O MP adversrio da governabilidade?

, por Eugnio Arago Enviado por luisnassif, sab, 29/06/2013 - 09:20

Do Congresso em Foco O Ministrio Pblico na encruzilhada 1 parte MP parceiro entre sociedade e Estado ou adversrio implacvel da governabilidade?

Eugnio Jos Guilherme de Arago *

O Ministrio Pblico brasileiro tem formato peculiar. Se em quase todos os Estados do mundo contemporneo a atuao dessa instituio se limita ao mbito da persecuo penal (com uma ou outra incurso, justificada pelo interesse pblico, em foro cvel ou administrativo), no Brasil, as atribuies do parquet so muito mais amplas. Aqui, nas ltimas duas dcadas, agentes do Ministrio Pblico se afirmaram no senso comum como representantes da sociedade nas mais variadas demandas contra o Estado, alm de por bvio tambm promoverem a persecuo penal. As razes dessa expanso das atribuies ministeriais esto no respeito que, durante as dcadas de 80 e 90 do sculo passado, a instituio adquiriu aos olhos de atores polticos decisivos para fixar seu estatuto constitucional e legal e, tambm, na capacidade que alguns de seus membros tiveram de ocupar espaos de atuao vazios, numa poca em que as carreiras jurdicas no gozavam do prestgio que detm nos dias de hoje.

Num Estado em que diversas formas de corrupo so inerentes ao fazer da poltica e em que necessrias transformaes estruturais e funcionais para sua viabilizao econmica no cenrio global encontram resistncia de variados grupos de interesse, o Ministrio Pblico tem logrado, em episdios decisivos, assumir o papel de agente corretivo em duas formas de atuao, a saber, ora propondo alternativas de polticas e aes pblicas para garantir direitos coletivos, ora cobrando a sano penal ou administrativa para as diferentes formas de desvio de conduta pblica. Essas duas formas do agir corretivo o propositivo de ao do Estado e o sancionador de desvios no tm sido, entretanto, adotadas de forma equilibrada na ltima dcada. Cada vez mais, a atuao do Ministrio Pblico tem sido mais sancionadora e menos propositiva, criando assim situaes de frequentes confrontos com os atores polticos que outrora foram decisivos para seu fortalecimento.

A relao entre o Ministrio Pblico e o governo (ou Poder Executivo) passou a ser, ao longo dos ltimos anos, muito conflitiva. Abandonando a postura de parceiro, a instituio passou a ser vista, pelo administrador, como risco governabilidade. Agentes do Ministrio Pblico tm crescentemente tentado impor sua viso de gesto de recursos pblicos e, com isso, a

formatao das polticas pblicas mediante uso ou ameaa de uso da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992), conjugado com a acusao, em mbito penal, por crimes contra a administrao. Essas iniciativas se fizeram acompanhar, frequentemente, de declaraes pblicas na mdia, acirrando ataques oposicionistas e de meios de comunicao hostis ao governo, em indisfarvel tom maniquesta, como se a posio do Ministrio Pblico, representando o esprito pblico, o lado do bem, estivesse em confronto moral com a poltica do Executivo, representando a transgresso, o mal enfim. A consequncia, em diversos setores, tem sido a paralisia da ao governamental, com deteriorao da infraestrutura e de servios prestados populao.

curioso constatar que boa parte da presso que o Ministrio Pblico tem exercido contra a ao governamental motivada por necessidade de afirmao de seu espao de atuao. Num pas em que os nveis de ganhos do pessoal do servio pblico no obedecem a qualquer lgica de eficincia, mas correspondem muito mais capacidade de cada corporao de se fazer ouvir e sentir entre os atores polticos que fixam os ganhos, as carreiras de Estado que detm poderes de admoestar a administrao e os administradores (juzes, Ministrio Pblico, polcia, auditores fiscais e de contas e, em menor grau, a advocacia pblica) tm logrado se manter no topo remuneratrio. Remunera-se melhor, portanto, aqueles que representam risco para a ao do governo. E, sendo esse o critrio, no deve causar espanto o fato de algumas dessas carreiras criarem situaes de risco precisamente para se valorizarem. Em alguns setores da atuao de controle, as corporaes chegam at mesmo a disputar espao capaz de gerar situaes de risco. No toa que Justia, advocacia pblica, Ministrio Pblico e polcia e mais recentemente tambm a Defensoria Pblica vm protagonizando embates duros para tomarem, uns, as atribuies dos outros.

Assim, passado quase um quarto de sculo desde a promulgao da Constituio Federal, impe-se o debate sobre os limites de atuao do Ministrio Pblico. Esse debate deve comear, preferencialmente porque de forma menos traumtica, no prprio Ministrio Pblico, que tem assistido paulatina perda de espao na organizao do Estado. Essa dinmica perversa de causar risco para aumentar o valor especfico da carreira no cenrio remuneratrio geral tem que ser superada, sob pena de levar a instituio ao descrdito e se confin-la ao espao limitado da persecuo preordenada pelo inqurito policial.

Este artigo se dedica a discutir a crise de relacionamento entre o governo e o Ministrio Pblico sob a perspectiva da governabilidade. Num primeiro momento, descreveremos o perfil do Ministrio Pblico na Constituio de 1988 e sua atuao legal no controle da ao governamental. A seguir, apontaremos as razes que levaram o Ministrio Pblico a estender seu mbito de atuao na vigncia da atual Constituio. Num terceiro momento, mostraremos que, a partir dos idos dos anos 90 do ltimo sculo, o Ministrio Pblico abandonou, em larga medida, sua condio de parceiro propositivo na execuo de polticas pblicas, para se tornar, cada vez mais, o implacvel censor do governo, com uso mais

frequente da Lei de Improbidade Administrativa e da persecuo penal contra gestores. Exploraremos as causas dessa mudana de atitude institucional e indicaremos alguns riscos que o Ministrio Pblico corre se mantiver a postura de censor. Por ltimo, formularemos sugestes para superao desse quadro. Este artigo se valer, em muito, da experincia do autor em sua atuao no Ministrio Pblico Federal e, por isso, pede-se escusas pela menor meno aos Ministrios Pblicos estaduais.

O Ministrio Pblico brasileiro na Constituio de 1988

O perfil do Ministrio Pblico brasileiro sui generis no Direito Comparado e foi definido no art. 127 da Constituio Federal promulgada em 1988. Ali, o parquet tratado como instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Nota-se que a defesa de direitos no quadro do regime democrtico sobressai dentro de sua misso, no havendo, nessa formulao, qualquer referncia especfica funo persecutria. Essa mera decorrncia da defesa da ordem jurdica, mas no mereceu meno direta. De qualquer sorte, para defender o regime democrtico e os direitos que lhe so inerentes, o Ministrio Pblico foi erigido em rgo equiparado a poder de Estado, contando seus agentes (chamados de membros) com prerrogativas similares s dos magistrados. Talvez no precisasse de tanto se sua funo se resumisse acusao penal.

Para realizar sua misso, estabeleceu-se que o Ministrio Pblico se rege pelos princpios da unidade, da indivisibilidade e da independncia funcional (art. 127, 1., da Constituio). No aspecto preceptivo, portanto, o modo de atuao da instituio e de seus membros se distingue do dos magistrados. A independncia do membro do parquet diferentemente da do magistrado decorre de princpio que se prende ao livre exerccio da instituio como um todo (princpio institucional) e no apenas de cada membro individualmente e deve se articular com os demais princpios, precisamente porque o Ministrio Pblico no atua somente por demanda, como o Judicirio, mas tem iniciativa prpria. A independncia funcional do membro individual deve se harmonizar com diretrizes coletivas de atuao que permitam o rgo agir concertadamente e no de forma desencontrada, com posies contraditrias sobre a ao governamental. Por isso, o princpio da unidade se projeta na sujeio de cada membro s deliberaes orgnicas no tocante aos eixos de atuao e economia interna de distribuio objetiva de tarefas. Ele pressupe coordenao e agir coordenado. J o princpio da indivisibilidade indica que cada membro atua pelo todo, no se admitindo fracionamento funcional. No processo e fora dele, o Ministrio Pblico um s, no se dividindo para os efeitos legais de sua prtica, verbi gratia, em Ministrio Pblico de atuao administrativa e outro de atuao judicial, em Ministrio Pblico de atuao em primeiro grau de jurisdio e de atuao em segundo ou, ainda, em Ministrio Pblicocustos legis e Ministrio Pblico parte acusadora. Podem os agentes ser diferentes em cada instncia ou em cada mbito, mas sua atuao pelo todo e, tambm por isso, deve ser concertada.

curial que a independncia funcional tambm se reflete no modo de agir e de pensar de cada um. Cada membro pode e deve ter sua posio jurdica individual e no deve ser forado a agir contrariando sua convico; mas essa convico no pode ser preservada custa da atuao una e indivisvel da instituio. No concordando com a maioria, deve o membro declinar sua posio divergente e se esta inviabilizar a ao concertada, num dado feito, deve dele se afastar.

No caso do Ministrio Pblico da Unio, essas caractersticas encontram acentuao mais grave na circunstncia de o procurador-geral da Repblica ser definido como seu chefe (art. 128, 1., da Constituio). Chefe manda. Chefe exerce poder hierrquico sobre os demais. Chefe aquele que dirige, que chefia; quem exerce a autoridade principal, que tem poder de deciso.*1+ A Constituio estabelece, portanto, uma estrutura minimamente hierarquizada para o Ministrio Pblico da Unio. E nem poderia ser diferente. Trata-se de instituio incumbida de provocar, atravs de seu chefe, o Supremo Tribunal Federal (STF) para a reta interpretao da prpria Constituio, para a interveno nos estados da federao e, eventualmente, para acusar o presidente da Repblica por crime comum, caso em que este ser julgado pelo STF. So, estas, atribuies muito graves que podem comprometer a vida da nao e o funcionamento adequado dos poderes e rgos do estado. No seria razovel permitir que a atuao do procurador-geral da Repblica sofresse interferncia, nesse mbito, por iniciativa desconcertada de outro membro ou outros membros do Ministrio Pblico. Sua posio hierrquica superior , pois, pressuposto da segurana jurdica e da governabilidade. Por essa razo, escolhido e nomeado pelo presidente da Repblica dentre os integrantes da carreira, para mandato de dois anos, aps aprovao pela maioria absoluta do Senado Federal. Sua destituio, de iniciativa, tambm, do presidente da Repblica, demanda o mesmo qurum do Senado (art. 128, 1. e 2., da Constituio). Como chefe da instituio, incumbe ao procurador-geral da Repblica garantir que os rgos do Ministrio Pblico da Unio atuem de modo coordenado, dentro dos princpios que pautam sua misso.

A Constituio reconhece, nesses limites, o papel diferenciado do Ministrio Pblico dentro do Estado, a ponto de lhe garantir o livre exerccio, como instituio. O presidente da Repblica se sujeita pecha de crime de responsabilidade se vier a atentar contra esse livre exerccio (art. 85,caput, II, da Constituio). Por isso mesmo, detm o Ministrio Pblico autonomia funcional e administrativa, propondo diretamente ao Legislativo a criao e extino de seus cargos e provendo esses cargos por concursos prprios. Tem ademais, o procurador-geral, iniciativa legislativa sobre a poltica remuneratria e sobre os planos de carreira (art. 127, 2., da Constituio). A proposta oramentria anual da instituio por ela elaborada nos limites e no prazo da Lei de Diretrizes Oramentrias e encaminhada ao Executivo para consolidao na proposta de lei oramentria (art. 127, 3. a 5, da Constituio). Enfim, facultada, ainda, ao respectivo procurador-geral, a iniciativa de lei complementar que estabelece a organizao, as atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico (art. 128, 5., da Constituio).

Para bem desempenharem, sem temor, suas funes, os membros do Ministrio Pblico gozam de garantias tpicas da magistratura: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade dos subsdios (art. 128, 5., da Constituio). Essas devem ser entendidas como cautelas contra iniciativas que possam ferir o livre exerccio. Por isso, no violam a inamovibilidade normas que estabelecem prvia e objetivamente distribuio de tarefas por rodzio e por mandato. Tambm no vicia a irredutibilidade dos subsdios eventuais oneraes fiscais e parafiscais decorrentes de lei, isto , norma geral a todos aplicvel. Nem a afeta a reduo de seu poder de compra por desvalorizao inflacionria da moeda, contingncia natural de uma economia em expanso, que interfere na vida de todos os cidados.

As atribuies especficas do Ministrio Pblico so arroladas no art. 129 da Constituio. Sobressaem, por um lado, o exerccio exclusivo da ao penal pblica e, por outro, a garantia de direitos dos governados, do patrimnio pblico, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. No mais, confere-se instituio a iniciativa da ao de inconstitucionalidade, a representao pela interveno da Unio nos estados e a defesa das populaes indgenas. Nesses mbitos, incumbe ao Ministrio Pblico expedir notificaes e requisitar informaes e documentos em seus procedimentos administrativos, requisitar fundamentadamente polcia diligncias investigatrias e instaurao de inqurito policial, bem como exercer o chamado controle externo da atividade policial.

A mistura, no desenho da atuao institucional do Ministrio Pblico, de atividades tpicas de guardio de direitos, por um lado e, por outro, de agente persecutrio penal, ainda que harmnica com a tradio legal brasileira, talvez no tenha sido uma boa iniciativa do legislador constituinte. H natural tendncia de o Ministrio Pblico tratar a garantia de direitos sob a tica persecutria contra quem os tangencie, deixando, muitas vezes, de buscar o trato de negociao e parceria com a administrao, por enxerg-la como potencialmente transgressora. No mais, constata-se que, na prtica institucional, o manejo coletivo e poltico dos problemas postos em termos de realizao de direitos, tem dado lugar ao voluntarismo pessoal de membros isolados do Ministrio Pblico, distorcendo claramente o arcabouo constitucional proposto, decorrente, sobretudo, de experincias pr-constitucionais muito positivas na atuao orgnica e propositiva da instituio. desse projeto de construo do Ministrio Pblico forte que passaremos a tratar.

O caminho pr-constitucional e ps-constitucional de fortalecimento do Ministrio Pblico: a construo de um parceiro entre sociedade e Estado

Antes, ainda, de convocada a Assembleia Nacional Constituinte, foi promulgada a Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, tambm conhecida por Lei da Ao Civil Pblica (LACP). Essa lei instituiu mecanismo processual prprio para a responsabilizao de tantos que dessem causa a danos morais e patrimoniais contra o meio ambiente, o consumidor, bens de valor artstico,

esttico, histrico, turstico e paisagstico, a ordem econmica ou popular, a ordem urbanstica ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

A lei foi resultado de um momento singular na histria poltica brasileira. Nos estertores da ditadura militar, uma vez promulgada a Lei de Anistia e reorganizado o espectro partidrio, o Brasil experimentou aos poucos o retorno normalidade democrtica. Na dcada de oitenta do sculo passado, com a volta ao pas de atores polticos importantes que estavam no exlio, como Leonel Brizola, Luiz Carlos Prestes, Fernando Gabeira e outros, houve impulso de autoorganizao da sociedade civil, como, por exemplo, o estimulado, nas grandes cidades, pelos governos estadual e municipal, com o fenmeno do associativismo de bairros. Ao mesmo tempo, perdia-se o medo de demandar judicialmente direitos contra o Estado. claro que essa nova dinmica social requeria um marco jurdico para atuao judicial. As aes coletivas ento admitidas no Direito brasileiro a ao popular, o litisconsrcio ativo ou o dissdio coletivo em matria trabalhista no eram suficientes. Nascia, ento, a concepo da ao civil pblica comoclass action, para abrigar demandas de direitos coletivos em novas reas. E o Ministrio Pblico, j presente como custos legis nas tradicionais aes coletivas, passou a ser naturalmente vocacionado e legitimado para a propositura da nova ao.

A LACP confere, assim, ao Ministrio Pblico um papel proeminente. No , ele, o nico legitimado para a ao (o art. 5. atribui a iniciativa tambm a outros atores pblicos e privados), mas, seguramente, aquele melhor aparelhado para prop-la, uma vez que lhe exclusiva a atribuio para o inqurito civil (art. 8., 1.). Nessa posio, o Ministrio Pblico pode requisitar de entidades pblicas e privadas informaes ou documentos necessrios propositura da ao (art. 8., caput) e a recusa e o retardo no envio dessas informaes ou documentos so tipificados como crime (art. 10). A legitimao concorrente de outros atores no enfraquece a condio de legitimado central, eis que o Ministrio Pblico h de intervir sempre na ao civil pblica, quando no for ele que a tiver proposto (art. 5., 1.). Na prtica, a legitimao concorrente tem sido fato decisivo para a articulao do Ministrio Pblico com a sociedade civil organizada e permitiu, muitas vezes, a construo de parcerias entre ambos. So frequentemente organizaes no governamentais que municiam o Ministrio Pblico com informaes valiosas para instaurar inqurito civil ou, diretamente, propor ao civil pblica. Se o Ministrio Pblico no corresponde s expectativas da sociedade civil, suas entidades podem eficientemente substitu-lo com sua prpria iniciativa processual.

A partir da dcada de oitenta do sculo passado, o Ministrio Pblico Federal soube bem aproveitar esse espao conferido pelo legislador. Criou-se, em 1986, a Secretaria de Defesa dos Direitos Coletivos e Interesses Difusos (Secodid), rgo ento dirigido por Claudio Lemos Fonteles e que orientou a atuao propositiva da instituio nas matrias cobertas pela LACP. Iniciou-se tambm, naquela poca, a defesa de populaes indgenas como atuao em garantia de direitos de uma coletividade, ainda que, num primeiro momento, sem contar com

a ao civil pblica. Atuao pioneira teve o Ministrio Pblico Federal no Supremo Tribunal Federal, em 1987, ao apresentar contestao na Ao Cvel Originria n. 362, do Supremo Tribunal Federal, como representante da Unio Federal (quando ainda o Ministrio Pblico Federal acumulava as funes de advocacia pblica). Cuidou, ali, de preservar as terras indgenas do parque do Xingu, sofrendo, por isso, o procurador da Repblica que subscreveu a contestao e o procurador-geral da Repblica, retaliao de fazendeiros ali identificados como grileiros, que lhes moveram at mesmo queixa-crime.[2] Essa atuao inspirou a sistematizao da defesa das populaes indgenas no mbito do Ministrio Pblico Federal, culminando em 1989, j na vigncia da nova Constituio Federal, na criao da Coordenadoria de Defesa dos Direitos e Interesses das Populaes Indgenas, subordinada Secodid.[3]

Nessa poca, houve algumas iniciativas que deram visibilidade nacional e internacional ao Ministrio Pblico Federal. Um exemplo a ao declaratria proposta junto 6. Vara Federal em Braslia, objetivando a interdio e declarao de ocupao imemorial das terras em que vivem os Yanomami, no estado do Amazonas e no ento territrio federal de Roraima.[4] A iniciativa era resultado do trabalho de vrios procuradores que haviam participado de visita regio, no contexto da chamada Ao pela cidadania, movimento liderado, na dcada de oitenta, pelo senador Severo Gomes com o fim de enfrentar graves violaes de direitos humanos em diversas partes do territrio nacional. No caso, a rea de 9.419.108 hectares havia sido invadida por garimpeiros que contavam com apoio oficioso de rgos do governo territorial e do governo federal e, at mesmo, das Foras Armadas. O juiz titular da 6. Vara, a pedido do Ministrio Pblico Federal, determinou ao Exrcito e Fora Area que dessem apoio a operaes da polcia federal destinada desocupao da rea, de no indgenas. A ao, julgada procedente, resultou, depois, na demarcao do Parque Yanomami pelo governo federal, em 1991.

mesma ocasio procuradores que haviam participado do I Encontro dos Povos da Floresta, em Rio Branco (AC), foram chamados a confrontar casos de trabalho escravo no Vale do Juru, vitimando seringueiros. Em iniciativa pioneira, foi solicitado parecer antropolgico a Doutora Eliane Cantarino ODwyer sobre o modelo de explorao econmica da seringa na regio.[5]Concluindo, a antroploga, trabalharem os seringueiros em regime anlogo escravido, dependentes que eram do seringalista, na formao do preo da seringa e de seus mantimentos, requisitaram, os procuradores, inqurito policial, que foi resistido pela Polcia Federal na regio. Buscaram, ento, a via alternativa da moldagem de poltica pblica que suprimisse as condies que possibilitavam a explorao escravocrata do trabalho dos seringueiros. Foi, em parceria com o ento presidente do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Fernando Csar Mesquita, desenhado o modelo de reserva extrativista para permitir a desapropriao de toda a rea de explorao no Alto Juru, formando-se, em seguida, a cooperativa de seringueiros, responsvel pela formao do preo de compra da seringa e de venda dos vveres necessrios aos

cooperativados. A Reserva Extrativista do Alto Juru resultado desse trabalho de parceria criativa. Depois, seguindo o modelo, foi criada a Reserva Chico Mendes, nos mesmos moldes.

Outros exemplos de atuao nessa linha poderiam aqui ser lembrados. A lista farta. Mas o que interessa, por ora, constatar que a capacidade de se utilizar dos marcos legais de forma criativa, para buscar solues de polticas pblicas para demandas de direitos coletivos, em parceria como o Executivo e, tambm, com o Legislativo, que deu notoriedade e fora ao ministrio pblico na esfera federal. Na Constituinte de 1987-1988, o ambiente era francamente favorvel a que se prestigiasse esse perfil do ministrio pblico, como meio de garantir maior eficcia aos inmeros direitos ento proclamados.

Depois da Constituinte, deu-se a edio do Cdigo do Consumidor (Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990), da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 LIA) e da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio (Lei Complementar n. 75, de 20 de maio de 1993 LOMPU). Todas reforaram o quadro favorvel instituio.

Com a edio do Cdigo do Consumidor, estendeu-se o mbito de aplicao da LACP para quaisquer interesses difusos ou coletivos (art. 1., IV, da LACP com redao dada pelo Cdigo) e se introduziu significativos acrscimos normativa da ao civil pblica. Instrumento poderoso em mos do Ministrio Pblico passou a ser o compromisso ou termo de ajustamento de conduta (conhecido pela sigla TAC), que est previsto no art. 5., 6. da LACP; o uso do TAC permite ao Ministrio Pblico impor administrao e outras interessadas aes necessrias para o cumprimento de normas legais, valendo como ttulo executivo. Confere-lhe, assim, inter alia, poderes para ajustar polticas pblicas e, assim, contribuir com sua formatao. Trata-se, sem dvida, do mais relevante acrscimo, ainda que polmico, pois seu uso inadequado pode deslegitimar a administrao em suas escolhas de ao pblica e levar judicializao da poltica.

A LIA visa a sancionar a conduta desviante do agente pblico e de tantos que contribuem com a prtica da improbidade (cf. arts. 2. e 3. da LIA), bem como garantir, no caso de leso ao errio pblico, o ressarcimento do dano. Para tanto, legitima o Ministrio Pblico e a advocacia pblica a promoverem a ao de reparao em juzo, com os consectrios da sano no penal do agente pblico responsvel e de tantos que colaboraram com sua conduta (alm do ressarcimento do dano, pagamento de multa, a perda da funo pblica, a perda dos direitos polticos e a proibio de contratar com o poder pblico ou de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios). Ainda que a LIA no faa qualquer referncia LACP, usou-se denominar a ao de improbidade administrativa tambm de ao civil pblica por ato de improbidade administrativa, eis que instrumento da atribuio constitucional do ministrio pblico no manejo da ao civil pblica para proteo do patrimnio pblico (art. 129, III, da Constituio Federal). Consequentemente, tem-se admitido o uso de todas as prerrogativas

ministeriais da LACP no mbito do trato com a improbidade administrativa, tais como a instaurao de inqurito civil e o poder requisitrio de informaes.

Finalmente, a LOMPU, cujo texto foi, em larga medida, gestado no prprio ministrio pblico, consolidou as conquistas institucionais logradas no processo constituinte. Destacam-se os poderes requisitrios e coativos ministeriais inscritos em seu art. 8. (notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso de ausncia injustificada; requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades da administrao pblica direta ou indireta; requisitar da administrao pblica servios temporrios de seus servidores e meios materiais necessrios para a realizao de atividades especficas; requisitar informaes e documentos a entidades privadas; realizar inspees e diligncias investigatrias; ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio; expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos e inquritos que instaurar; ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico ou relativo a servio de relevncia pblica e requisitar o auxlio de fora policial), ao mesmo tempo em que se veda aos rgos da administrao oporem quaisquer sigilos requisies ministeriais (Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter sigiloso da informao, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido cf. art. 8., 2.). Na linha do que j se dispusera no art. 10 da LACP, impe-se a responsabilizao de quem recusa ou retarda o cumprimento das requisies do Ministrio Pblico (art. 8., 3.). Com tamanhos poderes, o membro do Ministrio Pblico responde, entretanto, pessoalmente no foro criminal e cvel, pelo uso indevido das informaes sigilosas a que tem acesso (art. 8., 1.).

O quadro que se desenhou para atuao do Ministrio Pblico e para sua relao diferenciada com a administrao , sem dvida, nico no Direito Comparado e resultou no estabelecimento de um rgo forte do Estado, com independncia para agir e autonomia para se administrar. Mas, ao longo dos anos, a atuao descompromissada e sem controle de agentes ministeriais, que, de incio, se tinha como consagrao de seu prestgio, passou a ser vista, por muitos, como um risco para o processo poltico e a governabilidade. disso que cuidaremos a seguir.

*1+ Cf. iDicionrio Aulete, verbete chefe, http://aulete.uol.com.br/site.php?mdl=aulete_digital&op= loadVerbete &pesquisa=1&palavra=chefe (acesso 30.1.2012)

[2] A queixa-crime foi proposta contra Gilmar Ferreira Mendes e o ento procurador-geral da Repblica, Jos Paulo Seplveda Pertence. A esse processo faz referncia o prprio Gilmar Mendes em sua sabatina no Senado, antes de ser nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal: Questes indgenas V. Ex sabe que fui um dos pioneiros dessa controvrsia,

embora esse fato hoje esteja escondido. Como me atribuem a pecha de ser um homem conservador e h a idia de que a questo indgena tema da rea esquerdista, seja l o que for, no me atribuem nenhum mrito. Fui eu, com a minha atuao como procurador da Repblica, quem evitou que o Parque Nacional do Xingu se tornasse, a rigor, terra de particulares, por isso enfrentei processo na honrosa presena do hoje ministro Seplveda Pertence. S. Ex foi processado por isso tambm, com queixa-crime. Cf. http://www.conjur.com.br/2002-mai-20/conheca_integra_sabatina_ gilmar_mendes_3?pagina=6 (acesso em 31.1.2012)

[3] Cf. Portaria PGR n. 300, de 31 de maio de 1989, baixada pelo ento Procurador-Geral da Repblica, Aristides Junqueira Alvarenga e publicada no D.O.U. em 2 de junho de 1989.

[4] Ao Declaratria n. 331/89 da 6. Vara Federal da Seo Judiciria do Distrito Federal (Ministrio Pblico federal v. Unio federal, FunaiI e Ibama). Cpia da inicial pode ser baixada em http://ccr6.pgr.mpf .gov.br/atuacao-do-mpf/acao-civilpubliva/docs_classificacao_tematica/ACP_demarcacao_yanomami.pdf (acesso em 31.1.2012)

*5+ Ver a respeito o parecer editado e publicado em ODWYER, Eliane Cantarino; Seringueiros da Amaznia: dramas sociais e olhar antropolgico, Niteri: Editora da Universidade Federal Fluminense, 1998.

(primeira parte do artigo O Ministrio Pblico na encruzilhada: parceiro entre sociedade e Estado ou adversrio implacvel da governabilidade?, publicado no livro Direito Constitucional Contemporneo Homenagem ao Professor Michel Temer, Ed. Quartier Latin, 2012)

O Ministrio Pblico na encruzilhada 2 e ltima parte

Entre Mr. Hyde e Doctor Jekyll: metamorfose do Ministrio Pblico de rgo parceiro e prestigiado para rgo censor, temido e odiado

Eugnio Jos Guilherme de Arago *

No exagerado dizer-se que o Ministrio Pblico foi vtima de seu sucesso e de seu prestgio inicial. A independncia funcional de seus membros e a autonomia administrativa da instituio, que eram seu maior capital, acabaram se revelando, tambm, como sua maior fragilidade. No mais, ao longo dos anos, parte dos membros passou a se encantar com seu poder de admoestao administrativa. O idealismo orgnico do momento constituinte foi dando lugar atuao frequentemente individualista, politizada e corporativista. Os embates entre o Ministrio Pblico e outros rgos do Estado vm se multiplicando, em parte, por conta da falta de capacidade de membros ministeriais dialogarem e se articularem coordenadamente com suas contrapartes, outras vezes, por conta da inegvel inveja que seus poderes, a remunerao de seus agentes e o impacto miditico de suas aes despertam em outras corporaes. Nos dias atuais, a fragilidade de ao coordenadora vem levando a instituio ao desgaste crescente. Reproduzir o iter dessa transformao no tarefa simples, porque os fatores que a induziram so mltiplos e variados e cada um, a depender da qualidade de seu trato com o Ministrio Pblico, pode querer ressaltar mais um ou outro aspecto. Aqui se dar apenas uma interpretao possvel desse processo, na perspectiva de quem o tem acompanhado de perto, dentro do Ministrio Pblico Federal.

Em 1992, o Ministrio Pblico Federal, atravs do procurador-geral da Repblica, ocupou as manchetes dos jornais por vrios meses. Assistia-se, pela primeira vez na histria do Brasil, a um processo formal de destituio do presidente da Repblica. Investigava-se, pelo Ministrio Pblico e por comisso parlamentar de inqurito mista do Congresso Nacional, o desvio de recursos do caixa de campanha do presidente Fernando Collor de Mello, bem como notcias de corrupo que o envolviam, partidas, inicialmente, de seu irmo, Pedro Collor (esquema PC). Decretado o impedimento do presidente pelo Senado Federal em 29 de dezembro de 1992, o procurador-geral da Repblica denunciou Fernando Collor de Mello por formao de quadrilha e corrupo.[1]Ainda que, ao final, o acusado viesse a ser absolvido, o Ministrio Pblico Federal logrou, no episdio, visibilidade e popularidade nunca antes experimentada.

O episdio marcou a histria do Ministrio Pblico e deu-lhe nova dimenso. Nota-se, a partir da, uma tendncia menos propositiva e mais justiceira na atuao institucional. A popularidade do julgamento moral do governo Collor (j que o julgamento jurdico ficou marcado pelo insucesso ante a absolvio do ex-presidente), por uma instituio que era festejada como guardi da probidade pblica e do Estado de Direito, parece que inspirou outros membros do Ministrio Pblico Federal a reproduzirem, em escala menor, porm frequente, o modelo justiceiro de atuao, contando com o aplauso da opinio pblica. Cada procurador nessa linha de atuao passou a se portar como procurador-geral em menor

escala, falando pela instituio como um todo, dando entrevistas, lanando seus disparos contra qualquer autoridade constituda, sem considerao com eventual privilgio de foro, com o grau de imunidade do alvo. A independncia funcional, mal entendida, porque dissociada do agir institucional para ser vista como atributo individual, foi erigida em valor absoluto, fazendo sombra unidade e indivisibilidade. Essa tendncia se reforou durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, quando o Ministrio Pblico Federal contou com a liderana frgil do ento procurador-geral, que, apesar de nomeado repetidamente para o posto (com um perodo de exerccio recorde de oito anos), carecia de legitimao interna.

Com efeito, ainda que a Constituio no tenha previsto a eleio direta do procurador-geral da Repblica (este escolhido para o mandato de dois anos, renovvel, pelo presidente da Repblica dentre integrantes da carreira do Ministrio Pblico Federal, segundo alguns, ou do Ministrio Pblico da Unio, segundo outros), o perodo da gesto do procurador-geral nomeado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso foi demonstrao cabal de que uma instituio que funciona atravs de membros independentes s pode ser eficazmente dirigida por quem detenha liderana isto , autoridade e aceitao entre esses membros. Criada a cultura anrquica do individualismo voluntarista entre os integrantes da carreira, o limite, a coordenao e a construo do coletivo s podem ser garantidos por um procurador-geral que seja identificado com um projeto claro de instituio correspondente a consenso mnimo dentro desta. O ento chefe do Ministrio Pblico Federal, integrante snior da carreira do Ministrio Pblico Federal, docente doutor em universidade pblica federal, portanto com todos os atributos intelectuais e de experincia profissional para exercer o cargo de procurador-geral da Repblica, no tinha, todavia, influncia na atuao de grande parte dos colegas. E sua escolha para o cargo, dissociada da vontade da maioria que se reunia em torno da Associao Nacional dos Procuradores da Repblica, foi rejeitada internamente como diktat do Executivo. A oposio ao procurador-geral logo se converteu em oposio ao governo que o escolheu, o que levou politizao da atuao do Ministrio Pblico Federal. O procuradorgeral tentou impor-se, ora buscando prestigiar economicamente a carreira, ora base de atitudes centralizadoras. Sem dvida, seu longo perodo de gesto ficou marcado pelo significativo aumento de ganhos e da infraestrutura de apoio aos membros do Ministrio Pblico. Em sua gesto foi promulgada a Emenda Constitucional n. 19, de 1998, que fixou a remunerao dos membros do Ministrio Pblico da Unio na forma de subsdio, estabelecendo paridade com o Judicirio. Alm do contnuo aumento da remunerao ordinria dos membros, estabeleceu-se, por exemplo, a Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, que, em sua lei de criao, prev a possibilidade de remunerao de membros por atividade docente.[2] Foram construdas novas sedes para o funcionamento dos rgos do Ministrio Pblico Federal, sobressaindo a sede vistosa da Procuradoria-Geral da Repblica em Braslia, smbolo da importncia da instituio no quadro constitucional. Por outro lado, quando se tratava de iniciativa de membros que tangenciava o centro do poder, o procuradorgeral se impunha com avocao: foi assim no famigerado episdio da chamada pasta cor de rosa, com supostas provas de movimentaes financeiras suspeitas em benefcio de pessoas do crculo prximo do presidente da Repblica.[3] A apropriao dos documentos e a sucessiva formulao de pedido de arquivamento do inqurito respectivo pelo procurador-geral no

Supremo Tribunal Federal foi razo de seu maior desprestgio interno, passando a ser desairosamente chamado de engavetador-geral da Repblica. Reagiu, o chefe do Ministrio Pblico Federal, quilo que entendia ser a partidarizao do Ministrio Pblico, fazendo gestar dispositivo na emenda constitucional da reforma do Judicirio que passaria a proibir a filiao partidria de membros da carreira.[4]

Os movimentos do procurador-geral da Repblica para controlar o Ministrio Pblico Federal no foram bem-sucedidos e no elevaram seu grau de liderana na carreira. Tiveram, porm, o efeito nefasto de legitimar a suposio de que a atitude de risco para com a governabilidade, que alguns membros adotavam em sua atuao, era causa de elevao do prestgio poltico do Ministrio Pblico, com consequente facilidade de acolhimento de reivindicaes classistas. Era evidente que havia relao de causa e efeito entre o esforo do procurador-geral para melhorar a remunerao da carreira e a necessidade de aplacar sua impopularidade politizada dentro da instituio. Assim, alguns poderiam chegar razovel concluso de que, quanto mais ousada fosse a atuao ministerial, mais problema traria para o governo e para o procurador-geral por ele nomeado, mais temida seria a instituio, maior seria seu grau de prestgio e maior a tendncia do legislador de atender s demandas das campanhas remuneratrias da corporao. A LIA passou a ser poderoso instrumento nessa linha de ao e foi usada para investigar membros do governo que detinham foro privilegiado em matria criminal. As crticas de setores do governo federal LIA passaram a ser acerbas e logo se tratou de emend-la,[5] para evitar o que alguns qualificavam como abusos na atuao ministerial.[6]

A cultura de premiar o risco governabilidade acabou se cristalizando na poltica remuneratria do servio pblico brasileiro. Seria injusto querer, aqui, acusar esse ou aquele procurador de atuarem com vistas, apenas, a aumentar os ganhos. No se pretende chegar a tanto. Expressiva maioria dos membros do Ministrio Pblico atua com esprito pblico e ciosa de seus deveres. Muito mais, essa uma dinmica que se imps macroscopicamente, aps anos de tentativa de valorizar economicamente uma carreira que atuava dentro de claro vis poltico de dificultar aes de governo. O prestgio levou o Ministrio Pblico a ser, por um lado, admirado e, por outro, invejado por outras corporaes de carreiras de Estado. Para lograrem ganhos anlogos para seus integrantes, outras instituies passaram a replicar a lgica do risco para incremento de ganhos. A disputa por prestgio j muito cedo ops a Polcia Federal (PF) ao Ministrio Pblico Federal. Ambos sempre reivindicaram a primazia no controle da investigao criminal: o Ministrio Pblico, porque a v como acessria ao penal pblica, seu monoplio; a polcia, porque tem no inqurito policial seu principal instrumento de trabalho e de visibilidade. Nessa relao de competio, a polcia sempre se recusou a ser tratada como rgo subalterno ou controlado pelo Ministrio Pblico. A corporao dos delegados da PF obstaculizou eficientemente o trmite do projeto de lei complementar que se converteria na LOMPU, buscando tornar incua a atribuio do Ministrio Pblico de controlar externamente a atividade policial. A ttica funcionou e, para o projeto ser aprovado no Congresso Nacional, foi necessrio acordo que esvaziou o captulo do controle. E, at hoje, em

aes de impacto miditico, ainda que a PF esteja eventualmente atuando em decorrncia de iniciativa do Ministrio Pblico Federal, a corporao dos delegados logra apresent-las opinio pblica como mrito exclusivo seu, desagradando muitos procuradores.

Mas, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, o Ministrio Pblico passou a ter um novo concorrente de peso com a advocacia pblica. Seu chefe maior era integrante da carreira do Ministrio Pblico Federal, da qual se afastara para ter exerccio no Executivo e no Legislativo; conhecia bem sua instituio de origem e passou a confront-la severamente. A transformao de procuradores autrquicos em procuradores federais antiga reivindicao daquele setor da advocacia pblica, resistida pela corporao do Ministrio Pblico obedeceu ttica de multiplicar o nmero de carreiras com nomes parecidos, para confundir o pblico e, com isso, diluir a importncia dos procuradores da Repblica. A advocacia pblica foi concentrada e organizada sob o controle da poderosa Advocacia-Geral da Unio, um exadverso de peso para o Ministrio Pblico em suas aes contra o governo. Entre as instituies, a disputa no foi s pelo prestgio pblico das carreiras, mas, tambm, por espaos de atuao, principalmente no mbito da ao civil pblica para cuja propositura a advocacia pblica igualmente legitimada [7] e na cooperao jurdica internacional. Usar a advocacia pblica como contrapeso ao Ministrio Pblico podia atender s demandas momentneas de reduo de riscos governabilidade, mas, como efeito deletrio permanente para o Estado brasileiro, resultou em sua fragmentao com competncias conflitantes, tal e qual j ocorria e ocorre entre o Ministrio Pblico e a polcia, no tocante investigao criminal. Essa fragmentao enfraquece a ao do Estado e o torna refm das reivindicaes corporativas. o caso, por exemplo, na cooperao internacional, da assistncia jurdica recproca em matria penal, matria que tanto o Ministrio Pblico quanto a advocacia pblica reivindicam para seu mbito de atribuies. Se uma a advocacia pblica visa, com ela, a se afirmar como brao jurdico externo exclusivo do Estado e a se igualar ao Ministrio Pblico como ator persecutrio, outro o Ministrio Pblico pretende ter peso nas relaes internacionais e mold-las dentro de sua peculiar perspectiva, num mundo em que a criminalidade se organiza em escala global. Quem sofre nessa disputa, sempre, o Estado como um todo, cuja credibilidade se v diminuda por seus agentes, que se digladiam publicamente nos foros internacionais.

At hoje, a lgica da atuao de risco como condio de prestgio corporativo segue firme. E, na consequncia, as corporaes de diversas instituies de Estado disputam o espao capaz de gerar risco, tendo como paradigma de sua ao o modelo que marcou o fortalecimento da corporao dos procuradores da Repblica. Mais recentemente, se assiste ao fortalecimento da Defensoria Pblica da Unio, rgo que, pela Constituio (art. 134, caput), est incumbido da orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados. Pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004, tratou-se de lhe conferir autonomia administrativa semelhana do Ministrio Pblico da Unio (cf. art. 134, 2., da Constituio). Depois, com a reviso de sua lei orgnica (Lei Complementar n. 80, de 12 de janeiro de 1994, revisada pela Lei Complementar n. 132, 7 de outubro de 2009, ou LODPU), logrou incorporar algumas das

atribuies que originalmente eram tpicas do Ministrio Pblico, como a propositura da ao civil pblica e a atuao ampla em defesa de direitos e interesses difusos e coletivos. A lgica legislativa de alargamento das atribuies da Defensoria era de economia processual (cf. art. 4., VII, da LODPU); afinal, cuidando de ampla defesa de hipossuficientes, por que obrigar a Defensoria a propor inmeras aes individuais, quando poderia ter maior eficincia em propondo uma nica ao coletiva beneficiando universo mais extenso de pessoas? De qualquer sorte, na prtica, essa expanso das atribuies da Defensoria Pblica implicou a introduo de mais um agente de risco no espao de litigncia contra o Estado. Em diversas iniciativas de aes coletivas recentes, a Defensoria Pblica da Unio no se tem limitado a defender os necessitados, como lhe incumbe a Constituio, mas tem tratado de mimetizar o Ministrio Pblico, com este trombando publicamente e criando situaes embaraosas para o administrador.[8] H alguns episdios recentes notrios. Assim, por exemplo, quando da campanha de vacinao contra a gripe aviria, em 2009-2010, o Ministrio Pblico Federal recomendou que fossem privilegiados, na imunizao, os idosos e as crianas; em direo oposta, a Defensoria Pblica da Unio no Rio de Janeiro recomendou s autoridades de sade pblica que no dessem qualquer preferncia, devendo vacinar todos indiscriminadamente. Em momento nenhum se tratava, aqui, da defesa de hipossuficientes, mas de garantir amplamente direitos no contexto de uma ao de poltica pblica na rea de sade. Da mesma forma, quando, em 2011, veio a lume o vazamento das provas do Exame Nacional de Ensino Mdio numa escola particular no estado do Cear, o Ministrio Pblico Federal recomendou a anulao da prova vazada em todo o territrio nacional, enquanto, em iniciativa paralela e conflitante, a Defensoria Pblica da Unio no Cear recomendou que somente os alunos da escola particular que deveriam refazer a prova. No havia, entre os alunos afetados, nenhum necessitado ou hipossuficiente, para justificar a atuao indiscriminada da Defensoria Pblica da Unio. Depois, tambm em 2011, ainda no Cear, a Defensoria Pblica da Unio promoveu judicialmente a anulao de prova objetiva do concurso para a carreira de procurador da Repblica, considerao de que algumas questes teriam sido formuladas fora do programa do edital. Igualmente, nesse episdio, no estava em jogo nenhum direito ou interesse de necessitado ou hipossuficiente. Muito mais, as iniciativas da Defensoria Pblica da Unio tm sido marcadas pelo confronto permanente com o Ministrio Pblico Federal, no s para apropriar-se de atribuies deste, mas, sobretudo, para marcar posio em p de igualdade com a instituio que v como concorrente. No por outro motivo que, desde 2009, vem se acirrando polmica sobre a posio do Ministrio Pblico nas salas de audincia da Justia Federal (que, por fora do art. 18, I, (a), da LOMPU, direita do juiz), a ponto de o Conselho Nacional do Ministrio Pblico ter que se manifestar a respeito. Por mais adjetiva que possa parecer a questo, o que importa no o assento do Ministrio Pblico em si, mas a simples persistncia de um conflito que mais de cunho intercorporativo do que inspirado no interesse pblico. A vtima desse confronto entre instituies , mais uma vez, o Estado, a governabilidade, a administrao e o interesse pblico, pois se est, aqui, a assistir a interveno distorcida em polticas e aes pblicas, sem qualquer correlao com a garantia de direitos ou a maior eficcia da governana. Deslegitima-se a ao do protagonista natural do processo poltico, o Executivo democraticamente eleito, para valorizar uma ou outra carreira burocrtica aos olhos da opinio pblica.

A contnua disputa entre instituies relevantes do Estado por espao de atuao com impacto miditico e a nsia de alguns membros do Ministrio Pblico e de defensores pblicos de mostrar musculao capaz de interferir na governana com evidente busca de prestgio que os valoriza para as reivindicaes de classe tm o potencial de enfraquecer sobremodo a capacidade de ao da administrao pblica na execuo de polticas necessrias para o desenvolvimento do Pas. Obras do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), da Copa do Mundo ou da expanso da matriz energtica so alvos frequentes das aes dessas instituies, com comprometimento das metas que as orientam. No que o Ministrio Pblico no deva exercer seu controle de legalidade sobre as aes da administrao; deve faz-lo, porm, sem perder a disposio ao dilogo, parceria, sem querer reivindicar justiceiramente um monoplio do esprito pblico que no lhe pertence. No deve, com seu controle, inviabilizar escolhas polticas e bloquear sua execuo, mas garantir qualidade e eficincia no processo e no resultado, dentro do marco legal existente.

Na contramo desse desiderato, um dos problemas internos graves que o Ministrio Pblico Federal enfrenta na atualidade a resistncia de boa parte de seus membros a iniciativas que visam a garantir coordenao, organicidade e consistncia atuao institucional. Continua, hoje, a tendncia a se superestimar a independncia funcional como prerrogativa individual, em detrimento da unidade e da indivisibilidade. A recusa de dar seguimento s orientaes e s diretrizes dos rgos centrais Cmaras de Coordenao e Reviso e, tambm, o Conselho Superior colocam em cheque o governo do Ministrio Pblico. Por outro lado, em sendo os integrantes do maior colegiado de governo o Conselho Superior eleitos pelo Colgio de Procuradores,[9] compreensvel que evitem marcar posio contramajoritria. A incapacidade dos rgos de governo institucional de se imporem na coordenao do coletivo refora o individualismo e o voluntarismo na atuao ministerial.

Ao agir de forma justiceira, descoordenada e politizada, o Ministrio Pblico arrisca a posio que hoje ocupa no quadro constitucional. Arrisca sua aceitabilidade pblica, pois vai perdendo espao de dilogo, talvez, at mesmo, em benefcio de outras instituies que com ele rivalizam, como a Defensoria Pblica, que ainda no passaram pelo natural processo de desgaste no confronto com os poderes constitudos. As tentativas de amordaar os membros do Ministrio Pblico por projetos de lei que visam a lhes limitar ou vedar o acesso comunicao social so recorrentes e so a mostra prtica da rejeio da apario pblica da instituio por importantes atores polticos.[10] Impe-se a reflexo interna equilibrada para garantir que o Ministrio Pblico possa continuar a cumprir sua misso constitucional, sem ser visto como risco governabilidade.

importante que o Ministrio Pblico, ao invs de confrontar com as instncias polticas ou de formulao poltica, reconhea a legitimidade do processo poltico e busque apoi-lo. Quando se recusa a fazer parte desse processo muitas vezes por v-lo como intrinsecamente viciado, outras vezes, porque o confonto eleva seu cacife de risco , passa a se conduzir num mundo

parte que privilegia a instncia da deciso burocrtica, como a mais pura, a menos contaminada. A rejeio do poltico, entretanto, autoritria, a rejeio, tambm, da democracia como forma de governo, em que decises sobre o que melhor para o coletivo so tomadas por quem tem voto popular e no por quem passa num concurso pblico. E, por mais que se queira apartado do mundo dos polticos, o Ministrio Pblico age politizadamente ao fazer oposio cerrada a determinadas opes governamentais. S que esse agir politizado carece de legitimidade, porque desconsidera as instncias decisrias do governo democrtico. Talvez padea, por vezes, o parquet, de certa aporia com o mundo externo, que o vai sufocando aos poucos, confinado dentro de sua dinmica interna peculiar, sem se aperceber que sua imagem vem se desgastando ao longo do tempo em importantes setores do Estado e, at, da sociedade.

Em concluso sero delineados alguns pontos para essa reflexo, que, embora deva se iniciar no seio do prprio Ministrio Pblico, urge ser feita tambm pela sociedade, pelos atores polticos que outrora apoiaram o fortalecimento da instituio. A Constituinte fez uma opo por um rgo parceiro, entre a sociedade e o Estado, com amplos poderes e independncia para litigar com este, se a realizao de interesses coletivos e difusos assim demandasse. Esse papel do Ministrio Pblico fundamental num pas em que a ineficincia administrativa e as promessas eleitorais no cumpridas so a marca histrica do governo. Mas, para resgatar a posio original da instituio, algumas correes de rumo so necessrias e devem atingir a prpria estrutura das carreiras de Estado, bloqueado pelas competies intercorporativas.

Resgatando o Ministrio Pblico parceiro dentro da reforma do Estado

A competio intercorporativa e a atuao com vistas maximizao do risco governabilidade, que mudaram a cultura institucional do Ministrio Pblico ao longo dos anos, tm sido causadas, em grande parte, pela profunda desorganizao da estrutura de ganhos no servio pblico brasileiro. Do caldo anrquico das reivindicaes desencontradas de carreiras de Estado, que acaba por beneficiar quem consegue se fazer ouvir por iniciativas potencialmente comprometedoras das aes de governo, nasce a tendncia ao concurseirismo, a atrao que certas carreiras exercem nos jovens profissionais, por remunerarem bem e serem socialmente prestigiadas, sem necessria fidelidade s instituies. Pagando-se melhor alhures, abandona-se a carreira de menor remunerao para abraar a outra, mais vantajosa. E, uma vez admitido nos quadros da instituio, busca-se a vantagem pessoal, a movimentao rpida de postos de sacrifcio para outros mais prximos das capitais. Para tanto, cobra-se dos rgo de governo institucional realizao de novos concursos com aprovao em massa de novos colegas uma verdadeira poltica de porteira aberta para o estouro de boiada para beneficiar a mobilidade dos que esto na periferia da carreira. A

qualidade do recrutamento de somenos importncia para o concurseiro. Tem-se, ento, a mistura altamente explosiva da atuao temerria das instituies com o recrutamento interesseiro, gerando um Estado refm das presses de seus agentes, fragmentado e incapaz de cumprir sua misso.

O mal que acometeu o Ministrio Pblico , por isso, um mal que compromete o Estado e no pode ser resolvido somente dentro do Ministrio Pblico. A qualquer observador estrangeiro salta aos olhos o contraste entre ganhos das diversas carreiras do servio pblico. Chega a ser escandaloso um professor titular de universidade pblica em dedicao exclusiva receber, como remunerao mensal, em torno de R$ 12 mil reais,[11] um ministro de primeira classe da carreira diplomtica (embaixador) receber cerca de R$ 18 mil[12] e um recm-concursado membro do Ministrio Pblico ou magistrado receber mais de R$ 22 mil,[13] aqui considerada a renda bruta. H evidente desproporo que funciona como catalizador do movimento por paridade de outras carreiras, principalmente as carreiras jurdicas. esse o princpio da competio intercorporativa e da fragmentao estatal, que acaba por premiar aqueles que representam maior risco para a governabilidade.

Para superar esse problema em sua raiz, conviria, por via de um pacto entre poderes, estabelecer matriz lgica transversal de remunerao no servio pblico, calcada em quantitativos de risco pessoal do agente e complexidade da formao e das funes para cada carreira, semelhana do que ocorre em outros pases. Nessa matriz, as carreiras jurdicas ministrio pblico, defensoria pblica, advocacia pblica e magistratura deveriam, rigorosamente, ter trato isonmico, para afastar a competio entre si. Ademais, a matriz deveria pressupor sistema nico de administrao de pagamento de pessoal, como o SIAPE,[14] com critrios homogneos e transparentes. Esse sistema nico no atentaria contra a autonomia administrativa de instituies como o ministrio pblico a defensoria pblica, nem contra a separao de poderes, eis que cada rgo poderia alimentar sua parte na base de dados autonomamente, seguindo critrios pactuados. Para despolitizar as bases reivindicatrias, seria recomendvel destacar os ganhos do servio pblico daqueles auferidos pela cpula dos poderes, desde j estabelecendo que os subsdios do presidente da Repblica, do vice-presidente da Repblica, dos ministros de Estado, dos deputados, dos senadores e dos ministros do Supremo Tribunal Federal no podem servir de referncia remunerao do restante do servio pblico. que esses ganhos tm servido de locomotiva poltica que traciona o processo de aumentos. Os cargos do topo da matriz seriam o de ministro do Superior Tribunal de Justia, presidente do Banco Central, diretores-gerais da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, reitores de universidades, ministros de primeira classe da carreira diplomtica e por a vai. Os cargos abaixo destes guardariam, todavia, proporo com seus ganhos, seguindo os vetores de risco e complexidade da funo. Com uma reforma desse teor, que poderia ser executada em prazo maior de quatro ou cinco anos para o encontro de contas, esvaziar-se-ia o poder reivindicativo das corporaes de carreira de Estado, que passariam a se submeter a critrios de ganhos gerais de todo o servio pblico federal. As associaes isoladamente perderiam seu poder de fogo, porque no haveria mais espao para

aumentos singulares. No mais, sem disparidades entre os ganhos, desapareceria a tendncia aoconcurseirismo, para fixar os profissionais nas carreiras segundo sua vocao.

Num segundo momento, estabelecida a base racional da remunerao das carreiras, poder-seia discutir sua arquitetura funcional, a distribuio de tarefas e funes entre elas, j que a causa econmica da competio intercorporativa desapareceria. Seria importante divisar as atribuies do Ministrio Pblico das de outras instituies, para que o Estado pudesse dizer e agir de forma consistente. A distribuio de funes deveria ter como critrio a convenincia do jurisdicionado ou administrado e no a das carreiras. Provavelmente as resistncias definio geogrfica de atribuies seria menos resistida, porque dela no adviria vantagem econmica.

Internamente, no Ministrio Pblico, eventual reestruturao deve ter por objetivo seu melhor governo e sua maior insero no processo poltico. Como princpio de organizao, impe-se resgatada a hierarquia prevista no texto constitucional, que qualifica o procurador-geral da Repblica como chefe da instituio. Chefe no colega em relao horizontal com os demais membros. Ainda que no se lhe d poderes avocatrios, tem, ele, sim, posio hierarrquica diferenciada. Esta se reflete, verbi gratia, na representao externa da instituio e mesmo em atos mais comezinhos, como a autorizao de afastamentos, os atos de lotao, a concesso de dirias e passagens e a comunicao procedimental com autoridades de foro privilegiado. Para que o Ministrio Pblico cumpra sua misso constitucional de forma orgnica e consistente, cumpre, ainda, fortalecer os rgos colegiados de coordenao e direo, conferindo aos primeiros, expressamente, poder normativo. No Conselho Superior, o procurador-geral no pode ficar sujeito s maiorias de convenincia da base, fazendo-se necessria a recomposio do colegiado, para dar-lhe condies de governar, ainda que contramajoritariamente. A legitimidade do procurador-geral da Repblica est em sua escolha pelo presidente da Repblica e em sua aprovao pelo Senado Federal, expresses da soberania popular, no est na sua maior ou menor aceitabilidade para o pblico interno. de todo recomendvel, como critrio poltico apenas, que a escolha presidencial recaia sobre quem tem liderana entre os membros do Ministrio Pblico, mas deles no sendo refm.

No que diz respeito insero do Ministrio Pblico no processo poltico, conveniente arejar a instituio, para superar a aporia que a confina em sua dinmica interna. Para isso, basta considerar que a cpula da instituio os subprocuradores-gerais , por mais que tenham logrado posio hierrquica e de ganhos alinhada com os ministros do Superior Tribunal de Justia, no passam pelo mesmo complexo processo de recrutamento destes. Qui no fosse o caso de instituir quinto constitucional entre os subprocuradores-gerais, permitindo a magistrados e advogados que venham a integrar a instituio nesse patamar; de incluir membros do Ministrio Pblico Estadual como naturais aspirantes a esse cargo em cota prpria e de submeter a lista trplice de escolha dos candidatos promoo Presidncia da Repblica, para posterior sabatina pelo Senado Federal? Com essa simetria de arquitetura

entre a Procuradoria-Geral da Repblica e o Superior Tribunal de Justia se permitiria elementos externos corporao se agregarem a seu governo, conferindo-lhe maior permeabilidade poltica. O Conselho Superior, ento, seria, em analogia com a Corte Especial do Superior Tribunal de Justia, composta de frao de subprocuradores-gerais mais antigos, sem o elemento eletivo interno que torna o colegiado refm das maiorias eventuais. Essas sugestes seguramente no so populares internamente, mas so uma tentativa necessria de resgatar o o Ministrio Pblico, com plena funcionalidade, para ocupar seu lugar de destaque no estado brasileiro, sem inviabilizar-lhe a governabilidade.

[1] Cf. Ao Penal n. 307, do Supremo Tribunal Federal (Ministrio Pblico Federal v. Fernando Afonso Collor de Mello e outros), rel. Min. Ilmar Galvo, julg. 13.12.1994, in RTJ v. 162, pp. 3-340.

[2] Ver art. 8. da Lei n. 9.628, de 14 de abril de 1998, que dispe sobre a criao da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio e d outras providncias.

[3] Cf. Inqurito n. 1.158-4/DF do Supremo Tribunal Federal (investigados ngelo Calmon de S e Antnio Ivo de Almeida), com pedido de arquivamento do Procurador-Geral da Repblica de 22.2.1996

[4] Cf. art. 128, 5., II, (e), com redao da Emenda Constitucional n. 45, de 2004.

[5] Cf. Medida Provisria n. 2.225-4 , de 4 de setembro de 2001; na jurisprudncia, a crtica quanto ao uso da ao de improbidade contra quem detenha foro por prerrogativa de funo em matria criminal. Apesar de o Superior Tribunal de Justia ter majoritariamente firmado sua posio sobre a inexistncia de foro privilegiado em ao de improbidade, a discusso no est encerrada no Supremo Tribunal Federal. No julgamento da RCL 2.138 (julg. 13.6.2007) ficou assentado que Ministros de Estado no se submetem ao regime da LIA, por terem regime de responsabilidade prprio na Constituio (art. 102, I,(c)) e na Lei n. 1.079/1950. Depois, no julgamento da Questo de Ordem na Petio n. 3.211, em maro de 2008, o STF decidiu que lhe competia julgar ao de improbidade contra seus prprios membros: Questo de ordem. Ao civil pblica. Ato de improbidade administrativa. Ministro do Supremo Tribunal Federal. Impossibilidade. Competncia da Corte para processar e julgar seus membros apenas nas infraes penais comuns. 1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ao de improbidade

contra seus membros. 2. Arquivamento da ao quanto ao Ministro da Suprema Corte e remessa dos autos ao Juzo de 1 grau de jurisdio no tocante aos demais.

*6+ O Min. Gilmar Mendes, segundo consta, atacou: A histria da ao de improbidade uma histria de improbidades. Leia-se a respeito, em defesa do ministrio pblico, artigo de Nicolao Dino, Balano entre acertos e desacertos favorvel ao MP, in Consultor Jurdico, ed. 15.1.2007 (http://www.conjur.com.br/2007-jan-15/balanco_entre_acertos_desacertos_fa... acessado em 31.1.2012).

[7] Cf. art. 5., III, da LACP atribui legitimidade Unio, aos estados e aos municpios, por bvio, atravs de seus rgos de defesa.

[8] A respeito do conflito entre ministrio pblico e defensoria pblica leia-se eartigo de Glaucia Milcio, Defensoria e MP vivem em conflito de competncia, in Consultor Jurdico, ed. 18.10.2009, http://www.conjur.com.br/2009-out-18/defensoria-publica-ministerio-publi... (em 31.1.2012).

[9] Cf. art. 53, III, da LOMPU atribui ao Colgio de Procuradores da Repblica de que participam todos os membros da carreira em atividade a eleio de quatro dos dez membros do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal; outros quatro so eleitos pelos Subprocuradores-Gerais da Repblica por fora do art. 54, III, da LOMPU. Fazem parte, ademais, do Conselho, o Procurador-Geral da Repblica, que o preside, e o Vice-ProcuradorGeral, como membros natos.

[10] A derradeira iniciativa foi o Projeto de Lei n. 1947, de 2007, de autoria do deputado sandro Mabel, que tipifica o crime de violao de sigilo investigatrio. O projeto est pronto para ser includo na pauta do Plenrio. Em sua justificao, o autor da proposta explica seu intento: A sociedade brasileira vem assistindo impotente inmeros casos de denuncismo vazio, que aps processos judiciais equilibrados, e aps o exerccio do contraditrio, acabam por concluir pela inocncia das pessoas envolvidas. Mas o mal honra e boa fama dessas pessoas j foi feito e muitas vezes parte de quem teria como atribuio legal proteger os cidados: autoridades policiais, membros do Ministrio Pblico e at mesmo do Poder Judicirio, quando essas autoridades do entrevistas ou vazam informaes imprensa ainda nos primrdios das investigaes. Para tornar essas autoridades mais atentas necessidade de proteger a intimidade, mesmo de pessoas que estejam sendo investigadas, mas ainda no declaradas culpadas de qualquer ilcito, preciso tipificar como crime a divulgao de procedimentos investigatrios. Muitas vezes tais procedimentos viram assunto da mdia, que alardeia culpas que anos depois no se comprovam em juzo, mas as pessoas, embora

absolvidas, so tratadas socialmente como culpados, porque bastou a investigao e a entrevista da autoridade para conden-los perante a opinio pblica. Via de regra, no h repercusso da tardia declarao de inocncia, acarretando assim dano irreparvel vida dos envolvidos. Pouco adianta para a vida dessas pessoas injustamente condenadas execrao pblica que seja possvel depois receber indenizao pelo dano moral ou imagem. preciso impedir o dano injusto antes que ele acontea e a pessoa inocente tenha sua vida irremediavelmente prejudicada. Embora a Constituio Federal estabelea como regra, em seu art. 5, LX, que a lei no pode restringir a publicidade de atos processuais, a no ser que o interesse pblico assim dite, esta norma que propomos no trata de atos em sede processual, mas sim de procediment

os investigatrios pr-processuais. Adotando a tipificao que ora propomos, estaremos resguardando a presuno de inocncia, princpio garantidor das liberdades individuais, basilar em nossa Constituio Federal. Pelo exposto, conclamamos os Nobres Pares a aprovarem esta proposio

[11] Cf. Edital n. 6/2012 da Reitoria da Universidade Federal do Paran de abertura de concurso pblico para professor titular, apontando vencimento de 11.700 reais mensais (D.O.U. Seo 3, de 5.1.2012, pp. 65-66)

[12] A tabela de remunerao da carreira diplomtica prev o subsdio de 18.478 reais mensais para embaixador, desde 1. julho de 2010. Cf. site da Associao dos Diplomatas Brasileiros, http://www.adb.org.br/ultimas/ultimas01.htm (em 30.1.2012).

[13] O subsdio dos membros do Ministrio pblico da Unio segue atualmente os ndices que foram fixados pela Lei n. 12.042, de 8 de outubro de 2009, importando cerca de 22.000 reais para o cargo de incio da carreira.

*14+ O SIAPE (Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos) foi criado pelo governo federal em 1989 com o escopo de conseguir estabelecer, com exatido, o quanto era dispendido com o pagamento de pessoal. Hoje est regulamentado pelo Decreto n. 6.386, de 29 de fevereiro de 2008.

(segunda parte do artigo O Ministrio Pblico na encruzilhada: parceiro entre sociedade e Estado ou adversrio implacvel da governabilidade?, publicado no livro Direito Constitucional Contemporneo Homenagem ao Professor Michel Temer, Ed. Quartier Latin, 2012)

* Subprocurador-geral da Repblica, o atual corregedor-geral do Ministrio Pblico Federal. Professor adjunto da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia, mestre em Direito Internacional dos Direitos Humanos pela University of Essex (Reino Unido) e doutor em Direito pela Ruhr-Universitt de Bochum (Alemanha).