Autonomia municipal, centralizao e liberdade

Paulo Fernando Mohn

Sumrio
1. Introduo. 2. A autonomia municipal at a Repblica. 3. A autonomia municipal na Repblica. 4. Centralizao e liberdade. 5. Considerao final.

1. Introduo
O presente trabalho tem por objetivo analisar a formao da autonomia municipal no Estado brasileiro a partir, principalmente, das reflexes e do confronto das realidades descritas nas obras A democracia na Amrica, de Alexis de Tocqueville (2005), e Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor Nunes Leal (1997). Em sntese, o que se intenta mostrar que a tendncia centralizao da federao brasileira, j atuante no sistema coronelista, persistiu durante todo o decorrer da histria republicana, com efeitos perniciosos sobre a liberdade e a autonomia dos municpios. Para Tocqueville (2005, p. 98), h duas espcies de centralizao: a governamental e a administrativa. A centralizao governamental d-se pela concentrao, num mesmo lugar ou numa mesma mo, dos interesses comuns a todas as partes da nao, como a formao das leis gerais e as relaes do povo com o estrangeiro. De outro lado, a centralizao administrativa configura-se pela concentrao, da mesma maneira, dos interesses que so especficos de certas partes da nao, como ocorre com os empreendimentos comunais. Embora exis199

Paulo Fernando Mohn e Souza consultor legislativo do Senado Federal, ps-graduado em Direito Pblico (IDP) e mestrando em Direito e Polticas Pblicas (UniCEUB).
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tam pontos em comum, e at auxlios mtuos entre elas, as espcies de centralizao devem ser apartadas. Defende Tocqueville (2005, p. 99) que no h nao que seja capaz de viver nem de prosperar sem uma forte centralizao governamental. Entretanto, a centralizao administrativa s serve para debilitar os povos que a ela submetem-se, diminuindo-lhes o esprito de cidadania. Embora sirva para reunir, em determinada ocasio e lugar, toda a fora disponvel da nao, diminui com o correr do tempo sua potncia. Desse modo, contribui para a grandeza passageira de um homem, mas no para a prosperidade duradoura de um povo. Tocqueville (2005, p. 100) verifica na Amrica do tempo em que descreve uma forte centralizao governamental, mas a ausncia de centralizao administrativa. Isso se deve, em grande medida, formao natural das comunas, de modo que a forma do governo federal foi a ltima a aparecer (TOCQUEVILLE, 2005, p. 69-70).

2. A autonomia municipal at a Repblica

A histria no Brasil, entretanto, apresenta evoluo diversa. Lembra Jos Celso de Macedo Soares Guimares (1990, p. 112) que, no incio da ocupao do territrio brasileiro, os municpios gozavam de autonomia, mais por necessidade do que por inteno do governo portugus. A grande extenso do territrio, a pouca densidade e grande disperso da populao, as dificuldades para estabelecimento de comunicaes e o pequeno interesse em uma ocupao permanente dificultavam o controle efetivo do governo de Portugal. Contudo, uma localidade somente era oficializada como vila, onde se podia instalar uma cmara municipal, mediante ato rgio. A cmara cuidava de todos os assuntos de ordem local, no importava se de natureza administrativa, policial ou judiciria, subordinada a um controle gradativo, que subia at a Corte. Mas o desempenho de suas atribui200

es e poderes no se continha na legislao aplicvel. Informa Leal (1997, p. 84) que, desde ento, via-se o poder privado desafiando o poder pblico, muitas vezes de forma tolerada e at estimulada pela Coroa. As cmaras exerciam poder margem dos textos legais e s vezes contra eles, com o beneplcito da Coroa, que sancionava as usurpaes praticadas pelos onipotentes senhores rurais por intermdio das cmaras e, por vezes, ainda lhes conferia prerrogativas especiais. Afinal, seria difcil conter essas manifestaes do poder privado em vista do extenso domnio rural, essencialmente monocultor e baseado no trabalho escravo. A populao era composta por escravos e por trabalhadores chamados livres, mas incultos e inteiramente dependentes da nobreza fundiria. Assim, as cmaras municipais, instrumento de poder poltico do senhoriato fundirio, exerciam larga esfera de atribuies, que resultavam muito mais da prtica do que da lei. O verdadeiro centro de poder econmico, social e poltico da Colnia era representado pelo latifndio monocultor e escravocrata. A propsito, Luis Aureliano Gama de Andrade (2004, p. 206) afirma que a organizao municipal no Brasil-Colnia, embora tenha precedido o povoamento, esteve todo o tempo a servio dos interesses dos senhores rurais, facilitando a resoluo de disputas nascidas entre eles. Desse modo, quando surgem os ncleos urbanos que gravitavam em torno da explorao da cana-deacar, a comuna era apenas uma assemblia do senhoriato, no chegava a acolher o vilo, o homem do povo, o pequeno burgus do comrcio. Portanto, o contraste com as pequenas localidades da Nova Inglaterra, observadas por Tocqueville (2005), ntido, pois a instituio municipal brasileira no nasceu, como l, da solidariedade ou do interesse dos membros da comuna. Alm disso, o municpio da fase colonial norteamericana era uma realidade homognea, com pequenas diferenas sociais e econmicas entre os habitantes, enquanto no Brasil
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havia um fosso que separava os donos das terras dos habitantes das vilas. Portanto, embora se pudesse verificar certo grau de descentralizao no perodo colonial, no se podia propriamente falar de autonomia das comunas e sua populao, no sentido mais prximo de autodeterminao, de liberdade, de condio pela qual o homem pode escolher as regras que regem sua conduta. No entanto, nem mesmo esse esboo de descentralizao resistiu longamente. Dos meados para o final do sculo XVII, j se identificava uma reao da Coroa contra a nobreza rural da Colnia. Para isso contribuiu o incremento do comrcio, o aumento da populao urbana e, sobretudo, o desenvolvimento da economia colonial, que iniciava a contrapor-se aos interesses portugueses, principalmente depois da descoberta das minas. Para frear o domnio privado dos senhores rurais, a Coroa prestigiou e aparelhou seus agentes na Colnia, especialmente juzes de fora e ouvidores. Esse processo foi acelerado com a trasladao da Corte para o Brasil e, depois, com a independncia e a constitucionalizao do Pas. O sculo XIX assistiu a uma consolidao do poder do Estado. A questo poltica passou a ser interna, pois j no punha em disputa a Colnia com a Metrpole. O senhoriato rural deixou de operar no terreno das municipalidades e projetou sua importncia econmica, social e poltica em toda a extenso do Imprio. As contendas polticas passaram a ser nacionais, mas continuaram restritas classe dos senhores rurais. Aprofundou-se a centralizao, com esteio na estrutura agrria e na escravido (LEAL, 1997, p. 90-92). O pequeno sopro de idias descentralizadoras que acompanhou o movimento da independncia foi abafado pela Lei de 1o de outubro de 1828 que, inspirada na legislao portuguesa, reduziu as cmaras ao papel de corporaes meramente administrativas, retirando-lhes as funes judiciais, sob argumento de especializao de funes. Alm disso, as cmaras passaram a sofrer rgido controle, exercido pelos conseBraslia a. 43 n. 171 jul./set. 2006

lhos gerais, pelos presidentes de provncia e pelo Governo Geral. A doutrina da tutela, que equiparava o municpio, na ordem administrativa, a um menor de idade, impunha-lhe um sistema de assistncia e fiscalizao, que consistia na necessidade de confirmao dos atos de sua competncia (posturas) pelos conselhos gerais das provncias, alm de recursos, em matria econmica e administrativa, para esses conselhos, para os presidentes de provncia, para o Governo e para a Assemblia Geral na Corte (LEAL, 1997, p. 92-95). Depois, a inspirao liberal do Ato Adicional beneficiou as provncias, em detrimento da autonomia municipal. Na verdade, transferiu a tutela sobre as cmaras municipais para as assemblias provinciais, ento criadas. Conferiu s provncias a prerrogativa de definir, conforme sua convenincia, as funes e a rea de atuao das cmaras municipais. Ao atender ao objetivo de fortalecer as provncias perante o Governo Geral, restringiu ainda mais a liberdade da administrao local. O presidente da provncia, delegado do Imperador, acabou, na prtica, por representar a figura dominante no cenrio provincial. Por intermdio dele, o poder central saiu novamente fortalecido. Para isso, muito contribuiu o receio de que a liberdade para as provncias acabasse por resultar no fim da escravido. A centralizao ajudou a manter a unidade nacional e, com ela, a unidade do trabalho escravo e a estrutura econmica do pas (LEAL, 1997, p. 95-98). Conforme Andrade (2004, p. 207), a ordem poltica de ento se manteve com base em duplo fundamento: o interesse em preservar a escravido e o carisma do imperador. Nos Estados Unidos, o conflito do Norte moderno, que utilizava a mo-de-obra assalariada, com o Sul escravocrata levou guerra civil. No Brasil, conscientes do risco do duplo regime de trabalho, as elites polticas optaram pela centralizao e pela manuteno do trabalho escravo. Afinal, conclui o autor, a centralizao era a pedra de toque do regime burocr201

tico-escravocrata e a garantia da preservao da unidade territorial, mantida a duras penas (ANDRADE, 2004, p. 208).

3. A autonomia municipal na Repblica

A proclamao da Repblica trouxe nova esperana para a autonomia municipal, como desdobramento terico da idia federalista de inspirao norte-americana. Contudo, logo essa inclinao refluiu. A Constituio de 1891 limitou-se, em seu art. 68, a estabelecer que os estados deveriam organizar-se de forma que ficasse assegurada a autonomia dos municpios em tudo quanto respeitasse ao seu peculiar interesse. O entusiasmo liberal no perdurou e logo as constituies estaduais fizeram cercear os direitos dos municpios, determinando condies para que pudessem gerir seus negcios, tirando-lhes a faculdade de eleger o chefe do poder executivo ou estabelecendo sistema prvio de fiscalizao da administrao e das finanas municipais pelo estado. Leal (1997, p. 101-102) lembra que teses jurdicas sustentavam restries autonomia municipal, como a de Castro Nunes, pela qual, no regime federativo, a unidade poltica era o estado e no o municpio, e a de Francisco Campos, segundo a qual a maioria dos problemas de que se encarregava a administrao municipal transcendia os estreitos limites comunais, passando a interessar a todo o estado. Nesse contexto que se verificou o fortalecimento do poder estadual e, conseqentemente, dos governadores. Eleitos, eles j no precisavam tanto do centro como os presidentes de provncia, que eram nomeados. O presidente da Repblica, carente de meios para firmar-se perante os demais componentes da Unio, necessitava compor-se com os governos estaduais. Contudo, a maioria do eleitorado ainda encontrava-se no meio rural, era completamente ignorante e dependente dos fazendeiros, tanto econmica quanto politicamente. Os polticos estaduais, para garantirem votos, firmavam compromissos com
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os fazendeiros por intermdio dos chefes polticos locais. Formava-se, ento, o compromisso coronelista entre os governos estadual e municipal, descrito por Leal (1997), de ndole semelhante composio poltica firmada entre o lder estadual e o governo federal. Nas relaes estadosmunicpios, atuava a poltica dos coronis; nas relaes Unio-estados, vigia a poltica dos governadores. Leal (1997, p. 40) explica, como indicao introdutria, que concebe o coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No se tratava da sobrevivncia da hipertrofia do poder privado, tpica do perodo colonial, mas de uma adaptao do poder privado para coexistir com um regime poltico de base representativa. O coronelismo configurava uma troca de proveitos entre o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais, principalmente senhores de terra, de modo a estabelecer um compromisso que se apoiava na estrutura agrria, cujas caractersticas forneciam as bases de sustentao do poder privado. O prprio Leal (1997, p. 276), no final de sua obra, conceitua o coronelismo como um sistema poltico dominado por uma relao de compromisso entre o poder privado decadente e o poder pblico fortalecido. Jos Murilo de Carvalho (1997, p. 230) esclarece que o coronelismo, nessa concepo, era uma complexa rede de relaes que ia desde o coronel at o presidente da Repblica, envolvendo compromissos recprocos. Foi um fenmeno datado historicamente, que surgiu na confluncia de um fato poltico com uma conjuntura econmica. O fato poltico era o federalismo implantado na Repblica, em substituio ao centralismo imperial, que resultou na criao de um poderoso governador de estado, eleito pelas mquinas partidrias estaduais e que se configurava chefe da poltica estadual, em torno do qual se arregimentavam as oligarquias locais. A
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conjuntura econmica era a decadncia dos fazendeiros, que acarretava o enfraquecimento do poder poltico dos coronis. Desse modo, o coronelismo estabeleceu-se na Primeira Repblica como um sistema poltico de barganhas entre o governo e os coronis. Ao desmonte da Repblica Velha, aps a Revoluo de 1930, associou-se o desejo de moralizar e dar eficincia administrao municipal, na qual se identificavam falta de mtodos racionais, desorientao administrativa, gesto financeira fraudulenta e outros defeitos. A soluo foi estabelecer a nomeao do prefeito, assistido por um conselho consultivo, e implantar um sistema de recursos que seguia a hierarquia executiva at o chefe de governo nacional. A esses mecanismos aliou-se a propagao da idia do departamento de municipalidades, rgo estadual responsvel, entre outras atribuies, por prestar assistncia tcnica aos municpios, coordenar suas atividades em funo de planos estaduais, fiscalizar a execuo de seus oramentos e opinar sobre medidas administrativas. Ou seja, por meio dele, o governo estadual exercia a tutela sobre a vida administrativa dos municpios. O interesse eleitoral dos estados em controlar os municpios aparecia, ento, encoberto pela necessidade de aperfeioar-lhes a administrao (LEAL, 1997, p. 102-107). A Constituio de 1934 dispunha, em seu art. 13, que os municpios deveriam organizar-se de forma que lhes ficasse assegurada a autonomia em tudo quanto respeitasse a seu peculiar interesse, especialmente quanto: eletividade do prefeito e dos vereadores, sendo que a cmara municipal poderia eleger aquele (exceto na capital do estado e nas estncias hidrominerais, em que os prefeitos eram nomeados pelo governo do estado); a decretao de seus impostos e taxas (cujo rol apresenta), a arrecadao e aplicao das suas rendas; e a organizao dos servios de sua competncia. Tais disposies revelavam uma inteno descentralizadora, resultante do trabalho de oposicioBraslia a. 43 n. 171 jul./set. 2006

nistas da Repblica Velha. Entretanto, ficava facultado ao estado a criao de um rgo de assistncia tcnica administrao municipal e fiscalizao das suas finanas. A preocupao (verdadeira ou dissimulada) com os descontroles administrativos e financeiros dos municpios servia, mais uma vez, para possibilitar a tutela dos municpios pelo estado. Por essa razo, Leal (1997, p. 107-112) entende que o constituinte de 1934 foi contraditrio. As esperanas municipalistas foram dissipadas pela Constituio de 1937 (arts. 26 a 29). Os prefeitos passaram a ser de livre nomeao do governador do estado. A legislao infraconstitucional (Decretos-leis 1.202/1939 e 5.511/1943) configurou um sistema de tutela que privou o municpio de qualquer rgo representativo e o submeteu a um severo controle, tanto prvio quanto ulterior. Alm do departamento de municipalidades, criou-se um departamento administrativo em cada estado, com o fito de prestar assistncia aos governos estadual e municipais e exercer controle sobre eles. Alm disso, criou-se a Comisso de Estudo dos Negcios Estaduais, nomeada pelo presidente da Repblica e subordinada ao ministro da Justia, para opinar sobre medidas legislativas e administrativas, estaduais e municipais que exigiam prvia aprovao do chefe do Estado. A centralizao poltica do Estado Novo implicou completa anulao da autonomia municipal (LEAL, 1997, p. 112-114). A Constituio de 1946, no movimento pendular da matria, retomou a eletividade do prefeito, embora ainda com excees, e procurou assegurar a administrao prpria do municpio no que fosse de seu peculiar interesse, conforme disposto no art. 28. O texto constitucional permitiu a criao de rgo estadual de assistncia tcnica aos municpios, mas no previu que pudesse ele fiscalizar suas finanas (art. 24). Por outro lado, admitiu que a administrao financeira, especialmente a execuo do oramento, fosse fiscalizada, nos estados e municpios,
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pela forma que estabelecesse as constituies estaduais (art. 22). Aliado a isso, a possibilidade de regulamentao de aplicao de alguns tributos por lei federal permitiu a interferncia na vida financeira dos municpios. O regime ps-1964 no alterou a eletividade dos prefeitos na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional no 1, de 1969, excepcionando-a apenas para as capitais, estncias hidrominerais e municpios de interesse da segurana nacional. Quanto autonomia municipal, praticamente repetia as disposies de 1946. Entretanto, o poder centralizou-se fortemente na esfera federal e os governadores passaram a ser prepostos do poder central. A limitada dinmica eleitoral tornou desnecessria a intermediao local. Mas os municpios acabaram atingidos pelas polticas do novo regime, sobretudo pelo forte tom tecnocrtico, com nfase na modernizao do pas. Os militares e os tecnocratas formaram a base dos novos governos. Embora tenham sido crescentes as receitas municipais, a acelerao da urbanizao e da industrializao tornaram insuficientes os recursos para investimentos de maior envergadura. Em conseqncia, mesmo as cidades maiores precisavam recorrer aos governos estaduais e federal para realiz-los. Assim, renovava-se, em outros termos, a dependncia dos municpios s instncias superiores de governo, tendo os polticos locais que se filiarem ao partido governista para receberem os recursos necessrios, repetindo o governismo que j se identificava no sistema coronelista (ANDRADE, 2004, p. 210-213). Na esteira da redemocratizao, a Constituio de 1988 inovou ao dispor que a federao brasileira compe-se de estados e municpios (elevados, portanto, a entes federativos), assegurou a eletividade do prefeito e vereadores e garantiu a auto-organizao do municpio por meio de lei orgnica, com parmetros fixados no art. 29. Alm disso, institui nova repartio de receitas tributrias, seno correspondente a suas
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atribuies, mais favorvel do que nas constituies precedentes. Os municpios, contudo, receberam tarefas mais complexas e relevantes, como nas reas de sade e educao. A crescente participao poltica da populao, incrementada pelas facilidades de comunicao do mundo contemporneo, ajudou a elevar as exigncias das administraes municipais. O fato que no se pode ainda considerar superado o modelo de dependncia da esfera municipal das instncias estadual e federal, com seus conseqentes defeitos, como o clientelismo, o governismo e outros mecanismos esprios, como a adoo de critrios polticos para liberao de emendas oramentrias.

4. Centralizao e liberdade
A histria atribui razo afirmao de Leal (1997, p. 70) de que, ao estudarmos a autonomia municipal no Brasil, o problema verdadeiramente encontrado no o de autonomia, mas o da falta dela, to constante em nossa histria o amesquinhamento das instituies municipais. Tambm encontra ressonncia o alerta de Tocqueville (2005, p. 70) de que, embora a comuna exista desde que h homens, a liberdade comunal rara e frgil, por ser aquela mais exposta s invases do poder. As instituies comunais, para se afirmarem, precisam ter-se desenvolvido plenamente e ter-se incorporado s idias e aos hbitos nacionais, pois, enquanto a liberdade comunal no estiver arraigada nos costumes, fcil destru-la. Assim, a liberdade comunal escapa ao esforo do homem, pois raro ser criada. Ela nasce de si mesma, desenvolve-se no seio da sociedade. Contudo, para se arraigar nos costumes, tal liberdade deve subsistir por muito tempo nas leis, pois pela ao contnua das leis e dos costumes que ela se consolida. Tocqueville (2005, p. 71-72) no identificou uma s nao no continente europeu que conhecesse tal liberdade, mas a reconheceu na Nova Inglaterra, onde as instituies comunais eram antigas e exerciam
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prodigiosa influncia sobre toda a sociedade. Sua lio torna-se eloqente ao afirmar que na comuna que reside a fora dos povos livres. Para ele, as instituies comunais esto para a liberdade assim como as escolas primrias esto para as cincias: elas a colocam ao alcance do povo, fazemno provar seu uso tranqilo e habituam-no a empreg-la. Sem instituies comunais, uma nao pode se dotar de um governo livre, mas no possui o esprito da liberdade (TOCQUEVILLE, 2005, p. 71). Como visto, a histria brasileira, sobretudo no perodo republicano, uma crnica de centralizao, reforada por interdependncia poltica entre o governo federal e os estaduais, com mais ou menos poder para um dos lados, mas sempre em detrimento da autonomia do municpio. O coronelismo um fenmeno tpico dessa realidade. Nele, opera-se uma inverso no exerccio da autonomia local. Se ela fosse garantida juridicamente contra intromisses do poder estadual e assentada em slida base financeira, a autonomia do municpio seria naturalmente exercida pelo eleitorado, mediante mandatrios nomeados nas urnas. Entretanto, como a autonomia legal era cerceada de diversas formas, o exerccio de uma autonomia extralegal dependia inteiramente das concesses do governo estadual. Desse modo, a autonomia municipal no era um direito da maioria do eleitorado, mas uma ddiva do poder (LEAL, 1997, p. 71-72). Carvalho (1997, p. 231-232) distingue o coronelismo do mandonismo (ou do caciquismo, na literatura hispano-americana), que se refere existncia local de estruturas oligrquicas e personalizadas de poder. O mando aquele que, por deter algum recurso estratgico como a posse da terra , exerce sobre a populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e sociedade poltica. O mandonismo entraria como uma caracterstica do coronelismo, que toma forma no
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momento em que os mandes perdem fora e tm de recorrer ao governo. O autor (CARVALHO, 1997, p. 233) tambm difere coronelismo e clientelismo, conceito mais utilizado na literatura internacional e que indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, na forma de voto. O coronelismo envolve relaes de natureza clientelstica, mas no pode ser confundido com o clientelismo, que um fenmeno mais amplo. Interessante tambm a distino desses trs conceitos em relao ao tempo. O mandonismo tende a desaparecer na medida em que os direitos civis e polticos alcancem todos os cidados, ou seja, a diminuio de sua influncia dse com a ascendncia da cidadania. O clientelismo, contudo, est sujeito a aumentar ou diminuir ao longo da histria, pois os atores polticos envolvidos podem mudar. O coronelismo seria fenmeno restrito, cujo trmino Carvalho (1997, p. 231) demarca em 1937, aps a implantao do Estado Novo. No obstante, se o coronelismo encerrou-se, muitas de suas caractersticas perduram, na mesma forma ou transmudadas pela dinmica das relaes econmicas, polticas e sociais. O clientelismo ainda uma realidade, o mandonismo resguarda-se em alguns rinces. Em outro trabalho, Carvalho (2001, p. 20) identifica no populismo das dcadas de 1950 e 1960 o sucessor do coronelismo. No populismo, o eleitor dispensa a mediao do coronel, mas faz do lder poltico um grande coronel urbano, de quem espera ajuda e proteo. O novo coronel no tem mais seu poder baseado na terra e no controle da populao rural, mas mantm do antigo coronel a prepotncia no trato com os adversrios, a inadaptao s regras democrticas, a convico de estar acima da lei, a incapacidade de distinguir o pblico do privado e o uso do poder para conseguir empregos, favores e benefcios para uso prprio e da parentela. Para tudo isso, conta com a conivncia dos governos federal e es205

tadual, prontos a comprar seu apoio para manter sua base de sustentao. Conclui o autor (CARVALHO, 2001, p. 21) que os valores subjacentes aos plos coronel/cliente, pai/filho, senhor/servo parecem persistir na cabea de muitos de nossos melhores cidados e cidads, bloqueando a consolidao democrtica. Vale lembrar, aqui tambm, do assistencialismo, como uma sistemtica moderna de manuteno da dependncia dos desassistidos ao governo. Tudo isso amparado na ignorncia e pobreza da populao, que tem dificuldades em exercer plenamente a cidadania. Tocqueville (2005, p. 102) afirma que os partidrios da centralizao sustentam que o poder governamental administra melhor as localidades do que elas seriam capazes de se administrar. Isso verdade quando o poder central esclarecido e as localidades sem luzes, quando ele tem o costume de agir e elas o de obedecer. Quanto mais a centralizao aumenta, mais essa dupla tendncia cresce, mais a capacidade de um lado e a incapacidade de outro se tornam salientes. O autor rebela-se contra isso, por acreditar que a fora coletiva dos cidados ser sempre mais poderosa para produzir o bem-estar social do que a autoridade do governo. Afinal, o poder central, por mais esclarecido e sbio que seja, no conhece todos os detalhes da vida de um povo. Embora a centralizao favorea uniformidade, ela excede em impedir, no em fazer. Ela falha ao tentar chamar os cidados em seu auxlio se quer lhes impor que ajam como e precisamente no sentido em que o poder central quiser. No se obtm assim o concurso da vontade humana, que precisa de liberdade em seus movimentos e de responsabilidade em seus atos. O homem prefere permanecer imvel a caminhar sem independncia para um objetivo que ignora (TOCQUEVILLE, 2005, p. 103). Curioso perceber que isso , em geral, o que se observa no Brasil. Aps a Constituio de 1988, muito se tem falado em descentralizao, e at em municipalizao, como nas
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reas de sade e educao. Entretanto, raras so as vezes em que no se pretende impor uma poltica nacional, formulada a partir de diretrizes do governo federal, a ser simplesmente executada pelas unidades da federao, sobretudo os municpios, por estarem eles mais prximos do problema. Nesse caso, h uma falsa impresso de autonomia, pois se est diante da imposio de um modelo nacional a ser seguido, e no diante da faculdade de governar por si prprio. verdade que inmeros fatores tornaram os problemas intermunicipais, mas certamente h peculiaridades que justificam aes diferentes a serem aplicadas a realidades diversas. Contudo, na maioria das vezes, o que se verifica a mera descentralizao no sentido jurdico-administrativo e no poltico, beirando quase a desconcentrao, para utilizar a terminologia de Hely Lopes Meirelles (2002, p. 708). Ou seja, a administrao municipal encarada como se fosse mera entidade da administrao indireta do ente federado de instncia superior, ou ento um rgo ou departamento deste (com a peculiaridade de ter o dirigente eleito). Assim, a singular posio do municpio como integrante da federao brasileira, a partir da Constituio de 1988, que lhe confere autonomia poltico-administrativa (diversamente do que ocorre nas demais federaes, em que o municpio mera circunscrio administrativa), mais uma disposio legal que ainda se distancia da realidade. No se pode considerar autonomia a execuo de uma poltica ou lei que seja exterior determinao daquele que a ela deva se submeter, idia que se situa no outro extremo, o da heteronomia. A isso se relaciona a noo de liberdade. Tocqueville (2005, p. 75-76) bem o demonstra, ao lembrar que, nas naes onde vigora a soberania do povo, cada indivduo constitui uma poro igual do soberano e participa igualmente do governo do Estado. Ele no obedece sociedade por ser inferior aos que a dirigem, ou menos capaz que outro homem de governar a si mesmo. Sua obediRevista de Informao Legislativa

ncia deve-se a saber que sua unio com seus semelhantes lhe parece til e que essa unio no pode existir sem um poder regulador. No que diz respeito aos deveres mtuos, torna-se sdito; mas, em tudo o que diz respeito a si mesmo, permanece senhor, livre, pois o indivduo o melhor e nico juiz de seu interesse particular e a sociedade s tem o direito de dirigir seus atos quando se sente lesada por um ato dele, ou quando precisa reclamar seu concurso. Semelhante a posio de John Stuart Mill (2000, p. 17-20), que defende o princpio da autoproteo como aquele capaz de governar as relaes da sociedade com o indivduo, de modo que a nica finalidade pela qual se garante humanidade, individual ou coletivamente, interferir na liberdade de ao de qualquer um, de exercer legitimamente o poder sobre um membro da comunidade evitar dano aos demais. No se pode obrigar algum a fazer ou deixar algo por ser melhor para ele, porque o far feliz ou porque, na opinio dos outros, seria mais sbio ou mais acertado. Afinal, a nica conduta de cada um, pela qual responsvel perante a sociedade, a que diz respeito aos outros. Na parte que diz respeito a si mesmo, sua independncia absoluta. Arremata que o indivduo provavelmente agir melhor se deixado sua prpria discrio do que se controlado por qualquer das maneiras de controle sob poder da sociedade; ou porque a tentativa de exercer controle produziria outros males, ainda maiores do que quantos desejasse prevenir (MILL, 2000, p. 20). Tocqueville (2005, p. 76) estende a noo de liberdade comuna. Para ele, a comuna, considerada em relao ao governo central, nada mais do que um indivduo como outro qualquer, ao qual se aplica a teoria que defende. Assim, as comunas s devem submeter-se ao Estado quando se trata de interesse que partilham com outras. Em tudo o que diga respeito a elas, devem permanecer
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independentes, de modo que o Estado no tem o direito de intervir na direo dos interesses puramente comunais. A distino desse pensamento com a realidade brasileira, antes descrita, abissal. Basta lembrar a doutrina da tutela, a falta de eletividade das autoridades municipais e a propagada necessidade de controle, fiscalizao e interveno dos governos estaduais e federal nos municpios em prol da eficincia administrativa e da moralidade pblica. Mas a falta de autonomia no se manifesta apenas nas relaes externas, da comuna para o centro, em que se poderia reivindicar a no-interferncia dos demais nveis federativos em relao ao municpio. questo deve-se somar a carncia de autodeterminao, no sentido de que a vontade da comuna seja a livre vontade do conjunto de seus cidados. Esse sentido de liberdade relaciona-se ao que Isaiah Berlin (2002, p. 257-264) denomina busca por status e reconhecimento, em que no se procura a liberdade de fazer o que se deseja, mas a condio em que se possa sentir ser um agente responsvel, cuja vontade levada em conta porque a isso tem direito. E, nessa acepo, o que vale para o indivduo vale para os grupos, que freqentemente desejam o reconhecimento como uma fonte independente de atividade humana, como uma entidade com vontade prpria, pretendendo agir de acordo com essa vontade. A esse desejo de reconhecimento relaciona-se a pergunta: quem deve me governar? A resposta deve ser: algum ou algo que eu possa representar como meu, como algo que me pertence ou a quem perteno. Desse modo, arremata Berlin (2002, p. 263), os homens que lutam pela liberdade tm comumente lutado pelo direito de serem governados por si mesmos ou por seus representantes severamente governados, se necessrio, como os espartanos, com pouca liberdade individual, mas de uma maneira que lhes permita participar, ou pelo menos acreditar que estavam participan207

do, na legislao e administrao de suas vidas coletivas. No entanto, a histria republicana brasileira apresenta o oposto dessa liberdade. O estudo do coronelismo permite verificar como o sistema poltico, desde a implantao da Repblica, opera no pressuposto do voto de cabresto, do cidado como massa de manobra poltica, do voto como moeda de troca do coronel, na prtica do clientelismo. Alis, como se verificou, desde os tempos coloniais, a administrao das comunas admite muito pouca ou nenhuma participao popular. Tocqueville (2005, p. 105-107) apresenta dois cenrios de iniciativa e participao. No primeiro, o habitante sente-se como uma espcie de colono indiferente ao destino do lugar que habita. As mudanas sobrevm sem seu concurso, ele sequer sabe o que aconteceu. Seu desinteresse por si mesmo vai to longe que, mesmo quando sua segurana e de seus filhos est comprometida, em vez de procurar afastar o perigo, ele cruza os braos para esperar que a nao inteira corra em sua ajuda. Nesse lugar, encontram-se sditos, mas no se identificam cidados. No segundo cenrio, se o particular concebe um empreendimento qualquer, mesmo que para o bem-estar da sociedade, no lhe ocorre dirigir-se autoridade pblica para obter seu concurso. Ele d a conhecer seu plano, oferece-se para execut-lo e rene foras individuais em auxlio da sua, lutando para vencer os obstculos. Embora possa ter, nesse esforo, resultados menores do que se o Estado lhe substitusse na tarefa, acredita que o resultado dos empreendimentos individuais, a longo prazo, supera o que o governo poderia fazer. Em qual desses cenrios encaixa-se a realidade brasileira? Claramente, no primeiro. E no s o cidado abdica da sua liberdade e iniciativa, tambm o municpio aprendeu a viver na dependncia do estado ou da Unio, sem ver, em suas minguadas foras, capacidade para conduzir, por si s, a soluo dos assuntos de seu peculiar interesse.
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5. Considerao final
Impossvel deixar de associar a realidade descrita ao acanhado exerccio da cidadania e repetir o quase lugar-comum da deficincia de educao e conscientizao poltica. Tocqueville (2005, p. 102) revela a tendncia de que, quanto mais a centralizao aumenta, mais cresce a capacidade do poder central e a incapacidade do governo local. Mas, acredita, no ser assim se o povo for esclarecido, vigilante sobre seus interesses e acostumado a pensar neles e lhes dar solues prprias. Vale questionar: e se no for assim? O poder central poder aproveitar-se do servilismo e da cidadania amordaada da instncia local. E esta dificilmente romper sua dependncia do poder central. Desde o coronelismo, descrito por Leal (1997), essa relao se repete na Repblica brasileira. O caminho rduo, mas a chegada deve ser venturosa. A retomada democrtica do pas acende a esperana da construo da cidadania. E, para finalizar com Tocqueville (2005, p. 108), as instituies provinciais so teis a todos os povos, mas nenhum [...] parece ter uma necessidade mais real dessas instituies do que aquele cujo estado social democrtico. Resta acreditar que, tal como a cidadania, tambm a autonomia municipal possa ser construda.

Referncias
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Revista de Informao Legislativa

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. MILL, John Stuart. A liberdade; utilitarismo. Traduo de Eunice Ostrensky. So Paulo: M. Fontes, 2000. TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica : leis e costumes. 2. ed. Traduo de Eduardo Brando. So Paulo: M. Fontes, 2005. v. 1.

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