NOTE DE TRAVAIL

Projets de loi
Transparence de la vie publique
Lexigence de transparence, lorsquelle se gnralise lexcs, nest plus la quintessence de la dmocratie mais plutt son antipode
(Guy Carcassonne, Le trouble de la transparence , Pouvoirs n97)

Pour garder la conance des citoyens, ceux qui sont chargs de les reprsenter ou de les servir dans des fonctions dautorit doivent tre exemplaires
(Rapport Jospin, 2012)

CALENDRIER DES TRAVAUX

Dpt du projet de loi : 24 avril 2013 Examen en Commission des lois : mardi 4 Juin 2013, 17 h 30 Examen en sance publique: lundi 17 juin 2013, partir de 16 h Rapporteur : Jean-Jacques URVOAS Responsable : Ren DOSIERE

i lexamen de ces textes a t quelque peu acclr par lactualit, force est de reconnatre que les rexions sur le sujet sont engages depuis longtemps. Sous la prcdente lgislature, et suite laffaire Woerth, cest au Vice-prsident du Conseil dEtat, JeanMarc Sauv, quil avait t demand de faire des propositions en matire de prvention des conits dintrts. Les prconisations du rapport Sauv , rendues publiques le 26 janvier 2011, sont restes lettres mortes. De son ct, le Prsident Franois Hollande a charg une commission de rnovation et de dontologie de la vie publique du soin de prsenter ses conclusions qui ont t rendues publiques le 9 novembre 2012 dans le cadre dun rapport intitul "Pour un renouveau dmocratique". Les deux textes dposs par le Gouvernement relatifs la transparence de la vie publique sinspirent largement des prconisations formules

dans ces rapports et permettront la France de se hisser au plus haut niveau des dmocraties modernes dans le domaine de la transparence de la vie politique. Parachevant le travail du Gouvernement, la commission des lois a apport de nombreuses modications (signales par un astrisque) aux textes prsents par le Gouvernement amliorant ainsi de manire signicative leur qualit.

LESSENTIEL DU TEXTE : Cration dune Haute autorit de la transparence de la vie politique, dote de comptences et de pouvoirs sans commune mesure avec ceux dont disposait la prcdente Commission pour la transparence nancire de la vie politique. Dnition du conit dintrts et cration dune rgle de dport. Les dclarations dintrts seront systmatiquement publies. Les dclarations de patrimoine des ministres seront publies par la Haute autorit. Les dclarations de patrimoine des parlementaires et des lus locaux des collectivits les plus importantes pourront tre consultes par tout lecteur inscrit sur les listes

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lectorales qui pourra saisir la Haute autorit mais qui sera tenu par une obligation de non divulgation. Les incompatibilits avec la fonction de parlementaire seront renforces.

conditions xes larticle 13 de la Constitution qui prvoit que les commissions permanentes comptentes peuvent empcher cette nomination par un vote la majorit renforce des 3/5me des suffrages exprims (article 4 du PLO et article 21 du PL). Elle sera par ailleurs compose parit Hommes/ Femmes de : 2 Conseillers dEtat ; 2 conseillers la Cour de cassation ; 2 conseillers matres la Cour des comptes.

I. La Haute autorit de la transparence de la vie politique

La cration de cette instance constitue le point fort de ce texte. La Commission pour la transparence nancire de la vie politique, mise en place en 1988, ne disposait pas des moyens juridiques et matriels lui permettant dexercer ses missions. Alors quelle tait charge de surveiller les volutions de patrimoine, elle ne pouvait pas disposer des dclarations de revenus des personnes relevant de son autorit. A linverse, la Haute autorit disposera du statut et de tous les moyens utiles lexercice de ses fonctions. Hisse au rang dautorit administrative indpendante (1), sa composition comme son mode de fonctionnement (2) mais surtout ses pouvoirs et comptences (3) permettront cette Haute autorit de lutter efcacement en faveur de la transparence de la vie publique. 1 Une autorit administrative indpendante Cette nouvelle autorit administrative indpendante (article 12 du PL) remplacera donc la Commission pour la transparence nancire de la vie politique. Son statut lui garantira son indpendance budgtaire et sa libert dorganisation interne. 2 Composition et fonctionnement Son prsident sera nomm par dcret par le Prsident de la Rpublique et cette nomination sera soumise au contrle du Parlement dans les

Le classicisme de cette composition na pas manqu dtre critiqu durant les auditions et plusieurs amendements ont t adopts par la Commission des lois an dinclure au sein de cette Haute autorit quatre personnalits qualies*, 2 nommes par le Prsident de lAssemble nationale et 2 autres par le Prsident du Snat. Le nombre de ces personnalits devrait en sance publique tre ramen deux, raison dune nomination par Prsident de chaque chambre. La nomination de ces personnalits sera conditionne par un avis favorable des commissions permanentes des deux assembles rendu la majorit des 3/5me des suffrages exprims. Quant son fonctionnement, il est notable que les textes tels quils sont congurs, conduisent penser que cette Haute autorit fonctionnera de manire continue linverse de la Commission pour la transparence nancire de la vie politique qui ne se runissait que ponctuellement. 3 Les moyens de contrle de la Haute autorit sur les dclarations dintrts et de patrimoine Les dclarations devront tre exhaustives, exactes, sincres et certies sur lhonneur (alina 3 de larticle 1er du PLO). An dy veiller, la

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Haute autorit de transparence de la vie publique aura la responsabilit de les contrler. Pour ce faire, ladministration scale sera le bras arm de la Haute autorit. An de veiller au caractre exhaustif, exact, et sincre des dclarations de patrimoine, la Haute autorit est charge den assurer le contrle avec lassistance de ladministration scale. Ladministration scale disposera de 60 jours pour lui communiquer tous les lments utiles ce contrle (article 4 du PL). La Haute autorit pourra obtenir toute dclaration scale utile cette mission de la part des membres du Gouvernement ou de leurs proches (article 5 du PL). La Haute autorit apprciera et contrlera les variations de patrimoine (article 6 du PL). La Haute autorit pourra adresser des injonctions aux parlementaires si les dclarations sont incompltes ou en cas dabsence de rponse aux demandes dexplication quelle aura formules (alina 71 de larticle 1er du PLO). Le fait de ne pas dfrer aux injonctions de la Haute autorit est puni dun an de prison et de 15000 euros damende (alina 72). La Haute autorit se voit confrer des moyens dinvestigation : solliciter les dclarations scales souscrites par le parlementaire ou par ses proches et bncier du concours de ladministration scale pour obtenir toute information utile laccomplissement de sa mission (alinas 62 et suiv. de larticle 1er du PLO). Les agents de ladministration scale sont dlis du secret professionnel lgard des membres de la Haute autorit (alina 69 de larticle 1er du PLO). Elle pourra procder des vrications complmentaires par ladministration scale, laquelle pourra faire usage de son droit de communication auprs des tablissements nanciers et de lensemble des entreprises et organisme sur lesquels ce droit peut sexercer. Elle

pourra galement demander ladministration scale la mise en uvre des procdures dassistance administrative internationale. En cas de manquements ou lorsquelle aura constat des variations de patrimoine inexpliques, elle pourra dcider de publier un rapport spcial au JO et en aviser le Procureur de la Rpublique en application de larticle 40 du code de procdure pnale (article 14 du PL). Lorsque la Haute autorit constate un manquement lobligation de dclaration elle saisit le bureau de lAssemble nationale (alina 75 de larticle 1 du PLO). Lorsque la Haute autorit constate un manquement lobligation de dclaration de patrimoine ou une volution de patrimoine inexplique, la Haute autorit transmet le dossier au Parquet (alina 74 de larticle 1 du PLO). 4 Plusieurs amendements ont t adopts par la Commission des lois linitiative du rapporteur ou du groupe SRC qui renforcent substantiellement les moyens de la Haute autorit en matire de contrle des dclarations de patrimoine* : Les dclarations de patrimoine des parlementaires seront envoyes la Haute autorit qui les transmettra ladministration scale : celle-ci disposera dun dlai de 60 jours pour communiquer la Haute autorit tous les lments permettant dapprcier la sincrit, lexactitude et lexhaustivit des dclarations. Cette Haute autorit disposera alors de 6 semaines pour exprimer dventuelles apprciations.

Sagissant des dclarations dintrt, la Haute autorit assurera leur publication et pourra adresser des injonctions visant mettre un terme une situation de conit dintrt (article 9)

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4 - Les autres missions de cette Haute autorit Outre le contrle des dclarations (article 13), elle pourra rendre des avis secrets la demande des personnes soumises son autorit sur des questions dordre dontologique (voir galement larticle 15). A la demande du Premier ministre ou de sa propre initiative, elle pourra mettre des recommandations pour lapplication de cette loi (article 13 du PL). Elle prsente chaque anne un rapport public rendant compte de lexercice de ses missions. Elle pourra sautosaisir ou tre saisie par le Premier ministre, le Prsident de lAssemble nationale ou le Prsident du Snat et par une association de lutte contre la corruption. Elle aura la responsabilit dagrer, sur la base de critres objectifs, les associations de lutte contre la corruption pouvant la saisir (article 13 du PL).

2 Dnition du conit dintrts Il nexistait pas proprement parler de dnition lgale du conit dintrt. Le projet pose donc une dnition qui reprend la proposition d u Comit Jospin : toute situation dinterfrence entre un intrt public et des intrts publics ou privs qui est de nature compromettre ou paratre compromettre* lexercice indpendant, impartial et objectif dune fonction (article 2). 3 Cration dune rgle de dport Corrlativement, est cre une rgle de dport qui impose aux membres du Gouvernement, aux titulaires de fonctions excutives locales et aux membres des autorits administratives indpendantes se trouvant dans une situation de conit dintrt de sabstenir de prendre part laffaire ou la dcision en cause (article 2).

III. Les dclarations dintrts

et de patrimoine
1 Lobligation de dclaration dintrts et de patrimoine La dclaration de patrimoine concernera la totalit des biens propres ainsi ventuellement ceux de la communaut ou les biens rputs indivis en application de larticle 1538 du code civil. Lvaluation de la valeur de ces biens est ralise aprs llection (alina 3 de larticle 1 du PLO). La liste des lments qui devront intgrer la dclaration de patrimoine est dsormais xe par le texte* (alinas 13 25 de larticle 1er du PLO). La dclaration dintrts expose les intrts dtenus la date de son lection et dans les cinq* annes prcdant cette date ainsi que la liste des activits professionnelles ou dintrt gnral, mme non rmunres, quil envisage de conserver (alina 3 de larticle 1 du PLO).

II. Lutte contre

les conflits dintrts
1 Rappel des principes fondamentaux de dignit, de probit et dimpartialit Ces principes doivent guider laction des membres du Gouvernement comme des personnes dsignes par le suffrage universel pour exercer un mandat local mais galement toute personne charge dune mission de service public. Ces personnes devront prvenir les situations de conits dintrt et dy mettre n le cas chant (article 1er).

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Le texte prcise dsormais la liste des lments qui composent cette dclaration dintrts* parmi lesquels, outre les activits rmunres, gure le montant des rmunrations lies ces activits (alinas 26 38 de larticle 1 du PLO) Entre en vigueur : dans les deux mois suivant la publication au JO du nom du Prsident de la Haute autorit, tout dput ou snateur doit satisfaire lobligation de dclaration (alina 78 de larticle 1 du PLO). Les personnes assujetties aux obligations de dclaration devront y satisfaire dans les deux mois suivant le dbut du mandat ou de la fonction et au plus tard six mois avant la n du mme mandat ou fonction. Toute modication substantielle de la situation patrimoniale ou des intrts dtenus doit tre dclare dans les mmes conditions (alina 4 de larticle 1 du PLO). Les peines encourues en cas de manquement cette obligation de dclaration sont renforces par le texte : trois ans de prison et 45 000 euros damende. Pourront galement tre prononces titre complmentaire une peine dinterdiction des droits civiques et dinterdiction dexercer une fonction publique (alina 10 de larticle 1er du PLO). 2 Les personnes concernes Les parlementaires : larticle 1er du PLO prvoit que les dputs et snateurs sont soumis une obligation de dclaration de patrimoine et dactivit. Ces dclarations seront adresses dans le mois suivant llection la Haute autorit de transparence de la vie publique (alina 3). Les membres du Gouvernement devront dposer une dclaration de patrimoine et une dclaration dintrts dans les deux mois sui-

vant leur entre en fonction et loccasion de tout changement substantiel de leur patrimoine ou de leurs intrts. Une nouvelle dclaration de patrimoine devra tre dpose dans les huit jours suivant la cessation des fonctions gouvernementales. La dclaration dintrts portera sur les 5 annes passes (article 3 du PL). Les autres personnes vises : Cette obligation de dclaration dintrts et de patrimoine simposera notamment : Aux dputs europens ; Aux prsidents de Conseil rgionaux ; Au prsident de lAssemble de Corse ; Au prsident du Conseil excutif de Corse et de Martinique ; Aux prsidents de lAssemble de Guyane et de Martinique ; Aux prsidents dune assemble territoriale dOutre-mer ; Aux prsidents de Conseils gnraux ; Aux Prsidents lus dun excutif dune collectivit dOutre-mer ; Aux maires des communes de plus de 20 000 habitants* ; Aux prsidents lus de groupements de communes dots dune scalit propre dont la population excde 20 000 habitants* ; Aux prsidents des autres groupements de communes dont les recettes ordinaires du dernier budget dpassent 5 millions deuros*. ; Aux collaborateurs du Prsident de lAssemble nationale et du Prsident du Snat*. La liste des personnes soumises lobligation de dclaration est allonge par les autres alinas de larticle 10 du projet de loi, mais seuls les titulaires dune des fonctions numres ci-dessus seront soumis au rgime de la publication des dclarations de patrimoine (article 11 du PL).

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La liste est bien trop longue pour une numration exhaustive mais il convient de citer galement : les personnes titulaires de fonctions excutives locales dans les collectivits ou groupements de collectivits dont la population est la plus importante, les membres des cabinets ministriels et des autorits administratives indpendantes, toute personne nomme en Conseil des ministres des fonctions la dcision du Gouvernement et les dirigeants dentreprises publiques (article 10 du PL). Les collaborateurs de parlementaires nont nalement pas t ajouts cette liste. 3 De la publication brute au droit de consultation des dclarations Pour rappel, les dclarations dintrts et dactivit feront lobjet dune publication systmatique. Ces dclarations dintrts feront notamment apparatre le montant des rmunrations tires dactivits professionnelles exerces paralllement au mandat parlementaire. Les dclarations de patrimoine font lobjet de prcautions toutes particulires et dune publication diffrencie selon le statut des personnes concernes. 4 Publication brute pour les membres du Gouvernement : Les dclarations de patrimoine et dintrts des membres du Gouvernement seront publies par la Haute autorit. Cette publication pourra ventuellement tre assortie dobservations de la Haute autorit. 4 Droit de consultation par tout citoyen pour les parlementaires et les principaux lus locaux Alors que le projet initial du Gouvernement prvoyait une publication de ces dclarations par la Haute autorit dans les conditions xes par un dcret en Conseil dEtat, la Commission a fait

le choix de xer dans le cadre de la loi les conditions et les modalits dune telle publication. Cest un droit de consultation en prfecture* qui est mis en place au prot des lecteurs inscrits sur les listes lectorales (alina 44 de larticle 1er du PLO). Le texte ouvre la possibilit ces lecteurs de sadresser la Haute autorit* an de lui adresser toute observation crite relative aux dclarations quils ont consultes (alina 49). Paralllement, est institue une obligation de non divulgation* des informations contenues dans les dclarations de patrimoine (alina 50).

Le projet exclut de cette publication toute une srie dinformations :

Les adresses personnelles, les noms du conjoint, partenaire ou concubin, les noms des autres membres de la famille (alina 52) Pour les biens immobiliers : les indications relatives la localisation des biens autre que le nom du dpartement, les noms des personnes qui possdaient ces biens auparavant, ventuellement les noms des autres propritaires indivis, les noms des usufruitiers en cas de nue proprit, les noms des nus-propritaires pour les biens en usufruit (alina 53). Pour les biens mobiliers : les noms des personnes qui dtenaient auparavant les biens mobiliers mentionns dans la dclaration (alina 54). Pour les instruments nanciers : les adresses des tablissements nanciers et les numros de comptes (alina 55).

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IV. Le renforcement
Le cas chant, lvaluation de la valeur des biens qui est rendue publique lorsque ces biens sont dtenus en communaut correspond la moiti de leur valeur vnale (alina 56)*. Les cas chant, lvaluation de la valeur des biens indivis correspond la part des droits indivis dtenus par le dclarant (alina 56)*. Lide, sduisante a priori, consistant plafonner les rmunrations tires dactivits professionnelles extrieures na nalement pas t retenue compte tenu des risques srieux dinconstitutionnalit. Lui ont donc t prfres dautres solutions telle que la publication des revenus dans le cadre de la dclaration dintrt (cf supra) et le renforcement substantiel des incompatibilits. Lexercice dune fonction de conseil est incompatible avec le mandat de dput (article 2, alina 13) lexception des cas o elle sexerce dans le cadre dune profession rglemente (avocats notamment). Il sera interdit aux parlementaires de commencer exercer une activit professionnelle au cours de mandat (amendement dpos par le Groupe SRC en vue de lexamen du texte en sance publique). 1 - Lencadrement des activits professionnelles parallles la fonction de parlementaire

des incompatibilits

Sagissant des lus locaux, seules les dclarations de patrimoine des titulaires de fonctions excutives locales les plus importantes seront publies (article 11) : cela concernera notamment les Prsidents de Conseils gnraux, les maires de communes de plus de 20 000 habitants (voir liste plus haut). Les autres personnes soumises lobligation de dclaration de patrimoine seront simplement tenues de communiquer celles-ci la Haute autorit.

Tableau de prsentation gnrale (issu du rapport de la Commission des lois) :

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 Dautres incompatibilits existantes ont t renforces :

V. Dispositions diverses
1 - Dispositif de gestion sans droit de regard

Dans les socits ayant non plus exclusivement mais principalement un objet nancier et faisant publiquement appel l'pargne, ainsi que les socits civiles autorises faire publiquement appel l'pargne et les organes de direction, d'administration ou de gestion de ces socits (alina 8) ; Dans les socits ou entreprises dont l'activit consiste non plus principalement mais spciquement dans l'excution de travaux, la prestation de fournitures ou de services pour le compte ou sous le contrle de l'Etat, d'une collectivit ou d'un tablissement public ou d'une entreprise nationale ou d'un Etat tranger, ou devant faire lobjet dune autorisation discrtionnaire de la part dune personne publique (article 2, alina 9). 2 La fonction de parlementaire avec lexercice de fonctions juridictionnelles autres que celles dj prvues par la Constitution et avec lexercice de fonctions darbitre, de mdiateur ou de conciliateur (art. 2 al. 2 du PLO). 3 - La fonction de parlementaire et la Prsidence dune Autorit administrative indpendante (article 2, alina 4 du PLO). 4 Incompatibilit entre la fonction de membre du Conseil constitutionnel et la fonction davocat (article 2 quater du PLO).

Pendant la dure de leurs fonctions, les membres du Gouvernement et les membres des autorits administratives indpendantes dans le domaine conomique, seront privs de leur droit de gestion de leurs intrts nanciers qui sera con une tierce personne (article 7). 2 - Le resserrement des contraintes pesant sur les ministres Toute nomination au Gouvernement saccompagnera dune vrication de situation scale (article 8). Lattestation sur lhonneur de lexactitude des dclarations des membres du Gouvernement (article 3). Les fonctionnaires devenant ministres seront dsormais placs dofce en disponibilit et non plus en dtachement. A lissue dune fonction gouvernementales, la rmunration continuera dtre perue pendant 3 mois (et non plus 6 mois). 3- Les fonctionnaires devenus parlementaires ne seront plus placs dans la position spciale prvue par leur statut mais simplement en disponibilit (article 2, alina 15 du PLO). Ce rgime spcifique de mise en disponibilit pourra durer aussi longtemps que la personne intresse exercera un mandat parlementaire. 4 - Protection des lanceurs dalerte (article 17) Cette disposition vise protger les personnes qui de bonne foi auront signal une situation de conit dintrts.

Entre en vigueur :
Lessentiel des nouvelles incompatibilits nentreront en vigueur que lors du prochain renouvellement intgral de lAssemble.

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5 - Nouvelles infractions (article 18) En cas dattestation mensongre dun membre du Gouvernement : 5 ans de prison et 75 000 euros damende. En cas de non respect des obligations de dclarations de patrimoine et dintrts : 3 ans de prison et 45 000 euros damende. Refus de dfrer aux injonctions de la Haute autorit : 1 an de prison et 15 000 euros damende. 6 - Suppression de linligibilit vie (article 19) Les lus, ministres et titulaires des emplois nomms en Conseil des ministres pourront tre condamns une peine dinligibilit pouvant aller jusqu 10 ans en cas dinfractions portant atteinte la moralit publique, comme la corruption ou le trac dinuence, la fraude lectoral ou scale. 7 - Aggravation des peines encourues en cas de pantouage (article 20) Ce dlit sera dsormais applicable aux membres du Gouvernement et aux titulaires de fonctions excutives locales. 8 Assainissement des rgles de nancement des partis politiques* (article 11 bis et 11 ter) Il ne sera dsormais plus possible pour un parlementaire lu dans une circonscritpion en mtropole ou ltranger, de se rattacher, pour la rpartition de la seconde fraction de laide publique, un parti ayant prsent des candidats uniquement dans des circonscriptions dOutre-mer.

Le rattachement annuel de chaque parlementaire aux partis ligibles la seconde fraction sera dsormais rendu public. Le plafond annuel des dons aux partis politiques, x 7 500 euros, sappliquera dsormais par donateur an dviter le phnomne des micropartis. Les cotisations verses aux partis politiques par leurs adhrents seront dsormais prises en compte dans le calcul du plafond de 7 500 euros, exception faites des cotisations verses par les lus (qui ne pourront excder le quart de leurs indemnits). Les associations de nancement et les mandataires nanciers devront communiquer chaque anne la Commission nationale des comptes de campagne la liste des personnes ayant consenti des dons dau moins 3000 euros un parti politique. 9 Contrle systmatique de la dclaration de patrimoine des candidats llection prsidentielle Un amendement dpos par Ren Dosire en vue de lexamen du texte en sance publique propose de coner la Haute autorit de la transparence de la vie publique la mission de contrle des dclarations de patrimoine des candidats llection prsidentielle. 10 - Entre en vigueur (article 23) Ds la publication du dcret nommant le Prsident de la Haute autorit. Les personnes soumises au contrle de la Haute autorit lui adresseront dans les deux mois suivant leurs dclarations de patrimoine et dintrts. r

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