes grce son barme simplement dgressif : quand un titulaire commence toucher un revenu propre, son montant est dduit de l'allocation non plus en totalit, mais en partie seulement ; cette partie soustraite crot progressivement avec le revenu jusqu' ce que l'allocation s'teigne. Ainsi, le gain procur par l'heure de travail supplmentaire excde la perte d'allocation et le taux de prlvement implicite reste infrieur 100%. Les tudes pralables avaient port sur des taux compris entre 30 et 60%, et le projet final de 2008, rsultant d'un compromis budgtaire difficile, a retenu le taux assez avantageux de 38%. Un tel principe de cumul remonte aux projets d'impt ngatif lancs par les dmocrates amricains dans les annes 1960-1970, et il a t pleinement intgr aux projets d'allocation universelle qui se sont dvelopps en Europe du Nord partir des annes 19801990. En France, il reste une nouveaut intellectuelle. Les milieux politiques et syndicaux y ont longtemps rsist parce qu'il leur semblait instaurer un mixte trange de transfert et de rmunration, et que le courant d'ides dont il provient le connotait d'un libralisme qu'ils jugeaient intempestif.2 En dehors de cette considration importante, le RSA qu'instaure la loi du 1er dcembre 2008 n'innove pas ou n'innove gure. En premier lieu, il est loin d'tre aussi englobant que les travaux d'expertise l'avaient propos. Le lgislateur a finalement choisi de maintenir l'allocation de solidarit spcifique (ASS), destine aux chmeurs en fin de droit, alors mme que, dans le partage actuel de l'indemnisation du chmage entre assurance et solidarit, elle relve de la seconde et non de la premire. Son intgration au RSA tait envisage, sinon fortement appuye, par les travaux prparatoires. Tout ce qu'exige la loi (article 5) est que cette ventualit fasse l'objet d'une tude ; celle-ci devra mentionner la position des partenaires sociaux, dont on peut se douter qu'elle sera dterminante. De mme, le RSA laisse de ct la
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plus grande partie des droits et prestations connexes, d'origine tantt nationale, tantt locale, qui s'attachent plus ou moins automatiquement au statut de titulaire d'un minimum social : exonrations fiscales ou parafiscales ; gratuit des services mdicaux que la couverture maladie universelle complmentaire (CMUC) prend en charge ; rabais sur les transports ou d'autres services publics ; avantages en nature ou mme en espces fixs discrtionnairement par les collectivits locales. Les travaux prparatoires unanimes avaient point dans ces complments dcousus, dont la liste dfinitive reste faire, une des causes de l'installation des allocataires dans l'assistance, ainsi qu'une source de gaspillages budgtaires et d'ingalits catgorielles. Bien qu'elle leur consacre un titre entier (articles 10 14), la loi du 1er dcembre 2008 n'avance qu' pas compts vers leur intgration au nouveau dispositif. Enfin, aprs une dlibration pousse jusqu' une esquisse de dbat politique au printemps 2008, le gouvernement aura choisi de tenir l'cart la prime pour l'emploi (PPE), un mcanisme fiscal de transfert vers les bas revenus qu'on analyse d'ordinaire comme relevant de la solidarit. Au vu de son inefficacit incitative et de ses dfauts redistributifs, confirms dans plusieurs tudes, une majorit d'experts avaient fortement recommand de le fondre dans le RSA. Comme la ligne budgtaire considrable de la PPE devait servir financer le surcot de la rforme, il fallut trouver ailleurs des ressources, et l'on s'explique ainsi la dcision prise la hte pendant l't 2008, et alors vivement conteste au sein de la classe politique, d'aggraver les prlvements sur l'pargne financire. En second lieu, le RSA reprend plusieurs traits structurels du RMI qui ne s'imposaient pas d'eux-mmes : il est permanent, familialis (les montants verss dpendent de la composition de la famille et des ressources totalises de ses membres), et soumis une exigence d'insertion professionnelle. Le point de vue incitatif aurait pu ventuellement conduire limiter les versements dans le temps. Le principe familial qui rgit les transferts de solidarit en France fait l'objet d'une contestation diffuse parmi les experts depuis, au moins, le rapport du groupe de travail Belorgey [2000]; il aurait t possible de porter le dbat
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au grand jour. Enfin, il est notoire que les bnficiaires du RMI qui se dispensaient d'une recherche d'emploi ou de formation n'taient pas pour autant privs de leurs versements, et la rforme pouvait donc tre l'occasion de lever une obligation devenue irrelle tout aussi bien que de la rendre finalement applicable. Il est instructif de rapporter aux projets thoriques d'allocation universelle et d'impt ngatif les trois caractres du RSA qu'on vient d'indiquer sommairement. Seul le premier autorise rattacher le nouveau dispositif aux deux coles la fois. Le second fait dbat entre elles, car les partisans de l'impt ngatif en appellent d'ordinaire au principe familial pour mieux combattre la pauvret, alors que ceux de l'allocation universelle souhaitent faire aboutir l'autonomie financire de tous les individus et, pour cette raison, le rcusent absolument. Le troisime caractre achve d'loigner le RSA de l'allocation universelle, dont l'ide mme veut qu'elle s'attribue indpendamment du travail ou des efforts accomplis, et que l'individu ait le droit de s'en satisfaire si, d'aventure, il la juge d'un niveau suffisant ses besoins. L'exigence d'insertion aurait eu plus de succs parmi les tenants de l'impt ngatif, parce que la lutte contre la pauvret prime gnralement, leurs yeux, sur l'affirmation de la libert individuelle. En imposant au bnficiaire du RSA une obligation de recherche d'emploi qui accentue celle du RMI, le texte du 1er dcembre 2008 (titre I, section 3) indique o iraient les prfrences thoriques du lgislateur s'il devait les expliciter. On saura bientt si le renforcement prvu des contreparties dpasse le stade des bonnes penses justificatrices. Sur un point capital encore, qui fera prcisment l'objet de cet article, le RSA se conforme au RMI : il ne sera pas attribu au jeunes de moins de 25 ans, sauf s'ils ont un enfant charge, n ou natre. A plusieurs reprises dans le courant de 2008, la question s'tait pose d'une ouverture plus prcoce des droits. Voici les prises de parti saillantes, qui, on va le voir, n'atteignirent jamais le point d'enclencher un vrai dbat public. Dans un avis publi en mai 2008, o se manifestait clairement l'influence des partenaires sociaux, le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) avait choisi de soulever la question
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d'ge, mais non de la trancher.3 Les syndicats y revinrent avec plus d'insistance lors d'une confrence de concertation que le Haut commissariat aux solidarits actives, responsable de la prparation de la loi, organisa en juillet 2008. Le projet entrait alors dans sa dernire phase avant d'tre soumis au Parlement. La dlibration de l'Assemble Nationale, en septembre, ne fit gure de place l'ge d'attribution, en partie sans doute parce que l'articulation du RSA sur la PPE et le financement retenu en dernier lieu par le gouvernement dtournaient l'attention des dputs. Le rapporteur dsign par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales ignora la question, et lorsqu'elle ressurgit brivement lors de la discussion, le Haut commissaire aux solidarits actives, M. Hirsch, fit la rponse suivante : Il n'y a pas eu de consensus au sein des associations et des organisations syndicales sur la question des jeunes. Certains craignent que les effets ngatifs prvalent. Nous ne changeons donc pas les conditions d'ge. Toutefois, il va de soi qu'un travail de rflexion devra tre men sur les 16-25 ans en matire d'ducation, de formation et d'intgration l'emploi .4 Au Snat, o le projet vint en octobre, la discussion n'alla pas plus loin. Le rapporteur de la Commission des affaires sociales ayant dit sa proccupation l'gard des jeunes travailleurs exclus du RSA, le Haut commissaire lui rpondit dans les mmes termes qu'il avait employs devant les dputs.5 L'effet principal de ces courts changes fut l'adjonction par les snateurs d'un article demandant que le gouvernement transmt aux parlementaires, avant le 1er juin 2010, un rapport sur la situation des moins de vingt-cinq ans au regard du RSA, de la PPE, du chmage et de l'insertion professionnelle et sociale gnralement. Cette disposition a chemin jusqu'au texte final (article 5 de la loi du 1er dcembre 2008). Hors du Parlement, la prise de position la plus remarque vint de la Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour l'galit (HALDE): dans une dlibration prise en octobre, elle mettait en garde contre l'aspect potentiellement discriminatoire de la restriction d'ge.6 Par ailleurs, les syndicats tudiants et les partis de gauche s'exprimrent plus ou moins fermement son propos. Elle les embarrasse depuis le dbut parce
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que sa cration interfre avec deux de leurs revendications traditionnelles, d'une part l'instauration d'une allocation d'autonomie pour les tudiants, d'autre part, l'extension du RMI aux jeunes chmeurs qui n'ont pas lgalement accs aux allocations de chmage. Confront ces proccupations d'origines diverses, le gouvernement a choisi de ne pas fermer la porte toute rforme ultrieure, et il a fait inscrire dans la loi (article 25) la cration d'un fonds d'appui aux exprimentations en faveur des jeunes . Les mesures essayer ne sont pas dcrites au-del de l'objectif d' amliorer l'insertion sociale et professionnelle des jeunes de seize vingt-cinq ans . Il n'y a donc pas de raison de privilgier la distribution du RSA au-dessous de la limite d'ge de 25 ans parmi tous les projets imaginables, et de fait, le Haut commissariat aux solidarits actives,7 qui dirigera ces expriences comme il avait dirig celles de l'anne 2008 sur la mise en place du RSA, poursuit sa mission exploratoire sans ides prconues. On sait maintenant que le fonds est richement dot, ce qui devrait faciliter encore l'ouverture de prisme intellectuel. Hors les attendus budgtaires faciles produire et le point, rappel juste titre par le Haut commissaire, que les observateurs comptents ne s'accordent pas dans leurs diagnostics, aucun argument n'est venu appuyer la position gouvernementale sur l'ge d'attribution. On peut concevoir que les politiques favorables la rforme aient jug prfrable de ne pas la compromettre en multipliant les sujets de discussion conflictuels. Mais il est beaucoup plus surprenant que les travaux prparatoires la rforme, souvent trs toffs, n'aient pas envisag un point du dispositif qui n'est pourtant pas de la plus faible importance. A une seule exception prs, ils ont tenu pour acquise la limite des 25 ans hrite du RMI. Or, quoi qu'il en ft des ncessits budgtaires ou politiques, le gouvernement avait matire recevoir l'opinion des experts, dont le silence parat difficile justifier. L'exception rside dans un rapport du Conseil d'analyse conomique (CAE), crit en 2008 par P. Cahuc, G. Cette et A. Zylberberg, qui recommande l'attribution du RSA ds 18 ans. Son mrite est de soulever la question, mais non pas de
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l'examiner fond. Ecrit d'abord comme un complment du rapport, le prsent article vise la traiter plus systmatiquement. Aprs avoir pes les avantages et les inconvnients, il inclinera vers le maintien du statu quo ante, et l'on peut donc y voir, si l'on veut, la justification explicite et dveloppe que les conseillers du gouvernement ne lui ont pas fournie. Il importe d'ajouter que sur d'autres aspects fondamentaux du projet - en particulier le primtre donn finalement au RSA et l'option prise en faveur d'un barme linaire - l'auteur a dplor une forme de prudence abusive.8 La conclusion de cet article ne reflte donc pas une rticence gnrale devant les rformes qui attendent encore le systme de solidarit. La section suivante reprendra l'argument que le rapport du CAE avance pour une ouverture prcoce des droits, ainsi que l'objection budgtaire que les auteurs se sont aussitt faite euxmmes. Une fois pos ce conflit, on introduira d'autres considrations, absentes du rapport, qui sont de nature peser dfavorablement. La premire concerne la prfrence ventuelle des jeunes adultes pour le loisir, la deuxime, les tensions que la mesure instaurerait dans un systme de transferts qui repose sur le principe familial, et la troisime, les difficults d'application qui se relient spcifiquement la sous-population tudiante.

Un premier conflit
Le rapport du CAE n'avance gure qu'une considration en faveur de l'attribution prcoce, mais elle est dote d'une grande force intuitive : dans la France d'aujourd'hui, les jeunes adultes qui abordent la vie active sont mal accueillis de deux cts la fois, par des employeurs qui hsitent faire appel eux et par un systme redistributif qui ne les soutient pas quand ils ne parviennent pas s'employer. Cahuc, Cette et Zylberberg soulignent les effets dsquilibrants du Smic, et leur diagnostic s'agRevue franaise d'conomie, n 1/vol XXIV

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grave encore quand ils en viennent aux jeunes adultes. Trop lev pour absorber l'offre de travail, le salaire minimum franais les carte de l'emploi plus particulirement que leurs ans, parce qu'ils sont - en ralit ou simplement aux yeux des employeurs - moins productifs qu'eux. Mais cette classe d'ge que pnalise la rigidit du march du travail est aussi plus mal couverte que les autres par l'assurance sociale et par la solidarit. Elle accde difficilement aux indemnits de chmage parce qu'elle n'a pas le moyen d'accumuler des droits, et pour autant, ne bnficie gure des filets de scurit mis en place par les pouvoirs publics. De fait, parmi les neuf minima sociaux qui sont aujourd'hui en vigueur, aucun ne touche l'ensemble des jeunes de 18 25 ans. Le RSA tant exclu par principe, il ne reste que des minima rservs d'autres tranches d'ge ou qui ne vont celleci qu' titre spcifique (l'allocation adulte handicap, AAH, et l'allocation temporaire d'attente, ATA, en remplacement de l'allocation d'insertion). D'aprs les chiffres de l'anne 2000, 140 000 jeunes de moins de 25 ans taient titulaires d'un minimum social. Il est certain que cet effectif modeste n'approche pas mme lointainement la population en difficult.9 Dans le systme de solidarit plus largement compris, il n'y a que la PPE qui s'attribue l'ensemble de la classe d'ge sous une simple condition de ressources. Or, ce dispositif est inefficace cause de ses montants dilus sur un trop grand nombre de bnficiaires, et par une autre aberration pnible, il laisse de ct les plus ncessiteux : la prime ne va qu' ceux qui reoivent au moins 0,3 Smic et elle culmine aux alentours d'un treizime mois pour ceux qui reoivent le Smic ; il en rsulte qu'elle ne peut pas jouer le rle d'un minimum social pour les 18-25 ans. Pourtant, le fait qu'ils puissent en bnficier a servi d'argument dans la discussion politique du printemps 2008, lorsque le gouvernement a fait, contre la plupart des experts, le choix de maintenir ce dispositif en dehors du RSA. On constate sans surprise que les comparaisons statistiques sont toutes dfavorables la classe d'ge considre. Une tude sur les bas salaires en France estime 12% en 2002 leur incidence dans la population salarie, or la dcomposition par caractrisRevue franaise d'conomie, n 1/vol XXIV

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tiques fait monter le taux 26% chez les moins de 26 ans et 31% chez les tudiants qui travaillent.10 Encore ne s'agit-il que des jeunes adultes employs. Les taux de chmage des 16-25 ans sont plus levs, d'une fois et demie deux fois et demie, que ceux de l'ensemble de la population active.11 Le diffrentiel tait sa borne suprieure en 2008 et l'on peut craindre qu'il ne l'excde avec la crise conomique qui s'installe en 2009.12 Enfin, la pauvret, au sens de la dfinition statistique internationale, est nettement plus rpandue parmi les jeunes adultes que dans les classes d'ge suprieures. Les donnes les plus rvlatrices portent sur ceux qui n'habitent plus chez leurs parents ; en 2006, 17% taient pauvres contre 13% de l'ensemble de la population.13 La rserve la plus vidente qu'appelle une ouverture prcoce des droits provient du cot budgtaire lev de cette mesure, et c'est en fait la seule que mentionne le rapport du CAE. Aucune estimation n'y figure, et l'auteur de cette note n'a pu faire luimme qu'un chiffrage grossier. Compte tenu du barme du RSA, des effectifs dmographiques levs (environ 6 millions) et du taux d'emploi faible des jeunes adultes (rappel ci-dessus), elle lui laisserait attendre un cot brut qui, mme si on laisse de ct les tudiants, ne serait pas infrieur 6 Mds , soit le montant de RMI distribu en 2007. Le gros de la dpense supplmentaire irait aux jeunes chmeurs, qui peuvent excder les 600 000 au moment o ces lignes paraissent. On sait que la majorit d'entre eux ne disposent pas de revenus de remplacement. A ce groupe principal s'ajouterait celui des jeunes travailleurs temps partiel qui bnficieraient du RSA ; on peut s'attendre ce qu'il s'toffe avec les possibilits de cumul intressantes qu'ouvre le barme dgressif. Quant aux tudiants, les estimations de cot, elles aussi grossires, ne peuvent tomber sous les 3 Mds , et elles excderaient de beaucoup cette base si la condition de ressources concernait l'tudiant lui-mme, et non pas sa famille, ainsi que le rclament les partisans de l'allocation d'autonomie.14 Ainsi, en premire approximation, l'Etat ne devrait pas engager moins d'une dizaine de milliards d'euros s'il voulait couvrir la totalit de la population des 18-25 ans. Il est vrai que certaines conomies devraient intervenir en parallle. Ainsi, comme le souligne
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le rapport du CAE, la cohrence imposerait que la famille du jeune titulaire perde le bnfice des allocations familiales, ainsi que des dductions fiscales et des supplments familiaux d'allocation que son rattachement antrieur lui obtenait. Du conflit qui vient d'tre pos, il ne suit pas que, si l'Etat disposait du budget ncessaire, il devrait attribuer le RSA ds l'ge de 18 ans. D'autres mesures seraient concevables que le rapport n'examinait pas et, de toute faon, celle-ci appelle un examen critique plus dvelopp. Si le raisonnement qui prcde sur le march du travail ne suffit pas emporter la dcision, c'est qu'il ignore toute autre caractristique de la population des jeunes adultes que son insuffisance productive suppose. Il importerait de tenir compte, en outre, des arbitrages qu'elle est susceptible d'effectuer entre le travail et le loisir, de la composition de ses ressources, largement fondes sur l'apport familial, enfin des singularits de la sous-population tudiante qu'elle comprend. Le corps de cet article s'organise autour des trois considrations prises dans cet ordre. On mettra l'accent sur les deux dernires parce que la premire est affaiblie par l'absence de donnes empiriques pertinentes.

L'arbitrage entre le travail et le loisir

La thorie gnrale du revenu garanti laisse attendre une double consquence de son instauration : par rapport la situation non rglemente, (a) il diminue l'offre de travail des bnficiaires, mais il atteint cependant le rsultat dsir, qui est (b) d'accrotre leur revenu global (la somme du nouveau revenu du travail et de la garantie excde le revenu du travail antrieur). La consquence (a) est inluctable ds lors qu'on fait l'hypothse courante et psychologiquement naturelle que le loisir est un bien normal, c'est-dire qu'il est d'autant plus demand que le revenu global s'lve. La consquence (b) dpend de l'hypothse plus discutable
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que cette substitution du loisir au travail n'est pas trop importante. La thorie a reconnu la possibilit que, sous l'hypothse contraire, le revenu global baisserait aprs la rforme. Il suffit pour ce rsultat que l'lasticit-revenu de la demande de loisir soit suffisamment leve. L'analyse qui vient d'tre faite remonte aux premiers travaux sur l'impt ngatif, dans les annes qui suivirent les projets de Tobin et de ses collaborateurs.15 Elle couvre les deux barmes de cumul entre le revenu garanti et le revenu du travail qui ont t dfinis plus haut, le barme simplement dgressif tant le seul qu'envisagent les partisans de l'impt ngatif.16 Du point de vue de la thorie pure, la diffrence avec le barme diffrentiel est de degr plutt que de nature. Par rapport au second, le premier tend limiter la consquence (a) et amplifier la consquence (b), ce qui plaide en sa faveur, mais l'un et l'autre comportent la possibilit que (a) soit assez considrable pour que (b) n'ait pas lieu. En termes concrets, le RSA, qui suivra un barme dgressif, n'est pas plus l'abri que le RMI, dont le barme est diffrentiel, d'une incitation au loisir assez vigoureuse pour djouer l'objectif principal de la rforme, qui est d'enrichir les bnficiaires. Si l'on pense que cette configuration dfavorable s'applique au groupe des jeunes adultes, on se gardera de cautionner l'ouverture des droits 18 ans. On ne peut aller plus loin qu'une conclusion hypothtique parce qu'on ne dispose pas de donnes sur l'offre de travail suffisamment dsagrges par classes d'ge. Avec une mesure conomtrique de l'lasticit-revenu de la demande de loisir chez les jeunes adultes, on trancherait la question. En l'tat prsent, il n'y a rien dire de plus, et les rserves l'gard d'une ouverture prcoce des droits ne peuvent se fonder sur ce bref exercice de thorie pure considr en lui-mme. Les raisonnements sur les prfrences individuelles comportent un caractre d'incertitude toujours plus appuy que ceux qui partent des contraintes budgtaires correspondantes, et la littrature technique - en particulier franaise - sur les dispositifs de solidarit a de ce fait souvent choisi de restreindre aux seuls
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budgets ses comparaisons techniques. On prendra cette voie dans les sections qui suivent.

Un raisonnement normatif sur les ressources

La particularit saillante des jeunes adultes, sous l'angle de leurs ressources, est videmment que beaucoup d'entre eux continuent recevoir l'aide de leurs familles. Les tudes menes sous l'gide de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) permettent de se faire une ide assez prcise de l'effectif impliqu.17 En 2008, sur les 5,5 millions de jeunes de 18 25 ans pris en compte, 68% avaient un lien financier avec leurs parents. Les tudes reprent ce lien partir de trois critres non ncessairement exclusifs : le jeune cohabite avec ses parents, il est rattach au foyer fiscal, il reoit une pension alimentaire. La cohabitation - 63% suivant les mmes sources - suffirait presque constituer le groupe. On doit prendre l'existence d'un lien financier comme reprsentative a minima de la dpendance conomique, qui est le concept le plus pertinent. Celle-ci peut se traduire aussi bien par des prestations en nature - videmment difficiles estimer, mais dont l'importance est atteste par toutes les enqutes - et par des transferts montaires qui revtent des formes plus communes que celle de la pension alimentaire. Il faut aussi, comme les sociologues l'ont bien fait comprendre, inclure parmi les donateurs et prestataires d'autres membres de la famille que les parents.18 Ainsi, la dpendance conomique rgne largement parmi les jeunes de 18 25 ans. Il n'est pas question pour autant d'ignorer ceux qui, par malchance sociale ou par choix personnel, s'y trouvent soustraits. Si le RSA devait tre attribu 18 ans, ce serait d'abord avec la vise d'amliorer la situation conomique de ce groupe (i ) des indpendants, environ 25% de la
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classe d'ge d'aprs ce qu'on peut conclure des donnes prcdentes. Cest ce groupe qui, d'aprs toutes les tudes, concentre le maximum de difficults. 19 Mais l'attribution prcoce ferait natre un problme complmentaire celui de l'allocation qu'il conviendrait de distribuer au sein du groupe majoritaire, sachant qu'il se partagerait en deux sous-groupes : (ii) les jeunes dpendants dont les familles continueraient faire valoir les avantages familiaux existants et qui ne solliciteraient pas le RSA et (iii) les jeunes dpendants qui, l'oppos, toucheraient le RSA en faisant perdre leurs familles les avantages en question. La catgorie (iii ) sera en grande partie compose de jeunes titulaires cohabitants, puisqu'on a vu que la dpendance prenait le plus couramment cette forme, mais il ne faut pas ignorer pour autant les jeunes des classes moyennes et suprieures qui continuent tre dfrays par leurs parents tout en ne logeant plus chez eux. Aux yeux de l'auteur, la coexistence des trois groupes au sein du mme dispositif de solidarit le surdtermine au point de le rendre contradictoire. Elle dbouche en effet sur l'antagonisme de deux principes abstraits que lon va expliquer maintenant. Il semble raisonnable d'exiger, en premier lieu, que les avantages donns globalement aux familles des sous-groupes (ii) et (iii ) s'quivalent. En d'autres termes, le RSA du jeune adulte qui dpend des siens doit galer la somme des avantages familiaux qu'il permettrait sa famille d'obtenir s'il restait dpendant et ne sollicitait pas le RSA. Ce principe ne vise pas seulement l'quilibre budgtaire de la rforme, mais il rsulte d'un faisceau de raisons normatives dont voici les principales. Il n'est pas douteux que les pouvoirs publics ont instaur les allocations familiales, les parts ou demi-parts supplmentaires de revenu fiscal et les majorations familiales de minima sociaux, d'aprs l'ide que ces transferts aideraient les parents rpondre aux besoins de leurs enfants. Il est plus discutable, en revanche, que l'attribution d'un minimum social doive rpondre seulement lobjectif de satisfaction des besoins. Mais si l'on fait ce pas - et le lgislateur de 2008 semble l'avoir franchi sans mme y prter garde -, alors on peut mettre en quivalence le minimum social attribu au jeune
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adulte et ce qu'il recevait au travers de sa famille dans le rgime antrieur. La socit trouvera lgitime de ne pas donner plus individuellement au jeune adulte du sous-groupe (iii ) qu'elle ne donnait collectivement pour son entretien, et elle trouvera aussi lgitime de ne pas donner moins. Or la situation antrieure du sous-groupe (iii ) concide avec la situation actuelle du sousgroupe (ii ). Le raisonnement intertemporel sur la premire implique donc la comparaison normative dsire avec la seconde. Ce raisonnement dpend d'une hypothse qu'on a tenu clarifier sur la fonction primordiale du RSA pour rpondre des besoins ; les partisans de l'allocation universelle n'y adhreraient pas ncessairement. Mais il est possible de s'en dispenser, car un autre argument normatif se prsente, fond sur la comparaison directe des sous-groupes. On admettra l'exigence librale que la rforme influence le moins possible les choix de vie en l'occurrence, qu'elle n'oriente pas d'elle-mme les jeunes dpendants vers le maintien intgral de leur dpendance conomique, sur le mode (ii ), ou vers son attnuation grce au versement du RSA, sur le mode (iii ). Il en rsulte que les prestations doivent tre quivalentes entre les deux sous-groupes. La rforme ouvrira la possibilit d'un choix en crant le statut (iii ) - le libralisme le veut - mais elle n'encouragera ni dcouragera ce nouveau statut - le libralisme, tel que l'auteur le comprend, demande cela aussi. Exactement de la mme faon, le libralisme prone la neutralit entre les types (i ) et (iii ). Pour un jeune de 18 25 ans, l'indpendance complte l'gard de la famille peut tre un tat de choses non dsir, consquence notamment de la gne financire des parents, mais elle peut tre aussi le rsultat d'un choix, lorsque la dpendance conomique partielle - sous la forme de la cohabitation principalement - restait une option viable. S'il y a un choix faire ici, la socit ne doit pas non plus en inflchir le rsultat, et il faut ajuster en consquence les montants d'allocation des deux types. Le RSA des indpendants (i ) devrait donc normalement excder le RSA des dpendants (iii ) pour tenir compte des avantages familiaux dont ceux-ci profitent et non ceux-l. Ainsi, le choix entre un statut et l'autre dpenRevue franaise d'conomie, n 1/vol XXIV

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drait uniquement de la valeur que le jeune adulte confre l'autonomie par rapport la convivialit, sans tre influenc par l'arbitrage des consquences conomiques. Mais le raisonnement ne peut s'arrter l, car il est indispensable aussi que le RSA de l'indpendant n'excde pas le RSA du dpendant partiel un point tel que celui-ci aurait intrt se rclamer dans tous les cas du statut de celui-l. Ce nouveau principe relve des incitations effectives, et non plus de l'analyse des normes. Supposons que la diffrence des deux RSA soit exactement calibre par rapport aux avantages familiaux qui font la diffrence de (i ) et (iii ). Mme dans cette hypothse, qui est la plus favorable l'ouverture prcoce des droits, le choix effectif du jeune adulte serait biais, simplement parce que les transferts et prestations internes aux familles s'observent trs mal. L'intrt du jeune adulte serait videmment de rclamer le RSA le plus lev tout en conservant, parmi ses avantages familiaux, ceux qui n'taient pas ostensibles, et mme en remplaant les avantages ostensibles par d'autres qui ne le sont pas. Il peut se loger l'extrieur, se targuer de cette situation pour revendiquer le statut des indpendants, et recevoir nanmoins un dfraiement de son loyer ; la famille entire peut s'y retrouver. Il ne suffit pas de souligner qu'au regard des principes normatifs prcdents, un tel comportement est frauduleux, et que tous les systmes de solidarit engendrent des possibilits de fraude. Celle-ci est d'un genre spcial, parce qu'on la fera difficilement juger telle par le public, tant il semble vident que l'conomie domestique est un ordre spar de l'conomie nationale et que les parents doivent garder le contrle des libralits qu'ils distribuent leurs enfants. Il s'ajoute que le contrle est ici plus illusoire que dans les autres cas recenss, comme les fraudes actuelles au RMI, la couverture maladie universelle (CMU) ou la CMUC. On ne conoit pas que les caisses d'allocations familiales, qui versaient le RMI et sont charges dornavant de verser le RSA, diligentent leurs inspecteurs au sein des familles pour valuer les avantages qui subsistent lorsque les jeunes adultes se dclarent indpendants. Les enqutes de sociologie quantitative font apparatre que les transferts montaires au
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sein des familles sont levs en moyenne avec une trs forte variance.20 Il n'existe pas, que lon sache, de tentatives faites pour convertir en termes montaires les avantages matriels, dont tous ne disparaissent pas en mme temps que la cohabitation. Ce que des enqutes acceptables par le public n'ont pu faire connatre, il est douteux que des inspections mal supportes russissent l'tablir correctement. Concevons un instant que le cot de la vie indpendante d'un jeune adulte soit gal au cot marginal de son entretien pour sa famille lorsqu'il dpend d'elle ; en particulier, supposons pour fixer concrtement les ides, que le loyer acquitt par l'indpendant soit exactement le cot que la famille du dpendant supporte pour le loger. Alors, il n'y aurait pas de difficult thorique l'ouverture prcoce des droits, car un seul et mme montant pourrait aller aux trois catgories que l'on compare, soit sous forme de RSA, soit sous forme de transferts la famille. La diffrence entre les deux RSA qui crait le problme incitatif disparatrait, parce qu'il n'y aurait pas d'avantage net qui aille au dpendant et n'aille pas l'indpendant : le dpendant qui est log, par exemple, toucherait une fraction de RSA quivalente au loyer de l'indpendant, et cette mme fraction serait retire de l'allocation-logement de sa famille. Il ne subsisterait que la difficult empirique, non ngligeable assurment, de calibrer les cots de logement, nourriture, habillement, etc, qui, additionns, dfiniraient le RSA idal du jeune adulte. Mais on sait bien qu'il n'en va pas ainsi. La vie collective, et la vie de famille particulirement, s'accompagnent d'conomies d'chelle considrables. Les pouvoirs publics ont tenu compte de cette vrit de base en limitant les majorations familiales d'aprs le rang de la personne charge, d'o il est rsult des chelles d'quivalence qui, dfaut d'tre les mmes d'une prestation l'autre, prsentent une caractristique uniforme de non-proportionnalit (chaque personne au-del de la premire, adulte ou enfant, compte pour moins que celle-ci). Nombre de prestations, mais pas toutes, sont en outre monotones (chaque personne supplmentaire compte au mieux comme la prcdente). Ainsi, le RMI tait-il major de 50% pour la premire
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personne charge, adulte ou enfant, de 30% pour chacun des deux premiers enfants d'un couple ou pour le deuxime enfant d'un isol, enfin de 40% pour les enfants de rang suprieur.21 Le RSA reproduit dsormais cette chelle. On ne la rappelle qu' titre d'information, car la non-proportionnalit importe seule la conclusion qui suit : les deux principes considrs plus haut sont incompatibles. La non-proportionnalit ouvre un cart entre les montants lgitimes de (i ) et de (ii ), alors que le montant de (iii ) devrait galer celui de (ii ) suivant le premier principe et se rapprocher de celui de (i ) suivant le second principe. On ne voit pas quelles considrations supplmentaires, normatives ou incitatives, permettraient de dfinir un moyen terme satisfaisant entre ces deux exigences. Supposons qu'on abaisse le RSA des jeunes indpendants au niveau exact du cot marginal de leur entretien, tel qu'il est reflt par l'une des chelles d'quivalence existantes ; avec celle du RSA, on obtiendrait pour eux 50% du montant que reoivent les adultes isols de plus de 25 ans. Alors, les deux exigences sont devenues compatibles seulement parce qu'on a ni le sens de l'chelle, qui recommanderait 100%, et l'on a de plus cr une discontinuit injuste 25 ans. A l'oppos, supposons qu'on donne un RSA plein au jeune adulte indpendant et une fraction arbitrairement leve de ce montant, par exemple 75%, au jeune adulte dpendant qui demande l'allocation. La tension des exigences est attnue, mais on a cette fois ignor tout calcul prcis d'chelle, toute considration rigoureuse de cot marginal, et pour le dire autrement, la seconde exigence a cras la premire. S'il fallait toute force trouver des solutions bureaucratiques, on envisagerait les deux suivantes, qui perfectionnent quelque peu ce qui vient d'tre essay maintenant : - donner au jeune adulte indpendant 50% du RSA plein s'il a 18 ans et 100% s'il a 25 ans, avec un accroissement graduel de la fraction aux ges intermdiaires ; - donner au jeune adulte indpendant 100% du RSA plein et x% au jeune adulte dpendant qui demande l'allocation, x tant dtermin par une valuation raliste du cot du logement.22
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Mais l'auteur prfre conclure de son analyse qu'elle rvle un genre de thorme d'impossibilit la manire de ceux qui abondent en conomie normative, thorme d'autant plus implacable qu'il est plus lmentaire.23

Les particularits de la sous-population tudiante

Il reste explorer le continent de problmes que rvle cette question des plus simples : une ouverture plus prcoce des droits devrait-elle profiter aux tudiants ? Dans la France d'aujourd'hui, un peu plus de 50% d'une gnration entreprennent des tudes suprieures au sens large, et cette proportion, voisine de la moyenne de l'OCDE, est en voie d'accroissement rgulier. Un argument brutal de justice distributive conduirait carter l'ensemble des tudiants d'un RSA vers 18 ans, puisqu'ils bnficient dj de transferts abondants, sous forme de prestations gratuites ou subventionnes, commencer par leurs tudes mmes. Un des rares documents synthtiques sur la question estimait 31,5 Mds les transferts qui, en 2000, allaient aux jeunes de 18 25 ans, et le dcompte rvlait que plus de la moiti de cette somme allait spcifiquement aux tudiants, les aides rserves, surtout de logement, venant s'ajouter aux dpenses d'enseignement suprieur.24 Mais supposer que l'exclusion des tudiants soit quitable, elle provoquerait un effet dissuasif sur les tudes qui contrecarrerait les politiques ducatives. On admet comme un truisme que la formation est un investissement profitable l'individu, mais que, puisque des privations l'accompagnent, il demande tre encourag et mme contraint ; c'est un domaine o les pouvoirs publics assument sans rserve le paternalisme de leurs interventions. L'effet indsirable serait prcisment maximal sur la catgorie qui justifie le plus d'attention, celle des jeunes adultes qui sont indpendants de leur famille. C'est
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l'intrieur de cette sous-population qu'on rencontre non seulement le plus grand nombre de pauvres, mais le moins grand nombre d'tudiants.25 En lui offrant un viatique la condition de ne pas faire d'tudes, on risquerait de l'installer pour toujours dans la mdiocrit de sa situation. Outre cette grave difficult, l'exclusion des tudiants soulverait la question pratique de savoir comment on les dlimite. Ils sont assez nombreux exercer une modeste activit rmunre, qu'elle soit occasionnelle, saisonnire, ou rgulire et temps partiel, ce qui les fait entrer dans la catgorie gnrale des petites quantits de travail. Les statistiques sur le travail des tudiants restent sujettes caution parce qu'elles portent justement sur de petites quantits, mais d'aprs toutes les indications, il est de plus en plus rpandu en France, le pays rejoignant peu peu la situation moyenne en Europe.26 Or l'instauration du RSA vise particulirement mieux aider ceux qui travaillent peu ou irrgulirement. C'est dans cette catgorie que se concentre l'essentiel de la pauvret comprise au sens statistique ; les documents prparatoires au RSA l'ont mise au centre de la rforme. Va-t-on la diviser suivant le critre de la participation un programme universitaire ? Un tel dcoupage est inadquat, ne serait-ce que parce que l'effort d'insertion demand de jeunes allocataires pourrait revtir cette forme non moins que celle d'une formation professionnelle stricto sensu, les deux se rapprochant d'ailleurs souvent dans la pratique universitaire d'aujourd'hui. En bref, pour tenir l'cart des droits une partie du public potentiel, on risque de lser ou, du moins, de perturber dans ses choix la partie qui en est le destinataire naturel. Si l'on passe d'un extrme l'autre et que lon rende tous les tudiants bnficiaires du RSA, ce sont eux, maintenant, qu'on desservira tout en paraissant les favoriser. On moussera l'aiguillon matriel pour russir au mieux les examens, slectionner des filires exigeantes, quitter les tudes pour la vie professionnelle au bout d'un temps raisonnable. L'attribution de bourses et de prts sur critres de mrite n'aura plus lieu d'tre, et la reprsentation collective des tudes comme investissement personnel, supposant risques et contraintes, cdera le pas une
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autre, dvalorisante, qui les absorbera dans la nbuleuse de l'assistance sociale. On devine les effets dmobilisateurs non seulement sur les intresss, mais - ce qui saute peut-tre moins aux yeux - sur l'opinion publique. Les efforts de tous ordres que la collectivit accepte de faire pour les tudiants paraissent dpendre d'une contrepartie escompte de leur part, qui exclut l'automatisme complet du soutien, comme il en va dans les transferts de solidarit traditionnellement conus. L'allocation d'autonomie demande par certains syndicats d'tudiants tombe sous les mmes objections, directes et indirectes, mme si elle diffre d'une extension du RSA par le caractre individualis de l'attribution, suppos valorisant, et naturellement aussi par le caractre discriminatoire l'gard des non-tudiants. Que la terminologie la mode rattache la vieille revendication l'idal de l'allocation universelle ne suffit pas en faire disparatre les inconvnients.27 En refusant jusqu' prsent d'y rpondre, malgr les tentations qu'elle fait renatre chaque lection, les pouvoirs publics ont considr qu'ils prservaient la fois la justice distributive et l'efficacit sociale. Mais n'y aurait-il pas un moyen terme satisfaisant qui consisterait dispenser le RSA aux jeunes qui sont authentiquement ncessiteux tant parmi les tudiants que parmi ceux qui n'en sont pas ? La difficult de cette proposition vient de ce que, les enqutes le montrent, il n'existe pas de notion oprationnelle d'tudiant pauvre. Un rapport de l'Observatoire de la vie tudiante en 2000 s'est efforc de la cerner. L'auteur, C. Grignon, souligne de la faon la plus intressante que les rfrences budgtaires habituelles sont inapplicables : Lassimilation spontane de lconomie tudiante lconomie domestique standard peut conduire indiffremment donner une image misrabiliste de la condition tudiante (en confondant argent de poche et salaire, en oubliant que les tudiants sont souvent dispenss, au moins partiellement, de nombreuses dpenses), ou, linverse, en donner une image abusivement optimiste (en assimilant des salaires les aides en nature ou indirectes octroyes et contrles par la famille ou les services publics) .
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Dans le mme esprit, on soulignait plus haut que la participation familiale rendait problmatique le calcul des budgets pour les jeunes adultes en gnral. Cherchant ailleurs des repres, l'auteur du rapport identifie un groupe limit qui semble clairement en difficult conomique, celui des tudiants qui ont fait une demande exceptionnelle aux services sociaux, soit 4,1% du total. Dans une autre tentative, il s'attache aux tudiants qui effectuent un travail rmunr de nature empiter sur leurs tudes, et il retient finalement comme indicateur de contrainte l'exercice d'une activit mi-temps, six mois par an, dans un secteur d'activit qui n'est pas en rapport avec les tudes : 6,8% sont dans ce cas, soit 110 000 tudiants environ.28 Les deux catgories ne concident manifestement pas ; la premire se rapproche de la population qu'on veut cerner, mais certainement par dfaut, alors que la seconde lui est en partie trangre, car le travail men en parallle avec les tudes peut reflter le choix d'un mode de vie aussi bien que l'influence de la pauvret. A ce qu'il apparat aussi, d'aprs les statistiques sur le logement, l'quipement domestique et le genre de dpenses, les tudiants qui tombent dans l'une ou l'autre des catgories slectionnes sont loin d'tre dmunis. De ces diffrentes indications, on conclura, non pas certes qu'il n'existe pas d'tudiants pauvres, mais que la catgorie correspondante est singulirement difficile construire, et que, pour ce qui regarde le RSA, il n'est pas judicieux de chercher fondre dans un mme groupe de jeunes adultes ncessiteux, les tudiants et les autres.

Elargissement du problme
En dtaillant un un les obstacles, on vient de rcuser une affirmation pour le moins htive que lon peut lire dans le rapport de Cahuc, Cette et Zylberberg : Aucune considration autre que celle du cot budgtaire ne peut tre avance pour expliquer
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que le bnfice de l'actuel RMI soit rserv aux personnes ayant moins de 25 ans . Peut-tre les trois auteurs se sont-ils arrts cette fausse vidence parce qu'ils s'en sont trop facilement remis au jeu rituel des comparaisons europennes. Elles poussent apparemment la rforme : une majorit de nos voisins applique l'ouverture des droits 18 ans, moins de 18 ans ou mme sans limite d'ge. Le tableau qui a frapp les auteurs fait figurer quatorze pays qui ont un revenu minimum, et de fait, trois seulement parmi eux - la France, l'Espagne et le Luxembourg - imposent la barre des 25 ans.29 Mais le tableau, si on l'examine bien, permet d'aller plus loin que cette constatation. Les trois pays nomms respectent un type familial d'attribution. Parmi les autres, il y en a six - la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark, la Sude, la Finlande et le Portugal - qui distribuent de trs jeunes adultes un minimum individualis. Le reste - l'Allemagne, l'Autriche, l'Italie, le Royaume-Uni et l'Irlande - a la particularit de combiner l'abaissement ou l'absence d'ge lgal avec un minimum familialis, ce qui reprsente, d'aprs tout ce qui vient d'tre dit plus haut, une option problmatique, sinon carrment incohrente. Aucun pays n'adopte la restriction d'ge en mme temps que le type individuel d'attribution, ce qui serait la combinaison la plus trange de toutes. Nous concluons du tableau que la comparaison numrique initiale trois contre onze doit cder la place une autre moins crasante - trois contre six et que, de toute faon, les comparaisons numriques ne valent pas raison. Ce que le tableau rvle en fait le choix entre une solidarit reposant sur le principe familial ou reposant sur le principe individuel, ce qui est autrement plus fondamental que celui d'une rgle d'ge. A ce stade, la discussion prend une ampleur qui dpasse le but initial de cet article. Mais on peut du moins baliser grossirement les termes du choix qu'on vient de mettre en vidence. Des arguments favorables au principe d'attribution individuel, il s'en rencontre dans la littrature thorique sur l'allocation universelle, et les partisans de l'ouverture des droits 18 ans gagneraient s'y rfrer plus systmatiquement qu'ils ne le font. Une thse remarquable, mais trs spculative, fonde l'attribution
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inconditionnelle d'un montant forfaitaire chaque adulte sur le postulat d'un rgime originel de proprit commune de la terre et des autres ressources naturelles. L'allocation universelle est la forme viagre de cette restitution ; elle se dfinit comme le rendement de la proprit commune divis en parts gales; par nature, elle est individuelle et devient exigible ds que l'individu a la capacit de grer sa fortune, c'est--dire la majorit lgale.30 D'autres thses, qui sembleront peut-tre moins spculatives, proviennent du courant de l'galitarisme libral, et notamment, avec des intermdiaires variables, de La thorie de la justice de Rawls. Dans la version qui est la plus rpandue aujourd'hui, l'allocation universelle anticipe, comme un premier pas modeste, une rpartition idale des ressources fonde sur le principe voulant que tout ce qui nous est donn - tout ce que nous n'avons pas obtenu par notre activit propre - doit tre galement partag entre tous. Le raisonnement aboutit de nouveau une allocation strictement individuelle qui est exigible ds qu'on est en ge de l'employer.31 Quelle que soit la justification finalement donne l'allocation universelle, et elle est souvent clectique, la dernire consquence se retrouve toujours ; de ce point de vue, l'cole se distingue de celle de l'impt ngatif, qui, sans avoir une perspective philosophique aussi labore, incline vers le type familial d'attribution. Il est remarquable qu'aucune conception de l'allocation universelle ne la justifie directement par l'exigence de supprimer la pauvret, et que du coup, aucune ne parvienne en relier l'estimation montaire ce qu'une pareille exigence impliquerait. Suivant l'ide la plus commune, un pauvre est un individu dont les ressources propres ne suffisent pas la satisfaction de ses besoins lmentaires : se nourrir, s'habiller, se loger, se soigner, assurer les mmes avantages ceux qui dpendent de soi, et il est bien sr loisible d'allonger cette liste rudimentaire.32 L'numration des besoins dfinit, pour des circonstances socioconomiques donnes, un niveau idal d'allocation que les deux thses qui viennent d'tre survoles n'ont aucune raison de retrouver, puisqu'elles situent ailleurs la justification. Si elle rsulte de la proprit commune des ressources naturelles, l'alRevue franaise d'conomie, n 1/vol XXIV

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location sera typiquement trop faible, et celles que prconise l'galitarisme libral dans ses diffrentes variantes sont premire vue de n'importe quel montant, infrieur, gal ou suprieur celui qui conviendrait la suppression de la pauvret. Il est cependant possible d'en dire plus des allocations universelles de l'galitarisme libral : budget gal ou faiblement croissant par rapport un dispositif familialis, comme celui de la France aujourd'hui, leurs montants seront plus faibles que ceux qu'il faudrait pour rduire la pauvret des isols, parce qu'il faudra donner moins aux isols afin de donner plus aux familles, dont tous les membres adultes jouiront de l'allocation intgrale. Les prsentations rigoureuses de l'allocation universelle reconnaissent honntement cette consquence dsagrable, qui se manifestera chaque fois que l'on passe d'un rgime familial un rgime individuel d'allocation sans pouvoir accrotre les ressources budgtaires totales.33 Dans des circonstances de crise conomique o la pauvret menace de remonter et o l'Etat doit anticiper la rsorption de ses dficits, la consquence devient une objection dirimante. Au-del de la conjoncture particulire, l'individualisation de la solidarit pose le problme du gaspillage social auquel, par nature, elle conduit. La socit consacrera une allocation intgrale ceux qui, s'ils taient rattachs une famille titulaire, ne lui coteraient que la partie de cette allocation dfinie par l'chelle d'quivalence, alors mme que - sous l'hypothse que cette chelle reprsente acceptablement les besoins - la situation relle du bnficiaire est la mme dans les deux cas. Les contribuables seront donc invits faire un effort qui ne relve pas uniquement de la justice distributive. Ce qui peut le motiver est une double thse, qu'ils accepteront ou refuseront : d'une part, la libert de la personne s'exprime mieux dans le mode redistributif des prestations individualises que dans celui des prestations familialises ; d'autre part, l'accroissement de libert ainsi obtenu a une valeur telle que la socit doit en acquitter le surcot lev. Les experts du systme de solidarit en France n'ont pas su ou voulu poser ainsi les enjeux. Quelques rapports des annes 2000 ont mollement ouvert la porte l'individualisation, tanRevue franaise d'conomie, n 1/vol XXIV

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dis que d'autres la tenaient ferme sans discussion.34 Ainsi, les travaux prparatoires au RSA ont maintenu sans le justifier le caractre familial du RMI pour le nouveau minimum social. Cette dernire option convenait une rforme qui posait hirarchiquement son objectif, la lutte contre la pauvret, sans prtendre l'arbitrer avec celui de l'autonomie individuelle, mais encore valait-il la peine de s'en expliquer. En sens inverse, les partisans de l'ouverture des droits 18 ans devraient faire savoir qu'ils renversent l'ordre de priorits. Les critiques que cet article vient de diriger contre leur recommandation n'impliquent aucunement celle de maintenir en l'tat l'aide publique aux jeunes adultes en difficult. L'impratif de lutte contre la pauvret qui oriente le RSA s'applique naturellement eux, et ce que l'on proposera, de prfrence une extension des droits, est la refonte des nombreux mcanismes qui agissent dj en leur faveur, mais insuffisamment, la fois parce qu'ils ne sont pas articuls entre eux et qu'ils sont peu ou mal cibls, voire antiredistributifs : pour les jeunes travailleurs, les abaissements de charge sur les bas salaires, les contrats aids et le suivi personnalis en cas de chmage ; pour les tudiants, la dfiscalisation du travail, les bourses sur critres sociaux, les aides des uvres sociales ; pour tous, les aides au logement, les allocations familiales, les secours d'urgence ou de long terme. Une estimation de ces transferts en 2000 portait sur la somme considrable de 16 Mds environ, qui aurait presque certainement dpass le cot d'un RSA vers aux 18-25 ans si l'on avait mis en uvre la mesure cette anne-l.35 La socit franaise ne lsine pas avec ses enfants mal lotis, mais il serait urgent de lui enseigner faire meilleur usage de sa gnrosit.

L'auteur remercie de leurs observ ations constructiv es P. Morin et les deux rapporteurs de la Rev ue franaise d'conomie. Il a par ailleurs bnfici d'utiles discussions prparatoires av ec R. Abitbol, F. Bourguignon, J. B. Dujol, F. Forges, J. Gauti, N. Grav el, F. Weber et ses collgues du Conseil d'analy se conomique.

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Notes
1 . On l i ra l -des s us l e remarquab l e en t ret i en que R. Go di n o , qui t ai t co n s ei l l er du Premi er mi n i s t re de l'poque, a tenu avec N. Gravel [2002]. 2 . Le lecteur trouvera chez P. Mongin [2008] une vue d'ensemble du RSA et, en particulier, un rappel de sa gense intellectuelle et politique. Les deux rapports prparatoires les plus import an t s s o n t cel ui de l a co mmi s s i o n Fami l l es , v ul n rab i l i t , p auv ret [2005] et le Livre vert du Haut commissariat aux solidarits actives [2008]. 3 . Avis du COE sur les conditions de la russite du RSA pour l'emploi, en date du 23 mai 2008. 4 . Le rapporteur de la Commission des affaires culturelles, familiales et s o ci al es t ai t M. P. Daub res s e. La rp o n s e du Haut co mmi s s ai re M. Hirsch, qu'on lit en annexe de ce rapp o rt , s 'adres s e aux dp ut s Cardo , Muzeau et Si rug ue, qui p roposren t des amendements d'extension non retenus. 5 . Commission des affaires sociales du Snat, compte rendu de la semaine du 13 octobre 2008. Le rapporteur tait B. Dupont. 6 . Le Collge de la Haute autorit constate lexistence dune diffrence de traitement fonde sur lge des personnes actives, seuls les salaris de plus de 25 ans pouvant bnficier de laccompagnement financier prvu par le nouveau dispositif. Or, une telle diffrence de traitement nest licite que si elle est justifie de faon objective et raisonnable, cest--dire si elle poursuit un but lgitime et quil existe un rapport raisonnable de proportionnalit entre les moyens employs et le but vis . 7 . Devenu en outre Haut commissariat la jeunesse depuis 2009. 8 . Voir Mongin [2008]. 9 . Cette donne et d'autres galement pertinentes se trouvent dans le rapport de J. B. de Foucauld et N. Roth [2002]. 1 0 . E. Caroli, J. Gauti et P. Askenazy [2008]. 1 1 . D'aprs de Foucault et Roth, les taux de chmage des 16-25 ans ont fl uct u en t re 1 5 et 2 3 % de 1 9 9 0 2 0 0 1 . L'es t i mat i o n de l 'In s ee au deux i me t ri mes t re 2 0 0 8 do n n ai t 18, 6% de chmeurs parmi les 15-24 ans contre 7, 3% dans l'ensemble de la population active (France mtropolitaine exclusivement). Le chmage s'entend ici au sens du Bureau international du travail. Quand l'effectif des jeunes chmeurs est rapport leur classe d'ge entire au lieu des seuls actifs, les taux deviennent videmment plus favorables, compte tenu du nombre lev d'tudiants dans cette classe. 1 2 . Toujours suivant l'Insee, les taux p rcden t s p as s erai en t 2 0 , 4 % et 7 , 8 % au quat ri me t ri mes t re 2 0 0 8 . 1 3 . Voir Y. Jauneau [2007]. Ces donnes ne sont pas exactement comparables aux prcdentes parce qu'elles portent sur les 18-29 ans. 1 4 . On a parl de 10 Mds pour cette prestation, que ses adeptes, il est vrai, n'ont jamais dfinie rigoureusement. 1 5 . J. Tobin, J. A. Pechman et P. M. Mieszkiowski [1967] et d'autres co-

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2 2 . L'administration n'a pas unifi ses propres valuations de l'avantage constitu par le logement. Un titulaire du RSA hberg gratuitement se v o i t ddui re un fo rfai t -l o g emen t mo des t e (p o ur l e RMI en 2 0 0 8 : 55, 99 , comparer aux 447, 91 du RMI de l'isol). Les allocations personnelles de logement fournissent une valuation implicite qui est beaucoup p l us l ev e. Le rap p o rt du g ro up e Belorgey [2000] signalait dj l'incohrence du systme de solidarit sur ce point capital. 2 3 . Le problme serait attnu quantativement, mais non rsolu conceptuellement, si l'on accordait aux jeunes de 18 25 ans la partie variable (dite "chapeau") du RSA en les maintenant l'cart de l'allocation de base. 2 4 . Rapport dj cit de de Foucauld et Roth [2002]. 2 5 . Voir Robert-Bobe [2002]. 2 6 . Les rapports annuels de la Direction de l'ducation de OCDE converg en t av ec l 't ude d'E. Co udi n et C. Tavan [2008]. 2 7 . Deux expressions - allocation d'autonomie , allocation d'autonomie universelle tendent supplanter celle qui avait cours jusqu' prs en t - rev en u s o ci al t udi an t . L'expression plus ancienne de salaire tudiant reposait sur une mtaphore marxisante de l'tudiant comme travailleur qui n'a plus la mme sduction idologique. 2 8 . Le chiffre de 100 000 tudiants pauvres, qu'on voit parfois circuler, ne peut avoir d'autre base srieuse que l'tude ici commente. Il ne peut donc s'agir de 100 000 au-dessous du seuil statistique de la pauvret, l'tude ayant rcus la pertinence des comparaisons montaires directes.

nomistes la mme poque - ainsi C. Green, [1967] - ont labor des propositions d'impt ngatif concrtement applicables. L'analyse thorique du systme commence dans un autre travail de Green [1968] et chez M. Boskin [1967]. 1 6 . On remarquera que la PPE obit un autre genre de barme encore, taux de prlvement ngatif sur un certain i n t erv al l e (l a p ri me aug men t e l a marge avec le revenu supplmentaire). L'cole de l'impt ngatif ne s'attache normalement pas ce cas. Voir cependan t l 'an al y s e t h o ri que de Saez [2002]. 1 7 . L'auteur remercie le Haut commissari at aux solidarits actives de lui avoir communiqu les rsultats qui suivent. Ils ont t labors par les serv i ces de l a CNAF en ap p l i quan t l e modle Myriade des donnes mtropolitaines. 1 8 . Les contributions sociologiques au recueil de Paugam [2007] font comprendre que la solidarit familiale est la fois polyvalente (dans ses formes) et polycentrique (dans ses sources). On renvoie spcialement aux deux spci al i s t es des t ran s fo rmat i o n s de l a fami l l e co n t emp o rai n e que s o n t A. Masson et F. Weber. 1 9 . Voir les tudes de I. Robert-Bobe [2002] et Jauneau [2007]. 2 0 . Vo i r l es art i cl es de Herp i n et Dchaux [2004] ou Dchaux [2007], ainsi que le recueil de Paugam [2007]. 2 1 . Pour tre cohrente avec l'ouverture 25 ans des droits du RMI, la loi a tendu la notion d'enfant charge jusqu' cet ge exactement (articles R661-1 et R662-2 du Code de l'action s o ci al e et des fami l l es ). Ai n s i , l a notion diffre de celle retenue pour l 'accs aux al l o cat i o n s fami l i al es .

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2 9 . Voir le rapport cit, pp. 72-74. Le tableau est repris de P. Horusitzky, K. J ul i en n e et M. Lel i v re [2 0 0 6 ]. 3 0 . Depuis 1982, l'Alaska distribue ses rsidents un dividende provenant de l'exploitation du ptrole ; c'est une application partielle du schma thorique en question. 3 1 . Vo i r P. v an Pari j s [1 9 9 5 ] et l a synthse que cet auteur a cosigne avec Y. Vanderborght [2005]. 3 2 . Ainsi, l'opinion contemporaine semble prte inclure dans la liste un certain accs aux transports, aux tlco mmun i cat i o n s et aux di v ert i s s ements.

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3 3 . Van derb o rg h t et v an Pari j s ([2005], p. 56) assument clairement la consquence. 3 4 . On comparera sous cet angle les deux rapports dj cits du Commissariat gnral du plan et celui de la miss i o n p arl emen t ai re L. Wauqui ez [2006]. 3 5 . L'estimation provient du rapport de Foucauld et Roth, qui ouvre quelques pistes de rforme, outre la recommandation, qu'on ne reprendra certes pas, d'installer graduellement une allocation d'autonomie. D'autres propositions figurent dans le rapport de Wauquiez.

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