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2011

2 edio Braslia - 2011

2 edio Braslia - 2011

Organizao Conselho Federal de Psicologia

II Seminrio Nacional de Psicologia em Emergncias e Desastres Textos geradores

2 edio - Braslia-DF Conselho Federal de Psicologia 2011

 permitida a reproduo desta publicao, desde que sem alteraes e citada a fonte. Disponvel tambm em: www.cfp.org.br 2 edio 2011 Projeto Grfico Luana Melo/Liberdade de Expresso Diagramao Fabrcio Martins Capa Servio de Sade Mental de Ouro Preto/MG Reviso Jora Coelho/Suely Touguinha/Ceclia Fujita

Liberdade de Expresso - Agncia e Assessoria de Comunicao atendimento@liberdadedeexpressao.inf.br Coordenao-Geral/ CFP Yvone Duarte Edio Priscila D. Carvalho Ascom/CFP Produo Gustavo Gonalves Ascom/CFP Direitos para esta edio Conselho Federal de Psicologia: SAF/SUL Quadra 2, Bloco B, Edifcio Via Office, trreo, sala 104, 70070-600, Braslia-DF (61) 2109-0107 E-mail: ascom@cfp.org.br www.cfp.org.br Impresso no Brasil Novembro de 2011 Catalogao na publicao Biblioteca Dante Moreira Leite Instituto de Psicologia da Universidade de So Paulo

Conselho Federal de Psicologia Textos geradores II Seminrio Nacional de Psicologia em Emergncias e Desastres / Conselho Federal de Psicologia. - Braslia: CFP, 2011. 76 p. 1. Psicologia 2. Emergncia 3. Desastres I. Ttulo. BF38

Conselho Federal de Psicologia XV Plenrio Gesto 2011-2013 Diretoria Humberto Cota V erona Presidente Clara Goldman Ribemboim Vice-Presidente Deise Maria do Nascimento Secretria Monalisa Nascimento dos Santos Barros Tesoureira

Conselheiros efetivos Flvia Cristina Silveira Lemos

Secretria Regio Norte

Aluzio Lopes de Brito

Secretrio Regio Nordeste

Heloiza Helena Mendona A. Massanaro

Secretria Regio Centro-Oeste

Marilene Proena Rebello de Souza

Secretria Regio Sudeste

Ana Luiza de Souza Castro

Secretria Regio Sul

Conselheiros suplentes Adriana Eiko Matsumoto Celso Francisco Tondin Cynthia Rejane Corra Arajo Ciarallo Henrique Jos Leal Ferreira Rodrigues Mrcia Mansur Saadallah Maria Ermnia Ciliberti Mariana Cunha Mendes Torres Marilda Castelar Sandra Maria Francisco de Amorim Tnia Suely Azevedo Brasileiro Roseli Goffman

Conselheiros convidados Angela Maria Pires Caniato Ana Paula Porto Noronha

Consultores ad hoc Psicologia em Emergncias e Desastres ngela Coelho Cristina Silva Marcos Ribeiro Ferreira Marcus Vincius de Oliveira Norma Valncio

Apresentao
A atuao dos Conselhos de Psicologia no tema das emergncias e desastres vem se fortalecendo nos ltimos anos e tem sido guiada por alguns princpios bsicos que buscamos reunir neste caderno de textos geradores, preparatrio para o II Seminrio Nacional de Psicologia em Emergncias e Desastres, que ser realizado de 23 a 25 de novembro, em Braslia, e para os eventos preparatrios que vm sendo realizados pelos Conselhos Regionais. Os debates do encontro iro subsidiar o desenvolvimento do plano de contingncia da Psicologia em emergncias e desastres. Entre as principais propostas do evento est a avaliao do processo de organizao e configurao do trabalho dos psiclogos e das psiclogas sobre o tema. Em suma, as concluses do evento devem apoiar a organizao de referncias tcnico-profissionais que j vm se desenvolvendo dentro do Sistema Conselhos para a atuao de psiclogos e psiclogas, com base no direcionamento inicial do VII Congresso Nacional da Psicologia (CNP), em 2010. J no ensejo das aes desencadeadas aps o VII CNP, no final de 2010, os Conselhos de Psicologia participaram ativamente da construo e dos embates para a realizao da 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil. Superando todos os percalos do processo e a dificuldade para a participao da sociedade civil, as deliberaes da Conferncia so um conjunto interessante de diretrizes para as polticas pblicas na rea que merecem ateno e tambm devero subsidiar os debates da Psicologia sobre o tema. As diretrizes e o relatrio final esto disponveis em <http://www.conferenciadefesacivil.org/>. Ademais, em 2011, o Sistema Conselhos de Psicologia, isto , os Conselhos Regionais e Federal, realizou um planejamento estratgico comum para o tema de emergncias e desastres, com os objetivos de: 1) Incentivar a produo, sistematizao e difuso de conhecimento. 2) Produzir referncias conceituais, metodolgicas e tecnolgicas de atuao da Psicologia (psiclogos e Sistema Conselhos) em situaes de emergncias e desastres.

3) Acompanhar e intervir em polticas pblicas relevantes a partir da contribuio da Psicologia em emergncias e desastres. 4) Promover educao permanente em emergncias e desastres e promover a insero do tema na formao acadmica. 5) Articular-se com os atores sociais para potencializar a formulao, a implantao, o monitoramento e a avaliao da poltica pblica de defesa civil. Aes como estes textos geradores e a realizao do seminrio so parte desse planejamento, que inclui realizar audincias pblicas e reunies de articulao nacional e regional com entidades da defesa civil, construir a incluso do tema como parte da formao de psiclogas e psiclogos na universidade e a elaborao de Plano Operacional de Contingncias do Sistema Conselhos. Este caderno composto por dois textos. O primeiro deles o texto organizado pelo Conselho Federal de Psicologia (CFP) a partir das contribuies dos consultores ad hoc para o tema de emergncias e desastres, conforme definido no planejamento estratgico do Sistema Conselhos para o tema. Os anexos sinalizam possibilidades de interveno concreta da Psicologia. O segundo texto foi documento-base para a 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil. Ele publicado aqui porque se mantm central para as discusses do que se espera de uma poltica nacional de defesa civil. O Conselho Federal de Psicologia espera que os debates realizados ao longo de 2011, nos estados e no mbito nacional, contribuam no apenas para a difuso dessas idias e princpios, mas tambm para o aprofundamento e detalhamento de cada um deles.
Humberto Verona Presidente do CFP

Sumrio

1.Texto preparatrio para o Seminrio Nacional de Psicologia em Emergncias e Desastres .................................... 9

1.1 Anexo 1: Histrico da atuao da autarquia CFP no tema das emergncias e desastres no plano nacional e no plano internacional ...................................................... 23 1.2 Anexo 2: Possibilidades de atuao da Psicologia das Emergncias e Desastres em sua interface com a Defesa Civil .......................................................................................... 25 1.3 Anexo 3: Itens do documento proposto pelo CFP e distribudo por diversas entidades durante a 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil ........................................ 29

2. Texto-base da 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil e Assistncia Humanitria Poltica Pblica de Defesa Civil: Construo e Fortalecimento ........................... 33

TEXTO PREPARATRIO PARA O SEMINRIO NACIONAL DE PSICOLOGIA EM EMERGNCIAS E DESASTRES

Em que medida a defesa dos cidados um conceito fundamental para a sociedade brasileira? Desenvolver a capacidade de se autoproteger constituiu-se, desde os primrdios da civilizao humana, numa das motivaes fundamentais para a organizao da sociedade. Proteger-se das ameaas representadas pela agresso de outrem, razo de ser da organizao das instituies militares. Proteger-se solidariamente do impondervel das foras da natureza e das suas vicissitudes fogo, ar, gua e terra , sentido fundamental da produo da organizao da vida civil. A palavra civil vem do latim civile, que designava o habitante da cidade: civitate. O alcance e a efetividade dessa proteo civil estiveram sempre dependentes dos padres civilizatrios de cada sociedade, do ponto de vista das suas relaes polticas, econmicas, urbanas e tecnolgicas. Desse modo, pode-se afirmar que a capacidade de produzir a proteo civil de cada sociedade ou Estado constitui-se num refinado indicador dos seus padres de desenvolvimento social. Desde a Constituio de 1988, com sua inequvoca vocao ampliadora dos patamares da cidadania at ento experimentada pelos brasileiros, a nao foi lanada num desafio de produzir, de forma acelerada, o resgate de dbitos histricos relativos s condies sociais em que vivem grandes contingentes de brasileiros e brasileiras. Vrios aspectos relacionados s opes desenvolvimentistas de dcadas anteriores geraram um grande passivo social e ambiental, em decorrncia dos processos de expanso urbana acelerada, da industrializao desordenada, da expanso irresponsvel das fronteiras agrcolas e da concentrao de renda, entre outros, que produzem importantes tensionamentos para as intenes de ampliao da capacidade da sociedade e do Estado brasileiro em garantir proteo a seus cidados. Entre as vrias reas de interveno das polticas de Estado, a organizao institucional da rea da Defesa Civil vem representando importante captulo nas transformaes conceituais e prticas acerca dos direitos de cidadania. Rompendo com o trao de imprevidncia, que marca de modo excessivamente confiante a sociedade brasileira, aos poucos fica evidente, para gestores pblicos e cidados, a necessidade de organizar e ampliar o investimento em recursos destinados a estar em
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prontido para socorrer aos que deles necessitarem. Recursos que devem ser de disponibilidade instantnea, para fazer face ao impondervel, que surge como emergncia, pela via de acidentes e desastres, que atingem imprevistamente a tantos. Democrticas at certo ponto, na sua marca errante da incerteza, as situaes de emergncias e desastres mais penalizam, todavia, proporcionalmente, queles j penalizados pelas dificuldades de acesso a vrias dimenses de direitos constitucionais. s marcas do desgoverno das imponderveis foras da Natureza, agregam-se o desgoverno da ocupao das cidades, os desastres sociais cotidianos pela via da produo de vulnerabilidade extrema, a negligncia irresponsvel de alguns agentes econmicos alimentada pela sede do lucro rpido e fcil, os traos culturais de desapreo pelo espao pblico, a inconscincia poltica de gestores e agentes pblicos do Estado. Os desastres em uma sociedade to desigual quanto a brasileira fazem repercutir ainda mais o clamor por aes preventivas regulares que minimizem os impactos destrutivos desses eventos, garantindo antes, durante e depois deles assistncia capaz de evitar perda de vidas humanas, sobretudo entre os mais vulnerveis socialmente, bem como minorar as dimenses do intenso sofrimento humano que se est associado a essas situaes. Na esteira da produo de polticas pblicas republicanas e democrticas, ampliadoras da cidadania, cumpre, assim, papel fundamental a organizao das aes de defesa civil, numa perspectiva protetiva que articule os princpios associados construo de uma cultura de direitos humanos e de assistncia humanitria. Por que cresceu o interesse sobre o tema da defesa civil no Brasil? O planeta vive um processo de crescente ocorrncia de intempries climticas e cataclismos de vrios tipos. Eventos adversos tm ocorrido em nmero e magnitude crescentes, o que tem nos obrigado a reconhecer que, por um lado, nos pases que se organizam para enfrent-los, ocorre reduo dos efeitos desastrosos para a populao, principalmente no que diz respeito perda de vidas. Por outro lado, vai ficando claro que uma nova organizao das sociedades precisa ser engendrada, de modo que possibilite o surgimento de mecanismos de autoproteo
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social e melhor aproveitamento dos recursos pblicos na preveno de desastres, no estabelecimento de modos alternativos de obter respostas s necessidades de locomoo, habitao e alimentao e, ainda, na ateno s populaes afetadas. No caso brasileiro, essas ocorrncias coincidem com um estgio avanado de deteriorao das condies de vida nas cidades, que observaram em menos de um sculo crescimento significativo de sua populao e inverso no tipo de ocupao do territrio, com a passagem da maioria vivendo no meio rural para a maioria vivendo no meio urbano. Soma-se a isso uma histria mais que centenria de degradao das condies de vida do povo brasileiro (que tem sofrido uma indita mas ainda pequena reduo nos ltimos anos), cujo resultado tem sido o surgimento contnuo de desastres que causam sofrimento populao. O que um desastre? A tradio discursiva autoritria que molda grande parte das instituies pblicas no Brasil e, em especial, o Sistema Nacional de Defesa Civil impede sistematicamente que a sociedade civil possa se dar conta de que a definio de desastre , como tantas outras que balizam o entendimento do mundo e do sujeito nele situado, algo em disputa. Tal disputa implica a legitimao ou no da atuao de certos grupos profissionais, bem como a preponderncia de alguns fazeres tcnicos sobre outros. A atual Poltica Nacional de Defesa Civil define desastre como sendo o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre um ecossistema vulnervel, causando danos humanos, materiais e ambientais e consequentes prejuzos econmicos e sociais. No geral, essa definio incorporou-se no meio tcnico de defesa civil como fenmeno a-histrico; portanto, desvinculado das relaes polticas e sociais expressas no espao. A temporalizao do desastre suscitada nessa definio toma a forma estrita do dia, da hora e do minuto do evento adverso e as relaes sociais traduzidas nos discursos oficiais so as estigmatizantes, que culpabilizam os pobres por sua afetao, chamando-os de ignorantes e de termos depreciativos afins. As Cincias Sociais tm problematizado as definies oficiais sobre o que denominado desastre e avanam inquirindo seus qualificativos,
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como natural. O esforo atual das contribuies o tema em prol da incluso de atores e da democratizao das arenas de formulao de programas e polticas de defesa civil tem sido o de alargar o tempo e o espao no qual as concepes de desastres se desenham no imaginrio social, isto , suscitar que tais acontecimentos sejam compreendidos com base nos nexos scio-histricos que transcendem cada tragdia pontual. So esses nexos que desnaturalizam os desastres, pois desvelam as relaes sociais de desigualdade que, sendo historicamente produzidas, so refletidas num territrio propenso a suscetibilizar principalmente os grupos mais empobrecidos ante o impacto de quaisquer fatores ameaantes. Como acontecimentos sociais, desastres entremeiam a dinmica e a estrutura da sociedade, apresentando dimenses objetivas e subjetivas, tanto na forma como so produzidos como na que so vivenciados. No caso brasileiro, a persistncia e o incremento de processos transescalares de desfiliao social esto entre as principais causas da elevao do nmero de municpios e muncipes sujeitos a contextos de emergncia . Se um vis de classe ntido na omisso ou na insuficincia das medidas pblicas de preveno e preparao ao impacto dos fatores de ameaa, tambm o no atinente intensidade e durao do sofrimento vivenciado no ps-impacto. Para os mais pobres, o desamparo precedente recrudescido com a vivncia do desastre, dilacerando ainda mais a vida cotidiana e os referentes materiais e simblicos existenciais. O significado de todo evento uma interao complexa entre o evento, o passado e o presente da pessoa, bem como seu contexto social. O significado do evento para as pessoas afetadas determina no somente como a situao vivenciada inicialmente, mas tambm a maneira como a recuperao ocorre e a vida restabelecida. Consequentemente, o significado do contexto no est somente no contexto em si, nem nas pessoas, mas tambm na interao entre as pessoas e o evento. As emergncias e os desastres so definidos apenas em parte pelo tempo real e pelo espao geogrfico. Embora essas informaes ajudem a determinar as caractersticas de certo evento ou processo, o significado do evento origina-se, na maior parte, dos aspectos mais indiretos do ambiente em que o ocorre.
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Os psiclogos no enfrentamento de desastres O ingresso das psiclogas e dos psiclogos no tema da defesa civil no poderia acontecer de forma acrtica. Ingenuidade e voluntarismo comporiam a frmula mais eficaz para que a presena da Psicologia no tema das emergncias e dos desastres resultasse em pouco acrscimo tanto ao atendimento s necessidades da populao quanto ao desenvolvimento da prpria profisso. Nesse contexto, a participao de psiclogas e psiclogos nesse tema deve ser tratada de modo diferenciado no que diz respeito a sua interveno profissional (este tpico) e no que diz respeito valorizao do exerccio de controle social sobre a poltica pblica (prximo tpico). O histrico apresentado no Anexo 1 (sobre a atuao da autarquia na relao com a Defesa Civil) agrega informaes relativas s duas preocupaes. Geralmente, as intervenes psicolgicas adotadas para a assistncia s pessoas tm enfocado a fase da resposta, contemplando uma viso, muitas vezes, meramente diagnstica. Pouca ateno tem sido dada preveno e preparao. Na perspectiva da preveno e da preparao, a percepo de risco foi identificada como uma varivel importante, que relaciona as circunstncias da situao das emergncias e dos desastres com as respostas psicolgicas, em curto e longo prazos. O que fazemos para diminuir o risco depende do que pensamos que ameaador, e se pensamos que o risco pode ser reduzido. Devido a esse fato, algumas perguntas podem ser feitas: Como as pessoas reconhecem o risco? Qual o critrio adotado para determinar se o risco aceitvel? Por que temos receio com relao a determinados eventos e ignoramos outros? A avaliao do risco no pode estar dissociada de crenas, valores, julgamentos, questes sociais e econmicas. Na construo da prtica psicolgica, precisa ser enfatizada a perspectiva de que a cultura da preveno seja instalada como premissa para a atuao dos psiclogos e dos demais atores envolvidos nessa importante tarefa de construir comunidades mais seguras. H que enfatizar que a prtica da psicloga e do psiclogo em situaes de emergncias e desastres deve ser norteada por uma perspectiva social e preventiva da Psicologia. Essa prtica poder trazer subsdios para a construo de novos modelos tericos de ateno sade e de participao social, promovendo uma articulao entre instituies de ensino, usurios e servios.
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Existe uma gama enorme de atividades a ser realizadas pela psicloga e pelo psiclogo no mbito da Defesa Civil Essas atividades podem acontecer em todas as etapas consideradas como relevantes para os organizadores da Defesa Civil (preveno, preparao, resposta e reconstruo). Foi necessrio, ao longo do tempo, debater a diferena entre duas posies muito claramente divergentes na definio do papel dos psiclogos nas situaes relacionadas ao tema dos desastres. Por um lado, era percebida uma tendncia de gestores da Defesa Civil (e at mesmo de setores da profisso), que compreendiam que a ateno a problemas psicolgicos decorrentes de desastres era a nica ou a principal nfase da prtica de um psiclogo na situao de desastres. De outro lado, havia uma viso de que todos os fazeres dos psiclogos teriam grande utilidade para o tema da Defesa Civil, sendo que haveria uma gama de possibilidades para seu envolvimento com a temtica. De fato, desde os primeiros debates ficou claro que essa rea no consistia em um fazer novo para os psiclogos. Defesa Civil era apenas um lugar novo para fazer algo que era conhecido pelos profissionais da Psicologia. Segundo esta viso, haveria perda para a Psicologia em tentar restringir seu mbito de atuao a um dos seus fazeres possveis. Ainda mais quando essa restrio recasse sobre um fazer que dependesse de acontecerem desastres. Numa caricatura, os psiclogos teriam de ficar parados esperando que (claro que no torcendo para que) os desastres acontecessem. A defesa de uma viso mais abrangente da atuao da Psicologia das emergncias e desastres em sua interface com a Defesa Civil abria a porta, especialmente, para que os psiclogos pudessem se envolver na realizao de atividades voltadas preveno dos desastres. Logo na primeira tentativa de estabelecer um elenco de possibilidades de atuao, dezenas de fazeres foram listados (que podem ser conferidos no Anexo 2), numa organizao que aponta diretamente as diferentes fases do trabalho da Defesa Civil a que refere o fazer indicado. Qual o papel da Psicologia como ator social no enfrentamento dos desastres? A tematizao do sofrimento humano gerado pelos desastres, assim como a busca por formas de atenuar esse sofrimento, e a elaborao
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de projeto coletivo de reconstruo so elementos desencadeadores do interesse da profisso pela Defesa Civil. Mas no podemos esquecer que este, como qualquer outro espao da gesto pblica, consiste em arena de lutas entre diferentes perspectivas. Essas diferenas algumas vezes dizem respeito definio das formas mais adequadas de realizar as aes da Defesa Civil, mas em muitas oportunidades dizem respeito definio de quais interesses sero privilegiados nas aes governamentais. O ponto de partida para a construo de referncias para a atuao dos psiclogos em situaes de emergncias e desastres clarificar alguns princpios norteadores da ao. O primeiro deles a promoo do protagonismo dos afetados, por meio do incentivo organizao social e poltica, com reduo das vulnerabilidades sociais. Segundo, o respeito s singularidades das comunidades e a suas formas tradicionais de sobrevivncia. Terceiro, criao de redes articuladas de cuidados, que contemplem saberes e atores sociais. Quarto, que a ao dos psiclogos prime pela observncia dos princpios ticos da profisso e das boas prticas profissionais. Por fim, que a ao das psiclogas e dos psiclogos seja sempre acompanhada de posicionamento crtico sobre a conjuntura e sobre as polticas pblicas, posicionamento este sempre atento s urgncias das populaes afetadas. A Psicologia tem papel fundamental nas quatro fases preconizadas pela Defesa Civil brasileira: preveno, preparao, resposta e reconstruo. A participao de psiclogos em contextos de emergncias e desastres j uma realidade em muitos pases do mundo, e mais especificamente em pases latino-americanos. Na construo da prtica do psiclogo, precisa ser enfatizada a perspectiva de que a cultura da preveno seja instalada como premissa para a atuao dos psiclogos e dos demais atores envolvidos nessa importante tarefa de construir comunidades mais seguras. Dados sobre mortes em situaes de desastres mostram proporo muito maior de bitos nos desastres ocorridos em pases em desenvolvimento do que nos pases desenvolvidos. Estudo de 1989, com eventos relatados como os 109 piores desastres naturais ocorridos entre 1960 e 1987, afirma que 41 desastres aconteceram nos pases em desenvolvimento. Entretanto, quando o nmero de mortos

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considerado, observa-se que, nos pases em desenvolvimento, chega a 750.850 mortos, em contraste com os 11.410 dos pases desenvolvidos. As emergncias e os desastres so fenmenos complexos e multidimensionais que causam morte, sofrimento e perdas econmicas. Nas mais diversas reas de conhecimento, as definies sobre desastres e emergncias enfatizam, em sua maioria, a destruio severa, que excede a capacidade de a comunidade afetada recuperar-se, de acordo com estudo da Organizao Mundial da Sade, de 1992. Os desastres, suas causas e suas consequncias esto tambm relacionados aos processos e s estruturas sociais. No mundo moderno, h um paradoxo entre o desenvolvimento tecnolgico nas cincias, que contribui para uma vida mais segura e mais saudvel, e a incidncia de extremos da natureza (por exemplo, terremotos e secas). O paradoxo torna-se mais complicado porque a aplicao dos avanos tecnolgicos tem tambm alguns componentes de risco que so resultados da execuo inadequada ou de falhas das novas tecnologias. Atualmente, as comunidades esto em risco no somente por causa dos eventos geofsicos, mas tambm por causa das exploses industriais, da liberao de substncias txicas e dos acidentes no transporte de produtos qumicos. O grau de desorganizao social que ocorre depois dos desastres est intrinsecamente relacionado s estratgias pr-desastre da comunidade. Em pases desenvolvidos, os sistemas para a deteco primria do evento, bem como as estratgias de gerenciamento pr e ps-desastre tm reduzido consideravelmente os danos fsicos e aumentado as chances de recuperao os sobreviventes e de reconstruo de suas comunidades. O comportamento humano e os processos sociais afetam e so afetados por todos os estgios dos desastres, desde o perodo pr-desastre ao impacto e aos estgios da recuperao. Consequentemente, a capacidade do ajuste e os recursos psicolgicos, sociais e fsicos da comunidade so elementos essenciais para definir quando um evento destrutivo poder conduzir aos desastres. Por exemplo, terremotos de magnitudes similares no so igualmente destrutivos em todas as partes do mundo. Algumas sociedades desenvolveram tecnologias para diminuir os efeitos dos terremotos, como a construo de edifcios mais resistentes e planos de emergncia mais eficazes. Muitas mudanas sociais, econmicas e culturais influenciaram
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as estratgias de preveno e de mitigao dos desastres nos ltimos anos. Essas mudanas foram influenciadas pela abordagem de que os riscos so interfaces entre os processos naturais do ambiente e as populaes que vivem nesses lugares. importante que as sociedades, de forma geral, aprendam a lidar com os riscos da vida diria e a construir alternativas para superao, inclusive por meio da demanda por polticas pblicas. Quais as urgncias de modificao do modo de atuar do Estado brasileiro em relao Defesa Civil? Trs so os fatores sociopolticos aos quais deve-se atentar na busca da reduo de desastres no Brasil, a saber: 1) o combate ao patrimonialismo, o qual gera vcios incorrigveis no uso personalista da mquina pblica, reverberando em descompromisso de atuar na proteo dos grupos empobrecidos; 2) a obstaculizao aos processos fundirios concentracionistas, que se expressam no acesso diferenciado terra segura, s condies construtivas e infraestrutura pblica de drenagem e saneamento; 3) o fortalecimento da organizao poltica dos grupos mais vulnerveis para exigir a garantia de seus direitos fundamentais, entre os quais, e sobretudo, a moradia digna. Quando um mesmo tipo de desastre, associado ao impacto de ameaas previsveis e regulares, ocorre numa mesma localidade seja um mesmo municpio, estado ou pas , h indcios de que as instituies pblicas no se dedicam tarefa de aprendizagem com seus erros pretritos. H que se atentar para o processo de atualizao discursiva em curso na tendncia de alterao da designao defesa civil para a denominao proteo civil. Longe de ser uma mudana conceitual visando a afinar prticas profissionais e institucionais com o iderio de democratizao do exerccio da poltica no tema dos desastres, trata-se de um modus operandi dos mesmos agentes pblicos para se manter no exerccio de um poder de carter autoritrio, em rgos cuja ineficcia operativa concretiza persistentemente os desastres. Ao mesmo tempo, permite a esses atores acessar vultosos recursos financeiros, vilipendiar os empobrecidos e aviltar a cidadania. central, para o enfrentamento dos desastres no Brasil, a definio, pelo poder pblico, de critrios transparentes para a alocao de
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recursos pblicos, para identificar a qualidade de projetos apresentados e mesmo para nortear sua produo, de forma que todas as populaes possam ter acesso a informaes sobre uso de recursos e sua aplicao. Tais critrios e parmetros precisam ser amplamente discutidos com a sociedade civil. Ocorre que a rea do governo responsvel por Defesa Civil tem sido espao historicamente constitudo por um grupo restrito de reas profissionais, em sua grande maioria militares. Os profissionais civis so mais comuns nas prefeituras de cidades pequenas, com raras excees. Fora disso, a presena militar preponderante, tanto nas coordenadorias estaduais quanto na Secretaria Nacional. Alguns militares demonstram clara compreenso da preponderncia da lgica de gesto pblica na rea da Defesa Civil, mas frequente que as prticas militares sejam transferidas para o espao da gesto civil, sem que haja sequer tentativa de fazer isso com algum disfarce. O dispositivo legal da dispensa de licitao em caso de desastre parece ser imprescindvel para a gerncia de uma situao de anormalidade. Em que pese a existncia de contrataes com dispensa de licitao justificadas pela necessidade de garantir a sobrevivncia das populaes afetadas, esse dispositivo legal no resultou em melhoria das condies dessas populaes, que em sua quase totalidade ainda vivem em situaes precarizadas. Os novos modos de enfrentamento dos desastres no Brasil devem necessariamente contemplar o controle social e pblico da poltica nacional de defesa civil. Isso demanda no s a urgncia de implementao das diretrizes aprovadas na I Conferncia Nacional de Defesa Civil, como tambm a urgente reestruturao do Conselho Nacional de Defesa Civil, que no contempla a paridade da representao da sociedade. Ademais, os representantes da sociedade civil foram nomeados por portaria da Secretaria Nacional de Defesa Civil, sem consulta aos pares, como ocorre em outros conselhos semelhantes. O documento proposto pelo CFP e que foi distribudo na Conferncia Nacional de Defesa Civil (Anexo 3) traz um conjunto de dimenses importantes a considerar na formulao do padro de interveno do Estado brasileiro nesse tema. Os itens includos no documento esto apresentados ao final, acompanhados de um comentrio de contextualizao.
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Veja na pgina <emergenciasedesastres.cfp.org.br>, na ntegra, os textos dos consultores do CFP que deram origem ao Texto Preparatrio para o Seminrio Nacional de Psicologia em Emergncias e Desastres: - Texto de Marcus Vincius de Oliveira Apontamentos para reflexo sobre o contexto da presena da Psicologia no tema da Defesa Civil. - Texto de Norma Valncio - Desastre: um termo em disputa. - Texto de Angela Colho - A prtica da Psicologia em emergncias e desastres: perspectivas sociais e preventivas - Texto de Marcos Ferreira e Cristina Silva - Psicologia das emergncias e desastres e a Poltica Nacional de Defesa Civil.

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ANEXO 1 Histrico da atuao da autarquia CFP no tema das emergncias e desastres no plano nacional e no plano internacional A Psicologia brasileira viveu uma possibilidade rara de aproximar-se de uma poltica pblica ainda em fase de construo. Tratava-se da possibilidade de uma profisso passar, de forma articulada e discutida, a contribuir para a melhoria das iniciativas de Defesa Civil. Um passo importante para aprimoramento da Defesa Civil e, ao mesmo tempo, um modo de alavancar processos importantes para a Psicologia. A partir de 2006, a Secretaria Nacional de Defesa Civil aceitou a proposta de trabalho do Conselho Federal de Psicologia (CFP) e, em colaborao, foi realizado o I Seminrio Nacional de Psicologia das Emergncias e dos Desastres. Desde ento, diferentes iniciativas tm sido realizadas. O ponto culminante dessa colaborao foi a realizao da 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil (I CNDC), quando o CFP participou ativamente do processo de construo das atividades e dos debates sobre o tema. Essa participao foi marcada todo o tempo pela busca de vitalidade e exerccio pleno dos processos democrticos na construo de uma poltica pblica de Defesa Civil. O CFP, em parceria com a Associao Brasileira de Ensino da Psicologia (Abep) e Secretaria Nacional de Defesa Civil, props atividades de promoo da participao de psiclogos e estudantes no Seminrio Internacional de Defesa Civil (Defencil) e na Conferncia Nacional de Defesa Civil. O CFP tambm participou da Comisso Organizadora da Conferncia Nacional de Defesa Civil, e, em vrios estados, os CRPs trabalharam para que efetivamente acontecessem as Conferncias Estaduais. Alm disso, o CFP promoveu a criao da Rede Latino-Americana de Emergncias e Desastres, que j se reuniu na Argentina, no Brasil, em Cuba e no Chile e tem proposto atividades sobre o tema em congressos e eventos diversos, inclusive no ltimo Frum Social Mundial (a nica atividade deste tema no Frum). Vrios CRPs tambm organizaram ou participaram de atividades que propiciaram a discusso acerca do assunto ou fizeram reportagens sobre o tema em jornais e sites, tais como CRP-03, CRP-04, CRP-06, CRP-07, CRP-12 e CRP-16.
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A Conferncia teve muitos entraves para sua realizao. Contudo, o CFP pde estabelecer relaes com outras entidades da sociedade civil, buscando articular, no movimento social, crticas e propostas para uma Conferncia efetivamente democrtica. De fato, uma Conferncia que no deixasse em seu rastro canais de expresso da crtica nem propostas da sociedade no teria cumprido o seu papel. Nesse sentido, a atuao do CFP foi radical na busca da garantia de relaes democrticas na construo da I CNDC. Entre outras iniciativas, o CFP organizou um documento com proposta de teses gerais aos delegados da Conferncia Nacional da Defesa Civil. Esse documento foi assinado com a colaborao de organizaes da sociedade civil (como a Critas Internacional) e unidades acadmicas voltadas ao estudo da Defesa Civil (como o Ncleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres - Neped -, da Universidade Federal de So Carlos) e abordou vrios temas fundamentais para o fortalecimento de uma poltica pblica de Defesa Civil.

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ANEXO 2 Possibilidades de atuao da Psicologia das Emergncias e Desastres em sua interface com a Defesa Civil Preveno e Preparao 1. Participao nos processos de construo de mecanismos de preveno e atenuao de desastres (identificao e anlise de riscos, padres para definio de procedimentos visando evitar a transformao desses riscos em ameaas e desastres, incremento de relaes de vizinhana, etc.). 2. Definio dos mecanismos mais adequados de apoio populao afetada por desastres (abrigos, processos de reconstruo, apoio psicolgico, etc.). 3. Participao na elaborao dos planos de contingncia, com incluso de cuidados na organizao de abrigos e nos procedimentos dos demais profissionais que atuam no momento da resposta. 4. Definio das iniciativas a ser adotadas por profissionais de Psicologia no prprio processo de elaborao de planos de contingncia. 5. Definio de um plano de contingncia para as entidades da Psicologia e para os psiclogos no caso de ocorrncia de desastres. 6. Apoio a grupos sociais e entidades representativas de profisses e de movimentos sociais para a organizao de seus planos de contingncias. 7. Participao na organizao de procedimentos e iniciativas voltadas ateno a populaes de maior vulnerabilidade no caso da ocorrncia de desastres (tais como crianas, portadores de necessidades especiais, idosos, etc.). 8. Capacitao das equipes de Defesa Civil para atuao nos momentos de resposta.
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9. Organizao do incentivo articulao intracomunitria nas vrias etapas da atuao da Defesa Civil. 10. Capacitao para os profissionais que atuam no SUS, visando ao estabelecimento de equipes de referncia para ateno a afetados por desastres. 11. Planejamento e execuo de programas de preveno de desastres como parte das atividades escolares. 12. Planejamento e execuo de programas de educao comunitria em Defesa Civil. 13. Planejamento e execuo de capacitao de voluntrios da Defesa Civil. 14. Participao na elaborao de treinamentos visando a que os diferentes profissionais que atuam na Defesa Civil possam se apropriar do conhecimento psicolgico suficiente para tornar sua ao mais integral. 15. Organizao das simulaes de desastres na elaborao de planos de contingncia e provocao da percepo de risco. 16. Organizao e direo de reunies de organizao do plano de chamada. 17. Organizao da ocupao do espao da mdia visando ao aproveitamento dos canais de comunicao para os fins da Defesa Civil. Resposta 1. Triagem de afetados segundo o nvel de comprometimento psicolgico gerado pelo desastre. 2. Organizao e participao da anlise dos cenrios. 3. Organizao e participao nos processos de acolhimento da populao afetada nos diferentes pontos de assistncia.

4. Organizao dos cuidados com a manuteno dos vnculos familiares e relaes de vizinhana na organizao de abrigos. 5. Orientao e capacitao de voluntrios que chegam a partir da instalao do desastre. 6. Organizao e orientao dos processos que visam a restaurar minimamente a cotidianidade da populao afetada. 7. Promoo de trabalhos em oficinas e de recreao nos abrigos. 8. Promoo e orientao no uso de procedimentos que garantam a equidade no atendimento s pessoas afetadas nos abrigos e outros postos de atendimento. 9. Ateno e apoio s equipes de socorro. 10. Desenvolvimento de estratgias para o combate aos abusos e ao assdio nos espaos de ateno populao afetada. Reabilitao/Reconstruo 1. Manejo de vnculos familiares e de vizinhana como estratgia de reconstituio da organizao da vida. 2. Orientao ao restabelecimento ou criao dos coletivos, com nfase na lgica do restabelecimento das redes de apoio social. 3. Promoo das iniciativas voltadas reconstruo coletiva de edificaes de propriedade individual e espaos de convivncia. 4. Monitoramento e interveno nos casos de reaes psicolgicas e emocionais. 5. Intervenes psicolgicas de carter clnico em nveis individual, grupal e comunitrio. 6. Incentivo aos afetados pelo desastre a se integrar no processo de reconstruo como seus protagonistas. 7. Incentivo aos cuidados voltados preservao dos lugares de memria.
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ANEXO 3 Itens do documento proposto pelo CFP e distribudo por diversas entidades durante a 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil 1. Que haja linha de investimentos para elaborao de Planos Municipais de Defesa Civil com interao transversal com as demais polticas pblicas (Sistema nico de Sade SUS, Sistema nico de Assistncia Social Suas, Secretarias de Educao). Comentrio: Os atuais atores da Defesa Civil fazem que o assunto seja tratado de forma departamentalizada. 2. Que a construo da poltica pblica de Defesa Civil ocorra com a participao igualitria entre sociedade civil, trabalhadores da Defesa Civil e poder pblico. Comentrio: H forte controle dos gestores estaduais sobre os espaos de definio, escassa participao social e subservincia dos trabalhadores (quase sempre transitrios em seus cargos) aos interesses dos gestores. 3. Que sejam estabelecidas equipes interdisciplinares, com criao de carreira civil no aparelho de Estado, para a execuo da poltica pblica de Defesa Civil, considerando as necessidades de carter biopsicossocial das comunidades. Comentrio: O corpo tcnico de Defesa Civil instvel, muitas vezes dependendo dos comandos militares, e sofrem modificao a cada processo de alternncia de governantes. 4. Que o organismo responsvel pela Defesa Civil Nacional seja uma secretaria especial diretamente ligada Presidncia da Repblica, de modo a possibilitar efetivo papel de coordenao das iniciativas governamentais, tanto de preveno, quanto nas etapas de preparao, resposta e reconstruo ante os desastres. Comentrio: A submisso da Sedec a um ministrio fragiliza sua capacidade de articulao de todos os setores do governo para atuar na Defesa Civil, alm de fazer que suas iniciativas fiquem sujeitas ao
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interesse do ministro da pasta. Seu posicionamento mais correto seria junto do titular do Poder Executivo. 5. Que nos trs nveis de governo haja destinao oramentria para implantao, desenvolvimento e continuidade das aes contempladas na preveno, preparao, resposta e reconstruo em situaes de emergncias e desastres. Comentrio: A maioria das unidades responsveis por Defesa Civil vive com recursos sempre escassos e espera de recursos extraordinrios (no caso da Sedec, recursos de medidas provisrias). 6. Que seja rejeitada a possibilidade de opo entre investimentos em preveno ou em reconstruo, j que as duas vertentes de ao tero de ter tratamento competente por parte dos organismos responsveis por Defesa Civil. Comentrio: Diante da incapacidade de fazer frente s demandas da sociedade nos momentos de desastre, o tema da preveno tem servido como vlvula de escape para gestores que alegam enfatizar esse tema e preferem buscar, na retrica e no discurso, espao cativante na atualidade. Qualquer averiguao da efetividade de seu trabalho comprova a inconsistncia entre discurso e prtica. 7. Que nas aes de preveno seja dada prioridade ao incentivo e ao apoio material e tcnico s aes dos Ncleos de Defesa Civil (Nudec), compreendendo-os como mecanismo de autoproteo da comunidade. Comentrio: A Sedec anuncia enorme nmero de Nudecs (unidades de articulao em cada bairro voltadas identificao de riscos e definio de meios de preveno e formas de ao em caso de desastre). Entretanto, sabe-se que, com raras excees, so praticamente inexistentes. Pea fundamental de organizao da Defesa Civil, segundo a Poltica Nacional que foi reafirmada pelo presidente Lula em 2005, no h suficiente ateno para eles e sua falta se faz sentir em cada desastre vivido no pas. 8. Que haja transparncia e facilitao do acesso s informaes relacionadas Defesa Civil, de modo a garantir controle social sobre todas as informaes referentes preveno e ocorrncia de
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emergncias e desastres. Tais informaes, sempre disponibilizadas no site da Sedec, devem cobrir desde os recursos destinados e utilizados em cada interveno at o nmero de pessoas e domiclios afetados, a infraestrutura afetada e a garantia de acesso ao Formulrio de Avaliao de Danos (Avadan). Comentrio: A desinformao geral nos organismos gestores, mais uma vez com raras excees. Em vez de informao adequada, os nmeros atravessam os discursos eleitorais e as acusaes entre os governantes. 9. Que seja garantido o controle social das informaes referentes a emergncias e desastres prestadas pelo ente pblico de forma contnua, atualizada e independentemente de solicitao e constrangimentos burocrticos, por ser condio indispensvel para garantir o planejamento de Estado, tanto numa perspectiva intersetorial quanto nos trs nveis de governo, a fim de garantir o atendimento adequado das comunidades vulnerveis e a fiscalizao da lisura das prticas do ente pblico no tema. Comentrio: Quem tenta obter informaes que so de propriedade pblica para organizar uma interveno se defronta com a recusa de seu fornecimento. As informaes, por vezes, apenas so viabilizadas na dependncia das relaes dos gestores com os atores sociais reclamantes. 10. Que a efetividade do uso dos recursos obtidos para preveno de desastres e reconstruo das condies de vida das pessoas afetadas seja avaliada de modo sistemtico e contnuo, visando otimizao do processo de reduo da vulnerabilidade da populao, inclusive quando afetada por desastres. Comentrio: No ocorre qualquer tipo de avaliao das aes empreendidas aps os desastres sofridos pelos brasileiros. Mais uma vez prevalece a lgica militar: todas as decises so consideradas, por princpio, corretas. 11. Que, nas aes de resposta e reconstruo, seja considerado de forma permanente o incremento do protagonismo da populao afetada na organizao dos servios, na tomada de decises e na conduo das aes a serem empreendidas.
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Comentrio: Elemento fundamental para a reconstituio psicolgica, o protagonismo dos afetados tratado geralmente como um estorvo e um uso poltico do desastre. Coerentemente com as diferentes frentes de luta de que participam os psiclogos, o CFP mantm nesse espao a postura de apoio organizao poltica dos afetados para que eles possam ser atores de seu restabelecimento. 12. Que seja estabelecida imediatamente gesto pblica civil nos organismos de Defesa Civil em todos os nveis, implicando dizer, nos moldes de um compromisso impostergvel com a cidadania ativa e plena do povo brasileiro. Comentrio: A democratizao do aparelho de Estado, assim como sua submisso racionalidade da gesto pblica civil, precisam ainda chegar a grande parte das unidades gestoras de Defesa Civil. 13. Que sejam imediatamente instalados os conselhos municipais, estaduais e nacionais de Defesa Civil, com participao dos diversos segmentos da sociedade. Comentrio: H estados brasileiros onde a expresso defesa civil significa diretamente o nome de uma s pessoa. Essa personalizao reflete no somente a debilidade do aparelho de Estado, mas tambm a inexistncia de um movimento social voltado para o tema. Ser preciso provocar esse surgimento, como forma de incrementar a ateno dos gestores de Defesa Civil aos problemas vividos pela populao afetada, como tambm disponibilizar para a sociedade espaos de debate e avaliao organizados acerca da poltica de Defesa Civil.

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Texto-base da 1 Conferncia Nacional de Defesa Civil e Assistncia Humanitria Poltica Pblica de Defesa Civil: Construo e Fortalecimento

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A Poltica Nacional de Defesa Civil (PNDC) define a Defesa Civil no Brasil como O conjunto de aes preventivas, de socorro, assistenciais e reconstrutivas destinadas a evitar ou minimizar os desastres, preservar o moral da populao e restabelecer a normalidade social, e estabelece sua finalidade: O direito natural vida e incolumidade, foi formalmente reconhecido pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Compete Defesa Civil a garantia desse direito, em circunstncias de desastre. As aes da Defesa Civil no Brasil tm o objetivo geral de reduzir esses desastres pela diminuio de sua ocorrncia ou intensidade, e abrangem: (1) preveno: aes dirigidas a avaliar e reduzir riscos; (2) preparao: medidas e aes destinadas a reduzir ao mnimo a perda de vidas humanas e outros danos; (3) resposta: aes desenvolvidas durante um evento adverso para salvar vidas, atenuar o sofrimento humano e reduzir perdas; (4) reconstruo: processo pelo qual se repara e restaura em busca da normalidade. Essas fases devem-se complementar e se articular no sentido da retroalimentao do sistema. Faz-se a preveno, atua-se no socorro e presta-se assistncia aos atingidos, mas a recuperao, alm de restabelecer a normalidade, visa preveno de novos desastres. Em meados da dcada de 1990, com a aprovao da PNDC, constituiu-se o Sistema Nacional de Defesa Civil (Sindec), articulando e coordenando os rgos nos trs nveis de governo, pelo Decreto n 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Ao e organizao da defesa civil I. Aspectos contextuais A inexorabilidade dos eventos adversos O panorama que vem se apresentando ao Brasil e ao mundo nas ltimas dcadas sobretudo nos ltimos anos revela-nos a inexorabilidade

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das mudanas climticas globais, causadas por intervenes radicais nos ecossistemas e em sua dinmica, pela expanso demogrfica, pela rpida diminuio dos recursos naturais e por graves crises socioeconmicas, entre outros fatores que vm expondo a populao do planeta a eventos adversos e a suas consequncias. Essas mudanas climticas engendram um aumento alarmante no nmero de desastres em todo o mundo, e milhes de pessoas j foram e sero afetadas, direta ou indiretamente, por eventos adversos. O reconhecimento desse processo relativamente recente, mas essa forma de evoluo da natureza est intimamente ligada alterao da dinmica do clima, que os cientistas esto tratando como duradoura e com impacto crescente sobre nosso pas e todo o planeta. A intensificao do debate acerca da interferncia humana na gerao de fenmenos climticos um forte indicador de sua importncia. Vimos assistindo e sofrendo fenmenos antes praticamente desconhecidos pela nao brasileira, que se somam a eventos de longa durao j vividos h sculos, como a seca em enormes regies habitadas de nosso territrio. No Brasil e tambm no mundo, tais eventos fazem crescer o nmero e a intensidade do sofrimento de cidados afetados. Desde novembro de 2008, o Brasil vive uma concentrao na frequncia de eventos adversos e de desastres1 em diferentes regies. O crescimento em nmero e magnitude desses eventos revoga j nossa antiga crena de que o pas seja uma rea livre de cataclismos. Nesse perodo, ocorreram eventos adversos impactantes para enormes contingentes de brasileiros. Em pelo menos dez estados, as autoridades municipais e estaduais precisaram se mobilizar para apoiar as populaes afetadas. Essa situao se constata desde a Regio Norte, onde o Amazonas e o Acre sofreram com o extraordinrio aumento dos nveis das cheias, at o Rio Grande do Sul e o oeste catarinense, onde a estiagem produziu estragos significativos agricultura e vida de populaes urbanas. Tambm sofreram com chuvas acima da mdia histrica os estados do Maranho, da Bahia, de Santa Catarina, do Rio Grande do Norte, do Piau, de Minas Gerais, do Rio de Janeiro e do Par.
1 Na Poltica Nacional de Defesa Civil (PNDC), caracteriza-se desastre como a consequncia de um evento adverso sobre uma comunidade, seja do ponto de vista econmico ou do sofrimento vivido pelos cidados.

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Cresceu no s a concentrao de estados atingidos por desastres num mesmo perodo, mas tambm a capacidade destrutiva de alguns deles. Por exemplo, mais uma vez, o territrio catarinense viveu momentos considerados pelos tcnicos como sem precedentes na histria brasileira, quer pelo aspecto climtico, quer pela alterao da topografia das reas atingidas. Eventos adversos e despreparo da sociedade sabido que a dimenso do impacto destrutivo desses desastres no depende exclusivamente do porte dos eventos climticos, mas relacionase diretamente com os recursos disponveis para sua preveno e com a capacidade de a sociedade se preparar para seu enfrentamento. A vulnerabilidade a eventos climticos est relacionada a um conjunto de fatores ligados organizao social. Dentre eles, podem ser considerados o crescimento desordenado das cidades brasileiras, o reduzido acesso de muitos brasileiros aos bens de consumo indispensveis garantia de vida digna e a insuficincia das redes e dos sistemas de ateno populao mais carente do pas. Defesa Civil: um conceito fundamental Desenvolver a capacidade de se autoproteger , desde os primrdios, uma das principais motivaes para a organizao da sociedade como tal, e proteger-se das ameaas de agresso de outrem, a razo da organizao das instituies militares. Proteger-se solidariamente do impondervel das foras da natureza e de suas vicissitudes fogo, ar, gua e terra o sentido fundamental da organizao da vida civil. A palavra civil vem do latim civile, que designava o habitante da cidade, o civitate. O alcance e a efetividade dessa proteo civil sempre dependeu dos padres civilizatrios de cada sociedade, do ponto de vista das suas relaes polticas, econmicas, urbanas e tecnolgicas. Assim, pode-se afirmar que a capacidade de produzir a proteo civil de cada sociedade ou Estado um refinado indicador de seus padres de desenvolvimento social. Desde a constituio de 1988, com sua inequvoca vocao ampliadora dos patamares da cidadania at ento experimentada pelos brasileiros, a nao foi lanada no desafio de resgatar o mais depressa possvel dvidas histricas relativas s condies em que vivem enormes contingentes
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populacionais. Aspectos ligados a escolhas desenvolvimentistas de dcadas anteriores geraram um grande passivo social e ambiental, em funo do acelerado processo de expanso urbana, da industrializao desordenada, da expanso irresponsvel das fronteiras agrcolas e de concentrao de renda, entre outros entraves extenso da capacidade de a sociedade e o Estado brasileiro garantirem proteo aos cidados. Dentre as reas de interveno das polticas de Estado, a organizao institucional da rea da Defesa Civil vem representando um captulo importante das transformaes conceituais e prticas dos direitos de cidadania. Rompida a secular imprevidncia decorrente da excessiva confiana da sociedade brasileira, aos poucos, gestores pblicos e cidados vo percebendo a necessidade de organizar e alargar os investimentos na prontido para o socorro aos necessitados e os recursos mobilizveis em funo da disponibilidade instantnea para fazer frente ao impondervel que surge como emergncia quando acidentes ou desastres atingem imprevisivelmente a tantos. Democrticas at certo ponto em sua errana, as emergncias e os desastres penalizam proporcionalmente mais aqueles j penalizados pelas dificuldades de acesso a vrios direitos constitucionais. Ao desgoverno das imponderveis foras da natureza, agrega-se o desgoverno da ocupao das cidades, dos desastres sociais cotidianos pela via da produo de vulnerabilidade extrema, da negligncia irresponsvel de alguns agentes econmicos instrudos pela sede do lucro rpido e fcil, dos traos culturais de desapreo pelo espao pblico e da inconscincia poltica de gestores e agentes pblicos do Estado. Numa sociedade to desigual quanto a nossa, os desastres fazem repercutir ainda mais o clamor pela organizao das aes regulares de natureza preventiva que possam minimizar os impactos destrutivos desses eventos, garantindo um tipo de assistncia antes, durante e depois deles, capazes de evitar perda de vidas humanas, sobretudo entre aqueles mais vulnerveis socialmente, bem como minorar o intenso sofrimento que se associa a essas situaes. Na produo de polticas pblicas republicanas, democrticas e ampliadoras da cidadania, a organizao das aes de Defesa Civil tem um papel fundamental, numa perspectiva protetora que articule princpios de uma cultura de direitos humanos e assistncia humanitria.
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Variaes na frequncia e na magnitude dos eventos adversos Experincias exitosas em diversos pases, inclusive na Amrica Latina, mostram que possvel alcanar o que se tem chamado de desenvolvimento sustentvel, e que tm avanado os saberes e as prticas necessrios gesto participativa dos riscos, potencializando a capacidade local de convvio com a ameaa de desastres. Contudo, so aes ainda isoladas e pontuais, pouco expressivas em face da magnitude e da dimenso dos desastres que impactaram inmeros pases nas ltimas dcadas. Considerando o contexto global e especificamente a realidade brasileira, v-se j o esgotamento dos procedimentos que antes garantiam a segurana e a proteo da sociedade. Os mecanismos disponveis so insuficientes, e, em alguns casos, chegam a se restringir ao resgate e ao salvamento de afetados e busca de repasses financeiros para a reconstruo da infraestrutura eventualmente danificada por um evento adverso. Mesmo antes do agravamento dos desastres, ainda que tais preocupaes tenham sido sempre consideradas fundamentais, eram insuficientes para caracterizar um verdadeiro trabalho de Defesa Civil. Assim, na poltica estabelecida em 1994 pelo Conselho Nacional de Defesa Civil, segundo proposta apresentada pelo venerando Dr. Castro2, a compreenso expressa sobre seu mbito de ao era j muito mais ampla que essas duas vertentes adotadas at ento, de que trataremos adiante. Se os problemas do pas com os eventos adversos tm agora novas dimenses, foroso que se inovem tambm os procedimentos para enfrent-las, e se constata essa necessidade em diferentes aspectos da atual organizao da Defesa Civil: (1) na precariedade da ateno de governos municipais Defesa Civil, que se materializa no reduzido nmero de cidades que contam com organismos especficos; (2) na frgil composio do corpo tcnico, cujos profissionais so normalmente substitudos quando das transies polticas e com pouca incluso de profisses importantes para a Defesa Civil; (3) na cristalizao, em grande parte dos municpios, de uma lgica de ateno mnima preveno de desastres e assistncia s populaes afetadas; (4) na racionalidade burocrtica evidente da
2 O general de brigada Antonio Luiz Coimbra de Castro autor de uma vasta literatura tcnica que serviu de base capacitao de pessoal para atuar no Sistema Nacional de Defesa Civil (Sindec), constitudo em meados da dcada de 1990, com a aprovao da PNDC.

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gesto dos riscos e desastres; e (5) na insuficincia das prticas que visam reduo da vulnerabilidade ao risco. As novas realidades esto a exigir novas prticas, e este um momento precioso, na medida em que se coloca a possibilidade de fazer avanar um processo que amplia a presena da Defesa Civil na sociedade brasileira, por meio da busca de melhores condies de funcionamento e, ao mesmo tempo, pela definio de procedimentos mais eficazes na reduo da vulnerabilidade das comunidades. II. Dimenses intrnsecas A inconsistncia da atuao da Defesa Civil no Brasil Entre profissionais e estudiosos da Defesa Civil no Brasil, h um consenso sobre a debilidade e mesmo a inexistncia de uma cultura de preveno e proteo civil em relao a desastres, verificvel tanto pela fraca percepo de risco da populao quanto pela pequena circulao de informao tcnica sobre o assunto, alm do tratamento dispensado aos gestores de Defesa Civil. comum encontrar relatos de profissionais que comearam a aprender sobre Defesa Civil depois de ter sido lotados em coordenadorias ou at nomeados para geri-las. Isso indica que quem toma decises poltico-estratgicas no tem uma compreenso de o que seja nem da importncia dos postos de gesto das aes e da organizao da Defesa Civil. Mesmo entre profissionais ligados Defesa Civil, no raro encontrar quem declare nunca ter estudado a Poltica Nacional de Defesa Civil. Em comparao com outras polticas pblicas, em cuja gesto h profissionais com at 40 anos de experincia, notvel que se considerem antigas na rea pessoas com cinco ou dez anos na Defesa Civil. Evidentemente, esse no um problema dos profissionais. Decorre de a primeira formulao mais clara de organizao para essa atividade ter vindo luz h cerca de 15 anos, embora o tema seja abordado h mais de 60, no Brasil. Disso resulta uma consistncia frgil o que devam ser as prticas ou as rotinas da atuao na Defesa Civil. Exemplos impactantes podem ser vistos na poltica de assistncia aos afetados por desastres. Embora seja raro um ms do ano em que no haja abrigos provisrios instalados em
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algum ponto do pas, no temos ainda uma poltica ou um padro de atuao para esse tipo de iniciativa que v alm do oferecimento de colches e cestas bsicas. Em grande parte das vezes, os prprios abrigos provisrios so estabelecidos e administrados por iniciativa da prpria sociedade, sem a participao dos gestores pblicos. Outra questo relevante a assuno de responsabilidades pelo passivo gerado pelo desastre. Urge uma formulao clara sobre a responsabilidade do Estado brasileiro no apoio reconstruo da vida dos afetados, pois consensos pouco explicitados tm dado as perdas dos cidados como problemas pessoais e, assim, imputado sua superao exclusivamente ao empenho individual. Um aspecto que pode ser considerado produtor e produto dessa inconsistncia a inoperncia do Sindec. Na prtica, cada unidade de Defesa Civil tende a tomar suas decises independentemente das racionalidades consignadas na PNDC, e, at h poucos meses, as instncias do Sindec sequer eram chamadas a responder por suas atribuies. As iniciativas de cooperao entre seus componentes tendiam a ocorrer antes por suas afinidades pessoais do que por um funcionamento matricial do sistema, como definido pela PNDC. Diante da debilidade da institucionalidade da rea, no de admirar que se sucedam projetos de incorporao da Defesa Civil a outros sistemas de organizao do Estado brasileiro. Nos ltimos anos, surgiram propostas de vinculao de sua gesto a outros ministrios que no o da Integrao Nacional. Na Conferncia Nacional de Segurana Pblica, chegou a ser aprovada uma proposta de sua vinculao ao Ministrio da Justia. Mesmo que o frum da Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg) seja inadequado para tal deliberao, essa deciso um indicativo da importncia de que a Defesa Civil assuma a coordenao do debate sobre sua organizao, ao invs de ter seu destino definido por terceiros. Nesse contexto, agravam-se as diferenas regionais e a debilidade da poltica de financiamento das aes e da organizao da Defesa Civil, que muitas vezes nem chega a ter destinao oramentria e, quando tem, sempre insuficiente para dar conta das responsabilidades envolvidas. Assim, urge estabelecer um processo de construo e fortalecimento de uma cultura de Defesa Civil, que exigir iniciativas de diferentes ordens. Como vemos no esquema que se segue, deve-se atuar ao
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mesmo tempo na eficcia e na eficincia da interveno de gestores pblicos e profissionais da Defesa Civil. A caracterizao de o que sejam esses profissionais ter que ser imediatamente ampliada de modo a garantir um incremento no espectro de contribuies a serem encaminhadas para a formulao e a consecuo das atividades, com a incluso de novos atores sociais e de profissionais que contribuam para o funcionamento do Sindec, condio importante para o estabelecimento dessa cultura. Alm disso, h que formalizar e sistematizar o envolvimento da sociedade civil no planejamento, na implementao e no controle das aes da Defesa Civil a includo o protagonismo dos afetados , como elemento fundamental para a criao e o fortalecimento da nova cultura de Defesa Civil, e, claro, h que formular uma poltica pblica que d conta de articular organicamente todos esses elementos.

Dois projetos em confronto Pode-se dizer que h hoje no Brasil dois projetos de Defesa Civil, em confronto. Ainda que no estejam claramente formulados, eles so facilmente perceptveis nos discursos e nas prticas adotadas. Um deles enfatiza o resgate e salvamento como aspectos centrais da ao de Defesa Civil, e outro, a assistncia integral da populao tanto na preveno quanto na assistncia humanitria.
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A primeira perspectiva caracteriza-se por (1) enfatizar o saber militar, (2) ter grande dificuldade para prestar assistncia humanitria, (3) entender que o princpio da integralidade da assistncia humanitria implique a acomodao da populao afetada por desastres, (4) restringir a ateno reconstruo da infraestrutura pblica afetada, (5) aceitar que os danos financeiros do desastre devem ser assumidos pela populao afetada, (6) desconhecer os danos psicossociais sofridos pelos afetados como parte de seu campo de ao, (7) resistir a avaliaes das operaes realizadas e reconhecendo sempre apenas acertos nessas intervenes, e (8) manter o tema da preveno vivo no discurso, mas praticamente ausente das aes concretas. A perspectiva da assistncia humanitria integral caracteriza-se por (1) trabalhar com a populao considerando seus aspectos biopsicossociais, (2) apropriar-se do acmulo de conhecimento produzido internacionalmente e pela Organizao das Naes Unidas (ONU) para estabelecer patamares de dignidade no atendimento populao afetada, (3) contar com o saber de todas as profisses na realizao de suas atividades, (4) incorporar o saber da sociedade tanto no planejamento quanto na execuo das aes de Defesa Civil, (5) enfatizar o papel da sociedade no controle das aes dos gestores pblicos, (6) submeter as aes de resgate e salvamento lgica da assistncia humanitria, (7) defender a mxima assuno do Estado na responsabilidade pela reconstruo da vida dos afetados, (8) reconhecer o protagonismo dos afetados tanto no aspecto teraputico quanto no da cidadania, (9) ancorar planejamento e aes de Defesa Civil no respeito dignidade dos afetados, e (10) enfatizar a lgica da preveno em todas as aes da Defesa Civil. Esses dois projetos no se explicitam no discurso de cada indivduo ou grupo, mas se depreendem do conjunto dos fazeres dos diferentes organismos de Defesa Civil. O mais impressionante que no h uma identidade profissional entre os que adotam as diferentes lgicas, ou seja, h militares e civis que defendem cada uma delas. Na verdade, a grande maioria dos militares tende a ser mais favorvel perspectiva da assistncia humanitria, ainda que declare alguma dificuldade para oper-la.

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Protagonismo social H medidas diretamente relacionadas Defesa Civil que podem acelerar a reduo dessa vulnerabilidade e a construo de comunidades mais seguras. O pas, a sociedade e as comunidades precisam estar mais instrumentalizadas para lidar com o potencial destrutivo dos eventos adversos, cada vez mais provveis no futuro. Os acontecimentos atuais j indicam a necessidade de as comunidades se prepararem e ampliarem os limiares de segurana de cada cidado e do tecido social. As aes de preveno e respostas no dependem apenas de alguns agentes sociais a quem caberia prestar servios e oferecer solues sempre repetidas diante de possveis fatalidades. Tanto preveno quanto resposta devem se ancorar na potencializao das capacidades presentes na sociedade, na autonomia das comunidades vulnerveis e na promoo da qualidade de vida de modo geral. Assim, nunca foi to clara a necessidade de a sociedade se organizar para assumir a proteo dos cidados. nesse contexto que o apelo s entidades populares, academia, s diferentes profisses e aos demais atores da sociedade civil visa a integrar os diferentes saberes relevantes para a minimizao dos desastres e do sofrimento humano decorrente. A perspectiva fortalecer as capacidades locais, regionais e nacionais de enfrentamento dos eventos adversos. O protagonismo social fundamental para implementar a seguridade e a proteo civil como estratgia essencial ao desenvolvimento sustentvel da humanidade, e, assim, h que construir o rearranjo necessrio para que os recursos sejam incorporados organicamente e produzam mudanas efetivas nos cenrios que se apresentam. A participao da sociedade nesse processo permite a redistribuio dos direitos e das responsabilidades na gesto dos riscos e dos desastres, restabelecendo o carter pblico e o compromisso para com as comunidades, conforme suas necessidades. Para tanto, importante fundamentar as aes na organizao local dos recursos e dos procedimentos de proteo coletiva, sustentados na tica do cuidado integral e permanente, bem como no princpio da dignidade humana, na preservao da vida e da autonomia para a tomada de

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decises sobre aspectos que interferem na vida das comunidades vulnerveis e afetadas por desastres. A criao desses mecanismos locais de autoproteo repercutir na construo de comunidades. E o protagonismo da sociedade no mbito da Defesa Civil no se restringe a sua participao nos mecanismos de proteo e autoproteo, mas se estende ao exerccio de controle social sobre o Sindec. Para prevenir e reduzir o sofrimento dos brasileiros decorrente de desastres, deve-se fortalecer o debate entre a sociedade e os organismos de Defesa Civil nos diferentes nveis, (1) ampliando a participao da sociedade no Sindec, (2) construindo uma poltica pblica com sustentabilidade social, (3) informando a sociedade sobre a organizao e a ao da Defesa Civil e da assistncia humanitria, e (4) reconhecendo atores relevantes para essas aes. A Defesa Civil e os mecanismos de autoproteo da sociedade O fortalecimento do tecido social e o estabelecimento de redes de proteo so as opes mais importantes e eficazes como mecanismos de preveno de desastres. Assim, os organismos responsveis pela coordenao e prestao de servios relacionados Defesa Civil ganham o carter de elos das redes estabelecidas. A criao de Ncleos de Defesa Civil (Nudecs), estabelecida nos estatutos legais da Defesa Civil brasileira, reflete essa lgica, confirmando a capacidade de anteviso de seu propositor, o Dr. Castro, e enfatizando a necessidade desses mecanismos locais de autoproteo social. Aos gestores pblicos cabe incentivar seu surgimento, apoiar a capacitao de seus atores e agentes e administrar iniciativas de preveno, preparao, resposta e reconstruo, por meio da articulao dos esforos de agentes pblicos e privados que transcendam os limites dos Nudecs. No nvel da PNDC, a criao e manuteno dos Nudecs a principal ferramenta de preveno e minimizao de desastres. Por meio dos Nudecs, podem se instaurar processos prprios e autogestionrios de construo de comunidades mais seguras. Os recursos locais so reconhecidos e as relaes entre os cidados podem ser acionadas em momentos de exerccio de preveno, preparao, resposta e reconstruo.
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No que toca ao discurso sobre a preveno e minimizao de desastres, importante manter o foco das aes na possibilidade de ocorrncia de eventos adversos. essa ateno possibilidade ou iminncia de desastres que caracteriza a contribuio da rea da Defesa Civil para o desenvolvimento social e a distingue das demais reas do servio pblico. Se o discurso sobre a preveno assume um carter generalista ainda que contenha elementos importantes a considerar , surge espao para a confuso sobre quem deve ser responsvel e quem deve ser envolvido nas aes de Defesa Civil. Assim, o tema da preveno precisa ser pensado de modo retrospectivo, partindo da (1) identificao de riscos e da eminncia de desastres e prosseguindo com (2) a elaborao dos modos de enfrentar esses acontecimentos, (3) a definio de aspectos da prontido necessrios para tal enfrentamento, (4) a identificao dos meios de interao com os gestores da Defesa Civil (inclusive para prever o papel de coordenao desses gestores, em caso de desastre), (5) a definio de linhas de conduta coletivas voltadas para a evitao de desastres, (6) a capacitao dos atores para que ponham em prtica essas condutas e (7) a criao de mecanismos legais e acordos coletivos para assegurar o encaminhamento desses aspectos estabelecidos. Referenciao tcnica e incremento da capacidade de resposta Uma forma de impulsionar a construo e o fortalecimento de uma cultura de Defesa Civil acrescentar o saber popular aos saberes profissionais e acadmicos. Como vemos no quadro que se segue, a reunio desses saberes pode ser fundamental para a solidez da sustentao terica e prtica dessa poltica pblica. Trata-se de um modo de enfeixar diferentes necessidades da Defesa Civil como a consolidao de procedimentos adequados s novas situaes vividas pela sociedade pela incorporao de atores relevantes e que hoje esto distantes do Sindec e das problemticas de interesse.

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Reconhecer a importncia de ampliar a referenciao tcnica agrega a possibilidade de aprimorar procedimentos e modos de anlise hoje em uso e, ainda, estimula esses atores a se engajarem no trabalho da Defesa Civil. Nesse sentido, h que propor a atores acadmicos das mais diversas reas que tomem os problemas vividos e os procedimentos adotados no pas como objeto de estudo em suas pesquisas e ps-graduaes. Diferentes comunidades profissionais devem participar da definio de rotinas e procedimentos, e preciso criar formas de gerao e troca de informaes que possam auxiliar a constituio de uma grande comunidade de aprendizagem no tema da Defesa Civil. Em defesa da Defesa Civil A fragilidade dos procedimentos e das relaes institucionais a que est submetida a rea da Defesa Civil deixa-a merc de todo tipo de iniciativa que implicaria mudana de rumo ou at mesmo sua incorporao por algum ator do cenrio social e governamental. Nesse sentido que se reconhece a importncia de pr em marcha um amplo processo de fortalecimento institucional do Sindec. Nesse sentido que se compreende o incremento ao apoio tcnico a ser oferecido aos entes federativos afetados por desastres. Nesse sentido que se coloca a urgncia da convocao desta Conferncia Nacional de Defesa Civil.
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Dentre tantas iniciativas voltadas para o fortalecimento institucional da Defesa Civil, a proposta de um pacto precisa ser avaliada por todos os participantes da Conferncia em suas vrias etapas. A Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec) props a construo de um Pacto em Defesa da Defesa Civil e j indicou alguns pontos iniciais, mas ele deve ser discutido por muitos atores em diferentes instncias, para ter fora social e poltica para manter a Defesa Civil dentro dos marcos estabelecidos desde a dcada de 1990 pelo venerando Dr. Castro e, alm disso, fortalecer suas aes de modo a conquistar um crescente apoio social ao seu funcionamento. Seguem-se os pontos indicados pela Sedec, que devem ser avaliados, retirados, complementados, corrigidos ou acrescidos: 1. nfase nas aes de preveno e minimizao de desastres; 2. criao de mecanismos de ampliao e perenizao do financiamento das aes de Defesa Civil e da assistncia humanitria em todas as suas etapas; 3. construo da poltica pblica de Defesa Civil e assistncia humanitria, com a participao da sociedade; 4. fortalecimento da articulao interinstitucional nas aes do Sindec; 5. cumprimento dos compromissos estabelecidos e das determinaes legais estipuladas no Sindec; 6. busca de meios de incorporao da sociedade no planejamento e na organizao das aes de Defesa Civil e assistncia humanitria; 7. reconhecimento e credenciamento de atores relevantes para a poltica de Defesa Civil e assistncia social; 8. criao de canais estveis e com legitimidade social para os processos de captao de ajuda humanitria; 9. estabelecimento de canais efetivos de controle social sobre o Sindec.

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I Conferncia Nacional de Defesa Civil (cndc) As conferncias nacionais vm se consolidando como instrumentos fundamentais para garantir a participao organizada da populao na discusso e definio de diretrizes para determinado setor do Estado. Elas so convocadas pelo Poder Executivo nacional e so convidados a participar todos os setores da sociedade civil. As conferncias tm etapas municipais, estaduais e nacional e funcionam com base num regimento que estabelece temas e metodologias de discusso. Esse regimento criado por uma comisso organizadora que conta com representantes do poder pblico e da sociedade civil. Em cada uma das etapas, aprovam-se propostas e elegem-se delegados para defender as conferncias no mbito imediatamente superior da federao, at a etapa nacional, que aprova as diretrizes para as polticas pblicas do setor. No Brasil, j se realizaram mais de 100 conferncias nacionais, a maior parte depois de 2003. O conceito de participao social advindo da Constituio Federal de 1988 implica, no que se refere s polticas pblicas, o envolvimento dos diversos atores sociais nas suas distintas etapas: elaborao, implementao, monitoramento e avaliao. Nesse sentido, a participao uma estratgia de gesto e, mais que isso, um mecanismo capaz de transformar a cultura poltica. Para a Defesa Civil, a I CNDC marca o incio de um processo indito de participao e dilogo social em mbito nacional, com o envolvimento de inmeros atores ligados ao tema da preveno e da proteo social. No Brasil, sobretudo a partir da discusso sobre os efeitos crticos das mudanas climticas, o tema das emergncias e dos desastres vem adquirindo um grande interesse pblico, potencializando uma maior conscincia da importncia do envolvimento da sociedade na preservao ambiental, na preveno e preparao para o enfrentamento dos riscos e nas mobilizaes da solidariedade para com populaes gravemente afetadas pelos eventos. Essa conscincia e essa disposio tambm se devem s reestruturaes institucionais da poltica nacional, que, introduzidas
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desde 2003 sob o lema Construindo comunidades mais seguras, deram nfase comunitria, promovendo maior envolvimento dos cidados nos processos de autoproteo social e visibilidade necessidade de integrao entre as diversas polticas pblicas e os entes federados para o xito de suas aes. O crescimento desses processos participativos que obviamente no se fazem sem tenses, conflitos ou contradies, sobretudo a partir do efetivo envolvimento da instncia municipal e das entidades comunitrias, pela via dos Comits Municipais de Defesa Civil (Comdecs), que incluram novos interlocutores junto aos setores tcnicos, civis e militares que tradicionalmente dela se ocupavam torna mais evidentes os problemas de vrios aspectos tcnicos, econmicos e polticos da conduo dessa poltica. Reconhecendo a importncia do exerccio democrtico do dilogo para o debate sobre as polticas de Defesa Civil e tambm alguns obstculos impostos ao processo participativo, coube ao governo federal, por meio do Ministrio da Integrao Nacional, convocar essa I CNDC. Inovadora como espao de reflexo sobre a preveno e a proteo social, a I CNDC cria, pela primeira vez, as condies para um amplo debate e troca de experincias entre gestores, trabalhadores da Defesa Civil e diversos segmentos sociais direta ou indiretamente interessados em algum dos seus aspectos. a oportunidade para a conformao de espaos de dilogo, debate, proposio e deliberao dos princpios e das diretrizes da Poltica Nacional de Defesa Civil. Em outras palavras, a possibilidade de se estabelecer nessa rea uma poltica de Estado permanente e contnua, contrapondo-se a uma poltica de governo. Alm disso, a I CNDC deve ser entendida tambm como uma possibilidade de aprendizado mtuo. Num contexto de mobilizao nacional, as divergncias ganham um valor extremamente positivo: so um meio de mapear vozes, vises e compreenses e dar-lhes maior visibilidade, mesmo por meio do dissenso.

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III. Objetivos De acordo com seu regimento, os objetivos da I CNDC so: (1) avaliar a situao da Defesa Civil de acordo com os princpios e as diretrizes do Sistema Nacional de Defesa Civil, previstos no Decreto n 5.376, de 2005; (2) definir diretrizes para a reorganizao do Sindec e das aes de Defesa Civil com nfase nos princpios da preveno e da assistncia humanitria como poltica de Estado, como condio para o desenvolvimento social; (3) definir diretrizes que possibilitem o fortalecimento da participao social no planejamento, na gesto e na operao do Sindec. IV. Cronograma A 1 CNDC ser realizada em trs etapas municipal, estadual e do Distrito Federal e nacional , nas quais se debatero o tema central e os eixos temticos. As etapas da I Confedec sero realizadas nos seguintes perodos: (1) etapa municipal de 29 de outubro de 2009 a 15 de janeiro de 2010; (2) etapa estadual e do Distrito Federal de 15 de janeiro a 6 de maro de 2010; (3) Etapa Nacional de 24 a 27 de maro de 2010. O tema central da I CNDC Preveno e assistncia humanitria: fundamentos para a organizao da Defesa Civil brasileira, com os seguintes eixos temticos: Desafios para a efetivao da Defesa Civil no sculo XXI: Estado, sociedade, clima, desigualdade social e desenvolvimento Polticas pblicas de ateno integral ao cidado: o paradigma da assistncia humanitria Mobilizao e participao da sociedade na preveno e no controle social sobre a efetivao da poltica pblica de Defesa Civil Proteo global da populao
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Tomando o desastre como um fenmeno que entrelaa acontecimento e elaborao cultural, as mudanas climticas seriam tipificadas como fenmeno associado a desastres mistos e no naturais, como parece supor o imaginrio social. Quanto aos fatores de ameaa, h a origem antropognica da emisso dos gases de efeito-estufa, que redundam em fenmenos atmosfricos e biofsicos atpicos e adversos forma como a sociedade organizou contemporaneamente seus meios e modos de vida. Em outras palavras, no a natureza que obsta o processo organizador da sociedade, mas assistimos ao resultado de uma construo histrica. A tendncia crescente dos assim chamados desastres naturais mostra isso claramente. Desflorestamento e destruio de pntanos, migrao de reas rurais improdutivas para cidades que no tm infraestrutura de apoio e meios de subsistncia suficientes e a relativa indiferena dos governos para com o aquecimento global atestam o fato acabado de que as perdas devidas a desastres naturais nos anos 1990 foram o triplo das perdas dos anos 1980 e 15 vezes as dos anos 1950. Dados existentes tambm dissipam o mito de que as consequncias econmicas e sociais dos desastres ditos naturais limitam-se s reas atingidas. Contudo, apesar dessa crescente ameaa, os planejadores continuam a permitir a concentrao de pessoas, a atividade econmica e a infraestrutura em reas ameaadas. Essas tendncias no parecem ter atrado a ateno para a necessidade de se distriburem melhor as infraestruturas. preciso considerar os impactos das possveis combinaes entre o aquecimento global, a conservao inadequada e o superpovoamento, inclusive o que resultaria da migrao de centenas de milhares de pessoas desesperadas em busca da sobrevivncia para as reas urbanas, a segurana e a estabilidade dos Estados. E preciso considerar ainda como essa potencial instabilidade e suas vrias formas doenas transmitidas globalmente, padres migratrios desorganizadores e conflitos regionais podem aumentar a vulnerabilidade humana em escala global. Assim, desastres e emergncias no so de modo algum prerrogativa exclusiva dos pases do chamado Terceiro Mundo. Somos todos atores involuntrios de uma pandemia global induzida por aes humanas, sejam guiadas por impiedoso interesse pessoal, por zelo messinico ou por
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sobrevivncia econmica percebida. Nada disso sugere que essas tendncias sejam inevitveis, mas, antes, que precisamos mudar o modo como encaramos desastres e emergncias suas causas, locais e efeitos. cada vez mais importante fazer isso, pois, de muitas maneiras, o futuro agora. Aparentemente, a humanidade j criou as condies para catstrofes globais de grande porte. Ainda assim, as estruturas responsveis pelos meios de prev-las, mitig-las, prevenir-se ou ao menos se preparar para reagir crescente vulnerabilidade da vida humana parecem incapazes de fazer isso. Sem dvida, sofremos do que se poderia chamar de comportamento mal adaptado. Institucionalmente, organizaes governamentais, no governamentais e intergovernamentais todas as ditas humanitrias, de um modo ou de outro continuam presas a percepes e processos que atendem antes sua sobrevivncia institucional imediata e sua rotina. Para as organizaes, no entanto, a questo no tanto a previso, e sim a capacidade de monitorar, analisar e adaptar-se a um ambiente global marcado pela rpida mudana e pela complexidade. O estudo do presente e do futuro requer altos nveis de competncia integrada, gesto eficaz das informaes e anlises interdisciplinares, alm de um engajamento da ao voltado, em primeiro lugar, para as pessoas atingidas pelas catstrofes. Os desafios que se anunciam exigem organizaes capazes de se adaptar e, para tanto, investir tempo e energia para monitorar grandes tendncias e suas consequncias. Suas estruturas seriam projetadas para integrar uma gama relativamente ampla de competncias e, principalmente, acomodar as diferentes linguagens do cientista, do estrategista poltico, do planejador, do especialista em tica e de quem toma decises. Essas organizaes deveriam ainda ter a coragem de desnudar o poder, enfrentar suas fraquezas de compromisso e trabalhar em parceria com outras. Mesmo bem preparadas, orientadas para o futuro e tecnicamente informadas, as organizaes no podem assumir sozinhas a responsabilidade de reagir s crises, atuais ou futuras. Se se pretende ter legitimidade e eficcia, crucial implicarem-se na elaborao da reao
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sugerida as populaes direta ou indiretamente atingidas. Acima de tudo, essas organizaes que podemos chamar de adaptativas seriam orientadas para o exterior, mais centradas na compreenso do ambiente em que operam, e no se satisfazer com prticas autorreferenciadas. A chamada comunidade humanitria de hoje no preenche essas exigncias. inerentemente reativa, frequentemente incapaz de desenvolver estratgias para prever e menos ainda para responder s crises emergentes. S no comeo da ltima dcada, por exemplo, as organizaes humanitrias comearam a prever as consequncias de um eventual colapso do Estado. As chamadas emergncias complexas foram reconhecidas tardiamente. Dadas a inabilidade ou a falta de vontade dos Estados para dar proteo e bem-estar a seus cidados, uma gama de crises em grande escala tornou-se inevitvel. E, apesar da dinmica evidentemente interativa entre as emergncias naturais e as causadas pelo homem, essas organizaes tambm aceitaram tacitamente essa dicotomia. Ainda hoje, a maioria das organizaes responsveis por desastres e emergncias no veem a relao entre desastres naturais como secas e a consequente diminuio dos meios de subsistncia e seu impacto poltico sobre a estabilidade de sociedades afetadas. Essa relao cada vez mais estreita continua a escapar dos mecanismos de resposta s crises e, frequentemente, tambm de seus quadros de anlise. No centro dessa questo, est o fato de que os atores do tratamento das crises exercem poder sobre a vida de pessoas e comunidades afetadas por crises, e que o poder humanitrio pode ser abusivo ou mal utilizado. Algumas agncias procuraram insistir em que o ethos humanitrio tire sua referncia moral daqueles que sofrem e sobrevivem a situaes de crise, em vez de definir essa referncia por um nico ator: o interventor bem-intencionado. Na Defesa Civil, um dos principais desenvolvimentos ticos a procura de mecanismos de compromisso, que demonstra capacidade de engajamento crtico com a prxis humanitria. Falhas em antecipar as fontes das crises humanas, em ser estratgico nos esforos para aliviar efeitos e em reagir a desastres e emergncias
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podem ser explicadas de muitas maneiras. Uma delas a cultura organizacional de muitos dentro da comunidade humanitria. Reagindo imediatamente ao mais agudo desafio atual como a frequente analogia com os bombeiros est o ethos subjacente da comunidade humanitria, em que no est suficientemente enraizada a ideia de se construir na aprendizagem e nos achados, como a previso de crises at a muito louvada necessidade de preveno e alerta contra desastres e emergncias. Outra explicao est no ambiente competitivo em que operam as organizaes no governamentais e as agncias da ONU. Como citam quatro recentes estudos independentes, de um modo ou de outro, os crescentes recursos financeiros para a assistncia humanitria geraram uma disputa sem precedentes, muitas vezes afetando as necessidades ligadas a desastres e emergncias, s expensas da prpria integridade dessas organizaes. As organizaes humanitrias so frequentemente guiadas pelos interesses e pelas prioridades de seus financiadores, que usam seus recursos sobretudo para praticar polticas que reflitam seus interesses nacionais. A incapacidade de prever d a todos os envolvidos um pretexto organizacional para no desenvolver formas de lidar com a incerteza e pensar mais estrategicamente. Os recursos para enfrentar a vulnerabilidade em grande escala e conduzir as reaes mundiais s podem ser multilaterais. Assim, deve-se redefinir o papel da ONU e experimentar novos modos de ao. Apesar de se tratar de um sistema petrificado no imediato e cuja ordem do dia depende quase sempre dos caprichos de alguns Estados-membros, foroso que a ONU passe a ser mais ativa na criao de roteiros humanitrios do futuro e na sensibilizao de seus membros. Neste cenrio mundial, essencial que os Estados assumam suas responsabilidades tanto individualmente, ratificando e aplicando os tratados, quanto coletivamente, velando pelo bom funcionamento do sistema multilateral. preciso que eles se orientem para respostas mais coerentes, com maior iniciativa. Igualmente, os financiadores deveriam ponderar melhor suas escolhas na destinao de recursos para o setor
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humanitrio e apoiar as organizaes que procuram realmente novas maneiras de administrar a ajuda. (Adaptado dos itens 21 a 34 de artigo do Le Mond Diplomatique Brasil, out. 2004. Traduzido do original ingls por Betty Almeida.) Panorama global das situaes de risco e a situao brasileira Seguindo as tendncias, pode-se dizer que, no caso brasileiro, as vulnerabilidades futuras no sero ocasionadas pelos eventos naturais em si, mas pelas insuficincias das instituies para agir preventivamente, assim como para prover resposta, reabilitao e recuperao, igualmente dbeis porque mais custosos. O tema das mudanas climticas vem ganhando relevncia em vista dos eventos extremos de chuvas concentradas e prolongadas estiagens, que so os mais preocupantes, por sua repercusso na produo agrcola, no abastecimento hdrico e na sade pblica, entre outros. As vulnerabilidades estruturais a que esto sujeitas parcelas significativas da populao brasileira com acesso limitado a alimentos e gua potvel, a atendimento mdico e a habitao digna tendero deletria sinergia com aquelas que as mudanas climticas faro emergir. Eventos extremos como intensas precipitaes pluviomtricas, secas severas, desertificao, eroso marinha e afins poro em xeque a tcnica no s nas barragens que ameaaro colapsar, nas casas precrias dos que esto margem do mercado fundirio no meio urbano ou rural e nas adutoras que no levam gua aos rinces, mas tambm nas condies institucionais para lidar com o contingente de desfiliados sociais por todo o pas. Numa sociedade que forja sua territorialidade, coeso social e interlocuo poltica antes no isolamento dos pobres do que na resoluo da pobreza, corre-se o risco de uma relativa alienao do Estado perante o necessrio aperfeioamento da poltica de atendimento das emergncias e das aes por ela balizadas. Nos ltimos anos, o Brasil tem passado por um desenvolvimento econmico e tecnolgico que, com seu avassalador cortejo de indstrias desatentas aos padres de segurana da sociedade, tem tornado os desastres cada vez mais intensos, assim como deteriorado as condies
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de vida e o bem-estar social, sobretudo das camadas populacionais mais desfavorecidas. A desconcentrao industrial, por seu turno, foi fruto de uma forte poltica de deslocalizao induzida por investimentos prvios em infraestrutura (rodoviria e de energia, por exemplo), alm da guerra fiscal, buscando superar as chamadas deseconomias de escala, como a escassez de gua, os congestionamentos de trnsito, o aumento do preo da terra e a organizao dos trabalhadores por melhorias salariais e outros. Ademais, ensejou uma nova dinmica demogrfica e a ampliao do mercado interno e interiorano. As principais calamidades inundaes, deslizamentos, secas, granizos, vendavais, enxurradas, incndios florestais, pragas animais e vegetais, pandemias e acidentes envolvendo substncias txicas vm acarretando cada vez mais danos e prejuzos, como demonstram estudos epidemiolgicos segundo os quais a soma dessas perdas causadas por desastres naturais, humanos ou mistos ultrapassa sensivelmente a provocada por todas as guerras. Alm disso, as comunidades humanas esto cada vez mais vulnerveis, pela degradao ambiental que vimos promovendo, entre outros fatores que tambm aumentam a necessria estruturao de um sistema de Defesa Civil eficiente e eficaz por meio da institucionalizao de suas aes nos nveis municipal, estadual e federal. Desafios para um Sistema Nacional de Defesa Civil Histrico da institucionalizao da Defesa Civil A Defesa Civil institucionalizou-se, no mbito federal, no final da dcada de 1940, sob a gide militar e no contexto da polarizao ideolgica que se seguiu II Guerra Mundial. A corrida armamentista fez com que o Estado brasileiro desse prioridade, na Defesa Civil, busca de estratgias de enfrentamento que a populao civil, instruda pelo meio militar, deveria adotar em face de ameaas exgenas. Nas dcadas seguintes, a instituio foi continuamente deslocada para diversas
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pastas ministeriais, o que impediu o desenvolvimento de discusses substantivas e a formao de uma identidade tcnica slida. S em meados da dcada de 1990, com a aprovao da PNDC, constituiu-se o Sindec, articulando e coordenando os rgos nos trs nveis de governo. Desde ento, houve uma crescente disseminao, em cursos de capacitao, de uma vasta literatura tcnica produzida pelo general de brigada Antonio Luiz Coimbra de Castro. A partir da, os quadros tcnicos da Defesa Civil comearam a ser formados numa perspectiva relativamente homognea sobre a realidade social, apreendida de forma doutrinria, e se debruaram predominantemente sobre a fase de resposta a ameaas naturais, como chuvas e secas. Momento atual do Sindec A doutrina brasileira estabelece objetivos especficos para a PNDC: promover a defesa permanente contra desastres naturais ou provocados pelo homem; prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populaes atingidas, reabilitar e recuperar reas deterioradas por desastres; atuar na iminncia ou em situaes de desastre; promover a articulao e a coordenao do Sindec em todo o territrio nacional. Por ter o dever de garantir a segurana global da populao o direito vida, sade, segurana pblica e incolumidade das pessoas e do patrimnio em todas as circunstncias de desastres , a Unio instituiu o Sindec, articulado em nvel federal, estadual e municipal, e com a responsabilidade de planejar e promover a defesa contra desastres, prevenir e minimizar danos, socorrer e assistir as populaes afetadas, reabilitar e reconstruir cenrios deteriorados por desastres e atuar na iminncia ou em situao de desastres. No mbito federal, o rgo central a Sedec, responsvel pela articulao, coordenao e gerncia tcnica do sistema. Os rgos estaduais de defesa so responsveis pela coordenao e pelo controle

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nesse nvel, e h os rgos municipais de Defesa Civil, muitas vezes denominados Comdecs, e os Ncleos Comunitrios de Defesa Civil. Integram ainda o Sindec os rgos setoriais e os rgos de apoio. Os primeiros, da administrao pblica federal, estadual, municipal e do Distrito Federal, articulam-se com os rgos de coordenao, para garantir atuao sistmica. Os ltimos so rgos pblicos e entidades privadas, associaes de voluntrios, clubes de servios, organizaes no governamentais e associaes de classe e comunitrias que apoiam os demais rgos integrantes do Sistema. Esse Sistema abrangente e devidamente estruturado nos diferentes nveis responsvel por preparar o pas para qualquer eventualidade, sejam comoes internas, situaes emergenciais provenientes de fenmenos naturais, catstrofes e acidentes de grandes propores ou, ainda, a anteviso de outras emergncias de qualquer natureza. Convm que a populao autoridades, servios e o pblico esteja efetivamente habilitada e dotada de meios para evitar ou minimizar o quanto possvel os efeitos de fenmenos adversos ou de situaes crticas. Assim, a populao deve estar organizada, preparada e orientada sobre o que e como fazer para dar uma resposta eficiente aos desastres. Para que as aes de Defesa Civil no municpio sejam eficazes, preciso que o rgo municipal de Defesa Civil faa aes de preveno, mantenha-se em estado permanente de alerta e esteja devidamente preparado para fazer frente a situaes emergenciais. Isso significa tornar os municpios perfeitamente capacitados a agir no momento oportuno, pelo acionamento de planos especficos previamente elaborados, contando com todos os recursos institucionais, humanos e materiais disponveis, cadastrados e com funes definidas. Desse modo, quando os efeitos dessas ocorrncias adversas extrapolarem as condies do atendimento com recursos do prprio municpio, o rgo municipal de Defesa Civil poder recorrer ao estadual e, em ltima instncia, ao federal. Participando do Sistema, a atividade local deve ser integrada aos planos preventivos preparados em conjunto com outras unidades municipais da regio, abrangendo as reas crticas com a participao estadual.
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 fundamental que a Defesa Civil municipal seja bem estruturada, e no um organismo ocioso, esperando qualquer fato para agir. Para tanto, seus componentes devem ter conhecimentos tcnicos, estar capacitados e instrudos para trabalhar na preveno de desastres e prontos para enfrent-los, o que demanda uma variedade de medidas de curta, mdia e longa durao, planejadas para proteger comunidades e limitar os danos que podem advir de um desastre. O grau de eficcia, tanto antes quanto depois do desastre, determinado basicamente pelo nvel de preparao da Defesa Civil local. A experincia tem mostrado que os municpios que suportam as calamidades so os que tm mais conhecimentos e, consequentemente, esto mais preparados, pois as medidas iniciais de segurana so as que produzem os melhores resultados. O que determina o comportamento diante de um desastre o nvel de preparao da Defesa Civil municipal suas condies de abrigar, agasalhar e alimentar a populao atingida, sua capacidade de mobilizar a melhor fora de trabalho no menor tempo, sua agilidade para buscar auxlio externo e sua acuidade para saber a quem recorrer. O rgo municipal de Defesa Civil deve ser estruturado para preparar as populaes; prevenir, sugerindo medidas e obras pblicas para os pontos crticos; criar planos operacionais especficos; socorrer as vtimas, conduzindo-as aos hospitais; assistir, levando os desabrigados para lugares seguros e atendendo-os com medicamentos, alimentos, agasalhos e conforto moral, nos locais de abrigo ou nos acampamentos; e recuperar, possibilitando a volta da comunidade normalidade. Formados nas comunidades com o objetivo de planejar, promover e coordenar atividades de Defesa Civil em suas fases de preparao, preveno, resposta e reconstruo, os Nudecs so compostos por pessoas da comunidade que, por aes voluntrias, se organizam pela busca de qualidade de vida e autoproteo. O bom funcionamento dos Nudecs primordial para o do Sindec. Visto que os principais desastres afetam as comunidades, so elas que os conhecem melhor e, assim, so as mais habilitadas a responder primeiro.

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Comunidades bem preparadas fortalecero o sistema, conforme estabelecido na stima diretriz da PNDC. O princpio fundamental do Sindec reza que a base de uma pirmide que a sustenta. Assim, as aes de Defesa Civil comeam no municpio, seguindo-se o estado e a Unio: os rgos municipais sobretudo os ncleos comunitrios so a base de todo o sistema, o elo mais forte da corrente. So chamados ao exerccio da coletividade, do voluntariado e da solidariedade cidados, autoridades, rgos pblicos, entidades filantrpicas e associaes esportivas. Numa palavra, todos. A prtica da teoria A PNDC em vigor data de 1995 e foi atualizada, em certos aspectos, pelo Decreto n 5.376, de 17 de fevereiro de 2005. Constitui-se de um marco legal, condicionantes, finalidades, objetivos e instrumentos de avaliao de danos, alm de apresentar uma conceituao prpria da rea, diretrizes, planos e programas. A PNDC destaca a competncia da Defesa Civil na garantia do direito natural vida e incolumidade em circunstncias de desastre e de forma permanente, articulando e coordenando o Sindec em todo o territrio nacional (Brasil, 1995). Segundo a PNDC, o Sindec tem a seguinte estrutura: (1) como rgo superior, o Condec, responsvel pela formulao e deliberao de polticas e diretrizes do Sistema; (2) como rgo central, a Sedec, responsvel pela articulao, coordenao e superviso tcnica do Sistema; (3) como rgos regionais, as Cordecs, localizadas nas cinco macrorregies geogrficas do Brasil e responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em nvel regional; (4) como rgos estaduais, as Coordenadorias, Secretarias ou Subsecretarias Estaduais de Defesa Civil ou os rgos correspondentes, a Coordenadoria de Defesa Civil do Distrito Federal ou o rgo correspondente, inclusive suas regionais, responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em nvel estadual; (5) como rgos municipais, as Comdecs ou os rgos correspondentes
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e os Nudecs ou as entidades correspondentes, responsveis pela articulao e coordenao do Sistema em nvel municipal. H ainda os rgos setoriais os rgos da administrao pblica federal, estadual, municipal e do Distrito Federal , que se articulam com os rgos de coordenao para garantir atuao sistmica com a rea da sade e a da assistncia social, entre outras; e, por fim, os rgos de apoio: rgos pblicos e entidades privadas, associaes de voluntrios, clubes de servios, organizaes no governamentais e associaes de classe e comunitrias, que apoiam os demais rgos integrantes do Sistema (Brasil, 1995). Os problemas A existncia formal dessa estrutura no se coaduna com o que se passa efetivamente no Sindec. O Condec no tem sido convocado a deliberar acerca da reformulao da poltica, dos programas e das diretrizes do Sistema, embora haja anos que, dentre outros aspectos, os condicionantes da PNDC j no correspondem realidade social ou aos novos desafios que as mudanas climticas vm impondo. A Sedec est subjugada a alianas polticas, replicadas nos rgos de Defesa Civil das demais instncias, que dissociam a autoridade federal da condio tcnica de articulao, coordenao e superviso do Sistema. As Cordecs inexistem, a despeito do prognstico de eventos extremos que ultrapassaro os limites estaduais, o que deveria ser visto como uma oportunidade para a integrao das capacidades instaladas nas macrorregies para alm dos vieses poltico-partidrios e de outros que indispem ou colocam em disputa unidades federativas vizinhas que podero sofrer as mesmas agruras. A no coincidncia das eleies municipais e estaduais e federais gera, a cada dois anos, a tendncia de mudana no quadro de autoridades dos rgos executivos, o que obsta o dilogo profcuo em busca de estratgias integradas no longo prazo. Assim, malogra o propsito do Sindec de reduo de desastres no Brasil, no que tange a suas aes sucessivas ou simultneas de: (1) planejamento: na capacitao de lideranas para preveno a
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desastres, visto que, em nvel governamental, essas lideranas tendem a ser descartadas em funo de disputas de poder; (2) preparao: na formulao e implantao de alertas antecipados, na promoo de simulados e na resoluo prvia de tenses no comando e controle quando da organizao do plano de chamada, uma vez que as tcnicas no chegam a ser implantadas ou so implantadas mas abandonadas por novas autoridades, que vm a cooperao como uma ameaa ao poder que exercem de modo personalista; (3) resposta: analisando o cenrio e dando atendimento conforme compreenses compartilhadas do nvel de comprometimento individual, familiar, comunitrio e da sociedade diante um desastre, incluindo suporte s equipes no trabalho, visto que a regra geral tem sido a imposio de interpretaes e procedimentos unilaterais; e (4) recuperao ou reconstruo: no provimento dos mnimos vitais e sociais, com incorporao de um nvel maior de segurana e bem-estar, dada a ausncia e/ou a ineficcia da articulao dos rgos setoriais que garantiriam essa sustentabilidade. Ocorre que, nos ltimos 15 anos, a consolidao institucional processou-se sobre certas distores de interpretao da realidade social, com implicaes deletrias sobre as prticas tcnicas, criando insuficincias que devem ser revistas visando a um novo patamar de compromisso coletivo. Dentre elas, destacam-se: (1) a relao hierrquica entre os agentes de Defesa Civil e a populao vulnervel: no discurso corrente da instituio, tudo se passa como se os afetados por desastres fossem uma massa, isto , um contingente destitudo de dignidade e de saberes, vtima de sua prpria ignorncia, ao adotar comportamentos ou formas de territorializao tidos como temerrios e que, portanto, demanda um controle externo; (2) a soberba dos agentes de Defesa Civil nas recomendaes de preveno: como o desastre visto correntemente como resultado da ignorncia dos afetados quanto a sua forma de interao com o meio, o discurso afirma que preciso dotar a populao de uma percepo de

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risco, isto , deve-se ilustr-la sobre a dinmica das ameaas para que, sendo esclarecida, reduza sua vulnerabilidade. O carter evidentemente a-histrico dessa abordagem que se mantm longe da compreenso estrutural das desigualdades sociais no pas tem sido a base das interaes tcnicas afetados, com os que desconsideram reiteradamente os direitos de cidadania; (3) as tecnicalidades que forjaram o substrato institucional como a adoo de um jargo prprio, uniformes e rituais aumentaram a distncia entre a autoridade de comando e a sociedade envolvente, impedindo a concretizao do discurso institucional a defesa civil somos todos ns. Ademais, a seleo do corpus de conhecimento cientfico afastou deliberadamente as especialidades cujas crticas reverteriam a contnua desqualificao dos sujeitos sociais empobrecidos; (4) disputas entre corporaes militares e militarizadas: alm da relutncia em lidar com a compreenso profunda das desigualdades sociais, os trs nveis do Sindec sofrem permanentemente de confuso identitria portanto, tambm de viso de mundo, prticas e prioridades devido continuada disputa do comando por diversas corporaes bombeiros militares, policiais militares e militares na reserva, com forte preconceito contra organizaes voluntrias; e (5) por fim, o foco prioritrio da instituio da resposta (resgate e reabilitao), no qual vinculaes poltico-partidrias, compadrio e afins pesam mais na celeridade de providncias para a liberao de recursos e atendimento do que o estgio dos danos e prejuzos do lugar afetado. Desafios da produo de um novo referencial para a Defesa Civil A improvisao tem sido uma constante na atuao da Defesa Civil, devido, entre outros, : (1) inadequao dos procedimentos ensinados nos cursos de capacitao, em vista das reais exigncias do cenrio dos desastres, sempre dinmico e mais complexo; (2) heterogeneidade da formao dos quadros, sem a devida integrao das competncias para aes sinrgicas ou sucessivas; (3) instabilidade dos quadros institucionais, que levam consigo, como patrimnio pessoal, a memria e as lies aprendidas nas experincias vividas; (d) prioridade da fase de
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resposta, quando a situao aguda e urgente impe a necessidade de aes coordenadas de que dependem vidas e patrimnio sem que tenha havido treinamento condizente. H que distinguir entre a substituio de agentes ou de equipes inteiras visando implementao de uma nova poltica institucional, que se coaduna com o ambiente democrtico em que vivemos, e a descontinuidade institucional, que deriva da patrimonializao institucional, em que a instituio vista como instrumento de poder pessoal e do prestgio de agentes em situao de comando. Finalmente, h os casos em que a insero em fraes da mquina pblica em Defesa Civil visa a aumentar o reconhecimento social de um agente ou serve a seu favorecimento junto a comunidades alternativas de que ambiciona fazer parte uma corporao correlata como bombeiro militar, policial militar e afins, um partido poltico, seu estado ou municpio de sua origem, uma comunidade religiosa, profissional ou acadmica, etc. Percurso da Defesa Civil no Brasil Estamos dando passos importantes para tornar disponvel para a sociedade brasileira um conhecimento estratgico na rea da Defesa Civil em prol da construo de comunidades mais seguras a partir da organizao e realizao da I Confedec. As aes de Defesa Civil no Brasil estiveram durante muito tempo voltadas para a administrao de desastres aps o impacto do evento adverso, ou seja, reduzidas a aes de resposta, como o controle de sinistros e o socorro s populaes em situao de risco, a assistncia s populaes afetadas e a reabilitao dos cenrios dos desastres. Aes de resposta Como atividade de logstica, a administrao de desastres compreende a proviso de alimentos, gua potvel, limpeza e roupas, entre outras. As aes de assistncia e promoo social englobam triagem socioeconmica e cadastramento das famlias afetadas, entrevistas com as famlias e pessoas assistidas, aes com o objetivo de reforar os laos de coeso familiar e as relaes de vizinhana,
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o fortalecimento da cidadania responsvel e participativa, atividades de comunicao social com o pblico interno e com as famlias afetadas, aes de mobilizao das comunidades, liderana de mutires de reabilitao e de reconstruo. As aes de promoo, proteo e recuperao da sade devem preexistir aos desastres e ser intensificadas, e no improvisadas, em sua ocorrncia. Destacamse as aes integradas de sade e assistncia mdica primria, educao para a sade, proteo da sade mental, proteo de grupos populacionais vulnerveis e atividades de sade pblica nos acampamentos e abrigos provisrios. As atividades de reabilitao de cenrios tm carter emergencial e compreendem aes de reconstruo e trabalhos em regime de mutiro, de forma interativa. As principais aes so voltadas para a vigilncia das condies de segurana global da populao, como avaliao de danos e prejuzos, vistorias, laudos tcnicos e desapropriao, reabilitao dos servios essenciais, das reas deterioradas e das habitaes danificadas. As aes de socorro exigem medidas a partir de um enfoque multi e interdisciplinar e podem ser desenvolvidas principalmente na assistncia e na promoo social e na promoo, proteo e recuperao da sade, que, ampliadas, exigem o saber do profissional de Psicologia nas intervenes em cenrios de desastres. O poder pblico no cenrio de desastres Atualmente, a avaliao de desastres pelo poder pblico limita-se mensurao de danos humanos, materiais e ambientais e os consequentes prejuzos econmicos e sociais. Assim, no h a compreenso do sujeito na sua subjetividade em cenrios de desastres, pois a vulnerabilidade psicolgica no dimensionada, o que pode comprometer a sade mental desse sujeito, bem como desencadear reaes psicolgicas que o tornem cada vez mais vulnervel, sem perspectiva de influenciar positivamente sua coletividade. O trabalho voluntrio em Defesa Civil Infelizmente, o tema das emergncias e desastres ainda se restringe
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 resposta, sem cuidar da preveno, mas a atuao do profissional que integra o sistema de Defesa Civil e do voluntrio deve ser sistematizada. Isso implica um trabalho articulado com a coordenao-geral das aes desenvolvidas no local e ainda com os coordenadores frente dos rgos de Defesa Civil, no perodo de normalidade, na fase de preveno de desastres e preparao para emergncias. Essa atuao articulada exige conhecimento do Sindec e de sua organizao no seu Estado e no seu municpio: quem coordena, quem executa, quem fala com a imprensa (pois a forma como circulam informaes sobre o evento decisiva no processo), quem exerce os diversos papis necessrios administrao de um desastre ou sua preveno e a preparao para ele. Aes de Defesa Civil por meio de um plano de contingncia fundamental que haja um planejamento para as aes de Defesa Civil por meio de um plano de contingncia, ou, na falta dele, por uma sistematizao das operaes em situao de desastre. Para integrar um plano de contingncia, os profissionais, as instituies e os voluntrios devem conhecer os conceitos de emergncia, desastre, vulnerabilidade, risco e ameaa, de acordo com a PNDC, e cada envolvido na gesto de desastre deve saber o seu papel e o dos demais atores nesse plano, sejam institucionais ou no. preciso elaborar, organizar e executar simulados e planos de chamada, que so documentos especficos, tcnico-operacionais e institucionais elaborados pelos rgos competentes, em que o saber e a prtica dos profissionais e da comunidade dialogam com os saberes ali sistematizados. Anlise de riscos no plano de contingncia A anlise de riscos a primeira etapa da administrao de desastres para um planejamento operacional e deve contar com ampla participao, porque dar origem ao plano de contingncia. No plano, preveem-se a responsabilidade de cada organizao, as prioridades, as medidas iniciais a tomar e a forma como os recursos sero empregados.
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Assim, o plano de contingncia o documento resultante de estudos sobre determinada hiptese de desastre, a partir de uma anlise de riscos. Ele deve ser elaborado antes da situao crtica, com a discriminao de aes comuns a cada rgo, entidade ou indivduo, e determinar ou recomendar as aes que cabero a cada profissional, conselho, sindicato, universidade ou comunidade, no caso de se concretizar o desastre. Quando fazer um plano de contingncia? A finalidade do plano deve ser clara, arrolando os resultados esperados com seu desencadeamento. A partir da anlise de riscos, devese proceder ao levantamento das possveis necessidades psicolgicas e sociais, fundamentais para o restabelecimento da vida cotidiana em situaes de desastre. Isso demonstra a importncia da preveno de desastres e da preparao para emergncias, quando a equipe se integra e leva o dilogo comunidade, que tambm passa a se sentir parte dessa mobilizao governamental e da poltica de Defesa Civil em seu municpio. Os benefcios so o sensvel aumento da possibilidade de minimizao dos efeitos no momento do desastre, pois a comunidade preparada se mobiliza rapidamente para sua autoproteo, dando as primeiras respostas de forma mais adequada em prol de sua segurana. Pode haver um plano de contingncia para acidentes ou emergncias em barragens (usinas hidreltricas), desastres naturais ligados a fenmenos atmosfricos, meteorolgicos ou hidrolgicos, sismologia, escorregamentos ou deslizamentos, pragas animais e vegetais, chuvas intensas e acidentes rodovirios com produtos perigosos, entre outros. A partir da anlise de riscos, criam-se planos de contingncia especficos para a atuao de psiclogos, conselhos, sindicatos, universidades, etc. O que deve ser considerado num plano de contingncia? Ressalte-se que o plano de contingncia resulta da disposio geral, pois, em muitos casos, o sistema de alerta e alarme desenvolvido pelo Sindec suficientemente efetivo no momento do desastre, o que
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tambm facilita o pronto atendimento e a resposta imediata, desde que o perfil do desastre previsto pelo Sistema permita equipe institucional e ao voluntariado seguir as estratgias indicadas. No entanto, podem acontecer desastres outros, sobretudo de origem antropognica e notadamente os resultantes do manejo de tecnologia, cuja imprevisibilidade, subitaneidade e evoluo aguda podem exigir o desencadeamento imediato do plano de contingncia. Cumpre notar que o tempo necessrio ao acionamento dos envolvidos no plano pode atenuar ou agravar os efeitos desse desastre. Assim, a compreenso dos riscos, das caractersticas da comunidade afetada e dos recursos disponveis, institucionais ou no, facilitar o trabalho em parceria, em prol da segurana global da populao.

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Esta publicao traz textos de subsdio para o II Seminrio Nacional da Psicologia em Emergncias e Desastres, realizado em novembro de 2011, em Braslia, e para os eventos preparatrios realizados pelos Conselhos Regionais. Ela faz parte de um conjunto de aes dos Conselhos de Psicologia para organizar referncias tcnico-profissionais para a atuao de psiclogos e psiclogas em situaes de emergncias e desastres e na construo das polticas pblicas de defesa civil.

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