Texto Tavares P. 41-66

MARIADACONCEIOTAVARES
Desenvolvimento e igualdade
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Homenagem aos
anos de Maria da Conceio Tavares
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Desenvolvimento e igualdade
Organizadores: Joo Sics Douglas Portari
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Homenagem aos
anos de Maria da Conceio Tavares
Rio de Janeiro, 2010.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Tavares, Maria da Conceio Desenvolvimento e igualdade: homenagem aos 80 anos de Maria da Conceio Tavares/Organizadores: Joo Sics, Douglas Portari. Rio de Janeiro: IPEA, 2010. 126 p.: il. 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Modelos de Crescimento. 3. Substituio de Importaes. 4. Brasil. 5. Amrica Latina. I. Sics, Joo II. Portari, Douglas. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. ISBN - 978-85-7811-071-0 CDD 338.981
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Sumrio
Apresentao entrevista GUISA DE INTRODUO I. O Processo de Substituio de Importaes como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina II. O Caso do Brasil
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Apresentao
Este livro uma homenagem do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) aos 80 anos da professora Maria da Conceio Tavares. Uma luso-brasileira cidad do mundo. Economista brilhante e intelectual de posies firmes, sua vida um histrico de luta pela democracia, pela igualdade de oportunidades e pelo desenvolvimento econmico, social e ambiental. Uma trajetria que este Desenvolvimento e Igualdade tenta abarcar, reeditando o seu texto clssico, O Processo de Substituio de Importaes como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina/O Caso do Brasil, selecionado pela prpria homenageada. Alm disso, o livro traz uma excelente entrevista com a professora. Em uma tarde de sol no incio de novembro, Conceio nos recebeu em seu apartamento, no Cosme Velho, Rio de Janeiro. Numa conversa em que coube a mim e ao jornalista Douglas Portari o papel de interlocutores, com registro fotogrfico de Pedro Libnio, a professora demonstrou todo o seu conhecimento sobre a histria e a realidade brasileiras. Bem-humorada e com muita sade, revelou sua paixo pelo mundo real, aquele em que o povo se encontra, em que cada homem, mulher e criana ama, sofre, vive. Inspirador, contudo, foi testemunhar a esperana que ela transmite de que ver o Brasil desenvolvido. Sua vontade de transformar este pas exuberante, um exemplo. Parabns mulher Maria da Conceio Tavares, parabns professora de todos ns!
Joo Sics
Entrevista
Uma matemtica portuguesa no alm-mar
IPEA O que fez uma matemtica portuguesa recm-formada deixar seu pas e vir para o Brasil nos anos 1950?
Maria da Conceio Tavares O Salazarismo, Salazar (1889-1970). Aquilo era uma ditadura, voc est esquecendo. Os matemticos eram todos progressistas, nunca arrumavam emprego. Mais tarde esse grupo foi todo expulso, inclusive. Vieram para c, vrios para o Recife, outros para a Argentina...
IPEA Fugiu de uma ditadura para, anos depois, pegar outra aqui, e depois, a mesma coisa no Chile... azar?
Conceio Tavares Azar, no, porque no foi logo que vim. Cheguei aqui em 1954, vim grvida, esperando minha filha. Quando ela nasce, o Getlio (18821954) se suicida! A foi realmente um susto do tamanho de um bonde. Eu disse Cristo, vim em busca de uma democracia e acontece essa coisa! (Risos). Depois o JK (1902-1976) veio e me animei. A virei brasileira, me naturalizei em 1957.
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Maria da Conceio Tavares

IPEA Foi quando comeou o curso de economia.
Conceio Tavares Isso. E em 1958 eu fui pra o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) ainda sem o S de social ajudar no Plano de Metas.
IPEA A senhora j disse que teve uma experincia fantstica nesse perodo: era monetarista pela manh e estruturalista tarde...
Conceio Tavares (risos) Exatamente. Porque era aluna do Octvio Gouveia de Bulhes (1906-1990) e tambm estava na Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Foi interessante... Ele era democrata, ele me deixava dizer o que eu quisesse, essa que a verdade. O Roberto Campos1 (1917-2001) que tinha a mania de me chatear nas aulas por causa da inflao. Mas acabou que me deu 10. O Campos prezava muito a inteligncia analtica naquele tempo, em que ele ainda era liberal (politicamente), era do BNDE, alis, superintendente do banco. Ele achava que o Mrio Henrique Simonsen (1935-1997) e eu ramos as melhores inteligncias do pas. Quando ele saiu do BNDE e montou a Companhia Sul-Americana de Administrao e Estudos Tcnicos (CONSULTEC), convidou os dois. Eu disse: Olha, o Mrio pode ser, eu no, eu sou funcionria pblica, e ele: Vamos aproveitar, tirar mais-valia. Eu disse: O senhor tira l a mais-valia, eu no tenho nada que ver com isso (risos). E depois ele virou srdido. Mas naquela altura ele no era. Na dcada de 1950, at 1961, por a, o ambiente era outro.
IPEA E a partir dos anos 1960...
Conceio Tavares Eu tirei o primeiro lugar no curso da Cepal e entrei para a Comisso em 1961. Era o grupo Cepal-BNDE, uma espcie de continuidade do grupo que o Celso Furtado (1920-2004) tinha fundado em 1952. Em 1959, ele foi remontado no acordo que o Raul Prebisch (1901-1986) fez com o Campos. Depois o Campos se arrependeu e um presidente mais conservador do BNDE resolveu romper com o acordo. Mas eu fui falar (Conceio Tavares havia assumido a direo do escritrio da Cepal em 1964) com o ministro do Planejamento de ento, o Hlio Beltro (1916-1997), e com o Reis Velloso, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). E fizemos o acordo Cepal-Ipea, que existe at hoje. Ento, em 1968, eu fui para o Chile.
1. Professor da entrevistada na ento Universidade do Brasil, hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
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IPEA Pouco antes do Ato Institucional no 5 (AI-5).
Conceio Tavares Por sorte, um pouquinho antes. Fui em setembro, quando veio o AI-5 eles praticamente botaram todos os professores na rua. Bom, eu escapei porque no estava em exerccio, estava de licena sem vencimentos por causa da Cepal. Ficaria no Chile at 1973, voltei porque tinham esgotado os cinco anos de licena da UFRJ. Agora, foi chato, eu j tinha voltado para o Brasil, l sabiam que iam dar o golpe, o clima estava pssimo, tanto que eu trouxe meu filhote comigo, que era pequeno. Mas a minha filha tinha casado com um chileno, ficou. Foi um horror, quando eu soube do golpe estava dando aula. Ficamos sem comunicao uns dois dias, foi angustiante. Ento, o primeiro avio que entrou no Chile, que foi o da Organizao das Naes Unidas (ONU) para os refugiados, fomos eu e o delegado da ONU. Quando chegamos l o diretor da Cepal estava me esperando, o Enrique Iglesias, depois presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) muitos anos. Minha filha estava em pnico, tive que me virar para trazer os documentos dela e traz-los, os dois.
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IPEA E mais ou menos um ano depois, no Brasil, houve sua priso (Conceio Tavares ficou quase dois dias presa).
Conceio Tavares Isso, foi aquela histria dos aparelhos de segurana. Era uma ao contra o Geisel (1907-1996). Vrias das pessoas presas quela altura no tinham nada que ver com nada. E quem me tirou de l foi o Mrio (Henrique Simonsen), que foi ao Geisel, porque todo mundo j tinha dito que eu estava sumida, mas o Mrio quem tinha mais acesso ao Geisel e ele percebeu que o negcio era brabo e era contra ele. Porque a informao era que eu no estava em lugar nenhum. Eu fiquei na Baro de Mesquita (quartel do Exrcito na Tijuca, Rio de Janeiro), soube depois, pois fui levada pra l de capuz, entrei direto naquelas celas geladas. Me pegaram durante o dia, quando estava no aeroporto, ia fazer um seminrio no Mxico, me levaram para o Departamento de Ordem Poltica e Social (Dops). A sorte que um afilhado meu, aluno tambm, entrou no Dops, no falou com ningum, subiu a escadaria e entrou na sala onde eu estava. E s me levaram noite, de capuz, para a Baro de Mesquita. Minha filha foi ao Dops, pois ela tinha me levado ao aeroporto, e eu no estava mais l, ento, havia testemunhas.
IPEA Depois, com a abertura poltica, a democracia...
Conceio Tavares Eu estava nas duas escolas (UFRJ e UNICAMP)2 dando aulas. E palestras no Brasil inteiro, nunca fiz tanta militncia escolar, porque o clima j estava mais brando. Depois me aposentei l em Campinas e aqui no Rio, no comeo dos anos 1990.
IPEA Foi quando teve a experincia como deputada federal.
Conceio Tavares Isso, em 1994. Foi engraado. Em 1989, fui da executiva do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) e era assessora do velho Ulysses Guimares (1916-1992) eu tenho vocao para assessora, mesmo, para executivo s se for acadmico , que perdeu daquela forma vergonhosa, foi a ltima campanha que eu fiz, ento no segundo turno votamos todos no Lula. O Ulysses passou a defender o parlamentarismo e eu disse que no acreditava, que este no era pas para parlamentarismo. Com o parlamento que a gente tem? A eu disse: Vou sair do PMDB, que estava virando uma xonga. E fui pedir ingresso no Partido dos Trabalhadores (PT), mas o pessoal do PT era muito xiita quela altura... e achava que eu era reformista. Depois, em 1994, todo mundo pediu. Veio o Mercadante, o Lula, precisavam de algum para assessorar a bancada em matria
2. Universidade Estadual de Campinas.
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de economia. Eu me elegi, arrebentei com minha coluna e fiquei afastada, fui operada duas vezes durante o mandato. Foi um dos perodos mais difceis, tentaram desconstituir a Constituinte. Foi um mandato muito cansativo, muito depressivo, porque ramos derrotados sistematicamente. Fernando Henrique Cardoso (FHC) fez as reformas que quis.
IPEA A senhora j tinha contato com o Lula antes desse convite?
Conceio Tavares A partir de 1989, ele montou aquela espcie de Organizao no Governamental (ONG) dele, o Instituto Cidadania. Foi quando eu comecei a conhecer mais o Lula. Toda semana ou a cada 15 dias tinha reunio com os economistas, os intelectuais etc. Ele fez muitas universidades, o pessoal diz que ele no fez universidade, no fez o cacete (risos)! Ele ficou anos ouvindo o pessoal. No final, sabia mais que ns todos juntos. Exceto filosofia, que ele no era muito dado a isso (risos).
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IPEA E ento os anos 2000...
Conceio Tavares Um perodo em que fiquei s de militante. Tambm cansei, j estou velha (risos). Pessoalmente, parei de escrever depois que gastei todo meu latim, inclusive com o Lula, que me pediu para ir l e eu falei o que eu acho contra a poltica monetria. No adiantou nada, perdi, disse: Bom, chega, no vou agora ficar torrando a minha prpria pacincia, eu que j estou velha, insistindo numa coisa que ele no vai mudar, mesmo. Eu sou do partido, no vou ficar atacando o presidente.
IPEA E aps toda essa trajetria, hoje, como a senhora define desenvolvimento? O que um pas desenvolvido?
Conceio Tavares Desenvolvimento, assim a seco, no quer dizer nada. Tem que ser econmico ou econmico-social, sem os adjetivos no vai. Mas mesmo desenvolvimento econmico no quer dizer s crescimento, absolutamente. Se voc no cuida da distribuio de renda, do emprego, dos recursos naturais, da autonomia do Estado em relao s potncias hegemnicas, no est fazendo desenvolvimento, est fazendo o contrrio. Est sendo dependente, desigual e predador, que foi o desenvolvimento do Delfim Netto o Milagre , que foi uma barbrie. S que este tipo de desenvolvimento compatvel com crescimento. Da meu debate com o velho Celso, meu mestre. Ele escreveu o artigo em 1968 dizendo que amos para a estagnao, que o pas iria se pastorizar. Eu disse que no amos para pastorizao nenhuma e logo em seguida o Delfim comeou o Milagre. Porque no era obrigatrio ter uma boa distribuio. E no , voc pode fazer um desenvolvimento predatrio, francamente antiecolgico esto a os chineses que no fazem outra coisa, mas tambm tendo pouca condio de fazer outra coisa , a distribuio de renda pode piorar, em vez de melhorar, e, obviamente, sem garantir o emprego. Em resumo, a ideia de que com o crescimento econmico e o chamado, como as esquerdas diziam, desenvolvimento das foras produtivas, voc ia ter emprego, acabar com a pobreza etc., era uma conversa fiada para boi dormir! Da, como se cunhou nessa altura a expresso de que primeiro precisava crescer o bolo para depois distribuir, desde ento comeou a batalha para desmontar essa coisa. Eu escrevi um artigo sobre distribuio de renda. Levou tempo, porque no perodo JK, como era uma coisa de interiorizar o desenvolvimento e tinha aquela euforia cultural, ningum se deu conta desse assunto. Ningum se deu conta de que estavam se formando metrpoles totalmente
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desequilibradas, de que estava havendo marginalizao da populao. Todo mundo era desenvolvimentista abstrato. Desenvolvimentismo abstrato, no vai para lugar nenhum. Basicamente, eu acho que as cossiglas deveriam ser igualdade e proteo ecolgica. Igualdade, no estou falando de equidade, porque equidade significa que voc trata ricos e pobres da mesma maneira e no disso que se trata, seno no h distribuio de renda. Estou lutando pela igualdade desde que aqui cheguei. E s agora que eu acho que estamos no rumo certo.
IPEA E os aspectos sociais do desenvolvimento?
Conceio Tavares Isso sempre a Cepal tratava, que era a ideia de ter sade e educao universais. E essa era uma tradio da Amrica do Sul, quer dizer, tanto o Chile, quanto a Argentina e o Uruguai, alis, o Uruguai o welfare state mais antigo do mundo, anterior ao sueco. A Cepal incorporou essa ideia, mas sempre falava desenvolvimento econmico e desenvolvimento social, se no for junto no resolve nada. Voc desenvolve e depois quando para de crescer que voc faz o social, de
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forma compensatria? ruim, d a ideia de que so processos separados, de que um compensatrio quando o outro perde o ritmo. Ainda no se critica a fundo a ideia de que o desenvolvimento pode produzir desigualdade. importante que se diga logo: desenvolvimento implica tudo.
IPEA Qual o papel da poltica macroeconmica em um projeto de desenvolvimento?
Conceio Tavares A que a desgraa, porque eu nunca vi poltica macroeconmica servir para desenvolver alguma coisa. Primeiro porque a esquerda tinha a ideia de que inflao no incomodava, o que uma besteira, e deixou a direita se apropriar da ideia de que estabilidade era bom. Ora, estabilidade fundamental para o povo, porque quem perde com a inflao o povo, rico nunca perde com a inflao, ganha rios de dinheiro. Ento, levou-se muito tempo para considerar isso... na verdade, levou at o Lula, s com o Lula que ficou claro que estabilidade era importante e prioritria. Na verdade, tardou muito a ter um pensamento de esquerda organizado para conseguir estabilidade junto com crescimento. E com isso os de esquerda, os keynesianos ortodoxos, estavam mais preocupados com crescimento e emprego do que com inflao, o que no legal, voc tem de ter a estabilidade tambm. muito difcil hoje dizer o que uma poltica de estabilidade, exceto num ponto, o de que no precisa de taxas de juros to draconianas e de que elas ajudam a instabilizar o setor externo. Por onde em geral comea a dependncia, por onde em geral ns nos arrebentamos e temos crise cambial a ltima foi justamente na transio do FHC para o Lula.
IPEA Taxas de juro elevadas tm implicao tambm sobre a distribuio de renda.
Conceio Tavares Claro, mas a questo que, na verdade, as taxas de juros elevadas do Banco Central, no caso do Lula, quando se comeou a mudar o jogo, no segundo mandato, raramente cresceram tanto quanto o salrio mnimo. Ento foi possvel fazer uma poltica distributiva mesmo com o patamar de juros ainda alto, porque estava em declnio o juro. Mas no estou dizendo que isso piorasse a situao dos mais ricos, os mais ricos a gente nem sabe que renda eles tm. Eles no declaram renda. De modo geral, o capitalismo tem um problema, como ele requer uma acumulao de capital alta, a menos que voc tenha mecanismos de controle de investimentos muito severos, a acumulao significa investimentos e claro que
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ele no muda. Se a taxa de investimento aumenta, a distribuio funcional lucrosalrio no melhora. O que melhora a pessoal. No governo Lula a distribuio funcional deve ter melhorado um pouco. O que mais melhorou foi a pessoal. Foi o fato de voc subir o salrio mnimo, a base salarial, incorporar gente ao mercado e no dar para os mais ricos remuneraes to altas remuneraes de trabalho. Agora da mistura trabalho-capital a gente no tem estatstica. A gente sabe que tem uma enorme concentrao da riqueza, da terra, do dinheiro, no h dvida nenhuma.
IPEA A poltica macroeconmica, ento, pode atrasar ou acelerar esse processo.
Conceio Tavares Sim, senhor. E pode tambm piorar a distribuio se for to ortodoxa que implique desemprego e queda de salrio. Keynesianos bastardos quando acham que tm de ajustar fiscalmente acham que tm de cair os salrios. Agora, a Inglaterra acabou de fazer um programa assassino, aquilo uma barbaridade... os caras esto em desequilbrio, bom, e da? A poltica macroeconmica pode assassinar. A fiscal assassina tanto pelo lado da receita quanto pelo lado do gasto, e a monetria assassina pelos lados do desemprego, do investimento, do
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crescimento e do balano de pagamentos. Nota: no a taxa de juros ser alta que impede o crescimento, mas ela ser crescente. Porque ns estamos recuperando agora o investimento e a taxa de juros ainda est em 10%. O que em relao ao mundo uma barbaridade. As taxas de juros aqui so secularmente muito altas porque o Brasil um pas secularmente inflacionrio. Perpetua-se uma poltica monetria dura desde o tempo do Plano Trienal. No Plano Trienal, do Celso Furtado, a parte monetria foi a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC) que fez.
IPEA Mas a taxa de juros Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC) tem dois dgitos, a taxa de juros do carto de crdito, do crdito ao consumidor so bem maiores. A que voc atribui as taxas no Brasil serem to altas?
Conceio Tavares Bom, o nosso controle bancrio o contrrio do dos americanos e dos europeus, que permitem alavancagem, permitem uma expanso do crdito desenfreada para 140% da renda, 200%. Ns estvamos com uma contrao de crdito de 20% e uma das razes que a taxa de juros muito alta. Quem toma crdito num banco, com cheque especial, carto de crdito, essas coisas todas, a classe mdia alta. O povo no pode usar carto de crdito, cheque especial, no tem dinheiro para isso. Por isso que a bancarizao dos pobres, feita pela Caixa Econmica, e que no requer renda declarada, nem nada disso, foi um passo importante. O crdito popular, no governo Lula, ajudou a melhorar o consumo dos mais pobres. Mas no tocou no dos ricos. Agora, pelo lado do consumo, ela (a taxa de juros) afeta basicamente as classes altas, de renda alta, embora assalariadas. Eu tenho colegas que vivem endividados a vida inteira. Claro, se voc toma cheque especial a uma taxa dessas... eles ganham bem, mas querem automvel importado etc. Alis, eu te confesso, logo que cheguei ao Brasil e vi o padro da classe mdia daqui eu fiquei escandalizada (risos). Isso no padro europeu, padro americano, uma coisa desbragada. J nos anos 1950, sempre assim, o Brasil no mudou nada nesse particular. A elite sempre consumiu assim, automvel importado... por isso que tinha base para fazer a substituio de importaes (risos). Agora, insisto, do ponto de vista distributivo, no me preocupa porque pobre no usa esses juros de que voc est falando. Mas prejudica a pequena e mdia empresa, ento, voc tem de fazer taxas de juros diferenciadas. Eu acho que esse Banco Central tinha de ser redesenhado, de novo. Tal como ele est hoje, s faz impedir quebra fraudulenta de bancos. E verdade, crise bancria no houve dessa vez. Ele faz o controle dos bancos no que diz respeito a reservas, essas coisas, mas no controla o mercado de capitais. Com essa taxa de
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juros voc no desenvolve nunca o mercado de capitais, voc tem uma bolsa especulativa, mas no lana debntures. Como que a Petrobras vai lanar debntures se muito mais barato tomar crdito l fora? Est claro? O mercado de capitais aqui no Brasil, com essa taxa de juros, no vai se desenvolver nunca. Agora, deu azar que as taxas de juros esto todas quase negativas e zero. E no d para concorrer com as taxas de juros deles, esse o problema. Ento, qualquer diferencial na taxa de juros que a gente tenha e tem que ter, porque ningum vai dar taxa de juros zero pra ningum o resultado que esse diferencial suficiente, dado que estamos em crescimento, para atrair capital. Hoje, depois da China, ns somos os maiores atratores de capital.
IPEA E no horizonte macroeconmico, qual a grande preocupao?
Conceio Tavares Balano de pagamentos! Porque essa porcaria de taxa de juros que atrai muito capital estrangeiro, e no tendo tributao sobre remessa de lucros e juros, faz com que a gente tenha uma conta financeira de balana
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de capital perpetuamente em desequilbrio. Voc tem que ter um supervit de balana comercial gigantesco para aguentar essa brincadeira. Ora, ns temos ele positivo, mas no gigantesco, e no sendo mais gigantesco, no aguenta. Portanto, a preocupao hoje de todo mundo eu acho que de todo mundo, de qualquer macroeconomista keynesiano ou os deles essa...
IPEA Eles acham que a conta financeira vai pagar a conta-corrente...
Conceio Tavares No sei, no o que eles tm escrito. O prprio Jos Serra me disse pessoalmente que estava preocupado. Estamos todos preocupados. Eu, pessoalmente, acho que tem que se bolar mecanismos de controle de capital. S com taxas de juros no vamos resolver porque a gente no consegue baixar a taxa de juros a zero, que a quanto teramos de baixar para eles no entrarem. Portanto, baixar a taxa de juros diminui um pouco o impacto sobre o cmbio. Permite menos arbitragem cmbio-juro como a que est sendo feita. Mas no suficiente. As coisas esto se complicando e vamos precisar de mecanismos de controle.
IPEA E a administrao fiscal est indo bem?
Conceio Tavares Claro, imagina... agora esto querendo o qu? Fazer supervit nominal? A essa altura do campeonato? Se temos de investir em energia pesadamente, em infraestrutura, manter as polticas sociais ativas ainda se quer fazer supervit fiscal nominal? A uma altura em que est todo mundo com dficits fiscais cavalares? Quero dizer o seguinte, as polticas macro no mundo desenvolvido esto totalmente desequilibradas, todos com dficits fiscais cavalares e com taxa de juros l embaixo, por causa da crise. E no h maneira de sarem da crise to cedo. Ns, ao contrrio, estamos com uma poltica fiscal moderada, pde at fazer incentivo fiscal para levantar um pouco a atividade durante a crise e foi retirando aos poucos, e no precisa nada de fazer supervit nominal. Alis, tem gente falando em dficit nominal zero. Dficit nominal zero uma besteira, porque no (Tratado de) Maastricht, o dficit nominal 3%, quer dizer, quer ser mais rigoroso que Maastricht? Dai-me pacincia!
IPEA Eles dizem que pra baixar os juros necessrio fazer equilbrio fiscal.
Conceio Tavares que uma mentira. O Delfim tambm dizia isso, mas agora parou de falar, finalmente. Quem comeou a dizer isso foram meus amigos, dois ou trs dos quais de Campinas. Mas preciso discutir isso, proponho discutir isso.
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IPEA O que precisamos, ento, controle de capitais, manter a poltica fiscal e...
Conceio Tavares Baixar taxas de juros, controle dos mercados de derivativos, dos mercados futuros. Obrigar no s o registro, mas control-los. Porque a maior parte das empresas faz operaes de derivativos. Eu, mas isso no vai passar no Congresso, sou a favor de tributar a remessa, mas isso no passa porque reforma tributria. Reforma tributria em poltica eu no tenho f. H dcadas a gente vem discutindo e no sai nada. Estou mais centrada na poltica monetria, por que s o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) no vai dar conta, tem de fazer uma bateria de instrumentos para controlar. Legalmente, a gente no mudou o decreto de capital estrangeiro. Mecanismos existem.
IPEA Em termos de desenvolvimento econmico, social e sustentvel, o que o Lula no conseguiu e que o novo governo pode fazer avanar?
Conceio Tavares Infelizmente, agora, Dilma ter de enfrentar a poltica macroeconmica. Esse um problema. Por que o resto ela pode avanar: educao, continuar a universalizao; a sade, que ela mesma j disse que quer dar um jeito no Sistema nico de Sade (SUS)... as polticas universais, ou seja, nos encaminhar para o welfare state. No apenas um Estado que inclui os pobres, mas todos. Nos encaminhar para a igualdade, finalmente. Isso ela vai avanar, tenho certeza. Isso pode ser feito com recursos fiscais e uma gesto pblica melhor. E continuar melhorando o setor pblico, que foi um desastre herdado de FHC, totalmente desmantelado. J se fizeram os concursos, melhorou bastante. Pode-se melhorar a gesto do Estado; as polticas universais; a infraestrutura. Isso tudo ela capaz de fazer, mas o desafio, eu acho, a poltica macroeconmica, pois precisa de gente competente e de confiana.
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De qualquer modo, controlar os derivativos que no esto controlando , esse negcio de offshore, isso tudo uma patifaria que deu no que deu l. Quer dizer, talvez agora a gente possa usar o argumento de que isso deu na crise americana. Para evitar uma crise e alertar que o balano de pagamentos no aguenta toda a vida com entrada de capitais. Ns temos 200 e tantos bilhes de reservas que se comem ali em algumas semanas se houver outra crise ou agravamento desta. A gente tem argumentos contundentes, mas o problema , tecnicamente, o que propor? Eu no sei. preciso saber como opera o mercado. Porque seno voc faz a medida e o sujeito te fura. O prprio Delfim, uma vez, me avisou disso: que ele fazia uma coisa de um lado e o mercado desfazia pelo outro.
IPEA E a resistncia do ponto de vista poltico?
Conceio Tavares Poltica monetria no passa pelo Congresso. Ento, voc tem a vantagem de fazer o que quiser. Sem exposio nenhuma. No tem nem quem bata. Vai ter a imprensa, mas uma imprensa mais contra o governo do que esta que a gente tem est difcil de inventar. Eu s olho as manchetes e vou direto para o caderno de esportes (risos).
IPEA H uma discusso no movimento sindical sobre ampliao do Conselho Monetrio Nacional (CMN). O que a senhora acha?
Conceio Tavares No acho nada porque no tem importncia alguma. No l que se decide. Quer ampliar, amplia, um lugar de discusso, mas no um lugar de deciso. No tendo o Banco Central na mo no se consegue operar a poltica monetria de controle de capitais. Mesmo nos Estados Unidos, quando o Banco Central ia para um lado e o secretrio do Tesouro ia pra outro, dava bode. O Federal Reserve (Fed) no ortodoxo... e como a dvida eram os outros que pagavam, os Estados Unidos estavam se lixando. No o nosso caso, nossa dvida somos ns que pagamos. Da que precisamos do controle do Banco Central. E no controle poltico, operacional.
IPEA E no futuro no podemos ter uma crise?
Conceio Tavares Claro que sim. E se vier a que no d para baixar taxas de juros, mesmo. Temos de aproveitar esse ano que entra, a calmaria econmica e o capital poltico. Depois complicado, e a tendncia sempre fazer o contrrio: endurecer a poltica monetria e afrouxar a fiscal, que no bom para ns tampouco.
O texto a seguir O Processo de Substituio de Importaes como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina/O Caso do Brasil constitui a primeira parte, intitulada Auge e Declnio do Processo de Substituio de Importaes no Brasil, do livro Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro Ensaios sobre Economia Brasileira, de Maria da Conceio Tavares, publicado pelo Zahar Editores em 1977. Antecedida da introduo assinada poca pela autora, a primeira parte da obra reeditada na ntegra, apenas com a devida atualizao ortogrfica.
guisa de introduo
GUISA DE INTRODUO
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Quando j estava pronto para publicao o presente livro, nos demos conta da necessidade de explicar aos leitores a sua razo de ser, sobretudo ao pblico universitrio de Cincias Sociais, com o qual deixamos de manter contatos regulares desde 1968.1 A ideia de reunir estes quatro ensaios surgiu do interesse manifestado por um grupo de colegas e ex-alunos, atualmente professores em vrias universidades do Brasil, que consideram os temas tratados de interesse didtico para os cursos de Desenvolvimento Econmico e Economia Brasileira. No prazo de quase dez anos que medeia entre o primeiro ensaio e a publicao deste livro, ocorreram profundas transformaes no processo de desenvolvimento brasileiro. Assim, pareceu-nos necessrio tentar situar os quatro ensaios no contexto em que foram redigidos e esclarecer sumariamente a sua natureza distinta, tanto do ponto de vista do enfoque terico como da dimenso dos problemas neles abordados. Disto trata a primeira parte desta introduo. A partir do reconhecimento do carter parcial e provisrio de nossa anlise, e de suas limitaes para interpretar uma realidade to complexa como a brasileira, resolvemos fazer uma rpida incurso no emaranhado dos problemas tericos por resolver. Disso trata a segunda parte. uma tentativa de recuperar as linhas principais de anlise que parecem guiar o esforo coletivo de pesquisa e interpretao da nova gerao de cientistas sociais latino-americanos e de sugerir que dificuldades maiores se encontram nesse caminho. Que se nos perdoe a inteno didtica e o seu possvel insucesso. Antes de entrar propriamente na matria, quero deixar expresso o meu agradecimento a todos os amigos do Rio de Janeiro que propuseram e ajudaram a montar, na minha ausncia, este livro. Em particular, devo minha gratido a Celina Whately, que no s traduziu trs artigos do espanhol, como arcou com todo o trabalho de edio. O primeiro ensaio Auge e Declnio do Processo de Substituio de Importaes no Brasil se distingue dos demais por duas caractersticas fundamentais: o
1. A autora encontra-se desde 1968 em Santiago do Chile, servindo junto sede da CEPAL, organizao da qual j era funcionria, no escritrio do Rio de Janeiro, desde 1961. Por esta razo est afastada temporariamente de suas atividades docentes na Faculdade de Cincias Econmicas do Rio de Janeiro.
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enfoque terico e o marco histrico dentro do qual se desenvolve. Escrito em 1963, depois de dois anos de pesquisa emprica e discusso terica com meus colegas da CEPAL, teve como retaguarda terica 15 anos de pensamento cepalino. Sua perspectiva analtica est inserida num marco histrico que corresponde ao final de um longo ciclo de industrializao substitutiva, particularmente em sua etapa de ps-guerra e que se interromperia, no ano seguinte, de forma crtica. Ambas as caractersticas iriam permitir uma capacidade explicativa de tipo mais geral que a dos ensaios seguintes e que, em alto nvel de abstrao (na sua Introduo Terica), poderia ser aplicada a vrios pases da Amrica Latina, sobretudo os do Cone Sul, independentemente da especificidade histrica de suas formaes sociais concretas. Em particular, foi possvel manter a anlise num recorte estritamente econmico de tipo estrutural, fazendo praticamente abstrao da forma como atuou o Estado nos distintos contextos de correlao interna das foras sociais. Este tipo de abstrao evidentemente insatisfatrio para explicar as tentativas de transio a uma nova etapa de desenvolvimento que se verificaram na ltima dcada em vrios pases latino-americanos e que foram acompanhadas de crises econmicas e polticas de maior ou menor profundidade. Mesmo na sua aplicao analtica ao Brasil, as possveis solues estruturais apresentadas no fim do ensaio (reorientao do desenvolvimento mediante reconcentrao da renda ou, alternativamente, melhoria no padro da distribuio e de utilizao de recursos, combinados com distintas possibilidades de abertura externa) esto apenas enunciadas como hipteses e no possvel deduzir-se da anlise prvia a tendncia histrica mais provvel. A soluo histrica, tal como se deu no Brasil posteriormente a 1964 (e em modos distintos em outros pases da Amrica Latina), no poderia ser formulada em termos do tipo de anlise desenvolvida, nem mesmo no plano estritamente econmico. Ainda nesse plano, questes como a inflao, os esquemas de financiamento interno e externo e o papel da poltica econmica so indispensveis para poder analisar a crise de 1963/65 e seus desdobramentos posteriores.2
2. Muito mais til neste sentido, bem como para um melhor entendimento do movimento concreto do capitalismo brasileiro do ps-guerra, foi o trabalho realizado quase paralelamente pelo economista Carlos Lessa, em seu estudo sobre Quinze Anos de Poltica Econmica no Brasil. Este estudo que se encontra publicado no Boletim Econmico da Amrica Latina, outubro de 1964, cobre mais detidamente a poltica econmica do chamado Plano de Metas e mostra com clareza o carter ambivalente da poltica desse perodo.
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A verdadeira natureza da crise que enquanto tal assume necessariamente o carter contraditrio de ruptura e de continuidade vai alm de sua manifestao econmica enquanto fim de um ciclo de expanso. Desse modo ela prope mais problemas do que a simples anlise econmica poderia resolver: de um lado, no pode ser previsto o seu desenlace histrico, dentro dos estritos marcos do conhecimento cientfico; de outro, mesmo a posteriori, no pode ser apreendida sem um esforo de maior integrao analtica das suas dimenses econmicas e polticas bem como de seu significado social global. A respeito das dificuldades de uma tal empresa e do carter forosamente provisrio das explicaes em curso, faremos adiante algumas consideraes ao final desta introduo. Durante o perodo crtico de 1964-67 foram modificadas em profundidade as regras do jogo institucional: no s do setor pblico, como particularmente no que se refere aos mecanismos de acumulao interna das empresas (relao salriolucro-correo monetria de ativos) e aos esquemas de seu financiamento externo (entrada de capitais de curto prazo, crdito extrabancrio, incentivos fiscais). Assim, a economia brasileira pde voltar a crescer em novas condies de financiamento, mantendo, aparentemente, o mesmo padro estrutural de crescimento, apenas mais acentuadamente desequilibrado e concentrador. As novas condies de financiamento e o novo carter da inflao passaram a ser, a meu ver, a chave para entender as possibilidades de retomada do crescimento. Da o sentido do segundo ensaio, Notas sobre o Problema do Financiamento numa Economia em Desenvolvimento O Caso do Brasil, escrito em meados de 1967, quando ainda no se tinha configurado a nova etapa de expanso capitalista que mais tarde, no seu auge 1970-71, passou a ser conhecida como Milagre Brasileiro. A essa altura, entre os chamados economistas heterodoxos, primava, ainda, a interpretao estagnacionista, derivada de uma anlise da tendncia, projetada e entendida como limite do modelo de expanso anterior. Um dos poucos economistas brasileiros do meu conhecimento que no participava dessa viso era Incio Rangel, ao qual devo as mais importantes intuies sobre a natureza do problema central da acumulao naquele perodo de transio a necessidade de transferir excedentes dos setores atrasados ou pouco dinmicos para os de maior potencial de expanso. Suas ideias originais sobre inflao, superinvestimento e capacidade ociosa foram levantadas antes que o sistema entrasse em crise total e no deixa de ser uma ironia para um intelectual crtico da fora criadora de Incio Rangel que o
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governo posterior aplicasse ortodoxamente no poucas das receitas heterodoxas recomendadas por ele em seu livro Inflao Brasileira, no que respeita a financiamento pblico e mercado de capitais, com um sentido histrico inteiramente distinto do que aconselhava o autor. (Assim mesmo, relendo-o hoje, verifico que o meu modesto ensaio no faz jus imaginao e vigor criativo de Rangel.) O terceiro ensaio deste livro, escrito de parceria com o economista Jos Serra, da FLACSO, foi elaborado em 1970, mais ou menos improvisadamente, como uma espcie de balano crtico das ideias em curso sobre desenvolvimento latinoamericano e de explorao preliminar de algumas pistas de interpretao para o modelo recente da economia brasileira. A crtica inicial ao ensaio de Celso Furtado sobre estagnao na Amrica Latina, autor a quem muito deve toda uma gerao de economistas brasileiros, foi feita com a inteno de refutar as teses estagnacionistas que continuavam ainda em voga nos meios intelectuais latino-americanos e dos quais o ensaio de Furtado era um dos mais rigorosos e influentes, disposio do pblico universitrio. As hipteses preliminares da segunda parte, apesar de estarem longe de configurar um modelo, constituem nossa modesta contribuio ao reacender de um novo debate em torno do carter do desenvolvimento capitalista no Brasil em sua etapa atual. O quarto e ltimo ensaio, produzido depois de uma pesquisa mais cuidadosa, realizada na CEPAL sobre Intermediao Financeira da Amrica Latina, tambm uma contribuio crtica destinada a iluminar o carter contraditrio do reinado, enfim implantado, do capitalismo financeiro. Infelizmente, ao invs da viso otimista e nacionalista de Incio Rangel, tenho de reconhecer, parodiando o velho provrbio, que a histria parece ter escrito torto por linhas direitas. A chegada do reino dos cus deixa a economia brasileira no limbo da integrao dependente aos grandes grupos internacionais que, apesar de extremamente dinmica, no resolve to satisfatoriamente o problema da harmonia de interesses entre as distintas classes da Nao, como imaginava Rangel em seu livro precursor. Todos os ensaios, bem como o meu trabalho de pesquisa na CEPAL, devem muito a trabalhos ou ideias anteriores de alguns de meus colegas mas, indiscutivelmente, mais do que a qualquer outro, ao apoio intelectual e fraternal de meu mestre Anibal Pinto. A falta de acabamento e o carter de improvisao dos ltimos ensaios no se devem somente pressa com que foram escritos, mas sim, em boa medida, nossa
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prpria falta de segurana terica para empreender uma anlise mais rigorosa do sistema econmico brasileiro numa etapa de transio acelerada. Essa insegurana inevitvel quando no se tem maior clareza sobre a dimenso histrica de um processo e tambm quando o instrumental analtico disponvel fruto de um corpo terico que, ademais de hbrido, est exposto aos ventos da dvida e da crtica. Sobre este problema queria tecer as ltimas consideraes desta introduo, no com o objetivo de fazer uma confisso das dificuldades da autora no seu prprio esforo de interpretar a realidade brasileira, mas como uma breve tentativa de levantar a complexidade do processo de conhecimento, para quem rejeita as vises racionalizadoras ou apologticas to em voga e faz um esforo de entender criticamente a sociedade em que vive.
As Dificuldades de Interpretao de uma Crise ou Mudana no Padro de Desenvolvimento
Uma tentativa de entender a natureza global da crise brasileira que se manifesta em 1963/64 e se estende em sucessivos desdobramentos at a configurao de um novo ciclo de expanso capitalista exigiria, a nosso ver, um esforo terico convergente de duas linhas centrais de investigao e de interpretao que at hoje no foram suficientemente desenvolvidas e muito menos integradas com sucesso. A primeira linha de anlise se orientaria para uma tentativa de reexame do movimento de expanso cclica do chamado capitalismo perifrico, em suas distintas formas de articulao dependente com os centros mundiais, particularmente na ltima etapa de expanso do capitalismo internacional, depois do descongelamento da guerra fria. Conviria pr nfase, para a interpretao da etapa mais recente, no fato de que o comportamento dos grandes grupos internacionais, em fase de expanso acelerada escala mundial, desde o ps-guerra, comeou a mudar acentuadamente desde comeos da dcada dos sessenta, em sua tentativa de articulao supranacional entre as grandes corporaes industriais e os grandes grupos financeiros de distintas procedncias. O surgimento dessa tendncia supranacional, que parece reviver as teses do superimperialismo, teria sua razo de ser numa tentativa de superao dos problemas criados pelo aumento da competio entre as grandes potncias capitalistas, verificado a partir da maturidade dos investimentos americanos no exterior. Na verdade, a possvel contradio entre um esquema supranacional e a manuteno da hegemonia dos E.U.A. no mercado mundial parece ter entrado
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em sua etapa decisiva a partir do fim da dcada com a extenso da crise norteamericana e a generalizao da crise financeira internacional.3 Alm das solues agressivamente defensivas adotadas pelo Governo americano na sua qualidade de potncia nacional, est em curso uma estratgia ofensiva no campo diplomtico em que h uma visvel inteno de mudana nas regras do jogo internacional. Como estes movimentos abarcam no s os pases capitalistas mas tambm os socialistas e sua resultante no est suficientemente explcita, no ficam ainda claras as possveis sadas para todos os scios do jogo e muito menos para os parceiros menores, os pases capitalistas subdesenvolvidos de maior dimenso e potencial econmico. O jogo internacional dos ltimos anos parece, no entanto, ter facilitado a certos pases da Amrica Latina poderem aproveitar, numa ou noutra direo, o maior raio de manobra aberto pelo acirramento da competio internacional. As tentativas e o relativo sucesso das experincias brasileira, peruana e chilena, de sentidos to distintos no que respeita reorientao dos seus modelos de organizao sociopoltica e de desenvolvimento, no podem ser entendidos sem levar em conta uma anlise mais acabada do carter da mudana nas suas relaes de dependncia, sobretudo com relao aos E.U.A. O fracasso das chamadas teorias de dependncia como marco analtico para interpretar este tipo de mudanas do capitalismo central e das formas alternativas de integrao da periferia no pode, pois, ser contornado mediante uma querelle dcoles entre os chamados estruturalistas cepalinos de um lado e os neomarxistas do outro. Tampouco contribui para o esclarecimento dos novos problemas as recentes teorizaes sobre intercmbio desigual oriundas da escola neomarxista francesa. O trabalho deste nome escrito por A. Emmanuel e as disputas ou reafirmaes subsequentes de Bettelheim, Paloix e Samir-Amin no so praticamente relevantes para os problemas latino-americanos medida que se prendem quase que exclusivamente ao debate conceptual em torno de uma categoria (o intercmbio desigual), que ainda quando fosse mais rigorosa que a deteriorao das relaes de troca de Prebisch4 no avanaria a interpretao do processo histrico alm das caractersticas bsicas do que foi chamado pela CEPAL de modelo primrioexportador. Nem a marcada diferenciao dos centros e da periferia, nem o carter preponderante das novas formas de organizao das empresas internacionais foram
3. Estou-me referindo possvel contradio, ou pelo menos no convergncia, entre os interesses das grandes empresas multinacionais de origem americana e a economia nacional norte-americana, que se manifesta na dificuldade do Estado americano cumprir a contento o seu duplo papel de Estado Nacional e Imperial. 4. O que em verdade no o , pelas dificuldades implcitas na tentativa de aplicao da teoria marxista do valor escala internacional, sem ter uma teoria de salrios e de preos correspondente.
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tomados em considerao por essas anlises para estudar o processo de rearticulao dependente das periferias, correspondente ao novo marco de expanso do capitalismo mundial.5 Por outro lado, e a chegamos nossa segunda linha de investigao, esto ainda por fazer os estudos sobre as experincias nacionais recentes, que tentem aprofundar e integrar os distintos planos da anlise do movimento de acumulao de capital em seu marco de referncia nacional, isto , em seus nexos intraestruturais, com os problemas de ruptura, superao e configurao de novas estruturas internas de dominao. O processo de acumulao teria de ser o ncleo central de uma anlise terica deste tipo porque define e determina o movimento profundo do capitalismo e, em consequncia, o lugar privilegiado das contradies econmicas e sociais. Os esforos empreendidos tm sido insuficientes, tanto no recorte estritamente econmico como no plano da anlise sociopoltica, e a maioria deles no contempla a necessidade de convergncia das anlises para um problema central, a saber: que o carter contraditrio do processo de expanso capitalista no pode ser apreendido em suas dimenses mais relevantes sem passar pelo esclarecimento do papel do Estado como mediador dessas contradies. Se aproximarmos o problema do ponto de vista da economia poltica, que o nico em que poderamos dar alguma contribuio vlida, temos de reconhecer que no basta o exame abstrato dos problemas da gerao, apropriao e distribuio do excedente, ou, visto de outro modo, o das relaes existentes entre as formas de expanso e concentrao de capital com a dinmica de crescimento e da distribuio da renda. Mesmo que esse tipo de anlise desa a um maior grau de concreo e acabamento, resulta insuficiente para entender o processo de acumulao em sua realidade histrica, sem um exame paralelo, porm integrado, do papel do Estado na sua dupla funo de agente centralizador das decises de poltica econmica e de agente poltico per se.6
5. Um esforo latino-americano neste sentido, embora incompleto, com todos os incios e retomadas de um tema, parece ser o realizado por F. Fajnsylber em seu trabalho sobre Empresas Internacionais, publicado no Estudo Econmico da CEPAL, de 1970, e o de Anibal Pinto, O Sistema Centro-Perifrico 20 Anos Depois, verso mimeografada da CEPAL. 6. Enquanto agente poltico propriamente dito, isto , como agente de um sistema de dominao e pea central de uma estrutura de poder, o Estado brasileiro est sendo analisado por cientistas brasileiros e estrangeiros a partir de vrios ngulos. Os ensaios de nosso conhecimento resultam, no entanto, insuficientes para possibilitar uma ponte com a dinmica da acumulao, mormente porque lhes falta o apoio de anlises de poltica econmica com esse enfoque. Mesmo os ltimos ensaios de Fernando Henrique Cardoso e Luciano Martins, so, em meu modo de ver, os mais significativos para iluminar o carter do Estado brasileiro como agente social global, no permitem, em consequncia, realizar esse tipo de integrao.
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Um problema maior subsiste, todavia, na anlise do carter do Estado que nos leva de volta prpria ambiguidade da situao de dependncia, na qual est inscrita uma duplicidade difcil de resolver. O esclarecimento do carter simultaneamente nacional e dependente do Estado como agente principal de articulao entre um sistema internacional de decises e um sistema interno de dominao tambm essencial. No entanto, esse entendimento requereria um segundo esforo de convergncia das duas linhas centrais de anlise, a da integrao dos planos econmico e poltico no marco nacional, com a forma de articulao dependente do subsistema nacional ao sistema internacional. Enquanto agente interno do sistema de dominao, o Estado teria de ser entendido como agente poltico e econmico de coeso nacional e, uma vez esclarecido o contedo poltico da aliana de classes que lhe d corpo, deveria ser pesquisada sua maior ou menor autonomia relativa em matria de articulao com o sistema internacional. Situaes como a atual, de maior fluidez nas relaes internacionais, permitem um maior raio de manobra aos Estados nacionais para realizar sua articulao dependente com sentidos histricos e orientaes polticas completamente distintos. luz do exposto nestas breves notas, espero ter deixado antever algumas das dificuldades tanto do ponto de vista terico como de pesquisa emprica que residem num tipo de integrao analtica como a que seria desejvel para aproximar em forma global os problemas da sociedade brasileira. Mais do que isso, creio poder afirmar que a natureza dessas dificuldades no pode ser escamoteada mediante uma colocao simplista em que se contrapem como paradigmas os chamados pensamento estrutural-cepalino e o pensamento marxista. Em meu modo de ver, a raiz da confuso terica em que se encontra o pensamento latino-americano contemporneo no pode ser buscada somente no fato de ser excessivamente ecltico e penetrado por todas as correntes ideolgicas, ou de que o pensamento marxista ficou congelado por vrias dcadas de dogmatismo e de escolstica, embora haja boa dose de verdade em ambas as afirmaes. O maior problema da teoria, entendida como um esforo de buscadas leis gerais de movimento de um sistema, reside na prpria dificuldade, quase ousaria dizer impossibilidade histrica, de que esse esforo de totalizao possa ser resolvido antes que as prprias determinaes do sistema se encontrem configuradas. Desse modo, a prpria escolha do processo de acumulao como ncleo da anlise integradora padece da mesma dificuldade de resoluo terica... Invoc-la como
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categoria totalizante seria substituir a anlise do real por uma simples exigncia. Enquanto proposio analtica, no , portanto, menos ambiciosa do que a reconstruo totalizante da sociedade, nem diminui o risco de recriar uma nova consigna que, enquanto tal, no conhecimento.7 O avano cientfico no pode prescindir, pois, de anlises parciais e claramente delimitadas em seu recorte do real. Isso no significa abrir mo de uma tentativa integradora, nem tampouco uma proposta de passar ao cientificismo. Pelo contrrio, o avano crtico cada vez mais uma necessidade de sobrevivncia nesta etapa da histria e do pensamento latino-americano. Sobretudo no Brasil, fundamental empreender um esforo ao mesmo tempo humilde e audaz nesta direo, que a nica capaz de um desmascaramento progressivo das vises ideolgicas sobre nossa sociedade. No poderei ensinar a resolver os problemas de pesquisa de muitos jovens cientistas sociais brasileiros, que se encontram hoje imprensados entre a angstia de sua criticidade e o cientificismo to em voga; mas no quero deixar de dar apoio ao seu esforo de conhecer o real e de neg-lo. Dou testemunho, junto com eles, da necessidade de empreender um esforo coletivo de conhecimento que se oriente pelas seguintes perspectivas: soltar as amarras das inibies metodolgicas e deixar livre a imaginao e o esprito criador, num esforo de interpretao, embora parcial e provisrio, da nossa complexa realidade social. No temer a disciplina do recorte analtico especfico e, ao mesmo tempo, ousar enfrentar os problemas em sua dimenso global, sem se deixar levar por totalizaes fceis e vazias. No neutralizar as Cincias Sociais, limpando-as de qualquer desvio ideolgico e tornando-as cincias positivas; usar o impulso ideolgico no sentido do desmascaramento da prpria ideologia contida naquela posio; sobretudo para os que so economistas, lembremos que a Economia Poltica avanou muito mais como cincia social enquanto era movida por um pensamento negativo do que quando passou a ser denominada Economia Positiva ou simplesmente Economics. Lembremos que o pensamento dos grandes
7. O economista Francisco de Oliveira parece no ter-se dado conta dessa dificuldade em seu ltimo ensaio, quanto ao mais, rico em sugestes crticas. Oliveira cede tentao de propor-se uma anlise totalizante que integre o econmico, o poltico e o social. Sua tentativa de resolver esses problemas se faz atravs da incluso em sua anlise de elementos polticos e sociais injetados arbitrariamente para explicar uma ou outra circunstncia histrica. Deste modo, no s no consegue realizar a sua inteno totalizante como debilita sua prpria crtica do economicismo.
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mestres, de Ricardo a Marx, a Schumpeter e Keynes, foi movido por um poderoso impulso ideolgico e que sua interpretao da sociedade em que viveram no estava desligada dos interesses das classes s quais defenderam explicitamente. Nem por isso o carter cientfico de suas anlises foi posto em dvida e, pelo contrrio, pode afirmar-se que sua fora crtica representou uma alavanca para o avano do conhecimento cientfico.
Santiago, 20 de junho de 1972.
O processo de substituio de importaes como modelo de desenvolvimento na Amrica Latina
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I. O Processo de Substituio de Importaes como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina
A. TRANSFORMAES DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

1. CARACTERSTICAS DO MODELO EXPORTADOR
Relembrando rapidamente as principais caractersticas do modelo tradicional de desenvolvimento para fora de nossas economias, ficar mais claro o contraste entre este e o modelo de desenvolvimento recente que descreveremos em seguida. comum acentuar-se o alto peso relativo do setor externo nas economias primrio-exportadoras dando nfase ao papel desempenhado por suas duas variveis bsicas: as exportaes como varivel exgena responsvel pela gerao de importante parcela da Renda Nacional e pelo crescimento da mesma e as importaes como fonte flexvel de suprimento dos vrios tipos de bens e servios necessrios ao atendimento de parte aprecivel da demanda interna. Enunciada desta maneira sinttica, a importncia quantitativa destas duas componentes no se distingue da que peculiar a qualquer economia aberta. Assim, para avaliarmos corretamente o significado do papel do setor externo em nossas economias perifricas, devemos contrast-lo com o que historicamente desempenhou nas economias centrais. Ao faz-lo, ficaro manifestas algumas das principais caractersticas do modelo que pretendemos analisar. No processo de desenvolvimento europeu, o setor externo foi em geral preponderante e desempenhou basicamente aquelas duas funes acima apontadas. Contudo, mesmo mantendo um alto nvel de abstrao, podem-se notar diferenas qualitativas substanciais na maneira pela qual atuava aquele setor em um e outro tipo de economia. Comecemos por examinar o papel das exportaes em ambos os casos. No primeiro (o caso das economias centrais), embora as exportaes fossem componente importante e dinmica da formao da Renda Nacional, sem a qual no se poderia explicar a sua expanso, no lhes cabia a exclusiva responsabilidade pelo crescimento da economia. Na realidade, a essa varivel exgena vinha juntar-se uma varivel endgena de grande importncia, a saber, o investimento autnomo acompanhado de inovaes tecnolgicas. A combinao dessas duas variveis, interna e externa, permitiu que o aproveitamento das oportunidades
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do mercado exterior se desse juntamente com a diversificao e integrao da capacidade produtiva interna. J na Amrica Latina, no s as exportaes eram praticamente a nica componente autnoma do crescimento da Renda como o setor exportador representava o centro dinmico de toda a economia. certo que a sua ao direta sobre o sistema, do ponto de vista da diversificao da capacidade produtiva, era forosamente limitada, dada a base estreita em que assentava: apenas um ou dois produtos primrios. Por outro lado, as suas possibilidades de irradiao interna (sobre o resto do sistema) dependiam, na prtica, de uma srie de fatores entre os quais podemos destacar os tipos de funo de produo adotados e o fato de o setor ser ou no um enclave de propriedade estrangeira. Em suma, o grau de difuso da atividade exportadora sobre o espao econmico de cada pas dependia da natureza do processo produtivo desses bens primrios e do seu maior ou menor efeito multiplicador e distribuidor de renda. De modo geral, o desenvolvimento do setor exportador deu lugar a um processo de urbanizao mais ou menos intenso ao longo do qual se iam estabelecendo as chamadas indstrias de bens de consumo interno tais como as de tecido, calado, vesturio, mveis etc. Estas, como se sabe, so indstrias tradicionais de baixo nvel de produtividade, presentes em quase toda a Amrica Latina, que surgiram no bojo do prprio modelo exportador. O que nos interessa assinalar, porm, o fato de que essa reduzida atividade industrial, juntamente com o setor agrcola de subsistncia, eram insuficientes para dar atividade interna um dinamismo prprio. Assim, o crescimento econmico ficava basicamente atrelado ao comportamento da demanda externa por produtos primrios, dando o carter eminentemente dependente e reflexo de nossas economias. Por outro lado, o papel desempenhado pelas importaes era tambm qualitativamente distinto, como distinta era a sua estrutura. Nas economias abertas centrais, as importaes destinavam-se, basicamente, a suprir as necessidades de alimentos e matrias-primas que as suas constelaes de recursos naturais no lhes permitiam produzir internamente de maneira satisfatria. J nas nossas economias, alm de termos, em maior ou menor grau, de resolver esse mesmo problema, as importaes deviam cobrir faixas inteiras de bens de consumo terminados e praticamente o total dos bens de capital necessrios ao processo de investimento induzido pelo crescimento exgeno da Renda. Assim, o papel do setor externo como mecanismo de ajuste entre estruturas de demanda e produo interna assume
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tambm um carter marcadamente diverso, em grande parte responsvel pela subsequente mudana de modelo de desenvolvimento. O cerne da problemtica do crescimento para fora tpico de nossas economias est evidentemente vinculado ao quadro de diviso internacional do trabalho que foi imposto pelo prprio processo de desenvolvimento das economias lderes e do qual decorria, para os pases da periferia, uma diviso do trabalho social totalmente distinta da do centro. No caso dos pases desenvolvidos, no havia, como no h, uma separao ntida entre a capacidade produtiva destinada a atender aos mercados interno e externo. No possvel distinguir um setor propriamente exportador: as manufaturas produzidas so tanto exportadas quanto consumidas em grandes propores dentro do pas e a especializao com vistas ao mercado externo se faz antes por diferenciao de produtos do que por setores produtivos distintos. Ao contrrio, para a maioria dos pases da Amrica Latina, h uma diviso ntida do trabalho social, entre os setores externo e interno da economia. O setor exportador era (e continua sendo) um setor bem definido da economia, geralmente de alta rentabilidade econmica, especializado em um ou poucos produtos dos quais apenas uma parcela reduzida consumida internamente.8 J o setor interno, de baixa produtividade, era basicamente de subsistncia, e somente satisfazia parte das necessidades de alimentao, vesturio e habitao da parcela da populao monetariamente incorporada aos mercados consumidores. Por outro lado, a alta concentrao de propriedade dos recursos naturais e do capital, sobretudo no setor mais produtivo, o exportador, dava lugar a uma distribuio de renda extremamente desigual. Assim, se bem o grosso da populao auferia nveis de renda muito baixos, que praticamente o colocava margem dos mercados monetrios, as classes de altas rendas apresentavam nveis e padres de consumo similares aos dos grandes centros europeus e em grande parte atendidos por importaes. Na combinao de um esquema dual de diviso de trabalho com uma acentuada desigualdade na distribuio pessoal da Renda residia, pois, a base da tremenda disparidade entre a estrutura da produo e a composio da demanda interna, cujo ajuste se dava por intermdio do mecanismo de comrcio exterior. Esta ,
8. Uma das poucas excees a Argentina, em que essa diviso no to ntida e uma parcela substancial da produo dos seus dois principais produtos de exportao tambm consumida internamente. Assim como a caracterstica bsica persistir no que diz respeito especializao do setor exportador e so igualmente vlidas as consideraes seguintes.
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em ltima anlise, a caracterstica mais relevante do modelo primrio-exportador, para a compreenso da mudana subsequente crise.
2. A QUEBRA DO MODELO TRADICIONAL E A PASSAGEM A UM NOVO MODELO
De 1914 a 1945 as economias latino-americanas foram sendo abaladas por crises sucessivas no comrcio exterior decorrentes de um total de 20 anos de guerra e/ou depresso. A crise prolongada dos anos trinta, no entanto, pode ser encarada como o ponto crtico da ruptura do funcionamento do modelo primrio-exportador. A violenta queda na receita de exportao acarretou de imediato uma diminuio de cerca de 50% na capacidade para importar da maior parte dos pases da Amrica Latina, a qual depois da recuperao no voltou, em geral, aos nveis da pr-crise.9 Apesar de o impacto sobre o setor externo das nossas economias ter sido violento, estes no mergulharam em depresso prolongada como as economias desenvolvidas. A profundidade do desequilbrio externo fez com que a maior parte dos governos adotasse uma srie de medidas tendentes a defender o mercado interno dos efeitos da crise no mercado internacional. Medidas que consistiriam basicamente em restries e controle das importaes, elevao da taxa de cmbio e compra de excedentes ou financiamento de estoques, visando antes defender-se contra o desequilbrio externo do que estimular a atividade interna. No entanto, o processo de industrializao que se iniciou a partir da encontrou, sem dvida alguma, seu apoio na manuteno da renda interna resultante daquela poltica. Vejamos rapidamente, e em linhas as mais gerais, como se deu a passagem ao novo modelo de desenvolvimento voltado para dentro. Tendo-se mantido em maior ou menor grau o nvel de demanda preexistente e reduzido violentamente a capacidade para importar, estava desfeita a possibilidade de um ajuste ex ante entre as estruturas de produo e de demanda interna, atravs do comrcio exterior. O reajuste ex post se produziu mediante um acrscimo substancial dos preos relativos das importaes, do que resultou um estmulo considervel produo interna substitutiva. Inicialmente utilizando e mesmo sobreutilizando a capacidade existente foi possvel substituir uma parte dos bens que antes se importavam. Posteriormente, mediante uma redistribuio de fatores e, particularmente, do recurso escasso, as
9. Veja-se, a respeito, a abundante literatura da CEPAL, em particular, O Estudo Econmico de 1949 (E/CN.12/164/Rev. l), publicao das Naes Unidas, n de venda 51.II.G.1.
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divisas, utilizou-se a capacidade para importar disponvel com o fim de obter do exterior os bens de capital e as matrias-primas indispensveis instalao de novas unidades destinadas a continuar o processo de substituio. No vamos alongar-nos descrevendo a dinmica desse processo, que ser objeto de ateno especial num dos prximos pargrafos. O que queremos enfatizar que ele corresponde, na realidade, vigncia de um novo modelo de desenvolvimento. O primeiro ponto que se deve assinalar a mudana das variveis dinmicas da economia. Houve uma perda de importncia relativa do setor externo no processo de formao da Renda Nacional e, concomitantemente, um aumento da participao e dinamismo da atividade interna. A importncia das exportaes como principal determinante (exgeno) do crescimento foi substituda pela varivel endgena investimento, cujo montante e composio passaram a ser decisivos para a continuao do processo de desenvolvimento. O setor externo no deixou de desempenhar papel relevante em nossos pases; apenas houve uma mudana significativa nas suas funes. Em vez de ser o fator diretamente responsvel pelo crescimento da renda atravs do aumento das exportaes, a sua contribuio passou a ser decisiva no processo de diversificao da estrutura produtiva, mediante importaes de equipamentos e bens intermedirios. Compreenda-se, assim, a possibilidade de manter uma taxa razovel de investimento e, em consequncia, de crescimento mesmo em condies de estagnao ou declnio temporrio das exportaes, desde que se pudesse modificar a composio das importaes, comprimindo as no essenciais para dar lugar aos bens de capital e insumos necessrios. H outros aspectos que convm destacar para se compreender a natureza do novo modelo de desenvolvimento na Amrica Latina. Em primeiro lugar, deve levar-se em considerao que as transformaes da estrutura produtiva circunscreveram-se, praticamente, ao setor industrial e atividades conexas sem modificar de modo sensvel a condio do setor primrio, inclusive as atividades tradicionais de exportao. Deste carter parcial da mutao ocorrida no sistema econmico resultam duas circunstncias sobre as quais voltaremos mais adiante. Uma delas a preservao de uma base exportadora precria e sem dinamismo, o que por sua vez uma das causas do crnico estrangulamento externo. A outra o carter parcial da mutao ocorrida no sistema econmico e o consequente surgimento de um novo tipo de economia dual.
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Em segundo lugar, ressalta o fato, j suficientemente divulgado, de que os novos setores dinmicos aparecem e se expandem no mbito restrito dos mercados nacionais, o que determina o carter fechado do novo modelo. Se examinarmos as caractersticas apontadas de um ngulo mais amplo, poderse-ia dizer que a mudana na diviso do trabalho social (ou alocao dos recursos) que involucra o processo de industrializao, tal como se apresentou na regio, no foi acompanhada de uma transformao equivalente na diviso internacional do trabalho. Esta ltima, fundamentalmente, no variou, pelo menos no que se refere s especializaes das economias industriais e das subdesenvolvidas no intercmbio mundial. Na realidade, as nicas mudanas sensveis tiveram lugar no comrcio entre as naes centrais. No fundo, muitas inquietudes atuais, como as existentes sobre a integrao regional latino-americana ou a conferncia mundial de comrcio das Naes Unidas, esto baseadas ou postulam novos esquemas na diviso extranacional do trabalho ou dos recursos, que correspondem s transformaes operadas internamente e s necessidades de dinamizar o crescimento dos pases subdesenvolvidos com o reforo de um comrcio exterior mais amplo e diversificado. Em suma, o processo de substituio das importaes pode ser entendido como um processo de desenvolvimento parcial e fechado que, respondendo s restries do comrcio exterior, procurou repetir aceleradamente, em condies histricas distintas, a experincia de industrializao dos pases desenvolvidos.
3. NATUREZA E EVOLUO DO ESTRANGULAMENTO EXTERNO10
Por constituir a perda do dinamismo do setor externo uma caracterstica dominante no modelo de substituio das importaes e que est realmente presente em quase todas as economias latino-americanas, convm examinarmos mais detalhadamente este problema. Em primeiro lugar, ser til fazer uma distino entre as duas formas principais em que se manifesta o estrangulamento exterior, a saber: uma de carter absoluto que corresponde a uma capacidade para importar estancada ou declinante, e outra de carter relativo, que se identifica com uma capacidade para importar que cresce lentamente a um ritmo inferior ao do produto. A primeira forma de estrangulamento ser geralmente relacionada com as contraes do comrcio internacional pelas
10. Os antecedentes desta seo esto baseados nas seguintes fontes: Estudo Econmico da CEPAL de 1949; Inflao e Crescimento: Resumo da Experincia na Amrica Latina, Boletim Econmico da Amrica Latina, vol. VII (1962), ps. 25 e segs., e Hacia una dinmica del desarrollo latinoamericano (E/CN. 12/680) .
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quais tem passado os produtos primrios. A segunda, por sua vez, est associada s tendncias de longo prazo das exportaes dos mesmos. Apesar das vicissitudes e comportamento do setor externo latino-americano estarem fartamente documentados preciso recapitular brevemente, para fins de anlise posterior, alguns dos principais antecedentes na experincia regional. At o fim da Segunda Guerra Mundial, nem o quantum nem o poder aquisitivo das exportaes haviam alcanado o nvel anterior ao da grande crise. Depois da guerra, o poder aquisitivo das exportaes melhorou em termos absolutos devido ao aumento do quantum exportado e a um perodo de melhoramentos da relao de intercmbio, entre 1949 e 1954. A partir de 1954, excluso feita da Venezuela, o poder de compra das exportaes dos demais pases manteve-se estagnado e, inclusive, tendeu a decrescer nos ltimos anos, como resultado da deteriorao da relao de trocas. Se se compara a evoluo da Renda Nacional e do poder de compra das exportaes em termos per capita fica mais evidente o fenmeno da no recuperao do setor externo em termos relativos. Desde 1928-29 at 1960, ao mesmo tempo que a renda mdia por habitante da regio se elevou em mais de 60%, o poder aquisitivo das exportaes por habitante decresceu em mais de 50%. Incluindo os anos 1950 e 1951, que foram os mais favorveis do ps-guerra para nossas exportaes, o poder aquisitivo por habitante continuou sendo inferior a 23% ao nvel de antes da crise. Este estrangulamento do setor externo e o concomitante processo mais ou menos intenso de substituio das importaes traduziu-se por uma diminuio do coeficiente geral de importaes em nossas economias. As importaes, que antes da grande crise representavam 28% da renda conjunta da Amrica Latina, constituram, recentemente, uma proporo relativamente pequena (12%), representando j no perodo de 1945-49 apenas cerca de 15%. Para estabelecer as relaes entre esta evoluo do setor exterior e as alternativas do processo de substituio de importaes conveniente distinguir trs perodos que marcam fisionomias caractersticas nestas relaes. O primeiro perodo, que vai desde a grande crise at o fim da Segunda Guerra Mundial, transcorreu com redues severas globais ou especficas da capacidade para importar em diversas conjunturas. Por conseguinte, trata-se de um perodo em que as restries do setor externo tiveram um carter absoluto, o que exigiu
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um esforo de substituio bastante acentuado em quase todos os pases da regio, traduzido por uma baixa considervel do coeficiente geral de importaes. Esta primeira fase se caracterizou, sobretudo, pela substituio dos bens no durveis de consumo final. Em alguns pases maiores, entre os quais se encontra o Brasil, segundo veremos, avanou-se at a categoria dos produtos intermedirios e dos bens de capital. O segundo perodo, que abrange o primeiro decnio depois da guerra, transcorreu em condies de menores limitaes da capacidade para importar. O crescimento do poder de compra das exportaes, se bem que insuficiente para restituir ao setor externo o seu peso relativo, permitiu no entanto um aumento considervel do dinamismo da economia, uma vez que se conjugava a expanso da atividade interna com uma melhoria das condies do setor exportador. Na realidade, durante este perodo, para a maior parte dos pases da Amrica Latina, a orientao do crescimento voltou a ser mais para fora do que para dentro, pois repousou em maior grau na melhoria do poder de compra das exportaes do que na substituio de importaes. Para alguns poucos pases, no entanto, como por exemplo o Brasil, houve realmente o aproveitamento dessa situao relativamente favorvel do setor externo para expandir o processo de industrializao. Assim, o processo de substituio avanou consideravelmente, entrando nas faixas de bens de consumo durveis, e continuando, em algumas faixas de produtos intermedirios e bens de capital. De qualquer modo, dentro das trs dcadas mencionadas, este foi o perodo de maior crescimento para a Amrica Latina em seu conjunto,11 em grande parte s foi possvel graas ao fato de o poder de compra das exportaes ter crescido com grande rapidez, embora menos do que o Produto. (Isto significa que as limitaes oriundas do setor externo tiveram apenas um carter relativo). A partir de 1954, as condies externas voltaram a ser francamente restritivas (com exceo dos pases petrolferos) e a capacidade para importar da regio tendeu novamente estagnao. A maior parte dos pases no pde manter o seu ritmo de desenvolvimento pela via da substituio de importaes. Praticamente s o Mxico e o Brasil puderam continuar a sua expanso industrial em ritmo considervel. O Brasil conseguiu mesmo acelerar a sua taxa de crescimento por uma srie de circunstncias que sero examinadas na parte especfica do estudo, mas
11. Ver El Desarrollo econmico de Amrica Latina en la post-guerra, documento da CEPAL (E/CN. 12/659/Rev. 1), n de venda 64.II.G.6.
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no pde faz-lo, no entanto, sem aumentar consideravelmente o desequilbrio do seu balano de pagamentos.
B. AS DIVERSAS ACEPES DO TERMO SUBSTITUIO DE IMPORTAES
O termo substituio de importaes empregado muitas vezes numa acepo simples e literal significando a diminuio ou desaparecimento de certas importaes que so substitudas pela produo interna. Entendida desta maneira esta expresso, disfara a natureza do fenmeno anteriormente descrito e inclusive induz a um entendimento errneo da dinmica do processo em questo. Na realidade, o termo substituio de importaes adotado para designar o novo processo de desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos pouco feliz porque d a impresso de que consiste em uma operao simples e limitada de retirar ou diminuir componentes da pauta de importaes para substitu-los por produtos nacionais. Uma extenso deste critrio simplista poderia levar a crer que o objetivo natural seria eliminar todas as importaes, isto , alcanar a autarcia.12 Nada est to longe da realidade, porm, quanto a esse desideratum. Em primeiro lugar, porque o processo de substituio no visa diminuir o quantum de importao global: essa diminuio, quando ocorre, imposta pelas restries do setor externo e no desejada! Dessas restries (absolutas ou relativas) decorre a necessidade de produzir internamente alguns bens que antes se importavam: Por outro lado, no lugar desses bens substitudos aparecem outros e medida que o processo avana isso acarreta um aumento da demanda derivada por importaes (de produtos intermedirios e bens de capital) que pode resultar numa maior dependncia do exterior, em comparao com as primeiras fases do processo de substituio. Esclarecido esse possvel equvoco, convm agora examinar melhor os problemas analticos que podem surgir quando se encara a substituio de importaes em sentido restrito, isto , de uma diminuio absoluta ou relativa de certos grupos de produtos na pauta. Para tanto vamos dar alguns exemplos em que isso no se verifique, ou em que, mesmo ocorrendo essa diminuio, a essncia do fenmeno fique oculta por trs dessa substituio aparente.
12. Diga-se de passagem que este ponto de vista tem sido formulado por alguns tericos, como o Professor Rottenberg, de Chicago, ao acentuar os perigos a que conduz uma poltica de substituio de importaes. Ver Reflexiones sobre la industrializacin y El desarrollo econmico, Simn Rottenberg, edio da UnIversidade Catlica de Santiago do Chile.
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O primeiro exemplo que se poderia apresentar a hiptese extrema de no haver modificao na composio das importaes tanto em termos absolutos como relativos, ou seja, no se estar modificando nem o quantum nem a participao dos principais grupos de produtos presentes na pauta. Neste caso no haveria substituio aparente ou visvel, embora pudesse estar ocorrendo um vigoroso e efetivo processo de substituio atravs do aumento da participao domstica em uma oferta interna crescente, que se traduz por uma diminuio do coeficiente de importao da economia. Um outro tipo de problema o que decorre da apario de novos produtos no mercado internacional, o que torna difcil a anlise comparada da pauta de importaes entre perodos distintos. Assim, por exemplo, depois da Segunda Guerra Mundial surgiram novos bens de consumo durveis que nada tinham a ver com a natureza dos produtos antes importados. Logo, o desenvolvimento interno de uma indstria dedicada a produzir esses bens no pode ser chamado stricto sensu de substituio em relao s importaes do perodo de antes da guerra. Em tal caso, o que ocorre evidentemente uma continuao do processo geral anteriormente descrito, ou seja, uma reorientao de fatores produtivos que corresponde a uma nova modificao no esquema de diviso do trabalho social da economia. Outro caso muito frequente nos pases da Amrica Latina, sobretudo na ltima dcada, a diminuio de importaes de produtos considerados no essenciais (certas faixas de bens de consumo durveis e no durveis) decorrente de uma poltica cambial discriminatria adotada para ajustar o nvel geral de importaes capacidade efetiva para importar. Como consequncia dessas restries, passa a haver um estmulo produo interna desses bens. Evidentemente que, nessas condies, a substituio real se produz depois da substituio aparente verificada na pauta. Ainda neste caso, produtos h que no chegam a ser efetivamente substitudos (porque no existem dimenses de mercado e/ou os recursos necessrios para produzi-los internamente) e cuja diminuio na pauta se deve exclusivamente aos controles. Uma vez afrouxados estes as importaes desses bens voltaro automaticamente a subir, alm do fato de que podero subir tambm as de outros bens cujas condies de produo interna no sejam competitivas com as do exterior, a menos que se encontrem amparadas contra a concorrncia externa (mediante uma proteo tarifria elevadssima, ou via outros instrumentos discriminatrios). Por ltimo, necessrio no esquecer o caso bastante bvio, mas nem por isso sempre compreendido, de que a substituio real ou efetiva geralmente muito
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menor do que a aparente que se visualiza pela diminuio de certas importaes na pauta. Assim, por exemplo, quando se substituem produtos finais, aumenta, em consequncia, a demanda por insumos bsicos e produtos intermedirios (nem todos necessariamente produzidos no pas), pagam-se servios tcnicos e de capital etc. No fundo, a produo de um determinado bem apenas substitui uma parte do valor agregado que antes se gerava fora da economia. Como j foi mencionado, isso pode aumentar em termos dinmicos a demanda derivada de importaes em um grau superior economia de divisas que se obteve com a produo substitutiva. O nosso propsito com estes breves comentrios foi no s demonstrar o risco de uma interpretao estrita do termo substituio de importaes, como tambm chamar a ateno para algumas caractersticas do prprio processo que esto ocultas por trs daquela designao e parecem mesmo, por vezes, entrar em conflito com ela. Feitas estas consideraes, passaremos anlise da dinmica desse processo que continuaremos a designar de substituio de importaes, uma vez que esse o nome consagrado na literatura sobre desenvolvimento econmico dos pases da Amrica Latina e, em particular, nos trabalhos da CEPAL. Entende-se, no entanto, que essa designao ser aplicada, daqui por diante, em um sentido lato, para caracterizar um processo de desenvolvimento interno que tem lugar e se orienta sob o impulso de restries externas e se manifesta, primordialmente, atravs de uma ampliao e diversificao da capacidade produtiva industrial.
C. A DINMICA DO PROCESSO DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES
O nosso propsito neste pargrafo fazer uma anlise terica, em alto nvel de abstrao, das principais caractersticas que oferece a dinmica do que entendemos por um processo de substituio de importaes lato sensu e dos problemas de natureza externa e interna que vo surgindo medida que este se desenvolve. A nossa tese central de que a dinmica do processo de desenvolvimento pela via de substituio de importaes pode atribuir-se, em sntese, a uma srie de respostas aos sucessivos desafios colocados pelo estrangulamento do setor externo, atravs dos quais a economia vai-se tornando quantitativamente menos dependente do exterior e mudando qualitativamente a natureza dessa dependncia. Ao longo desse processo, do qual resulta uma srie de modificaes estruturais da economia, vo se manifestando sucessivos aspectos da contradio bsica que lhe inerente entre as necessidades do crescimento e a barreira que representa a capacidade para importar. Tentaremos mostrar qual a mecnica da superao de alguns desses aspectos,
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chegando concluso de que os problemas de natureza externa e interna tendem a se avolumar de forma a frear o dinamismo do processo.
1. RESPOSTA AOS DESAFIOS DO DESEQUILBRIO EXTERNO
O incio do processo est historicamente vinculado grande depresso mundial dos anos trinta, mas para fins analticos poder-se-ia considerar como ponto de partida qualquer situao de desequilbrio externo duradouro que rompesse o ajuste entre demanda e produo internas descrito no modelo tradicional exportador. Na sua primeira fase, trata-se, portanto, de satisfazer a demanda interna existente, no afetada pela crise do setor exportador e/ou defendida pelo governo. As possibilidades de expanso da oferta interna residem em trs frentes, a saber: a maior utilizao da capacidade produtiva j instalada, a produo de bens e servios relativamente independentes do setor externo (por exemplo, servios governamentais) e a instalao de unidades produtivas substituidoras de bens anteriormente importados. A primeira alternativa termina com a saturao da capacidade existente na economia. Uma parte da segunda e a ltima passam a estar intimamente relacionadas, e constituem a espinha dorsal do processo de desenvolvimento para dentro a que demos o nome de substituio de importaes. A substituio inicia-se, normalmente, pela via mais fcil da produo de bens de consumo terminados, no s porque a tecnologia nela empregada , em geral, menos complexa e de menor intensidade de capital, como principalmente porque para estes maior a reserva do mercado, quer a preexistente quer a provocada pela poltica de comrcio exterior adotada como medida de defesa. Vejamos agora como a prpria expanso da atividade interna, correspondente a esta primeira fase, engendra a necessidade de prosseguir o processo de substituio. Por um lado a instalao de unidades industriais para produzir internamente bens de consumo final que antes se importavam tende a expandir o mercado interno desses mesmos bens, no s pelo prprio crescimento da renda13 decorrente do processo de investimento, como pela inexistncia de restries internas anlogas s que limitavam as importaes desses produtos. Por outro lado, a sua produo, como j vimos, apenas substitui uma parte do valor agregado, anteriormente gerado
13. A maior ou menor expanso do consumo relacionada com o crescimento da renda depende, evidentemente, da elasticidade-renda dos produtos.
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fora da economia. Em consequncia, a demanda derivada por importaes de matrias-primas e outros insumos cresce rapidamente tendendo a ultrapassar as disponibilidades de divisas. Caracteriza-se assim, portanto, pela primeira vez, uma das faces da contradio interna do processo, atrs mencionada, entre sua finalidade que o crescimento do produto (do qual decorre a necessidade de elevar, pelo menos em alguma medida, as importaes) e as limitaes da capacidade para importar. Em resposta a este desafio, segue-se uma nova onda de substituies para o que se torna necessrio comprimir algumas importaes menos essenciais liberando assim as divisas indispensveis instalao e operao das novas unidades produtivas. De novo, com o crescimento do produto e da renda, se reproduz em maior ou menor medida o fenmeno acima descrito. Na superao contnua dessas contradies reside a essncia da dinmica do processo de substituio de importaes. Teoricamente, o processo poderia continuar mediante uma seleo rigorosa do uso de divisas, at um ponto na diviso do trabalho com o exterior que correspondesse ao aproveitamento mximo dos recursos internos existentes.14 Na realidade, porm, medida que o processo avana atravs de sucessivas respostas barreira externa, vai se tornando cada vez mais difcil e custoso prosseguir, no s por razes de ordem interna (dimenses de mercado, tecnologia etc.) como porque, dadas as limitaes da capacidade para importar, a pauta de importaes tende a tornar-se extremamente rgida, antes que o processo de desenvolvimento ganhe suficiente autonomia pelo lado da diversificao da estrutura produtiva. Os fatores de ordem interna, a que nos referimos, sero analisados no prximo pargrafo. Vejamos agora, com um pouco mais de detalhe, como a dinmica da substituio se reflete sobre a estrutura de importaes e quais as implicaes que da derivam para a continuidade do processo.
2. AS MODIFICAES NA ESTRUTURA DE IMPORTAES E A MECNICA DA SUBSTITUIO
Nas primeiras fases do processo de substituio, a seleo de novas linhas de produo feita luz da demanda interna existente pelos itens da pauta mais facilmente substituveis, que so, como j vimos, os bens de consumo terminados.
14. A inexistncia de pelo menos alguns recursos naturais impede que se considere, mesmo teoricamente, a possibilidade de caminhar para a autarcia.
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A composio das importaes reflete essa mudana na orientao da atividade interna, atravs de uma diminuio da participao na pauta dos bens de consumo final e um aumento da participao dos produtos intermedirios. Passadas, porm, as primeiras fases de industrializao, a manuteno de uma estrutura de importaes sem grandes alteraes na posio relativa dos trs grandes grupos (bens de consumo, produtos intermedirios e bens de capital) pode significar que se esteja conseguindo substituir, simultaneamente em vrias faixas, embora com nfase distinta em certas gamas de produtos de acordo com as condies especficas de cada pas e o estgio de desenvolvimento em que se encontre. Evidentemente, isto no significa que no haja modificao na composio das importaes. Ao contrrio, ela estar mudando dentro de cada grupo tanto mais rapidamente quanto mais acelerado for o processo de substituio. Para garantir, porm, a sua continuidade, as substituies devem encadear-se de modo a no haver sobreposio de picos de demanda por importaes que deem origem a um estrangulamento interno prolongado. O comportamento das vrias sries histricas de importao deve, pois, traduzir-se graficamente por uma srie de parbolas defasadas correspondendo a sadas e entradas alternadas de novos produtos na pauta. A possibilidade de manter uma certa flexibilidade na estrutura de importaes, em condies de limitao da capacidade para importar, repousa na construo, o mais cedo possvel, de certos elos da cadeia produtiva que so de importncia estratgica para levar adiante o processo Em outras palavras, a possibilidade de continuar a substituir depende do tipo de substituies previamente realizadas. Se, por exemplo, se continuar substituindo apenas nas faixas de bens finais de consumo, a pauta pode vir a ficar praticamente comprometida com as importaes necessrias manuteno da produo corrente, sem deixar margem suficiente para a entrada de novos produtos e, em particular, dos bens de capital indispensveis expanso da capacidade produtiva. Para evitar que isso ocorra, indispensvel que se comece bastante cedo a substituio em novas faixas, sobretudo de produtos intermedirios e bens de capital, antes que a rigidez excessiva da pauta comprometa a prpria continuidade do processo. A substituio de produtos intermedirios e outros semielaborados tem a caracterstica importante, do ponto de vista das restries externas, de que os requisitos importados para a continuao da sua produo corrente so relativamente modestos. Isso decorre de dois motivos fundamentais. O primeiro o fato de
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uma parte das matrias-primas necessrias sua elaborao poder ser encontrada dentro do prprio pas e a parte importada consistir de produtos brutos, ou pouco elaborados, de baixo valor unitrio. O segundo que, ao contrrio dos bens de consumo, o mercado domstico por este tipo de bens no tende a crescer abruptamente pelo simples fato de se comear a produzi-los internamente. Provavelmente, o maior dispndio de divisas se far, de uma vez por todas, com a aquisio dos equipamentos necessrios instalao das unidades produtoras. Neste setor da produo intermediria h, contudo, um hiato temporal bastante considervel entre a deciso de investir num dado ramo e a entrada em operao do projeto. Em consequncia, se apenas se pensar em substituir esses produtos, depois de se terem tornado itens significativos na pauta, quase certo que a acelerao da sua demanda (derivada) conjugada com o lag da oferta interna, se traduza por um aumento substancial de importaes capaz de ultrapassar as disponibilidades cambiais do pas. H algumas analogias entre o que se disse, sobretudo no ltimo pargrafo, a respeito da produo intermediria e a de certas faixas de bens de capital. O incio da sua produo o mais cedo possvel tem, alm disso, a vantagem estratgica de permitir um certo grau de independncia ao processo de desenvolvimento interno em relao s restries externas. Resumindo, podemos concluir que, nas condies do modelo de substituio de importaes, praticamente impossvel que o processo de industrializao se d da base para o vrtice da pirmide produtiva, isto , partindo dos bens de consumo menos elaborados e progredindo lentamente at atingir os bens de capital. necessrio (para usar uma linguagem figurada) que o edifcio seja construdo em vrios andares simultaneamente, mudando apenas o grau de concentrao em cada um deles de perodo para perodo. Salta aos olhos que a consecuo de tal meta levanta uma srie de problemas de toda a ordem que exigem para a sua soluo um encadeamento de circunstncias bastante favorveis. Vamos apenas mencionar dois tipos de problemas, um de natureza interna e outro de ordem externa, cuja relevncia justifica um destaque especial. O primeiro deles diz respeito escolha das faixas de substituies. Em face do que dissemos anteriormente, evidente que essa escolha no pode ser feita luz de uma viso esttica do mercado interno e/ou da estrutura de importaes existente num dado momento. Isso significa, por um lado, que nem todos os investimentos podem ser apenas induzidos pela demanda presente e pressupe, por outro, uma
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capacidade de previso e de deciso autnoma que s pode ser atribuda ao Estado e/ou a alguns raros empresrios inovadores.15 Os chamados investimentos de base, por exemplo, dificilmente tero lugar com a necessria antecipao, a no ser por intermdio de decises governamentais, quer promovendo-os diretamente quer estimulando ou amparando a iniciativa privada atravs de medidas de carter financeiro e outras. Entre os prprios investimentos induzidos pelo mercado, muitos h que nada tm de espontneos,16 uma vez que o seu surgimento se deve, em grande parte, a decises de poltica econmica, sobretudo de comrcio exterior (poltica cambial e tarifria), as quais, modificando, por vezes violentamente, o sistema de preos relativos, orientam (conscientemente ou no) as transformaes da capacidade produtiva. A outra ordem de problemas a que nos referimos diz respeito natureza das limitaes do setor externo. Compreende-se que, em condies de estagnao absoluta da capacidade para importar, dificilmente poder produzir-se uma acelerao industrial suficiente para manter um ritmo de crescimento elevado. As altas taxas de formao de capital e a composio de investimento necessrias a uma rpida diversificao e integrao do aparelho produtivo exigem que as limitaes do setor externo sejam no mximo relativas, isto , que haja uma certa expanso das importaes, embora a uma taxa inferior do crescimento do Produto. Isso pode ser obtido atravs de um aumento no poder de compra das exportaes ou/e entrada autnoma ou compensatria de capital estrangeiro. Como veremos mais adiante, no caso brasileiro, tanto uma como a outra ordem de problemas apontados tiveram, num passado recente, solues relativamente favorveis.
3. AS CONDICIONANTES INTERNAS DO PROCESSO
At aqui examinamos o modelo de desenvolvimento de economias latino-americanas do ponto de vista da dinmica da substituio de importaes, no que concerne aos vrios tipos de problemas e respostas que se colocavam face s suas limitaes externas.
15. O termo est empregado no sentido schumpeteriano. Assim, embora no se negue a existncia de considervel capacidade empresarial em algumas das economias latino-americanas em condies de responder adequadamente aos estmulos do mercado e/ou s decises de poltica econmica governamentais, parece-nos lcito considerar rara a do tipo inovador, capaz de uma viso de longo prazo que antecipe as oportunidades existentes na abertura de novas linhas da atividade produtiva. 16. No sentido de resultarem do livre jogo das foras de mercado.
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Voltemo-nos agora para dentro e examinemos quais os condicionamentos que surgem ao processo provenientes de algumas das suas limitaes internas. Selecionamos trs ordens de fatores que mais cedo ou mais tarde se transformam em problemas srios com a continuao do desenvolvimento econmico pela via de substituio de importaes e que so, por outro lado, as causas das deformaes que o processo apresentou historicamente em nossos pases. So eles: a dimenso e estrutura dos mercados nacionais, a natureza da evoluo tecnolgica e a constelao de recursos produtivos. Os trs tm, como evidente, mltiplos aspectos intimamente relacionados e s atravs de uma anlise exaustiva e sistemtica das suas interaes se poderia apreender a viso ao mesmo tempo global e ntima da problemtica do desenvolvimento econmico que se apresenta ao mundo subdesenvolvido em nossa poca. a) Comecemos pela anlise dos problemas que podem ser colocados pela dimenso e estrutura do mercado interno. J vimos que o processo de industrializao na Amrica Latina teve lugar, apenas em escala nacional, dadas as condies de diviso internacional do trabalho que prevaleciam poca do seu incio e que no se modificaram muito. Para ultrapassar este obstculo, os pases maiores puderam apoiar-se no seu mercado interno e passar a desenvolver, sobre a velha estrutura produtiva primria, um moderno setor secundrio readaptando e modernizando o setor de servios at ento voltado para as atividades exportadoras. A magnitude e diversificao dos novos setores estava, porm, condicionada s dimenses e composio da demanda interna e sua posterior evoluo. Estas, por sua vez, esto na dependncia do nvel e distribuio de renda, atual e futura. Dada a distribuio de renda existente quando se iniciou o processo de substituies, a nova orientao do sistema produtivo estava de antemo dirigida ao atendimento da demanda insatisfeita por importaes das classes de mais alta renda. Esse fator, se por um lado era favorvel a uma correspondente diversificao industrial, considerada a correspondente variedade da demanda naquelas classes, por outro apresentava inconvenientes bvios do ponto de vista da estrutura de custos da concentrao econmica em termos setoriais ou regionais. Com efeito, se as dimenses absolutas do mercado interno j eram relativamente reduzidas,17 fcil imaginar o que representa, do ponto de vista do que
17. Segundo o estudo da CEPAL sobre o mercado comum latino-americano, o maior mercado nacional da Amrica Latina tinha, em 1959, um poder de compra anual ao redor de 13.200 milhes de dlares, enquanto que o mercado de automveis dos Estados Unidos representava por si s um poder de compra de cerca de 7.200 milhes de dlares. Na dcada dos trinta, as dimenses absolutas eram, evidentemente, menores mas a desproporo relativa deveria ser idntica.
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se poderia chamar escalas econmicas, ter que satisfazer uma grande demanda de bens e servios onde cada um, separadamente, representava uma diminuta frao do mercado global. Deriva ento, desta mesma realidade, a tendncia a uma inevitvel concentrao das atividades econmicas, uma vez que no se poderia esperar um nmero grande de empresas que, num af competitivo, se estabelecessem com condies de rentabilidade para disputar mercados especficos to dbeis, salvo em certas reas de bens de consumo. Alm do mais, os problemas assinalados tendem a agravar-se medida que o processo de industrializao avana para novas categorias de produo mais complexas, j que, quando se entra em certo tipo de indstrias mecnicas ou de produo intermediria, por exemplo, a escala exigida tende a ser muito grande em relao ao tamanho relativo do mercado. Vejamos, agora, de que maneira o desenvolvimento do processo da industrializao pela via da substituio de importaes d lugar expanso do prprio mercado interno e de que tipo essa expanso. Enquanto a substituio se dava em faixas de bens de consumo no durveis ou de certos produtos intermedirios e bens de capital, em que a tecnologia adotada exigia uma densidade de capital pouco elevada, o mdulo de investimento alm de multiplicador da renda tendia a ser fortemente multiplicador de emprego. Desta maneira, a ampliao do mercado se processava por duas vias, tanto pela elevao de renda dos grupos de alto poder aquisitivo como pela incorporao ao consumo de bens e servios industriais e derivados de trabalhadores deslocados para os novos setores dinmicos, evidentemente com remuneraes mais elevadas. medida porm que se avana no processo de substituio e se entra, em particular, nas faixas de bens durveis de consumo, o crescimento relativo do mercado passa a dar-se basicamente em termos verticais, ou seja, explorando o poder de compra das classes de altas rendas. Isto se deve a dois motivos fundamentais: 1) a alta densidade de capital por unidade de investimento e de produto impede a absoro de grandes quantidades de mo de obra; 2) o alto valor unitrio dos bens produzidos s permite a incorporao aos mercados consumidores de reduzidas camadas da populao. Assim, se bem a implantao dos novos setores produtivos d economia um grande dinamismo em termos de crescimento da renda e acelera o processo de substituio de importaes, introduz dentro do prprio setor capitalista uma
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desproporo sria entre uma capacidade produtiva cuja escala tima se destina a atender ao consumo de massas, em pases desenvolvidos, e a dimenso efetiva do mesmo num pas subdesenvolvido. b) Passemos agora ao exame dos problemas decorrentes da natureza da moderna tecnologia, face ao processo de substituio de importaes. Um dos aspectos que mais se tem acentuado o fato de que os pases subdesenvolvidos importam uma tecnologia que foi concebida pelas economias lderes de acordo com as suas constelaes de recursos totalmente diversos das nossas. A necessidade de importar essa tecnologia estaria dada pelo prprio carter substitutivo da industrializao, e pela impossibilidade de criarmos tcnicas novas mais adequadas s nossas condies peculiares. Os inconvenientes de ordem geral tambm so bastante conhecidos e podem ser resumidos do seguinte modo: para um dado volume de produto a substituir, a quantidade de capital exigida muito grande e o emprego gerado relativamente pequeno. Em termos dinmicos, isso significa que o processo de crescimento se d com um grande esforo de acumulao de capital e com a absoro inadequada das massas crescentes de populao ativa que anualmente se incorporam fora de trabalho. Quanto mais se quiser obstar o segundo inconveniente, tanto mais se ter de forar a taxa de investimento, mantidas as caractersticas bsicas da tecnologia adotada. Alm dessas observaes que colocam em linhas gerais o problema do emprego e do ritmo de crescimento em nossas economias, convm atentar, tambm, para os obstculos que surgem para a continuao do processo, quando este se defronta com a necessidade de entrar em faixas de substituio nas quais o problema da escala e da complexidade tecnolgica se avoluma cada vez mais. Assim, a prpria diversificao e integrao do aparelho produtivo industrial tende a ser freada, medida que o montante de capital necessrio, a dimenso do mercado nacional e o problema do know how se conjuguem e impeam a penetrao em uma srie de setores onde mesmo a menor escala da unidade produtiva seja demasiado grande para a capacidade real da economia. A pergunta que poderamos colocar se, exceo desses setores em que as funes tcnicas de produo so relativamente especficas, no haveria possibilidade de se adotar uma tecnologia de menor densidade de capital que se coadunasse melhor com a abundncia de mo de obra e de terra caractersticas de nossas economias. Essas possibilidades so, porm, meramente tericas, pelo menos no que diz respeito sua adoo pelos empresrios privados dentro da dinmica do
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modelo de substituio de importaes, sobretudo no segundo perodo de desenvolvimento que teve lugar no ps-guerra. Vejamos alguns dos motivos pelos quais essas solues no foram efetivamente viveis, face s condies objetivas em que teve lugar o nosso processo de industrializao. Em primeiro lugar, a tendncia a usar mais capital e menos mo de obra, em propores bastante distintas daquelas que seriam ditadas pela dimenso relativa dos dois estoques, est relacionada com o fato de que os custos reais (de oportunidade) daqueles fatores no guardam qualquer relao com os seus custos monetrios. Assim, por exemplo, a taxa de salrio mnimo mais ou menos idntica em todas as regies de um pas e independe de que o custo de oportunidade possa ser zero ali onde haja desemprego da mo de obra no qualificada. Por sua vez, o preo dos bens de capital, que so na maioria importados, foi, via de regra, artificialmente rebaixado, atravs de taxas cambiais favorecidas, no propsito de estimular o desenvolvimento industrial. Por outro lado, grande parte das atividades substituidoras de importaes era realizada por investimentos diretos estrangeiros, associados ou no a empresrios nacionais, que traziam consigo, alm do capital, a tcnica adotada em seus pases de origem. Esses fatores, juntamente com o fato de que alguns dos novos empreendimentos se davam em setores onde j se encontravam instaladas empresas tradicionais, tendiam a provocar nestas uma depreciao acelerada dos equipamentos por obsolescncia que, ao mesmo tempo que representava desperdcio do capital existente, forava a economia a um esforo maior de capitalizao e acarretava desemprego de mo de obra no qualificada. c) No que concerne constelao de recursos produtivos, a sua caracterstica mais geral , como se sabe, a desproporo existente entre os diversos estoques de fatores a par de uma abundncia relativa de recursos naturais e de mo de obra no qualificada, coexiste a escassez de mo de obra qualificada e de capital. Em consequncia, h um completo divrcio entre as funes macroeconmicas de produo (virtuais) que seriam mais adequadas a uma tal dotao de recursos e aquelas que resultam por agregao das funes microeconmicas efetivamente adotadas pelos empresrios no processo de substituio de importaes, face ao sistema de preos relativos existente.
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Essa desproporo tende a agravar-se com o avano do processo, medida que se usam cada vez mais fatores escassos (muitas vezes com desperdcio) no setor secundrio e se mantm inalterada a estrutura do primrio.18 Esta situao , em grande parte, responsvel pelos srios problemas de desemprego estrutural da mo de obra no qualificada e pela manuteno de reservas, potencialmente produtivas, na ociosidade. Outros problemas que surgem em nossas economias prendem-se ao fato de que a abundncia relativa de recursos naturais nem sempre significa que a sua composio seja satisfatria para a dinmica do processo de industrializao. Nas suas primeiras fases, as duas exigncias fundamentais, do ponto de vista dos recursos naturais, so: 1) a existncia de uma fronteira agrcola em expanso (ou a possibilidade de usar intensivamente os solos com aumento de produtividade) que permita uma oferta de alimentos relativamente flexvel; 2) a existncia de matriasprimas que abasteam as indstrias tradicionais de bens de consumo. Nas fases seguintes, porm, alm desses recursos, indispensvel a presena e facilidade de explorao de uma srie de fontes de energia (petrleo, carvo, recursos, hidrulicos) e de outros recursos minerais. Ora, esses recursos no esto igualmente distribudos por toda a Amrica Latina, e em quase todos os nossos pases faltam alguns deles, por vezes estratgicos, o que se constitui obstculo srio, face s limitaes da capacidade para importar.
D. AS CRTICAS AO PROCESSO DE INDUSTRIALIZAO DA AMRICA LATINA
Ao fazer o exame das dificuldades oriundas do setor externo que condicionaram o processo de desenvolvimento em nossos pases, comum reconhecer-se que elas representam variveis exgenas sobre as quais a ao isolada de cada um tem muito poucas possibilidade de sucesso. Quando se trata, porm, de reconhecer que a industrializao tem conduzido, em geral, a uma insuficiente absoro da fora de trabalho e a estrutura de mercado escassamente competitivas com custos de produo elevados, mantendo uma distribuio de rendas extremamente desigual, h um certo consenso de que tudo isso ocorreu por falta de medidas adequadas de poltica econmica.19
18. Isto no significa que qualquer tipo de modificao na estrutura do setor primrio alteraria automaticamente essa tendncia. Se, por exemplo, for adotada, nessa mudana, uma tecnologia de alta densidade de capital, a tendncia dever, muito provavelmente, agravar-se, pelo menos a curto prazo. 19. O que, para uns, simplesmente classificado como erros do governo, e, para outros, em linguagem mais tcnica ou mais moderna, de falta de programao.
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A este respeito gostaramos de tecer alguns comentrios que enquadrem a anlise dos fatores estruturais, condicionantes da dinmica do processo, feita no pargrafo anterior dentro de um marco de referncia mais preciso. Antes de entrar, porm, nesse terreno, convm fazer a observao de ordem geral de que esses fatores condicionantes, atrs analisados, podem atuar de maneira distinta para os vrios pases, sendo favorveis ou restritivos de acordo com as condies objetivas de cada um e o perodo histrico em que tenham lugar as vrias etapas do seu desenvolvimento. Os graus de liberdade que surgem das possveis variaes na conjugao dos fatores estruturais externos e internos permitem um maior ou menor raio de manobra poltica econmica que, uma vez adotada, se torna tambm num condicionamento fundamental para o aproveitamento das potencialidades da economia, ou, inversamente, para sobrepujar os obstculos ao processo de desenvolvimento. Esclarecido, assim, que no h em nossa anlise quaisquer veleidades deterministas, devemos reconhecer, no entanto, que, dentro dos parmetros bsicos do modelo de substituio de importaes, dificilmente o processo de industrializao conduziria a resultados radicalmente diferentes dos obtidos. No nos parece objetivo, por outro lado, tentar reescrever a histria e discutir teoricamente a viabilidade de outro modelo de desenvolvimento, que se baseasse em parmetros totalmente distintos, como, por exemplo, uma estrutura de propriedade e de repartio do produto menos desiguais, das quais decorressem funes gerais de produo inteiramente diversas.
1. O PROBLEMA DOS ALTOS CUSTOS E DA FALTA DE COMPETIO
Uma das crticas mais comuns feitas ao processo de industrializao na Amrica Latina destaca o problema dos altos custos dos bens produzidos, fenmeno frequentemente atribudo falta de competio. O problema de custos tem sido, em geral, mal colocado, em termos de custos internos versus externos. De fato, sua relevncia, do ponto de vista nacional, reside, sobretudo, em questes de natureza macroeconmica, quais sejam o desperdcio de recursos escassos e o mau aproveitamento de recursos abundantes nas economias latino-americanas.20 Encarado o problema dos custos relativos por este ngulo, chegar-se-ia necessidade de realizar clculo de economicidade, considerando esta como uma relao macroeconmica que levasse em conta os lucros e custos sociais.
20. Ver um exame do problema de custos relativos em Problemas tericos y prcticos del crecimiento econmico (E/CN. 12/221) publicao das Naes Unidas, n de venda 52.II.G.1.
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Quando se aborda, porm, o problema luz do comrcio internacional, necessariamente preva1ece o aspecto microeconmico, uma vez que o que se tem em vista, em ltima anlise, o confronto dos preos internos com os preos internacionais vigentes. No entanto, mesmo neste caso, afirmar que a falta de competio responsvel pelos altos custos internos e que estes, por sua vez, impedem a entrada dos nossos produtos manufaturados no mercado internacional parece-nos uma colocao bastante insatisfatria do problema. Embora parea paradoxal, a verdade que se poderia sustentar que, dadas as economias de escala que se pudessem efetivar, seria recomendvel que em certos setores existisse um maior grau de concentrao e mesmo o monoplio.21 No entanto, essa possibilidade terica no resolveria, necessariamente, o problema dos altos custos relativos. A este respeito no devemos esquecer que as indstrias de substituio de nossos pases foram instaladas para substituir importaes que representavam uma frao insignificante da capacidade produtiva de qualquer pas antes exportador. Para exemplificar este ponto, imaginemos que toda a indstria automobilstica no Brasil estivesse concentrada numa s empresa para melhorar seus rendimentos de escala. Ainda assim, como sabemos, o volume de sua produo representaria apenas uma pequena frao de uma das grandes empresas europeias, por exemplo, a Volkswagen. Naturalmente, o problema se reveste de caractersticas distintas no caso de muitas indstrias tradicionais e tambm em algumas mais pesadas e complexas nas quais as economias de escala no so a varivel decisiva nos custos. Em tais casos, em que se poderia chegar a preos competitivos, as oportunidades dependero, provavelmente sobretudo dos obstculos ou facilidades para entrar nos mercados dos pases desenvolvidos, dos acordos de integrao regional e da diversidade de circunstncias internas existentes.
2. O PROBLEMA DO EMPREGO
J vimos que uma das caractersticas de nossas economias a permanncia, quando no o aumento, do desemprego estrutural da mo de obra no qualificada. Por outro lado, constatamos tambm que no setor dinmico por excelncia o secundrio a
21. Vale a pena assinalar, por outro lado, que no basta a presena de vrias empresas para que haja concorrncia. O caso da indstria automobilstica no Brasil ilustrativo a este respeito. Montaram-se 17 empresas cuja ao conjunta no mercado, em termo de preo, paramonopolstica, sem nenhuma das vantagens em termos de custos de um monoplio.
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taxa de emprego tem crescido, nos ltimos anos,22 menos do que a populao, o que se deve no s ao crescimento explosivo desta, como tambm tecnologia de alta densidade de capital adotada nos modernos ramos industriais. As nicas possibilidades de contrabalanar esta tendncia (dentro do modelo de substituio de importaes, e na ausncia de modificaes profundas no setor primrio) residiriam pois, basicamente, em absorver os excedentes populacionais no setor de servios ou nos programas de obras pblicas. Isso se fez em certa medida, sobretudo no primeiro, onde o empreguismo e o desemprego disfarado so manifestaes inequvocas da escassez de oportunidades em outras reas. No setor de construes governamentais, porm, a tecnologia adotada tem sido, com raras excees, tambm poupadora de mo de obra. Naturalmente isto decorre tanto de uma dependncia tecnolgica quanto da impossibilidade do prprio governo de se guiar pelos custos de oportunidade, desprezando os custos monetrios em que incorre, sem um adequado mecanismo de financiamento. Nada faz prever que essa tendncia se modifique espontaneamente no futuro, e o problema poder mesmo agravar-se com a introduo de novas tcnicas ainda mais capitalsticas, no s no setor industrial como, em particular, no setor de servios.23 As duas possibilidades de melhorar decisivamente a situao no se situam no contexto do modelo de substituio de importaes e sim em um modelo de desenvolvimento global. A menos que o investimento governamental se oriente decididamente no sentido de emprego de mo de obra e que no setor primrio, onde se encontra grande parcela de nossa populao, se realize uma reforma agrria que conjugue abundantemente o fator terra com o fator trabalho, aumentando a produtividade deste ltimo atravs da melhoria do uso da terra e no do emprego de tcnicas de alta densidade de capital, no antevemos possibilidades de melhorar decisivamente a situao.
3. O PROBLEMA DA FALTA DE PLANEJAMENTO
Dissemos, na parte introdutria deste captulo, que muitas das crticas ao processo de industrializao tm sido feitas na base de imputar os seus defeitos falta de
22. No perodo 1938-48, o produto industrial da Amrica Latina cresceu a uma taxa anual de 5,8%, e o emprego, no setor, a 3,6%. No perodo 1953-58, porm, enquanto o produto cresceu a uma taxa anual de 6,2%, o emprego baixou sua taxa de crescimento para 1,6%. Ver: CEPAL Una poltica agrcola para acelerar el desarrollo econmico de Amrica Latina (E/CN. 12/592). 23. A possibilidade de introduzir em grande escala modernos computadores eletrnicos nas grandes companhias pblicas e privadas no de modo algum remota e, embora represente um considervel aumento da eficincia das suas operaes do ponto de vista isolado da empresa, no , evidentemente, a soluo ideal do ponto de vista dos custos de oportunidade.
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racionalidade das decises de poltica econmica, ou, em outras palavras, falta de planejamento. J tentamos colocar, por outro lado, algumas dessas Objees dentro do que nos parece ser o seu verdadeiro marco de referncias: o modelo histrico de desenvolvimento dos pases da Amrica Latina. O que dissemos no significa, porm, que, mesmo dentro das linhas bsicas do modelo de substituio, no se pudesse e devesse ter adotado um planejamento cuidadoso, que lanasse mo de uma maneira coordenada de todo o instrumental de poltica econmica disposio do governo. Com isso poder-se-ia ter evitado o agravamento das tenses de toda a sorte a que estiveram sujeitas as economias latino-americanas desde as tremendas presses inflacionrias, at o aumento dos desequilbrios setoriais e regionais. Na realidade, mesmo do ponto de vista estrito da substituio de importaes, o planejamento vai-se tornando cada vez mais necessrio medida que o processo avana. A escolha entre alternativas de investimento passa a ser mais difcil e, por outro lado, mais decisiva, para poder seguir adiante. Critrios como o de dar prioridade aos investimentos que poupem mais divisas (embora se trate de uma regra emprica que pode ser adotada nas primeiras fases do processo) tornam-se cada vez menos operacionais e mesmo perigosos. Em primeiro lugar, porque o clculo se faz geralmente em termos estticos, isto , sem tomar em considerao o crescimento posterior da demanda interna pelo prprio produto, uma vez feita a substituio, nem o subsequente aumento da demanda por importaes. Disto resulta que muitas vezes se incorre, por um perodo mais ou menos longo (dependendo da rapidez do processo de integrao vertical no setor substitutivo), num aumento do dispndio de divisas, recurso escasso que originalmente se pretendia poupar. Por outro lado, mesmo admitindo a hiptese do clculo ser feito corretamente, em termos dinmicos, existem outros elementos que tm de ser levados em considerao, ao prprio ponto de vista da continuidade do processo de industrializao, e que tm peso distinto nas suas diversas fases. Entre eles podemos mencionar a existncia de outros recursos igualmente escassos e o nexo estratgico existente entre os elos do processo produtivo. Assim, poderamos assegurar que o planejamento dos investimentos pblicos e privados se torna indispensvel at para evitar descontinuidades no aparelho produtivo do sistema e considerveis desperdcios de recursos. Nesse sentido, so pertinentes as crticas que se referem falta de coordenao entre as vrias medidas de poltica econmica adotadas nos pases latino-americanos tanto no que concerne aos instrumentos utilizados quanto compatibilidade das metas em termos globais
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e setoriais. Queremos assinalar, porm, mais uma vez, que isso poderia ter sido evitado dentro de um planejamento que se ativesse basicamente aos parmetros do modelo de substituies, com o que os problemas atrs discutidos teriam permanecido sensivelmente os mesmos. No se pode esperar que a modificao nas funes macroeconmicas de produo que permitiria uma integrao nacional, com absoro dos excedentes de mo de obra e melhoria na distribuio de renda em termos pessoais, setoriais e regionais, derivasse, per se, da dinmica prpria ao modelo de substituio de importaes. Parece-nos, pois, que se aqueles objetivos no forem deliberadamente perseguidos, o processo poder conduzir a um agravamento ainda maior da dualidade estrutural bsica das economias latino-americanas, ou seja, a um alargamento da brecha existente entre o setor capitalista relativamente desenvolvido e o setor de subsistncia extremamente subdesenvolvido. Isto no s impedir que aquele atue como motor dinmico do sistema como um todo, como, muito provavelmente, acabar por frear o seu prprio dinamismo interno.
O caso do Brasil
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II. O Caso do Brasil
A. INTRODUO
A economia brasileira foi no sculo passado uma economia primrio-exportadora tradicional, semelhana da dos demais pases latino-americanos. Como todos eles, tambm fazia parte da periferia dos centros dominantes: o seu processo de desenvolvimento, voltado para fora, tinha o seu dinamismo atrelado ao crescimento da demanda pelos seus produtos de exportao, por parte das economias lderes. Alm disso, uma vez que a sua atividade de exportao se concentrava em um ou dois produtos, era uma economia reflexa em toda a extenso do termo, isto , no s importava as crises das economias de que dependia como tambm era extremamente vulnervel s flutuaes ocorridas nos preos internacionais desses produtos. por demais sabido que, face a essas caractersticas, o modelo tradicional exportador entrou em crise definitiva depois da grande depresso da dcada dos trinta. O largo perodo que transcorreu at a recuperao mundial logo seguido da Segunda Guerra Mundial obrigou a economia do Pas a voltar-se sobre si mesma desenvolvendo novas atividades produtivas, com apoio em faixas de demanda interna at ento atendidas pelas importaes. Sob a presso de uma reduo drstica na capacidade para importar iniciou-se, assim, um processo de substituio de importaes que se manteve at a poca atual levando a um grau de diversificao industrial e a taxas de crescimento bastante mais acentuadas do que as de quase todas as naes latino-americanas. Na realidade, o Brasil tem condies relativamente mais favorveis do que a maioria dos pases da regio, sobretudo no que diz respeito s variveis internas do incio do processo e s variveis externas no perodo de ps-guerra. Quando da grande depresso, o Pas j dispunha de um mercado interno bastante amplo e com uma estrutura industrial que, se bem incipiente, possua j uma relativa diversificao. Isso se devia natureza do setor exportador, que exercia um poderoso efeito difusor sobre o espao econmico da regio em que estava localizado.24 Assim, dentro do prprio modelo primrio-exportador teve
24. Para uma anlise histrica das condies em que se instalou o novo modelo de desenvolvimento, ver Formao Econmica do Brasil, de Celso Furtado.
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lugar um vigoroso processo de urbanizao acompanhado da implantao de uma infraestrutura de servios bsicos e do desenvolvimento de uma srie de indstrias tradicionais, tais como as de alimentos, bebidas, mobilirio, roupa etc. A prpria metalurgia, embora sob a forma artesanal, bastante antiga no pas. Compreende-se, pois, que as medidas de defesa do desequilbrio externo adotadas pelo Governo brasileiro e que resultaram praticamente na sustentao do nvel de demanda interna puderam encontrar uma primeira reao favorvel na prpria capacidade produtiva existente e em parte subutilizada. Persistindo o estrangulamento externo por um longo perodo e defendido o nvel de renda das classes ligadas ao setor exportador, manteve-se o estimulo diversificao da atividade interna substituidora de importaes que correspondiam composio da demanda daquelas classes. O movimento de expanso e mudana na estrutura produtiva foi acompanhado com grande sensibilidade empresarial por grande parte dos fazendeiros de caf que se tornaram tambm industriais. Esta transferncia apenas um dos aspectos com que se apresenta uma outra caracterstica favorvel ao desenvolvimento da industrializao brasileira, e que lhe de certo modo peculiar (na Amrica Latina). Referimo-nos coincidncia dos setores produtivos mais dinmicos, em ambos os modelos de desenvolvimento. Essa coincidncia, que se deveu de incio abundncia relativa de economias externas do eixo Rio-So Paulo, transformou o centro-sul do Pas numa regio fortemente polarizada, atravs de um mecanismo cumulativo que facilitou extremamente a dinmica do processo de substituio de importaes, embora tenha resultado num violento aumento dos desequilbrios regionais. Quando a guerra terminou, de novo o Brasil se encontrou em posio relativamente favorvel, desta vez no que concerne s limitaes do setor exportador. Enquanto dois grandes pases da Amrica Latina que tinham entrado num modelo de desenvolvimento similar, o Chile e a Argentina, enfrentaram uma capacidade para importar que no tinha voltado aos nveis da pr-crise, o Brasil conseguiu recuperar a sua. E foi de um patamar superior ao daqueles que as exportaes sofreram uma expanso acentuada, sobretudo em termos de poder de compra, dada a elevao dos preos internacionais do caf que durou at 1953-54. A partir desta poca, as condies externas passaram a ser desfavorveis tanto para o Pas como para a regio. No entanto, o processo j tinha ganho dinamismo suficiente para seguir adiante, e no s foi possvel continuar o desenvolvimento industrial pela via da substituio de importaes, como o seu ritmo foi ainda mais
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acentuado. Para isso contriburam, simultaneamente, a capacidade empresarial do setor privado e a poltica econmica do Governo que se orientou decisivamente no sentido da componente dinmica do modelo. Os empresrios privados revelaram sua vocao industrial ao aproveitarem os anos mais favorveis do setor externo (1951/52), para importar em grande quantidade equipamentos e investir nos mais variados setores da atividade interna. Tais investimentos, alguns de longo prazo de maturao, tiveram uma importncia considervel para o desenvolvimento do perodo seguinte, no s pelo lado do multiplicador da renda e do emprego, como muito particularmente, se encarados pela tica da expanso e diversificao da capacidade produtiva, como uma srie de elos que estabeleceram a ponte para novas etapas de industrializao. A poltica econmica governamental teve duas linhas mestras de ao, ambas orientadas quase exclusivamente no sentido da resultante histrica do processo, tanto do ponto de vista da sua natureza intrinsecamente industrial quanto do ponto de vista da sua concentrao espacial. A primeira foi a poltica de comrcio exterior, sobretudo a cambial, que, variando embora de mecanismos (desde os controles quantitativos at taxas mltiplas de cmbio), manteve at recentemente uma discriminao efetiva entre as importaes, dando tratamento preferencial aos bens de capital e certos insumos essenciais; alm de utilizar os chamados lucros de cmbio (o gio obtido pelo Governo na venda de divisas menos a bonificao de cmbio paga como estmulo a certos exportadores), com instrumento parafiscal de captao de recursos, para financiamento de certas operaes do setor pblico. A segunda linha foi a poltica de investimento que, em continuao fase dos investimentos pioneiros como Volta Redonda e a Petrobras, avanou, mais recentemente, para a eliminao sistemtica dos principais pontos de estrangulamento nos setores de infraestrutura e o financiamento e orientao de outros investimentos de base, atravs de uma agncia financeira estatal: o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico. Essa poltica foi consubstanciada num programa de metas, que representou a primeira tentativa com certo xito de planejamento em escala nacional, embora em termos setoriais e com todos os defeitos inerentes falta de uma viso global e integrada da economia. Assim, se bem certo que o desenvolvimento recente se fez, com graves presses inflacionrias e com o aumento do desequilbrio externo e das desigualdades regionais, tambm no menos significativo o fato de que o Brasil foi um dos poucos pases da Amrica Latina que conseguiu manter um ritmo de crescimento
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elevado nos ltimos anos e em que o processo de substituio de importaes avanou at nveis de integrao industrial maiores. A dinmica do processo de substituio de importaes brasileiro seguiu, em linhas gerais, os contornos da problemtica j descrita nos captulos tericos da primeira parte deste trabalho. Alm do mais, a generalizao foi feita tomando como referncia, na maioria dos tpicos, o caso brasileiro, apenas tendo o cuidado de eliminar o que ele pudesse ter de especfico. O nosso propsito na parte seguinte deste trabalho , pois, descer daquele nvel de abstrao e examinar com mais detalhes alguns dos aspectos do processo que sejam passveis de quantificao. Os dados numricos disponveis permitem-nos apenas uma anlise mais objetiva das variveis externas do processo e dos grandes agregados internos e um tanto precria das suas correlaes com as modificaes na estrutura industrial. Sobre os outros fatores internos apontados como condicionantes do processo e suas implicaes nos problemas do emprego, custos e distribuio de rendas, no possumos, infelizmente, dados que nos permitam a sua anlise em plano menos abstrato do que o anteriormente adotado.25
B. A RESPOSTA AO ESTRANGULAMENTO EXTERNO
O propsito deste pargrafo no s o de mostrar que o processo de desenvolvimento econmico brasileiro recente se deu basicamente sob o impulso das restries do setor externo como tambm esboar, em traos largos, as suas principais fases dando nfase ao perodo do ps-guerra. Comearemos por apontar as principais tendncias dessas restries de carter externo tanto do ponto de vista da evoluo da capacidade para importar da economia brasileira, como do ngulo dos desequilbrios de balano de pagamentos. Na realidade, entre estes dois aspectos do problema nem sempre existe uma correlao muito estreita, pois, se bem certo que um estancamento da capacidade para importar conduz, num pas em crescimento, a uma tendncia estrutural ao deficit do balano de pagamentos, este pode ocorrer tambm por razes conjunturais, endgenas ou exgenas, agravadas ou corrigidas pela poltica econmica adotada, em particular a cambial.
25. As estatsticas bsicas disponveis so as de Comrcio Exterior, as de Renda Nacional e as de Produo Industrial. As Contas Nacionais s foram publicadas a partir de 1946 e at 1961, razo pela qual este foi o perodo de anlise escolhido.
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Na segunda parte deste pargrafo apresentaremos alguns ndices que permitem esquematizar as respostas dadas pela economia brasileira ao estrangulamento externo e em seguida analisaremos sumariamente as principais fases do processo de substituio em conexo com as principais medidas de poltica econmica adotadas, sobretudo as de comrcio exterior.
1. AS CARACTERSTICAS DO ESTRANGULAMENTO EXTERNO BRASILEIRO
Do ponto de vista da capacidade para importar, durante os perodos da Grande Depresso e da Segunda Guerra Mundial, o Brasil sofreu restries similares s dos demais pases da Amrica Latina, que corresponderam a uma reduo do quantum de importaes de cerca de 50%. No ps-guerra, porm, a situao do Pas foi bastante mais favorvel do que a de alguns grandes pases da regio, como o Chile e a Argentina, no que concerne s limitaes do setor externo. Efetivamente, se examinarmos os dados de poder de compra das exportaes para os trs pases, verificamos que as condies brasileiras, a partir de 1945, so relativamente mais satisfatrias, tanto em termos globais como per capita, em relao ao perodo do pr-guerra.
Poder de compra das exportaes 1928/29 a 1959
1955 = 100
Anos 1928-29 1932 1940 1945 1950-51 1955 1959
Brasil 78 44 42 70 117 100 104
Total Argentina 242 148 112 118 139 100 136
Chile 123 23 64 75 81 100 103
Brasil 140 73 60 88 130 100 94
Per capita Argentina 405 228 151 147 102 100 126
Chile 195 35 85 92 89 100 94
Fonte: Dados do Informe da CEPAL do ano 1949 e Boletim Econmico de Amrica Latina, vol. V, n 2, elaborados em Inflacin y crecimiento: resumen de la experiencia en Amrica Latina (E/CN.12/563).
Na verdade, o Brasil foi um dos poucos pases da regio que conseguiu recuperar, em termos absolutos, a sua capacidade para importar no imediato psguerra. Em consequncia, pde aproveitar o perodo subsequente de melhoria nas suas relaes de troca, que durou at 1954, de um patamar superior ao dos demais pases da Amrica Latina.26
26. Salvo o caso excepcional de alguns pases como a Venezuela, que por razes bvias no tinham sofrido restries da capacidade para importar, to severas.
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A melhoria do poder de compra das suas exportaes foi to considervel que chegou a permitir, nos anos mais favorveis, uma sensvel recuperao em termos per capita at um nvel muito prximo do prevalecente na pr-guerra. A partir de 1954, porm, as condies do setor externo brasileiro, semelhana dos demais, voltara a piorar. Com a queda dos preos do caf e a reao pouco elstica do quantum exportado, a capacidade para importar tendeu a declinar e o quantum geral de importaes s conseguiu manterse custa de considervel financiamento externo. Se confrontarmos a situao externa atrs descrita com os dados anuais do Balano de Pagamentos, a correlao no muito evidente pelos motivos j apontados. Assim embora os deficits de transaes em conta corrente tenham adquirido uma maior constncia e tendncia ao agravamento nos ltimos anos, a situao do Balano de Pagamentos foi, em todo o perodo, de um modo geral deficitria e, paradoxalmente, nos anos 1951/52, em que ocorreu uma melhoria acentuada do poder de compra das exportaes, o desequilbrio apresentou-se relativamente mais violento. Este ltimo se deveu, evidentemente, a um aumento intenso das importaes (sobretudo de bens de capital) feitas em carter acautelatrio em face das antecipaes geradas pela ecloso da guerra da Coreia, e cujo montante ultrapassou de muito a expanso da capacidade para importar decorrente da melhoria das relaes de intercmbio. Na realidade, essa tendncia deficitria j se vinha manifestando, embora no em to alto grau, desde 1947. Na euforia cambial do ps-guerra esgotaram-se rapidamente as divisas acumuladas durante o perodo de conflagrao mundial e, a partir de 1948, dada a presso sobre as importaes, foi necessrio recorrer ao controle do cmbio. Apesar dessa tendncia generalizada ao deficit em quase todos os anos do ps-guerra, a sua natureza intrnseca basicamente distinta no incio e no fim do perodo. Na primeira fase, o desequilbrio poderia ser atribudo sobretudo a causas conjunturais do tipo das apontadas e/ou poltica cambial adotada, uma vez que a situao do setor externo era relativamente favorvel. J na segunda fase esse desequilbrio adquire um carter essencialmente estrutural. Se examinarmos, por exemplo, os dados mdios do primeiro e ltimo quinqunios, veremos que houve uma mudana acentuada na estrutura do Balano de Pagamentos que de algum modo traduz o agravamento atrs mencionado da
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situao do setor externo brasileiro. Referimo-nos diminuio substancial da participao relativa das exportaes entre os componentes da receita cambial e ao aumento considervel do movimento de capitais (ver Quadro 1). Na realidade, isso significa que, durante o primeiro perodo, o processo de desenvolvimento se deu em condies de maior dinamismo do setor exportador, enquanto no perodo final a perda desse dinamismo teve de ser compensada pela entrada substancial de capital estrangeiro autnomo e compensatrio. Em face do exposto, compreende-se que a situao do estrangulamento externo brasileiro se agravou extraordinariamente de qualquer dos pontos de vista.
QUADRO 1
Brasil: receita e despesa no balano de pagamentos

1948-52 Milhes de dlares Porcentagem 1.477 100,0 1.366 92,5 61 4,1 3 0,2 47 3,2 1.704 100,0 1.238 72,6 380 22,3 6 0,4 80 4,7 1956-60 Milhes de dlares Porcentagem 2.001 100,0 1.334 66,7 170 8,5 14 0,7 483 24,1 2.091 100,0 1.203 57,5 546 26,1 24 1,1 318 15,3
Rendas totais Exportaes (fob) Servios Doaes Capitais Despesas totais Importaes (fob) Servios Doaes Capitais
Fonte: SUMOC, Departamento Econmico (Diviso de Balano de Pagamentos).
Dada a queda das exportaes a partir de 1954 e o concomitante aumento do endividamento externo, a margem de manobra disponvel para as importaes foise reduzindo progressivamente. Se levarmos em conta as importaes estritamente essenciais de matrias intermedirias e os pagamentos financeiros realizados nos ltimos anos, verificamos que o saldo disponvel para a importao dos demais bens e servios j se encontrava reduzido, em 1959, a menos de 30% da receita global das exportaes. Em consequncia, s foi possvel manter o quantum geral de importaes custa da entrada lquida de capitais.
2. A SUBSTITUIO DE IMPORTAES COMO RESPOSTA AO ESTRANGULAMENTO EXTERNO
A perda de dinamismo do setor exportador, em particular a partir da grande depresso, deu lugar a um esforo de reorientao da atividade econmica consubstanciado
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em grande parte na substituio de importaes por produo nacional, assegurada pela reserva de mercado obtida atravs de proteo cambial e tarifria. Esse esforo de substituio se deu notadamente nas atividades industriais e permitiu a ampliao das oportunidades de investimento e, em consequncia, a manuteno e mesmo acelerao da taxa de crescimento econmico durante longos perodos. Examinando os coeficientes gerais de importao, verificamos a que grau se reduziu a participao em termos quantitativos do setor externo na economia brasileira (ver Quadro 2). Tanto em relao ao Produto Interno Bruto quanto disponibilidade bruta interna de bens e servios, a preos constantes de 1955, o coeficiente importado caiu sensivelmente ao longo do perodo, chegando a 1961 em torno de 7%.
QUADRO 2
Brasil: coeficiente geral de importaes 1948-61

(Bilhes de cruzeiros de 1955)
Anos 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961
Importaes de Produto bruto bens e servios interno 47,3 48,4 56,8 88,0 84,7 54,4 72,2 56,3 54,2 63,3 62,2 68,2 68,3 67,9 473,1 500,1 525,0 552,0 582,4 601,1 646,0 691,7 704,8 753,3 803,1 861,9 916,5 937,1
Disponibilidade interna de bens e servios 440,4 477,0 519,5 573,4 612,1 594,4 665,7 686,9 693,0 755,5 806,4 858,6 912,7 976,8
Coeficiente geral Coeficientes de importao de importaes (porcentagem) (porcentagem) Do consumo final Do investimento 10,0 10,7 3,3 21,6 9,7 10,1 2,6 21,8 10,8 10,9 2,2 30,3 15,9 15,3 4,1 41,8 14,5 13,8 3,1 42,4 9,1 9,2 1,4 21,2 11,2 10,8 1,6 22,1 8,1 8,2 1,2 17,4 7,7 7,8 1,2 16,7 8,4 8,4 1,1 24,3 7,7 7,7 0,7 24,8 7,9 7,9 0,8 27,0 7,5 7,5 0,9 19,0 6,9 7,0
Fonte: Dados bsicos da Fundao Getulio Vargas e CEPAL.
Tambm a participao de bens importados no Consumo Global praticamente insignificante e, mesmo na formao de Capital, a sua importncia relativamente modesta, se no levarmos em conta os anos de 1951/52 (que foram anos excepcionais pelos motivos j apontados). Em 1960, os bens de capital importados representavam menos de 20 do montante global de Investimento Bruto fixo da economia. Apesar de quantitativamente pouco significativa a participao do setor externo na economia, no devemos subestimar a sua importncia qualitativa. Na realidade a manuteno de altas taxas de investimento e, em particular, a composio
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dos investimentos, capaz de produzir uma expanso e diversificao considerveis do parque industrial brasileiro, devem-se, evidentemente, possibilidade de ter mantido a participao dos equipamentos importados, sem grandes diminuies, ao longo do perodo. Esse coeficiente importado constituiu-se num elemento estratgico para a expanso da capacidade produtiva que de outro modo estaria amarrada margem de flexibilidade existente na indstria de bens de capital interna, relativamente incipiente. Vejamos agora, esquematicamente, quais os principais perodos histricos do processo de substituio de importaes brasileiras, apontando apenas as suas caractersticas mais marcantes, uma vez que a anlise das modificaes estruturais ser feita em maior detalhe nos pargrafos seguintes. No perodo que se segue grande depresso, e como resultado da prpria poltica econmica governamental de defesa em face da contrao externa, a atividade interna recuperou-se rapidamente. Nos anos at a Segunda Guerra Mundial, a expanso da produo interna industrial foi em grande parte possvel, graas ao aproveitamento mais intenso da capacidade produtiva instalada que permitiu substituir uma srie de bens de consumo leves antes importados. Assim mesmo deve ter ocorrido ampliao nas indstrias alimentares, de alguns materiais de construo e de certos equipamentos agrcolas cujas importaes, como veremos no pargrafo seguinte, caram acentuadamente. No perodo da Segunda Guerra Mundial, apesar das dificuldades de suprimentos do exterior, ou por isso mesmo, o Governo decidiu entrar no setor da siderurgia dando incio ao investimento pioneiro de Volta Redonda, cuja entrada em funcionamento em 1946 constitui a primeira operao em grande escala na indstria pesada da Amrica Latina. O perodo do ps-guerra caracterizou-se de modo geral por uma expanso e mudana contnua da estrutura industrial brasileira, cuja evoluo ser examinada mais adiante. Por agora, interessa-nos apenas assinalar as trs fases principais do processo de desenvolvimento desse perodo. A primeira fase no imediato ps-guerra, de 1945 a 1947, correspondeu a um alvio da situao do setor externo com a retomada em termos absolutos da capacidade para importar aos nveis da pr-crise. Em consequncia, o crescimento da economia nesses anos foi menos orientado no sentido da substituio de importaes do que no da expanso do setor exportador. A participao das exportaes na produo nacional subiu consideravelmente, chegando em 1946 a ser similar de antes da guerra.27
27. Ver Anlisis y proyecciones del desarrollo economico Del Brasil, Grupo Misto BNDE/CEPAL (E/CN. 12/364/Rev.1), publicao das Naes Unidas, n de venda 1956.II.G.2.
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QUADRO 3
Brasil: importao por grupos principais de bens, valores absolutos, ndices de quantum (base 1929 = 100) e participao porcentual
(Milhes de cruzeiros de 1948)
Grupos de bens
Valores 3.204 1.277 1.927 1.443 7.909 1.814 6.095 4.564 17.121 966 147 819 940 5.076 516 4.560 894 7.876 1.835 861 974 1.355 7.366 1.303 6.063 3.281 13.837 3.877 1.964 1.913 2.616 6.402 1.087 5.315 5.277 18.172
Bens de consumo Durveis No durveis Combustveis e lubrificantes Matrias-primas e produtos intermedirios Metlicos No metlicos Bens de capital Total da amostra Bens de consumo Durveis No durveis Combustveis e lubrificantes Matrias-primas e produtos intermedirios Metlicos No metlicos Bens de capital Total da amostra Bens de consumo Durveis No durveis Combustveis e lubrificantes Matrias-primas e produtos intermedirios Metlicos No metlicos Bens de capital Total da amostra Bens de consumo Durveis No durveis Combustveis e lubrificantes Matrias-primas e produtos intermedirios Metlicos No metlicos Bens de capital Total da amostra
Fonte: Anurios de comrcio exterior do Brasil. Valor da amostra.
ndices 1929 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1931 30 12 43 65 64 28 75 20 46 1937-38 57 67 51 94 93 72 100 72 81 1948 121 154 99 181 81 60 87 116 106
Porcentagem
18,7 7,5 11,2 8,4 46,2 10,6 35,6 26,7 100,0 12,3 1,9 10,4 11,9 64,4 6,5 57,9 11,4 100,0 13,3 6,2 7,1 9,8 53,2 9,4 43,8 23,7 100,0 21,2 10,8 10,5 14,4 35,2 6,0 29,2 29,1 100,0
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Apesar da melhoria da capacidade para importar ter continuado at 1954 (a partir de 1949, sobretudo atravs da melhoria dos preos internacionais do caf), ela no foi sequer suficiente, como j vimos, para restabelecer os nveis per capita prevalecentes em 1929, mesmo nos anos mais favorveis. Se, ademais, levarmos em conta que a renda nacional havia aumentado consideravelmente durante esse perodo, compreende-se que a poltica de liberalizao das importaes seguida no ps-guerra (em se mantendo fixa a taxa cambial) iria dar lugar a constantes presses sobre o balano de pagamentos. Assim, uma vez esgotadas as reservas de divisas acumuladas no exterior durante a guerra, comearam a aparecer os primeiros deficits e a partir de 1948 o Pas entrou em regime de controle cambial. Esse controle baseava-se, porm, na manuteno da taxa de cmbio vigente e num controle quantitativo das importaes que discriminava violentamente contra os bens de consumo no essenciais, ao mesmo tempo que mantinha relativamente baratas as importaes de produtos intermedirios e de bens de capital. Da resultou, naturalmente, um estimulo considervel implantao interna de indstrias substitutivas desses bens de consumo, sobretudo os durveis, que ainda no eram produzidos dentro do Pas e passaram a contar com uma proteo cambial dupla, tanto do lado da reserva de mercado como do lado dos custos de operao. Esta foi basicamente a fase da implantao das indstrias de aparelhos eletrodomsticos e outros artefatos de consumo durvel. Ao aumento da demanda derivada por importaes, decorrente desta expanso industrial no integrada, agregou-se, como j vimos, a guerra da Coreia, resultando em consequncia um agravamento do desequilbrio no balano de pagamentos, que se traduziu num acmulo de atrasados comerciais. Para corrigir essa situao, empreendeu-se em 1953 uma reforma cambial em que se substituiu o controle direto das importaes por um sistema de leilo de divisas no qual se classificavam as importaes em cinco categorias, de acordo com o seu grau de essencialidade e as possibilidades de produo interna. Este sistema elevando a taxa cambial mdia efetiva no s permitiu comprimir o quantum de importaes ao nvel da capacidade para importar existente nesse ano, como tornou relativamente mais atraente a produo interna de uma srie de produtos industriais bsicos e matrias-primas cujo preo de importao em moeda nacional passou a subir consideravelmente por ficar sujeito ao pagamento de crescentes gios cambiais. Em 1954 pode considerar-se terminada esta segunda fase do desenvolvimento interno, em que houve uma coincidncia entre uma expanso industrial relativamente acelerada (embora desordenada) e a melhoria do poder de compra
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das exportaes. Deve-se notar que neste ano o Governo realizou investimentos vultosos no setor da indstria petrolfera, que vieram a ter considervel repercusso no desenvolvimento do perodo seguinte. Os anos 1955 e 1956 podem considerar-se de transio, tanto do ponto de vista poltico como econmico, o segundo inclusive o nico ano do perodo com uma taxa de crescimento negativa do produto per capita. De 1956 a 1961 entramos na terceira fase de desenvolvimento do ps-guerra, que se caracterizou por dois fatores mais destacados: o aumento da participao direta e indireta do Governo nos investimentos, e a entrada de capital estrangeiro privado e oficial para financiar parcela substancial do investimento em certos setores. A ao do Governo foi consubstanciada num programa de metas setoriais que deu um certo grau de racionalidade expanso industrial. A entrada de capitais oficiais foi em parte autnoma, destinando-se ao financiamento de projetos especficos e em parte maior compensao destinada a cobrir os deficits do balano de pagamentos. A entrada de capital estrangeiro privado orientou-se basicamente para os setores da indstria mecnica sob a forma de investimento direto estimulado pelo tratamento preferencial concedido pela Instruo n 113, da SUMOC. Neste perodo teve lugar a instalao de algumas indstrias dinmicas como a automobilstica, de construo naval, de material eltrico pesado e outras indstrias mecnicas de bens de capital. Expandiram-se tambm vrias indstrias bsicas como a siderrgica, petrolfera, metalrgica dos no ferrosos, celulose e papel, qumica pesada etc. Esta considervel expanso e diversificao industrial foi estimulada atravs de incentivos e subsdios de vrias naturezas, entre os quais merecem particular destaque os cambiais e tarifrios introduzidos pela Lei n 3.244, de 1957. Deste modo se aprofundou consideravelmente o processo de substituio de importaes no Brasil, que conduziu a um ritmo de desenvolvimento mais acelerado neste perodo do que nos anteriores. preciso no esquecer, porm, que esse processo teve lugar com um agravamento considervel das presses inflacionrias e dos desequilbrios regionais. O aumento da participao do setor pblico no dispndio nacional,28 sem um adequado mecanismo de financiamento, e o agravamento do estrangulamento do
28. Ver dados do Quadro V do Plano Trienal.
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setor externo conduziram acelerao dos mecanismos de propagao inflacionria, com graves repercusses sobre a economia como um todo. A tremenda concentrao industrial na regio j anteriormente mais desenvolvida ao Pas, se bem possa ser explicada e mesmo defendida como um processo normal de polarizao, contribuiu no entanto para o aumento dos desequilbrios regionais com todas as implicao econmicas, polticas e sociais decorrentes. Assim, se bem certo que o Pas conseguiu desenvolver-se num perodo em que a maioria dos pases da Amrica Latina entrava em estagnao, no menos verdadeiro que o custo social do processo foi relativamente alto (embora evidentemente mais baixo que o da estagnao). Por outro lado, o dinamismo do processo de substituio de importaes parece estar chegando ao fim e dificilmente se pode prever um quarto perodo de desenvolvimento dentro do mesmo modelo. A fase que o Pas atravessa atualmente parece indicar a necessidade de transio para um novo modelo de desenvolvimento econmico e social. A esse respeito, porm, faremos apenas alguns comentrios breves no captulo final deste estudo.
C. AS MODIFICAES NA ESTRUTURA DE IMPORTAES
O propsito deste pargrafo verificar em que medida o processo de substituio de importaes, que vem ocorrendo no Brasil nas ltimas dcadas, se tem traduzido por modificaes sensveis na estrutura da pauta e analisar o comportamento e a composio das vrias classes de importaes. A nfase maior ser dada ao perodo 1948/61, ao passo que a dcada dos trinta ser apenas considerada como ponto de referncia.29 O estudo da estrutura de importaes ser realizado levando em conta, sobretudo, as variaes quantitativas das vrias classes de produtos e as modificaes na sua participao relativa na amostra. Embora o processo de substituio de importaes possa ser entendido, no seu sentido mais geral, como um processo de expanso e diversificao da atividade produtiva interna, sobretudo a industrial, face s limitaes da capacidade para importar, neste item nos limitaremos a verificar em que faixas e em que perodos
29. A anlise ser levada a cabo em vrios nveis de agregao, desde o total da amostra escolhida pela CEPAL, no ano de 1955, e que representava nesse ano mais de 90% da pauta, passando por vrios tipos de agrupamentos de produtos representativos, at chegar, em alguns casos, ao detalhe.
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ocorreu a substituio stricto sensu. J vimos que esta pode ser definida como a diminuio em termos absolutos e/ou relativos de certos produtos ou grupos de produtos da pauta de importaes. Efetivamente, para que o processo de substituio tenha sucesso e permita a expanso interna da economia, com uma capacidade para importar que cresce lentamente e por vezes permanece estancada ou mesmo declina, necessrio que certas faixas de importaes diminuam, parem ou cresam menos do que o quantum geral, para permitir que outras se mantenham ou expandam e surjam novos produtos indispensveis continuao do desenvolvimento econmico. Essa diminuio absoluta ou relativa de participao na amostra, que denominamos substituio visvel, constitui o objeto de nossa anlise nas prximas pginas. J vimos tambm que o esforo de substituio de uma economia ou de um setor industrial no pode ser medido apenas em termos de diminuio das suas importaes. Sobretudo em se tratando de agregados, mas mesmo com produtos isolados, pode estar ocorrendo substituio, isto , produo interna substitutiva de importaes, sem que se verifique diminuio aparente destas. Nesse caso, necessrio que a expanso de consumo esteja sendo mais do que proporcionalmente atendida pela produo interna, vale dizer, que o coeficiente de importaes sobre a oferta esteja diminuindo. Este tipo de anlise que permite descer em maior profundidade para avaliar o esforo de substituio realizado pela economia ser levado a cabo na seo seguinte mediante comparao entre importaes e produo interna. Neste captulo, repetimos, estamos apenas interessados em verificar em que medida a estrutura de importaes se modifica, acompanhando o processo, e em identificar algumas faixas de substituio visvel.
1. O PERODO DE REFERNCIA OS ANOS 30
Embora o perodo escolhido para anlise detalhada das modificaes na composio e comportamento das importaes seja o que vai de 1948 a 1961, escolhemos alguns anos do perodo 1929/38 para referncia, de modo a podermos fazer a ponte entre a situao na dcada dos 30, antes e depois da grande depresso, e o perodo do ps-guerra. A anlise deste perodo de referncia ser feita com base nos dados do Quadro 3. Os anos escolhidos foram: 1929 (antes da crise), 1931 (antes de chegar ao mximo da depresso), 1937/38 (anos da recuperao) e 1948 (ano inicial do perodo seguinte).
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Os ndices e porcentagens foram calculados a partir de dados em cruzeiros de 1948 para poder fazer mais facilmente a comparao entre um perodo e outro. Essa comparabilidade, porm, extremamente grosseira, uma vez que os dados do perodo de anlise esto em dlares constantes de 1955 e a prpria amostra, escolhida neste ano, muito menos representativa nos anos 30. a) Variaes Quantitativas Tomando em considerao os dados da amostra, v-se que o nvel geral de importaes de 1929 no voltou a ser atingido durante a dcada e s em 1948 foi ligeiramente ultrapassado. Na realidade, se levarmos em conta que a amostra representava apenas 78% do total das importaes em 1929, 81% em 1937/38 e 87% em 1948, verifica-se que essa tendncia no recuperao do nvel de importaes de 1929, durante a dcada, se acentua. No ano de 1931 as importaes caem em mais de 50% em relao ao nvel de 1929, defendendo-se, como natural, as importaes de combustveis e matriasprimas e materiais que caem apenas de 35% e 36 %, respectivamente; enquanto os bens de consumo e os de capital caem de 70% e 80%, respectivamente. Embora 1937/38 sejam anos de recuperao e os mais favorveis da dcada s importaes, o quantum da amostra ainda inferior em 19% ao de 1929, e s depois da Segunda Guerra Mundial a capacidade para importar volta aos nveis da pr-crise. Vejamos agora o comportamento dos grandes grupos de produtos durante o perodo. No que diz respeito aos bens de consumo, as importaes sofreram uma violenta restrio com a crise, sobretudo os bens de consumo durveis, cujo comportamento extremamente elstico em relao s variaes do quantum geral, em virtude de serem os produtos da pauta de importaes cujo consumo mais facilmente compressvel. Este grupo de produtos, embora se recuperasse mais intensamente do que os de bens de consumo no durveis, no voltou a atingir os nveis de 1929 durante a dcada. No fim da dcada seguinte, porm, as importaes de bens de consumo durveis tinham atingido nveis muito elevados, s ultrapassados pelos combustveis, e 50% acima do nvel geral da amostra. J os bens de consumo no durveis no s se mantiveram, em mdia, 50% abaixo do nvel de 1929, durante toda a dcada dos 30, como, mesmo em 1948, a custo voltaram ao nvel prevalecente antes da crise. Ocorreu portanto um processo de
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substituio de importaes pela produo interna, que foi particularmente intenso para os alimentos de origem animal, bebidas e algumas manufaturas mais simples.30 O fenmeno da substituio de importaes no aparente para o grupo de bens de consumo durveis como um todo. Ao contrrio, houve um aumento do peso relativo desses bens na amostra. Isso, porm, se deve menos inexistncia de substituio nas faixas de bens presentes na amostra em 1929 do que apario de novos produtos no mercado mundial. Assim, na amostra selecionada, que de 1955, grande parcela dos bens de consumo durveis constituda por aparelhos eletrodomsticos que no existiam na dcada dos 30.31 Alm disso os anos do imediato ps-guerra se caracterizaram no Brasil por uma certa euforia cambial decorrente das reservas de divisas acumuladas foradamente durante a guerra. Assim, os nveis de importao de bens de consumo durveis foram muito elevados (so os chamados anos de desperdcio de divisas), respondendo a uma demanda contida durante os anos da guerra. Mesmo durante os anos 1951-1952, que foram os anos de maiores nveis de importao deste e de outros tipos de bens, a sua participao relativa na pauta inferior de 1948. O grupo de combustveis e lubrificantes o que apresenta maior rigidez em relao s flutuaes do nvel geral de importaes. No s o seu quantum importado cai relativamente menos que todos os outros nos anos da crise como, uma vez passada a recesso, o seu nvel de importaes se recupera praticamente, acompanhando o nvel de atividade econmica. Em 1948 atinge o dobro do volume de 1938, refletindo, simultaneamente, o crescimento econmico do ps-guerra e a impossibilidade de substituio decorrente da inexistncia de uma indstria petrolfera. O segundo grupo de importaes em grau de incompreensibilidade e recuperao o de matrias-primas e produtos intermedirios, que em 1937 apenas fica em nvel ligeiramente inferior ao de 1929. Os motivos desse comportamento so similares aos do grupo anterior. No que diz respeito, porm, ao processo de substituio de importaes, a situao muito diferente. Este um grupo que apresenta substituio em vrias faixas importante, poderamos mesmo dizer estratgicas para o desenvolvimento subsequente da economia.
30. Segundo os dados da amostra, as importaes destes produtos, em cruzeiros constantes de 1948, caram entre 1929 e 1938 de cerca de 70% e mesmo em 1948 ainda se mantinham cerca de 50% abaixo do nvel da pr-crise. 31. Fenmeno semelhante, embora de menor intensidade, deve ter-se passado com os bens de capital. Mas nestes ltimos o problema mais de mudana de tipo e qualidade do que propriamente de desaparecimento de faixas de produtos e aparecimento de novas. Alis, este problema muito importante e responsvel pela grande dificuldade em construir sries a preos constantes estritamente comparveis ano a ano, para um perodo to longo.
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A substituio do grupo foi to acentuada que em 1948, enquanto os demais grupos e o nvel geral de importaes j ultrapassam os nveis de 1929, as importaes de matrias-primas e produtos intermedirios eram inferiores em 20%. Essa substituio particularmente visvel para os produtos metlicos, cujas importaes caem de 40% entre 1929 e 1948. Alm disso, mais antiga. As matrias-primas no metlicas s evidenciam substituio a partir de 1938, tendo as suas importaes no ps-crise reagido de modo ainda mais acentuado do que as de combustveis. Esse comportamento natural, uma vez que neste grupo de produtos esto compreendidos os insumos bsicos para as indstrias de bens de consumo final no durveis cuja substituio deve ter-se dado com mais nfase no perodo de maior estrangulamento do setor externo. J os materiais metlicos, mesmo nos anos de recuperao econmica, apresentam importaes declinantes. Isso se deve ampliao da produo siderrgica nacional, cuja implantao se foi fazendo paulatinamente desde os comeos do sculo, embora a produo em maior escala s se iniciasse com Volta Redonda nos anos da Segunda Guerra Mundial. Analisando as listas de importao em cruzeiros constantes, verifica-se que as importaes de produtos siderrgicos caram de 50% entre 1929 e 1948. Para as matrias-primas no metlicas houve diminuio de importaes no mesmo perodo para os seguintes produtos: peles e couros, fibras e fios txteis manufaturas de papel (exceto papel para jornal), manufaturas de borracha, vidro plano e cimento. No que diz respeito aos bens de capital, o seu comportamento bastante elstico em relao s flutuaes do nvel geral de importaes. Depois dos bens de consumo durveis foi o grupo que maior restrio sofreu com a crise. A sua recuperao durante a dcada tambm idntica daqueles. Em 1948, porm, embora o seu nvel de importaes ultrapasse o nvel geral, de modo nenhum ocorre a expanso que se verificou para os bens de consumo durveis. Embora o grupo como um todo no denote um processo de substituio da natureza do sofrido pelos produtos intermedirios, pode-se afirmar que se comeou a substituir algumas faixas. Assim entre 1929 e 1948 h diminuio aprecivel das importaes de equipamentos agrcolas (particularmente ferramentas) de material ferrovirio, que correspondem produo interna desses ramos industriais. b) Variaes na Composio da Amostra A estrutura das importaes modificou-se sensivelmente entre 1929 e 1948, acompanhando o processo de industrializao.
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de notar-se desde logo que a estrutura de 1929, dada a relativamente baixa participao dos bens de consumo,32 indica que esse processo j se tinha iniciado anteriormente, ainda dentro do tradicional modelo exportador. Na realidade, a industrializao no Brasil j vinha ocorrendo, embora por forma incipiente, desde os primrdios do sculo e teve um impulso maior durante o perodo da Primeira Guerra Mundial. poca da grande depresso as indstrias tradicionais j tinham atingido um certo grau de desenvolvimento, assim a entrada no processo de substituio de importaes pela via dos bens de consumo no durveis resultou mais fcil no s pelas condies de dimenso de mercado e tecnologia de menor intensidade de capital como, muito principalmente, pela possibilidade de explorar mais eficazmente a capacidade produtiva j existente. No entanto, o avano do processo de substituio por esta linha de produtos era insuficiente para comprimir as importaes a um nvel compatvel com uma capacidade para importar to reduzida. As matrias-primas e os produtos intermedirios com a reduo do nvel geral de importaes tinham passado a representar nos anos trinta mais de metade das importaes correntes. Tornava-se, pois, urgente iniciar o processo de substituio, sobretudo na faixa de materiais de construo. Esse esforo, iniciado depois da crise, foi reforado no perodo da Segunda Guerra Mundial e, em 1948, trs anos depois de terminada a guerra, com as exportaes ao nvel de 1929, a estrutura da pauta de importaes apresentava-se bastante modificada. Os produtos intermedirios tinham diminudo a sua participao de 46% para 35%, ao mesmo tempo que baixavam em termos absolutos, como j se viu. Essa diminuio do peso das matrias-primas permitiu no s compensar o aumento absoluto e relativo das importaes de combustveis, decorrente do crescimento econmico, como ainda aumentar a participao dos bens de consumo e dos bens de capital, estes ltimos indispensveis para a continuao do processo de desenvolvimento subsequente. Note-se, mais uma vez, que o aumento do peso relativo dos bens de consumo se deve inteiramente aos bens durveis, pelos motivos j apontados. Os bens de consumo no durveis, com efeito, foram o outro grupo em que ocorreu substituio visvel e, em consequncia, a sua participao na pauta em 1948 diminui em relao a 1929.
32. Esta participao est subestimada em relao ao total de importaes, uma vez que a amostra foi escolhida em 1955. Isso, no entanto, no nos parece suficiente para invalidar o desenvolvimento do raciocnio posterior.
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Em resumo, podemos concluir que, durante o perodo do ps-crise at o fim da Segunda Guerra Mundial, foi ultimada, praticamente, a substituio possvel de ser levada a cabo nos bens de consumo no durveis, e realizados alguns esforos estratgicos de substituio nas matrias-primas e sobretudo nos materiais de construo. O aumento de participao na pauta dos bens de consumo no durveis, decorrente do aparecimento de novos produtos, da demanda contida no perodo de guerra, e da euforia cambial do ps-guerra, preparou uma nova faixa de substituio para o perodo seguinte, pela qual seguiria a indstria brasileira durante cerca de uma dcada. Esse prprio processo de substituio, porm, iria exigir novas importaes de matrias-primas e bens de capital. O aumento dessas necessidades rapidamente esbarrou com uma capacidade para importar limitada, e depois de 1954 declinante, e forou o processo de substituio a entrar de novo, e com mais nfase, nas faixas de produtos intermedirios e de bens de capital. Como se desenrolou esse processo e as modificaes subsequentes no quantum e composio dos produtos importados, sero analisados nas prximas pginas.
2. O COMPORTAMENTO DOS AGREGADOS DA PAUTA DE IMPORTAES NO PERODO 1948/61
a) Variaes Quantitativas As variaes no quantum das importaes podem ser examinadas no Quadro 4 e evidenciam que, para o perodo como um todo, o nico grande grupo que mostra substituio visvel o dos bens de consumo. A substituio mais forte ocorreu com os bens de consumo durveis cujo quantum cai violentamente no perodo. Os bens de consumo no durveis, porm, mostram tambm substituio (embora em muito menor escala), uma vez que o seu quantum no acompanhou o aumento do quantum geral de importaes, estando nos ltimos anos ao nvel de 1948. Todos os demais grupos acusam aumentos do quantum importado ao longo do perodo. A expanso mais acentuada verifica-se para os combustveis e lubrificantes cujo quantum subiu de 150% no perodo. Os bens de capital terminados e os produtos intermedirios como um todo apresentam ndices de quantum que entre o incio e o fim do perodo manifestam uma tendncia idntica do quantum geral de importaes, porm com flutuaes de intensidade distinta.
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QUADRO 4
Brasil: ndices do quantum das importaes por grupos principais 1948-61

(1948 = 100)
Ano 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961
Bens de consumo final Combustveis Produtos intermedirios No No Partes e Durveis Subtotal Metlicos durveis metlicos complementares lubrificantes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 81,6 102,0 90,8 105,4 140,0 108,7 66,1 68,5 112,6 88,3 126,7 156,9 137,8 81,5 164,4 164,7 164,6 163,5 221,3 187,8 158,3 101,0 162,1 128,4 180,8 188,7 159,9 122,0 21,7 113,3 62,8 178,2 163,4 140,2 17,7 23,8 131,4 72,1 214,4 319,4 181,8 73,4 7,7 120,8 58,5 208,8 161,9 158,8 48,0 7,8 121,0 58,6 216,9 144,4 149,2 62,3 12,5 115,3 58,6 196,0 181,3 150,2 114,5 14,5 82,0 44,6 219,2 137,3 145,4 173,0 25,2 82,1 50,7 215,0 143,1 159,2 207,0 16,4 107,3 57,2 246,2 173,3 179,6 105,7 9,2 117,9 58,0 248,7 196,0 174,8 29,3
Fonte: Amostra da CEPAL (dados em dlares constantes).
Bens de Total Subtotal capital 100,0 104,1 127,8 186,6 156,0 115,3 180,1 133,2 127,9 147,1 150,5 167,7 161,1 144,2 100,0 105,9 124,7 207,0 236,4 116,9 134,7 95,7 84,2 131,7 116,2 135,2 127,4 141,1 100,0 102,6 120,1 186,2 179,2 115,2 152,7 119,1 114,6 134,0 131,3 144,4 144,6 142,5
Como natural, e j foi apontado anteriormente, os bens de capital reagem aos movimentos do nvel geral de importaes por uma forma mais elstica que os demais produtos. Assim, nos anos 51 e 52, que correspondem aos nveis mximos alcanados pelo quantum geral, os bens de capital reagiram mais do que proporcionalmente e o seu quantum importado mais do que dobrou em relao a 1948. J nos anos 55 e 56, que foram anos de contrao do nvel geral, o seu quantum caiu abaixo dos nveis de 48. Isto, embora tenha reflexos importantes sobre a taxa de investimento da economia, bastante explicvel por serem os equipamentos novos os itens mais compressveis da pauta, uma vez que as importaes de bens de consumo terminados j se encontram reduzidas a nveis muito baixos. J matrias-primas e produtos intermedirios apresentam um comportamento mais rgido em relao s variaes do nvel geral de importaes, visto que a sua importao indispensvel manuteno do nvel de atividade econmica existente, em particular da atividade indstria. Assim, o seu quantum apresenta flutuaes menos violentas em relao ao quantum geral, com exceo do ano de 1954 em que houve importaes macias de materiais metlicos.
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Pode-se notar ainda que, de 1954 at 1960, anos que correspondem a um perodo de intensa industrializao, o ndice de quantum das importaes do grupo se manteve acima do ndice de quantum geral, acontecendo o inverso com os equipamentos. Dos produtos intermedirios, os nicos que apresentam substituio visvel so as chamadas partes complementares, em que esto includos as peas e acessrios necessrios montagem de aparelhos eletrodomsticos e as autopeas. S a partir de 1959, porm, que o processo de integrao vertical da produo naqueles dois setores se mostra suficientemente avanado para que se registrasse diminuio substancial nas importaes. b) Variaes na Composio da Amostra As variaes na participao porcentual dos vrios grupos na amostra podem ser avaliadas luz do Quadro 5. A estrutura da pauta de importaes no incio do perodo se apresentava grosso modo com a seguinte composio:
Porcentagem Bens de consumo final Combustveis e lubrificantes Produtos intermedirios Bens de capital 1948 17 13 40 30 1961 7 23 40 30
A nica modificao substancial verificada entre o incio e o fim do perodo a diminuio da participao dos bens de consumo e o aumento correspondente dos combustveis e lubrificantes. Os produtos intermedirios e os equipamentos mantiveram as suas posies relativas. As tendncias diminuio e ao aumento, respectivamente, dos dois primeiros grupos so constantes. Essa constncia representa um problema grave no que diz respeito aos combustveis. No caso de o esforo de substituio neste grupo no ser suficiente para inverter ou, pelo menos, conter essa tendncia, dentro em breve o seu aumento de participao na pauta se far custa dos outros dois grupos, uma vez que a participao dos bens de consumo, j sendo extremamente reduzida, dificilmente ser possvel baix-la ainda mais. Os dados dos ltimos dois anos, em que a participao dos bens de consumo aumenta ligeiramente, j do uma indicao no sentido de que inclusive difcil mant-la to baixa.
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QUADRO 5
Brasil: importaes, valores absolutos e porcentagem do total 1948-61
(Milhes de dlares de 1955)
Ano
Produtos de utilizao intermediria Subtotal Para consumo Para inverso Valor Porcentagem Valor Porcentagem Valor Porcentagem absoluto do total absoluto do total absoluto do total Subtotal Valor Porcentagem absoluto do total 601.038 610.707 691.532 1.116.772 1.168.820 691.608 805.954 583.246 528.671 646.381 589.122 649.887 678.798 695.250 45,1 47,1 48,5 45,0 48,4 46,3 49,1 291.240 271.702 244.542 234.679 237.405 289.966 264.828 52,9 395.034 60,2 334.985 29,1 25,9 24,5 23,8 18,3 17,9 16,5 20,1 18,5 65,4 447.707 25,1 60,1 485.189 26,1 57,7 310.914 25,9 380.618 631.633 721.113 356.623 410.920 292.006 256.969 401.839 354.443 412.482 388.832 430.422 59,7 287.655 28,1 232.052 60,3 295.940 29,7 305.098 30,6 31,6 31,8 34,0 40,3 31,1 27,0 24,6 22,5 30,1 27,1 28,6 27,0 30,0 Para inverso Valor Porcentagem absoluto do total 22,5 24,3 26,7 23,6 20,1 26,4 28,4 38,1 40,7 35,0 36,2 34,6 37,8 39,8 167.040 11,7 217.798 15,1 292.198 20,3 247.025 18,8 221.987 16,6 148.418 13,0 152.657 12,8 283.992 18,7 154.791 13,4 259.991 14,5 300.854 16,3 186.301 15,6 164.271 16,0 171.384 17,2
Produtos de utilizao final Para consumo Valor Porcentagem absoluto do total
Total geral Valor absoluto 997.245 1.023.076 1.198.165 1.856.705 1.787.207 1.149.223 1.522.726 1.187.970 1.142.601 1.335.683 1.309.566 1.440.314 1.441.759 1.432.046
1948 396.207
39,7
224.823
1949 412.369
40,3
248.098
1950 506.633
42,3
320.332
1951 739.933
39,9
439.079
1952 618.387
34,6
358.396
1953 457.615
39,8
302.824
1954 716.772
47,1
432.780
1955 604.724
50,9
452.067
1956 613.930
53,7
465.512
1957 689.302
51,6
467.315
1958 720.444
55,0
473.419
1959 790.427
54,9
498.229
1960 762.961
52,9
545.163
1961 736.796
51,5
569.756
Fonte: Amostra da CEPAL.
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Para os produtos intermedirios e os equipamentos, as posies relativas de um grupo frente ao outro sofreram as mesmas flutuaes, j indicadas, quando analisamos os dados de quantum. de salientar, porm, que, ao longo de todo o perodo, e em particular nos ltimos anos, em que o volume de importaes esteve estancado, no se verificou uma tomada crescente da pauta de importaes pelos produtos intermedirios, apesar da rpida expanso da atividade industrial. Isso, evidentemente, s foi possvel porque parte da prpria atividade industrial estava destinada a substituir importaes nos setores de matrias-primas, materiais intermedirios e partes complementares. Embora s para este ltimo grupo seja visvel essa substituio, atravs da sua diminuio em termos absolutos e relativos, veremos mais adiante, numa anlise mais desagregada, que o processo de substituio avanou para vrias outras faixas de produtos intermedirios. Na realidade, o esforo de substituio levado a cabo nesse campo permitiu que se reservasse uma margem de cerca de 30% da pauta para importaes de equipamentos. A isso se deve, em grande parte, a possibilidade de manuteno da taxa de investimento e a consequente continuao do processo de crescimento da economia nos ltimos anos.
3. A ESTRUTURA DAS IMPORTAES ANALISADA SEGUNDO A UTILIZAO E SEGUNDO O DESTINO33
Comecemos pela anlise da primeira parte do Quadro 5 no que se refere diviso da amostra entre produtos de utilizao intermediria e final. Como se v, o peso relativo dos bens finais e intermedirios mudou substancialmente na primeira dcada do perodo: de uma participao relativa de 60% e 40%, respectivamente, em 1948, passou-se, em 1958, posio inversa, com 45% de bens finais contra 55% de bens intermedirios. Esse aumento da participao dos bens intermedirios confirma a tendncia normal de modificao da pauta de importaes que acompanha um processo de industrializao em um pas subdesenvolvido, cuja capacidade para importar no cresce rapidamente. A manuteno de uma tal tendncia, porm, a continuar a largo prazo traria consequncias prejudiciais ao processo de desenvolvimento que poderia vir a ser
33. O objetivo desta anlise tornar comparvel esta parte do estudo com dois estudos similares feitos pela CEPAL para a Amrica Latina, publicados, um no Estudio Econmico de Amrica Latina, 1956 (E/CN .12/427/Rev.1), publicao das Naes Unidas (n de venda 67. IL G.1) e Algunas caractersticas deI desarrollo industrial en el perodo 1950-61 (E/CN .12/602). O mtodo de classificao adotado nesta diviso anlogo ao adotado nesses dois trabalhos, embora a coincidncia no seja rigorosa.
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estancado. Dadas as limitaes da capacidade para importar, a diminuio em termos relativos das importaes de bens finais acabaria por se transformar em diminuio em termos absolutos; a pauta de importaes se tornaria cada vez mais rgida; as importaes de bens de capital, que so simultaneamente o grupo de maior peso nos bens finais e o mais flexvel, seriam comprimidas. Isso no s frearia o processo de desenvolvimento como aumentaria a vulnerabilidade da economia em relao ao setor externo, uma vez que a manuteno da prpria atividade industrial existente ficaria na dependncia estratgica de importaes macias de matrias-primas. Convm salientar que uma situao de tal gravidade no parece ter sido atingida pelo Brasil. Em primeiro lugar, o aumento das importaes incompressveis de matrias-primas e materiais no se deu, em termos absolutos, custa dos bens finais. De modo geral, o quantum da importao destes ltimos se manteve ao longo do perodo,34 o que permitiu que com um crescimento de 44% do quantum geral das importaes os produtos intermedirios crescessem mais de 80%. Assim, embora com restries severas na importao de certos bens de consumo, foi possvel manter a participao das importaes de bens de capital. Por outro lado, a tendncia para o aumento da participao dos produtos intermedirios parece ter-se invertido a partir de 1958. Realmente, nos ltimos trs anos a sua percentagem diminuiu e em 1961 representava pouco mais de 50% da pauta. Essa inverso da tendncia parece indicar que o esforo de substituio que se vinha realizando h vrios anos em algumas faixas dos produtos intermedirios foi coroado de xito, de forma a permitir que essa substituio se tornasse, finalmente, aparente para o grupo como um todo. Esse resultado tanto mais satisfatrio se levarmos em conta que no grupo esto includos alguns produtos como petrleo cru, trigo e papel de imprensa, para os quais esse esforo de substituio no foi suficiente para produzir resultados visveis. Donde se conclui que apesar dessas e de outras dificuldades, que sero discutidas em maior detalhe mais adiante, a composio da pauta das importaes se apresenta menos desfavorvel, neste particular, do que seria de esperar. Passemos agora anlise da segunda parte do quadro que diz respeito diviso segundo o destino.
34. No considerando as violentas elevaes dos anos 1951/52, que j vimos serem dois anos excepcionais.
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Nos trs primeiros anos da srie a participao relativa das importaes para consumo e para investimento mantm-se constante, um pouco acima e um pouco abaixo dos 50%, respectivamente. Na dcada dos 50, as mudanas na participao so particularmente notveis nos anos de expanso (1951-52) e nos de crise (1955-56) do nvel geral de importaes para investimento e no segundo caso prejudicam-nas. Esta maior elasticidade das importaes destinadas ao investimento para reagir s flutuaes do nvel geral perfeitamente explicvel e tem sido verificada em todos os pases da Amrica Latina. Para os demais anos da dcada, as variaes na com posio no so substantivas. A partir de 1957, ano em que a composio era relativamente favorvel aos investimentos, aumenta a participao das importaes para consumo. Esse fato pode ser explicado por trs ordens de fenmenos: o estancamento das importaes globais, a impossibilidade de conter a expanso da importao de combustveis (particularmente petrleo) e a substituio ocorrida em algumas faixas de bens de capital. Analisemos em seguida, no Quadro 5, a subclassificao em Produtos Finais e Produtos Intermedirios conforme as importaes se do para consumo ou investimento. Os produtos para consumo final compreendem os bens de consumo durveis e no durveis (essencialmente manufaturas prontas) e os combustveis terminados. O grupo como um todo apresenta substituio visvel: o seu quantum tende a cair (embora com ligeira recuperao nos dois ltimos anos) e a sua participao relativa cai de 30% no incio para 18,5% no fim do perodo. J o subgrupo dos equipamentos (Produtos Finais para Investimento), embora o seu quantum denote uma tendncia ao crescimento moderado e a sua participao oscile em torno de 30% da amostra, apresenta flutuaes sensveis. As flutuaes mais violentas se do nos mesmos perodos apontados atrs para o grande grupo Importaes para Investimento e decorrem dos mesmos motivos. Os produtos intermedirios para consumo apresentam um acentuado aumento no quantum e na participao da amostra. So, na realidade, o nico subgrupo que, embora com algumas ligeiras pausas, mostra uma resistncia sustentada e crescente ao processo de substituio de importaes. Isso no de espantar se nos lembrarmos que nele esto compreendidas as matrias-primas (em vrios graus de elaborao) para a indstria qumica, alm do petrleo e do trigo e de uma srie de
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outros produtos que, por dificuldades tecnolgicas ou da disponibilidade de recursos naturais, no tm sido possvel produzir em escala satisfatria dentro do pas. Os produtos intermedirios para investimento compreendem os materiais metlicos, os materiais de construo no metlicos e as partes complementares dos bens de capital. Como se pode ver, tanto pelos dados de quantum como pela participao percentual, os esforos de substituio tm dado alguns resultados visveis. Com efeito, esse aumento das importaes do grupo se deve quase inteiramente s partes complementares da indstria automobilstica que se instalou no pais em 1955/56. A partir de 1959, a expanso e a nacionalizao progressiva da indstria de autopeas permitiram que cassem novamente o quantum e a percentagem das importaes do grupo, esta ltima ao nvel mais baixo do perodo. Apesar da participao j ser relativamente baixa, menos de 12% no grupo como um todo, a continuao do processo de substituio no ramo de materiais metlicos ainda pode oferecer algumas perspectivas com a entrada em funcionamento de novas unidades siderrgicas previstas para os prximos anos, alm das possibilidades de expanso da metalurgia dos no ferrosos. Em resumo, da anlise deste captulo, dentro das linhas gerais em que foi feita, podemos tirar as seguintes concluses: A evoluo da estrutura das importaes s se apresentou nitidamente desfavorvel em relao ao grupo de produtos intermedirios destinados ao consumo, que aumentaram a sua participao ocupando em 1961 cerca de 40% da amostra. Em compensao, a queda observada nas importaes totais destinadas a investimento, que traria graves inconvenientes para o processo de desenvolvimento, pode ser contornada mediante substituio no grupo de produtos intermedirios e manuteno das importaes de bens de capital terminados. O subgrupo de produtos de consumo final o que apresenta uma tendncia mais acentuada substituio. Assim mesmo, a sua participao ainda substancial em 1961 (cerca de 19%) devido incluso no grupo dos combustveis terminados, produtos nos quais, apesar do elevado esforo de produo interna, ainda no se atingiu de modo algum a autossuficincia. Assim, dada a dificuldade bsica de manter o processo de desenvolvimento face a uma capacidade para importar que cresce lentamente e se apresenta mesmo estancada nos ltimos anos, os problemas que surgiram no passado pelo lado da maior ou menor rigidez da estrutura de importaes no foram insuperveis. Muito ao contrrio esta
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conseguiu manter a flexibilidade suficiente para guardar uma margem, de cerca de 30% das importaes totais, disponvel para os bens de capital. certo que a prpria manuteno da capacidade efetiva para importar, dos ltimos anos, se deu custa de um crescente endividamento externo e aquela margem de importaes destinadas ao processo de investimento s foi possvel obt-la graas a uma poltica cambial discriminatria e entrada considervel de capital estrangeiro. No que concerne, portanto, s possibilidades de continuao do processo de substituio em condies externas to desfavorveis, as perspectivas so pouco animadoras e conseguir manter o atual coeficiente de importaes geral para a economia j implicaria um aumento substancial de rigidez da pauta, uma vez que a margem compressvel de importaes, mesmo adotando medidas drsticas de controle, cada vez menor. As possibilidades de substituir acentuadamente as importaes de equipamentos de que resultaria uma maior flexibilidade para a pauta de importaes, e uma maior independncia para o processo de investimento, sero discutidas na parte final do estudo.
D. RELAES ENTRE ESTRUTURA E EVOLUO DA PRODUO INDUSTRIAL E DAS IMPORTAES
O objetivo deste pargrafo o de mostrar, em linhas gerais, como a estrutura industrial brasileira se modificou setorialmente em decorrncia do processo de substituio de importaes. Para isso procederemos a uma anlise comparada de algumas sries de produo e importao, por setor e por produtos, para melhor esclarecer a substituio efetivamente operada em alguns ramos industriais, uma vez que para sua avaliao a simples anlise da estrutura de importaes se mostra insuficiente. A anlise ser feita levando em considerao apenas as indstrias de transformao que, alm de serem aquelas para as quais dispomos de melhores sries, so as mais diretamente ligadas ao processo de substituio. Numa primeira parte faremos uma breve avaliao das modificaes ocorridas na estrutura de produo dos principais setores manufatureiros e as concomitantes mudanas na estrutura das importaes de produtos industriais, tentando medir, atravs dos coeficientes de importao sobre a oferta setorial, a substituio efetivamente ocorrida em cada ramo.
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Na segunda parte deste item estudaremos a evoluo comparada das sries de produo industrial e de importao correspondente e das suas respectivas taxas de crescimento, tentando avaliar em que medida o ritmo das primeiras foi suficiente nos ltimos anos para diminuir ou pelo menos frear o das ltimas. Alm disso, em cada setor selecionamos alguns produtos relevantes e medimos a evoluo dos coeficientes importados no seu consumo aparente. Essa anlise, embora sumria, pode dar uma ideia dos resultados do processo de substituio para os principais setores da indstria de transformao no Brasil.
AS MODIFICAES SETORIAIS NA ESTRUTURA INDUSTRIAL BRASILEIRA ENTRE 1949 E 1958
As modificaes setoriais na estrutura industrial podem ser avaliadas luz do Quadro 6,35 cujos dados indicam mudanas substanciais entre 1949 e 1961. Em 1949, apenas duas indstrias eram responsveis, em conjunto, por mais de 50% do valor da produo total das indstrias de transformao: a de alimentos e a txtil. As demais indstrias tinham, cada uma, participao inferior a 10%, embora a metalrgica e a qumica j se distinguissem como as duas imediatamente seguintes, colocadas, porm, em nvel muito inferior em relao quelas. J em 1958, a participao conjunta daquelas duas indstrias tinha baixado para 36% e em 1961 representava apenas 34% do valor global da produo. De modo geral, verificou-se um aumento considervel no peso relativo das indstrias mecnicas, metalrgicas, de material eltrico, de material de transporte e qumica, que por esse motivo passaremos a designar de indstrias dinmicas. O grupo como um todo aumentou a sua participao de 22% em 1949 para 38% em 1958 e 41% em 1961.
35. Este quadro foi composto no que diz respeito Produo com base nos dados do censo de 1949 e da Produo Industrial Brasileira de 1958. Para 1961, utilizamos os dados provisrios publicados pela revista Desenvolvimento e Conjuntura, de agosto de 1963. Para a seleo dos dados de importao de produtos industriais, por grupos de indstrias de transformao, foi estabelecida a correspondncia entre a nomenclatura brasileira de mercadorias de 1953 do SEEF e a classificao industrial brasileira. Um dos defeitos do quadro para fins de comparao entre 1949, 1958 e 1961 reside no fato de os dados serem em cruzeiros correntes. Possveis distores podem ser introduzidas atravs das variaes nos preos relativos. No dispondo, porm, de ndices de preos por setor de transformao, fomos obrigados a adotar esta alternativa. Alm disso, os dados de produo de 1961 so extremamente precrios.
QUADRO 6
Brasil: importao, produo e coeficientes de importao nas indstrias de transformao
(Milhares de cruzeiros)
Ramos da indstria de transformao Impor- Porcen- Pro- Porcentao tagem duo tagem 10.237 12,6 76.977 11,0 12.480 15,4 17.577 2,5 1949 22,3 63,8 44,8 56,6 29,3 4.773 20.590 23.424 5,9 25,3 28,8 31.163 46.850 93.934 4,4 6,7 13,4 17.088 37.189 54.566 7,9 17,2 25,3 84.171 163.185 259.459 4,2 8,1 12,9 Impor- Porcentao tagem 35.221 16,3 41.754 19,4 Pro- Porcenduo tagem 266.030 13,4 48.468 2,4 1958 11,7 41,5 13,3 30,5 20,0
1949
1958
1961
Porcentagem da importao sobre o total (produo total mais importao) 1961 11,7 46,3 16,9 18,6 17,4 4,4 7,2 14,7 0,7 0,6 2,2 2,6 1,0 10,1 9,6 1,3 1,0 0,2 0,2 3,8 2,4 0,4 2,2 0,3 3,0 15,6 5,1 5,3 6,5 1,0 0,6 2,5 2,6 3,0 0,7 11,3
Metalurgia Mecnica Material eltrico e de comunicaes 1.218 7,0 1.502 1,4 Material de transporte 3.232 18,6 2.477 2,3 Qumica e farmacutica 3.809 22,0 9.196 8,7 Transformao de minerais no metlicos 542 3,1 4.835 4,6 Papel e cartolina 226 1,3 2.132 2,0 Borracha 22 0,1 1.722 1,6 Madeira 37 0,2 3.634 3,4 Txtil 1.319 7,6 20.026 19,0 Vesturio, calado etc. 7 4.649 4,4 Produtos alimentcios 1.362 7,8 34.302 32,5 Bebidas 82 0,5 3.348 3,2 Fumo 6 1.475 1,4 Editorial e grfica 69 0,4 3.031 2,9 Mobilirio 6 1.781 1,7 Couros e peles 50 0,3 1.630 1,5 Total 17.353 100,0 105.596 100,0 1.826 2,2 33.701 4,8 1.134 1,4 20.427 2,9 972 1,2 13.890 2,0 180 0,2 17.934 2,6 578 0,7 98.941 14,1 3 26.177 3,7 4.002 4,9 159.068 22,6 485 0,6 18.083 2,6 18 9.270 1,3 501 0,6 16.363 2,3 2 13.553 1,9 69 0,1 8.876 1,3 81.274 100,0 702.784 100,0 4.078 1,9 88.751 4,4 4.821 2,2 62.135 3,1 6.796 3,2 39.573 2,0 352 0,2 51.106 2,5 1.702 0,8 269.738 13,4 11 68.114 3,4 9.301 4,3 411.669 20,5 1.366 0,6 51.345 2,6 6 1.377 0,6 148.404 7,3 5 57 215.690 100,0 2.012.148 100,0
Impor- Porcen- Pro- Porcentao tagem duo tagem 2.334 13,5 8.137 7,7 3.032 17,5 1.719 1,6
9,7
Fonte: Anurios de Produo Industrial e do Comrcio Exterior, revista Desenvolvimento e Conjuntura.
97
98
O contrrio se passou com as indstrias tradicionais, de alimentos, bebidas, fumo, couros e peles, txtil, vesturio, madeira, mobilirio e editorial, cuja participao total passou de 70% em 1949 para 52% em 1958 e 49% em 1961. Isto no significa, evidentemente, que essas indstrias no tivessem expandido a sua produo, apenas, como veremos a seguir, o fizeram em ritmo muito menor do que as primeiras e por isso passaremos a design-las de indstrias vegetativas. As indstrias de transformao de minerais no metlicos, papel, papelo e borracha tambm aumentaram a sua participao, porm menos acentuadamente do que as indstrias dinmicas, passando de 8% em 1949 a 10% em 1958/61. A este grupo denominaremos daqui por diante indstrias intermedirias.36 Vejamos agora como essa mudana de estrutura de produo reflete o processo de substituio de importaes ocorrido. Para isso examinaremos as modificaes na estrutura de importaes dos produtos industriais (agrupados estes por grupos correspondentes s diversas indstrias de transformao), juntamente com as variaes observadas nos coeficientes de importao sobre a oferta total, para os diferentes setores. As importaes de produtos industriais que podem ser classificados como pertencentes s indstrias vegetativas j eram de modo geral extremamente baixas em 1949, sinal de que, para a maioria delas, o processo de substituio j se encontrava quela poca praticamente ultimado. Por isso so sem expresso os dados de importaes de mobilirio, vesturio e fumo, bem como os respectivos coeficientes importados que so praticamente nulos. Ainda pouco importantes so as importaes de madeira, couros e peles, bebidas e produtos da indstria editorial e grfica. O primeiro grupo manteve a sua participao ao longo de todo o perodo e o coeficiente importado permaneceu sensivelmente o mesmo (1%). As importaes de couros e peles diminuram e o seu coeficiente importado sobre a oferta total tornou-se desprezvel. As bebidas e os produtos editoriais aumentaram a sua participao relativa nas importaes e, em decorrncia do crescimento da produo interna ser insatisfatrio, subiram
36. A denominao de indstrias intermedirias no se refere apenas ao fato de que a produo destes setores se destina a utilizao intermediria no processo produtivo em geral, porque isso tambm ocorre com alguns produtos das indstrias tradicionais e dinmicas. Se bem que estas ltimas esto classificadas em agregados setoriais em que impossvel separar a produo segundo a sua utilizao (em intermediria e final), e nos trs setores considerados (minerais no metlicos, papel e borracha), a produo destina-se na sua quase totalidade utilizao intermediria, o que justificaria por si s o seu agrupamento numa 3 categoria. Na realidade, porm, o que pretendemos ressaltar o fato de que a sua taxa mdia de crescimento se situa entre a dos outros dois grupos de indstrias (os de expanso vegetativa e dinmica, respectivamente). Assim, resolvemos adotar essa denominao de intermediria com as devidas ressalvas.
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os seus coeficientes importados, entre 1949 e 1958, embora moderadamente. A indstria editorial, porm, graas sua expanso recente, parece ter conseguido baixar ambos os dados relativos em 1961. As nicas duas indstrias vegetativas que tm relevncia para a anlise do processo de substituio so a de produtos alimentares e a txtil. Em ambas, a taxa de crescimento da produo foi superior do consumo, uma vez que se verificou, simultaneamente, uma baixa nos coeficiente importados sobre a oferta total e na sua participao relativa nas importaes. A substituio foi contudo mais violenta na indstria txtil. Com efeito as suas importaes baixaram acentuadamente e em consequncia o coeficiente importado sobre a oferta total de produtos txteis caiu para menos de 1%, em 1958, mantendo-se assim em 1961. Passemos agora anlise das modificaes ocorridas com as indstrias que denominamos dinmicas. Para todas elas o coeficiente importado na oferta total era bastante elevado em 1949, bem como a sua participao relativa nas importaes de produtos industriais, o que correspondia ao estgio do processo de substituio de importaes em que se encontrava a economia. De modo geral, a expanso verificada na produo resultou numa queda acentuada dos coeficientes de importao; no entanto, para algumas delas, se levarmos em conta os dados de 1961, o esforo de substituio posterior a 1958 no parece ter sido suficiente para manter os coeficientes alcanados nesse ano. As indstrias a que correspondiam coeficientes importados mais elevados, em 1949, eram a Mecnica a de Material de Transporte e a de Material Eltrico. A indstria mecnica apresenta uma baixa sensvel nesse coeficiente em 1958 e diminui inclusive a participao nas importaes. Em 1961, porm, ambos os indicadores sobem consideravelmente, e a prpria participao na produo cai ligeiramente. Este sem dvida o ramo industrial onde resta fazer o maior esforo de substituio e o seu coeficiente de importaes de longe o maior de toda a Indstria de Transformao, representando quase 50% da oferta total do setor. A indstria de material de transporte a que apresenta resultados mais satisfatrios, para os anos considerados, se bem que o maior esforo s se realizou a partir de 1957 com a implantao do parque automobilstico nacional. Da decorre alis o aumento relativo das importaes em 1958 (que se deve sobretudo s partes complementares, como j vimos), apesar da baixa acentuada do coeficiente importado. J em 1961 tanto este quanto a participao nas importaes reduziram-se violentamente.
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A indstria de material eltrico apresenta entre 1949 e 1958 uma queda de 70% no coeficiente de importao, que foi a mais violenta sofrida por qualquer setor industrial no perodo. Essa substituio intensa corresponde implantao das indstrias eletrodomsticas e de material e equipamento leve, da qual decorreu o aumento da participao do setor no valor global da produo industrial, bem como a diminuio relativa das importaes. Uma vez terminada praticamente a substituio nos ramos mais leves, a indstria como um todo perde grande parte do seu dinamismo, o que pode ser confirmado luz dos dados de 1961. Neste ano, com efeito, inverte-se completamente o comportamento relativo anterior tanto no que diz respeito produo e importao quanto ao coeficiente importado que volta a subir, chegando a cerca de 17% da oferta total de material eltrico. As duas indstrias dinmicas em que a substituio j havia atingido um estgio mais avanado em 1949 so a qumico-farmacutica e a metalrgica. Esta ltima aumentou consideravelmente a participao na produo sobretudo no ltimo perodo, tendo ultrapassado em peso relativo todas as demais indstrias de transformao, salvo as de alimentos. No entanto, dada a expanso acelerada do consumo no conseguiu reduzir o coeficiente de importaes depois de 1958. J com a qumico-farmacutica ocorreu o contrrio; apesar da contrao sofrida na participao da produo nesse perodo, a sua expanso em termos absolutos foi suficiente para baixar o coeficiente importado em 1961 e o montante relativo das importaes, embora estas representassem ainda nesse ano mais de 25% do total dos produtos industriais importados. Finalmente, para as indstrias intermedirias os resultados em termos de substituio efetiva so inteiramente satisfatrios para a transformao de minerais no metlicos, bastante menos para a indstria de papel e papelo e totalmente insatisfatrios para a indstria da borracha. A primeira no s diminuiu a sua participao, j reduzida, nas importaes, como o correspondente coeficiente importado caiu de mais de 50% entre 1949 e 1961. A indstria de papel e papelo conseguiu uma expanso da produo entre 1949 e 1958 que lhe permitiu baixar o coeficiente de importao, mas, no obstante ter continuado a aumentar a sua participao na produo industrial, no conseguiu manter em 1961 o coeficiente anterior. Isto significa que deve ter ocorrido nos ltimos anos uma expanso acentuada de consumo, a qual pode ser atribuda ao concomitante processo de substituio verificado na indstria editorial e grfica.
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A indstria de borracha tinha no incio do perodo um dos mais baixos coeficientes importados e a participao dos seus produtos na pauta de importaes era insignificante. A expanso da sua capacidade produtiva foi, porm, totalmente insatisfatria para acompanhar o ritmo acelerado de crescimento do consumo, sobretudo no ltimo perodo, da decorrendo o aumento violento dos coeficientes de importao que atingem em 1961 cerca de 15% do valor total da oferta do setor. Em resumo, podemos dizer que de modo geral houve um esforo aprecivel de substituio de importaes, no perodo em anlise, realizado por quase todas as indstrias de transformao. Esse esforo pode ser avaliado se levarmos em conta que o coeficiente mdio de importaes (sobre a oferta total) de produtos industriais caiu de cerca de 16% em 1949 para menos de 10% em 1961. As nicas indstrias que no mostram qualquer tipo de substituio efetiva so as de borracha e bebidas. Para todas as demais, comparando os dados do incio e do fim do perodo, verificou-se que a produo cresceu em ritmo superior ao do consumo. A maioria delas conseguiu inclusive ritmos capazes de diminuir as importaes correspondentes em termos relativos, o que no significa que tenha ocorrido diminuio em termos absolutos, uma vez que esta, como veremos a seguir, s se verificou para alguns ramos e assim mesmo raramente para o perodo como um todo. Do esforo de substituio de importaes realizado nas indstrias de transformao resultaram mudanas acentuadas na estrutura produtiva e na correspondente estrutura de importaes. Em primeiro lugar, devemos destacar a queda aprecivel da importncia relativa dos produtos alimentares e txteis tanto na produo como na importao. A partir de 1958 podemos, portanto, considerar ultimado o processo de substituio das indstrias tradicionais como um todo. Do ponto de vista da estrutura de importaes, os nicos setores que aumentaram a sua participao na amostra foram os de metalurgia, mecnica e qumico-farmacutica, que representam em 1961 mais de 50% do montante global de produtos industriais importados. As indstrias que manifestaram o comportamento mais dinmico no perodo foram, como natural, as indstrias de base, para as quais os coeficientes de importao na oferta global eram muito altos, permitindo assim um efetivo esforo de substituio. No entanto, algumas delas parecem ter perdido um pouco de seu dinamismo entre 1958 e 1961.37 Nos dois casos mais visveis, os das indstrias
37. Ao levarmos em conta os dados de 1961, reconhecemos que eles so extremamente precrios, mas, para fins de comparao, em termos relativos, podem ser aceitos, desde que se admita que os erros da amostragem estejam distribudos homogeneamente.
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mecnicas e de material eltrico, essa perda de acelerao perfeitamente explicvel por duas causas bsicas: a transio das faixas mais leves para as de maior intensidade de capital e a diminuio da reserva interna do mercado para substituio. Se levarmos em conta a magnitude dos coeficientes de importao sobre a oferta setorial, as indstrias que ainda apresentam dados relativamente elevados em 1961 so a Mecnica, a Metalrgica, a Qumica, a de Borracha e a de Material de Transporte. Estas so, portanto, os nicos ramos industriais onde uma substituio efetiva de algum vulto poderia eventualmente ter lugar, nos prximos anos, sendo que, assim mesmo, s para as trs primeiras seria relevante em termos absolutos. Como por outro lado esses trs setores exigiriam, para a ampliao da sua capacidade produtiva, uma elevada intensidade de capital, compreende-se que a continuao da industrializao pela via da substituio de importaes, mesmo quando possvel, conduziria a uma expanso da economia com uma baixa na relao produto/capital, ou seja, a curto prazo, pelo menos, com rendimentos decrescentes em termos macroeconmicos.38 A viabilidade e implicaes de um tal caminho se discutiro em seguida.
E. CONCLUSES
O objetivo destas consideraes finais resumir e sistematizar tanto quanto possvel os argumentos econmicos que permitem explicar por que o processo de substituio de importaes avanou tanto no Brasil, inclusive com taxas de crescimento superiores s da Amrica Latina, e em seguida comentar os principais problemas caractersticos do tipo de estrutura econmica a que foi conduzido o Pas pelo seu modelo histrico de desenvolvimento.
1. FATORES DO DINAMISMO DO PROCESSO DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES
J vimos rapidamente na Introduo ao caso brasileiro algumas das condies internas e externas que colocaram o Pas em posio mais favorvel do que muitos outros da rea para aproveitar a via da substituio de importaes como modelo de desenvolvimento. primeira vista pareceria que outros pases da Amrica Latina que possuam e possuem um maior coeficiente de importaes estavam em posio de alcanar um maior dinamismo pela via da substituio. Na realidade, porm, as condies
38. Evidentemente, se a expanso da produo industrial se der naqueles setores em que j exista capacidade instalada subutilizada, o aproveitamento desta provocar, ao contrrio, um aumento dos rendimentos em termos macroeconmicos do fator escasso o capital.
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favorveis para isso decorrem basicamente de duas condicionantes fundamentais. A primeira, que o volume e composio das importaes representam uma reserva de mercado suficiente para justificar a implantao de uma srie de indstrias substitutivas. A segunda, que o sistema econmico j possua um grau de diversificao da sua capacidade produtiva capaz de dar uma resposta adequada ao impulso surgido do estrangulamento externo. Em outras palavras, o estmulo ao setor industrial resultante de uma compresso do coeficiente de importaes decorre muito menos do peso relativo do setor externo do que das dimenses absolutas do mercado interno e da sua composio, bem como das possibilidades de reagir frente ao mesmo. No caso brasileiro, ambas as condies eram relativamente vantajosas, o que faz desaparecer qualquer hiptese desfavorvel, por esse lado, em relao aos demais pases da regio. Para colocar mais sistematicamente o problema, podemos isolar dois conjuntos de fatores, internos e externos, que, a nosso ver, so suficientes para explicar o fenmeno. No primeiro conjunto, alguns dos fatores j foram mencionados anteriormente e dizem respeito dimenso e composio relativas do mercado e ao grau de diversificao da estrutura produtiva, j alcanado dentro do modelo tradicional exportador. Entre os demais, merecem destaque a coincidncia espacial dos setores dinmicos num e noutro modelos de desenvolvimento, a disponibilidade relativa de fatores (sobretudo abundncia de terra e mo de obra) e a poltica econmica. Os fatores apontados so evidentemente elementos heterogneos, alguns dos quais constituem facetas distintas de um mesmo fenmeno; no entanto, compem, em conjunto, o quadro explicativo do sucesso do modelo brasileiro de substituio de importaes. Do ponto de vista da demarragem do processo de industrializao, as duas primeiras foram evidentemente as variveis decisivas, sendo sua magnitude explicada pelo processo histrico da formao da economia cafeeira no Brasil. Esta deu lugar a uma extraordinria concentrao da atividade econmica mais rentvel na regio Centro-Sul, da surgindo um processo cumulativo de expanso e diversificao que iria permitir transitar mais facilmente do que em vrios pases latino-americanos para um outro tipo de desenvolvimento, ao surgir a crise do setor exportador.39
39. Ver Celso Furtado, Formao Econmica do Brasil, sobretudo no captulo em que compara a economia cafeeira com a do acar, do ponto de vista da gerao e distribuio de renda monetria.
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Se bem que o Brasil, em relao aos maiores pases da Amrica Latina, apresentasse e apresente ainda hoje baixos ndices per capita tanto de renda como de consumo de produtos industriais bsicos, os seus montantes absolutos so no entanto geralmente maiores (ver Quadro 7). Assim, pois, as dimenses do seu mercado interno eram e so, comparativamente, mais favorveis para um processo de industrializao, sobretudo se levarmos em conta a sua concentrao. A estrutura de mercado era em boa medida similar dos demais pases da regio em termos da diversificao correspondente demanda das classes de altas rendas, mas no setor de bens de consumo industriais o grau de atendimento pela prpria capacidade produtiva interna era bastante superior ao da maioria dos pases latino-americanos.40 Por outro lado, a existncia de uma estrutura produtiva mais diversificada, sobretudo no setor secundrio, serviu de suporte para o processo de substituio de importaes subsequente, fornecendo os primeiros elos da cadeia de diversificao sucessiva que iriam facilitar a integrao vertical do aparelho produtivo. Esses dois fatores, que explicam em boa medida a industrializao subsequente ao advento da crise do setor exportador, no so, porm, basicamente distintos dos que determinam a ocorrncia do mesmo fenmeno nos grandes pases da Amrica Latina. A peculiaridade do caso brasileiro, que foi extremamente favorvel dinmica interna do processo, reside na coincidncia espacial dos setores dinmicos num e noutro modelo de desenvolvimento: o setor exportador no modelo tradicional e o setor secundrio no modelo de substituio de importaes. Essa coincidncia pode ser explicada por uma srie de motivos historicamente encadeados, que levaram localizao na mesma rea geogrfica dos elementos decisivos para um processo de industrializao mercado, economias externas proporcionadas por um setor tercirio j desenvolvido e capacidade empresarial sendo importante analisar o papel destacado que desempenhou no processo histrico de desenvolvimento verificado a partir da depresso dos anos trinta.
40. Ver Quadro 6, com dados sobre a composio das importaes.
QUADRO 7
Alguns ndices significativos das dimenses do mercado de vrios pases latino-americanos 1960
Consumo de cinco produtos das indstrias intermedirias Energiaa Ao bruto Cimento cido sulfrico Soda custica Petrleo e derivados
Renda
Importaes
Pas
Total Total Por Por Por Total Total Total Total Total (milhes (milhes Total Por Por Por Por Por habitante habitante habi- (milhares (milhares (milhares (milhares (milhares de de (milhes habitante habitante habitante habitante habitante (dlares (dlares tante de de de de de dlares dlares de kWh) (kg) (kg) (kg) (kg) (kg) de 1950) de 1950) (kWh) toneladas) toneladas) toneladas) toneladas) toneladas) de 1950) de 1950 22.449 1.069 26.040 7.064 35.420 1.012 1.575 45 3.185 91 350 10 883 408 51 880 110 80 10 372 3.010 43 4.760 68 210 3 210 16 105 1.680 80 2.646 126 168 8 63 3 3 2 3 14.826 13.720 1.944 16.625 706 196 243 475
Argentina 11.327
539
1.148
55
Brasil
17.466
250
1.715
24
Chile
2.503
313
449
56
Mxico
9.179
262
1.044
30
Fonte: CEPAL, El desarrollo econmico de Amrica Latina, 1961 (docs. 5-A, 5-B e 5-C).
Em termos de carvo de pedra.
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O surgimento da crise cafeeira, apesar da vigorosa defesa da poltica governamental, tornou evidentemente pouco atraente o investimento no setor exportador e em consequncia liberou recursos, sobretudo financeiros, cuja flexibilidade de transferncia para o setor industrial foi naturalmente facilitada pela presena, no mesmo espao econmico, dos trs fatores j apontados. No perodo de desenvolvimento industrial do ps-guerra, elementos sociolgicos e polticos decorrentes dessa coincidncia espacial poderiam tambm ser invocados para explicar a possibilidade de transferir os acrscimos de renda do setor cafeeiro, decorrentes da subida dos preos internacionais para o setor industrial, atravs de uma poltica cambial que favorecia nitidamente as indstrias da regio. Alm disso, a proximidade do maior centro consumidor do Pas e sede do poder central, a cidade do Rio de Janeiro, fez surgir um eixo econmico que por um processo cumulativo transformou a regio Centro-Sul numa regio fortemente polarizada. Do ponto de vista estritamente econmico, as altas taxas de rentabilidade auferidas pelos empresrios industriais que estimularam fortemente a capitalizao do setor podem ser explicadas resumidamente pela ampla reserva de mercados (geograficamente concentrada) para substituio de importaes pela oferta elstica de mo de obra com baixo grau de organizao e pelos amplos privilgios concedidos pela poltica econmica governamental. No que concerne disponibilidade de fatores de produo, a abundncia relativa de mo de obra e de terra deu lugar a uma fronteira agrcola em expanso, que permite explicar por que foi possvel levar a cabo um processo de industrializao sem um esforo simultneo de aumento de produtividade no setor de produo de alimentos. No que diz respeito poltica econmica do Governo central, no podemos deixar de levar em conta (como j foi mencionado na Introduo) que este processo de capitalizao, concentrado no setor industrial e na regio mais desenvolvida, foi extremamente auxiliado, sobretudo no ps-guerra, pelos elevados estmulos proporcionados substituio de importaes, atravs de medidas cambiais e financeiras e pela prpria poltica de investimentos federais. Podemos, portanto, considerar que esse conjunto de fatores internos apresentou aspectos bastante favorveis ao desenvolvimento da economia brasileira dentro do novo modelo, que por si s justificam o seu maior avano em relao maioria dos pases da Amrica Latina e de outras reas subdesenvolvidas do mundo. Ao examinarmos o comportamento das variveis externas, na seo 11, B, deste estudo, verificamos que elas tambm foram, em certa medida, favorveis dinmica da industrializao, at um perodo relativamente recente.
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Na realidade, as restries do setor externo, embora possam ser responsveis por gerar tenses e desequilbrios em alguns setores da economia, representam o acicate sob o qual se realizam as prprias transformaes estruturais num processo de substituio de importaes. Todo o problema reside, como vimos, na parte terica deste estudo, em que o estrangulamento, em termos absolutos, no deve ser prolongado, para permitir economia avanar para etapas sucessivas de diversificao. Assim, poderia dizer-se, em tese, que a cada perodo de restries mais severas do setor externo deve suceder um perodo de abrandamento que facilite a transio para a etapa seguinte. No caso brasileiro, as condies externas tiveram um comportamento cclico que em linhas gerais seguiu esse padro, embora a tendncia seja evidentemente no sentido de uma diminuio acentuada do coeficiente de importaes. No imediato ps-guerra, o poder de compra das exportaes sofreu, como vimos, uma recuperao considervel seguida de uma fase de melhoria acentuada das relaes de troca at 1954. Mesmo no perodo 1955/60, em que a situao relativa do setor externo voltou a piorar, foi possvel manter o nvel absoluto de importaes e mesmo aument-lo ligeiramente, embora custa de considervel endividamento externo. Alm disso, houve um aumento substancial de investimento direto estrangeiro41 cuja importncia foi sobretudo qualitativa. Com efeito a relevncia do fluxo de capital estrangeiro para a expanso e diversificao industrial residiu no tanto no volume aplicado como no fato de ter-se dirigido, no caso do capital oficial, para setores estratgicos da economia e, no caso do capital privado, para aqueles em que as perspectivas de substituio de importaes eram mais dinmicas. Em resumo, podemos concluir que no perodo de desenvolvimento recente tanto as variveis internas como as externas atuaram favoravelmente ao processo de substituio de importaes e que por esta via se conseguiu uma acelerao da atividade industrial capaz de aumentar a taxa de crescimento da economia como um todo.
2. TRAOS DA ESTRUTURA ECONMICO-SOCIAL A QUE DEU LUGAR O MODELO DE SUBSTITUIO DE IMPORTAES
A despeito da relativamente elevada taxa de crescimento alcanada nos ltimos anos pela economia brasileira e do grau de diversificao atingido pelo seu setor industrial, o processo de desenvolvimento econmico foi essencialmente desequilibrado em trs nveis convergentes: setorial, regional e social.
41. Ver EI financiamiento externo en el desarrollo econmico de Amrica Latina (E/CN/12/649), Quadro III-21. No quinqunio 1956/60 houve um aumento de investimento direto estrangeiro de 400 milhes em relao ao perodo anterior.
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Em termos setoriais, toda a nfase foi concentrada no secundrio sobretudo nas indstrias de transformao, e o prprio tercirio, que se beneficiou de uma srie de investimentos de infraestrutura, em transportes e energia, teve uma taxa de crescimento moderada no ps-guerra, sobretudo em alguns setores de servios e da Administrao Pblica, que se apresentam em muitos aspectos obsoletos. O setor agrcola, apesar de ter apresentado uma taxa de expanso razovel, sobretudo do perodo recente, permaneceu, ao menos em termos globais, com a sua estrutura inalterada. Com efeito, o crescimento da agricultura entre 1950 e 1960 deveu-se menos ao aumento dos rendimentos mdios dos cultivos do que incorporao de novas reas.42 Essa ampliao da margem extensiva de cultivo, realizado sob o impulso da expanso do mercado urbano, foi levada a cabo basicamente com as mesmas funes de produo, isto , sem uma absoro de progresso tecnolgico similar do setor secundrio. A isso se deve que a produtividade real por homem ocupado na agricultura tenha permanecido a um nvel baixo e constante. Em contrapartida, como se pode ver no quadro seguinte, a produtividade da indstria duplicou no mesmo perodo. Assim, a transferncia de populao das reas rurais para as urbanas, verificada a partir dos dados dos censos demogrficos, no tem, no caso brasileiro, o mesmo sentido da ocorrida em alguns modelos histricos de crescimento de pases hoje desenvolvidos, ou no modelo terico de dois setores de Lewis.
QUADRO 8
Brasil: produtividade real do pessoal ocupado na agricultura e na indstria

(Cruzeiros constantes de 1949)
Anos Agricultura 1950 1960 Indstria 1950 1960
Produto real (bilhes de cruzeiros) 51,3 77,9 44,3 105,9
Pessoal ocupado (nmero de pessoas) 10.996.834 15.521.701 1.177.644 1.519.711
Produto gerado por habitante ocupado (milhares de cruzeiros) 4,7 5,0 37,6 69,7
Fonte: Contas Nacionais da Fundao Getulio Vargas e censos demogrficos.
O que deve ter-se passado simplesmente um fenmeno de migrao do campo para as cidades, de populaes desempregadas ou em busca de oportunidades,
42. Ao contrrio do Mxico, onde houve um aumento considervel dos rendimentos agrcolas no ltimo decnio.
109
que se traduz num agigantamento dos grandes centros com o aumento concomitante das populaes marginais, caracterizado por um desemprego disfarado. No prprio setor industrial, porm, em que tanto o grau de diversificao como os nveis de produtividade aumentaram consideravelmente, o estgio de desenvolvimento alcanado est longe de ser equilibrado. O fato de a expanso do setor industrial ter sido desordenada provocou ao longo do processo uma srie de assincronias que foram e ainda so responsveis por alguns estrangulamentos srios, sobretudo nos setores de infraestrutura; a prpria indstria manufatureira sofre, em certa medida, de falta de complementaridade tecnolgica e mesmo econmica. Assim, por exemplo, enquanto existe capacidade sobrante na maioria das indstrias produtoras de bens finais, sobretudo txtil, de aparelhos eletrodomsticos, material de transporte, e mesmo de equipamentos leves, h insuficiente capacidade instalada, sobretudo nas indstrias de produo intermediria: metalurgia e qumica bsicas, borracha, papel etc. Por outro lado, apesar de o grau de diversificao atingido pelo parque industrial brasileiro ser superior ao dos demais pases da Amrica Latina, a sua produo per capita em 1959/60 na maioria das indstrias intermedirias inferior de vrios pases industrializados da Amrica Latina, sendo que em cimento, cido sulfrico e derivados de petrleo inferior mdia da regio (ver Quadro 9).
QUADRO 9
Produo por habitante de seis produtos das indstrias intermedirias em vrios pases latino-americanos 1961
(Quilogramas por habitante)
Pas Argentina Brasil Colmbia Chile Mxico Peru Uruguai Venezuela
Ao bruto Cimento Papel e papelo cido sulfricoa Soda custicaa Derivados do petrleo 20 38 12 56 47 6 3 8 26 135 69 108 112 88 58 154 205 86 17 9 4 14 12 5 14 8 9 8 3 2 10 7 2 1 4 2 1 2 1 2 0 0 0 1 618 178 255 205 482 216 531 6.811 286c
Amrica Latinab
a b c
Fonte: OEA, Estudio econmico y social de Amrica Latina, 1961(docs. 5-A, 5-B e 5-C). Dados de 1960. Mdia de todos os pases latino-americanos. Com exceo da Venezuela.
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certo que os dados de produo absolutos so, em geral, superiores aos de qualquer pas sul-americano. Consequentemente, essas indicaes servem menos para provar o grau de desenvolvimento atingido pelas indstrias de base, uma vez que a mdia est rebaixada pelos dados da populao total do Pas, do que para indicar que grandes parcelas dessa populao esto localizadas em reas extremamente subdesenvolvidas, praticamente margem do processo de transformao que tem ocorrido no Centro-Sul, ou seja, esses ndices servem, sobretudo, de indicadores do outro tipo de desequilbrio de que padece a economia brasileira: o desequilbrio regional. O aumento dos desequilbrios regionais corresponde a uma tendncia natural de concentrao da atividade econmica em torno da regio polarizada do sistema, agravada por uma poltica econmica de incentivos industrializao que na prtica correspondia transferncia de renda das regies menos desenvolvidas para as mais desenvolvidas. Embora recentemente tenha cessado essa orientao da poltica econmica (sobretudo no aspecto cambial) e esteja, pelo contrrio, tentando corrigir-se deliberadamente essas disparidades, particularmente no Nordeste, os dois Estados industriais mais importantes da Federao (Guanabara e So Paulo) continuam gerando cerca de 50% da renda nacional com uma populao que representa apenas 23% do total. Depois de 1955 a tendncia no sentido de alargamento das disparidades regionais parece estar-se invertendo, uma vez que os dados de renda da regio Centro-Sul indicam uma perda da posio relativa desta regio a favor do Norte e Nordeste.43 Na realidade, isso se deve menos a uma diminuio da concentrao industrial na regio mais desenvolvida do que ao aumento da participao da agricultura dos Estados menos desenvolvidos na Renda Nacional Brasileira.44 A explicao deste fato pode estar na melhoria das relaes de troca entre produtos agrcolas e produtos industriais verificadas nos ltimos anos, dado o peso relativo do setor agrcola naqueles Estados. Passemos agora ao problema do desequilbrio social, o qual no , em ltima anlise, seno uma nova faceta de um desequilbrio econmico profundo j abordado sob dois ngulos distintos.
43. Ver Plano Trienal, Quadro XXVI. 44. Ver Contas Nacionais, da FGV.
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Os desequilbrios sociais parecem ter-se agravado no processo de desenvolvimento recente, a julgar por vrios indicadores que vo desde o aumento das populaes marginais nas cidades at os desnveis de renda da populao ocupada no setor mais atrasado, o primrio, em relao ao setor mais desenvolvido, o secundrio. Esse aumento de desequilbrio do ponto de vista social repousa em grande parte na incapacidade dos setores dinmicos da economia de abrirem oportunidade de emprego em ritmo capaz de absorver as massas crescentes de populao em idade economicamente ativa. Como a taxa de crescimento do setor industrial foi consideravelmente maior do que a do setor agrcola, uma das maneiras de diminuir os desnveis de produtividade entre os dois setores, que permitiria melhorar em termos reais os desnveis de renda, seria atravs de uma taxa de absoro de mo de obra consideravelmente maior na indstria que na agricultura. Ora, isso no se verificou pelo menos num perodo recente. Segundo os dados dos censos de 1950 e 1960, a taxa de crescimento da populao ocupada na agricultura foi superior da indstria (invertendo violentamente a tendncia da dcada anterior) e que por si s seria suficiente para agravar as diferenas de produtividade por homem (ver Quadro 10).
QUADRO 10
Brasil: pessoal ocupado na agricultura e na indstria 1940, 1950 e 1960

Ano 1940 1960
a
Indstria Total 960.663 ... Mdia mensal Variao porcentual no decnio ... 1.177.644 1.519.711a +58 +29 Total 10.159.545 10.996.834 15.521.701
Agricultura Variao porcentual no decnio +8 +41
1950 1.522.844
Fonte: Censos de 1940, 1950 e 1960. falta de dados totais, para 1960 foram usados os dados mensais.
Se tomarmos, porm, os dados de emprego no setor mais dinmico que foi o da indstria de transformao, verificamos que a situao piora consideravelmente. No perodo 1954/58, em que se verificou uma acelerao no crescimento manufatureiro que atinge uma taxa anual mdia de 9,7%, o emprego cresceu apenas taxa de 0,2% ao ano.45 Na realidade, as nicas indstrias em que o emprego cresceu a uma taxa superior do crescimento da populao foram as metalrgicas.46 Nas indstrias
45. Ver The Growth. 01 World Industry 1988-1961 (ST/STATISER.P/2), publicao das Naes Unidas, n de venda 63.XVII.5. 46. E provavelmente as indstrias mecnica, a respeito das quais no existem dados disponveis.
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txtil, de alimentao, madeireira e qumica o emprego caiu em termos absolutos no perodo, apesar de que continuou em ritmo elevado a expanso da produo. Uma outra indicao no sentido de demonstrar a incapacidade do setor de mais alta produtividade de absorver quantidades considerveis de mo de obra est na queda da participao dos salrios no valor agregado da indstria de transformao entre 1953 e 1958, apesar da elevao do salrio real verificada no mesmo perodo, como se pode verificar no Quadro 11.
QUADRO 11
Brasil: participao da remunerao do trabalho na indstria manufatureira 1939-1958

(Milhes de cruzeiros)
Anos 1939 1949 1953 l958
Valor agregado 6.420 47.575 89.898 319.592

Fonte: The Growth of World Industry, op. cit.
Salrios e ordenados 1.848 13.485 28.679 95.224
Participao (porcentagem) 29 28 32 30
Qualquer desses fatos perfeitamente explicvel luz das consideraes feitas na primeira parte deste estudo, no item sobre a dinmica do processo de substituio de importaes, e corresponde, sobretudo, ao avano da industrializao para faixas que por sua natureza especfica so de mais alta densidade de capital e/ou introduo de tcnicas poupadoras de mo de obra, ao processar-se o reequipamento das indstrias tradicionais com o objetivo de aumentar a sua produtividade. Um outro elemento que pode ser tomado como indicador do desequilbrio social dentro da prpria regio mais desenvolvida reside na concentrao econmica verificada no setor industrial, tambm decorrente da dinmica interna do processo. Assim, e apenas para dar uma ideia do grau de monoplio atingido pela estrutura de mercado nos setores mais dinmicos, basta lembrar que, na maioria dos ramos da indstria mecnica e metalrgica de So Paulo, apenas trs empresas em cada ramo so responsveis pelo grosso da produo, como indica o Quadro 12. Para terminar, convm no esquecer que os programas convencionais de assistncia social, realizados pelo setor pblico, em matria de sade e educao tambm contriburam para confirmar essa tendncia ao desequilbrio, inerente ao modelo de desenvolvimento econmico.
QUADRO 12
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Ramos de atividade Estruturas metlicas Ferramentas agrcolas Arados Motores eltricos Geladeiras Mquina de lavar Balanas Elevadores
Nmero de empresas Parcela de produo que cabe s trs maiores empresas (porcentagem) 8 9 17 9 8 6 19 6 78 97 76 86 91 82 74 99
Fonte: Dirigente Industrial, julho de 1963.
Para no mencionar, alm do caso mais flagrante, podemos recordar que a maior parte das chamadas inverses sociais praticamente no alcanou a grande massa rural. Por tudo quanto se disse anteriormente, podemos concluir que o modelo de desenvolvimento recente conduziu a economia brasileira a um dos tipos mais acabados de economia dual dentro da prpria Amrica Latina. Essa dualidade pode ser caracterizada, do ponto de vista da estrutura, pela existncia de um setor capitalista dinmico que cresce rapidamente empregando relativamente pouca gente, com alto nvel comparativo de produtividade, e de um setor subdesenvolvido no qual se concentra maior parte da populao que se mantm praticamente margem do processo de desenvolvimento. A gravidade do problema reside no s nos desnveis absolutos de produtividade como no fato de essa disparidade tender a aumentar com o processo de desenvolvimento em curso. Do ponto de vista da distribuio pessoal da renda esse sistema deu lugar a uma pirmide na qual, se assumirmos uma estrutura de repartio similar da mdia da Amrica Latina, 5% ou 6% da populao detm apenas 17% e os restantes 45% auferem renda em torno da mdia.47 A cpula dessa pirmide representa o grande mercado consumidor para o polo capitalista cujo poder de compra foi suficiente para garantir mercado s indstrias de bens de consumo durveis. A faixa intermediria est constituda por aquela
47. Como no possumos dados da distribuio de renda no Brasil, admitimos esta hiptese que no nos parece absurda, uma vez que os ndices representativos da sua estrutura econmico-social no so muito diferentes das mdias latino-americanas.
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parcela de populao que gravita na periferia do polo dinmico e cuja renda mdia corresponde prpria mdia brasileira que, por ser extremamente baixa, no representa um poder de compra considervel a no ser daqueles bens industriais de consumo universal. Finalmente, a base da pirmide, em que est compreendida metade da populao, est praticamente margem do mercado capitalista.
Distribuio conjetural de renda no Brasil em 1960
Categoria I II III IV Total Porcentagem da populao Populao por categoria Renda per capita por Renda total por categoria que compe a categoria (milhes de habitantes) categoria (dlares) (bilhes de dlares) 50 35,0 100 3,5 45 31,5 325 10,5 3 2,1 1.430 3,0 2 1,4 2.850 4,0 100 70,0 300 21,0
*Coluna calculada admitindo a mesma distribuio de renda por categoria que a calculada para a Amrica Latina (segundo Quadro 144 do Documento E/CN.12/659/Add.1) e tendo por base a estimativa da renda per capita do Brasil, feita pelo Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social do Brasil, 1963-1965.
Aproveitando a imagem da pirmide que nos parece bastante sugestiva, poderamos visualizar o agravamento da dualidade estrutural da economia brasileira atravs da evoluo de sucessivas pirmides cujas faixas superiores correspondero ao setor capitalista e a base ao setor subdesenvolvido. Numa primeira fase do processo de substituio de importaes, a cpula vai crescendo custa da expanso e diversificao do setor capitalista e embora a estrutura produtiva do setor atrasado permanea sensivelmente, h um certo grau de acesso da populao da base ao setor dinmico, cujas funes de produo so absorvedoras de mo de obra.48 medida, porm, que a industrializao avana para faixas de maior densidade de capital e a estrutura do setor primrio continua inalterada, cessa o trnsito de um setor para o outro e a cpula da pirmide tende a descolar da base. Isto o que parece ter sucedido na ltima dcada na economia brasileira, luz dos dados anteriormente apresentados. O crescimento acelerado recente deve ter permitido que toda a populao da cpula participasse (em maior ou menor medida) nos ganhos de produtividade; a populao da base, porm, ficou totalmente margem do processo. Dentro do setor capitalista, no sabemos como se distribuem os acrscimos de produtividade, uma vez que os dados de repartio funcional da Renda das Contas
48. Ver dados de crescimento da populao ocupada na agricultura e a indstria no decnio 1940/50 (Quadro 9).
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Nacionais so extremamente agregados. Provavelmente, aqueles setores para os quais a oferta de mo de obra elstica e a demanda pouco vigorosa participaram muito pouco desses acrscimos, e vice-versa. Neste sentido existe indicao que confirma esta hiptese. Por exemplo, os setores metalrgicos, que foram (como j vimos) os que mais absorveram mo de obra nos ltimos anos, foram tambm aqueles onde a taxa de salrio cresceu mais, o que perfeitamente explicvel, pois, a par de uma demanda dinmica, as condies de oferta eram bastante inelsticas, no s porque se trata de mo de obra qualificada como porque existe alto grau de organizao sindical no setor.49 De qualquer modo, o que se pode garantir que seja qual for a distribuio relativa dos ganhos de produtividade, a queda do ritmo de emprego no setor dinmico faz com que o crescimento do mercado passe a se dar em termos relativos, mais verticalmente do que horizontalmente. O processo pelo qual cresce no mercado uma economia dual contrasta acentuadamente com o realizado historicamente nos pases desenvolvidos, em particular o dos Estados Unidos. Neste, dada a estrutura de propriedade rural, o acrscimo de produtividade verificada no setor primrio, ao melhorar o nvel de renda da populao efetivamente empregada, aumentava o poder de compra da base da pirmide e permitia, simultaneamente, a absoro da mo de obra agrcola (liberada pela introduo do progresso tcnico) nos setores secundrios e tercirios cujo dinamismo repousava, deste modo, basicamente, na expanso do mercado interno em todos os setores. Compreende-se, assim, que mesmo que a distribuio de renda em termos pessoais no fosse muito satisfatria, o trnsito contnuo da base da pirmide para as faixas intermedirias e o aumento concomitante da sua renda per capita permitiam ao setor capitalista uma expanso vigorosa do mercado que rapidamente se tornou de consumo de massas. Em contrapartida, o processo acima descrito para a economia brasileira, alm de traduzir uma desigualdade social crescente extremamente favorvel populao no incorporada ao processo, pe em risco o prprio dinamismo do setor capitalista, uma vez que o crescimento absoluto do mercado interno que eventualmente possa ter lugar dentro do prprio setor insuficiente para garantir a acelerao e sustentao industrial recente que se vinha fazendo, em grande parte, custa de uma reserva de mercado para substituio de importaes.
49. Evidentemente, no que se refere a certos setores de servios pblicos, o crescimento de salrios no guarda qualquer relao com os acrscimos de produtividade.
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A impossibilidade de incorporar em futuro prximo parcelas crescentes da populao ao mercado consumidor decorre basicamente de ter permanecido inalterada a estrutura produtiva do setor primrio que corresponde base da pirmide. neste sentido que a realizao de uma reforma agrria que no libere demasiada mo de obra e aumente a produtividade por homem via aumento dos rendimentos por hectare encontra justificativa estritamente econmica para lanar as bases de um futuro consumo de massas, caracterstica bsica de uma sociedade capitalista desenvolvida. Na ausncia de um consumo desse tipo, as indstrias de bens durveis so foradas a tentar explorar, cada vez mais verticalmente, as faixas de mercado existentes. No caso brasileiro, um exemplo sintomtico dessa tentativa de expanso utilizando a fundo o poder de compra das classes de altas rendas est no lanamento recente de modelos de automveis de luxo e outros bens de consumo conspcuo. Uma soluo como esta, alm de no resolver sequer o problema do crescimento industrial seno a curto prazo, traz consigo o duplo inconveniente de uma alocao de recursos extremamente ineficiente, do ponto de vista dos custos reais (sociais), e de orientar a estrutura industrial no sentido da estratificao quando no da m distribuio de renda existente dentro do prprio setor capitalista, por um fenmeno de crculo vicioso, uma vez que os ramos mais dinmicos necessitam, para continuar a crescer, explorar, cada vez mais, a demanda das faixas de altas rendas. Ao analisarmos os trs tipos de desequilbrio convergentes, caractersticos do processo de desenvolvimento recente da economia brasileira, deixamos de mencionar propositadamente um quarto, o desequilbrio financeiro,50 que tem sido
50. Quando nos referimos ao desequilbrio financeiro estamos aludindo, em geral, ao fato de que as mudanas na estrutura produtiva, isto , o surgimento de novos setores dinmicos pblicos e privados, no foram acompanhadas de um ajustamento concomitante do aparelho financeiro. No caso do setor privado, patente que o aumento do peso relativo das indstrias de bens de consumo durveis e de bens de capital, cujos processos de produo so mais capitalsticos tanto do ponto de vista do capital de giro como do capital fixo no foi acompanhado pelas transformaes financeiras que so tpicas dos pases avanados onde esses setores so predominantes. Para simplificar, basta mencionar a situao do mercado de capitais e da organizao bancria vigentes que ainda no se encontram aparelhados para um financiamento desse tipo em grande escala. No foi diferente a situao do setor pblico, tanto na esfera estritamente governamental como no setor paraestatal onde, em virtude do processo de desenvolvimento recente, foi necessria realizar inverses vultosas (sobretudo nos setores bsicos), aumentando consideravelmente a sua participao no investimento nacional. Essa transformao, de tipo quantitativo e qualitativo, do mesmo modo que no setor privado, tampouco foi acompanhada do estabelecimento de um mecanismo financeiro capaz de atender normalmente s necessidades de financiamento de gasto pblico. Poder dizer-se, com razo, que a inflao agravou este problema, mas, com o mesmo fundamento, e sem pretender entrar na anlise do assunto, poderia afirmar-se tambm que a prpria inflao decorre, em certa medida, dessa dissociao entre as necessidades objetivas de financiamento e a capacidade da atual estrutura financeira para atend-las.
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igualmente caracterstico desse perodo e talvez mais notrio, pela ntima relao que tem com o fenmeno da acelerao inflacionria. Embora reconheamos que o processo de substituio de importaes traz dentro de si uma srie de tenses inflacionrias, originada quer no prprio estrangulamento externo, quer nos desajustes da estrutura de produo interna, a transformao dessas presses em inflao aberta se realiza atravs dos mecanismos de financiamento do processo de desenvolvimento e no pode ser estudada sem fazer a anlise do que ocorre com o centro nevrlgico do setor capitalista, o seu sistema financeiro e monetrio, o que foge por completo aos objetivos deste estudo. Apesar disso, no nos parece que outras tivessem sido as nossas concluses a respeito das linhas gerais da evoluo do processo de substituio de importaes como modelo de desenvolvimento da economia brasileira, se este tivesse ocorrido em condies de estabilidade. Mesmo sem desequilbrio financeiro, dificilmente se teria conseguido obter taxas de crescimento mais elevadas do que as do perodo 1956/61 e uma maior acelerao e diversificao industriais e tampouco se teria evitado os desequilbrios estruturais atrs apontados (exceto nos servios bsicos sob controle do setor pblico), a menos que o modelo histrico de desenvolvimento fosse inteiramente diferente.
F. PERSPECTIVAS
O problema estratgico que se pe atualmente para a economia brasileira e sobre o qual se sobrepem os demais problemas de curto prazo o de que o processo de substituio de importaes, enquanto modelo de desenvolvimento, j atingiu o seu estgio final e se apresenta a necessidade de transitar para um novo modelo de desenvolvimento, verdadeiramente autnomo (em que o impulso de desenvolvimento surja dentro do prprio sistema) e no qual os problemas de estrutura atrs apontados tero de ser considerados. O fato de o processo de substituio de importaes j no poder conduzir muito longe o processo de desenvolvimento da maioria dos pases da Amrica Latina premissa mais ou menos aceita entre os economistas da rea. No entanto, conveniente esclarecer um pouco este problema no que ele tem de especfico para o caso brasileiro, sobretudo naqueles aspectos em que considerar a Amrica Latina como um todo uma abstrao por demais limitativa. Para vrios pases da regio, o processo no pode avanar sobretudo por dificuldades de natureza por assim dizer fsica, que residem basicamente na inexistncia
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de uma estrutura industrial suficientemente diversificada capaz de permitir avanar para novas etapas de substituio, sob o impulso de estrangulamento externo. Assim, por exemplo, a entrada no setor de produo de bens de capital -lhes particularmente difcil, no s por problemas de dimenso relativa de mercado, como principalmente por falta de disponibilidade de recursos materiais humanos que lhes permitam realizar investimentos de alguma significao em ramos de alta intensidade de capital e grande complexidade tecnolgica. O problema brasileiro , porm, bastante diferente, uma vez que o seu processo de substituies avanou consideravelmente mais do que nos outros pases da regio, e o seu grau de desenvolvimento industrial j suficiente para poder substituir fisicamente uma srie de itens da sua pauta de importaes. Assim, no se trata tanto de saber se possvel substituir tal ou qual produto, mas de esclarecer quais seriam os resultados econmicos dessas substituies e sob que impulso elas se realizariam. Do ponto de vista dos resultados da continuao do processo, pode-se dizer em linhas gerais que ele conduziria a uma desacelerao do crescimento da economia. Alm da prpria magnitude do atual coeficiente de importaes, que j um dos mais baixos do mundo ocidental, a razo principal desta afirmao reside na composio das importaes que serviriam de guia ao processo de inverso. Dada a natureza dos bens que compem sua atual nomenclatura, as substituies conduziriam a inverses com uma elevada relao capital-produto, ou seja, dariam lugar, pelo menos a curto prazo, a um processo de crescimento com rendimentos macroeconmicos decrescentes. Compreende-se, pois, que a continuar a economia dentro do atual modelo, dificilmente se poderia manter as taxas de expanso anteriores a menos que se conseguisse alcanar taxas de inverso muito mais altas que as histricas. A outra ordem de consideraes diz respeito a problemas do lado da demanda, que nos levam a esclarecer de onde surgiria o estmulo para realizar as substituies que nos levam a esclarecer de onde surgiria o estmulo para realizar as substituies que restam fazer. Sobre este ponto convm relembrar alguns elementos da dinmica do modelo, j desenvolvidos na primeira parte desse estudo sobretudo relacionados com o processo de ao e reao desencadeado pelas restries da capacidade para importar. Na realidade o estrangulamento externo s era indutor do processo de desenvolvimento, medida que havia internamente uma demanda contida por
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importaes de bens de consumo que ao serem substitudas expandiam o prprio mercado interno, e geravam uma demanda derivada de bens de capital e produtos intermedirios, a qual, por sua vez, resultava em novo estrangulamento externo levando a uma outra onda de substituies, e assim por diante. Quando o processo atinge, porm, uma fase to avanada que, por um lado, o que resta para substituir so essencialmente bens de capital, ou matrias-primas e materiais para investimento e, por outro lado, as indstrias de bens de consumo j atingiram a maturidade, esgotando a reserva de mercado que lhes era garantida pelo estrangulamento externo, este ltimo deixa de ser indutor do processo de investimento e, em consequncia, para o crescimento, passando a ser apenas um obstculo, em cuja superao, porm, j no pode ser encontrada a essncia da dinmica da economia. No caso brasileiro, a diversificao originada pelo processo de substituio foi bastante ampla para permitir chegar-se at faixas considerveis de bens de capital; assim, pois, no se trata tanto de no ser possvel prosseguir na substituio, como de que os sucessivos impulsos induzidos se encontram praticamente esgotados. Os bens que ocupam atualmente grande parcela da pauta de importaes e entre os quais existem faixas possveis de substituio so os bens de capital; estes so, porm, bens de demanda derivada cuja substituio no se justifica por si mesma. De onde provir a demanda que permita realizar essa substituio? A expanso das indstrias de bens de consumo mais dinmicas perdeu a acelerao inicial (uma vez esgotada a reserva de mercado) e atingiu o ponto em que o seu crescimento tender a ser em torno da taxa de crescimento de renda.51 Alm disso, trata-se de indstrias novas cuja demanda de bens de capital para reposio no ser relevante a curto prazo. Assim, podemos concluir que a continuidade do processo de crescimento em condies de estrangulamento externo repousa basicamente numa demanda autnoma por bens de capital capaz de aproveitar melhor a capacidade instalada no setor nacional de equipamentos ou forar a sua complementao, liberando assim divisas que permitem a expanso das importaes de certas matrias-primas e produtos intermedirios para os quais no dispomos de condies de produo interna adequadas.
51. Alis, essa desacelerao do ritmo de expanso industrial j parece ter sido suficiente para diminuir o ritmo de crescimento da economia no ano de 1962.
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Essa demanda autnoma tem, por outro lado, uma frao de curto prazo importante: a de impedir que o efeito desacelerador dos setores at aqui mais dinmicos tenha um efeito desacelerador capaz de mergulhar o setor capitalista em depresso (caso em que, evidentemente, o problema do estrangulamento externo tenderia a desaparecer, ao menos em relao presso das importaes). Por tudo o que dissemos anteriormente, compreende-se que o problema estratgico que se coloca atualmente para a economia brasileira como o transitar de um modelo de substituio de importaes para um modelo autossustentado de crescimento. Para realizar essa tarefa a de estabelecer uma ponte entre os dois modelos a varivel decisiva estar no montante e composio dos investimentos governamentais; s o setor pblico, com o seu peso relativo dentro da economia, tem capacidade de exercer uma demanda autnoma, capaz de se opor s tendncias negativas que emergem do esgotamento do impulso externo. O fato de que o investimento autnomo do Governo resulte na prtica numa substituio de importaes no implica uma reproduo do antigo modelo. Na realidade, o processo de desenvolvimento que teria lugar nesse perodo de transio no seria basicamente induzido pelo estrangulamento externo, mas repousaria principalmente no impulso que lhe fosse imprimido pelo prprio investimento governamental de cujo montante e composio dependeria no s o ritmo de crescimento a curto prazo mas, sobretudo, a orientao do sistema a largo prazo. Uma vez que a economia brasileira j dispe de um relativamente amplo setor de bens de capital entre os quais se contam ramos com linhas de produo de grande flexibilidade (como o de equipamentos de base e o de mquinas ferramentas) e com a capacidade subutilizada, o raio de manobra do ponto de vista dos recursos reais suficiente para permitir orientar as modificaes de estrutura em vrias direes. Assim, a prpria complementao do setor industrial depender, em grande parte, da orientao estratgica seguida pelo programa de inverses do Governo. Evidentemente, no ignoramos a relevncia das medidas de poltica econmica a serem adotadas em todos os nveis para superar com sucesso este perodo de transio. Dado, porm, o esprito deste trabalho, e o fato de que estamos tratando, sobretudo, de esclarecer a evoluo da estrutura que caracteriza a mudana de modelo de desenvolvimento da economia brasileira, a nossa anlise ser realizada em alto nvel de abstrao, no podendo portanto contemplar os problemas de poltica econmica por mais importantes que eles sejam.
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O nosso propsito nestas consideraes finais , pois, o de tentar traar um esboo daquilo que se nos afigura ser algumas das alternativas estratgicas que porventura podem apresentar-se no caso brasileiro. Por razes metodolgicas, escolhemos inicialmente quatro alternativas com o objetivo de ilustrar as linhas gerais dos principais problemas de estrutura at aqui abordados, embora tendo presente que a evoluo da realidade econmica pode permitir a combinao de vrias delas, pelo menos em alguns dos seus aspectos. Na primeira alternativa, supomos a continuao do estrangulamento externo e a manuteno da mesma estrutura de mercado tanto em termos setoriais como regionais. Nestas condies, no haveria estmulo para a realizao de investimentos privados nacionais ou estrangeiros, de grande magnitude, a no ser os induzidos pelo crescimento da renda. Em consequncia, o prprio crescimento repousaria, em grande parte, no montante e composio do investimento governamental. Este, dadas as premissas assumidas nesta alternativa, se concentraria na manuteno, tanto quanto possvel, do ritmo de expanso do polo capitalista; sendo, por conseguinte, duas as suas linhas bsicas de ao: a) melhorar as desconexes internas do setor, sobretudo atravs de investimentos nos setores de infraestrutura: energia e servios bsicos, e b) continuar a substituio de importaes nas indstrias intermedirias. A primeira linha de ao tenderia a melhorar os rendimentos de operao do sistema econmico como um todo, mas a segunda, que se realizaria a custos relativos muito altos, tenderia a baix-los. Por outro lado, se levarmos ainda em conta a elevada participao, em ambos os casos, de investimentos de baixa relao produto-capital, podemos prever uma desacelerao considervel do processo de crescimento, a menos que o Governo consiga uma considervel elevao da taxa global de poupana-inverso da economia, alm de aumentar sua participao relativa.52 Do ponto de vista da distribuio de renda, continuaria o afastamento entre a cpula (o setor capitalista) e a base da pirmide (o setor subdesenvolvido), sendo provvel uma piora na distribuio funcional e pessoal da renda dentro do prprio setor capitalista. Esta decorreria da baixa taxa de absoro da fora de
52. Nota da autora atual edio: Estas consideraes, como as feitas em pginas anteriores, esto baseadas em supostos tericos que a autora revisou posteriormente, particularmente a manipulao da relao produto-capital. No entanto, a utilizao dessa relao contm implcita a idia de tendncia a estagnao, como a que se critica no estudo Alm da Estagnao, publicado neste livro. Em primeiro lugar, admite-se como possibilidade uma elevao compensatria da taxa de poupana-investimento, mormente por um aumento da participao do investimento pblico. Em segundo lugar, como se adverte na nota 31, haveria a possibilidade de um aumento compensatrio dos rendimentos macroeconmicos do capital, mediante o aproveitamento da capacidade subutilizada de vrios ramos industriais.
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trabalho nos setores de mais alta produtividade e da diminuio do ritmo de crescimento das indstrias dinmicas, que para tentar manter a sua taxa de rentabilidade seriam foradas a tentar reduzir cada vez mais a participao dos salrios no valor agregado, ao mesmo tempo que continuariam explorando em profundidade o consumo das faixas de altas rendas. Na segunda alternativa, mantm-se o estrangulamento externo, mas admitese a possibilidade de uma mudana na composio do mercado, tanto em termos setoriais como regionais, visando atenuar a dualidade bsica do sistema. Do mesmo modo que na alternativa anterior, o processo de crescimento repousaria basicamente no investimento autnomo governamental, mas a composio deste seria desta vez decisiva para tentar aliviar aquele desequilbrio. Para isso, o Governo seria obrigado a realizar inverses macias no setor primrio e a financiar e estimular por todos os modos os investimentos nas regies subdesenvolvidas visando aumentar simultaneamente o emprego e a produtividade do setor menos desenvolvido e ampliar, no futuro, o mercado para o setor capitalista. No perodo de transio, alguns ramos industriais do prprio setor capitalista receberiam um estmulo considervel, sobretudo as indstrias de bens de produo. Entre elas destacaramos as indstrias de equipamentos que, por terem uma capacidade produtiva relativamente flexvel, poderiam adaptar-se mais facilmente ao novo tipo de demanda gerada autonomamente pelo Governo, a qual incidira de preferncia sobre ferramentas e equipamentos leves para atender agricultura e pequena e mdia indstria das reas subdesenvolvidas. As indstrias tradicionais tambm seriam beneficiadas em relativo curto prazo pelo aumento extensivo da renda no setor desenvolvido. Este surgiria no s porque os investimentos realizados aumentariam de imediato a produtividade em alguns setores, como pelo aumento do gasto e do emprego no setor subdesenvolvido. Somente as indstrias de bens de consumo durveis no teriam vantagens a curto prazo e seriam provavelmente prejudicadas, uma vez que o montante de recursos necessrios para o financiamento de um tal programa de investimento implicaria uma redistribuio indireta da renda, via setor pblico e, em consequncia, diminuiria a faixa de mercado que elas podem explorar. A orientao das inverses neste sentido permitiria diminuir as importaes de bens de capital, no s porque se trataria de aproveitar mais intensivamente a capacidade da indstria nacional desses bens como porque a mudana na com-
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posio dos investimentos privados e pblicos reduziria consideravelmente as necessidades de importao de bens de capital especficos que no podem ser produzidos internamente. medida que um programa deste tipo resultasse simultaneamente no aumento da renda mdia e do emprego no setor subdesenvolvido, criar-se-iam condies para a transferncia efetiva de populao do setor primrio para o secundrio, uma vez que a expanso de mercado estimularia de novo o setor industrial, inclusive no ramo de produo de bens de consumo durveis, ou seja, entrar-sede fato num modelo autnomo de desenvolvimento com os dois setores crescendo concomitantemente. Partindo agora da premissa de que so as condies externas que se modificam mantendo-se idntica a mesma estrutura interna, surge uma terceira alternativa, uma melhoria das condies do setor externo decorrente do aumento de poder de compra das exportaes tradicionais. Esta teria, com efeito, a expanso da capacidade para importar que daria uma maior flexibilidade ao setor industrial, alm de aproveitar recursos abundantes no setor primrio. Ou seja, a reativao do setor externo provocaria um aumento da renda tanto pelo seu impacto direto como pelo aumento dos rendimentos da economia. Por outro lado, as repercusses da melhoria do setor exportador tradicional sobre a composio do mercado iriam depender, em geral, de como fossem distribudos os acrscimos de renda por todo o sistema e, em particular, da sua distribuio no prprio setor exportador. Do ponto de vista do setor pblico, aumentariam as possibilidades do Governo para financiar os investimentos nos setores de infraestrutura. Essa alternativa no significaria, no entanto, a introduo de diferenas bsicas na estrutura do sistema existente, com todas as suas possibilidades e restries. Alm disso, dada a experincia de perodos anteriores e as perspectivas de longo prazo dos produtos primrios, tratar-se-ia, muito provavelmente, de um alvio meramente temporrio. Na quarta alternativa, a abertura do setor externo se realizaria atravs da diversificao de exportaes, sobretudo originrias do setor industrial. Em virtude do que se exps anteriormente, fica bem claro que uma expanso das exportaes industriais (para o mercado latino-americano ou para o resto do mundo) traria sobretudo uma reativao dos ramos industriais at aqui mais dinmicos dentro do setor capitalista. Significaria, no fundo, em primeira instncia, agregar s faixas de mercado interno, que hoje representam a cpula da pirmide de renda, segmentos de uma demanda externa dinmica.
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Deste modo, se o processo avanasse por esta nica via, acentuar-se-ia a dicotomia bsica entre o setor desenvolvido e o subdesenvolvido, j que os efeitos provenientes da expanso desses setores dinmicos s indiretamente se refletiriam sobre o primrio ( medida que absorvessem mais gente), mas no modificariam necessariamente as funes de produo nos setores mais atrasados. Como bvio, as quatro grandes linhas acima apresentadas no so mutuamente exclusivas, sobretudo no que diz respeito s possibilidades de combinao das modificaes de variveis internas com as externas. A hiptese mais dinmica seria evidentemente uma combinao de transformaes internas como as mencionadas na segunda alternativa com a melhoria das exportaes tradicionais, e a conquista de mercados para os produtos industriais dos setores mais dinmicos. Assim, enquanto a demanda externa se encarregaria basicamente de proporcionar um estmulo ao setor capitalista, o Governo poderia intensificar os seus investimentos autnomos dirigidos a completar a estrutura industrial existente, melhorando sobretudo a infraestrutura de servios bsicos, e aumentar substancialmente a participao relativa das inverses no setor primrio e nas regies subdesenvolvidas. Esta poltica de investimento, somada, no plano social, a uma estratgia para melhoria da distribuio de renda (com nfase no setor primrio) tenderia a fechar progressivamente a brecha existente entre os dois setores da economia. Evidentemente, as possibilidades da poltica econmica so consideravelmente mais limitadas para atuar sobre as variveis externas do que sobre as internas, se bem que o raio de manobra da prpria poltica interna est afetado por vrios problemas decorrentes das estruturas institucionais e poltico-sociais vigentes. No entanto, o importante antever com clareza as opes existentes de modo a estabelecer uma estratgia que permita escolher a combinao dos objetivos e meios mais auspiciosos e viveis. Trata-se, sem dvida, de uma tarefa bastante difcil na qual os obstculos fundamentais no residem tanto na sua complexidade intrnseca, seno no fato de que o Pas atravessa uma conjuntura em que numerosos e agudos problemas de curto prazo obscurecem as perspectivas de mais largo termo. Esse talvez o mais grave desafio que tm de enfrentar atualmente os responsveis pela poltica econmica do Brasil.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 2010
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Eliezer Moreira Elisabete de Carvalho Soares Fabiana da Silva Matos Gilson Baptista Soares Lucia Duarte Moreira Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos Aeromilson Mesquita Camila Guimares Simas Carlos Henrique Santos Vianna Maria Hosana Carneiro da Cunha
Projeto grfico e capa
Giberto Maringoni de Oliveira
Fotgrafo
Pedro Libnio
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Este livro uma homenagem do Ipea aos 80 anos de uma das maiores intelectuais brasileiras. A entrevista e o seu texto clssico, O Processo de Substituio de Importao como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina/O Caso do Brasil, que compem este Desenvolvimento e Igualdade, revelam a densidade do seu pensamento e sua facilidade de comunicao com economistas e no economistas. A busca pela igualdade de oportunidades e pelo desenvolvimento econmico e social ambientalmente planejado marca a vida intelectual e de luta da professora Maria da Conceio Tavares. Marcio Pochmann, presidente do Ipea.
Carlos Von Doellinger

Texto Tavares P. 41-66

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anos de Maria da Conceio Tavares

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Rio de Janeiro, 2010.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Uma matemtica portuguesa no alm-mar

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IPEA Pouco antes do Ato Institucional no 5 (AI-5).

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O processo de substituio de importaes como modelo de desenvolvimento na Amrica Latina

I. O Processo de Substituio de Importaes como Modelo de Desenvolvimento na Amrica Latina

A. TRANSFORMAES DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO NA AMRICA LATINA

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II. O Caso do Brasil

Maria da Conceio Tavares

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Anos 1928-29 1932 1940 1945 1950-51 1955 1959

Brasil 78 44 42 70 117 100 104

Total Argentina 242 148 112 118 139 100 136

Chile 123 23 64 75 81 100 103

Brasil 140 73 60 88 130 100 94

Chile 195 35 85 92 89 100 94

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Brasil: receita e despesa no balano de pagamentos

Fonte: SUMOC, Departamento Econmico (Diviso de Balano de Pagamentos).

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Brasil: coeficiente geral de importaes 1948-61

Fonte: Dados bsicos da Fundao Getulio Vargas e CEPAL.

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Brasil: ndices do quantum das importaes por grupos principais 1948-61

Brasil: importaes, valores absolutos e porcentagem do total 1948-61

(Milhes de dlares de 1955)

Produtos de utilizao final Para consumo Valor Porcentagem absoluto do total

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Fonte: Amostra da CEPAL.

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