RAL CANOSA USERA

PROFESOR TITULAR DE DERECHO CONSTITUCIONAL

CONSTITUCIN Y MEDIO AMBIENTE

2000

CONSTITUCIN Y MEDIO AMBIENTE

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro, incluido el diseo de la cubierta, puede reproducirse o transmitirse por ningn procedimiento electrnico o mecnico, incluyendo fotocopia, grabacin magntica o cualquier almacenamiento de informacin y sistemas de recuperacin, sin permiso escrito del AUTOR y de la Editorial DYKINSON, S.L.

Copyright by Ral Canosa Usera Madrid, 2000

Editorial CIUDAD ARGENTINA ISBN: 987-507-202-8

Editorial DYKINSON, S.L. Melndez Valds, 61 - 28015 Madrid Aptdo. 8269 Telfono (91) 544 28 46 - (91) 544 28 69 e-mail: dykinson @ centrocom.es http: // www. dykinson.es http: // www. dykinson.com ISBN: 84-8155- 706-4 Depsito Legal: M--2000

Impreso por: JACARYAN, S.A. Avda. Pedro Dez, 3 - 28019 Madrid

A Ral, a Luis

NDICE
Pg. PRLOGO.............................................................................................................. INTRODUCCIN .................................................................................................. I. CONSTITUCIONALIZACIN DEL MEDIO AMBIENTE .................... I.1. Nuevos intereses y respuesta del Derecho ...................................... I.1.1. I.1.2. I.2. La conciliacin jurdica entre proteccin ambiental y "progreso". La dependencia de lo cientfico ................................ Fases en la progresiva juridificacin de lo ambiental.......... 15 17 21 21 23 26

La integracin del medio ambiente en el constitucionalismo de lo concreto: La preocupacin por las condiciones vitales del ser humano .............................................................................................. I.2.1. I.2.2. Bienestar y disfrute de bienes ambientales. El incierto reconocimiento de un derecho subjetivo al ambiente .................. El medio ambiente como inters jurdico debilitado y su encaje en el Derecho constitucional de la ya tpica crisis del Estado social ................................................................... Alternativas en la constitucionalizacin ............................... La "Constitucin ambiental" y su interpretacin ................. a) Los problemas interpretativos suscitados por el art. 45 de la Constitucin. Frmulas dilatorias o mandatos inequvocos?................................................................... b) La necesaria integracin del art. 45 CE .........................

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I.3.

Apertura de la Constitucin espaola a lo ambiental ................... I.3.1. I.3.2.

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Pg. c) Interpretacin de la Constitucin conforme a las leyes sectoriales....................................................................... d) La interpretacin del art. 45 CE a la luz del Derecho comunitario: otra forma de vaciamiento constitucional. Las directivas comunitarias y su insercin en nuestro ordenamiento jurdico .................................................... I.4. I.5. II. Construccin terica de un concepto jurdico de medio ambiente. Distincin entre concepto y materia competencial ..... Panorama del Derecho ambiental espaol: la lenidad del legislador estatal y la emergente ordenacin autonmica ....................... 55

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CONFIGURACIN SUBJETIVA DE LO AMBIENTAL: ESTRUCTURA ABIERTA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL A DISFRUTAR DEL MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO DE LA PERSONA ............................................................ II.1. II.2. El valor del art. 45.1 CE como norma de principio ....................... El reconocimiento de un derecho subjetivo: su construccin ....... II.2.1. II.2.2. Supuesta fundamentalidad del derecho. La difcil concrecin como derecho de un mandato de optimacin ................ Estructura abierta del derecho constitucional al medio ambiente. La intermediacin del legislador y el papel del juez ........................................................................................

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II.3.

Naturaleza mixta del derecho: derecho subjetivo de libertad y derecho prestacional ......................................................................... II.3.1. Un derecho de libertad: el disfrute de bienes ambientales como resultado de acotar la antigua e ilimitada libertad de aprovechamiento de los recursos .......................................... La naturaleza prestacional del derecho: El derecho a la preservacin del medio ambiente ......................................... Sujetos ................................................................................... a) Activos: Las personas fsicas, espaolas o extranjeras. La problemtica titularidad de las personas jurdicas. Titularidad y legitimacin procesal activa ..................... b) Pasivos: Eficacia multidireccional del derecho ............. II.4.2. Contenido. La difcil delimitacin de un contenido disperso: el desarrollo normativo implcito. Relacin material entre el contenido objetivo y el subjetivo ..............................

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II.3.2. II.4.

Estructura del derecho ..................................................................... II.4.1.

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NDICE

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Pg. a) Necesaria determinacin de las situaciones jurdicas, individuales -o individualizables- que forman el contenido del derecho ............................................................. b) Contenido explcito. El disfrute del entorno constitucionalmente orientado: los derechos de acceso, contemplacin y uso ....................................................................... c) Contenidos implcitos .................................................... II.4.3. Objeto del derecho: los bienes ambientales y su relacin con las situaciones jurdicas contenidas en el derecho ........ a) Definicin de bienes ambientales: el enlace con el concepto jurdico de medio ambiente que se adopta ........... b) Determinacin pblica del grado de adecuacin del medio ambiente para el desarrollo de la persona ........... c) Titularidad de los bienes ambientales ............................ II.4.4. Lmites al ejercicio del derecho a disfrutar del medio ambiente ................................................................................ a) Internos y externos ......................................................... b) Relaciones con otros derechos constitucionales ............

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II.5.

Vertiente reaccional del derecho: su garanta jurisdiccional. Complejidad del sistema de proteccin .......................................... II.5.1. Legitimacin procesal y articulacin de pretensiones medioambientales. La conexin procesal entre los contenidos jurdico-subjetivo y jurdico-objetivo ............................. a) Legitimacin activa y legitimacin pasiva..................... b) Capacidad de los tribunales para determinar si hubo lesin del derecho........................................................... II.5.2. Vas procesales. Inexistencia de una jurisdiccin ambiental especfica............................................................................... a) Relaciones de vecindad y reparacin del dao causado. b) Recurso contencioso administrativo. La antigua y la nueva regulacin ............................................................ c) Accin pblica y accin popular.................................... d) Va penal: La proteccin del objeto del derecho............ e) Vas constitucionales. Residualidad del recurso de amparo y de la cuestin de inconstitucionalidad ...........

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Pg. III. DIMENSIN OBJETIVA DE LO AMBIENTAL. PRINCIPIOS RECTORES Y ELEMENTOS AMBIENTALES ............................................... III.1. III.2. III.3. La Activacin de los principios como presupuesto del ejercicio del derecho ambiental ...................................................................... Eficacia normativa de los principios ambientales. Normas de cobertura constitucional y mandatos al legislador ........................ Puesta a disposicin de los ciudadanos de los bienes ambientales. La integracin prevalente de lo ambiental en otras polticas pblicas .............................................................................................. Garanta de la utilizacin racional de los recursos naturales. El desarrollo sostenible ......................................................................... Coherencia en la gestin ambiental descentralizada. Cooperacin y coordinacin ambiental ......................................................... Defensa y restauracin del medio ambiente ................................... III.6.1. Principio conservacionista ................................................... III.6.2. Principio proteccionista. Medidas preventivas, en especial, la evaluacin de impacto ambiental ..................................... III.6.3. La mejora del entorno ........................................................... III.6.4. La restauracin. Medidas represivas .................................... III.6.5. La planificacin ambiental y su preferencia ......................... III.7. III.8. III.9. La educacin ambiental y su enlace con el deber constitucional de conservar el medio ambiente ...................................................... Participacin e informacin ambientales ....................................... Los principios ambientales comunitarios y su incidencia en el ordenamiento jurdico espaol ........................................................ III.9.1. La orientacin medioambiental comunitaria. El principio de integracin de lo ambiental en todas las polticas comunitarias .................................................................................. III.9.2. Posicin de los Estados frente a la poltica ambiental de la Comunidad ............................................................................ IV. DEBER DE CONSERVAR EL MEDIO AMBIENTE ............................... IV.1. IV.2. La constitucionalizacin del deber ambiental ................................ Concrecin legislativa: la multiplicidad de deberes ambientales .

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III.4. III.5. III.6.

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NDICE

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Pg.

V.

DESCENTRALIZACIN POLTICA Y MEDIO AMBIENTE .............. V.1. Ttulos ambientales especficos. Desde la residualidad en favor del Estado a la generalizacin de la competencia legislativa autonmica ................................................................................................ V.1.1. V.1.2. V.1.3. El punto de partida: el primer reparto competencial ambiental............................................................................... Las sucesivas ampliaciones de las competencias autonmicas ......................................................................................... Existen ttulos competenciales ambientales distintos de los previstos en la Constitucin? Los espacios naturales protegidos ...................................................................................... Recapitulacin ...................................................................... La fijacin de mnimos de proteccin. La legislacin autonmica como proteccin adicional ....................................... Rgimen sancionador comn ................................................ Intervenciones no normativas del Estado .............................

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V.1.4. V.2. V.2.1. V.2.2. V.2.3. V.3.

Alcance de lo bsico ..........................................................................

La regulacin de las condiciones bsicas del ejercicio del derecho ambiental ........................................................................................... V.3.1. V.3.2. El ttulo competencial recogido del artculo 149.1.1 de la Constitucin y su relacin con el art. 139.1 CE ................... Dificultad para convertir la competencia reconocida en el art. 149.1.1. CE en un ttulo transversal autnomo..............

V.4.

Ttulos sectoriales entrecruzados con los especficos ttulos ambientales: transversalidad de las competencias ........................

VI. JURISPRUDENCIA AMBIENTAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. INTENTO DE RECAPITULACIN ........................................ VI.1. VI.2. VI.3. Un concepto dinmico de medio ambiente entre lo objetivo y lo funcional ............................................................................................ Medio ambiente y desarrollo econmico ........................................ Insuficiente construccin del derecho al medio ambiente adecuado .................................................................................................. VI.3.1. La dignidad y la solidaridad como fundamentos del ejercicio del derecho ......................................................................

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Pg. VI.3.2. La competencia estatal reservada por el artculo 149.1.1 CE no es un ttulo competencial autnomo, sino instrumental .......................................................................................... VI.4. Criterios de distribucin competencial ........................................... VI.4.1. Transversalidad de las competencias ambientales ............... VI.4.2. Alcance de la legislacin bsica ambiental .......................... a) El mnimo de proteccin. Normas adicionales y desarrollo autonmico de la legislacin bsica ..................... b) Normas reglamentarias bsicas...................................... c) Intervenciones no normativas del Estado....................... d) Planificacin, cooperacin y rgimen sancionador........ VI.4.3. Las clusulas constitucionales de residualidad y su proyeccin en las relaciones competenciales ambientales entre el Estado y las Comunidades Autnomas ................................. VI.4.4. Ampliacin sobrevenida de las competencias autonmicas . VI.4.5. Desarrollo del Derecho comunitario ambiental ................... VI.4.6. Nulidad diferida de normas ambientales incompetentes ...... CONCLUSIN .......................................................................................................

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PRLOGO CONSTITUCIN Y ENTORNO VITAL. UNA APORTACIN CAPITAL I. Mi larga dedicacin a la enseanza del Derecho Constitucional me ha deparado varias satisfacciones que compensaron con creces algunas desilusiones en mi vida universitaria. Me gusta insistir que cualquier profesor se califica en funcin de sus alumnos. En este caso mi amigo y compaero, Ral Canosa, Vicedecano de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, ha contribuido a confirmar mi vocacin docente. As es porque me permiti orientarle y ayudarle en su preparacin acadmica en nuestra Facultad. Recuerdo cmo el eminente romanista Don Juan Iglesias me present, hace aos, al joven Ral Canosa porque deseaba especializarse en Derecho constitucional. Sirvan estas lneas para agradecer al maestro salmantino su recomendacin. En efecto, el profesor Canosa ha sido un ejemplo excelente de dedicacin al estudio, a la investigacin y a la fidelidad a sus maestros. Con independencia ha aceptado y desarrollado algunas de mis contribuciones a la Teora de la Constitucin. As, con su anlisis de la frmula poltica de la Constitucin en conexin con su interpretacin. Esta monografa fue leda y defendida como tesis doctoral. Obtuvo la mxima calificacin por unanimidad. Ha sido alabada por la crtica nacional y extranjera. II. La formacin cientfica del profesor Canosa se increment y perfeccion en su estancia en la Universidad de Roma. All sigui la orientacin y sugerencias de varios eminentes profesores italianos. Consult numerosas publicaciones comentndolas y aplicndolas convenientemente. El influjo de la doctrina italiana no significa que desconozca las aportaciones francesa, germana o estadounidense a nuestra disciplina. Adems, no hay que ol-

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PRLOGO

vidar su conocimiento de la bibliografa iberoamericana. En sus diversas visitas a aquellos pases intercambi conocimientos sobre nuestra materia e increment su inters sobre el Derecho Constitucional de esos pases. Importa subrayar que varios licenciados hispanoamericanos han sido discpulos suyos. Dirigi sus tesis doctorales que obtuvieron la mxima calificacin. III. El libro que prologo es de obligada lectura. En l se recogen las opiniones m s relevantes sobre el entorno vital, considerando las contribuciones de la doctrina extranjera. Las referencias que hace a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol son exhaustivas y, cuando viene al caso, a la extranjera. IV. El profesor Canosa se ajusta al mtodo tcnico-jurdico que es indispensable. Ahora bien, esto no significa que olvide las imprescindibles referencias de ndole socio-econmica y poltica que caracterizan, particularmente, a la Teora de la Constitucin de estirpe germ nica. El autor de esta monografa desarrolla un discurso coherente, difcil de objetar. Adems, su argumentacin plantea, de modo expreso o tcito, puntos de vista certeros, dignos de desarrollos posteriores que es posible contine en nuevas ediciones. Canosa Usera ha escrito una monografa sobre el entorno vital que, en el fondo, conecta con la vida. sta afecta a toda la humanidad. Si toda Constitucin contempornea aspira a su permanencia, el cumplimiento del precepto 45 de nuestra Ley Fundamental se logra en la medida que la orientacin poltica del Estado-aparato se interrelacione con el Estado-sociedad. Si se pretende consolidar una sociedad democrtica avanzada, entonces la Constitucin ser viva, es decir living Constitution; una lebende Verfasung, hasta el punto que ya la doctrina alemana se ha planteado recientemente la necesidad, como sostiene Wilfred Berg, de la Universidad de Bayreuth, de un Estado del entorno vital (Umwelstaat), y en consecuencia, de un Estado social y democrtico del entorno vital. La vida es un presupuesto lgico, ontolgico y deontolgico de todo ordenamiento jurdico. V. El profesor Canosa es persona minuciosa, cordial, dotada de sentido del humor, cualidad sta ltima que valoran sus maestros y colegas y le acerca a sus alumnos. Por eso, esta monografa es una prolongacin de su talante humano e intelectual. De este modo, quienes le conocemos, directa y entraablemente, le animamos a que siga su trayectoria acadmica.

PABLO LUCAS VERD

Profesor Emrito y Acadmico de Nmero de la Real Academia de Ciencias Morales y Polticas

INTRODUCCIN
Ya en mis primeras publicaciones acerca de lo ambiental* tuve claro cual era el mbito de lo que al constitucionalista corresponda analizar. Pero si de inmediato entrev los contornos de ese hipottico Derecho constitucional ambiental, tambin present las dificultades para articularlo. Aunque contbamos con una productiva e inteligente dogmtica administrativista, no exista una aproximacin suficiente desde el Derecho constitucional. La relevancia del artculo 45 de nuestra Constitucin, el precepto ambiental, obliga sin embargo a abordar desde el punto de vista del constitucionalista una materia antes ajena a sus saberes. A este vaco doctrinal, que en estos aos ha ido en parte colm ndose, se sumaba la ausencia, todava hoy, de normas estatales que desarrollasen, en clave constitucional, las prescripciones del artculo 45. En efecto, las normas ambientales infraconstitucionales son, en su inmensa mayora, muy precisas; no existen, pues, normas de enlace suficientes entre la generalidad mxima de la disposicin constitucional y esas normas de alto grado de concrecin. El precepto constitucional aparece as aislado del resto del orden jurdico ambiental al que, sin embargo, inspira e informa. Este vaco lo cubre de algn modo la normativa comunitaria ambiental. 1 Abordar la tpica medioambiental para descubrir sus elementos constitucionales y construir con ellos un discurso coherente no resulta tarea sencilla. Primero, porque deslindar lo especficamente constitucional en el orden jurdico ambiental es en rigor imposible; acaso convenga un enfoque ms global, de Derecho pblico. Segundo, porque el mayor riesgo de tratar lo ambiental es sin duda el caer en la pura banalidad, cuando no se puede o no se sabe esbozar, al menos, una construccin dogmtica presentable. Ambos riesgos se tratan de evitar en esta obra: por un lado, mediante un enfoque iuspublicista para identificar los aspectos
La relevancia constitucional del medio ambiente", en Noticias de la Unin Europea, nm. 122, 1995, pgs. 39 y ss. (artculo escrito en colaboracin con Miguel Beltrn de Felipe) y "Aspectos constitucionales del Derecho ambiental", en Revista de Estudios Polticos, nm. 94, 1996, pgs. 73 y ss.
1.

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constitucionales de la materia; por otro, intentando eludir la trivializacin del anlisis jurdico por la va de plantear desiderata y abordar la fructfera, aunque, a veces, enojosa tarea de elaborar juridcamente, con categoras del Derecho constitucional, una materia necesitada de explicacin desde nuestra disciplina. Ni siquiera tenemos claro todava por falta de concrecin normativa a qu concepto de medio ambiente nos referimos, ni, por supuesto, sabemos el alcance cierto del grado de adecuacin necesario para el desarrollo de la persona que el medio ambiente ha de presentar, segn establece el apartado primero del precitado artculo 45. As las cosas, lo verdaderamente difcil no era identificar los aspectos constitucionales del Derecho ambiental sino aventurarnos ms all de las meras vaguedades o del anlisis puramente formal. Se trata, en suma, de poner sobre la mesa los problemas generados por la regulacin constitucional del inters ambiental en su doble dimensin subjetiva y objetiva. Para comenzar, me ha parecido necesario insertar el inters ambiental en el problemtico marco del constitucionalismo social, ese constitucionalismo de lo concreto, ocupado en asegurar condiciones vitales satisfactorias para todos, con la consiguiente inundacin de mandatos de optimacin, entre los cuales se encuentra, no sin suscitar controversias, el inters ambiental. Pero acaso la ms dificultosa tarea consista en resolver o, al menos, intentarlo, los problemas planteados por el reconocimiento de un "derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona" (artculo 45.1 CE). Si la dimensin objetiva de lo ambiental recogida en la Constitucin se concreta en acciones tuitivas de los poderes pblicos, la articulacin de un verdadero derecho subjetivo plantea interrogantes distintos y dificulta, todava m s, la articulacin de lo ambiental con los dems intereses protegidos en la Constitucin. Se trata de un derecho novsimo, de contenido incierto, de estructura abierta, cuya regulacin es acuciante porque no basta la disposicin constitucional para su plena satisfaccin. Cerrar esa estructura incumbe, desde luego, al legislador. Tampoco el anlisis de la distribucin de competencias ambientales poda despacharse sin esfuerzo. Tal vez ninguna materia como la ambiental se ha visto tan afectada por las sucesivas ampliaciones competenciales que, en favor de las CCAA, han culminado con las ltimas reformas estatutarias de 1999. Desde 1992, con la L.O. 1/1992, hasta 1999 se han ido sucediendo las alteraciones en el reparto de las competencias ambientales, generando, de paso, una interesante jurisprudencia del Tribunal Constitucional centrada, casi en exclusiva, en problemas competenciales. Las referencias jurisprudenciales, como comprobar el lector, se cien al Tribunal Constitucional, pues si bien encontrar menciones a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o a sentencias extranjeras, slo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional espaol ha sido analizada sistemticamente. Acaso en un futuro trabajo me ocupe de la doctrina de otros tribunales.

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Tampoco he incluido un anlisis especfico del derecho extranjero; las referencias a ordenamientos forneos sirven, en esta monografa, para ayudar a mejor comprender el derecho propio. La gran ventaja y, al mismo tiempo, el gran problema de la constitucionalizacin del inters medioambiental es la incertidumbre, la cual, por un lado, ofrece oportunidades de argumentar lo que se quiera, en suma, de crear construcciones dogmticas explicando lo novedoso; pero, por contra, la indefinicin normativa y la confusin terica privan al bien ambiental de una proteccin eficaz. Slo en la medida en la que se vayan resolviendo esas incertidumbres y las normas precisen el objeto de preservacin y la dogmtica lo explique satisfactoriamente podrn los bienes ambientales beneficiarse de una mejor proteccin. Una mejor tutela del inters ambiental no puede, sin embargo, prestarse sino despus de ponderar este inters con otros, muchas veces en latente contradiccin. Como comprobar el lector, la introduccin de lo ambiental en los ordenamientos jurdicos ha supuesto cambios importantes en la correlacin de intereses jurdicos mantenida hasta hace poco. La expansividad de lo ambiental revoluciona una ordenacin de prioridades entre las cuales el progreso econmico vena ocupando un lugar preferente, matizado en el constitucionalismo social por la extensin del bienestar. Lo ambiental llega de la mano de este constitucionalismo, pero condiciona muchos de sus presupuestos aunque est en la lgica del constitucionalismo social extender sin cesar el mbito de lo tutelado, como tambin condiciona el funcionamiento del Estado de Derecho. As las cosas no es de extraar que propongamos una interpretacin ambientalista de la Constitucin. Y ello no para sintonizar con las modas del momento, sino para dar cumplimiento al mandato constitucional cuya realizacin implica trastocar y reinterpretar muchos elementos constitucionales afectados por la irrupcin del nuevo inters. No hay, en efecto, realidad contemplada en la Constitucin que no tenga o pueda tener relacin conflictiva, de solapamiento o de complementariedad con lo ambiental. Y la mayor complejidad de estas relaciones, con frecuencia entre intereses jurdicos de mximo rango, se convierte en problema constitucional. Este problema, o mejor en plural, estos problemas, suscitados en el Derecho constitucional por el surgimiento de lo ambiental, centrarn las consideraciones de esta obra. No pretendemos hallar la solucin, nos conformamos con plantear las hiptesis problemticas y ofrecer atisbos que conduzcan a resolverlas. El lector juzgar nuestras propuestas. Y como la produccin cientfica no es, aunque a veces lo parezca, un mero ejercicio solitario sino que necesita siempre de estmulos y consejo, quisiera dejar constancia de mi agradecimiento a quienes me los brindaron: los profesores Pablo Lucas Verd, Pedro de Vega Garca, Francisco Fernndez Segado, Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Javier Garca Fernndez, Javier Garca Roca y Pablo Santolaya Machetti. A todos ellos mi reconocimiento por su paciencia para leerme y por su indulgencia para juzgar lo ledo. Un ltimo y sentido reconocimiento para Laura.

I. CONSTITUCIONALIZACIN DEL MEDIO AMBIENTE

I.1. NUEVOS INTERESES Y RESPUESTAS DEL DERECHO Las advertencias acerca de la crisis inminente de un paradigma de desarrollo, 1 ya formuladas por los cientficos antes incluso de la Segunda Guerra mundial, tuvieron entonces escasa repercusin . La preocupacin ambientalista cobra importancia e influencia decisiva slo cuando resulta evidente que el desarrollo incontrolado y la explotacin 2sin tasa de los recursos naturales podran suponer su esquilmacin definitiva . Nuestras sociedades cuentan, desde hace ya varias dcadas, con capacidad suficiente para avanzar geomtricamente en la desaparicin de 3 los recursos naturales que, una vez definitivamente agotados, no se podrn reno4 var . El anterior equilibrio entre creacin y destruccin se ha roto en beneficio de la segunda . Pero, al mismo tiempo que esto suceda,5 lo que antes no era reproba6 porque desde ble aprovecharse sin tasa de los recursos naturales ahora s lo es, finales de los sesenta ha ido extendindose la "conviccin difusa" , segn la cual, deben los poderes pblicos y, en general, toda la sociedad preservar los recursos
Como se lamentaba M. S. GIANNINI, "'Ambiente': Saggio suoi diversi aspetti giuridici", en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Fasc. 1, 1973, p. 15. 2. D. LOPERENA ROTA utiliza la expresin "crisis ambiental y respuesta jurdica" para epigrafiar el captulo II de su obra El derecho al medio ambiente adecuado, Civitas, Madrid, 1996, p. 25. 3. En la medida en la cual los desordenes sobre el ambiente, producidos por los particulares conllevan daos ambientales y costes econmicos que recaen sobre la colectividad, GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 19. 4. GIANNINI, "Difesa dell'ambiente e del patrimonio naturale e culturale", en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, Fasc. 3, 1971, p. 1122. 5. GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 24. 6. Como la llama GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 16. Para F.M. POWELL se ha producido un cambio en el punto de vista con el que se enfocaba la consideracin de la tierra y sus recursos los cuales ya no tienen en exclusiva valor econmico, convertidos en objeto de tutela ambiental, Law and the Evironmental, West Educational Publishing Company, 1998, pp. 4 y ss.Cfr. tambin W.A. ROSENBAUM, Environmental Politics and Policy, 31 edicin, Washington D. C., Congressional Quaterly Press, 1995, pp. 23 y ss.
1.

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naturales que la propia humanidad ha puesto en peligro, con riesgo, adems, de colapsar el consumo y provocar un retroceso sin solucin y progresivo de las socieda7 des montadas sobre ese abuso. Tan inquietantes suposiciones fueron analizadas en importantes foros de debate y se plasmaron en libros de ventas millonarias . Adem s del agotamiento de los recursos naturales, las consecuencias indeseables del desarrollo econmico incontrolado (contaminacin, vertidos, ruidos, malos olores, cambio climtico y otras) menoscaban tambin la idoneidad de las condiciones de vida, sobre todo en las grandes ciudades. La multiplicacin de los bienes de consumo producidos mediante tcnicas industriales tan contaminantes no es compensacin suficiente, si tenemos en cuenta que tal ritmo de produccin, agotados los recursos naturales, no podr mantenerse. No nos quedara entonces nada, ni bienes ambientales ni recursos naturales que explotar, ni siquiera bienes de consumo. 8 Los problemas medioambientales son ya de tal magnitud que importa menos si se adopta un punto de vista ecocentrista o antropocentrista para abordarlos . Pero, incluso reduciendo lo ambiental a un mero factor econmico, resulta necesario preservar los recursos naturales, porque mantener el actual ritmo de explotacin est superando ya las posibilidades de la naturaleza para renovarse. En todo caso, debe asegurarse que esa explotacin no impide la natural renovacin 9 de esos recursos; slo as garantizaramos la posibilidad de que las generaciones futuras puedan aprovecharlos. La relacin entre sociedad y naturaleza se vuelve problemtica y reclama la regulacin jurdica conciliadora de los nuevos antagonismos. Y es que la quiebra entre los paradigmas sociales dominantes y la preservacin de la naturaleza resulta no slo evidente sino dramtica. 10 Por eso, la cuestin ambiental es, sobre todo, un problema poltico cuya resolucin exige adoptar en el seno de las instituciones representativas las decisiones pertinentes que incorporen a la poltica los intereses emergentes, entre ellos el ambiental.
D.H. Y D.L. MEADOWS, Los lmites del crecimiento, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972. Y su continuacin Ms all de los lmites del crecimiento, Aguilar, Madrid, 1992. En ambas obras se subraya lo insostenible de una carrera hacia la esquilmacin definitiva de los recursos naturales y se da un aldabonazo para detenerla. Cfr, en parecido sentido R. MARTN MATEO, El hombre, una especie en peligro, Madrid, 1993. 8. Aunque segn algunos el antropocentrismo en los planteamientos sea una de las causas de nuestros males: D. BOURG "El proceso incorrecto del antropocentrismo", en Humana Iura, nm. 6, 1996, pp. 63 y ss. Segn C. REDGWEL, salvar a la humanidad pasa inexorablemente por salvar al planeta y a todas las especies que lo habitan, "Save the Universe and Everything: A Critique of Antropocentric Rights", en A. BOYCE Y M. ANDERSON (dir.) Human Rights Appraoches to Environmental Protection , Oxford, 1996, pp. 71 y ss. 9. A la que se refiere R. BRAES, Manual de Derecho ambiental mexicano, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994, pp. 28 y ss. 10. Como resalta T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, "El medio ambiente en la Constitucin espaola", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, pp. 337 a 340.
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ste ha ido encontrando acomodo en los ordenamientos jurdicos junto con 11 por el Derecho. Los recursos naturales 12 se han otros intereses tambin protegidos convertido en bienes ambientales que son objeto de proteccin jurdica . Pero la respuesta del derecho no es, sin embargo, uniforme; ms intensa en algunos Estados, mientras que en otros es escasamente eficaz. La internacionalizacin necesaria de la proteccin del medio ambiente, que podra paliar esas diferencias armonizando las legislaciones nacionales, no es todava ni suficientemente intensa ni lo bastante eficaz, toda vez que los Estados conservan un amplio margen de maniobra para adoptar las directrices internacionales en sus ordenamientos internos. I.1.1. La conciliacin jurdica entre proteccin ambiental y "progreso". La dependencia de lo cientfico El dilema central con el que se enfrentan los intentos reguladores de la pro13 teccin ambiental consiste en determinar cun intensa debe ser la proteccin del entorno y de los recursos naturales. Se trata de un asunto de poltica del Derecho . Esa tutela acarrea, por un lado, limitacin de la libertad individual para disponer de los recursos naturales; y, por otro, modificacin de las14pautas del crecimiento econmico para lograr el llamado desarrollo sostenible . Esto ltimo tiene un coste econmico inmenso porque exige sustituir todas las tecnologas actuales, muy contaminantes, por15otras ms limpias. Y, desde luego, exige la intervencin de los poderes pblicos . Los ordenamientos jurdicos nacionales y el ordenamiento jurdico internacional, sin olvidar el Derecho comunitario europeo, se enfrentan, pues, a ese dilema entre progreso econmico y respeto por el medio ambiente y salvaguardia de los recursos naturales. La conviccin ecolgica difusa que influye en las normativas actuales, no renuncia, empero, al bienestar material porque su objetivo no es tanto el respeto integral de la naturaleza, como su puesta a disposicin del ser humano para que ste la disfrute. Se tratara de gozar el entorno, pero sin esquilmar11. R. MARTN MATEO, "El medio ambiente como objeto del derecho", en Derecho y medio ambiente, CEOTMA-MOPU, Madrid, 1981. 12. Se plantea as, como resalta BRAES, la "ineludible necesidad de establecer un sistema de proteccin jurdica de las condiciones que hacen posible la vida, sistema cuya complejidad corre pareja con la complejidad que asume la relacin sociedad- naturaleza", ob. cit. p. 36. 13. Es decir, de seleccin de los instrumentos jurdico-polticos para hacer frente a los problemas ambientales, GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., pp. 44 y ss. 14. El "progreso cualitativo" como lo llama R. MARTN MATEO, Tratado de derecho ambiental, Trivium, Madrid, 1991, vol. I, pp. 96 y ss. 15. Se trata, segn GIANNINI, de un intervencin de poderes pblicos especializados que impidan la actividad daosa de los particulares, "Saggio...", ob. cit., p. 20. En trminos estadounidenses, de incluir lo ambiental en la Agenda poltica, S. J. BUCK, Understanding Environmental Administration and Law, Island Press, Washington D.C., 1996, pp. 40 y ss.

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lo, aprovechndolo racionalmente y conservndolo. Se habla entonces de un ecologismo antropocntrico, donde la naturaleza se mantiene para el desarrollo de la persona. Las consideraciones anteriores resaltan las dificultades con las que se enfrentan los distintos ordenamientos jurdicos. Por eso, a menudo, la proteccin del medio ambiente no es ni completa ni eficaz. En muchas ocasiones las declara16 ciones jurdicas pecan de voluntarismo sin cristalizar una eficiente proteccin jurdica del entorno . A la proclamacin, en los textos normativos, de un nuevo bien digno de proteccin, no han seguido siempre medidas protectoras concretas. Con frecuencia se han incorporado en las Constituciones, apresuradamente, como principios y normas programticas los intereses medioambientales; stos tienen, luego de esa incorporacin, que contrastarse con otros intereses, a veces opuestos. Todos ellos han de ser ponderados por los poderes pblicos. El desarrollo econmico y el bienestar material son ambos fines perseguidos por el Estado cuya satisfaccin ha generado la contaminacin de la que ahora queremos librarnos, sin renunciar, claro est, a nuestro nivel de vida. En este contexto, las normas jurdicas promueven, por un lado, el desarrollo econmico y el bienestar material y, por otro, se proponen proteger el medio ambiente, porque en la mentalidad del hombre actual un medio ambiente sano y una naturaleza conservada son bienes de los que se hace depender la calidad de vida. Cuando las sociedades han perdido su armona con el entorno y perciben su degradacin, surge entonces el medio ambiente como bien jurdico protegido. Sin embargo, cuesta determinar cuanta proteccin debe darse al medio y a los recursos naturales, constriendo as, o reordenando, la actividad econmica. Como hemos advertido, la proteccin del medio ambiente requiere, por pri17 de proyectarse sobre mera vez, la restriccin de una libertad antes ilimitada: la la naturaleza y aprovechar sus recursos sin restricciones . La apropiaci n legtima de los recursos mediante los ttulos jurdicos que el ordenamiento prev o la explotacin de los recursos para transformarlos en bienes que mejoren las condiciones de la vida eran constantes vitales del ser humano. Con ellas el progreso se acentu en la medida en que con ms intensidad la libertad de aprovechamiento permiti una transformacin ms rpida y mayor; a lo anterior se llam progreso. No se trata ahora de introducir caprichosas limitaciones en el ejercicio de la libertad mencionada, sino de preservar unos bienes, los ambientales, que se agotan. Pero, curiosamente, los bienes ambientales, al escasear, se han convertido, adem s, en objeto de un placer espiritual, de un goce esttico. Se quiere disfrutar16. Ya GIANNINI se lamentaba de que no hubiera institutos jurdico-polticos idneos para la tutela del ambiente y de los bienes culturales y naturales, "Difesa...", ob. cit., p. 1123. 17. Lo que G. ZAGREBELSKY denomina "il mutamento nel rapporto tra uomo e ambiente naturale": La voluntad humana acta ahora en referencia a un cuadro objetivo en el que se inserta la preservacin de los recursos naturales y su utilizacin igual y generalizada, Il diritto mite, Einaudi, Torino, 1992, p. 138.

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los no slo explotarlos, porque su disfrute contribuye, como afirma la Constitucin espaola (art. 45.1), al desarrollo de la persona. Los recursos naturales han dejado de ser nicamente objeto de explotacin econmica para serlo, tambin y ahora en el plano jurdico, del goce esttico, diletante, inmaterial, al que los individuos modernos vinculan parte de su satisfaccin vital. En algunos casos se habla de calidad de vida, como hace nuestra Constitucin, que se nutre no slo de bienes de consumo, culturales, sanitarios, servicios pblicos, etc, sino tambin de bienes ambientales. Algunas Constituciones, entre 18en un derecho constitucioellas la nuestra (art. 45.1), han convertido ese disfrute nal. Lo que antes era objeto de una libertad ilimitada , hoy es objeto de un derecho de disfrute de nuevo cuo. Este derecho es la manifestacin m s acabada de la incorporacin jurdica de intereses ambientales. Por otra parte, la 19 regulacin jurdica del medio ambiente es tributaria del conocimiento cientfico . Son los especialistas en el estudio de la naturaleza y de los ecosistemas quienes han advertido de los peligros anejos a la explotacin desmedida de los recursos naturales y ellos tambin quienes sugieren las soluciones tcnicas pertinentes para combatir la contaminacin o el cambio climtico. Desde el campo cientfico se aportan, pues, los datos del deterioro ambiental y se proponen las medidas restrictivas de la contaminacin. Nacen as los standards admisibles que, cuando son objeto de consenso, cristalizan en normas jurdicas que fijan nive20 El les mximos de contaminacin o la calidad mnima de los bienes ambientales. Derecho ambiental est, como se ve, preado de tecnicismos cientficos . La aprobacin de las normas queda, desde luego, en manos de los poderes pblicos competentes quienes adoptan medidas ms o menos intensas de proteccin, pero estas decisiones, polticas, econmicas y estrictamente ambientales, parten de los presupuestos sentados por la comunidad cientfica. El Tratado de la Comunidad Europea (TCE), en su artculo 174.3, llega incluso a referirse expresamente a los 21 entre los que se tendrn en cuenta al elaborar la pol"datos cientficos disponibles" tica ambiental comunitaria El consenso cientfico es, sin duda, el primer paso
18. Se han producido as mutaciones importantes en las relaciones entre el hombre y el ambiente natural, de tal suerte que, en la actualidad, el aprovechamiento de la naturaleza, antes ilimitado, se restringe ahora en aras de la preservacin, para todos y para las generaciones futuras, de los bienes ambientales, G. ZAGREBELSKY, ob. cit., pp. 138 y ss. 19. Dependencia que ponen de relieve, entre otros, P. SANDS, Principles of International Environmental Law, Manchester, 1995, pp. 11 y ss. L. K. CALDWEL. Ecologa, ciencia y poltica medioambiental, Madrid, 1993. G. ESCOBAR ROCA, La ordenacin constitucional del medio ambiente, Dykinson, Madrid, 1995, p. 80. T.F.P. SULLIVAN, Environmental Law Handbook, Government Institutes, Rockville, Maryland, 1999, p. 1. GIANNINI se refiere a la segunda sorpresa tecnolgica cuando se toma conciencia de los daos producidos por la masificacin, "Saggio...", ob. cit., pp. 42 y ss. 20. Como destaca MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit. vol. I, p. 94. 21. L. KRMER estudia este precepto y los rganos creados (Comit cientfico y Agencia europea del Medio Ambiente) para brindar soporte tcnico a las instituciones comunitarias, Derecho Ambiental y Tratado de la Comunidad Europea, Marcial Pons, Madrid, 1999, pp. 109 y ss.

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para que las decisiones polticas para proteger el medio ambiente se formalicen, finalmente, en normas jurdicas. Es ste uno de los mbitos normativos que ms se resienten de la tecnificacin del Derecho, entendida no como afinamiento de lo jurdico, sino como transformacin del Derecho en expresin, variable por cierto, de aportes cientficos. El papel de los juristas resulta en estas circunstancias comprometido, pues ha de dar forma normativa a conceptos puramente cientficos; en esta tarea la creacin de categoras jurdicas no es fcil. I.1.2. Fases en la progresiva juridificacin de lo ambiental
22 La incorporaci n de los intereses ambientales en los ordenamientos jurdicos ha sido desigual , porque la proteccin del entorno no se ha producido simultneamente en todas partes ni la intensidad de la tutela es uniforme. Varan amenudo las tcnicas jurdicas empleadas para la preservacin del medio. Lo anterior sucede porque no existe una dogmtica jurdico ambiental consolidada y esta debilidad terica y la inexistencia, por ende, de figuras e instituciones comunes impiden la uniformidad legislativa, facilitando as la proliferacin de tcnicas diversas con intensidad protectora variable. En este terreno, sin embargo, se ha avanzado en marcos regionales, como el europeo, donde la progresiva armonizacin est construyendo un espacio normativo ambiental comn. Como consecuencia de esa armonizacin, las legislaciones de los Estados miembros acaban, al menos en el mnimo de proteccin, parecindose entre s. La homologacin se produce, sobre todo, en las tcnicas concretas de garanta y en la fijacin de standards 23 generales para toda la Comunidad Europea. Los remotos orgenes de una poltica ambiental los hallamos en medidas protectoras de ciertas zonas de valor paisajstico, faunstico o forestal. A princi24 pios del siglo XX aparecen las primeras normas de proteccin ambiental en sen25 tido moderno . Se trataba empero de intervenciones puntuales para preservar algunos parajes naturales cuyo valor esttico lo aconsejara. Eran intereses ais-

Esta positivacin generalizada no ha producido, empero, homogenizacin como subraya D. LOPERENA ROTA, Los principios del Derecho ambiental, Civitas, Madrid, 1998, pp. 46 y ss. 23. Para BRAES el derecho ambiental es "tan antiguo como la humanidad", ob. cit., p. 35. En parecido sentido J. JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit. pp. 15 y ss. GIANNINI se refiere al salto cualitativo acontecido tras la segunda guerra mundial, pero recuerda que ya se produjeron atisbos en el siglo XIX, "Saggio...", ob. cit., p. 22. POWELL ofrece una breve historia del Derecho ambiental, ob. cit., pp. 1 y ss. BUCK analiza los antecedentes y primeras manifestaciones del ambientalismo en los EEUU, ob. cit., pp. 16 y ss. 24. En particular POWELL cita como precedente inmediato la National Park Service Act, de 1916, ob. cit., p. 229. En Espaa la ley de 7 de diciembre de 1916 sobre parques nacionales) 25. Como recuerda GIANNINI la proteccin se brind primero a lo bello sin tener en cuenta si lo protegible formaba parte de un ambiente digno de proteccin como globalidad, "Difesa...", ob. cit., p. 1124. F. MERUSSI recuerda que el art. 9 de la Constitucin italiana parece proteger solo el componente esttico el paisaje, aunque las interpretaciones ms modernas del precepto acaben identificando paisaje con ambiente, "Art. 9", en G. BRANCA (dir.), Commentario della Costituzione, Zanichelli-Il Foro Italiano, Bolonia-Roma, 1975, pp. 444 y 445.

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lados que el ordenamiento jurdico reconoca e incluso otorgaba rango constitucional, como el recibido por el paisaje en el art. 45 de la Constitucin espaola de 1931. No se conceba an una26 poltica ambiental global que tuviera una visin de conjunto del medio ambiente y menos todava en superposicin con otras polticas pblicas. Lo ambiental comienza a adquirir complejidad e importancia creciente mucho ms tarde; cuando deja de ser una preocupacin centrada en alguno de sus elementos, para transformarse en poltica omnicomprensiva de todos los elementos ambientales, contemplados ahora como conjunto. 27 En la progresiva juridificacin de los intereses medio ambientales fueron algu28 nos documentos y medidas acordadas internacionalmente las que, a escala mundial, alertaron sobre el deterioro creciente del medio ambiente y del clima . En especial, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente humano, celebrada en Estocolmo en 1972. Cierto es que algunos pases desarrollados e, incluso, la mis29 del que ellos ma Comunidad Econmica Europea, haban ya detectado el peligro, eran principal causante, y adoptado algunas medidas para conjurarlo . Persuadidos todos de que los problemas climticos y medio ambientales no afectaban aisladamen30sino a todas, se trat de afrontarlos globalmente en el te a ninguna sociedad concreta, marco de las Naciones Unidas . Tambin la CEE adopt tempranamente la directiva 31 70/220 sobre contaminacin producida por motores de explosin, a la que siguieron nuevas directivas ambientales a lo largo de la dcada de los setenta y en adelante . Los trabajos cientficos, auspiciados por la ONU o en el seno de la CEE, cristalizaron en numerosas conferencias y acuerdos internacionales y, en el caso de la CEE,
26. BRAES analiza las fases de la preocupacin jurdica por el ambiente y destaca la ausencia de una concepcin global en las dos primeras fases, ob. cit., pp. 37 y ss. 27. A propsito de la evolucin histrica de las polticas ambientales, cfr. R. TAMAMES, Ecologa y desarrollo. La polmica sobre los lmites del crecimiento, Alianza, Madrid, 1977. Y BRAES, ob. cit., pp. 35 y ss. 28. Cfr. para todo R. MARTN MATEO, ob. cit., pp. 203 y ss. Y A. YABAR STERLING, "Cambio clim tico, polticas internacionales de proteccin del clima y el Plan nacional sobre el clima en Espaa", en Noticias de la Unin Europea, nm. 122, 1995, pp. 123 y ss. 29. Una visin de conjunto nos la ofrece C. FERNNDEZ DE CASADEVANTE, La proteccin del medio ambiente en el Derecho Internacional, Derecho Comunitario europeo y Derecho espaol, Vitoria-Gasteiz, 1991. 30. POWELL hace una buena sntesis de los hitos de la proteccin internacional del medio ambiente, ob. cit., pp. 392 y ss. J.J. JUSTE RUIZ, Derecho Internacional del Medio Ambiente, MacGrawHill, Madrid, 1999, pp. 16 y ss. BUCK seala los precedentes surgidos en el seno de la UNESCO, desde 1966, ob. cit., pp. 157 y ss. C de MIGUEL PERALES, Derecho espaol del medio ambiente, Civitas, Madrid, 2000, pp. 49 y ss. 31. Sobre el mbito de la poltica ambiental de los Estados miembros de la Unin Europea, cfr. E. ALONSO GARCA, El Derecho ambiental de la Comunidad Europea, I, Civitas, Madrid, 1993, pp. 64 y ss. Sobre la ordenacin internacional del medio ambiente, cfr. MARTN MATEO, Tratado de Derecho Ambiental, ob. cit., I, pp. 146 y ss. Y B. MORENO QUESADA, "La proteccin del medio ambiente y el Ordenamiento Jurdico de la Comunidad Europea (la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo)", en G. RUIZ-RICO RUIZ (coord.), La proteccin del medio ambiente en el Ordenamiento Jurdico espaol, Universidad de Jaen, 1995, pp. 81 y ss.

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en directivas. Preocup, sobre todo, la incidencia de la contaminacin en los cambios climticos que se comenzaban a percibir. El estudio del clima elaborado por las Naciones Unidas concluy formalmente, en 1976, con la "Declaracin sobre el cambio climtico". En esta Declaracin se califica al clima como recurso natural, hacindole as merecedor de proteccin ambiental. La Asamblea General de las Naciones Unidas di paso, tambin, al Programa de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (PNUMA), entre cuyos frutos destaca la creacin en 1983 de la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. En 1979 se celebra la Primera Conferencia 32 1992 se celeMundial sobre el Clima, la segunda conferencia tiene lugar en 1990. En br la crucial Conferencia sobre Medio Ambiente, en Ro de Janeiro , de la cual surge el "Convenio marco sobre el cambio climtico", firmado por treinta y ocho Estados, entre ellos, todos los miembros de la Comunidad Europea los cuales siempre se han mantenido en la vanguardia de la preocupacin ambiental, con varios programas de accin y un sinfn de directivas que regulan procesos contaminantes para limitar sus efectos nocivos y estimular su sustitucin por otros ms limpios. 33 Quedaba as sugerida la necesidad de preguntarse por los lmites del creciemiento econmico y la consiguiente de superar un paradigma de desarrollo para implantar otro cuyo eje se encuentre en el desarrollo sostenible, expresin 34 que ha hecho fortuna y se ha consagrado definitivamente. Medio ambiente y desarrollo son, pues, los dos elementos fundamentales de una ponderacin a la que por fuerza las sociedades modernas estn abocadas. A escala internacional se plantean los grandes problemas ambientales: dis35 n del clima, peligros globales, lluvia minucin de la capa de ozono y degradaci 36 internacida, destruccin de bosques tropicales . Ello ha generado un Derecho cional particular, sectorial, derivacin de aquellos acuerdos generales . 37 Pronto se apreci, como se ve, la necesidad de dar a la protecci n ambiental una dimensin geogrfica superior a la territorial de los Estados , puesto que las
Cfr. para todo D. LOPERENA ROTA, "Balance de la Conferencia de Rio sobre medio ambiente y desarrollo, en Revista Vasca de Administracin Pblica, nm 35, 1993. Y tambin V. BELLVER CAPELLA, Ecologa: de las razones a los derechos, Comares, Granada, 1992. Una buena sntesis de las conferencias internacionales ambientales la encontramos en BRAES, ob. cit., pp. 55 y ss. 33. Acerca del desarrollo sostenible cfr. entre otros L. K. CALDWEL, International enviromental policy, Duke University Press, Londres, 1990, pp. 169 y ss. BRAES se refiere al "paradigma de desarrollo sostenible", ob. cit., p. 30. 34. Cfr. para todo T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, "Derecho, medio ambiente y desarrollo", en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 24, 1980, pp. 5 y ss. 35. Sintetizados por BUCK, ob. cit., p. 155. 36. Ibid., pp. 164 y ss. JUSTE RUIZ, ob. cit., pp. 131 y ss. 37. Una demostracin es la poltica de la Comunidad Europea que promueve medidas a escala internacional, KRMER, Derecho ambiental..., ob. cit., p. 85. El autor analiza la ausencia de limitaciones geogrficas a la poltica ambiental de la Comunidad, afrontando los problemas ambientales presentes fuera de la Comunidad; es ms remisa, empero, a abordar los problemas estrictamente locales prefiriendo que sean las autoridades nacionales quienes los resuelvan, ibid, pp. 78 y 79.
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actividades nocivas para el medio no pueden acotarse geogrficamente ni afrontarse eficazmente mediante la desigual y descoordinada accin estatal. Si algo 38 han puesto de relieve incontestablemente los estudios cientficos en la materia, es la vocacin planetaria de la poltica que se enfrente con los m s graves proble39 mas ambientales, en especial el del cambio climtico. Aunque sea poca la fuerza normativa de los convenios ambientales internacionales , son un punto de refe40 Acaso exagerando, puede plantearse rencia inexcusable para el legislador estatal. 41 ya la especie de una "soberan a limitada" para acompaar la implatacin de una poltica ambiental global . Pero los Estados, como demuestra el comportamiento de muchos de ellos hacen caso omiso de los tratados aunque los firmen o se aprovechen de su generalidad para demorar la asuncin de las medidas concretas de tutela previstas en ellos.
38. Como la denomina LOPERENA ROTA, ob. cit., p. 27. BRAES se refiere a la "viabilidad de una sociedad mundial ambientalmente sostenible", ob. cit., p. 628. 39. Pues son conocidos los problemas de todo tipo para articular una respuesta internacional como ponen de relieve SERRRANO MORENO, ob. cit., pp. 50 y ss. Y MARTN MATEO, El hombre..., ob. cit., pp. 144 y ss. 40. Como defiende LOPERENA ROTA, deduciendola de los principios 21 de la Declaracin de Estocolmo y 2 de la Declaracin de Rio, Los principios..., ob. cit, p. 34 y ss. En parecido sentido BUCK, ob. cit., p. 155. Los Estados se plantean en sus normas internas la cooperacin internacional para proyectar sus principios ambientales internos fuera de sus fronteras, tal y como establece la NEPA de los EEUU, R.E. CARDWELL, "Comprehensive Environmental Response Compensation, and Liability Act", en SULLIVAN (ed.), ob. cit., pp. 439 y ss. 41. Tambin nuestro Tribunal Constitucional invoca en su STC 64/1982, de 4 de noviembre, la conveniencia de una poltica global en materia de medio ambiente "dado el alcance ya no nacional, sino internacional que tiene la regulacin de esta materia, as como la exigencia de la indispensable solidaridad colectiva" (F. J. 4). No est en la mano del TC extender su mbito de enjuiciamiento ms all de lo constitucionalmente establecido y los argumentos citados slo sirvieron para resolver una controversia competencial domstica. Pero el TC es consciente de la globalidad de la problemtica ambiental y aprovecha esa universalidad para justificar, ad mayorem, la necesidad de una poltica general ambiental del Estado, a la cual las polticas ambientales autonmicas deben plegarse. Porque es intil, acaba infirindose, y contraria al inters general la fragmentacin, sin direccin nica y concertada, de la proteccin del medio ambiente. La modlica STC 102/1995, de 6 de junio, recuerda que el inters de los ordenamientos jurdicos por el medio ambiente ha aparecido cuando se ha puesto en peligro la realidad ambiental a travs de: "...la erosin del suelo, la deforestacin y desertizacin, la contaminacin de las aguas martimas, fluviales y sublveas, as como de la atmsfera por el efecto pernicioso de humos, emanaciones, vertidos y residuos, la extincin de especies enteras o la degeneracin de otras y la degradacin de las riquezas agrcola, forestal, pecuaria o pisccola, la contaminacin acstica y tantas otras manifestaciones..." que inciden "...en la salubridad de la poblacin, en la inescindible unidad psicosomtica de los individuos" (F.J. 7). Estas "disfunciones", como las llama el TC, han exigido la intervencin de los poderes pblicos, protegiendo el ambiente, paradjicamente, frente al propio ser humano que es al mismo tiempo el beneficiado de esa proteccin (F.J. 7). Es una situacin en verdad esquizofrnica, el hombre protegiendo su habitat contra s mismo; y el ordenamiento jurdico dando cobertura a esa proteccin pero tambin amparando todava actividades que son potencialmente lesivas del entorno.

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A pesar de todo lo anterior, se aprecian tendencias mundiales en los desarrollos normativos estatales e internacionales. Braes sintetiza certeramente esas tendencias. seran las siguientes: concepcin amplia del medio ambiente, asignacin a los poderes pblicos de tareas 42 protectoras, y reconocimiento de un derecho a disfrutar de un ambiente adecuado . No siempre, empero, las tendencias enunciadas se plasman en los diferentes ordenamientos del mismo modo ni con la misma intensidad. 43 constiYa en el plano del derecho estatal, aunque hubo valiosos precedentes 44 tucionales, tales como el art. 45.1 de la Constituci n espaola de 1931 o el m s remoto pero muy explcito ejemplo mexicano , los primeros movimientos reguladores se realizan en los pases industrializados al comenzar la d45 cada de los setenta, con algn prececente en los sesenta, como el de los EEUU . La intervencin estatal, adem s de la accin legislativa, exige la creacin de rganos administrativos especficos; se comienza entonces a levantar una administracin ambiental que ir, poco a poco, desembocando en la creacin de ministerios de medio ambiente, como en Francia en 1971. El cada vez mayor rango del inters ambiental tiene su correspondiente correlato en la esfera organizativa del Estado: la juridificacin de lo ambiental se acompaa de la creacin de especficos rganos estatales, stos tambin cada vez con mayor rango. El proceso regulador del inters medioambiental tiene en los EEUU paradigma destacado, pues fue all, en paralelo con las preocupaciones ambientalistas europeas occidentales, donde antes se desarrolla la proteccin jurdica 46 del environment. Tanto a escala federal como estatal comienzan en la d cada de los sesenta a aprobarse normas ambientalistas, primero, de carcter sectorial y luego ya de carcter general. La norma general llega, sin embargo, muy pronto proporcionando una visi n globalizadora de los problemas ambientales. La 47 base normativa general federal la forman dos leyes: la National Environmental Policy Act (NEPA), de 1969, y la Endangered Species Act (ESA), de 1973 .
BRAES, ob. cit., p. 92. Lo que recuerda A. PREZ LUO, "Comentario al artculo 45 CE", en O. ALZAGA (dir.), Comentario a las Leyes polticas, EDERSA, Madrid, 1984, p. 250. El precepto dispona "El Estado proteger los lugares notables por su belleza o por su reconocido valor artstico o histrico". 44. Lo que resalta con natural orgullo patrio el mexicano BRAES, ob. cit., p. 63. El art. 27 de la Constitucin mexicana de 1917 se refera a la conservacin de los elelementos naturales. 45. Acerca de los comienzos del ambientalismo en los EEUU, S.J. BUCK, ofrece una buena sntesis, Understanding Environmental Administration and Law, Island Press, Washington, 1996, pp. 16 y ss. Tambien F. M. POWELL, Law and the Environment, West Educational Publishing Company, 1998, pp. 1 a 26. En especial sobre la National Environmental Policy Act (NEPA) de 1969 cfr. las extensas referencias ofrecidas por F.P. SULLIVAN (ed.) Environmental Law Handbook, Government Institutes, Maryland, 1999. 46. BUCK destaca la Clean Air Act, de 1963; la Wilderness Act, de 1964, para llegar ya a la norma general: la NEPA, en 1969, ob. cit., p. 17. Acerca de la legislacin sectorial estadounidense, cfr. SULLIVAN, ob. cit., pp. 89 y ss.
43. 42.

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Pero es la NEPA , la que culmina el proceso y ofrece esa visin global de los problemas ambientales y establece vas para solucionarlos, pues identifica los problemas ambientales considerados en conjunto, establece principios y objetivos, crea rganos especializados para la tutela ambiental, reconoce un derecho a disfrutar del ambiente, promueve la colaboracin entre Federacin y Estados e 49 introduce, adem s, el mejor instrumento de proteccin especfica: la evaluacin del impacto ambiental . De estos aspectos concretos de la NEPA hablaremos ms adelante cuando abordemos los mismos elementos o afines en la experiencia espaola. De la peripecia de la proteccin ambiental en los EEUU, variada segn las diversas presidencias y de la evolucin del ambientalismo en aquella nacin, puede decirse que no ha sido fcil la aceptacin de los intereses ambientales y que, con frecuencia, 50 los organismos ambientales no han contado ni con el suficiente apoyo poltico ni econmico . No obstante lo anterior, los pasos dados por los EEUU han sido 51 seguidos por el resto de los pases industrializados. El peso de lo administrativo y la consiguiente burocratizacin de la proteccin ambiental ha provocado, por lo dems,52la desconfianza del Congreso hacia la Environmental Protection Agency 53 (EPA) . Si a lo anterior aadimos que la aprobacin en el Congreso de leyes fe54 derales ambientales suele acarrear siempre polmica y requerir, con frecuencia, la formacin de una comisin mixta (Cmara de Representantes-Senado) para limar diferencias, tenemos prueba de las dificultades generadas en los procesos polticos de tutela de bienes ambientales. Al reconocimiento legal de los intereses ambientales ha sucedido, m s recientemente, su constitucionalizacin. En Europa las Constituciones griega, portuguesa y espaola y algunas de los pases del Este europeo, despus de la cada 55 reconocen, como un del muro de Berln, incorporan el interes ambiental e incluso derecho constitucional, el goce de los bienes ambientales . Tambin las ms noPOWELL, ob. cit., pp. 213 y ss. La legislacin ambiental federal agrupa en los EEUU unas sesenta y dos leyes que pueden subdividirse en dos grupos: las que controlan la contaminacin y las que regulan el uso de los recursos naturales, D. LPEZ FELICIANO, El ambiente y las leyes de Puerto Rico , Publicaciones Paraiso, Rincn, Puerto Rico, 1999, p. 20. 48. Acerca del origen y evolucin cfr. J. W. SPENSLEY, "National Environmental Policy Act", en SULLIVAN, ob. cit., pp. 414 y 415. 49. Todo resumido por CARDWELL, ob. cit., p. 414. 50. BUCK, ob. cit., pp. 22 y ss. 51. POWELL explica la "delegation doctrine" y la Adminstrative Procedure Act, ob. cit., pp. 186 y ss. 52. BUCK, ob. cit., p. 22. 53. A propsito de la estructura de las normas ambientales en los EEUU, cfr. LPEZ FELICIANO, ob. cit., pp. 35 y ss. 54. Como explica SULLIVAN, ob. cit., p. 3. 55. Acerca de las regulaciones sobre medio ambiente en Derecho comparado, cfr. J. DOMPER FERRANDO, El medio ambiente y la intervencin administrativa en las actividades clasificadas, I, Civi47.

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vedosas constituciones iberoamericanas o las recientes reformas introducidas en ellas materializan esta elevacin del rango jerrquico de las normas protectoras de intereses ambientales. Si en el orden internacional el reconocimiento del dere56 cho es muy raro y su inclusin en los tratados no ha mejorado la situacin de los individuos frente a los bienes ambientales , es frecuentsimo en las nuevas constituciones. Cuando se constitucionaliza un inters, insertndolo entre otros tambin protegidos, se producen siempre problemas de acoplamiento y equilibrio, sobre todo, si tal incorporacin se hace tan profusa y enrgicamente como lo hacen las Constituciones portuguesa o espaola, por ejemplo. Veremos a lo largo de las pginas los problemas dogmtico-jurdicos suscitados por la incorporacin de un inters tan expansivo como el ambiental que afecta a todos los rdenes de la convivencia. I.2. LA INTEGRACIN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL CONSTITUCIONALISMO DE LO CONCRETO: LA PREOCUPACIN POR LAS CONDICIONES VITALES DEL SER HUMANO Si algo caracteriza al constitucionalismo social es, sin duda, su mayor densidad material. En efecto, a diferencia del constitucionalismo liberal que postulaba Constituciones breves y con el acento en lo procedimental, las del Estado social se llenan de clusulas sustantivas; se adensa la constitucin, materializndose. No es que el constitucionalismo liberal careciera de bases materiales, que las tena, pero no se proclamaban, salvo cuando era imprescindible, en el texto constitucional. El constitucionalismo social, por el contrario, necesita constantemente adensarse, porque no trata de conservar una situacin social, econmica 57 o cultural estable sino que aspira, por el contrario, a transformar la realidad ; y como la transformacin a veces exige violentar o modular otros intereses, la Constitucin
tas, Madrid, 1992 , pp. 93 y ss. Tambin A. PREZ LUO, "Comentario al artculo 45 CE", ob. cit., pp. 249 y ss. F. LPEZ MENUDO trata, en especial, los casos portugus, de ms explcita concrecin del derecho, e italiano, "El derecho a la proteccin del medio ambiente", en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, nm. 10, 1991, pp. 165 y ss. L. MEZZETTI, "La proteccin jurdica del ambiente en el Derecho comparado: Alemania, Italia, Francia y Gran Bretaa" en G. RUIZ-RICO (cord.), La proteccin del medio ambiente en el ordenamiento jurdico espaol, Universidad de Jaen, 1995, pp. 29 y ss. Un panorama sinttico de las Constituciones lo ofrece LOPERENA ROTA, los principios..., ob. cit., pp. 45 y ss. 56. Acerca del reconocimiento internacional del derecho subjetivo, cfr. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit. pp. 39 y ss. 57. Para todo cfr. P. LUCAS VERD , Curso de Derecho Poltico , Tecnos, Madrid, 1984, Vol. IV, pp. 349 y ss. donde desarrolla extensamente sus ideas acerca de la funcin transformadora de la Constitucin. L. FERRAJOLI emplea la expresin, muy plstica, "democracia social", Derecho y razn, Trotta, Madrid, 1998, p. 905.
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ha de autorizar esa ponderacin entre bienes jurdicos. Las Leyes fundamentales 58 como consecuencia de la naturaleza misma de esa forma de del Estado social son, Estado, promotoras , removedoras de obstculos, transformadoras de una realidad que la propia Constitucin implcita o explcitamente (art. 3.2 de la Constitucin italiana y art. 9.2 de la Constitucin espaola) reconoce mejorable. A este reconocimiento, a veces expreso, y a la fijacin de un mandato transformador genrico, se suman despus numerosos mandatos promotores concretos o se abren alternativas constitucionales de socializacin. Si el constitucionalismo liberal dejaba al albur de la sociedad y de los individuos la obtencin de las condiciones de vida concretas de cada cual, el Estado social se ocupa de esas condiciones, a las que incorpora como intereses jurdicos, presentndose como ente asegurador de un mnimo vital para todos. La educacin, el trabajo o la cobertura del desempleo, la justicia gratuita, la atencin sanitaria, entre otros, son aspectos de los que se ocupa el Estado social generando derechos de prestacin que se compromete a satisfacer; se convierte as en Estado prestacional. La Constitucin, repleta de referencias a esos mbitos, pero, al tiempo, deudora de los postulados del constitucionalismo liberal, aparece como norma complejsima de texturas varias y muy difcil de interpretar sistemticamente. A mayor abundamiento, cada incorporacin de nuevos mbitos materiales protegidos provoca un reequilibrio, nuevas ponderaciones y desajustes. La preocupacin por lo concreto, por las condiciones vitales del ser humano, le59 jos de ser un error, acerca las Constituciones a los ciudadanos y deberan acrecentar su sentimiento constitucional . Esta suerte de constitucionalismo existencialista, atento a las necesidades de los individuos y preocupado por sus condiciones materiales y espirituales, es el signo de60nuestro tiempo. En este contexto aparecen en los ordenamientos"derechos vitales" cuyo nmero no deja de crecer en la medida en la que nuevas necesidades se suman a las ya existentes y quedan juridificadas. Cada poca presenta, pues, sus61 necesidades: los nuevos intereses, muchas veces converti62 dos en nuevos derechos . Son "valores y necesidades vitales histrica y culturalmente determinadas", en palabras de Ferrajoli , las que determinan la aparicin de esos nuevos intereses y derechos. La constitucionalizacin de lo ambiental tiene que ser enfocada desde los presupuestos enunciados: un nuevo inters que, junto con otros de ndole social, adensa el constitucionalismo contemporneo. Pero lo ambiental posee una textura distinta a la de otros intereses integrados en el Estado social. Es ms complejo y su realizacin, en armona con los otros,
58. La expresin es de P. LUCAS VERD, Estimativa y poltica constitucionales, Facultad de Derecho, Universidad Complutense, Madrid, 1984, pp. 177 y ss. 59. Para todo cfr. P. LUCAS VERD, El sentimiento constitucional , Reus, Madrid, 1985. 60. Como los denomina FERRAJOLI, ob. cit., p. 944. 61. Cfr. ZAGREBELSKY, ob. cit., pp. 116 y ss. 62. Ob. cit., p. 916.

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ms costosa. Y ello porque el bien jurdico ambiental est en potencial conflicto con cualquier otro bien constitucional (clsico o social). La capacidad de lo ambiental para converger y yuxtaponerse, su carcter polidrico y su vis expansiva obligan a un replanteamiento completo del Estado social que lo asuma impregnando las polticas sociales y econmicas de componentes ambientales. Se tratara de lograr un Estado social ambientalmente orientado. I.2.1. Bienestar y disfrute de bienes ambientales. El incierto reconocimiento de un derecho subjetivo al ambiente La expansividad de la clusula social radica en la facilidad con la que se pueden agregar nuevos elementos nutrientes del bienestar social. La ampliacin depende de dos factores: las nuevas necesidades sociales emergentes cuya satisfaccin se encomienda a los poderes pblicos; y adems las posibilidades financieras del Estado para prestar nuevos servicios pblicos o al menos para garantizarlos. La preocupacin social por el medio ambiente acaba trasladndose a las Constituciones; se formaliza esa aparecida necesidad social como bien constitucional, en contraste con otros bienes. Entre los componentes del Estado social el ambiental es uno ms que se aade tardamente. Cada nuevo inters concreto enriquece la clusula de igualdad sustancial puesto que extiende al nuevo mbito la actividad removedora y promotora del Estado. Y la regulacin del nuevo bien precisa mandatos especficos para los poderes pblicos. La idea de calidad de vida da tambin imagen de conjunto al resultado esperable de la accin estatal. La calidad de vida resulta de la actividad pblica promotora de los bienes sociales contitucionalizados. Pero la calidad de vida siempre es mejorable: primero, porque haya ms medios financieros para robustecer la accin promotora del Estado; segundo, porque la ponderacin entre los diferentes bienes que forman la calidad de vida sea ms acertada; y, tercero, porque surjan ms bienes merecedores de proteccin jurdica. La regulacin constitucional de lo ambiental es un acontecimiento reciente (en los aos setenta) y tiene lugar, paradjicamente, no en los pases ms sensibilizados con los problemas ambientales sino en aquellos otros cuyos procesos de transicin a la democracia (Grecia, Portugal y Espaa) vinieron acompaados del prurito regulador de todo lo nuevo. La siguiente oleada ya viene en los aos noventa en los pases del este de Europa y en las reformas constitucionales iberoamericanas. el contexto en los noventa es ms acuciante al haber alcanzado los problemas ambientales una nitidez indiscutible. La ltima y depurada expresin jurdica de lo ambiental es la proclamacin de 63 un derecho subjetivo a disfrutar del ambiente adecuado. Preceptos como el art. 45. de la Constitucin espaola o 66.1 de la portuguesa tienen ahora abundante reflejo en
63. Cfr. para todo J. J. GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente e direito de propiedade , Coimbra Editora, 1995.

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65 las Constituciones iberoemericanas y en las ltimas Constituciones aparecidas en Europa . Pero antes de las primeras proclamaciones constitucionales segunda mi66 67 tad de los setenta y de su generalizado reconocimiento aos noventa encontramos 68 interesantes precedentes: a escala internacional , en alguna norma iberoamericana 69 comienzos de lo que luego ha sido una tendencia 70 y en los EEUU . Fueron los mundial a reconocer el derecho para reforzar as las polticas ambientales . La introduccin en los textos constitucionales europeos de proclamaciones del derecho al medio ambiente se ha hecho de forma muy cuidadosa. Por lo general, slo en las Constituciones de nuevo cuo, aparecidas desde los aos setenta. Entorno a las Constituciones ms antiguas, durante cuyo proceso constituyente no se plante lo ambiental, se abri hace tiempo la polmica a propsito de la 71 dimensin objetiva y tambin la subjetiva del meconveniencia de incorporar la dio ambiente. En Alemania las recomendaciones surgidas en foros de debate o de comisiones de expertos cristalizaron en la inclusin en el art. 20 luego de la 72 de una nueva tarea para los poderes pblicos: la de proteger el reforma de 1994 medio ambiente . El Tribunal Constitucional alemn, con cierto apoyo doctrinal, haba extendido desde mucho antes de la reforma, sobre la base del art. 2 de la Ley Fundamental de Bonn, la proteccin a pretensiones ambientales, con una interpretacin amplia de su contenido. Aunque resulte insuficiente por no dar cobertura ntegra al derecho subjetivo ambiental. Tampoco la Constitucin italiana contiene referencia expresa al medio am73 biente salvo la que se hace al paisaje en el art. 9. No obstante, la doctrina y cierta jurisprudencia han inferido alguna proteccin al derecho al ambiente sano del

BRAES, ob. cit., pp. 93 y ss. Un anlisis de las Constituciones europeas que proclaman el derecho lo brindan A. KISS y D. SHELTON, Manual of European Environmental Law, Cambridge, 1993. 66. LOPERENA ROTA, El derecho al medio ambiente adecuado, Civitas, Madrid, 1996, pp. 41 y ss. 67. El art. 7 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente, de Colombia de 1974, que proclama: "Toda persona tiene derecho a disfrutar de una ambiente sano". 68. La seccin 101, inciso c,de la NEPA dispone "each person shoul enjoy of the environment...and to contribute to the preservation and enhancement of the environmet", SPENSLEY, ob. cit., p. 415. 69. BRAES, ob. cit., p. 96. 70. Ibid., p. 617. 71. Para todo lo relacionado con el caso alemn, cfr. ESCOBAR ROCA, quien ofrece abundante bibliografa alemana, ob, cit., pp. 23 y ss. 72. El art. 20 dispone: "El Estado protege las condiciones naturales indispensables para la vida". Acerca de este nuevo precepto cfr. M. BOTHE, "Le droit a la protection de l'Environnement en Droit Constitutonnel Allemand", en Revue Juridique de l'Environnement, nm. 4, 1994, pp. 45 y ss. 73. S. PATTI subraya que ha sido la jurisprudencia de los tribunales ordinarios y no la de la Corte Constitucional la que ha propiciado la proteccin de posiciones subjetivas ambientales, "Valori costituzionali e tutela dell' ambiente" en A. PIZZORUSSO y A. VARANO (dirs.) L'influenza dei valori costituzionali sui sistemi giuridici contemporanei, Giuffr, Miln, vol. I. 1985, p. 91 y ss.
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art. 32 de la Constitucin que proclama: "La Repblica tutela la salud como derecho fundamental del individuo". La obligacin estatal de proteger la salud de los individuos comprender74 a la de asegurar un ambiente sano sin el cual quedara comprometida la salud . Y si el artculo 32 da cobertura a la proteccin de titularidades75subjetivas ambientales, el artculo 9 la dara a la tutela objetiva del ambiente . Tambin el art. 44 de la Constitucin dara apoyo a ciertas polticas de 76 componente ambiental tales como las del suelo, las polticas agrarias o el urbanismo . El desarrollo de la Constitucin consiste siempre en un juicio de prelacin y ponderacin: qu inters prevalece, y hasta qu punto, sobre los dems en cada conflicto concreto, y como equilibrarlos entre s. Ese juicio de prelacin corresponde, en primer lugar, al legislador democrtico, aunque pudiera ocuparse la justicia constitucional de decir la ltima palabra. La introduccin en las Constituciones de clusulas ambientales ha agudizado las dificultades que siempre acarrea resolver el juicio de prelacin y ponderacin aludido; y no slo porque haya un nuevo inters, el ambiental, sino porque este inters es potencialmente expansivo y tiende a confligir con los dems intereses. Se multiplican as las zonas tangenciales entre bienes constitucionales. Porque el bienestar no consiste slo en disfrutar de un consumo suficiente que satisfaga las necesidades bsicas, se nutre tambin de bienes ambientales cuyo disfrute entraa limitacin racional de los recursos naturales y, por tanto, reduccin o reordenacin, al menos, de los bienes de consumo. I.2.2. El medio ambiente como inters jurdico debilitado y su encaje en el Derecho constitucional de la ya tpica crisis del Estado social Si, como parece, las sociedades de consumo no estn dispuestas a dejar de serlo y, an ms, desean profundizar el consumo y extenderlo a zonas del planeta aun no consumidoras, la solucin slo puede estribar en producir de forma ms limpia y reaprovechando los residuos que en cantidades inmensas se producen. Se lograra as ese desideratum de mejor consumo preservando los recursos naturales. Como el objetivo no pasa por reducir apenas el consumo y, a largo plazo, este aumentar, y, como, por otra parte, la produccin limpia y el reciclaje absoluto no estn todava econmicamente a nuestro alcance, slo cabe atemperar la
74. F. MERUSI, Commentario dell' articulo 9, en G. BRANCA (dir.) Commentario della Costituzione. Principi fondamentali, Zanichelli, Bolonia-Roma, 1975, pp. 434 y ss. B. CARAVITA, Diritto pubblico dell'ambiente, Il Mulino, Bolonia, 1990, p. 17 y ss. 75. CARAVITA, ob. cit., pp. 16 y ss. 76. A. PIZZORUSSO, Lecciones de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, Vol. I, 1984, pp. 194 a 196. Y MEZZETTI, ob. cit., p. 33.

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consecucin de los objetivos medioambientales a nuestras posibilidades reales de preservar los recursos. Esto explica que, anunciado el objetivo mximo en materia ambiental un entorno adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1 CE) no pueda ste alcanzarse de inmediato. As las cosas, el inters jurdico ambiental se presenta como un inters debilitado por la enorme magnitud de lo que su plena realizacin exige, carente de la fuerza suficiente para condicionar en el grado bastante todas las polticas pblicas y todo el acontecer humano. La misma expansividad de lo ambiental lo debilita al reclamar medidas concretas 77con actividades de fomento y de proteccin que con frecuencia son incompatibles proteccin de otros intereses socialmente relevantes . A la mencionada debilidad o falta de aptitud para imponer debidamente la preservacin integral e inmediata de los bienes ambientales contribuye la poca concrecin de estos ltimos. En efecto, ni siquiera existe un concepto de medio ambiente ntido que supere las meras descripciones de sus elementos seeros. Tampoco hay acuerdo en cules son esos elementos. Lo novedoso del inters, las dificultades para hallar, en cada momento, las medidas id78ricas que impiden, al meneas de proteccin provocan, por aadidura, dificultades te nos en el campo jurdico, elaborar una dogmtica precisa . El resultado es con fre79 cuencia un Derecho positivo ambiental disperso, lleno de deficiencias y descabezado, lo que limita la accin transformadora del Derecho sobre la realidad ambiental . No obstante, los poderes pblicos tienen asignadas tareas de proteccin de los bienes ambientales y las desarrollan con las limitaciones ms atrs sealadas. A menudo, el Estado fija mximos de contaminacin admisibles o grados de deterioro de los recursos permitidos, que estando lejos todava de los idneos, al menos brindan cierta garanta. Se ha levantado tambin un creciente aparato burocrtico especializado para atender las misiones ambientales, y las orientaciones ambientalistas impregnan, cada vez ms, las otras polticas pblicas mediante instrumentos tales como la evaluacin del impacto 80ambiental, entre otros. Si la llamada democracia econmica y social auspicia una cada vez mayor participacin de todos en los beneficios de la produccin de bienes con un mejor 81 reparto de stos, la orientacin ambiental cambia el sesgo a la econom a y la dirige hacia la preservacin de los bienes ambientales y al ahorro de los recursos .
En general sobre la ponderacin entre mandatos constitucionales, cfr. E.W. BCKENFRDE, Escritos sobre derechos fundamentales, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1993, pp. 82 y 83. 78. Como recuerda certeramente P. LUCAS VERD , el avance de la dogmtica es aritmtrico mientras que la realidad poltica, social, econmica y tecnolgica lo hace en progresin geomtrica, "Crisis del concepto de constitucin? La constitucin espaola entre la norma y la realidad", en Anales de la Academia Espaola de Ciencias Morales y Polticas, Ao L, nm. 75, p. 384. 79. SERRANO MORENO, ob. cit., pp. 45 y ss. 80. Acerca de las implicaciones de la democracia econmica social y cultural cfr. para todo J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra, 1996, pp. 465 y ss. Tambin W. ABENTROTH, "El Estado democrtico y social como proyecto poltico", en El Estado social, CEC, Madrid, 1986, pp. 40 y ss. 81. Para alcanzar lo que BELLVER CAPELLA denomina "Estado ambiental", ob. cit., p. 243.
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Con frecuencia, adems, las polticas pblicas estimulan la introduccin en el mercado del82coste ambiental y promueven, con subvenciones o mediante polticas fiscales 83 especficas, la preocupacin por lo ambiental de las empresas contaminantes . Hay que compaginar el continuado funcionamiento del mercado con la preservacin del medio ambiente, y esta poltica conciliadora impide una ms enrgica accin pblica ambiental. Los objetivos ambientales han de lograrse sin que se tambalee la economa productiva y, por ello, las intromisiones en el mercado se hacen con estmulos fiscales o con subvenciones para la introduccin de tecnologas limpias. La regulacin jurdica de lo ambiental queda as dependiente de una paulatina incorporacin de los fines mediaoambientales en la economa de mercado. Slo cuando esos fines sean econmicamente rentables se adecuar la realidad al modelo idealmente proyectado por las Constituciones. Esto ocurre tambin con otros intereses sociales, pero en estos casos el Estado puede proceder con ms energa y realizarlos cuando su consecucin no pone en riesgo el modelo econmico imperante. Con lo ambiental, en cambio, sucede lo contrario ya que, como se ha recordado y es de sobra conocido, la preservacin 84 frontalmente con un sistema econmico fundado de los recursos naturales choca en su sistemtica explotacin . Entre los lugares comunes donde ms constantemente se abunda, uno de los ms recurrentes es el de la crisis del Estado social. Y en verdad tal crisis es real porque si bien es cierto que el bienestar incluso crece y se extiende, no es menos cierto que su garanta estatal se ha debilitado. Puede que nuestra calidad de vida mejore pero no es seguro que sean los poderes pblicos quienes nos la garanticen, al menos no directamente con prestaciones pblicas. En este contexto incierto irrumpe ese inters ambiental debilitado y sometido a las incertidumbres85suscitadas ahora por el Estado social. Afectado ste por la llamada globalizacin y sometido a la prueba de integraciones supranacionales que con frecuencia lo ponen en peligro, se intercala entre sus objetivos uno nuevo, el ambiental, como una variable compleja y expansiva con todo relacionada. Y esa irrupcin de lo ambiental en tiempos de mudanza tiene muchas y delicadas consecuencias. Por un lado, la preservacin de los bienes ambientales es un objetivo universal. La globalizacin ha de plantearse, pues, teniendo presente este nuevo ele82. A propsito del empleo de las polticas fiscales en los EEUU, mediante taxas federales o estatales, SULLIVAN, ob. cit., p. 5. Cfr. para todo, P. HERRERA MOLINA, Derecho tributario ambiental, Marcial Pons, Madrid, 2000. 83. En suma, el respeto por el medio ambiente en el desarrollo de las actividades industriales, MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., vol. I, p. 379. 84. Como recuerda KRMER, ob. cit., p. 111. 85. Sobre los efectos polticos y constitucionales de la globalizacin, cfr. para todo P. DE VEGA, "Mundializacin y Derecho constitucional: la crisis del principio democrtico en el constitucionalismo actual", en Revista de Estudios Polticos, nm. 100, 1998, pp. 12 y ss.

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mento cuya proteccin no puede articularse eficazmente slo a escala estatal, porque los ms importantes problemas ambientales son planetarios. No obstante 86 lo anterior, la mundializacin se presenta como econom a mundializada y aspira, por encima de todo, a la obtencin de beneficios ; el elemento ambiental es, a lo sumo, una ms de las variables econmicas cuya preservacin depender de los beneficios que su salvaguardia proporcione a los operadores econmicos. En este contexto, la globalizacin resulta enemiga de la preservacin del medio, pero el mismo tiempo, slo habr soluciones ambientales eficaces si se adoptan a escala mundial. Esta contradiccin viene alimentada por algo muy obvio: la construccin del Estado del bienestar en los pases desarrollados se ha fundado en una esquilmacin radical de los recursos naturales, los propios y los ajenos. Y ahora, cuando los desequilibrios ecolgicos por ese desarrollo provocados son alarmantes, los pases ricos pretenden limitar el aprovechamiento por parte de los pases en desarrollo de su propios recursos; es el caso del Brasil obligado a salvaguardar sus selvas inmensas y reducir su aprovechamiento para resguardar el equilibrio climtico mundial. Mientras los pases ms ricos y ms contaminantes pretenden seguir produciendo a casi el mismo nivel a costa del sacrificio de los ms pobres, pero menos ecolgicamente esquilmados. La hipocresa ambientalista de los pases desarrollados no deja de sorprender si tenemos en cuenta que en ellos sus opiniones pblicas exigen medidas de proteccin del entorno, algunas de las cuales, en efecto, se han puesto en marcha. As los EEUU, tan avanzados en proteccin interna del medio ambiente, no dejan de ser los mayores despilfarradores de recursos naturales del planeta. La pesimista conclusin a la que se llega es sta: La globalizacin que debiera ser la llave de una planetaria proteccin de los recursos naturales se convierte, en cambio, en una de sus principales amenazas, pues 87 a escala mundial no existen suficientes mecanismos para preservar esos recursos . Adems, la lgica del beneficio econmico, nsita en la globalizacin, y el paralelo debilitamiento del Estado social impiden a ste realizar polticas ambientales eficaces. Slo cuando el coste ambiental se inserte en el mercado mundial y sea tenido en cuenta por las empresas habr garanta de proteccin. Pero, claro est, que las empresas transnacionales se instalan con preferencia all donde las medidas estatales no les impiden contaminar. La falta de proteccin del medio resulta, entonces, un aliciente para la instalacin de multinacionales; stas huyendo de sus lugares de origen pases con mayor rigor en la proteccin ambiental asientan sus procesos de produccin en aquellos otros ms permisivos con la esquilmacin de los recursos y con la contaminacin. La globalizacin tiene as uno de sus perversos y ms hipcritas resulLos intereses de las empresas multinacionales pesan, desde luego, en las polticas ambientales, como destaca BUCK, ob. cit., p. 155. 87. Acerca de todo lo relacionado con la proteccin internacional del medio ambiente, cfr. JUSTE RUIZ, ob. cit.
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tados: el desarrollo de los pases ms pobres se hace a costa de sus recursos naturales. La globalizacin econmica se extiende de la mano de las multinacionales y stas prefieren menos proteccin al medio ambiente. En definitiva, la globalizacin desalienta las polticas ambientales rigurosas. nicamente cuando el peligro parece cierto y con visos de repercutir en las sociedades desarrolladas, cuando no es posible exportar contaminacin porque sta revierte en nosotros, es cuando se plantean problemas como el del cambio climtico. Qu ocurre con los pases ms beneficiados de la implantacin del Estado del bienestar? Es sabido que la globalizacin, con la necesidad de competir, ha puesto en crisis un modelo de proteccin social tildado de ineficaz y anticompetitivo. En verdad, destinar recursos para proteger a los ms desfavorecidos no tiene una rentabilidad econmica tangible e inmediata; estos recursos se retiran de la lgica del mercado para atender fines estatales a menudo constitucionalmente sealados. Y esto es lo que ha entrado en crisis cuando la globalizacin parece requerir la extensin del mercado a todos los recursos disponibles. La sociedad de mercado sera entonces el resultado de poner todo recurso existente bajo la lgica del beneficio econmico. En materia ambiental, lo anterior conduce a enfocar tambin lo ambiental desde el punto de vista de ese beneficio. En este contexto, el constitucionalismo social entra en crisis porque ya no sirve, tal y como fue concebido, para acompaar los procesos econmicos mundiales, es un estorbo. Es imprescindible, pues, su adecuacin y surgen las terceras vas o toda la discusin poltica, cultural y jurdica acerca de su superacin, adaptacin o desmontaje definitivo. Pugnan corrientes liberales con otras menos enemigas o todava propulsoras del Estado social. En el plano jurdico, sin embargo, las clusulas sociales estn ah, en la Constitucin, recordando a los poderes pblicos y a los ciudadanos la necesidad de promover intereses sociales, mejorar las condiciones materiales de vida, realizar, en suma, la igualdad sustancial. Es difcil soslayar mandatos constitucionales tan claros, tan precisas tareas encomendadas a los poderes pblicos. Y, sin embargo, con frecuencia se pasan por alto esas encomiendas vacindose el Estado social. Tal es el caso de muchas Repblicas iberoamericanas donde, al tiempo que se ampliaban las clusulas sociales en la ms reciente oleada de reformas constitucionales, se iniciaban polticas al servicio de la globalizacin que hacan, hacen, imposible atender los requerimientos sociales de sus Constituciones. Una parte significativa, y recien88 temente incluida, de los textos fundamentales iberoamericanos tiene el dudoso privilegio de ser paradigma de Constitucin nominal . 89 En este marco de crisis del Estado social qu ocurre con una de las polticas sociales ms llamativas, la ambiental? Se halla sometida a las mismas serviC. LOEWENSTEIN, Teora de la Constitucin, Ariel, Barcelona, 1982, pp. 218 y ss. Acerca de la crisis del modelo dominante, cfr. para todo, C. DE CABO MARTN, La crisis del Estado social, PPU, Barcelona, 1986, pp. 95 y ss.
89. 88.

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dumbres que sus hermanas o tiene una caracterizacin propia? El punto de partida en lo ambiental es distinto. No se alcanz nunca el grado de proteccin ambiental comparable con el logrado en otras polticas sociales ms antiguas. No existen organismos ambientales comparables a la seguridad social o a la educacin pblica, entre otras. El aumento de la preocupacin ambiental coincide con la globalizacin y con la crisis del Estado social. La privatizacin del Estado social, la retirada de lo pblico, puede afectar y de manera significativa a la preservacin de los recursos naturales. De partida, porque lo ambiental tiende a convertirse en una variable ms de la produccin que como tal es tenida en cuenta, cuando es inevitable, en las decisiones econmicas. Los poderes pblicos fomentan esa consideracin para promover en el mercado la adopcin de medidas ambientalistas y al mismo tiempo rentables gracias a las subvenciones, exenciones fiscales o sanciones a la produccin contaminante. Por otro lado, las opiniones pblicas en los pases ms desarrollados no aceptan ya niveles altos de contaminacin ni pueden ser convencidas siempre con medidas puramente cosmticas; exigen imposicin de concretos mximos admisibles de contaminacin. Por desgracia, las empresas de los pases desarrollados, al estar obligados a producir de manera menos contaminante en sus pases de origen, acaban exportando contaminacin a regiones del mundo menos escrupulosas con el entorno, donde sin una opinin pblica sensibilizada, la proteccin jurdica es aun escasa. Los pases desarrollados tienen ms posibilidades de eleccin. Pueden, como a menudo hacen, exportar sus producciones mas sucias reubicndolas en pases del tercer mundo; y pueden desarrollar polticas ambientalistas a escala estatal o supranacional, contentando as a sus opiniones pblicas. Desde luego, ninguna legislacin de los pases ricos prohbe a sus empresas producir en otros lugares de una forma contaminante que estuviera proscrita en esa legislacin. Pero esas posibilidades reales qu plasmacin jurdica poseen? Se formalizan principios ambientales y se regulan con ms o menos acierto y precisin derechos subjetivos a un ambiente sano. La "optimacin" de los principios y de los derechos depende en ltimo trmino del xito que se tenga en transformar un modelo de desarrollo basado en el aprovechamiento intensivo de los recursos naturales por otro fundado, muy al contrario, en el ahorro de esos recursos. Queda todo, pues, a la medida de lo posible. Situados en el plano jurdico, aprecamos que, a menudo, las Constituciones recogen principios ambientales, mandatos a los poderes pblicos e incluso proclaman derechos. La Constitucin espaola, paradigmtica, ofrece terreno que exploraremos ms adelante en este trabajo. El cumplimiento cabal de los presupuestos ambientalistas insertos en las Constituciones reclama esa transformacin profunda y radical de un sistema econmico globalizado y, por ello, menos controlable, tambin en lo ambiental, por los Estados. El xito relativo de algunas experiencias regionales como la europea crea algunas esperanzas que se fundan en la concepcin,

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bien europea por cierto, de una calidad de vida mnima asegurada para todos, en lo educativo, sanitario, cultural, laboral o ambiental. Es la peculiar manera europea de entender el Estado social entre cuyos componentes se inserta ahora lo ambiental. 90 El planteamiento jurdico arranca de una premisa: Los mnimos vitales, asegurados para todos, son imprescindibles para asentar una sociedad democrtica . Slo preservando la calidad de vida, garantizamos la supervivencia del sistema democrtico. Claro que surgen contradicciones entre la idea de bienestar social y la eficiencia econmica que algunos, tambin en Europa, consideran incompatible con una dedicacin pblica a polticas de garanta social que disminuyen la potencialidad econmica destinando recursos a polticas no regidas por el principio del beneficio econmico o del inters individual. Todava, por fortuna, prevalece el punto de vista de quienes recuerdan otros fines de la accin pblica y resaltan los beneficios no inmediatamente econmicos de las polticas de cohesin social. Y, conforme a este punto de vista, no hay duda de que los poderes pblicos han de asegurarnos mnimos ambientales para todos. Si esta garanta, adems, genera puestos de trabajo, tanto mejor, puesto que ninguna poltica social tiene que ser necesariamente antieconmica y ninguna a la larga lo es, salvo en la lgica del beneficio econmico inmediato y antisocial. Acertadas polticas pblicas proporcionan a la sociedad bienes ambientales adecuados y permiten a todos su disfrute. Si, adems, de esas polticas cumplimiento de mandatos constitucionales se desprenden derechos subjetivos accionables por los ciudadanos, mejor an porque los individuos o los grupos estarn entonces en condiciones de exigir a los poderes pblicos el cumplimiento de sus obligaciones ambientales. Algunos ordenamientos, entre ellos el espaol reconocen el derecho a un ambiente adecuado cerrando as el crculo de garantas jurdicas. La generosidad en esas proclamaciones no siempre asegura, empero, la proteccin de los bienes tutelados. Este riesgo de caer en lo semntico pesa sobre todas las Constituciones, en especial sobre las de los pases en desarrollo que, por lo dems, suelen ser las ms generosas en las proclamaciones. A pesar de todo, esas proclamaciones constitucionales son un punto de anclaje y un argumento slido para exigir su aplicacin y, tambin, para elaborar sobre ellas una dogmtica jurdico-ambiental. I.3. APERTURA DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA A LO AMBIENTAL I.3.1. Alternativas en la constitucionalizacin
91 Como es bien sabido, la Constituci n espaola de 1978 incluye entre sus clusulas una relativa al entorno . Tambin en esto nuestra Constitucin se ha

GOMES CANOTILHO, ob. cit., pp. 465 y ss. Una buena introduccin al precepto la hizo muy tempranamente T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente..., ob. cit., pp. 5 y ss.
91.

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sumado con entusiasmo a las corrientes juridificadoras de los nuevos intereses sociales, entre ellos, el ambiental. Lo que no pudieron incluir la mayora de los constituyentes europeos de postguerra lo introducen las Constituciones ms recientes como la portuguesa y la espaola. En el proceso de elaboracin del pre92 cepto espaol se trasluce bien el celo de los constituyentes por ampliar las referencias medioambientales y enriquecer as esa suerte de constitucionalismo promisorio, tanto ms promisorio cuanto menos son las posibilidades reales de cumplir los compromisos que con la Constitucin se suscriben. Pero en los aos en los que fue aprobada lo habitual era formalizar con detalle el Estado social y la consiguiente democratizacin en lo econmico, en lo social y en lo cultural. De las dos posibilidades que se ofrecan al constituyente: introducir en el texto un 93 principio medioambiental (norma de accin) y regular un derecho a disfrutarlo (norma de relacin) , se opt por recoger las dos posibilidades y hacer as una compleja sntesis de ambas. Se incorpora, por primera vez en nuestro Derecho constitucional, la nocin de calidad de vida y se constitucionaliza el deber de conservar el entorno. El apretado contenido del artculo 45 de nuestra Constitucin se encuadra en el problemtico Captulo III del Ttulo I; el rtulo del Captulo, "De los principios rectores de la poltica social y econmica", tiene, como se ver ms adelante, suma importancia. Son generosas, pues, las previsiones constitucionales sobre el entorno, porque el legislador constitucional deseaba resaltar la importancia del bien recin constitucionalizado. Sin embargo, el alcance y los medios para su proteccin no quedaron claros en la Constitucin y el legislador ordinario tampoco ha despejado las dudas interpretativas que un precepto como el 45 CE plantea. A pesar de todo, se ha formado un cuerpo 94 jurdico, cada vez ms autnomo, al que podemos denominar Derecho ambiental , y que descansa en el artculo 45 de nuestra Constitucin. 95 el derecho a disfruEl contenido del art. 45 CE es mltiple: recoge, primero, tar del medio ambiente, que tambin opera como principio . El apartado segundo del art. 45 impone, por su parte, obligaciones a los poderes pblicos de promover y restaurar el ambiente y de velar por el uso racional de los recursos naturales. Se establece, adems, el deber de todos de conservar el medio ambiente (art. 45.1 CE) reforzando su cumplimiento con la previsin de sanciones administrativas y penales (art. 45.3 CE).
92. G. ESCOBAR ROCA se refiere al "doble carcter del medio ambiente": como derecho subjetivo y como mandato de actuacin, dirigido a los poderes pblicos, La ordenacin constitucional del medio ambiente, Dykinson, Madrid, 1995. pp. 51 y ss. 93. Alternativa que, como recuerda ESCOBAR ROCA, tambin se plante en Alemania desde los aos setenta, ob. cit., pp. 26 y 27. 94. Cfr. MARTN MATEO, Tratado ..., ob. cit., pp. 71 y ss. y J. JORDANO FRAGA, La proteccin del derecho..., ob.cit., pp. 121 y ss. 95. Como explican DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 104 y F. VELASCO CABALLERO, "El medio ambiente en la Constitucin: Derecho subjetivo y/o principio rector?", en Administracin de Andaluca. Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm. 19, 1994, pp. 114 y ss.

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La minuciosidad constituyente no evita las muchas dudas que surgen del texto . Porque si, por un lado, parece claro que se consagra un inters objetivo de rango constitucional, del cual se deducen obligaciones para los poderes pblicos (art. 45.2 CE), por otro lado, es problemtico, y hay dudas sobre su efectividad como derecho subjetivo y sobre la posibilidad de que los ciudadanos puedan reclamarlo con la sola apoyatura constitucional. Adem s, la Constitucin utiliza trminos que no poseen todava caracteriza97 de "medio ambiente". cin jurdica, tales como el de "calidad de vida" o el mismo Son conceptos jurdicos abiertos no tanto indeterminados , que entorpecen la tarea clarificadora de los juristas y menoscaban la proyeccin en la vida nacional de lo dispuesto en el art. 45 precitado. 98 Los trabajos parlamentarios en el proceso constituyente son reveladores en algunos aspectos. Desde el Anteproyecto presentado (BOC de 5 de enero de 1978) quedaba consagrado un precepto dedicado al medio ambiente (el art. 38 en el Anteproyecto). Tambin qued perfilada, desde el principio, la estructura definitiva del artculo, repartido su contenido en tres apartados: el primero, dedicado al derecho a disfrutar del medio ambiente y al deber de preservarlo; el segundo, regulador de los principios ambientales; y, el tercero, dedicado a las sanciones. Esta estructura se mantuvo sin que se propusieran cambios en ella. Asimismo qued cerrada, desde el primer momento, la ubicacin del artculo ambiental en el Captulo III del Ttulo I; este Captulo siempre llev el epgrafe "De los principios rectores de la poltica social y econmica", y comenzaba en el anteproyecto con el art. 34. Sobre sus preceptos pes, desde el primer momento tambin, la clusula que luego sera el definitivo art. 53.3 CE y que en el Anteproyecto fue el art. 45.3, luego el 48.3, ms tarde, el 52.3. Siempre, pues, se contempl una eficacia limitada de los artculos aglutinados en el Captulo III, en los trminos, invariables durante el proceso constituyente, de lo que acab siendo el art. 53.3. La configuracin constitucional del medio ambiente estuvo clara desde el principio y no suscit en los debates grandes controversias. Sobre los redactores del Anteproyecto influyeron las en aquel momento recientes manifestaciones de preocupacin ambiental: las Constituciones griega y portuguesa.
L. ORTEGA LVAREZ, resalta la "funcionalidad compleja" del art. 45 CE, "Organizacin del medio ambiente: la propuesta de creacin de una autoridad nacional para el medio ambiente", en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al profesor Garca de Enterra, II, Civitas, Madrid, 1991, p. 341. En parecido sentido, MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit. p. 108. 97. Sobre el concepto de medio ambiente, cfr. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 62 y ss. RODRGUEZ RAMOS, "Instrumentos jurdicos preventivos en la proteccin del ambiente", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, p. 38. M. BELTRN y R. CANOSA, "Relevancia constitucional del medio ambiente", en Noticias de la Unin Europea, nm. 122, 1995, p. 45. Y tambin JORDANO FRAGA, ob. cit. pp. 55 y ss. 98. Sobre el iter parlamentario del art. 45 CE cfr. PREZ LUO, ob. cit., pp. 254 y ss. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 83 y ss. y LPEZ MENUDO, ob. cit., pp. 169 y ss.
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Las variaciones introducidas durante los trabajos del Congreso y del Senado 99 afectaron a aspectos relativamente secundarios y contribuyeron, en general, a limar su redaccin y a aligerarla . Como se ha apuntado, vari el nmero del precepto que ya en el informe de la Ponencia del Congreso pas a ser el art. 41 (BOC de 17 de abril 1978). As se mantuvo en el Dictamen de la Comisin y en el del Pleno. La numeracin definitiva se introdujo en el Dictamen de la Comisin del Senado (BOC de 6 de octubre 1978) y se mantuvo en la Comisin Mixta (BOC de 28 de octubre 1978) para ser aprobado definitivamente. Las modificaciones sustantivas se centraron en la extensin de la titularidad del derecho-deber, en la supresin de la reserva de ley expresa para regular su ejercicio y cumplimiento. Hubo, adems, varios cambios en la regulacin del apartado segundo del artculo y modificaciones de detalle en el apartado tercero. Analicemos, por separado, estas alteraciones sufridas por el Anteproyecto hasta convertirse en texto definitivo. Por lo que respecta al primer apartado del art. 45, desde el primer momento de su formulacin se recogi el derecho a disfrutar del medio ambiente; el trmino "disfrutar", tan significativo, es la clave del apartado. Ya en el Senado, se aadi, en el Dictamen de la Comisin (BOC de 6 de octubre 1978), la expresin "adecuado para el desarrollo de la persona". El disfrute se proyectara sobre un medio ambiente cuya adecuacin debera ser la conveniente para el desarrollo de la persona. Es una acertada precisin que da al precepto un aire finalista, pues no todo medio ambiente es el adecuado y slo puede disfrutarse en los trminos constitucionales el que lo es. Adems, ese componente finalista irradiaba sobre los otros apartados del precepto, en especial, sobre el segundo orientando la actividad de los poderes pblicos a su consecucin. En el Senado se introdujo una restriccin en la titularidad del derecho y del deber, limitndola a los espaoles (Dictamen de la Comisin, BOC de 6 de octubre, 1978); esta novedad se mantuvo en el Dictamen del Pleno, pero se rectific en la Comisin mixta (BOC de 28 de octubre, 1978) volvindose a la original universalizacin de la titularidad del derecho y del deber atribuyndosela a "todos". El Senado suprimi, ya en el dictamen de la Comisin, la remisin que el Anteproyecto y el texto del Congreso hacan a la ley para que regulara "los procedimientos para el ejercicio del derecho". En el informe de la ponencia se extendi, adems, la remisin a la regulacin del cumplimiento del deber. La reserva de ley fue suprimida en el Senado por considerarse ociosa y subsumible en la general que se haca, entonces en el art. 52.3 luego en el art. 53.3. Esa reserva especfica no era ociosa y su mantenimiento hubiera resuelto algunos problemas interpretativos luego suscitados.
99. El cuadro comparativo de los textos sucesivos del precepto se encuentra en Constitucin Espaola, Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, Madrid, 11 edicin, 1980, Vol. IV, pgs. 5350 y 5351

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En resumen, el apartado primero del art. 45, en su redaccin definitiva, slo introduce dos novedades respecto de la versin inicial del Anteproyecto: la calificacin del medio ambiente disfrutable de adecuado para el desarrollo de la persona; y la supresin de la reserva de ley. La primera novedad fue capital y ha marcado la interpretacin del precepto; la segunda, en mi opinin, desafortunada. Fueron muchas las variaciones sufridas por el apartado segundo del artculo. De la primera redaccin slo se acab manteniendo el mandato de los poderes pblicos de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales. Tanto la versin primera como la definitiva son relativamente breves; sin embargo, a lo largo de los trabajos parlamentarios se aadi un prolijo contenido al apartado que, a la postre, se aliger, quizs en exceso. El mayor grado de prolijidad lo presentaba el Dictamen del Pleno del Senado (BOC de 13 de octubre, 1978), pero la Comisin Mixta (BOC de 28 de octubre, 1978) cercen radicalmente la redaccin que ya fue la definitiva. La versin del Anteproyecto (BOC e 5 de enero, 1978) era muy sencilla: recoga el mandato de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales, acompaado del de velar por la conservacin del paisaje y la proteccin y mejora del medio ambiente. Resultaba, en su sencillez, una redaccin incolora y sin matices, pero clara y rotunda. Ya en el informe de la ponencia del Congreso (BOC de 17 de abril, 1978) se aventuraban los redactores en la prolijidad y aadan referencias a los "espacios naturales", a los "montes" y a la "fauna". E insistan, a propsito de los recursos, en el "mantenimiento y potenciacin de los recursos naturales renovables". La referencia a la "proteccin y mejora del medio ambiente" quedaba al final del apartado como residual apelacin al medio. Esta redaccin se mantuvo durante todos los pasos en el Congreso y ofreca una enunciacin de algunos de los elementos ambientales, pero no de todos. Resultaba as prolija pero incompleta, porque incurra en el error de enunciar, ad exemplum, algunos elementos ambientales dotndolos de una relevancia constitucional de la que hubieran carecido los excluidos. Por qu referirse al paisaje y no al clima?, por ejemplo. No se recogan nuevos mandatos a los poderes pblicos sino que se extenda expresamente su actuacin a los elementos ambientales citados. El apartado segundo mejor mucho en el Senado, donde se suprimieron las enunciaciones de elementos se suprimieron las referencias al paisaje, a los montes, a la fauna y se introdujeron nuevos mandatos para los poderes pblicos y nuevos principios ambientales. As, al anteponer la palabra "todos" a recursos naturales, se poda suprimir la segunda alusin a los recursos naturales renovables que inclua la detestable redaccin del Congreso; y se pudo eliminar la enumeracin incompleta de elementos ambientales, quedando todos incluidos en la frmula "todos los recursos naturales sin excepcin". Se incluye tambin en el Senado la importante referencia a la proteccin y mejora de la calidad de vida que se mantendra hasta el final; como tambin se

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mantendr la novedad senatorial de "defensa y restauracin del medio ambiente" apoyada "en la indispensable solidaridad colectiva". Estas decisivas novedades se completan con la referencia a la generacin presente y a las futuras. Lo aprobado por la Comisin Mixta (BOC de 28 de octubre, 1978) aligera el texto del Senado, pero dejando lo mejor de las novedades aportadas por la Cmara Alta. Se suprime la expresin "sin excepcin" referida a los recursos naturales que era redundante con la frmula "todos los recursos naturales"; y se elimina tambin la especfica referencia a la solidaridad intergeneracional, simplificando la invocacin a la solidaridad colectiva. El apartado tercero del artculo fue el que menos modificaciones sufri, pero algunos cambios fueron importantes. En el Anteproyecto se prevean sanciones penales para los "atentados ms graves contra el paisaje protegido y el medio ambiente" as como la "obligacin de repara el dao producido". Se remita a la ley la fijacin de las sanciones penales y la determinacin de la obligacin de reparar el dao causado. La primera de las remisiones era, y sigue siendo en la versin actual del precepto, completamente ociosa porque el principio de legalidad de penal se halla en el art. 25 de la Constitucin. La incompleta alusin al mbito protegido que se inclua en el texto original fue sustituida por una referencia a "lo dispuesto en los dos nmeros anteriores" (BOC 17 de abril, 1978). As, eran sancionables tanto las faltas ms graves cometidas contra los bienes protegidos en los otros dos apartados del precepto. Esta redaccin se mantuvo en todos los pasos dados en el Congreso. Fue modificada, sin embargo, en el Senado; en el Dictamen de la Comisin (BOC 6 de octubre 1978) se suprimi la expresin "faltas ms graves" por otra ms amplia "Para quienes violen lo dispuesto..."; se sustituy, asimismo, el adjetivo "producido" por "causado" y se redact de nuevo la reserva de ley aunque sin alterar su sentido. La Comisin Mixta introdujo en el texto aprobado por el Senado dos novedades importantes: Primero, suprimi la referencia "a los dos apartados anteriores" para dejarla "en el apartado anterior"; se reduca, as, el mbito posible de sancin de forma harto discutible, precisamente porque el deber constitucional de conservar el medio cristaliza en obligaciones concretas cuyo incumplimiento provoca la sancin. Segundo, intercal una referencia a las sanciones administrativas, referencia que era necesaria despus de ampliar el abanico de lo sancionable ms all de las faltas ms graves. El apartado tercero del precepto acaba teniendo una coherente redaccin con el nico lunar de la supresin de la referencia al apartado primero. Parece que se hubiera querido separar el mbito sancionador de los atentados a los concretos elementos ambientales del relativo a la regulacin del derecho constitucional a disfrutarlos. Quedara, entonces, acotada materialmente la reserva de ley en lo que toca a las sanciones (art. 45.3 CE) de la genrica reserva (art. 53.3 CE) que pesara sobre el derecho.

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I.3.2. La "Constitucin ambiental" y su interpretacin Slo cabe hablar de un Derecho constitucional ambiental adscribindolo a un ms amplio y abarcador Derecho ambiental, al conjunto de normas jurdicas que 101 regulan bienes ambientales con la finalidad de preservarlos para su disfrute en los trminos del art. 45.1 CE. Entre las definiciones de Derecho ambiental optamos por una que conecte con el disfrute humano del ambiente, pues es justamente lograr la adecuacin del entorno para su disfrute lo que ha de inspirar, segn establece nuestra Constitucin, toda accin de los poderes pblicos en la materia. Se trata, pues, de elaborar un Derecho ambiental al servicio de esa adecuacin. Dentro de un ms amplio y complejo Derecho ambiental, hay un espacio cientfico para el Derecho constitucional. En efecto, en el orden jurdico espaol relativo al entorno se encuentran normas de rango constitucional y otras, que sin poseer este rango, conectan con aqullas y las completan. La separacin de lo materialmente constitucional de los otros mbitos normativos: administrativo, 102 penal, internacional, procesal, financiero y civil es, en muchos casos, puramente acadmica , porque resulta imposible imaginar la proyeccin sobre la realidad, en compartimientos estancos, del orden jurdico ambiental. La ntegra ordenacin jurdica ambiental se proyecta sobre el medio, regulndolo. Pero el Derecho 103 que penetre en otras 104 o que de otras se ambiental no es una disciplina horizontal nutra, sino una disciplina "de sntesis" . Su especificidad tiene consecuen105 cias metodol gicas al imponer formas de abordarla para potenciar la consecucin 106 de sus fines . Desde luego, la apelacin a los principios ambientales es una de las exigencias nucleares del buen entendimiento del Derecho ambiental . Y es
Cfr. para todo, R. CANOSA USERA, "Aspectos constitucionales del Derecho ambiental", en Revista de Estudios Polticos, nm. 94, 1996, pp. 73 y ss. 101. BRAES ofrece una impecable definicin: "conjunto de reglas que se ocupan de la proteccin jurdica de aquellas condiciones que hacen posible la vida en todas sus formas. Sin embargo estas condiciones no deben considerarse de manera esttica sino dinmica, tal y como se presentan en la realidad", ob. cit., p. 16. JORDANO FRAGA, sintetiza los diferentes conceptos brindados por la doctrina, La proteccin..., ob. cit., pp. 121 y ss. Es interesante la definicin de Derecho ambiental dada por SULLIVAN: "The environmental law system is an organized way of using all of the laws in our legal system to minimize, prevent, punish or remedy the consequences of actions wich damage or threaten the environmental public health and safety", se refleja la gran expansin de lo ambiental, ob. cit., p. 2. 102. Porque el objeto del Derecho ambiental es interdisciplinar, SULLIVAN, ob. cit., p. 1. 103. Como la denomina BRAES, pues posee un objeto especfico. "Especificidad dada...por la especialidad del enfoque propio del derecho ambiental", ob. cit., p. 47. 104. Ibidem. Y BELLVER CAPELLA, segn este ltimo se trata de una disciplina autonma porque cumple dos condiciones: objeto bien definido y relevante, y principios e instituciones propias, ob. cit., p. 43. En parecido sentido LOPERENA ROTA, los principios..., ob. cit., p. 22. 105. SERRANO MORENO, ob. cit., pp. 213 y ss. 106. Acerca de la necesaria apelacin a los principios para interpretar y aplicar la legislacin sectorial, cfr. E. ALONSO GARCA, "Legislacin sectorial del medio ambiente", en Ponencias del I Congreso Nacional de Derecho Ambiental, Valencia, 1995, pp. 34 y ss.
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107 esos princijustamente en el Derecho constitucional ambiental donde hallamos pios. El Derecho ambiental se presenta entonces como un sistema , de cuya coherencia depende el logro de sus fines. Y por lo que a las fuentes del Derecho ambiental respecta, son en nuestro ordenamiento variadas, toda vez que hay normas ambientales en todos los escalones normativos desde la Constitucin (art. 45) hasta las menos relevantes de las 108 disposiciones. Por aadidura, la distribucin de competencias afecta singularmente nuestra materia, objeto de un complejo reparto de ttulos ambientales . Bien es cierto que fijar los lmites entre el Derecho constitucional ambiental y el respectivo Derecho administrativo no resulta fcil. Hay, como de costumbre, una frontera muy lbil entre ambas ordenaciones. Legtimamente puede superarse tal frontera en inters de la contemplacin conjunta del Derecho pblico ambiental. Pero si tal contemplacin global es necesaria, tambin lo es separar mbitos cientficos, donde las distintas disciplinas acadmicas se proyecten ms fructferamente.

a) Los problemas interpretativos suscitados por el art. 45 de la Constitucin. Frmulas dilatorias o mandatos inequvocos? En la parte ambiental de la Constitucin aparecen los rasgos ms caractersticos de las normas constitucionales del109 Estado Social, a saber, su indeterminacin, su vaguedad, su abstraccin en suma . Se trata, adems, de incorporaciones recientes al mundo de lo jurdico y, por eso mismo, desprovistas aun del substrato terico que facilite la interpretacin de otros preceptos constitucionales igualmente abstractos, pero ya madurados doctrinalmente. Si los trminos "igualdad", "justicia" o "democracia", a pesar de su vaguedad, pueden ser ms fcilmente interpretados porque ya tienen acomodo, de antiguo, 110 en la dogmtica constitucional, voces como "medio ambiente" o "calidad de vida" son, por su novedad, tanto legislativa como doctrinalmente de muy difcil aprehensin hermenutica. Hay que configurar dogmticamente estos conceptos, llenarlos del sentido jurdico que todava no poseen. Para ello, hemos de apoyarnos en conceptos ms consolidados tambin
Tal y como resalta SULLIVAN, ob. cit., p. 1. Vease como ejemplo la descripcin de las fuentes del derecho ambiental en los EEUU ofrecida por SULLIVAN, ob. cit., p. 27. 109. R. CANOSA USERA, Interpretacin constitucional y frmula poltica, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, pp. 61 y ss. 110. Afirma DOMPER FERRANDO que la calidad de vida y el medio ambiente son dos conceptos distintos, ob. cit., p. 92, pero el medio ambiente adecuado es condicin imprescindible para la calidad de vida, p. 116. ntima conexin que destaca A. VIAS, "Medio ambiente y calidad de vida", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, pp. 7 y ss. En la misma lnea la STC 64/1982, F. J. 5. PREZ LUO, por su parte, destaca el valor interpretativo que posee la referencia a la calidad de vida que contiene el Prembulo de la CE, ob. cit., p 247.
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recogidos en la Constitucin. Es aqu cuando los valores constitucionales, como desiderata del Orden jurdico, intervienen para apoyar sobre ellos la interpretacin de los preceptos medioambientales. En otras palabras, el sentido normativo de stos ltimos se halla en la proyeccin ambiental de los valores y fines que la Constitucin recoge. Interpretar el sentido del artculo 45 de la Constitucin, nicamente, segn lo que disponga la legislacin infraconstitucional no es legtimo. Y no lo es, por ejemplo, contemplar el Derecho constitucional desde el Derecho administrativo en la materia y no al revs, como corresponde. Que duda cabe de que la legislacin, en la medida en que desarrolla los preceptos constitucionales, contribuye a fijar su contenido; pero la actual dispersin legislativa entorpece, ms que favorece, la contemplacin de la "Constitucin ambiental". Esta ha de considerarse, sistemticamente, a la luz de otros preceptos de la Constitucin. 111 Las prescripciones constitucionales relativas al entorno sirven a los fines constitucionalmente declarados . As, la calidad de vida es el desideratum de bienestar material y espiritual de la persona, el ambiente idneo para su dignidad. Esta ltima es el fin y el fundamento de toda ordenacin jurdica, tambin de la medioambiental. El medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es uno de los presupuestos que, junto con el bienestar econmico y el disfrute de los derechos constitucionales, conforman la calidad de vida. Podemos ordenar as la secuencia: dignidad, calidad de vida, medio ambiente, toda ella compuesta por nociones normativas a las que se debe llenar de contenido y clasificar. En esa secuencia destaca, junto con el personalismo, la dimensin colectiva. Como ya se dijo el medio ambiente es un bien colectivo de disfrute individual y 112 la solidaridad, siempre lmite al disfrute ingeneral a un tiempo emparentado con dividual o colectivo del ambiente . La resultante de proteger este bien, y otros, es la calidad de vida. He aqu una de las realizaciones de la igualdad sustancial que, como fin constitucional, propone el artculo 9.2 de nuestra Ley fundamental. La preservacin del entorno por parte de los poderes pblicos, tal y como previe113 ne el artculo 45 CE, realiza la igualdad sustancial y, cuando mejora la calidad de vida, preserva la dignidad de la persona (art. 10.1 CE) . Como quiera que los bienes jurdicos ambientales no son los nicos, pues hay otros en potencial oposicin, en cada momento habr de llegarse al equilibrio que convenga. En efecto, el desarrollo econmico y el bienestar, por l proporcionado a los individuos y a la colectividad, tambin los encontramos recogidos en la Constitucin. Son por eso, fines constitucionales. Es ms, la calidad de vida
Cfr. PREZ LUO, ob. cit., p. 261. y VELASCO CABALLERO, ob. cit. p. 77. J. DE LUCAS, "El principio de solidaridad como fundamento del derecho al medio ambiente", en Revista de Derecho Adminstrativo, nm. 12, 1994, pp. 51 y ss. GOMES CANOTILHO afirma que la defensa del ambiente es una tarea "solidaria no solitaria", Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 105. 113. En suma, se trata de orientar ambientalmente la interpretacin de todo el orden jurdico conforme a la Constitucin, en este caso, conforme a su art. 45, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 142 y ss.
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incluye el bienestar econmico. Por aadidura, el disfrute de no pocos derechos constitucionales puede verse afectado por la proteccin dispensada al entorno. Es tarea del intrprete determinar, en cada momento, el grado de proteccin del me114 dio, para que tal proteccin no menoscabe la debida tutela de otros intereses, tambin constitucionales. Se precisa una ponderacin , tanto ms difcil cuanto que se halla sometida a los vaivenes de las aspiraciones sociales, econmicas o polticas. La realidad de cada momento histrico, con sus cambios, afecta, sin duda, a la interpretacin jurdica; cuando sta considera los intereses en juego, para ponderarlos, se ve obligada a reparar en esa realidad para regularla a su vez. El elemento evolutivo, "la realidad social del momento en el que las normas han de ser aplicadas" (art. 3.1 del Cdigo Civil) opera con especial intensidad en la interpretacin de las normas ambientales. La actividad, por lo dem s, de los destinatarios de estas normas es significativa para preparar la interpretacin de los 115 operadores jurdicos. Estos ltimos, al desarrollar las prescripciones mencionadas han de tener muy presentes las aspiraciones de los grupos sociales implicados Ms an cuando, como en el caso espaol, hablamos de un nuevo inters social cuya configuracin ltima es todava controvertida y problemtica. 116 n del inters social por Hasta hoy hemos asistido a una progresiva ampliaci el entorno y por el "desarrollo cualitativo" a l ligado . No hace mucho, el desarrollo econmico, aunque contaminante, prevaleca sobre las consideraciones ambientales. Todo ha cambiado y, en algunos casos, parece haberse invertido la preferencia. La situacin seguir modificndose y sern los mismos preceptos constitucionales los que la regulen. Cambiarn las pretensiones sociales y las leyes, y cambiar, cuando sea preciso, la interpretacin de los preceptos constitucionales. Detrs del discurso jurdico estar 117 siempre la tensin entre desarrollo econmico y proteccin del medio ambiente . Una de las mayores dificultades que plantea el constitucionalismo promisorio es la falta de concrecin en los tiempos de cumplimiento. Supuesto ya que casi ningn objetivo social declarado
GOMES CANOTILHO advierte que el inters ambiental no es superior en abstracto a ningn otro y que debe hacerse un ad hoc balancing entre ellos, ob. cit., p. 90. 115. Lo que P. HBERLE llama la apertura de la interpretacin constitucional, Retos actuales del Estado constitucional, IVAP, Oati, 1996, pp. 15 y ss. 116. El "desarrollo cualitativo" al que se refiere T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ, "El medio ambiente en la Constitucin espaola", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1980, p. 344. 117. Entre otros, apuntan esta tensin entre el crecimiento econmico, auspiciado tambin por la Constitucin espaola (arts.30, 40, 130, 131), y el medio ambiente, F. DELGADO PIQUERAS, "Rgimen jurdico del derecho constitucional al medio ambiente", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 38, 1993, p. 61. T.R. FERNNDEZ, ob. cit., pp. 342 y ss. Una tensin que, a juicio de J. DOMPER FERRANDO, se ha constitucionalizado en el art. 45 CE, , ob. cit., p. 98. Pero la citada tensin no se resuelve con el "falso dilema desarrollo-ecologa", pues el desarrollo econmico es imprescindible, como apunta M. MARTN MATEO, "La calidad de vida como valor jurdico", en VVAA, Estudios sobre la Constitucin espaola, Homenaje al profesor Garca de Enterra, II, Civitas, Madrid, 1991, p. 1443. Y ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 86 y ss.
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en la Constitucin puede lograrse de inmediato nada ms entrar en vigor el precepto, porque es justamente regular la transformacin social encaminndola a unos fines trazados lo que caracteriza al constitucionalismo social. La Constitucin denuncia la situacin de desigualdad social y propone la igualdad sustancial (art. 9.2 CE) mediante el logro de objetivos sociales (Cap. III CE). La Constitucin no puede crear, por s sola, las condiciones mejores de vida para todos, es un elemento de promocin y estmulo. Y es aqu donde cabe preguntarse por la efectividad de esa promocin. Algunos responderan tomando el ejemplo del ms reciente y prolfico constitucionalismo social iberoamericano, que lisa y llanamente se trata de una falsificacin: se introducen clusulas sociales para no cumplirlas o al menos para dilatar su cumplimiento. Todo el Estado social constitucionalizado no sera otra cosa que un conjunto de frmulas dilatorias de las que el Estado se desentendera, justificndose en las difciles condiciones econmicas que no dejan margen para destinar recursos a esas polticas, siempre activas y siempre caras, preanunciadas en la Constitucin pero nunca acometidas. Para mayor escarnio, se desmontan algunos de los servicios sociales vulnerando aquel 118 principio no escrito del Estado social: el de no retroceso en las conquistas sociales . No es extrao que sea en este marco de descomposicin del Estado social donde florezca la 119 a los incumplimientos esfigura de la inconstitucionalidad por omisin conectada tatales de las clusulas sociales de las Constituciones . As las cosas, las clusulas ambientales padecen los mismos males que las dems, convertidas todas ellas en frmulas dilatorias. A diferencia de las otras, las polticas ambientales no se desmontan porque no existan y cobra pleno sentido para ellas la expresin frmula dilatoria. Hay sin embargo una cierta poltica ambiental de escaparate y sin costo para el Estado. En el mbito nacional, y en concreto en el espaol, hablar de frmulas dilatorias no es de recibo y ello porque las emergencias ambientales son ya evidentes para la opinin pblica y porque, adems, la Constitucin, al reconocer el derecho 120 a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1) , intensifica la obligatoriedad de los mandatos ambientales concretos que 121 tambin recoge (art. 45.2). La proclamacin del derecho subjetivo refuerza la imperatividad de los principios y mandatos constitucionales ambientales . La vincu118. El consagrado por GOMES CANOTILHO como principio de no retroceso social, Direito..., ob. cit., pp. 468 y ss. 119. Acerca de la inconstitucionalidad por omisin respecto a los preceptos contenidos en el cap. III CE, cfr. para todo J.J. FERNNDEZ RODRGUEZ quien destaca las dificultades de articularla por la ausencia de lmites temporales, La inconstitucionalidad por omisin, Civitas, Madrid, 1998, pp. 366 y ss. 120. Sobre el desarrollo del art. 45 CE en relacin con la incostitucionalidad por omisin, FERNNDEZ RODRGUEZ, ob. cit., pp. 370 y 371. 121. A propsito del reforzamiento de los principios aparejado por la proclamacin de derechos, cfr. E. W. BCKENFRDE, Escritos..., ob. cit., pp. 116 y ss.

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lacin de los poderes pblicos a los preceptos de la Constitucin es, pues, muy intensa. Quedara proscrita, desde luego, cualquier medida regresiva, reductora de la proteccin ambiental. Por otra parte, la intensa poltica ambiental comunitaria asegura un nivel uniforme y relativamente intenso de proteccin, lo que es beneficioso para el medio ambiente en pases, como Espaa, tradicionalmente ms atrasados en su poltica ambiental propia. Ocurre entonces que los poderes pblicos espaoles cumplen sus obligaciones constitucionales estimulados y condicionados por una poltica comunitaria superpuesta y, en lo esencial, coincidente con los principios ambientales de la Constitucin. Todo lo anterior contribuye a convertir las previsiones constitucionales en verdaderos y eficaces mandatos a los poderes pblicos internos. Bien es cierto, sin embargo, que no todos los desiderata ambientales estn cumplidos y que an queda mucho por hacer en punto a medidas concretas de proteccin y, sobre todo, en cuanto a la regulacin jurdica se refiere. b) La necesaria integracin del art. 45 CE La incorporacin en la Constitucin de nuevos intereses sociales que alcanzan as el mximo rango de juridificacin demuestra la vitalidad del Derecho constitucional para satisfacer las emergentes necesidades sociales. No siempre, sin embargo, esa incorporacin, la mera regulacin constitucional, allana todos los problemas; antes al 122 nuevo contrario crea incertidumbres jurdicas a propsito del alcance normativo del precepto si este se inserta en el constitucionalismo programtico o promotor . La regulacin constitucional del medio ambiente plantea problemas particulares que no se presentan con otros intereses sociales constitucionalizados. El derecho a una vivienda digna, por ejemplo, podr ser mejor o peor satisfecho con polticas pblicas ms o menos eficaces, pero es fcil detectar su contenido y teorizar sobre l. El medio ambiente, en cambio, no es cosa fcilmente delimitable porque sus contornos son evanescentes; teorizarlo es tarea harto complicada. Si todo precepto constitucional regulador de dere123 "rellenado", por utilizar la palabra de la traduccin del cchos o de principios ha de ser lebre libro de Bckenfrde , la funcin rellenadora, aclaradora, resulta evidente en relacin con el art. 45 CE, al tratarse de un inters social difuso, de perfiles muy lbiles. Pero la dogmtica constitucional en materia ambiental es todava insuficiente. Los anlisis jurdicos se han centrado ms bien, salvo conspicuas excepciones, en la regulacin de las medidas sectoriales de proteccin ambiental o en la distribucin competencial en la materia. Se ha producido un divorcio entre la regulacin constitucional y las regulaciones sectoriales; se sabe que stas sirven al cumplimiento de los fines impuestos por aqulla pero no existe continuidad entre una y otra, y esta separacin no es cubierta por una dogmtica cuyos referentes normativos o son los ms indeterminados posibles (los constitucionales) o los ms concretos esperables (la regulacin sectorial).
122. 123.

LUCAS VERDU, Curso..., ob. cit., pp. 349 y ss. BCKENFRDE, ob. cit., p. 37.

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No se trata aqu de reproducir el debate doctrinal en torno a la eficacia normativa autosuficiente de los preceptos constitucionales que se bastaran, por s solos, para producir los efectos previstos en ellos sin necesidad de mediacin legislativa, pudiendo los jueces extraer entonces las consecuencias jurdicas pertinentes sin intermediacin del legislador. Esta creativa labor del aplicador judicial del Derecho tiene sentido cuando se trata de otros preceptos constitucionales, en particular de los relativos a derechos de aplicacin directa. Pero es dudoso que pueda hacerse en el caso de los derechos contemplados en el Captulo III CE. Y aunque los jueces pudieran o lo intentaran, sera tan creativa la interpretacin, tan aportadora de sentido a la Constitu124 cin, que el aplicador estara, a mi juicio, desbordando su funcin jurisdiccional para ejercer una espuria funcin de suplencia del legislador democrtico . El papel de la dogmtica constitucional es, por su parte, mucho m s modesto; se limita a preparar la decisin legislativa o cuando sta se produzca, a criticar explicar las normas aplicadas. 125 Ahora bien, la inactividad del legislador democrtico esteriliza, en buena parte, la aproximacin dogm tica que se desenvuelve en un vaco sin objeto nor126 asirse; perfecto escenario para que aquella lapidaria frase de Von mativo al que Kirchmann se realice y tres palabras rectificadoras del legislador conviertan bibliotecas enteras de derecho ambiental en basura. Esto podra desde luego ocurrir con la dogmtica ambiental, incluidas las modestas aportaciones de este libro, si el legislador cumpliera con la obligacin que le compete. La falta de un desarrollo completo y directo del art. 45 CE alimenta todas las conjeturas doctrinales, algunas disparatadas, y podra tambin estimular activismos judiciales. Esto ltimo no se ha producido con carcter general aunque algunos jueces demuestren una sensibilidad ambiental encomiable. Gomes Canotilho llama la atencin sobre las recprocas funciones que en materia de proteccin del ambiente corresponden a los jueces y al legislador. Aunque en las127 normas ambientales haya conceptos vagos cuya interpretacin corresponda al juez , a ste no incumbe pon128 intereses constitucionales, pues esta tarea pertenece al derar con carcter definitivo "legislador del ambiente" . Es, pues, el legislador democrtico quien debe con130 cretar129 las relaciones jurdicas entre el inters ambiental y otros bienes constitucio131 adoptar medidas cautelares nales . A lo sumo los tribunales pueden y llamar la atencin del legislador y del gobierno para que cumplan las obligaciones a ellos
124. El peligroso trnsito "Del Estado legislativo al Estado jurisdiccional de Justicia constitucional" al que se refiere BCKENFRDE, ob. cit., pp. 130 y ss. 125. Que dejara sin una de sus principales garantas al derecho, FERRAJOLI, ob. cit., p. 917. 126. La jurisprudencia no es ciencia, CEC, Madrid, 1983, p. 29. 127. GOMES CANOTILHO, ob. cit., p. 100. 128. Ibid., p. 108. 129. Ibid., p. 99. 130. Ibid., p. 108. 131. Ibid., p. 104.

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impuestas por la Constitucin. Cuando el art. 45.2 CE se refiere a los poderes pblicos no pretende subvertir el esquema de separacin de poderes establecido en la Constitucin sino involucrar a todos en la proteccin del medio ambiente. As las cosas, los jueces habrn de ocuparse de promover lo ambiental en la esfera de su competencia sin que las omisiones de los otros poderes les autoricen a sustituirlos. Esta usurpacin es especialmente grave cuando el juez, como resultado de una 132 ponderacin entre derechos constitucionales, impone a uno de los derechos en conflicto un sacrificio definitivo . En suma, slo el armnico cumplimiento, por parte de cada poder pblico, de sus correspondientes obligaciones contribuye a la mejor proteccin del ambiente. Un efecto casi general, equivalente al de una ley de inmediato desarrollo, podra tener la jurisprudencia sentada por el TC. Como veremos en diversos captulos de esta monografa y, sobre todo, en el Captulo V, el TC se ha limitado, m s bien, a resolver conflictos competenciales total o parcialmente ambientales. Sus aclaraciones acerca del valor de los principios ambientales no han sido muy profundas, con alguna excepcin la STC 102/1995, de 26 de junio. Tampoco ha tenido ocasin de elaborar un derecho a disfrutar de un medio adecuado; las pocas referencias a l no profundizan en su contenido y slo resaltan que es el fin de la accin tuitiva de los poderes pblicos. c) Interpretacin de la Constitucin conforme a las leyes sectoriales Al faltar el desarrollo legislativo directo y completo del art. 45 CE, sus con133 cuyo grado de concrecin es por lo general tenidos slo se precisan en normas muy alto, en normas sectoriales . Esta desconexin, entre lo m s general y lo ms concreto genera un abismo en el que se hunde el Derecho ambiental por falta de coherencia en el progresivo desarrollo normativo. Es un grave defecto del ordenamiento jurdico ambiental carecer de esa continuidad tan deseable. La rela134 precisas sectoriales cin entre normas ambientales de la Constitucin y las mas es por lo general demasiado lejana, sin pasos intermedios . La abundancia de normas sectoriales no es un demrito del Derecho positivo ambiental, antes al contrario demuestra el afn protector de bienes ambientales cuya garanta se alcanza justamente con medidas muy precisas de tutela. En efecto, si se trata de resguardar los bienes ambientales frente lesiones de todo tipo, las normas sectoriales son las encargadas de ello, porque su contenido, eminente132. GOMES CANOTILHO analiza el leading case portugus, caso Quinta do Taipal, para advertir que de proceder as, el juez estara actuando al margen de la Constitucin, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 94. 133. Lo que tambin sucede en Italia, como subraya MEZZETTI, ob. cit., pp. 32 y ss. 134. Para corregir este defecto BRAES propone unos "Elementos de poltica legislativa" que aunque pensados para M xico, son perfectamente extrapolables a Espaa, ob. cit., pp. 600 y ss.

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mente tcnico, expresin normativa del consenso cientfico, es el ms apto para brindar la tutela que, en el terreno de las medidas concretas, necesitan los bienes ambientales. Las normas sectoriales son, pues, imprescindibles y su ausencia simbolizara la ominosa inactividad de los poderes pblicos. No obstante lo anterior, tambin convendra contar con esa norma general ambiental, es decir, con un inmediato y coherente desarrollo del precepto constitucional que no hiciera tan brusco el paso de lo ms abstracto a lo ms concreto. Esta ausencia tiene su ms indeseable consecuencia en la inversin de la interpretacin del precepto constitucional cuyo "rellenado" se hace, con frecuencia, segn el contenido de las normas sectoriales; es decir, se interpreta la Constitucin conforme a las normas sectoriales. Este riesgo, tan previsible como inevitable, de interpretar el art. 45 CE conforme a la legislacin sectorial mientras aguardamos la promulgacin de las normas intermedias que 135 desarrollen inmediatamente la Constitucin cuando lo razonable es lo contrario . La inversin interpretativa comentada conlleva el peligro de privar al precepto constitucional de contenido propio y, en consecuencia, despojarlo en la prctica de eficacia normativa. Porque el riesgo de esa inversin se debe, sobre todo, a la distancia entre el precepto constitucional y las normas sectoriales al no haber natural conexin de sentido entre ellas. La cercana entre el artculo 45 CE y las normas de su inmediato desarrollo debera evitar el riesgo, tambin existente por otro lado, de interpretar aqul a la luz de stas. Por lo dems y aunque alguna utilidad tengan, los intentos de recomposicin doctrinal no hacen otra cosa que imaginar, presuponiendo y creando virtualmente ese eslabn normativo que falta. Puede tambin reorientar hacia arriba la interpretacin, esto es, conectando el art. 45 CE con otros principios y valores constitucionales para proponer lege ferenda un contenido posible de esa norma intermedia. Se soslayara, por aadidura, la patolgica consecuencia, ya comentada, 136 de privar al art. 45 CE de contenido vertindolo en las normas sectoriales. La 137 ley general, apuntada por muchos conveniencia de dictar una , evitara una excesiva tarea de rellenado .

135. Una interpretacin del Derecho ordinario de conformidad con el art. 45 CE, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 142 y ss. SERRANO MORENO subrayan una obviedad: que el art. 45 CE unifica y sistematiza la normativa sectorial, ob. cit., p. 101. Tambin MERUSSI advierte de ese peligro, conjurable si se explota la potencialidad de la Constitucin, ob. cit., p. 445. 136. Casi sin excepciones se coincide en esa necesidad de dictar una ley general. Entre otros P. ESCRIBANO COLLADO y J.I. LPEZ GONZLEZ "Desarrollo legislativo de la Constitucin en materia de proteccin del medio ambiente" en Revista de Administracin Pblica, nm. 103, 1984, pp. 361 y ss. A. PREZ MORENO, P. ESCRIBANO y J.I. LPEZ GONZLEZ, Constitucin y medio ambiente. Bases para un programa legislativo, Instituto de Desarrollo Regional, Sevilla, 1992. F. DELGADO PIQUERAS, "Rgimen jurdico del derecho constitucional al medio ambiente", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 38, 1993, pp. 72 y 73. 137. BCKENFRDE propone, en general, ms desarrollo normativo y menos rellenado jurisprudencial, ob. cit., p. 41.

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d) La interpretacin del art. 45 CE a la luz del Derecho comunitario: otra forma de vaciamiento constitucional. Las directivas comunitarias y su insercin en nuestro ordenamiento jurdico Aunque no se trata aqu de agotar un anlisis sistemtico del Derecho comunitario ambiental s conviene abordar su relacin con nuestra "Constitucin ambiental" para descubrir 138 las influencias que sobre ella recaen desde fuentes comunitarias. Mas adelante detallamos los principios comunitarios en la materia, ahora hay que preguntarse cmo ese Derecho supranacional incide en la interpretacin de nuestro Derecho interno. Y a este respecto sucede que, en el campo ambiental, la apertura de nuestra Constitucin supuso un aluvin de disposiciones comunitarias en especial directivas, cuyo desarrollo exiga la introduccin de novedades en el orden jurdico espaol. La incidencia de la integracin afecta de dos maneras a la produccin de normas ambientales. Por un lado, el formal: hay un desplazamiento de las potestades normativas en la materia puesto que las139 instituciones comunitarias poseen competencia legislativa sobre lo ambiental . De otro lado, el sustantivo, ya que el Derecho ambiental comunitario se intercala entre la Constitucin (art. 45) y el Derecho infraconstitucional espaol predeterminando el contenido de este ltimo. Por aadidura, la interpretacin del precepto constitucional ambiental puede hacerse a la luz de los tratados comunitarios, mucho ms precisos y, por ello, m s aptos para dotar de contenido, rellenndolas, normas ambientales de cabecera. Analicemos cada uno de los aspectos comentados. La cesin de competencias ambientales no supone, en la materia ambiental, su atribucin en exclusiva a la potestad comunitaria, porque los Estados miembros retienen, de diversos modos, capacidad legislativa. Estamos ante un caso de competencias concurrentes. Las autoridades nacionales van perdiendo su discrecionalidad140 a medida que crece el espacio material ocupado por la normativa comunitaria . 141 Hasta el Acta nica , la normativa ambiental comunitaria careca del respaldo de un ttulo competencial especfico y hubo que emplear las clusulas de extensin competencial (arts. 100 y 235 del TCEE) para sostenerla. La ordenacin normativa comunitaria de lo ambiental se justificaba en la consecucin de los
138. 139. 140.

Cfr. infra cap. III.9. Que como subraya KRMER es una competencia muy amplia, ob. cit., p. 237. El marco europeo del Derecho ambiental lo resume MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp.

39 y ss. ALONSO GARCA expone la evolucin de las competencias ambientales de la Comunidad, El Derecho..., ob. cit., vol. I, pp. 27 y ss. L. PAREJO ALONSO, "Origen y desarrollo del Derecho medioambiewntal en el ordenamiento comunitario europeo", en Derecho del medio ambiente de la Unin europea, Madrid, 1996. Y KRMER, ob. cit., pp. 13 y ss.
141.

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objetivos anejos a la creacin del mercado comn cuya vis expansiva requera, tambin en la materia ambiental, la armonizacin de las legislaciones nacionales. Los costes ambientales no podan alterar el funcionamiento del mercado comn. El Acta nica recoge ya un142 ttulo ambiental especfico (art. 130.R TCEE) y el Tratado de la Unin Europea , al reformar el TCEE, lo amplia y consagra en el ttulo XVI del Tratado, con la rbrica "Medio ambiente", de la Tercera Parte del Tratado (Polticas 143 de la Comunidad) y formado por tres apretados artculos: 130.R, 130.S y 130.T . No se regula en estos preceptos una competencia exclusiva de la comunidad que arrebate a los Estados por completo la materia ambiental. Se trata, como se apuntaba en el prrafo anterior, de una competencia funcionalmente concurrente y materialmente compartida. 144 El Tratado de Amsterdam viene a subrayar la importancia de lo ambiental , introduciendo el principio de desarrollo sostenible en el Prembulo del TUE y resaltando la interaccin entre la poltica ambiental y otras polticas comunitarias (art. 6 TUE). Por otra parte, las medidas comunitarias ambientales que, hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, se adoptaban segn el procedimiento de cooperacin, al desaparecer ste, pasan a adoptarse conforme el procedimiento de 145 europeo adquiere as mayor capacidad para condicionar codecisin. El Parlamento la poltica comunitaria . Va a acontecer, podra decirse, una cierta democratizacin del Derecho ambiental comunitario. Por lo dems, el nuevo Tratado altera la numeracin de ttulos y artculos, pasando a ser el ttulo XIX, arts. 174, 175 y 176, el referido al medio ambiente, aunque sin cambios sustanciales en su contenido. 146 materia ambiental y antes sin t tulo esEn el desarrolo de sus facultades en 147 pecfico la Comunidad ha legislado abundantemente. La jurisprudencia del TJCE desde los aos ochenta convirti la proteccin del medio ambiente en objetivo general de la Comunidad y tal sentir acab recogindose expresamente
142. Sobre las novedades del TUE, cfr. M. CAMPINS ERITJA, "La realizacin de la poltica ambiental comunitaria a travs del artculo 130.S del TCEE modificado por el Tratado de la Unin Europea", RIE, vol. 19, nm. 3, 1992, p. 909. 143. PREZ LUO, ob. cit., p. 267. ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 3766. DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 73. MARTN MATEO, ob. cit., Tratado..., ob. cit., pp. 243 y ss. 144. Acerca del proceso de elaboracin del Tratado y de sus repercusiones en lo ambiental, cfr. KRMER, ob. cit., pp. 18 y ss. 145. Sobre el procedimiento de toma de decisiones en materia ambiental, KRMER, ob. cit., pp. 113 y ss. 146. R. GARCA-VALDECASAS Y FERN NDEZ, "La proteccin del medio ambiente en la Comunidad Europea (La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo)", en RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 67 y ss. Cfr. Tambin F. LPEZ RAMN, "Caracteres del Derecho comunitario europeo ambiental", en Revista de Administracin Pblica, nm. 142, 1997, pp. 25 y ss. P. SOMSEN, "Derecho comunitario del medio ambiente: Tratados, Instituciones, procedimientos de decisin e instrumentos jurdicos", en Derecho medioambiental de la Unin Europea, McGraw-Hill, Madrid, 1996. 147. GARCA-VALDECASAS Y FERNNDEZ, ofrece una sntesis de la ms importante jurisprudencia del TJCE, ob. cit., pp. 77 y ss.

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148 una poltica ambiental coen el Acta nica. Desde muy temprano, pues, existi munitaria que condicion las polticas nacionales . 149 En el ejercicio de esta competencia, casi con absoluta preferencia, se ha optado por la aprobacin de directivas . El procedimiento de aprobacin vara segn haya sido el ttulo competencial invocado (el especfico ambiental u otros genricos que pueden invadir la esfera de lo ambiental). De esta suerte, la materia se com150 parte, ocupndose el legislador comunitario de fijar las directrices de la materia regulada sin que sean normas inmediatamente aplicables . El legislador nacional desarrollara, en el plazo marcado por la directiva, el contenido de sta. Con frecuencia, tambin en la materia ambiental, las directivas son tan pormenorizadas que al legislador estatal, o autonmico cuando en nuestro caso sea pertinente, apenas le queda ms libertad que la de escoger el momento oportuno, dentro del plazo fijado por la directiva, para transponerla en la norma nacional. Lo anterior se debe a la extendida costumbre del legislador comunitario de elaborar directivas tan minuciosas que estrechan, hasta hacerla irreconocible, la discrecionalidad estatal. Tambin en lo atinente al entorno opera el principio de subsidiariedad, cuya 151 genrica formulacin del 5 (antiguo art. 3.B) del TCE se concreta para la esfera ambiental, en el art. 174 (antiguo art. 130.R.1). La subsidiariedad ambiental exige, pues, que las acciones ambientales sean ms eficaces en el plano comunitario. Dada, empero, la naturaleza de nuestra materia, su tratamiento comunitario resulta poco menos que obligado. Otra cosa es que la norma preferida para llevar a efecto la regulacin comunitaria sea la directiva, el tipo de norma sin duda m s acorde con la subsidiariedad. Y, asimismo, porque permite a las Autoridades nacionales adoptar la normativa europea a las condiciones ambientales de cada lugar tal y como, por lo dems, prev el art. 174 (antiguo 130.R) del TCE. Las especificidades locales permiten igualmente a los Estados invocar razones ambientales para excluir la aplicacin, en su territorio, de una medida armonizadora comunitaria. Se trata de una clusula de salvaguardia (arts. 95 y 175 TCE, antiguos arts. 100.A.4 y 100.S) que slo podr invocarse si la norma nacional que 152 se aplicara, no es contraria a los principios derivados del Tratado y no implica vulneracin de las reglas del mercado comn . Por su parte, el art. 176, antiguo 130.T, TCE permite tambin la accin estatal al margen de la normativa comunitaria, si el Estado miembro adopta medidas de mayor proteccin ambiental; estas medidas slo estaran legitimadas cuando su puesta en marcha no menoscaba el

Cfr. para todo LPEZ RAMN, ob. cit. Y L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., pp. 74 y ss. Aunque esta opcin por las directivas no signifique que se plantee cotidianamente la subsidiariedad, muy poco discutida en la Comunidad, KRAMER, ob. cit., pp. 102 y ss. 150. KRMER, ob. cit., p. 245. ALONSO GARCA plantea la muy problemtica exigibilidad ante los tribunales de las directivas ambientales, El Derecho..., ob. cit., pp. 161 y ss. 151. Sobre el mismo, cfr. E. ALONSO GARCA, El Derecho..., ob. cit., pp. 107 y ss. 152. Cfr. para todo, R. ALONSO GARCA, Derecho comunitario, derechos nacionales y derecho comn europeo, Civitas, Madrid, 1989, pp. 143 y ss.
148. 149.

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funcionamiento del mercado. Esta capacidad estatal es ampliada por el Tratado de Amsterdam (nuevo art. 95.5 TCE). Los casos planteados demuestran que, si bien la comunidad tiene atribuidas competencias ambientales, los Estados miembros pueden adoptar medidas propias que supongan la inaplicacin de las medidas comunitarias. Son excepciones, claro est, que adems deben estar amparadas por el propio Tratado, pero excepciones al fin que generan una suerte de concurrencia, resuelta, en estos casos, con la aplicacin de la norma o medida estatal. 153 En el plano sustantivo, las numerosas disposiciones ambientales comunitarias , en general directivas, predeterminan el contenido de nuestro Derecho ambiental. Prcticamente no hay norma de ste ltimo sobre la que no incida alguna 154 norma comunitaria. As las cosas, cabe hablar de "comunitarizacin" del Derecho interno ambiental . Y en este contexto, la ms importante consecuencia de la insercin de las directivas en nuestro ordenamiento jurdico es sin duda la de su conversin en canon de legalidad de los reglamentos administrativos. Esto en el ambiental resulta significativo por cuanto que las directivas comunitarias ambientales son numerossimas y nuestros tribunales pueden enjuiciar las normas de transposicin cuando stas poseen carcter reglamentario. Cierto es que los tribunales carecen de tal capacidad de control cuando la norma interna posee rango de ley; en este caso, el control de la acomodacin de la ley a la directiva tendr que hacerse por otros medios entre los que no puede descartarse la postergacin judicial de la ley para aplicar la directiva en la medida en la que sta sea directamente aplicable. La capacidad de enjuiciamiento de los reglamentos para comprobar155 su adecuacin a la directiva deriva de la jurisprudencia ya consolidada del TJCE . Las deficiencias de la legislacin interna y la lgica de las normas comunitarias ponen en manos del juez nacional la facultad de hacer valer la norma comu156 nitaria aplicndola directamente. Esta obligaci n, en el caso de los reglamentos, y posibilidad, en el caso de las directivas , faculta al juez nacional para promover los intereses ambientales en virtud de un doble mandato: el que proviene del orden jurdico interno, pero tambin del que resulta del Derecho comunitario.
Un anlisis exhaustivo del Derecho sustantivo ambiental de la Comunidad, lo lleva a cabo, ALONSO GARCA. ob. cit., vol. II. 154. Aunque, segn KRMER, por no ser las normas ambientales comunitarias directamente aplicables, en los Estados con poca preocupacin por lo ambiental no se introducen todas las mejoras pertinentes, ob. cit., p. 245. 155. Sirva como ejemplo la STS de 15 de mayo de 1999, en la cual se declara la nulidad de un precepto del RD 1997/1995, art. 16.1.e) de la directiva 92/43/CEE sobre conservacin de los habitats naturales y de la flora y fauna silvestres. La contravencin radica en no reproducir en la norma interna algunas condiciones de proteccin previstas en la norma comunitaria. 156. GOMES CANOTILHO analiza lo que l llama tentacin del juez nacional de aplicar directamente la directiva en caso de omisin del legislador nacional, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 107.
153.

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La legislacin comunitaria abarca diversos sectores ambientales: agua, contaminacin, ruido, sustancias peligrosas y residuos. Fija niveles de contaminacin admisibles. Son numerossimas las directivas comunitarias con incidencia en lo ambiental, y su dispersin es grande, a pesar de algunos esfuerzos normativos recientes por alcanzar un tratamiento integrado, como es el caso de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevencin y al control integrados de la contaminacin. La accin normativa de la Comunidad ya no tiene, por tanto, que justificarse en ttulos competenciales genricos, como se hizo hasta el Acta nica. sta y el Tratado de la Unin Europea, mantenida por el Tratado de Amsterdam, configuraron una muy amplia competencia comunitaria ambiental y fijaron normas ambientales de Derecho originario, una suerte de "Constitucin ambiental comunitaria", donde adems de asignar competencias ambientales se recogen los principios y los objetivos de la actividad comunitaria en este campo. El art. 174 TCE (antiguo art. 130.R.2) se ocupa de ambas cuestiones; segn reza, la finalidad de la accin comunitaria ambiental es "alcanzar un nivel de proteccin elevado" de los bienes ambientales. Si como se apunta en este trabajo, la Constitucin ambiental espaola no ha sido desarrollada coherente y cabalmente por la legislacin infraconstitucional, el Derecho comunitario viene a intercalarse entre ambos escalones normativos nacionales, condicionando el contenido del escaln normativo infraconstitucional. Es decir, las normas espaolas acaban siendo desarrollo del Derecho comunitario ms que concrecin de nuestra Constitucin ambiental. Si nociva es la interpretacin de la Constitucin ambiental a la luz de la legislacin infraconstitucional, tampoco es tcnicamente mejor interpretar aqulla a la luz del Derecho comunitario, y esto a pesar de que la "comunitarizacin" de nuestro ordenamiento es inevitable y, por lo dems, provechosa. Tambin, por ello, es precisa una legislacin estatal general que desarrolle inmediatamente lo dispuesto en la Constitucin de 1978 e impida la absoluta "comunitarizacin" de nuestro Derecho constitucional ambiental. Este ltimo ha de encauzarse a la consecucin de un objetivo privativo de nuestro ordenamiento: la satisfaccin del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. 157 interprete a la luz Porque lo cabal es que cada ordenamiento ambiental no se 158 de lo dispuesto en el otro sino en virtud de sus propias reglas . Otra cosa es que 159 la primaca del Derecho ambiental comunitario exija la transposicin nacional correcta de las directivas .
Razn por la cual la interpretacin del Derecho comunitario sigue las reglas comunitarias, no las de ningun ordenamiento nacional, KRMER, ob. cit., p. 160. Aunque el mismo autor aade ms adelante: "...el Derecho ambiental de la Comunidad no puede ser evaluado de manera absolutamente independiente de los Derechos ambientales nacionales", p. 237. 158. De la que se ocupa KRMER, ob. cit., p. 161. 159. Acerca de la transposicin del Derecho ambiental comunitario cfr. GARCA-VALDECASAS FERNNDEZ, ob. cit., pp. 73 y ss.
157.

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160 La cesin de competencias a las Comunidades Europeas, autorizada por el art. 93 CE, no ha de derivar en ejercicio inconstitucional de las mismas . Si tal sucediera, porque las instituciones comunitarias emplearan las competencias atribuidas con menoscabo de los principios constitucionales o de los derechos reconocidos internamente, habra que entender que la cesin operada por la va del art. 93 CE, habra acabado suponiendo una reforma tcita de la Constitucin, al haberse infringido los principios, intangibles para el legislador comunitario, que la presiden. No hay, sin embargo, probablemente peligro alguno, pues los objetivos y los principios ambientales que inspiran a ambos ordenamientos son perfectamente com161 patibles. Hay, pues, sintona entre el ordenamiento comunitario y los estatales, reflejo 162 de esa tendencia a converger en un Derecho comn . El contexto "constitucional" del Derecho y de la poltica ambiental de la Comunidad es satisfactorio ya que, incluso va ms lejos que los Derechos constitucionales de los Estados al proponer ms 163 principios ambientales y ms pormenorizados. El ordenamiento comunitario presenta, sin embargo, algunos defectos y omisiones que Krmer enumera siendo uno de los ms llamativos la ausencia de reconocimiento del derecho subjetivo a disfrutar del medio ambiente. Las normas comunitarias optan por recoger slo la dimensin objetiva de lo ambiental y lo hacen con profusin. Acaso hubiera sido inconveniente el reconocimiento subjetivo si tenemos en cuenta que tal reconocimiento no se produce a escala constitucional salvo en unas pocas excepciones, entre ellas la espaola. El reconocimiento comunitario hubiera obligado a los Estados a modificar sus normas para dar cabida a un derecho que algunos de ellos conscientemente han omitido. 164 Tambin en el Derecho comunitario ambiental prolifera, tal como sucede en el Derecho nacional y en el internacional, "nociones de carcter difuso" , conceptos vagos necesitados de interpretacin. Por otra parte, la estructura del cuerpo normativo ambiental de la Comunidad se caracteriza, como los de los Estados 165 de normas y medidas sectoriales y unas pocas miembros, por presentar un sinfin generales de carcter horizontal . La sintona esencial entre ordenamientos no avala, sin embargo, la interpretacin en clave comunitaria de la Constitucin ambiental espaola ni excluye la necesidad de desarrollar sta con una ley general dictada por el Estado. La exigencia de una interpretacin autnoma de nuestro Derecho constitucional ambiental deriva del reconocimiento que en nuestra Constitucin se hace de un de-

160. Sobre los lmites y controles de la integracin, cfr. P. PREZ TREMPS, Constitucin espaola y Comunidad europea, Civitas, Madrid, 1993, pp. 65 y ss. 161. Al que, en general, se refiere P. HBERLE, "Derecho comn europeo", en Revista de Estudios Polticos, nm, 79, 1993, pp. 7 y ss. 162. Segn KRMER, ob. cit., p. 239. 163. Ob. cit., pp. 238 y 239. 164. Como las denomina KRMER, ob. cit., p. 239. 165. La distincin entre medidas generales de carcter horizontal y medidas sectoriales es de KRMER, ob. cit., pp. 20 a 26.

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recho constitucional a disfrutar el medio ambiente, derecho que no se recoge en la legislacin comunitaria; Y ese reconocimiento de una titularidad subjetiva sobre los bienes ambientales es justamente la que condiciona decisivamente la interpretacin de nuestro ordenamiento interno medio ambiental. I.4. CONSTRUCCIN TERICA DE UN CONCEPTO JURDICO DE MEDIO AMBIENTE. DISTINCIN ENTRE CONCEPTO Y MATERIA COMPETENCIAL La primera cuestin que se ha planteado es la pertinencia del propio trmino 166 167 palabras en apariencia "medio ambiente"; slo en nuestro idioma empleamos dos 168 redundantes . Mejor sera utilizar el trmino ambiente aunque a estas alturas y, segn opiniones autorizadas, la expresin medio ambiente resultar ms precisa . Adems, sin ser especialmente feliz est ya consolidada y no es extrao por ello que las ms de las veces la doctrina no la discuta. Es producto, desde luego, de un cierto "lenguaje administrativo" caracterizado por preferir siempre la expresin ms prolija a la ms breve. Por desgracia, muchas de las excrecencias de tal lenguaje se han consolidado, entre ellas la de "medio ambiente", gracias sobre todo a su inclusin en normas jurdicas. El empleo de la expresin en la legislacin de los aos setenta ha sido el mejor aliado de su consagracin. Ahora es muy difcil, sino imposible, imponer otra expresin de sustitucin. Somos, pues, vctimas de 169 un mal uso del lenguaje. Los hechos consumados acabaron llegando al Diccionario de la Real Academia de la Lengua en su edicin de 1984 . 170n de medio ambiente tiene indudables repercusioEscoger una u otra acepci nes metolgicas y prcticas como se comprobar seguidamente. La vis atractiva de lo ambiental favorece la adopcin de un concepto amplsimo, inabarcable, de medio ambiente; porque, si nos atenemos a la realidad, ambiente es todo lo que nos rodea y afecta nuestra vida. De considerar unitariamente todo lo que nos circunda en un concepto tan amplio, debilitaramos su valor jurdico. Tal concepto sera omnicomprensivo y tan complejo que, slo con gran dificultad, se proteTal y como sostiene MARTN MATEO proponiendo el empleo de la palabra "ambiente", Tratado..., ob. cit., p. 80. 167. Lo que proponen, entre otros, MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 80. SERRANO MORENO, ob. cit., p. 24. BRA ES, ob. cit., p. 18. ESCOBAR ROCA prefiere el trmino ecosistema por ser m s estricto, ob. cit., p. 46. Segn F. PARRA, la expresin medio ambiente es poco precisa, Diccionario de Ecologa, Ecologismo y Medio Ambiente, Alianza/Ediciones del Prado, Madrid, 1994, p. 23. 168. PARRA, ob. cit., p. 10. ESCOBAR ROCA, sostiene, por el contrario, que la expresin "medio ambiente" es ms precisa, ob. cit., pp. 44 y ss. 169. La ltima edicin del Diccionario define el medio ambiente como el "conjunto de circunstancias fsicas que rodean a los seres vivos". De esta definicin se infiere un concepto amplsimo de medio ambiente. 170. SERRANO MORENO, ob. cit., pp. 26 y 27.
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gera el inters as configurado . La sustantividad jurdica propia y los mecanismos de defensa especficos de estos intereses se diluiran en el magmtico concepto de medio ambiente, erigido entonces en un macrointers. El Derecho ambiental lo abarcara casi todo, porque casi todo, desde esta perspectiva, formara parte de lo ambiental. Bienes jurdicos, intereses que poseen hoy autonoma jurdica y terica se veran absorbidos por esa vis atractiva. El camino a recorrer no es, en mi opinin, el descrito. Se trata, por el contrario, de acotar qu bienes pueden calificarse de ambientales. Slo entonces, configurado el bien jurdico medio ambiente, cabr articular para l un sistema de proteccin y elaborar la doctrina pertinente. Lo anterior no significa, empero, que lo ambiental no colinde e influya en otras esferas, significa nicamente que la proteccin de la que se dota es autnoma y especfica, distinta de aqulla que se brinda a los dems bienes jurdicos. No se niega la relacin de stos con los ambientales, sino que se respeta su consideracin jurdica propia, pero se tienden, al mismo tiempo, los lazos que resulten de la naturaleza de las cosas para lograr un armnico disfrute y una adecuada proteccin de todos los bienes jurdicos. El constituyente espaol perfil el concepto de medio ambiente, pero no estableci con nitidez su alcance. Para algunos autores, todo lo que rodea a la per172 sona entrara en el concepto, muy amplio entonces, de medio; el entorno comprendera tanto el ambiente natural como el artificial . Se tratara de un 173 amplio que, por lo dems, tendra reflejo en el Derecho comunitario euconcepto ropeo . Quedaran, de esta suerte, cubiertos por este concepto el patrimonio histrico y urbanstico.

ESCOBAR ROCA sintetiza las opiniones doctrinales, desde las ms amplias hasta las ms restrictivas, ob. cit., pp. 44 y ss. Este autor adopta, aunque con matizaciones, una postura restrictiva. JORDANO FRAGA expone con amplitud las distintas opiniones doctrinales La proteccin..., ob. cit., pp. 64 y ss. Muy precisa es la sntesis de L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., p. 49. Tanto ESCOBAR, ob, cit., p. 48, como DOMPER, ob. cit., pp. 67 y ss. consideran insatisfactorias las definiciones doctrinales. 172. PREZ LUO apuesta por la significacin ms amplia del medio ambiente, ob. cit. , p. 260 y tambin VELASCO CABALLERO, ob. cit. p. 77 y ss. y JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit. pp. 55 y ss. Tambin BRAES sostiene un concepto amplio; para l, el ambiente se presenta como un "sistema, vale decir, como un conjunto de elementos que interactan entre s pero con la precisin de que estas interconexiones provocan la aparicin de nuevas propiedades globales, no inherentes a los elementos aislados que constituyen el sistema. Esto implica que el ambiente debe ser considerado como un todo...'holsticamente", ob. cit., p. 18. Tambin M.S. GIANNINI "Ambiente: Saggio ..." ob. cit., pp. 15 y ss. sostiene un concepto abarcador del paisaje, el suelo, aire, agua y urbanismo. Asimismo BRAES, ob. cit., pp. 21 y ss. y 467 y ss. Y MIGUEL PERALES, para quien la concepcin restringida del apartado 2 del art. 45 CE debe completarse con la amplia del apartado 1 del mismo precepto, Derecho ... ob. cit., pp. 39 y 40. 173. Esa amplitud la destaca ALONSO GARCA, El Derecho..., ob. cit., pp. 44 y 45. KRAMER resalta que el Tratado no define el medio ambiente pero de los artculos 174 y 175 se infere un concepto "omnicomprensivo e incluye aspectos econmicos, sociales y estticos, la conservacin del patrimonio natural y arqueolgico, as como el ambiente natural y el creado por el hombre", ob. cit., p. 77.
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La doctrina italiana, al interpretar la referencia constitucional al paisaje (art. 9), 174la concepcin esteticista que parehace por va interpretativa el esfuerzo de superar ce inferirse del citado precepto constitucional , para forzar la coincidencia entre paisaje y ambiente. Incide, tambin, en los presupuestos antropomrficos del con175 176 n ser humacepto, centrando lo ambiental en el valor cultural atribuible a la relaci no-medio ambiente para llegar, as, a una concepcin dinmica . 177 Paradigma de la concepcin amplia del medio ambiente sigue siendo, a pesar del tiempo transcurrido desde su formulacin, la de Giannini , para quien pueden identificarse tres significados jurdicos de ambiente. El primero, identificado con las bellezas naturales y centros histricos, los parques naturales, fluviales, faunsticos y los bosques. El segundo, con la prevencin y represin de las actividades que degradan el aire, el agua o el suelo. Y, el ltimo, con la legislacin urbanstica. Todas acabaran por confluir, segn Giannini, en el ambiente urbansti178posee ninguna connotacin particular, pues es el ambiente "en su co, el cual no globalidad" , donde confluyen todos los intereses, pblicos o privados, materiales o espirituales, econmicos o culturales. 179 Otros autores excluyen del concepto lo que no se relacione con los recursos naturales (agua, tierra, aire) y los procesos biolgicos a ellos ligados . Segn este punto de vista, ni el urbanismo ni el patrimonio artstico formaran parte, jurdicamente, del medio ambiente, aunque la regulacin de estas materias tenga incidencia sobre bienes tpicamente ambientales, como la tiene, y mucho, la regulacin sobre costas, por ejemplo. Puede objetarse lo anterior diciendo que urbanismo y patrimonio son dos materias que condicionan la calidad de vida y entran en lo ambiental. Sin duda la objecin es justa, pero para no crear un macroconcepto de medio ambiente que dificultara la proteccin de los bienes a l adscritos, merece, a nuestro juicio, la pena mantener la autonoma conceptual
GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., p. 1124 y MERUSSI, ob. cit., p. 444. MERUSSI, ob. cit., p. 445. 176. Ibid., p. 446. 177. "Saggio...", ob. cit., p. 23. 178. Ibid., p. 24. 179. DOMPER FERRANDO es en cambio restrictivo, al centrar el contenido jurdico del medio ambiente en los recursos naturales, ob. cit. pp. 114 y ss. El propio DOMPER ofrece un resumen de las diferentes posturas doctrinales, pp. 72 y ss. Para MARTN MATEO, merecen la calificacin jurdica de medio ambiente "aquellos elementos de titularidad comn y de caractersticas dinmicas, en definitiva, el agua y el aire, vehculos bsicos de transmisin, soporte y factores esenciales para la exitencia del hombre sobre la tierra", Tratado..., ob. cit., p. 86. MU OZ MACHADO, por su parte, sostiene que se trata de un "concepto residual", un "supraconcepto comprensivo de todas las materias", Derecho Pblico de las Comunidades Autonmas, Civitas, Madrid, 1982, p. 558. R. DE VICENTE MARTNEZ resalta el concepto restringido de medio ambiente que se utiliza en la doctrina penalista, y apunta la conveniencia de que una ley marco lo defina, "Derecho penal del medio ambiente", en L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., p. 465. En la doctrina italiana CARAVITTA mantiene, en contraste con GIANNINI, un concepto restringido al entorno fsico y natural, ob. cit., pp. 50 y ss.
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entre todos ellos. La materia jurdica medio ambiente, aunque emparentada con otras (urbanismo, conservacin del patrimonio artstico) estara acotada a los bienes especficamente ambientales, mejor identificados y, por ende, mejor protegidos. 180 preEl concepto de medio ambiente recogido en la Constitucin espaola se senta, pues, como un concepto apenas perfilado en su significado jurdico que debe aclararse y, para ello, no conviene despojar de contenido a otros conceptos de m s antiguo acuados y desarrollados por el legislador y por la doctrina. La tarea clarificadora corresponde, sealadamente, al legislador que habr de concretar este concepto en una ley bsica ambiental. Porque, en todo caso, el concep181de cada ordenamiento, subordinado a la to de medio ambiente sera el propio concepcin constitucional respectiva . 182 Algn sector doctrinal apuesta, con apoyo en la jurisprudencia del TC, por un concepto ms bien funcional de medio ambiente. En realidad se tratara de hallar un elemento identificador de normas ambientales. Estaramos ante ellas cuando la finalidad principal de la norma fuera la de tutelar la calidad de vida ambiental, con independencia de la materia regulada. Segn Luis Ortega, no puede hacerse una lista mayor o menor de materias ambientales porque todas las polticas sectoriales, aun cuando poseen sustantividad material y competencial propia, tienen o pueden tener una dimensin ambiental. Estaramos, pues, ante una norma ambiental cuando su "centro de gravedad" estuviera en lo ambiental, es decir, cuando su principal finalidad fuera la tutela 183 ambiental, "el mantenimiento de un alto nivel de proteccin del ciclo de la vida" . Este punto de vista doctrinal se inspira en un cierto entendimiento de la concepcin jurisprudencial de la "transversalidad" de la competencia ambiental. En efecto, nuestro Tribunal constitucional, en su STC 102/1995, de 26 de junio, destaca "el carcter complejo y polifactico" de las cuestiones relativas al medio ambiente y subraya, como consecuencia de ello, que lo ambiental incide transversalmente en varias competencias, entre las que enumera las recogidas en los nmeros 3,7,8,10,11 del art. 148.1 CE (F.J. 3 y 7). No se contenta el Alto Tribunal con destacar esa complejidad y transversalidad de lo ambiental, sino que se afana en ofrecer una descripcin del medio ambiente un tanto amplia pero sumamente jugosa. Se afirma en el F. J. 4 que el medio ambiente es "el entorno vital del hombre en un rgimen de armona que ana lo til con lo grato". Ese entorno lo forman "elementos, agentes geolgicos, cli180. Como explica DOMPER FERRANDO, ob. cit. pp. 62 y ss. Para MIGUEL PERALES, el concepto de medio ambiente es de "difcil precisin ... difuso", Derecho ..., ob. cit., p. 24. 181. Como subraya PREZ MORENO, ob. cit., p. 271. En parecido sentido, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 48. 182. En el que destaca L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., pp. 48 y ss. 183. Ibid., pp. 61 y ss.

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mticos, qumicos, biolgicos y sociales que rodean a los seres vivos y actan sobre ellos para bien o para mal condicionando su existencia, su identidad , su desarrollo y ms de una vez su extincin, desaparicin o consuncin". Seala, primero, que el ambiente es el entorno de las personas y que a stas sirve en trminos de utilidad, pero tambin de solaz y esparcimiento. En segundo lugar, se destaca la pluralidad de los elementos que forman el entorno incluyendo entre ellos unos imprecisos elementos o agentes sociales que quedan en el aire, sin que podamos precisar con certeza a cuales agentes sociales se refiere el Tribunal Constitucional. Tampoco la enumeracin de elementos o agentes mencionados puede considerarse exhaustiva ni mucho menos detallada. Es til, no obstante, la fuerza condicionante que los elementos ambientales, subraya el TC, ejercen sobre los seres vivos. El TC alerta tambin en esta sentencia, en el F. J. 6, sobre la relacin compleja existente entre todos los factores ambientales; el medio: "no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposicin de los recursos naturales y su base fsica sino un entramado complejo de las relaciones entre todos esos elementos...cuya interconexin les dota de un significado transcendente". Afirma a continuacin que "se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores". El enlace de este ltimo prrafo con los citados anteriormente de la misma sentencia es evidente porque todos ellos concurren en las pluralidad de factores ambientales cuya relacin entre s es compleja y debe ser equilibrada. Aadimos nosotros que tal equilibrio debe darse no slo entre los factores ambientales estrictos (los recursos naturales) sino tambin con otros elementos y bienes no ambientales como el desarrollo econmico, el consumo, la contaminacin inevitable, etc. El objetivo de ese equilibrio brinda a los seres humanos un entorno vital adecuado para el desarrollo de la persona y una mejora de la calidad de vida (art. 45.1 y 2 CE). La dinamicidad del concepto de medio ambiente se conjuga con su carcter antropocntrico. En efecto, segn el TC, el concepto de medio ambiente es:
"...esencialmente antropocntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utpica de medio ambiente fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepcin concreta perteneciente al hoy y operante" (F.J.4).

El TC sostiene, pues, no tanto un concepto esttico (yuxtaposicin de factores) sino dinmico del medio ambiente, es decir, como entorno vital conformado ms que por los elementos considerados aisladamente, por las relaciones entre los distintos factores y elementos ambientales. La dinamicidad del concepto se refiere no slo a las variables relaciones entre sus elementos sino tambin a su carcter epocal, pues cada generacin concebir a su manera la armona deseable entre los factores ambientales.

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Tambin resalta el TC el carcter antropomrfico del concepto pues sirve al inters de los seres humanos por disfrutar de un entorno adecuado. Precisamente porque es el ser humano quien construye intelectualmente la idea de un medio adecuado, esta idea responde a sus intereses y variar conforme varien stos. A pesar de lo sugestivo que resulta, la teora funcional del medioambiente segn la cual hay normas ambientales cuando sirven, principalmente, a la salvaguardia del ciclo de la vida no es plenamente satisfactoria. Explica muy bien, sin duda, las complejas relaciones entre mbitos competenciales y por esto la utiliza profusamente el TC para delimitar los espacios materiales que a cada ttulo competencial corresponden. Pero incluso el TC, acaba haciendo no tanto un anlisis en exclusiva de la finalidad de la norma sino de cules materias concretas, bienes especficos, reciben la regulacin de normas ambientales. Casusticamente el TC ha definido un mbito material ambiental. Sin duda, estos bienes ambientales pueden ser, asimismo, regulados por otras normas no ambientales cuando el Estado o las CCAA ejercen sus competencias, pero esta peculiar concurrencia no es otra cosa que un legtimo solapamiento de ttulos competenciales. En efecto, los poderes pblicos, estatal o autonmicos, hacen recaer su actividad sobre un mismo espacio fsico, pero con diferente ttulo jurdico. El TC ha recordado con reiteracin este hecho irrebatible que no es privativo de las relaciones entre la ambiental y otras competencias, sino que es habitual en nuestra separacin vertical de poderes. Advertir el solapamiento y deducir de l que no existen bienes propiamente ambientales podra ser trasladado a otros mbitos materiales. Diluiramos entonces la singularidad material de todas las competencias y concluiramos en un anlisis puramente funcional del ordenamiento. As, pues, la materia ambiental tiene, como las dems, sustantividad propia caracterizndose acaso por su mayor amplitud. Esta amplitud, hija legtima de la vis expansiva de lo ambiental, no impide que identifiquemos materias ambientales, las aptas para ser reguladas en cumplimiento de los principios y mandatos constitucionales en la materia. Tenemos, pues, a la cabecera esos principios, fuente de inspiracin y mandatos a los poderes pblicos, que cristalizan en la regulacin o gestin de bienes ambientales identificables en abstracto y en concreto, cuando sobre ellos recae una norma o una actividad de un poder pblico que sirve a los principios ambientales. La concepcin funcionalista sirve entonces como identificadora de la materia ambiental; en otras palabras, la finalidad protectora ambiental de la norma permite identificar como materia ambiental aquello que la norma regula. Sobre la materia ambiental pueden ejercerse tambin otras competencias superpuestas (urbanismo, aguas, ordenacin del territorio, minas, carreteras, etc.), pero la superposicin no afecta la aptitud de determinados bienes, los ms propiamente ambientales, para ser regulados con normas ambientales. La teora funcionalista, como la hemos calificado, sin brindar un concepto objetivo de medio ambiente, proporciona mecanismos tiles, como demuestra el TC, para encontrarlo ya que pone en nuestras manos un instrumento eficaz para identificar bienes ambientales.

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Si estos bienes son aqullos regulados por las normas de proteccin ambiental, en el Derecho positivo encontramos esas materias. Tambin la jurisprudencia del TC, al calificar de ambientales ciertas normas, permite incluir las materias regladas en ellas entre las ambientales. En abstracto, conviene enunciar las materias ms aptas para ser objeto de regulacin ambiental, lo que hace por ejemplo la STC 102/1995. Identificaramos as los elementos constitutivos del concepto de medio ambiente y, en el marco de la distribucin de competencias ambientales, acotaramos las materias distribuidas. Y lo que quizs sea ms importante, seramos capaces de construir el objeto del derecho a disfrutar del medio ambiente proclamado en nuestra Constitucin, cuyo eficaz ejercicio requiere la definicin de los bienes ambientales. Tiene razn el TC cuando advierte que los elementos del medio ambiente mantienen entre s complejas relaciones que impiden contemplarlo estticamente. Su dinamismo es producto de la constante mudanza a la que se hallan sometidos los bienes ambientales de cuya mejor adecuacin hace responsable la Constitucin a los poderes pblicos. Esto hace del concepto de medio ambiente una nocin epocal, mudable. Igualmente, acierta el TC al calificar el concepto de antropomrfico. En efecto, son los seres humanos quienes definen la calidad deseable de lo que les rodea y quienes han convertido, para empezar, bienes antes jurdicamente irrelevantes en bienes protegidos por la Constitucin. Y si cada ordenamiento recoge estas preocupaciones sociales a su manera, el nuestro lo hace refirindose a la adecuacin del medio ambiente para el desarrollo de la persona, acentandose, as, el cariz antropom rfico del concepto, al enderezarlo al disfrute del entorno. Tambin la regulacin del delito ecolgico es interesante y til para construir un concepto de medio ambiente, sobre todo la del nuevo Cdigo que ampla tanto el nmero de las conductas tipificadas como de los bienes protegidos. El artculo 347 bis de anterior Cdigo slo mencionaba la atmsfera, el suelo y las aguas terrestres y martimas. Los vertidos y emisiones sobre estos elementos tenan relevancia penal si suponan grave riesgo para la salud de las personas o perjudicaban gravemente las condiciones de la vida animal, los bosques, los espacios naturales y las plantaciones tiles. Los bienes ambientales mencionados eran varios, pero slo la atmsfera, el suelo y las aguas sufran las conductas punibles. Con ser mucho m s pormenorizado y mejorar la regulacin del anterior Cdigo, el nuevo, tampoco, contiene una exhaustiva enumeracin de los bienes ambientales. Apenas se mencionan los otros elementos del medio ambiente que resultan de la combinacin de sus elementos simples, ya que, como en el Cdigo anterior, pero con mucha mayor precisin, se mencionan los elementos simples, los recursos naturales, que son, en realidad, los potenciales receptores de las acciones punibles. El artculo 325 se refiere a la atm sfera, al suelo, al subsuelo, a las aguas terrestres, martimas y subterrneas y protege el equilibrio de los sis-

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temas naturales y la salud de las personas. El artculo 330 tutela los espacios naturales protegidos. El art. 332 se ocupa de la fauna, la flora y sus hbitats. Y el artculo 334 da amparo a las especies amenazadas. Estos preceptos, al servicio de la enrgica tutela penal, no sirven, por s solos, para construir el concepto de medio ambiente. Sin embargo, respaldan la inclusin de los elementos simples (aire, suelo, agua, flora y fauna) y de alguno de los dinmicos (sistemas naturales, hbitats, espacios naturales) y la acotacin consiguiente de lo ambiental a los elementos tpicos, resultando, entonces, un concepto objetivo de medio ambiente. Por todo lo anterior, el concepto objetivo ms apto, en nuestra opinin, para cumplir las finalidades enunciadas, estara constituido por los elementos protegidos en normas ambientales; seran los recursos naturales (agua, aire, suelo, subsuelo, fauna, flora, costas, fondos marinos) a los que en general se refiere el art. 45.2 CE, as como las relaciones que entre ellos se generan (clima, paisaje, ecosistemas, espacios naturales). 184 Por otra parte, conviene puntualizar que concepto jurdico de medio ambiente y materia competencial ambiental no son mbitos coextensos . Mientras que el concepto atiende a su adecuacin y sirve, en especial, al ejercicio del derecho, el reparto material es mecanismo de articulacin de la actividad de los poderes pblicos para los cuales el art. 45.2 CE impone obligaciones ambientales. Aunque parcialmente coincidentes, concepto y materia ambiental tienen sustantividad propia: el primero, evocando la adecuacin del entorno para el ejercicio de un derecho al servicio del desarrollo de la persona; la segunda, articulando la accin del Estado y de las CCAA para asegurar que, de la actividad de todos los poderes pblicos, resulte ese entorno adecuado. Sin duda, el concepto de medio ambiente que se adopte es el punto de partida para delimitar las materias competenciales; stas se ocuparn de aqullos bienes comprendidos en el concepto. Habr que aadir, adems, las actividades potencialmente dainas para el entorno y las medidas que contra ellas se adopten. La materia ambiental tiene, en definitiva, alcance mayor que el concepto de medio ambiente porque incluye, como objeto de regulacin ambiental, todo lo potencialmente daino para el medio y las tcnicas de proteccin especficas. Aunque todas las leyes autonmicas, generales o con pretensin de serlo, de proteccin ambiental presuponen un concepto de medio ambiente al especificar el "objeto" de la ley, dos leyes definen normativamente ese concepto: la Ley 1/1995, de 2 de enero de Proteccin del Medio Ambiente de Galicia y la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente, del Pas Vasco. En esto tambin la legislacin autonmica va por delante de la estatal.
L. ORTEGA distingue entre el medio ambiente al que se refiere el art. 45.1 CE, contemplado en toda su amplitud, y las menciones contenidas en los arts. 148 y 149 CE; estas ltimas no coinciden con lo establecido en el art. 45.1 CE, Lecciones..., ob. cit., p. 104.
184.

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El art. 4 de la ley gallega establece:

"A los efectos de la presente ley se considera que son elelementos que tienen que protegerse: el medio ambiente natural constituido por la poblacin, la fauna, la flora, la diversidad gentica, el suelo, el subsuelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, asi como la interrelacin entre los elementos antes mencionados, los recursos naturales y culturales incluido el patrimonio arquitectnico y arquelgico en cuanto pueda ser objeto de contaminacin y deterioro por causas ambientales".

Se trata, a la vista est, de un concepto amplsimo, el ms abarcador posible, donde se incluyen la poblacin y el patrimonio arquitectnico y arqueolgico y los recursos culturales. No hay, pues, acotacin jurdica de lo estrictamente ambiental y todo el entorno del ser humano, incluido ste, se entiende comprendido en el mbito de la ley en la medida en la que son susceptibles de deterioro y contaminacin por causas ambientales. El elemento aglutinador son estas "causas ambientales", es decir, los daos de los que pueden resentirse todos los elementos citados. Al lado opuesto se sita la ley vasca cuyo art. 1.2 establece que es medio ambiente:
"El aire, el agua, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna con sus parmetros e interrelaciones adecuadas constituyen el medio ambiente en el que se desarrolla la vida humana"

Esta definicin normativa, tan prxima a la que en este libro se sostiene, acota el medio ambiente como objeto jurdico protegible, separado de otros bienes jurdicos sobre los que recaen otras competencias, estatales o autonmicas. Se ofrece un elenco reducido y coherente de bienes ambientales de los que se excluye, para comenzar, el ambiente artificial. La vida humana no se presenta como bien ambiental sino como finalidad de esos bienes entre los que la vida humana se desarrolla. En ausencia de una definicin normativa estatal de medio ambiente, dos leyes autonmicas brindan las suyas con grandes diferencias entre s. I.5. PANORAMA DEL DERECHO AMBIENTAL ESPAOL: LA LENIDAD DEL LEGISLADOR ESTATAL Y LA EMERGENTE ORDENACIN AUTONMICA
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La proliferacin y dispersin de las normas ambientales es la nota caracterstica de este sector del ordenamiento. Encauzar esa dispersin y darle unidad de sentido, es algo que debera llevar a cabo una norma de interposicin entre la Constitucin y las muy precisas, por lo general, normas sectoriales. Conectar, en suma, la m xima abstraccin del art. 45 CE con la mxima concrecin de las nor185.

Como acierta a sealar BRAES, el Derecho ambiental es "difuso", ob. cit., p. 53.

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187 mas sectoriales. Por eso, aunque algo tengan que decir la doctrina y los jueces , compete sobre todo al legislador estatal configurar los conceptos constitucionales y llenarlos de contenido, fijando, con claridad, al regularlo, el sector bsico 188 de lo ambiental y desarrollar, tambin las condiciones del ejercicio del derecho. Entraramos de lleno en la tercera de las fases descritas por Braes , la "holstica", donde prevalece una concepcin global del medio ambiente. El ejemplo primero de legislacin general la ofrece la NEPA estadounidense de 1969, cuyo contenido se ocupa de todos los aspectos bsicos de la poltica ambiental. Porque 189 la legislacin sectorial es tambin resultado 190de una exigencia constituciosi bien nal corre el riesgo, como ya adverta Giannini hace tiempo, de quedar rapidamente envejecida y caer en una sectorializacin sin referente general. Las normas estatales bsicas en la materia, lejos de estar agrupadas en una nica ley, se hallan dispersas en innumerables leyes y disposiciones reglamentarias, para cuya aprobacin el legislador estatal no siempre invoc el ttulo competencial enumerado en el art. 149.1.23 ("legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente") sino otros ttulos competenciales sectoriales que le han permitido dictar normas en materia de aguas, montes, costas y otras. La dispersin normativa la ha puesto de relieve muy tempranamente el Tribunal Constitucional ya en la STC 64/ 1982, de 4 de noviembre (F. J. 4); y, posteriormente, en las STC 141/1991, de 4 de julio; STC 102/1995, de 26 de junio (F. J. 3,7 y 14); STC 156/1995, de 26 de octubre; STC 196/1996, de 28 de noviembre; 16/1997, de 30 de enero. Hasta el momento, la poltica legislativa del Estado se ha concretado en normas sectoriales, muy necesarias , pero 191 insuficientes para precisar conceptos ambientales incluidos en la Constitucin . Muy til sera que el legislador estatal

La combinacin de doctrina y jurisprudencia la reclama DELGADO PIQUERAS, "Rgimen jurdico ..., p. 54 y L. MARTN RETORTILLO, "Problemas jurdicos de la tutela del paisaje", en Revista de Administracin Pblica, nm. 71, 1973, p. 423. DOMPER FERRANDO destaca la aportacin del TC, ob. cit., p. 61. JORDANO FRAGA estudia la jurisprudencia civil y administrativa en la materia, "La responsabilidad de la Administracin con ocasin de los daos causados al medio ambiente", en Revista de Derecho Urbanstico, nm. 119, 1990 , pp. 79 y ss. 187. La necesidad de una ley especfica la resaltan PREZ LUO, ob. cit., p. 254 y A. PREZ MORENO, "Ley general y/o leyes sectoriales para la proteccin del medio ambiente", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, p. 21. Asimismo MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 91. MIGUEL PERALES apuesta por un "enfoque generalista", con la aprobacin de una ley general ambiental, completado con un enfoque sectorial, Derecho..., ob. cit., p. 25. 188. Ob. cit., p. 38. 189. GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., pp. 1131 y 1132. 190. Ibid., p. 1132. 191. Como sugieren PREZ LUO, ob. cit., p. 254 y A. PREZ MORENO, "Ley general y/o leyes sectoriales para la proteccin del medio ambiente", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, p. 21. Tambin MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 91. DELGADO PIQUERAS pone el acento en la revisin de las leyes sectoriales relacionadas con el entorno, ob. cit., p. 72. En la misma lnea, F. LPEZ RAMN, "Ideas acerca de la intervencin administrativa sobre el medio ambiente", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, pp. 42 y ss.
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precisara cuales son los bienes jurdicos ambientales, para que sobre ellos se proyecta el derecho constitucional a disfrutarlos. Y procedera acotar el concepto jurdico de medio ambiente eliminando del mismo aquello que ya recibiera del ordenamiento una proteccin autnoma. Y aunque no fuera en una ley bsica, sino haciendo uso del ttulo reservado al Estado por el art. 149.1.1 CE, convendra, para completar la ordenacin ambiental que se regularn las condiciones bsicas del ejercicio del derecho a disfrutar del entorno. Son varias, adems, las normas ambientales preconstitucionales todava en vigor. En el panorama descrito hemos de incluir las normas estatales que se ocupan de desarrollar directivas comunitarias, sobre todo en materia de residuos y agentes contaminantes. Estos desarrollos se suelen hacer mediante reglamentos y no en leyes, lo cual complica la relacin entre normas bsicas y normas autonmicas. Al no invocarse siempre la competencia legislativa bsica, y, al existir an normas preconstitucionales, nuestro ordenamiento ambiental adolece de un concepto formal de bases ambientales, stas no siempre se declaran y es preciso, pues, reconstruirlas. Ello crea, por un lado, inseguridad jurdica, pues el Estado dicta normas, incluso sin rango de ley, muchas veces en desarrollo de directivas comunitarias y sin invocar siquiera el ttulo competencial del art. 149.1.23 CE. Se ven abocados entonces los operadores jurdicos a utilizar el siempre lbil concepto de legislacin bsica material y deducir las bases de la regulacin estatal pre y postconstitucional. El TC ha resaltado la posibilidad de dictar, en materia ambiental, normas reglamentarias de carcter bsico (STC 149/1991, F.J. 3 c), pero tambin ha recordado que el cumplimiento de las obligaciones comunitarias, por ejemplo desarrollar directivas, no habilita al Estado para dictar normas que invadan espacios materiales de competencia autonmica (STC 102/1995, F. J. 14). Las anteriores consideraciones sintetizan un panorama normativo complejo. No sorprende, pues, que la litigiosidad en materia ambiental, entre el Estado y las CCAA, vaya en aumento, ahora que todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, disponen de capacidad legislativa en la materia. La ya intrnseca problematicidad de nuestro sistema de fuentes se agudiza en el ordenamiento ambiental donde los sectores estatal y autonmico se entrecruzan no siempre de la manera ms efectiva para el cumplimiento de los mandatos constitucionales. Sin nimo de recoger toda la legislacin ambiental, cosa que ya hacen los cdigos ambientales publicados por varias editoriales o ciertos inventarios legislativos fcilmente accesibles, vamos a examinar aqu los sectores estatal y autonmicos del ordenamiento ambiental y comentar sus caractersticas sobresalientes. 192 Varias leyes preconstitucionales estn todava en vigor y su contenido, al menos en parte, reviste carcter bsico. Son: La Ley 81/1968, sobre incendios foI. PONT CASTEJN no considera muy positiva la legislacin preconstitucional del medio ambiente, "Medio ambiente y Constitucin espaola", en VVAA, La empresa en la constitucin espaola, Aranzadi, Pamplona, 1989, p. 321.
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restales; la Ley 38/1972, sobre proteccin del ambiente atmosfrico; y la Ley 21/ 1977 sobre vertidos al mar desde buques y aeronaves. A este corpus bsico preconstitucional se han ido aadiendo otras leyes postconstitucionales, cuyo carcter bsico ellas mismas lo atribuyen a todos o algunos de sus artculos, invocando el ttulo competencial reservado al Estado en el art. 149.1.23 CE. Se trata de las siguientes leyes: Ley 20/1986, bsica de Residuos txicos y peligrosos; Real Decreto legislativo 1032/1986, de Evaluacin del 193 Impacto Ambiental; Ley 4/1989, de Conservacin de Espacios Naturales, acaso la nica ley verdaderamente general de nuestro Derecho ambiental ; Ley 10/ 1998, de 21 de abril, de Residuos; Ley 15/1994, sobre Organismos Modificados Genticamente; y Ley 38/1995, sobre el Derecho de Informacin en materia ambiental (esta ley desarrolla la directiva comunitaria 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990). Hay que aadir, por ltimo la Ley 11/1997, de 24 de abril de Envases y Residuos de Envases (desarrollo de la directiva 91/156/CEE del Consejo de 18 de marzo de 1991). Por otra parte, la Ley 4/1989, ya citada, ha sufrido dos modificaciones que afectan a algunos de los artculos declarados bsicos. La Ley 40/ 1997, de 5 de noviembre, modifica los arts. 1, 2 (bsicos) y 3, introduciendo mecanismos de cooperacin entre Estado y CCAA. Y la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, reforma los arts. 19, 22, 23, 38 e introduce nuevos arts. que precisan el modo de gestin de los parques nacionales. En esta ltima ley cristaliza, aunque contradictoriamente, la jurisprudencia del TC (STC 102/1995) que declar inconstitucionales algunos preceptos de la Ley 4/1989, los que precisamente viene a sustituir y completar la Ley 41/1997. Otras leyes estatales de carcter bsico en sus respectivas reas, se ocupan, a veces incluso directamente, de asuntos ambientales y alguna de sus normas es bsica en la esfera ambiental (como afirma, en relacin a la Ley de Costas, la STC 141/1991, F. J. 1.D). Algunas de estas leyes tambin son preconstitucionales como la Ley de Energa Nuclear 25/1964 o la Ley de Minas 22/1973. Otras leyes se aprueban con posterioridad a 1978: la Ley 29/1985 de Aguas; la Ley 22/ 1988 de Costas; la 27/1992 de Puertos del Estado ; y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del Suelo. Varios Reales Decretos poseen, como en ellos mismos se dispone expresamente, carcter de norma bsica, al menos, en algunos de sus preceptos. Son: el Real Decreto 1471/1989, por el que se aprueba el Reglamento de ejecucin de la Ley 22/1988, de Residuos Txicos y Peligrosos; el Real Decreto 646/1991, que regula las limitaciones de emisiones en la atmsfera de agentes contaminantes
193. Adems, esta ley se adelant a la aprobacin de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservacin de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestre. Slo fue necesario dictar el Real Decreto 1997/1995 para adaptar la legislacin interna a la directiva. Para todo lo relacionado con esta ley cfr. DELGADO PIQUERAS, "Los espacios naturales protegidos", L. ORTEGA, Lecciones..., ob. cit., pp. 177 y ss.

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procedentes de grandes instalaciones de combustible y, mediante el cual, se desarrolla la normativa comunitaria; el Real Decreto 1088/1992, por el que se aprueban normas sobre limitacin de residuos municipales procedentes de incineracin y que desarrolla tambin varias directivas comunitarias; el Real Decreto 363/1995 de desarrollo de varias directivas comunitarias sobre etiquetado, envasado y clasificacin de nuevas sustancias; y, por ltimo, el Real Decreto 1494/ 1995 sobre contaminacin atmosfrica por ozono. Las normas reglamentarias citadas se ocupan de fijar limitaciones a las emisiones o actividades contaminantes y tienen declarado, formalmente, su carcter bsico. Esta declaracin no se realiza en otro gran nmero de reales decretos cuyo contenido y finalidad es muy semejante a los citados. Algunos desarrollan directivas comunitarias y hay tambin otros de desarrollo de leyes preconstitucionales, junto con los que desarrollan leyes postconstitucionales. Este escaln normativo es el ms controvertido, porque nuevamente nos encontramos con normas preconstitucionales cuya calificacin bsica no pudo obviamente hacerse, pero que conectan materialmente con el sector bsico de lo ambiental; es el caso de los Decretos 3025/ 1974, sobre limitacin de la contaminacin atmosfrica producida por vehculos autom viles, 2204/1975, sobre calidad de combustibles y carburantes, 2414/ 1961, reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. Reales Decretos como los 1613/1985, 258/1989, 667/1987, 1613/1985, 777/ 1987, 606/1996 y 108/1991 fijan calidades atmosfricas y regulan, para controlarlas, la emisin de varios agentes contaminantes. En general, desarrollan directivas sobre la materia. Los Reales Decretos 2294/1982 y 1164/1984 se ocupan, por su parte, de la restauracin de los espacios naturales afectados por explotaciones mineras. Las CCAA tambin han ejercido sus competencias normativas ambientales y lo han hecho profusamente, haciendo uso de sus competencias legislativas para dictar normas adicionales de proteccin del medio ambiente y para desarrollar la legislacin bsica del Estado, y de la competencia exclusiva que muchas de ellas poseen en materia de espacios naturales protegidos. La generalizacin de las competencias legislativas a disposicin ahora de todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, ha favorecido la proliferacin de normas autonmicas cuya pretensin resulta en ocasiones muy sorprendente porque algunas CCAA han hecho lo que todava no se ha atrevido a hacer el Estado, y han dictado normas ambientales generales. Pareciera como si las CCAA, al no poder desarrollar en demasa normas estatales que por su propia precisin son difcilmente desarrollables, optaran por cubrir el vaco dejado por el Estado con normas generalistas que ordenan la materia ambiental en sus respectivos territorios. Se consuma as un despropsito: la ausencia de ley general ambiental estatal se suple con leyes autonmicas. Es dudosa la constitucionalidad de tales leyes cuyos contenidos abordan espacios con toda probabilidad reservados al Estado. Las CCAA aprovechan el vaco en el sector estatal del Derecho ambiental para desarrollar directamente los postulados constitucionales.

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El panorama normativo, en materia ambiental, ofrecido por las CCAA se caracteriza por la preferencia en el uso del reglamento administrativo, ms apto para regular los tecnicismos que suelen contener las normas ambientales. Son pocas, pues, las leyes propiamente ambientales. Por ejemplo: Andaluca, cuatro leyes; Aragn, tres; Asturias, dos; Baleares, cuatro; Canarias, cinco; Cantabria, dos; Castilla y Len, seis; Castilla-La Mancha, dos; Catalua, seis; Extremadura, dos; Galicia, tres; Madrid, siete; Murcia, cinco; Navarra, siete; Pas Vasco, dos; La Rioja, ninguna especficamente ambiental; Valencia, dos. Los datos ofrecidos no significan que las CCAA con menos leyes propiamente ambientales no hayan regulado aspectos concretos, sino, ms bien, que no han contemplado los bienes ambientales en conjunto, lo que s han hecho las CCAA que han aprobado leyes generales de proteccin del medio ambiente o de espacios naturales. Son muy frecuentes en los sectores normativos autonmicos leyes de ordenacin del territorio y urbanismo, carreteras, caza o pesca, entre otras que tienen inmediata incidencia en lo ambiental. Por otra parte, las CCAA han tenido que crear una administracin ambiental, aunque no siempre lo han hecho mediante ley. Tambin han desarrollado, a travs de leyes o reglamentos, la evaluacin del impacto ambiental. Pero las leyes autonmicas que ms nos interesan son aquellas que contemplan el medio ambiente o alguno de sus aspectos principales globalmente. Es decir, aquellas normas que no se limitan a un aspecto muy concreto sino que regulan una generalidad de aspectos globalmente considerados. Seis CCAA han aprobado leyes generales de proteccin del medio ambiente, son: Andaluca (Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Proteccin Ambiental); Galicia (Ley 1/1995, de 2 de enero de Proteccin Ambiental); Madrid (Ley 10/1991, de 4 de abril, para la Proteccin del Medio Ambiente); Murcia (Ley 1/1995, de Proteccin del Medio Ambiente); el Pas Vasco (Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservacin de la Naturaleza en el Pas Vasco, y Ley 3/1998, de 27 de enero, General de Proteccin del Medio Ambiente); y Castilla La-Mancha (Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservacin de la Naturaleza. Todas estas CCAA se han atrevido a hacer lo que el Estado no ha hecho hasta ahora: aprobar una ley general de medio ambiente. Adems, algunas de las Comunidades mencionadas completan su panoplia de normas generales con alguna otra, como Andaluca, con su Ley 2/1992, de 15 de junio de Proteccin de Montes y Terrenos forestales; la de Madrid, acaso la ms completa ordenacin general autonmica del medio ambiente, que a su ley general ya citada, suma la Ley 3/1988, de 13 de octubre, para la Gestin del Medio Ambiente, la Ley 2/1991, de 14 de febrero, para la Proteccin y Regulacin de la Fauna y Flora Silvestre y la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Proteccin de la Naturaleza. Galicia, por su parte, aprob la Ley 12/1995, de 29 de diciembre sobre Contaminacin Atmosfrica, y la Ley 7/ 1997, de 11 de agosto, de Proteccin contra la contaminacin acstica.

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Catalua no presenta tan completo panorama legislativo: slo la Ley 22/ 1983, de 8 de noviembre, de Proteccin del Ambiente Atmosfrico varias veces modificada; Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervencin Integral de la Administracin ambiental; y la Ley 3/1988, de 4 de marzo, de Proteccin de Animales; ley sta ltima que tambin aprob Navarra (Ley foral 7/1994 de 31 de mayo). Navarra aprob adems de la ley citada, la Ley foral 2/1993, de 5 de marzo, de Proteccin y Gestin de la Fauna Silvestre y de sus Hbitats, modificada por la Ley foral 5/1998, de 27 de abril. Tambin presentan carcter general las leyes sobre actividades clasificadas que aprobaron las siguientes CCAA: Baleares (Ley 8/1995, de 30 de marzo); Castilla Len (Ley 5/1993, de 21 de octubre); Navarra (Ley foral 16/1989, de 5 194 de diciembre); Valencia (Ley 3/1989, de 2 de mayo); y Catalua (Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervencin Integral de la Administracin ambiental . Las CCAA poseen tambin competencia especfica en materia de espacios naturales protegidos (cfr. cap. V.1.3), competencia que se extiende y conforma en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestre. Sobre esta polmica ley, impugnada por varias CCAA, se pronunci el TC en su conocida STC 102/1995. La Ley 4/1989 homogeniza las competencias autonmicas en materia de espacios naturales. As investidas, todas las CCAA han empleado su competencia para proteger ciertas zonas de sus territorios, pero no todas la han ejercido para aprobar una ley general en la materia. Las CCAA que han aprobado leyes generales sobre espacios naturales protegidos son: Andaluca (Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventario de Espacios naturales Protegidos y Medidas Adicionales de Proteccin); Baleares (Ley 1/1991, de 20 de enero, de Espacios Naturales y Rgimen Urbanstico de las reas de Especial Proteccin); Canarias (Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios naturales de Canarias, modificada por la Ley 11/1999, de 13 de mayo); Navarra (Ley foral 9/1996, de 17 de junio); Valencia (Ley 11/1994, de 27 de diciembre); Extremadura (Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservacin de la Naturaleza y Espacios Naturales); y Aragn (Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos). Como ocurre con la legislacin estatal, la autonmica presenta, en algunos casos, vacos notables en la proteccin normativa del medio ambiente. Cada comunidad autnoma ha podido ejercer sus competencias ms sobre todo Madrid o menos: Las que menos porque asumieron recientemente las competencias ambientales y no han tenido todava tiempo para ello. Es de esperar que el creciente inters social por lo ambiental aliente la actividad normativa de las CCAA.

194. El contenido de esta ley es el siguiente: Finalidad de la ley, mbito, definiciones de concepto ambientales, Prevencin (autorizaciones y licencias), control, inspeccin y sanciones.

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Pero si difcil es determinar el contenido necesario de la ley estatal de proteccin general, tambin lo es con una ley autonmica. Algunas de estas leyes autonmicas se presentan casi como cdigos ambientales donde se encuadran los principios de todo el orden jurdico ambiental de la CA (Ej. la Ley 3/1998 del Pas Vasco); otras como la de Madrid, regulan, por el contrario, muy pocos aspectos, porque los demas temas ambientales se encuentran desarrollados en otras leyes especficas de la misma CA. Veamos con cierto detenimiento la estructura variopinta de estas leyes de proteccin general dictadas por las CCAA. Como apuntbamos, la Ley 10/1991 de Proteccin del Medio Ambiente de la CA de Madrid regula slo unos pocos aunque importantes elementos ambientales; a saber: la evaluacin del impacto ambiental y la disciplina ambiental, incluyendo la tipificacin de las infracciones y el procedimiento sancionador. La parquedad de esta ley explica que la CA de Madrid haya aprobado otras varias leyes ambientales sobre materias no tratadas en la Ley 10/1991. Algo ms compleja es la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Proteccin Ambiental de Andaluca. Tambin se ocupa del impacto ambiental y de la disciplina ambiental, pero incluye, asimismo, una regulacin de la calidad ambiental (aire, residuos, aguas). La Ley 1/1995, de 2 de enero, de Proteccin del Medio Ambiente de Galicia, recuerda en su prembulo la inexistencia de una ley bsica estatal en la materia y justifica as una norma adicional de proteccin como la gallega. Esta ley presenta un contenido relativamente abarcador, incluyendo un miscelneo ttulo II "Tcnicas y medidas de defensa" que comprende la evaluacin del impacto ambiental, la informacin ambiental, la educacin ambiental, el planeamiento y la participacin ambiental. Otro ttulo se dedica a la Administracin ambiental y otro a la disciplina ambiental; completndose as un panorama bastante amplio, acorde con las pretensiones expuestas en el prembulo de que la ley gallega sustituyera en cierta medida a la inexistente ley bsica estatal. Mayor complejidad an que la gallega ofrece la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Proteccin Ambiental de Murcia. A los habituales contenidos de este tipo de leyes autonmicas (evaluacin de impacto ambiental, disciplina ambiental, procedimiento sancionador) se suman: la regulacin de la directrices y planes de proteccin del medio; la regulacin de los llamados "instrumentos econmicos", es decir, de los gastos derivados de la puesta en marcha de la ley y eventuelmente de la responsabilidad ambiental, crendose un fondo de proteccin del medio ambiente. Tambin se regulan las medidas para adecuar la industria y dems actividades a las exigencias de la normativa ambiental. Muy interesante resulta, por ltimo, la regulacin que se hace, en el ttulo VI, de los derechos de informacin y participacin, asi como la previsin (art. 89) de la accin popular para exigir la observancia de lo establecido en la ley. La Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservacin de la Naturaleza, de Castilla-La Mancha, presenta un contenido bastante amplio. Aunque no establece fi-

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nes ni objetivos, s deja claro en su prembulo que se emplean en su aprobacin todos los ttulos ambientales contemplados en el estatuto de autonoma. Acaso el elemento ms original de esta ley sea dedicar un ttulo, el I, a la integracin de lo ambiental con polticas sectoriales colindantes (ubanismo, industria, actividades agrarias, usos tursticos). A la habitual regulacin de la participacin ambiental (ttulo V) o de la disciplina ambiental (ttulo VI), esta ley dedica tres ttulos (III, IV y V) a regular las reas protegidas: la fauna y flora y los hbitats. Sin duda, la ms completa de todas la leyes generales de proteccin autonmicas es la Ley de la CA del Pas Vasco 3/1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente. Comienza por concretarse de manera sistemtica (la nica norma que lo hace en nuestro orden jurdico) el contenido del derecho a disfrutar del medio ambiente, desarrollando as el art. 45.1 CE, y proclamando tambin, como hace el precepto constitucional, el deber de conservar el entorno. En la determinacin de los contenidos del derecho uso y disfrute del entorno, derecho de informacin ambiental y derecho de participacin pareciera que el legislador vasco usurpase las funciones que, en puridad, corresponden al legislador estatal en virtud del art. 149.1.1 CE. Esta conclusin acaso parezca excesiva, pues tambin otras CCAA se refieren a esos contenidos del derecho y los regulan aunque no de la forma tan solemne y sistemtica que encontramos en la ley vasca. Se proclaman en el art. 5.2 de la ley vasca los principios de la poltica ambiental propia, de forma independiente al establecimiento de los fines de la ley (art. 2). Si es comn a todas las leyes autonmicas antes analizadas proclamar la finalidad de la norma, slo la ley vasca establece autnticos principios ambientales. Sin citar la Constitucin, la ley vasca desarrolla, como ninguna otra norma de nuestro ordenamiento, ni estatal ni autonmica, la dimensin subjetiva y objetiva de lo ambiental que la Constitucin recoge. Merece la pena destacarse tambin de la ley vasca la abarcadora regulacin (ttulo II) de la "Proteccin de los recursos ambientales" (biodiversidad, aguas y litoral, suelo, aire, ruidos, vibraciones). Se recoge, claro est, la evaluacin del impacto ambiental, asi como una regulacin completa de las actividades clasificadas, con el aadido de una especfica sobre residuos y otra sobre suelos contaminados. El ttulo IV regula los instrumentos de poltica ambiental (ordenacin, concertacin, instrumentos finacieros, ecoetiqueta y educacin ambiental). El ltimo ttulo, el V, se ocupa de la disciplina mabiental. Como se ha visto en el breve repaso realizado de los contenidos de las leyes autonmicas de proteccin general del medio, slo la Ley 3/1998 del Pas Vasco presenta todos los contenidos de una genuina ley de proteccin general. De las dems normas analizadas, nicamente la ley murciana y la gallega presentan un contenido plural, pero no se acercan, ni de lejos, a la complejidad temtica de la ley vasca, acaso la nica ley general de proteccin existente en Espaa.

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El Estado ha utilizado su competencia legislativa para dictar normas sectoriales muy precisas. Pero no ha empleado ese mismo ttulo competencial (art. 149.1.23 CE) para desarrollar, en una ley general, directa, inmediata y completamente el art. 45 de la Constitucin. Tampoco se ha utilizado sistemticamente la genrica competencia prevista en el art. 149.1.1 CE para regular las condiciones bsicas del ejercicio del derecho a disfrutar un ambiente adecuado. Retricamente podramos preguntarnos por qu, teniendo competencias para dictar ambas regulaciones, el legislador no lo ha hecho, salvo a retazos inconexos. Y la respuesta ms obvia y probablemente cierta es: porque no ha sabido y porque no ha podido. La falta de una dogmtica jurdica que proporcionara certeza conceptual, y las incertidumbres de la descentralizacin en materia ambiental contribuyeron y aun hoy contribuyen a desorientar al legislador estatal. O dicho en otras palabras, el Gobierno de turno no se atreve a enviar a las Cmaras un proyecto de ley general ambiental, ni los grupos de la oposicin se preocupan de tomar la iniciativa. Las excepciones del proyecto de ley, luego relegado que se baraj all por 1983, o la proposicin de ley del Partido Popular, presentada antes de las elecciones generales de 1996, caducada con la disolucin anticipada y luego no recuperada por el partido proponente ya en el Gobierno. Lo ambiental produce mucha litigiosidad competencial, como demuestra la nutrida jurisprudencia del TC, bajo cuyo arbitrio se acaban perfilando los contornos de las respectivas competencias ambientales. En esta materia ha sido el TC y no el legislador estatal quien ha distinguido lo bsico de lo autonmico, dado una definicin de medio ambiente y delimitando las materias ambientales de otras competencias conexas. El primer problema a resolver, al momento de plantear la aprobacin de una ley general ambiental, es el de sus contenidos, es decir, qu se regula en ella. No se trata de incluir en la ley general todo lo prescrito en las normas sectoriales elaborando as un cdigo ambiental. Debe pretenderse regular la parte general del Derecho ambiental, la contemplada en la Constitucin, pero con mayor detalle sin llegar a precisar las medidas de proteccin especfica de cada bien ambiental, tarea esta ltima de la que se ocupan las normas sectoriales. Conviene determinar qu bienes merecen la consideracin de ambientales; as las normas protectoras de estos bienes tendran una conexin normativa coherente con la Constitucin. Muy importante sera tambin incluir en la consideracin de bienes ambientales aquellos elementos que resultan de la relacin entre dichos bienes; es decir, adems del agua, aire, etc., debera la ley referirse al clima, a los ecosistemas, y a los dems elementos compuestos, fruto de las relaciones entre los elementos base. Si sobre estos elementos suelen recaer otras regulaciones no ambientales el mencionado solapamiento de ttulos competenciales la regulacin de los elementos de relacin sera la ms especficamente ambiental. Su inclusin en la ley justificara y orientara un posterior desarrollo, por ejemplo, en una norma sobre el clima o sobre los ecosistemas.

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Adems de la enunciacin de los bienes ambientales, habran de desarrollarse los principios ambientales recogidos en el art. 45 CE. Este precepto no es prdigo en principios y objetivos ambientales ni tiene que serlo, pues para detallarlos sirven las normas infraconstitucionales. La ley general es el instrumento normativo idneo para esa precisin. Sin embargo, el mayor desarrollo no se realiza en normas estatales espaolas sino en el muy prolijo Derecho comunitario ambiental, donde ya en el Derecho originario se ofrece ejemplar tratamiento de los principios ambientales o en algunas leyes autonmicas. No sera intil tomar como modelo la regulacin comunitaria para dar cuerpo y sentido a nuestro ordenamiento ambiental, ya que, si bien las normas comunitarias se proyectan sobre nuestro Derecho, esta proyeccin se hace efectivamente vinculante con las directivas comunitarias cuya textura es, por lo general, el de normas sectoriales muy precisas. Con la ms extensa regulacin interna de principios y objetivos ambientales se podra condicionar en mayor grado la legislacin sectorial y enlazar sta ms estrechamente con los principios constitucionales. Sirva como ejemplo un principio muy presente en el Derecho comunitario y ausente en nuestro ordenamiento (con la excepcin de algunas leyes autonmicas): el de impregnacin ambiental de todas las polticas pblicas. Esta ausencia favorece la adopcin de polticas de carreteras, ordenacin del territorio, urbanismo y otras sin la conveniente orientacin ambiental, a pesar de la imposicin normativa de la evaluacin del impacto ambiental. Se defrauda entonces esa expansividad de lo ambiental que necesita, para cumplir sus objetivos protectores, superponerse a casi cualquier actividad pblica y condicionarla. El principio ha llegado del Derecho comunitario a travs de directivas, como la de evaluacin del impacto que hubo que transponer al Derecho interno. En la distribucin competencial en materia ambiental, la Constitucin (arts. 149.1.23 y 148.1.9) reparte funcionalmente las competencias. Al tratarse, sin embargo, de una materia compartida, el lmite ente la parte bsica estatal y la parte autonmica no queda claro. Pudiera incluirse en la ley general ambiental el criterio jurisprudencial ms slido del TC en la materia: el de que lo bsico se corresponde con el grado mnimo de proteccin que pueden completar las CCAA con protecciones suplementarias. Sin la pretensin de establecer cul fuera el grado de proteccin mnimo de cada bien ambiental lo que corresponde a las normas sectoriales, la ley general podra establecer este criterio y proporcionar seguridad jurdica a todos los llamados a ejercer competencias ambientales. Servira como regla general de separacin entre los sectores bsico y complementario de la materia. El legislador estatal sabra entonces que sus normas protectoras podran ser tan precisas como fuera menester para asegurar esa mnima proteccin que el propio Estado con casi entera libertad podra fijar. El legislador autonmico sabra, por su parte, que sus normas ambientales no se destinan al desarrollo inmediato de la legislacin bsica del Estado sino a completar la proteccin estatal con ms medidas de defensa. Asimismo, convendra aclarar la relacin, en parte dilucidada por el TC, entre las competencias ambientales generales y la competencia sobre espacios naturales. Si como parece, la competencia ms especfica parece una subespecie de la ms general, establzcase esto en la ley general, porque aunque lo intente, la Ley 4/1989

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de Conservacin de Espacios Naturales no lo consigue plenamente. Con algunos de los contenidos descritos, la ley general ambiental sera en parte una norma delimitadora de competencias y se incorporara al bloque de la constitucionalidad. Debera quedar fuera de la ley general lo relativo al derecho a disfrutar de un ambiente adecuado? Entiendo que s, pues existe una competencia especfica para ello aunque, para ejercerla, deba poseer el Estado una competencia sustantiva concreta en la materia. Y esto ocurre en lo ambiental donde el legislador estatal goza de la competencia reservada por el artculo 149.1.1 CE. Podra, tambin, regularse conjuntamente en la ley general, lo bsico y el derecho constitucional invocando para cada grupo de normas la competencia estatal empleada. Acaso sea mejor unificar todo el inmediato desarrollo del art. 45 CE en una sola ley, aunque, al dictarla, el Estado empleara dos ttulos competenciales distintos. Este proceder conjunto no tiene necesariamente que darse si el albur del legislador estatal decidiera regular separadamente, antes o despus o simultneamente, el desarrollo inmediato del derecho o de los principios ambientales. Por su parte, algunas leyes autonmicas invocan en sus prembulos el derecho constitucional reconocido en el art. 45.1 CE: es el caso de la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Andaluca; y de la Ley 10/1995, de 4 de abril, de la CA de Madrid. Esta invocacin expresa la conexin ltima que tambin ha de darse entre la legislacin autonmica y el disfrute del derecho constitucional proclamado. No obstante, la invocacin citada no supone regulacin alguna del derecho, para lo cual slo el legislador estatal tiene competencia (art. 149.1.1 CE). Hay, empero, una ley autonmica; la peculiar y completa Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente, que precisa con claridad los contenidos del derecho. En efecto, el captulo I del ttulo I se dedica a los derechos y deberes ambientales y el art. 3 precisa: los derechos de uso y disfrute, informacin y participacin, ofrecindose as un elenco de contenidos que no ofrece, por desgracia, la legislacin estatal, a la cual, en puridad, corresponde esta regulacin. Ninguna otra CA se ha atrevido a legislar desarrollando directamente el derecho constitucional. Corolario de todo lo antedicho es la deficiente conexin entre el precepto constitucional y su desarrollo infraconstitucional. La mxima abstraccin de la disposicin constitucional acaba quedando muy lejana de la extrema precisin de las normas sectoriales. El necesario "rellenado" del precepto constitucional no se hace con un inmediato desarrollo que, por sus pasos, abra la puerta con naturalidad a concreciones sectoriales. Sucede, al contrario, que de lo ms abstracto se pasa abruptamente a lo ms concreto. Se rompe la necesaria continuidad material del orden jurdico; y la coherencia, que en otros rdenes normativos proporciona la Constitucin, en materia ambiental no existe, porque bajo la norma de cabecera de ese orden slo hay una dispersin sectorial de normas ambientales que, en algunos casos, tienen ese carcter no por haberlo previsto el legislador sino por descubrirlo el TC quien, para salvar el acomodo de una norma al bloque de la constitucionalidad, ha apelado a su carcter ambiental.

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195 Probablemente fuera bueno, tambin, ordenar la dispersin de normas ambientales , porque incluso resulta difcil adquirir conocimiento cabal de todas ellas. Convendra agrupar de forma razonable las normas, simplificando la ordenacin ambiental. Se facilitara, as, su conocimiento y manejo. Tal vez una sola norma por cada sector sirviera a este propsito. Para cumplir ese objetivo de simplificacin y ordenacin, la delegacin legislativa es el instrumento idneo para encauzar formalmente el proceso. Por un lado, proporciona un instrumento normativo eficaz y, por otro, salva la intervencin del legislador democrtico. El resultado, adems, son normas con rango de ley. Pues si bien el TC ha consentido que en circunstancias excepcionales puedan dictarse normas reglamentarias bsicas (por todas, la STC 102/1995, F.J. 8), considera preferibles las normas con rango de ley. La mayor intervencin del legislador formal debera ir acompaada de un debate pblico y reforzara la prestancia democrtica de las normas as emanadas. Por otra parte, la delegacin legislativa podra utilizarse para ordenar normas ambientales dictadas por las CCAA, toda vez que los Estatutos prevn un procedimiento de delegacin parecido al que prevn los arts 81 y 82 CE. Los poderes pblicos a los que compete dar cumplimiento a los mandatos del art. 45 CE, poseen gran libertad para desarrollar normativamente el precepto constitucional. Puede, desde luego, modularse esa discrecionalidad sujetndola a reglas interpretativas o a la radical vinculacin del legislador estatal a la Constitucin. Podemos plantearnos la posibilidad de la inconstitucionalidad por omi196 de control de constitucionalidad, pero cada sin Figura ajena a nuestro sistema 197 nosotros vez ms estudiada entre . Las escasas posibilidades prcticas de las omisiones legislativas no impiden, sin embargo, plantearlas al menos como hiptesis. Aunque, vertidas para explicar otro ordenamiento, Gomes Canotilho entiende que se produce una omisin sancionable cuando el legislador no cumple el 198 deber constitucional de emanar normas destinadas a desarrollar las imposiciones constitucionales permanentes y concretas . En el mbito normativo comunitario es posible, aunque slo tericamente plantearse la figura de la omisin legislativa. El recurso de inactividad sera la va procesal a disposicin de los legitimados para interponer este recurso. Bien es cierto, empero, que la discrecionalidad de la que gozan las instituciones comuni-

BRAES propone una codificacin ambiental, ob. cit., p. 620. Para todo cfr. FERNNDEZ RUIZ, ob. cit. M.A. AHUMADA RUIZ "El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, nm. 8, 1991, pp. 182 y ss. Menos posibilidades ve A. GARRORENA, El Estado espaol y democrtico de derecho, Tecnos, Madrid, 1984, p. 105. ESCOBAR ROCA se plantea la inconstitucionalidad por omisin en materia ambiental, ob. cit., p. 132. 197. Como destaca J. L. CASCAJO CASTRO, La tutela constitucional de los derechos sociales, CEC, Madrid, 1988, pp. 80 y ss. 198. Constituao dirigente e vinculaao do legislador, Coimbra Editora, 1982, p. 338
195. 196.

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tarias es muy amplia , pues es dificil de apreciar su obligacin de adoptar medida concreta de desarrollo de un precepto de los tratados. Cabe, asimismo, contemplar como omisin legislativa la falta de transposicin estatal de directivas comunitarias. Podra interponerse entonces el recurso de incumplimiento contra el Estado infractor. La infraccin cometida sera o un desarrollo defectuoso o, directamente, una omisin legislativa. sta se producira no por falta de desarrollo del Tratado sino por omisin imputable a un Estado cuya falta consistira en no transponer la directiva. Este tipo de omisiones, tan comunes, s reciben del ordenamiento jurdico tratamiento procesal oportuno y eficaz. Tan enrgica reaccin se explica en la ausencia de discrecionalidad de la autoridad nacional encargada de transponer, la cual slo podr decidir, dentro del plazo fijado en la propia directiva, el momento oportuno para desarrollarla en la norma interna. A menor discrecionalidad, mayor poder de control, pues el TJCE puede, con criterio objetivo y sin realizar juicio de oportunidad ninguno, apreciar la infraccin en la omisin si ha transcurrido el plazo previsto sin transposicin. En lo que toca a nuestro ordenamiento, la inconstitucionalidad por omisin slo trabajosamente puede proyectarse sobre los preceptos del Captulo Tercero, Ttulo Primero, cuyo desarrollo corresponde al legislador en los trminos del art. 53.3 CE. Pero el tenor literal del art. 45.1 CE y el de otros del Captulo, reconociendo derechos, obliga a ir ms all en nuestras consideraciones. En efecto, la omisin legislativa conducira a la imposibilidad del ejercicio del derecho. En este caso podra incurrirse en inconstitucionalidad por omisin. Tambin, cuando la falta de desarrollo inmediato de los principios constitucionales equivaliera a desproteger los bienes ambientales. Lo ltimo no sucede o no en grado escandaloso porque, aun cuando falta la ley general ambiental, la proteccin del entorno, auspiciada en buena medida por las directivas comunitarias, se lleva a cabo. Falta, empero, una ley que desarrolle de forma sistemtica las condiciones bsicas del ejercicio del derecho subjetivo ambiental, lo que sin imposibilitar su ejercicio, no lo facilita desde luego. Pero si el entorno recibe la proteccin objetiva de los poderes pblicos, lo que acontece con las normas sectoriales, podrn los titulares del derecho ejercerlo, a modo de proteccin refleja. Y aunque mejor fuera que una ley desarrollara el derecho, no cabe probablemente imputar al legislador inconstitucionalidad por omisin, la cual slo se producira si los poderes pblicos desatendieran el derecho hasta el punto de hacer imposible su ejercicio. Es verdad que la frmula constitucional para reconocer el derecho es muy exigente pues se refiere al disfrute de un "medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona". Obvio resulta que el entorno en Espaa no presenta todava el grado de adecuacin suficiente, pero tambin es obvio que los poderes pblicos encaminan su labor a mejorar esa adecuacin, cuyo logro no se exige de inmediato porque el art.
199.

KRMER, ob. cit., p. 80.

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45.1 es, como otras clusulas sociales, mandato de optimacin y no puesta inmediata a disposicin de los bienes ambientales en ptimo y acabado grado de adecuacin.

200. Cfr. infra cap. II.3.1. A propsito de las clusulas sociales como mandatos jurdico-objetivos, cfr. BCKENFRDE, ob. cit., pp. 80 y ss.

II. CONFIGURACIN SUBJETIVA DE LO AMBIENTAL: ESTRUCTURA ABIERTA DEL DERECHO CONSTITUCIONAL A DISFRUTAR DEL MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO DE LA PERSONA
II.1. EL VALOR DEL ART. 45.1 CE COMO NORMA DE PRINCIPIO El reconocimiento del derecho a disfrutar de un ambiente sano o adecuado 201 a poco extendi ndose y encontrando acomodo en los ordenamientos jur va poco 202 doctrinal se auspicia la regulacin de la dimendicos . Tambin desde el campo 203 sin subjetiva de lo ambiental . Todo ha contribuido a convertir en "tendencia mundial" el reconocimiento del derecho. Por encima de su regulacin o no, la 204 dimensi n subjetiva de lo ambiental habra ya cristalizado en un derecho humano cuyo reconocimiento jurdico va progresivamente aconteciendo. La libertad se proyectara entonces sobre el entorno generando titularidades subjetivas concretas en relacin con los bienes ambientales.

201. Probablemente la primera regulacin de un derecho subjetivo a disfrutar del medio ambiente la encontramos, en los EEUU, en la seccin 101, inciso c, de la NEPA (National Environmental Policy Act de 1969). El citado precepto establece "que cada persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano y que cada persona tiene la responsabilidad de contribuir a la preservacin y mejoramiento del ambiente". Como primer precedente en Iberoamrica, el art. 7 del Cdigo colombiano Nacional de Recursos Naturales Renovales y Proteccin del Medio Ambiente, que establece: "Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente sano". Cfr. acerca de esta generalizacin, BRAES, ob. cit., pp. 39 y ss. 202. Sirva como ejemplo lo propuesto por la Convencin de Juristas reunida en Limoges: la inclusin en las Constituciones de un derecho a gozar de un ambiente adecuado, M. PRIEUR y S. DOUMBBILLE (dir.) Droit de l'environnement et dveloppement durable, Limoges, 1994, pp. 19 y ss. 203. BRAES, ob. cit., p. 96. 204. Como afirma A. VERCHER NOGUERA, "Medio ambiente, derechos humanos e instituciones europeas", en Poder Judicial, nm. 29, 1993, pp. 97 y ss.

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205 Con su habitual maestra, Gomes Canotilho sintetiza en tres las opiniones doctrinales acerca del derecho al ambiente . Primera, aqulla que lo cosidera derecho subjetivo y fundamental (caso de la doctrina portuguesa y, parcialmente, de la espaola). Segunda, la que lo cataloga como inters difuso; as una gran parte de la doctrina italiana, al carecer su Constitucin de un reconocimiento expreso, busca acomodo en la socorrida teora de los intereses difusos para abrir vas de tutela procesal a las pretensiones ambientalistas. Tercera, la que concibe el derecho al ambiente como fin del Estado, ponderando su dimensin objetiva, impositora de obligaciones para los poderes pblicos. Y paradigma de esa peripecia normativa de la relacin entre orden jurdico y medio ambiente es nuestra Constitucin. Acaso sea el derecho a disfrutar del entorno adecuado el nuevo derecho introducido en nuestro ordenamiento por la Constitucin de 1978 que ms interrogantes plantea. Por un lado, su ubicacin entre otros derechos y los principios rectores de la poltica social y econmica recogidos en el Captulo III del Ttulo I. De su colocacin parecera inferirse que, en rigor, no es un derecho sino slo un principio, a pesar del tenor literal empleado en el primer apartado del art. 45. No obstante, sera ridculo despachar la cuestin apelando en exclusiva al art. 53.3 para concluir que slo un desarrollo legal podra dotar al art. 45.1 de valor como derecho; esto, adems de omitir una interpretacin in206 tegral de la Constituci n, defraudara la voluntad constituyente, y la "voluntad de Constitucin" , que quiso proclamar un derecho, y esta proclamacin ha de tener consecuencias en la interpretacin del precepto. El reconocimiento del Derecho ha de impregnar la interpretacin de los otros apartados del art. 45 y de todo el Derecho positivo ambiental, coligiendo que la tutela pblica de los bienes ambientales se pone al servicio de su disfrute humano. La formulacin literal del art. 45.1, reconociendo un derecho, contrasta, sin embargo, con la eficacia limitada que, en general, a los artculos del Captulo III 207 atribuye el art. 53.3 CE. Si interpretamos sistemticamente ambas disposiciones resulta cuanto menos discutible que el art. 45.1 reconozca un verdadero derecho subjetivo tpico. El Captulo III del Ttulo I de nuestra Constitucin recoge, segn el rtulo que lo encabeza, "los principios rectores de la poltica social y econmica", a los

Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 93. Acerca de tal voluntad recuerdnse las siempre atinadas explicaciones de K. HESSE, Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1983, p. 71. 207. Apuntan la inexistencia de un derecho subjetivo, entre otros, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 105 y MARTN MATEO, ob. cit. pp. 108 y 150, quien abunda en la "intrnseca asimetra" entre derecho ambiental y derecho subjetivo, dado el tenor individualista de la concepcin a la que responde el segundo y la dimensin esencialmente colectiva del primero, MARTN MATEO, ob. cit., p. 144. Este ltimo autor resume las distintas posiciones de la doctrina espaola sobre el derecho al medio ambiente, Tratado... ob. cit., pp. 150 y ss. PREZ LUO llega a calificar el derecho al ambiente como derecho "retrico", ob. cit., p. 261
205. 206.

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que dota, al menos como conjunto, del alcance normativo precisado en el art. 53.3 CE. En este Captulo se anticipa una cierta evoluci n social y el logro de objetivos que emparentan directamente con lo dispuesto en la clusula de igualdad sustancial (art. 9.2 CE). En general, son mandatos al legislador y al resto de los poderes p blicos para que orienten su actividad en la senda marcada por esos principios. El art. 53.3 CE prescribe que el "reconocimiento, el respeto y la protecci n de los principios reconocidos en el Captulo III, informar n la legislacin positiva, la pr ctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos". As se consagra la voluntad constituyente de orientar la transformaci n social anun208 ciada, en trminos generales, por el art. 9.2 CE y concretada sectorialmente por el Captulo III . 209 La funcin transformadora de la Constitucin se articula, pues, sobre la base del art. 9.2 y de las disposiciones que forman el Captulo III CE. Ms adelante nos ocuparemos de los principios rectores ambientales recogidos en el apartado segundo del art. 45 CE. Ahora conviene resaltar que tambin lo dispuesto en el apartado primero de este precepto, aun cuando recoge literalmente un derecho 210 constitucional, opera como principio rector, el ms importante de los principios constitucionales ambientales . En efecto, el reconocimiento de un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al margen de su formulacin literal y de su problemtico valor como derecho subjetivo tpico, es incuestionablemente un principio y, como tal, se proyecta sobre todo el orden jurdico. Se proclama un principio de adecuacin ambiental al servicio del desarrollo de la persona. Los presupuestos personalistas y finalistas del art. 10.1 CE hallan aqu su concrecin seera. El resto de los principios ambientales de la Constitucin quedan entonces subordinados a este principio de principios. Y esta subordinacin implica que la accin de los poderes pblicos se desenvuelve en virtud y al servicio de la persona y de su desarrollo vital. El TC ha hecho uso, aun timidamente, de la dimensin objetiva del derecho, al no poder ocuparse de sus contenidos concretos. As en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la finalidad de las proclamaciones constitucionales ambientales. Se refiere a ellas en el F.J. 2, enlazando "el mejor desarrollo de la persona" con la "mejora de la calidad de vida". Estas dos afirmaciones se encuadran en la argumentacin global de la sentencia que gira en torno a la necesaria utilizacin racional de los recursos para compaginarla con la igualmente necesaria proteccin de la naturaleza. La STC 32/1983, de 28 de abril, hace una referencia colateral al derecho al entorno adecuado (la sentencia se ocupa de un caso donde estaba en juego el deA propsito de los fines de la proteccin ambiental, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 141 y ss. 209. Cfr. infra cap. III. 210. Sobre el carcter objetivo de los derechos, cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 54.
208.

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recho a la proteccin de la salud) para advertir que al Estado corresponde asegurar la igualdad en las condiciones bsicas de su ejercicio (F.J.2). La referencia ms clara al derecho en la jurisprudencia del TC la encontramos en la STC 102/1995, segn la cual el aseguramiento de la solidaridad colectiva que haga posible el ejercicio del derecho a disfrutar del medio y el correlativo deber de conservarlo legitiman la atribucin al Estado de competencias ambientales (F.J.8). No se extiende el TC en cual sea el contenido del derecho, pero destaca que su disfrute es la finalidad del ejercicio estatal de sus competencias. Habra que aadir que igual finalidad ha de presidir el uso de las competencias autonmicas, aunque las CCAA no sean directamente responsables de preservar la igualdad en las condiciones bsicas del ejercicio del derecho. Al actuar como supremo principio ambiental, el art. 45.1 CE condiciona toda la poltica en la materia y conecta sta con otras polticas, todas ellas inspiradas en aquella dignidad de la persona y conducentes a su preservacin y desarrollo. En el art. 45.2 CE no se hace otra cosa que especificar tareas concretas, misiones publicas medioambientales que sirven al objetivo mximo recogido en el art. 45.1 CE. A propsito de la conexin entre el art. 45.1 CE y la clusula de igualdad sustancial del art. 9.2 CE, la promocin de la igualdad material exige como elemento fundamental un medio ambiente adecuado; ste no es ms que la creacin de "las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas" y que se remuevan "los obstculos que impiden o dificulten su plenitud". Establece asimismo el art. 9.2 que los poderes pblicos debern "facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social". Todas las afirmaciones de este precepto constitucional reclaman, en los trminos del art. 45.1 CE, la consecucin del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, desarrollo que es producto y consecuencia de la creacin de las "condiciones" a las que el art. 9.2 se refiere y que deben interpretarse en clave ambientalista. La conexin con la igualdad sustancial tiene, asimismo, manifestaciones concretas y acuciantes; y no slo en su proyeccin internacional injusta exportacin de produccin contaminante de los pases desarrollados a otros en vas de desarrollo pues en el seno de las sociedades m s prsperas con frecuencia las instalaciones ms contaminantes se ubican all donde la poblacin es ms pobre, en regiones atrasadas o en zonas donde habitan minoras. Que la agencia estadounidense de poltica ambiental (EPA) creara 211 una Oficina de Justicia Ambiental para analizar esta "discriminacin ambiental" no es casual a la vista del impacto negativo que sobre negros e hispanos tiene una poltica ambiental discriminatoria. Tambin en Espaa son habituales las protestas de ayuntamientos o agrupaciones vecinales cuando sostienen que es la pobreza de sus localidades la causa de la instalacin en ellas de actividades molestas o contaminantes. La afirmacin
211.

Como la denomina LPEZ FELICIANO, ob. cit., p. 142.

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de la igualdad sustancial, recuerda Ferrajoli , enlaza directamente con los derechos sociales que son, en realidad, derechos a la compensacin de las desigualdades. No es extrao, pues, que los ms desfavorecidos en el reparto de las cargas ambientales reclamen compensaciones y polticas ms equitativas y que, en el caso espaol, puedan adem s hacerlo invocando un derecho constitucional. El deber ambiental proclamado en el art. 45.1 CE, en conexin con la clusula de igualdad sustancial, reclama un reparto de cargas. Concentrar las actividades contaminantes en los lugares ms desfavorecidos supone una suerte de "exportacin" interior de la insalubridad ambiental y una muestra de insolidaridad contraria a lo proclamado en el art. 45.1 CE. II.2. EL RECONOCIMIENTO DE UN DERECHO SUBJETIVO: SU CONSTRUCCIN II.2.1. Supuesta fundamentalidad del derecho. La difcil concrecin como derecho de un mandato de optimacin En el art. 45.1 el constituyente parece reconocer un derecho, como parece tam213 proteccin de la salud, o el bin hacerlo en el art. 43, que proclama el derecho a la art. 47 que proclama el derecho a una vivienda digna . A pesar de la frmula empleada, no resulta sencillo hacer valer ante los tribunales alguno de los derechos citados, y no tanto porque les apliquemos la cautela del art. 53.3 CE, sino, sobre todo, porque aspiraciones subjetivas que razonablemente podran defenderse con la invo214 con garanta cacin de estos derechos no tienen visos de poder articularse siempre de xito en pretensiones procesales debido a su falta de concrecin . Desafortunadamente, nadie puede pretender obtener una vivienda presentando una demanda basada, nicamente, en el precepto constitucional que reconoce el derecho a una vivienda digna. Y tampoco toda pretensin ambiental razonable encuentra acomodo en los mecanismos procesales abiertos para la tutela de los derechos subjetivos tpi215 cos. No debera negarse tan rotundamente la justiciabilidad de este tipo de derechos 216 basndose en su falta de concrecin , a pesar de que eficacia jurdica y tutela judicial no sean coincidentes . El problema de la falta de concrecin de ciertos derechos sociales se inserta en un debate mayor entorno a las relaciones entre Estado y sociedad que genera, en el teOb. cit., p. 907. En la lnea de lo que CASCAJO CASTRO infiere como un subjetivizacin del Estado social, La tutela..., ob. cit., pp. 82 y 83. 214. Ibid., pp. 69 y ss. Y PRIETO SANCHIS, Estudios..., ob. cit., p. 193. 215. La falta de concrecin no es argumento bastante para negar la justiciabilidad de estos derechos, CASCAJO, La tutela..., ob. cit., p. 33. 216. Ibid., pp. 97 y ss.
212. 213.

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rreno jurdico, una crisis de los derechos, en especial de los derechos sociales . Para comenzar, debe descartarse la supuesta ineptitud de la categora de derecho subjetivo para articular la proteccin de ciertos intereses sociales, porque, si bien su adaptacin tcnica no siempre es fcil, esa nocin ha dejado de estar ligada a una 218 concepcin inequvocamente burguesa del derecho para presentarse hoy como un concepto neutro , til para dar cobertura a intereses no propiamente burgueses. Bien es cierto que los derechos reconocidos en al Constitucin los derechos constitucionales aspiran a ser son en puridad ms que meros derechos subje219 tivos. Pero negar toda utilidad a la nocin de detrecho subjetivo en la esfera de los derechos constitucionales acaso sea excesivo, porque sera entonces difcil construir el sistema de garantas para hacerlos efectivos. El reconocimiento del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona que realiza el art. 45.1 CE, al margen de su controvertido 220 presupuesto general valor normativo, tiene capital importancia, porque aade un que condiciona todo ejercicio de la autonoma individual y, en consecuencia, afecta al ejercicio de los dems derechos constitucionales. En efecto, la calidad de vida y, en particular, el medio ambiente adecuado dibujan el escenario constitucional en el cual se proyecta la actividad de los sujetos. Tanto es as que sin tal ambiente adecuado, el ejercicio de los derechos no sera el deseado por el constituyente. Porque, si el derecho a la vida es el prius de todos los dems derechos, dndoles soporte, el entorno adecuado donde se desarrolla la vida y se ejercen los derechos es elemento imprescindible de su disfrute. El enlace del derecho reconocido en el art. 45.1 CE con la dignidad de la persona, proclamada en el art. 10.1 CE, resulta as evidente, puesto que la dignidad no es realizable si el medio ambiente hace imposible 221 ese desarrollo de la persona; a ste sirven todos los derechos que, en conjunto, son expresin de la dignidad . Esta conexin entre dignidad y derecho al entorno adecuado la pone de relieve la STC 102/1995, de 26 de junio, cuando afirma:

217. Cfr. para todo, P. DE VEGA GARCA "La crisis de los derechos fundamentales en el Estado social", en J. CORCUERA y M.A. GARCA HERRERA, Derecho y economa en el Estado social, Tecnos, Madrid, 1988, pp. 121 y ss. 218. E. GARCA DE ENTERRA, La lengua de los derechos. La formacin del Derecho pblico europeo tras la revolucin francesa, Alianza, Madrid, 1994, p. 145. 219. Como parece opinar FERRAJOLI, ob. cit., pp. 915 y ss. 220. Como recuerda ZAGREBELSKY, se ha producido una mutacin en el marco objetivo en el que los derechos de voluntad se hallan situados, al comprobarse la finitud de los recursos naturales sobre los que la voluntad antes se proyectaba sin limitacin, ob. cit. p. 140. Surge entonces un nuevo derecho, el de disfrutar de un ambiente adecuado, como resultado de esas cirsunstancias, Ibid, p. 138 y ss. Son, pues, las alteraciones del enorno, protagonizadas por el hombre, las que provocan el surgimiento del derecho, BRAES, ob. cit., pp. 18 y ss. 221. A propsito de los fines de la proteccin ambiental, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 141 y ss.

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"Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional trascendente (art. 10.1 CE) porque cada cual tiene derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus caractersticas culturales" (F.J. 7).
222

El derecho al entorno adecuado sera uno ms entre los inherentes a la dignidad 223 que proclama el art. 10.1 CE lo que se refuerza, adems, con el empleo de la expresi n "desarrollo de la persona", emparentndose directamente con el art. 10.1 CE . De la opinin del TC parece inferirse la naturaleza fundamental del derecho puesto que la fundamentalidad depende de la conexin del derecho con la dignidad y esa conexin ha sido apreciada por el Alto Tribunal cuando ha calificado nuestro derecho de "inherente", el mismo calificativo empleado por el art. 10.1 CE. Se colige entonces no slo la fundamentalidad de nuestro derecho sino, tambin, la de todos los derechos procla224 mados en la Constitucin y se abre la puerta, incluso, a que otros derechos no constitucionales reciban idntica calificacin siempre que sean inherentes a al dignidad. Pero nuestro derecho presenta tambin una caracterstica definitoria, la inexorabilidad y permanencia de la relacin entre los sujetos y el medio. En el entorno la conexin de los seres humanos es permanente, o la disfrutan o la padecen; el individuo no puede alejarse del entorno que siempre le rodea. A causa de esta rotunda y permanente conexin con el medio, se ha hecho imprescindible mejorar las condiciones de ese medio cuya degradacin era cada vez mas intensa. Porque la alternativa a disfrutarlo no es separarse de l, sino padecerlo inadecuado; y la inadecuacin del ambiente degrada la calidad de vida. O disfrutarlo o padecerlo este es el dilema sin que haya alternativa posible. Aunque nuestro derecho posee una vertiente de puro derecho de libertad, al expresar una antigua y antes ilimitada libertad de disposicin de bienes ambientales, su vocacin es la de servir, junto con otros derechos sociales, a la calidad de vida; esta es su vertiente prestacional. Y junto con los dems derechos sociales expresa la funcin transformadora y promotora de la Constitucin social. Nuestro derecho es uno ms entre aqullos cuyo disfrute mejora la calidad de vida y asegura un mnimo vital para los ciudadanos. Slo logrado este objetivo de bienestar material para todos sern ejercitables los derechos de libertad. As se desprende del art. 9.2 CE, cuando impone a los poderes pblicos la promocin de las condiciones para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, y la remocin de los obstculos que impidan o dificulten su plenitud. El objetivo es generalizar la libertad jurdica diluyendo la separacin entre sta y la libertad real.
Acerca del derecho al medio ambiente como expresin de la dignidad, cfr. A. KISS y D. SHELTON, ob. cit., p. 22. Esta conexin entre dignidad y derecho a disfrutar del entorno es la idea central sostenida en su tesis doctoral por M. MNDEZ ROCASOLANO, "El derecho a un entorno vital para el desarrollo de la persona", leida en la Universidad Complutense en 1999. 223. Conexin destacada por ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 43. 224. Acerca de la existencia posible de derechos fundamentales fuera de la Constitucin, cfr. GOMES CANOTILHO, Direito..., ob. cit., p. 530.
222.

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La efectividad de la libertad, como se infiere del art. 9.2 CE, depende de la mejo225En palabras de Bckenfrde, implantar ra de las condiciones materiales de vida. la libertad en la realidad constitucional , hacindola efectiva para todos. As las cosas, la integracin entre libertad y derechos sociales puede llevarse a cabo con naturalidad, pues no se pretende sacrificar la primera para realizar los segundos sino garantizar stos para generalizar la libertad. Uno de los ltimos derechos sociales incorporados al elenco de derechos sociales es el de gozar del medio ambiente. Adems de trabajo, educacin, atencin sanitaria, vivienda, servicios pblicos, etc., se reconoce un derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. Todos estos derechos y las polticas pblicas de prestacin que reclaman, van conformando un m nimo vital donde la libertad puede ejercerse plenamente. 227 Al proclamar derechos 226 sociales, aparecen de inmediato las consiguientes dificultades para asegurarlos . En realidad, son mandatos de optimacin cuya plena realizacin depende de la capacidad financiera del Estado para prestar los servicios que los satisfagan. Mientras que los derechos de libertad necesitan nicamente proteccin del mbito vital donde se proyectan, mbito vital que viene dado de forma natural y que puede ser protegido de modo inmediato, siendo de228 concretas con la sola apoyatura del precepto ducibles, por tanto, pretensiones constitucional que los reconoce . En cambio, de la sola proclamacin constitucional de un derecho social no es fcil deducir pretensiones concretas, lo que compromete su aplicacin directa. En estos casos, la intermediacin del legislador, precisando las condiciones y la finan229 ciacin de la prestacin del servicio anejo al disfrute del derecho, es imprescindible. Los derechos sociales son, pues, derechos parmetro, medida , que modulan el grado de xito alcanzado en la mejora de la calidad de vida; a mayor calidad mejor y ms pleno disfrute de los derechos. Es un proceso gradual dentro del cual la Constitucin slo asegura la vinculacin de los poderes pblicos a esos mandatos de opti230 macin y genera, a lo sumo, un derecho subjetivo a la actividad de los poderes pblicos y, en consecuencia, de defensa frente a la inactividad del poder pblico . Convendremos en que, por lo general, los derechos sociales no reciben del ordena231 miento, salvo excepciones, tutela tan eficaz como los derechos de libertad. Aun as dos garantas son indispensables, como resalta Ferrajoli , el principio de legalidad,
Se tratara, segn BCKENFRDE, de superar la separacin entre libertad jurdica y libertad real, ob. cit., p. 64. 226. P. DE VEGA, "La crisis de los derechos sociales en el Estado social", ob. cit., pp. 45 y ss. 227. BCKENFRDE, ob. cit., p. 80. 228. Ibid., p. 76. 229. Ibid., p 81. 230. Ibidem. 231. Ob. cit., p. 917.
225.

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segn el cual corresponde al legislador fijar las condiciones del ejercicio del derecho, y la jurisdiccionalidad, es decir, posibilidad de reclamar ante los tribunales la tutela del derecho social. A esto ltimo el autor italiano denomina "participacin judicial", compaera indispensable, en el Estado social, de la participacin poltica. 232 La dificultad estriba entonces en deducir de los mandatos de optimacin situaciones jurdicas concretas que conformen el contenido del derecho de prestacin . Por ejemplo, el desiderata del derecho a la vivienda sera que sus titulares pudieran exigir vivienda digna a los poderes pblicos cuando no la poseyeran. Atemperando el alcance del derecho, ste podra incluir el derecho a crditos baratos para adquirirla. La graduacin de la prestacin depende, desde luego, de las posibilidades de financiar polticas pblicas que nutran los contenidos posibles de los derechos de prestacin. Hay derechos sociales que, sin embargo, reciben de la Constitucin una tutela mayor, tan enrgica como la que brinda a los derechos clsicos de libertad. En la Constitucin espaola el ejemplo lo proporciona el derecho a la educacin (art. 27 CE). Para este derecho se abren incluso las puertas del amparo constitucional. Sea cual fuere el grado de satisfaccin que los poderes pblicos hayan proporcionado a un derecho social, lo logrado pasara a engrosar su contenido y estara a cubierto bajo el precepto constitucional que lo reconoce; se originar233 a entonces un derecho reaccional frente a la supresin de la proteccin alcanzada . La tutela constitucional del derecho a la educacin consagra el principio de no retroceso, pero slo lo asegura para este derecho y no para los dems, para los cuales hay que deducirlo de una interpretacin sistem tica de la Constitucin, basada sobre todo en el art. 9.2 CE. 234 Otros derechos sociales de prestacin reciben menor proteccin de nuestra Constitucin; as el derecho al trabajo (art. 35.1 CE) participa de las garantas previstas en el art. 53.1 CE, pero carece de una satisfaccin completa por cuanto los poderes pblicos no proporcionan trabajo a quien no lo tiene y se limitan a pagarle un seguro de desempleo y ofrecerle los servicios pblicos de bsqueda de trabajo. La imposibilidad material y jurdica incluso que para el Estado presenta la satisfaccin del derecho al trabajo en una economa de mercado como la consagrada en la Constitucin, acaba haciendo derivar la prestacin concreta a la percepcin del seguro de desempleo. En los casos del derecho a la educacin o del derecho al seguro de desempleo, se garantizan como derechos constitucionales pretensiones de prestacin
232. Para BCKENFRDE no es posible deducir directamente de los derechos sociales proclamados en la Constitucin pretensiones alegables ante los trbunales, ob. cit., p. 77. 233. Ibid., p. 78. 234. Tambin en la Constitucin portuguesa se da una disparidad de tratamiento a unos derechos y a otros (derechos de libertad, por un lado, y derechos econmicos, sociales y culturales, por otro), como resalta GOMES CANOTILHO, Direito..., ob. cit., pp. 447 y ss.

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que preexistan a la propia Constitucin; sta los viene a garantizar como derechos constitucionales plenos de estructura ya cerrada. Menor garanta se ofrece en la Constitucin a otros tres derechos sociales de naturaleza prestacional: el derecho a la proteccin de la salud (art. 43.1 CE); el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado (art. 45.1 CE); y el derecho a disfrutar de una vivienda digan y adecuada (art. 47). Ninguna de las prestaciones de estos derechos estaba en 1978 generalizada y no podan por ello garantizarse constitucionalmente con la misma energa con la que se tutelaron los derechos antes mencionados. Por eso fueron incluidos en el Captulo III del Ttulo I y se atemper su eficacia normativa con la precisin del apartado tercero del art. 53 CE, advirtiendo que la alegacin de los principios establecidos en dicho Captulo III slo podra hacerse "de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen". Por lo que respecta al derecho a la proteccin de la salud, desde la aprobacin de la Constitucin, los poderes pblicos han extendido, universalizndola, la atencin sanitaria, lo que, de haberse producido antes de la entrada en vigor de la Constitucin, hubiera permitido incluir este derecho entre los ms protegidos, extrayndolo del polmico Captulo III. Con los dos derechos restantes no se ha generalizado la prestacin y persisten, pues, las dudas interpretativas. Quedaba entonces abierta la polmica acerca de la inclusin de tales derechos en la reserva de alegacin recogida en el art. 53.3 CE. A propsito del derecho al ambiente se ha sostenido que tal exclusin de alegacin se refera a los principios exclusivamente y no a los derechos. Tenemos por un lado una realidad en la que no es fcil hacer valer algunos derechos reconocidos en el Cap. III y, 235 por otro, el texto constitucional que los proclama. Si no queremos defraudar la voluntad constituyente y pretendemos activar la Constitucin, hay que expli236 car y dotar de sentido a estos preceptos constitucionales de eficacia normativa tan controvertida 237 . El reconocimiento del derecho como tal y no como mera norma 238 su tutela jurisdiccional para evitar su degeneraprogramtica implica asegurar 239 cin en "derecho muerto" . Pues, en general, para la mejor eficacia jurdica de las normas es preciso admitir su exigibilidad ante los tribunales .

Cfr., para todo, K. HESSE, Escritos..., ob. cit., en especial las pp. 28 y ss. Haciendo un esfuerzo de afirmacin de los presupuestos materiales del Estado social, un "garantismo material", en palabras de C. de CABO, "Democracia y derecho en la crisis del estado social", en Sistema, nm. 118-119, 1994, p. 76. ESCOBAR ROCA tambin hace la crtica de la concepcin burguesa de derecho subjetivo y apuesta por una concepcin ms generosa en la lnea de ALEXY, ob. cit., pp. 76 y ss. 237. Como alerta BRAES, ob. cit., p. 96. 238. Ibid., p. 619. 239. Tal y como advierte R. ALEXY, Teora de los derechos..., ob. cit., pp. 499 y ss.
235. 236.

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Por lo que respecta al medio ambiente, la realidad es tozuda e impone a los individuos, a las sociedades, situaciones ambientales obviamente inadecuadas para el desarrollo de la persona. Lo que subjetivamente para muchos, y con toda probabilidad objetivamente para todos, es incompatible con la calidad de vida ambiental deseable no puede, sin embargo, ser eliminado con la mera invocacin del derecho constitucional proclamado en el art. 45.1 y ni siquiera, a veces, con la cabal aplicacin de las normas ambientales existentes. No hay, en consecuencia, especificacin de que situaciones jurdicas individuales o colectivas forman parte del derecho a disfrutar del medio ambiente. Esta 240 determinaci n, que no realiza el constituyente, tampoco la ha llevado a cabo el legislador . Existe, bien es cierto, una abundante legislacin ambiental, reflejo de la cual son determinadas situaciones jurdicas individuales cuya lesin permite a sus titulares reaccionar y defenderse ante los tribunales. Resulta tambin problem tica y discutible la construccin doctrinal o jurisprudencial que supone atribuir, no siempre justificadamente, al derecho un contenido cuya calificacin como tal resulta conceptualmente discutible. Quedan, adems, pendientes de regulacin situaciones vinculadas razonablemente con el derecho y hasta ahora desprovistas de proteccin. El esfuerzo reconstructivo es, sin embargo, loable porque rellena, aunque no siempre con los m s firmes apoyos, de contenido un derecho constitucional. Mejor sera, sin duda, que el legislador determinara cules situaciones jurdicas individuales merecen incluirse en el contenido del derecho.
241 Algunos autores han defendido el carcter de derecho fundamental del reconocido en el art. 45.1 CE . Lo relevante no es, en mi opinin, tanto la calificacin del derecho como su efectividad, y sta depende de las prestaciones que posibiliten su ejercicio. 242 Desde luego la fundamentalidad no puede asociarse, sin ms, al grado de

Esta falta de unidad de las posiciones jurdico-medio ambientales, derivada de la falta de unidad de la normativa sectorial infraconstitucional, es un flanco dbil del derecho reconocido en el art. 45.1 CE, pero las crticas fundadas en lo dicho menosprecian la funcin unificadora del texto constitucional, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 78. 241. Calificado incluso como derecho fundamental, conectado con la dignidad de la persona, por PREZ LUO, ob. cit., p. 261 y BELTRN BALLESTER, "El delito ecolgico", en Poder Judicial, nm. 4, 1988, p. 93. PREZ LUO se refiere con poca concrecin a un "derecho a la calidad de vida", ob. cit., p. 262. En su especfica aproximacin a la calidad de vida, MARTN MATEO, resalta que no existe un derecho absoluto a la misma y le otorga el ttulo de criterio valorativo; denuncia tambin lo desorbitado de su contenido y su necesaria restriccin desde la ptica jurdica a "las condiciones mnimas" que debe tener el medio fsico, "La calidad de vida...", ob. cit., pp. 1442 y ss. 242. P. CRUZ VILLALN destaca que, por encima de su ubicacin, lo que caracteriza a un derecho fundamental son dos requisitos: la vinculacin al legislador y la tutela judicial, "Formacin y evolucin de los derechos fundamentales", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 25, 1989, pp. 39 y ss.
240.

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proteccin recibido ni siquiera al nomen iuris con el que la Constitucin lo califique. Sostener que slo los derechos proclamados en la Seccin Segunda del Captulo II del Ttulo I son derechos fundamentales es simplemente insostenible. Tampoco es satisfactorio atribuir el carcter de fundamental a los derechos que ms proteccin reciben del ordenamiento. Fuera del ncleo de los derechos protegidos por el recurso de amparo constitucional encontramos derechos cuya fundamentalidad es indiscutible; as, el derecho a contraer matrimonio en condiciones de igualdad (art. 35.1 CE) o la libre eleccin de profesin u oficio (art. 35.1 CE), sin olvidar el ms controvertido y otrora sagrado derecho de propiedad (art. 33.1 CE). La fundamentalidad de un derecho tiene que ver con su proximidad a la dignidad de la persona, presupuesto de todos los derechos (art. 10.1 CE). En otros ordenamientos, el alemn por ejemplo, son fundamentales derechos no calificados as expresamente por nuestra Constitucin. No es el propsito de esta monografa desarrollar una tesis acerca de la fundamentali244el calificativo de fundamentales todos los 245 deredad, pero, acaso, pudieran merecer chos recogidos en la Constitucin e incluso otros no constitucionalizados . Por lo que a los derechos sociales respecta, slo un puro arbitrismo nos conducira a sostener que el derecho a la educacin es fundamental y que no lo son el 246 derecho a la vivienda, el derecho a la proteccin de la salud o el derecho al entorno adecuado . Los presupuestos materiales de la calidad de vida tienen todos, en puridad, igual rango, pues todos contribuyen a asegurar esos m nimos vitales imprescindibles. Tan esencial es recibir educacin como ser atendido cuando se est enfermo. El ordenamiento jurdico parece otorgar rango distinto a uno y otro cuando no hace otra cosa que formalizar grados de proteccin alcanzados que la fuerza de las circunstancias ha impuesto. En efecto, en 1978 la educacin estaba garantizada y no lo estaba la atencin sanitaria; estas diferencias en el plano de la realidad se trasladaron al plano jurdico. La Constitucin reconoce, empero, la importancia de todos los elementos de la calidad de vida y, an a riesgo de exagerar, reconoce derechos en mbitos donde todava en 1978 no se podan eficazmente garantizar las prestaciones que de tales derechos derivaban. Se someta as a los poderes pblicos, vinculndolos y orientando su actividad futura. Fruto de
243. Es la postura de L. MARTN RETORTILLO, quien se inclina por denominar a todos los derechos de la Constitucin derechos fundamentales aunque algunos sean cualificados en razn de las garantas que los protegen, en I. DE OTTO PARDO Y L. MARTN RETORTILLO, Derechos fundamentales y Constitucin, Civitas, Madrid, 1988, p. 81. En la misma obra I. DE OTTO recuerda que no slo hay derechos fundamentales en el cap. II CE, pp. 97 y ss. 244. L. MARTN RETORTILLO, Derechos..., ob. cit. p. 81 y R. ALEXY, Teora de los derechos fundamentales, CEC, Madrid, 1997, pp. 27 y ss. Para FERRAJOLI todos los derechos constitucionales serin fundamentales, siendo la categora de derecho fundamental abierta a nuevos valores y necesidades vitales y formada por figuras heterogneas, ob. cit., p. 916. 245. GOMES CANOTILHO, Direito..., ob. cit., p. 530 246. Que es un derecho subjetivo y fundamental lo sostiene JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit., pp. 453 a 500.Aunque LOPERENA ROTA apunta que no es fundamental sino prestacional, El derecho..., ob. cit., p. 71.

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lo anterior fue la generalizacin de la atencin sanitaria y la mejora de la vivienda y del medio ambiente. El reconocimiento de estos derechos genera, al menos, un derecho reaccional frente a la supresin y el retroceso. La STC 102/1995, de 26 de junio, brinda un importante apoyo a la consideracin como fundamental del derecho proclamado en el art. 45.1 CE, al entender que, como emanacin de la dignidad de al persona (art. 10.1 CE):
"cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus caractersticas culturales" (F.J. 7)

El TC incluye nuestro derecho entre los inherentes a la dignidad y abre la puerta a su consideracin como derecho fundamental. Venimos insistiendo, no obstante, que no interesa tanto la calificacin del derecho reconocido como su eficaz ejercicio y vinculacin a los poderes pblicos. Pero las condiciones ambientales adecuadas son indispensables para el ejercicio cabal de todos los dems derechos. Lo que de la proclamacin constitucional se desprende es, sin duda, un deber pblico de asegurar unos mnimos vitales cuya lesin implicara inconstitucionalidad. Algunos de estos mnimos podran. por lo dems, recabar proteccin jurisdiccional solapndose con derechos protegidos en amparo; as las pretensiones ambientales podran cobijarse bajo los derechos a la intimidad o a la vida y a la integridad fsica y moral cuando la lesin del derecho ambiental fuera muy grave. Estaramos247 aqu ante lo que Bckenfrde llama vertiente prestacional de los derechos de libertad ; vertiente que, si bien residual, permite articular pretensiones sociales, entre ellas las ambientales. II.2.2. Estructura abierta del derecho constitucional al medio ambiente. La intermediacin del legislador y el papel del juez A nuestro juicio, el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es un derecho constitucional. Decir lo contrario sera defraudar la voluntad constituyente descalificndola en asunto tan grave como es la 248 reconocimiento de un derecho. Pero la estructura de este derecho no est cerrada en la Constitucin, ni tampoco el legislador ha procedido a ese cierre . Ni la doctrina ni la jurisprudencia han configurado un derecho subjetivo ambiental so249 Ante la bre el que podamos apoyar la interpretacin del precepto constitucional. incertidumbre, sigue correspondiendo al legislador estatal desarrollar el derecho y cerrar su estructura, fijando su contenido y precisando su objeto.
BCKENFRDE, ob. cit., p. 78. Segn ZAGREBELSKY, el derecho al ambiente es todava un cuestin abierta, ob. cit., p. 117. 249. Como recuerda el ATC 941/1985, de 18 de diciembre. ESCOBAR ROCA considera, sin embargo, que los derechos recogidos en el cap. III son derechos subjetivos, ob. cit. pp 71 y ss., o al menos intereses legtimos, ibid., pp. 91 y ss.
247. 248.

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En la 250 Constitucin slo se pergea, a nuestro entender, un esbozo de derecho subjetivo . Incluso, aunque no se ubicara el derecho en el Captulo III, subsistiran las dificultades generadas por la indeterminacin doctrinal, jurisprudencial y tambin normativa de un inters de tan reciente juridificaci n. 251 Las dificultades para fijar el contenido del derecho no permiten, sin embargo, abandonar la tarea de construir, al menos doctrinalmente, uno de los derechos procla252 mados en la Constitucin. La objecin de que los derechos reconocidos en el Captulo III, del Ttulo I CE, no son derechos ha de desecharse , porque no contribuye a 253 promover la fuerza normativa in totum que se deriva del art. 9.1 de la propia Constitu254 cin. El tenor literal del art. 45.1 CE es determinante . No cabe hacer con de este precepto una interpretacin radicalmente contraria a la que su tenor literal implica . Sera curioso que, desde posiciones formalistas, se llevara a cabo una interpretacin del art. 45.1 CE que obviara el ms clsico de los criterios hermenuticos: el literal, es decir, interpretar "segn el sentido propio de sus palabras" (art. 3.1 del Cdigo Civil). Aunque pueda 255 discutirse si el derecho proclamado en el art. 45.1 CE es o no derecho fundamental , no podemos negarle su carcter de derecho constitucional re256 conocido expresamente por el constituyente. Estamos, pues, ante un derecho constitucional como as lo proclama la Constitucin. Y como tal, derecho subjetivo .

250. Cfr. FERNNDEZ RODRGUEZ, "El medio...", ob. cit., pp. 17 y 18 y DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 105. 251. Esta indeterminacin la aprecian VELASCO CABALLERO, ob. cit., pp. 78 y ss, JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit. pp. 449 y ss.; y ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 77. 252. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 71 y ss. 253. Ibid., p. 70. 254. El Tribunal Constitucional tambin se refiere a los "derechos reconocidos" en los arts. 43 y 45.1 CE, en la STC 32/1983, de 28 de abril, cuyo F. J. 2 menciona el art. 45.1 en relacin con el art. 43, para advertir que al Estado corresponde asegurar la igualdad en las condiciones de su ejercicio (art. 149.1.1 CE). Por su parte, la STC 149/1991, de 4 de julio, se refiere de nuevo al ttulo estatal reservado por el art. 149.1.1 CE, en su inmediata conexin con el art. 45.1 CE, tal relacin sirve al TC para justificar la constitucionalidad de la ley impugnada (F. J. 1.D). 255. Que no se trata de un derecho fundamental lo sostiene, sintetizando las posiciones de otros autores, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 105 y ss. 256. As L. DIEZ PICAZO, Fundamentos de Derecho civil patrimonial, II, Madrid, 1983, p. 164. Y en esta sentido VELASCO CABALLERO, ob. cit. pp. 96 y ss. lo describe como derecho subjetivo al libre desarrollo de la persona en un medio ambiente adecuado. ESCOBAR ROCA considera imprescindible superar la frrea construccin clsica de los derechos subjetivos para dar esta calificacin a los derechos de tercera generacin, entre los que se encuentra derecho a disfrutar del medio ambiente, ob. cit., pp. 76 y ss. Tambin J.L. SERRANO MORENO, "Derecho subjetivo al ambiente", en Revista de la Facultad de Derecho de Granada, nm. 16, 1988, p. 84. E. MORENO TRUJILLO califica este derecho como derecho de la personalidad, La proteccin jurdico privada del medio ambiente y responsabilidad por su deterioro, Barcelona, 1991, pp. 86 y ss. Como explica LOPERENA ROTA, es un derecho subjetivo que tiene sujetos (los ciudadanos), objeto (el medio ambiente) y relacin jurdica entre ambos, El derecho..., ob. cit., pp. 56 y ss.

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Pero la garanta jurisdiccional del derecho, que lo hara indiscutible, no est especificada en la Constitucin y esto produce una discordancia257 entre el reconocimiento constitucional del derecho y su virtualidad prctica . El reconocimiento del derecho no despeja, pues, las dudas que su proclamacin acarrea, antes al contrario, porque muy poco de su estructura se recoge expresamente en la Constitucin. Cuando hablamos de su estructura abierta queremos significar que slo una regulacin infraconstitucional que tratara sistemticamente todos los aspectos del derecho, servira para cerrarla definitivamente. Esa regulacin es hoy muy incompleta y dispersa. La doctrina puede contribuir, como lo est haciendo, a comprender la relevancia de la proclamacin constitucional contenida en el art. 45.1. La parte central de este trabajo pretende, justamente, aportar un punto de vista sobre cmo la proclamacin constitucional puede proyectarse efectivamente en la realidad y ejercerse, entonces, como derecho subjetivo. Aunque no sepamos con precisin cuales son las situaciones jurdicas, individuales o colectivas, concretas que forman el contenido del derecho, s podemos desglosar el haz de posibles facultades que comprende: primero, el derecho a gozar del medio; segundo, el derecho a que tal medio se preserve; y tercero, el derecho de reaccin ante las lesiones de los dos derechos anteriores; stos dos formaran el contenido sustantivo de nuestro derecho, el otro mostrara su lado instrumental, procesal, de defensa. El derecho a la preservacin del medio deriva, obvio es decirlo, del derecho de disfrute, pues ste consiste en gozar no de cualquier entorno, sino nicamente del adecuado para el desarrollo de la persona. Se frustrara ese disfrute si el medio ambiente no tuviera las cualidades que lo hacen idneo para ese desarrollo. El derecho de goce trae consigo, inexcusablemente, el derecho a que se proteja el entorno, porque sin esta proteccin el derecho resulta imposible. El derecho a la preservacin de los bienes ambientales adecuados entraa obligaciones para los poderes pblicos que se concretan en el art. 45.2 CE. Son esos poderes los encargados de poner los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Esta es la vertiente prestacional del derecho, derivada no tanto del derecho de goce, que requiere abstencin de particulares y de poderes pblicos, sino del derecho a que el medio ambiente se proteja. La peculiar estructura del derecho, con las mltiples relaciones posibles entre sus titulares y los bienes sobre los que su ejercicio se proyecta, complican an ms la tarea conformadora del legislador. Los derechos sociales requieren crear 258 algo nuevo y esta labor creativa, configuradora, corresponde al legislador democrtico . La aplicabilidad inmediata del precepto constitucional que regula un derecho social consiste en la vinculacin a la que somete a todos los poderes p257. Hay que encontrar las vas posibles de tutela de estos derechos dandoles plena garanta, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 100. 258. Acerca de la diferente estructura de los derechos sociales respecto de la caracterizadora de los derechos de libertad, cfr. BCKENFRDE, ob. cit., pp 75 y 76, para quien los derechos de libertad aseguran algo preexistente mientras que los derechos sociales requieren crear algo nuevo.

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blicos . Pero el ejercicio concreto del derecho depende de su configuracin le260 gal; a sta corresponde determinar las pretensiones jurdicas concretas que los titulares del derecho puedan hacer valer . La libertad de configuracin del legislador no le autoriza, empero, a desatender indefinidamente su misin legislativa de desarrollo; podr, eso s, extender ms o menos los lmites del derecho en cuestin, segn las posibilidades de financiacin y seg261 n el clculo de prioridades ente los distintos bienes constitucionales en juego . Slo cabra deducir un derecho a reaccionar frente a la inactividad abusiva; inactividad calificable incluso como inconstitucionalidad por omisin. En materia ambiental no existe una ley que, de manera ordenada, especifique las situaciones jurdicas que lo forman. Esta ausencia normativa no impide, sin embargo, cierta proteccin del derecho ni, tampoco, la articulacin de pretensiones ambientales. No se tratara tanto de apelar al art. 53.3 CE para, desarrollando el derecho, permitir su invocacin, como de aclarar, mnimamente, su contenido. Es decir, determinar qu posiciones jurdicas individuales forman parte de su contenido y cuya vulneracin permita al titular invocarlo en la defensa de sus intereses ambientales. Porque 262 cosas, la prescualquier derecho social necesita de ese desarrollo legislativo. As las cripcin del art. 53.3 CE no afectara en realidad a nuestro derecho , siempre necesitado de desarrollo legal, una vez convenido que su alegacin ante la jurisdiccin ordinaria es posible, pero, como es obvio, insuficiente para sustentar, con la sola apoyatura del art. 45.1 CE, pretensiones procesales viables. La alegacin habra de ir siempre acompaada de una norma infraconstitucional creadora de la situacin jurdica concreta cuya vulneracin, por aadidura, lesionara el derecho. Resulta difcil, aunque deba hacerse mientras tanto, rastrear nuestro ordenamiento jurdico para hallar en l, dispersas, las situaciones jurdicas que formaran dicho contenido. Difcil por incmodo y jurdicamente inseguro, porque no nos pondramos fcilmente de acuerdo sobre cules situaciones jurdicas 263 efectivamente lo forman. La construccin legal del derecho cerrara su regulacin normativa que arranca del art. 45.1 CE, desde donde, obvio es decirlo, se ha de partir, pues en ese precepto se halla, aunque implcito, su contenido mnimo. Porque la Constitucin de 1978 recoge un derecho constitucional, pero, al no precisarlo y ser un derecho nuevo, sin construccin doctrinal ni jurisprudencial, su contenido queda al albur de lo que el legislador estatal pueda, segn las circunstancias socioeconmicas, establecer.
Ibid., p. 78. Ibid., p. 77. 261. Ibid., p. 81. 262. Puesto que "...la expresin 'la ley regular' no merma en absoluto la eficacia directa del derecho", ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 42. 263. La necesaria intermediacin legislativa la destacan, entre otros, T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, "El medio ambiente...", ob. cit., pp. 17 y 18. DELGADO PIQUERAS lo califica como "derecho de configuracin legal", ob. cit., p. 56. Y DOMPER FERRANDO aade que el derecho a disfrutar del entorno no posee la garanta de un contenido esencial, ob. cit., p. 105.
259. 260.

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264 Si al art. 45.1 CE le aplicramos, para su desarrollo legislativo, lo dispuesto en el art. 53.3 CE la libertad configuradora del legislador no tendra lmites . Ni 265 siquiera estara claro que debiera ser el legislador formal el encargado de regularlo. Y ello, porque tanto la reserva de ley como la garanta del contenido esencial recogidos en el art. 53.1 CE se refieren textualmente slo a los derechos reconocidos en los preceptos del Captulo II y no a los reconocidos en el Captulo III. 266 No obstante lo anterior, afirmar el valor como derecho constitucional de lo proclamado en el art. 45.1 CE y no asegurarle un contenido mnimo constitucionalmente reconocido degradara el art. 45.1 a un mero rtulo cuya eficacia normativa sera nicamente la de un principio rector y cuyo desarrollo podra el legislador acometer con plena libertad. 267 La reserva a favor del legislador estatal se inferir de la interpretacin sistemtica del precitado art. 53.3 CE y del art. 149.1.1 CE; este ltimo atribuye al Estado "la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales y en el cumplimiento de los deberes constitucionales". Este es, a nuestro juicio, el ttulo competencial ms apto para proceder a ese desarrollo y no el que el mismo art. 149.1, en su nmero 23 reserva al Estado: "la legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente". Este ltimo ttulo, a pesar de su singularidad ambiental, no encaja bien con la labor configuradora del derecho que debe emprender el legislador. Los sectores bsicos de materias que comparten el Estado y las CCAA no engloban la regulacin de derechos constitucionales cuya especificidad se recoge en las varias reservas a favor de ley estatal contenidas en nuestra Constitucin (arts. 53.1 y 81.1 CE, en relacin con la del art. 149.1.1 CE). Las reservas de los art. 53.1 y 81.1 CE estn meridianamente claras y no dejan lugar a dudas, en cambio, la inferida de la combinacin de los arts 53.3 y 149.1.1 CE resulta ms artificiosa pero igualmente inevitable para reconocer al Estado la competencia en el desarrollo de aquellos derechos no mencionados en las reservas de los arts. 53.1 y 81.1 CE, pero que no pueden quedar al albur de los legisladores autonmicos. Con la anterior argumentacin conseguimos que los derechos recogidos en el Captulo III del Ttulo I CE estn amparados por la reserva competencial del art. 149.1.1 CE y que, por tanto, las condiciones bsicas de su ejercicio sean re-

264. Por eso LPEZ MENUDO considera desafortunada la exclusin en el Senado de la reserva expresa al legislador que contuvo en algn momento del proceso constituyente el proyecto de Constitucin; esa reserva hubiera reforzado la vinculacin del legislador, ob. cit., pp. 169 y 170. 265. En general sobre la reserva de ley cfr. F. RUBIO LLORENTE, La forma del poder, CEC, Madrid, 1993, pp. 348 y ss. 266. Contenido constitucional mnimo, judicialmente exigible, sobre el que teoriza ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 56 y ss. 267. Sobre el alcance de la reserva. cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 123 y ss., para quien la reserva slo alcanza a la regulacin del derecho.

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guladas de manera uniforme por el Estado, con el objeto de asegurar la igualdad en las condiciones bsicas del ejercicio de este derecho constitucional. El art. 149.1.1 CE ampara toda la accin normativa estatal configuradora de los derechos, pero en los casos de los derechos mencionados en los arts. 53.1 y 81.1 CE la reserva del art. 149.1.1 CE slo apoya y refuerza la reserva especfica, mientras que constituye, para los derechos del Captulo III, Ttulo I CE, la nica reserva concreta sobre la que apoyar la regulacin estatal. No est en la mano del legislador regular el derecho a gozar del entorno interpretando lib268 rrimamente los principios ambientales recogidos en el nmero 2 del art. 45 CE . No cabra, por ejemplo, preservar de manera tan enrgica el entorno que su proteccin excesiva impidiera siempre a los individuos el paso a lugares de valor ecolgico y, por ende, hiciera imposible el disfrute de tales lugares. En un caso como el presentado, el entorno quedara extraordinariamente protegido, pero no podran los titulares del derecho a gozar del entorno, disfrutarlo efectivamente; se limitara absolutamente el derecho. Puede inferirse de lo dicho que ni a la accin pblica, ni tampoco a la privada, les est permitido, ni siquiera con el amparo de fines protectores, privar a los individuos de su derecho a disfrutar los bienes ambientales. Aqu tenemos un contenido mnimo, constitucionalmente declarado, del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. En la Constitucin encontramos, pues, el contenido mnimo del derecho y la finalidad de su ejercicio. Podremos llamarlo o no contenido esencial, segn la r269 del brica del art. 53.1 CE, pero, en todo caso, constituye una limitacin al poder legislador para imponer lmites al ejercicio del derecho a gozar del entorno , lmite que se resume en la proscripcin de hacerlo imposible o de desfigurarlo hasta hacerlo irreconocible. Cuanto ms clara sea la conexin entre la norma infraconstitucional y el art. 45.1 CE, ms sencillo ser articular la defensa del derecho constitucional. Y aunque existen en nuestro ordenamiento un sinfn de normas infraconstitucionales ambientales, casi ninguna de ellas desarrolla directamente el derecho proclamado en el art. 45.1 CE. La conexin entre este precepto y las normas ambientales resulta as muy delicada porque estas normas no fueron dictadas para desarrollar el derecho y slo por reflejo o secundariamente sirven para configurar sus contenidos. Los titulares del derecho pueden, sin embargo, articular una pretensin ambiental alegando el art. 45.1 CE junto con alguna norma ambiental infraconstitucional. Este tipo de alegaciones ha sido acogida por los tribunales ordinarios y ha

268. Lo que producira una cierta desconstitucionalizacin del Estado social, cfr. CASCAJO CASTRO, "La configuracin del Estado social en la Constitucin espaola", en G. CMARA VILLAR y J. CANO BUESO (eds.), Estudios sobre el Estado social, Tecnos, Madrid, 1993, p. 72. 269. Sobre la funcin del contenido esencial como lmite a la accin delimitadora del legislador cuando regula un derecho, cfr. I. de OTTO PARDO y L. MARTN RETORTILLO, ob. cit., pp. 103 y ss.

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reforzado, con la apoyatura constitucional, las pretensiones particulares y, tambin, las resoluciones judiciales. La posibilidad descrita no debe, empero, convertirse en un aliciente para la inactividad del legislador, porque no son los jueces quienes han de sustituir al legislador con una aclaracin casustica de los contenidos del derecho. Este riesgo conllevara la imposicin judicial de una poltica ambiental. La poltica se trans270 formar a entonces en una "ejecucin judicialmente controlada de la Constitucin" . Este riesgo se presenta por todas partes en la puesta en marcha del Estado social. En algunos pases, donde la lenidad del legislador es clamorosa, los jueces, en ocasiones, se ocupan de aplicar los derechos sociales al caso concreto resolviendo situaciones individuales de desatencin. En los pases ms desarrollados, donde la proteccin ambiental es mayor, la creatividad judicial se limita a construir argumentalmente la conexin entre el precepto constitucional y la norma ambiental infraconstitucional. Surge de nuevo en este punto el debate acerca de la intensidad con la que las 271 clusulas sociales han de aplicarse. Si consideramos que son aplicables con independencia de su desarrollo legal, consagraramos un constitucionalismo dirigente en donde los jueces con total legitimidad podran resolver casos extrayendo de los 272 resolverlos. Si, por el convagos preceptos constitucionales normas concretas para trario, apostamos por un modelo procedimental dbil , ese comportamiento judi273 democrtico que exige la intervencin del cial sera incompatible con el principio legislador. Una posicin intermedia tratara de compaginar la fuerza normativa de la Constitucin con el respeto al principio democrtico cuya exigencia primera es que el legislador intervenga para garantizar las clusulas sociales de la Constitucin en el grado suficiente y ponderando todos los intereses en juego. Adem s de la genuina democraticidad de la actuacin del rgano representativo, 274 hay diferencias funcionales entre jurisdiccin y legislacin nada desdeables . El legislador puede ponderar en abstracto los distintos intereses, de cuya correcta combinacin resulta el xito del Estado social. Debe tambin equilibrar la proyeccin de las clusulas sociales con la preservacin de otros intereses constitucionales. Este delicado entramado de ponderaciones no est al alcance del juez cuya misin es resolver casos concretos, donde pueden presentarse diBCKENFRDE, ob. cit., p. 79. GOMES CANOTILHO, Constituao dirigente e vinculaao al legislador, Coimbra Editora, 1982. Y su valiente revisin, "Revisarla o romper la Constitucin dirigente", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 43, 1995, pp. 12 y ss. 272. Cfr. G. PISARELLO, Los derechos sociales en el Estado constitucional. Modelo y realidad, tesis doctoral presentada en la Facultad de Derecho, Universidad Complutense, 1998, pp. 275 y ss. 273. Ibid., pp. 283 y ss. 274. Acerca de las relaciones entre legislador democrtico y tribunales en la aplicacin de las normas constitucionales, cfr. para todo V. FARRERES COMELLA, Justicia consitucional y democracia, CEPC, Madrid, 1997.
270. 271.

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versos intereses en conflicto, pero siempre en un caso concreto entre las partes. Y la resolucin materialmente justa de un caso puede, sin embargo, alterar el equilibrio material decidido por el legislador. Claro est que el legislador no siempre cumple sus obligaciones constitucionales de desarrollo de las clusulas sociales. Con frecuencia, las soslaya, esgrimiendo imponderables econmicos que hacen imposible su realizacin. Aparecen, entonces, algunos jueces que, al cumplir creativamente su funcin y brindar tutela a derechos sociales no desarrollados, estn al mismo tiempo ejerciendo una suerte de funcin de suplencia del legislador; hacen para el caso concreto lo que el legislador debi hacer con carcter general. Algunas Constituciones iberoamericanas parecen respaldar esta funcin de suplencia cuando concretas clusulas sociales, entre ellas el derecho al entorno sano, reciben en el texto fundamental la misma proteccin que los derechos de libertad. La falta de previsin en el redactor de la Constitucin abre as la puerta a un activismo judicial cuando lo que se pretenda era estimular la accin legislativa. Al no producirse sta, los jueces hallan la legitimacin de su creativa labor en la propia Constitucin y, en cada caso concreto, construyen un contenido particular del derecho social esgrimido. Pero el limitado alcance de las resoluciones judiciales afecta a la igualdad y a la seguridad jurdica, porque toda creacin jurisprudencial exige un tiempo para consolidarse. Adems, la creacin judicial de derechos sociales impone a los poderes pblicos concretas obligaciones de prestacin; suponen, en definitiva, imposiciones de poltica de gasto que, en principio, corresponde decidir al legislador democrtico. En estas situaciones, se parte del supuesto perverso de la absoluta lenidad del legislador democrtico. La conclusin, igualmente perversa, no poda ser otra que la inutilidad del legislador democrtico para desarrollar el Estado social. En materia ambiental, la tarea de suplencia es todava ms problemtica por ms creativa. En efecto, determinar casusticamente cuales situaciones jurdicas individualizables judicialmente cuentan con el amparo del art. 45.1 CE, es autntica creacin judicial, pues deducir de los vagos trminos constitucionales pretensiones procesales concretas atendibles en sede judicial entraa un grado de concrecin superlativo. Puede y los tribunales espaoles lo han hecho en ocasiones, enlazarse el art. 45.1 CE con normas ambientales infraconstitucionales y construir, sobre esa conexin entre normas, pretensiones atendibles. El art. 45.1 CE sirvira para dar consistencia y relevancia constitucional a una pretensin, en realidad, fundada en el incumplimiento de una norma infraconstitucional. II.3. NATURALEZA MIXTA DEL DERECHO: DERECHO DE AUTONOMA Y DERECHO PRESTACIONAL Conviene ahora indagar en la naturaleza de nuestro derecho y desvelar los rasgos que lo distinguen; se trata de inferir de su contenido esbozado la relacin

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de las posibles situaciones jurdicas cubiertas con el bien mismo objeto del dere275 cho y con los poderes p blicos a quienes constitucionalmente se encomienda la funcin de preservarlo . II.3.1. Un derecho de libertad: el disfrute de bienes ambientales como 276 resultado de acotar la antigua e ilimitada libertad de aprovechamiento de los recursos Del propio texto del art. 45.1 CE se infiere que la actividad propia del derecho es la de gozar de un entorno adecuado para el desarrollo de la persona. El texto del precepto, de marcado carcter finalista y personalista, no se refiere, pues, a cualquier goce sino a aqul que se proyecta sobre determinados bienes con un grado suficiente de adecuacin a esa finalidad, es decir, al desarrollo de la persona. No se incluira, por tanto, cualquier goce, sino slo aqul que condujera al objetivo personalista fijado en la Constitucin. Ni tampoco se ejerce el derecho cuando se goza un ambiente inadecuado. La Constitucin precisa la actividad misma del derecho y establece su finalidad condicionando as el bien ambiental que constituye su objeto. Aunque, de conformidad con lo dispuesto en el art. 45.2 CE, la preservacin 277 y conservacin del objeto del disfrute corresponde principalmente a los poderes pblicos, el goce es expresin de la autonoma personal . Los bienes ambientales estaran, as, a la disposicin de la libertad de cada cual para disfrutarlos. La dificultad estriba en dirimir cules de estas manifestaciones de libertad, de la autonoma, forman parte del derecho a disfrutar el entorno. En realidad, la Constitucin proclama un derecho que siempre existi pero que nunca se formul como tal derecho: el de aprovechar los recursos naturales; stos conformaban el escenario donde se ejerca la libertad, el derecho de propiedad, la libertad econmica o la libertad deambulatoria. Sin embargo, como consecuencia de los abusos perpetrados contra los recursos naturales, el Derecho pasa a ocuparse de su proteccin y ahorro asegurando su preservacin para esta generacin y para las futuras. Comienza a limitarse, sobre todo, el aprovechamiento econmico de los recursos naturales, y aspectos tales como el paisaje se mencionan ya en Constituciones de entreguerras. La sentida necesidad de preservar y proteger va extendindose a todos los recursos naturales y cada vez es m s
Sobre la problem tica naturaleza del derecho, cfr. ESCOBAR ROCA, pp. 65 y ss. LOPERENA ROTA califica al uso y disfrute de bienes ambientales como "ncleo esencial de derecho", El derecho... , ob. cit., p. 71. 277. VELASCO CABALLERO considera que el derecho al libre desarrollo de la personalidad en un ambiente adecuado presenta tres aspectos, a saber: libre desarrollo de la persona, promocin del medio y accin de defensa, ob. cit. pp. 101 y ss. E. MORENO TRUJILLO lo califica de derecho de la personalidad, ob. cit., pp. 83 y ss.
275. 276.

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intensa. El ltimo eslabn de esta cadena de progresiva preocupacin jurdica por lo ambiental es el reconocimiento constitucional de un derecho a disfrutar de un entorno sano o adecuado. Lo que no tena entidad jurdica, porque no estaba en peligro el disfrute no econmico de los recursos naturales aparece en el ltimo constitucionalismo social como un derecho, el disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Ese disfrute esttico, dilettante, era antes slo protagonizado por una minora. Su constitucionalizacin supone su generalizacin "como bien colectivo, democratizado en suma" (STC 102/1995, de 26 de junio, F.J. 6). La acertada alusin del TC nos da la clave de la conversin del disfute ambiental, otrora privilegio de unos pocos, en derecho constitucional, es decir, universalizado y al alcance de todos. La "democratizacin" implica, por tanto, renuncia en beneficio de todos de la posibilidad de aproximarse ahora a los bienes ambientales con el talante del que slo podan hacer gala anta278 o reducidos grupos sociales. Estamos ante la dimensin colectiva del derecho . Disfrutar los bienes ambientales entraa un acto de libertad, libertad amenazada por el uso abusivo de los recursos naturales. Al mismo tiempo, el ejercicio de otros derechos, como el de propiedad o la libertad econmica, slo puede concebirse, a partir de ese momento, a la luz del nuevo inters protegido y colindando con el ejercicio del derecho a un ambiente adecuado. Al suponer un acto de libertad, el disfrutar del entorno es por ello un derecho subjetivo de libertad. Se genera la pretensin de no ser molestado en ese disfrute. Cada cual librrimamente decidir como disfrutar de los bienes ambientales, escogiendo los que desea disfrutar. Esta es la principal actividad del derecho: la decisin personalsima del titular de disfrutar tales o cuales bienes ambientales. II.3.2. La naturaleza prestacional del derecho: el derecho a la preservacin del medio ambiente Los recursos naturales, objeto de la accin de disfrutarlos, cobran entonces una singularidad jurdica que no posean; son ahora bienes ambientales disfrutables en el sentido explicado y ya no meros recursos naturales transformables en el proceso econmico. Los poderes pblicos asumen la tarea de brindar un entorno adecuado que por s mismo no puede proporcionarse el individuo, como poda en otro tiempo, porque el desarrollo econmico incontrolado destruye inexorablemente esos bienes. Y esa tarea estatal de proteccin y preservacin de los bienes ambientales no es slo producto de obligaciones constitucionales especficas (art. 45.2 CE) sino, sobre todo, deber
278. FERRAJOLI incluye el derefcho a la proteccin del ambiente entre los que l llama "derechos sociales colectivos", ob. cit., p. 915.

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280 el art. 45.1 prestacional reflejo de la proclamacin del derecho. En consecuencia, CE protege tambin el derecho a que se preserve el objeto del disfrute . En la actualidad, la regulaci n del derecho a disfrutar del entorno constituye la garanta de que la libertad del individuo puede seguir proyectndose sobre los recursos naturales, pero slo en la medida en la que los poderes p blicos consideren que tal goce es racional y se compadezca con el desarrollo de la persona. Se da, pues, la paradoja de que la proteccin p blica del entorno limita la autonom a del individuo, al sujetar su libertad a los mandatos conservacionistas de la Constitucin y, al mismo tiempo, sirve para asegurar a los individuos de esta generacin y de las pr ximas que van a poder seguir disfrutndolo. La proteccin p blica del entorno preserva el objeto del derecho, pero, precisamente para cumplir este objetivo, tiene que limitar, paralelamente, su ejercicio y el despliegue mismo de la libertad y autonom a individuales. La vertiente prestacional del derecho justifica la limitacin de su ejercicio como derecho de libertad. De todo lo anterior se colige que el disfrute, constitutivo del derecho, se realiza en las condiciones fijadas por el legislador y que recae sobre los bienes ambientales cuya calidad depende de la accin de los poderes pblicos. Podemos, en consecuencia, referirnos a la vertiente prestacional del derecho, puesto que esos poderes son los responsables de poner a disposicin de los individuos un ambiente adecuado. Y esta adecuacin la determina el Estado con la regulacin del uso, la estipulacin de standards y con otras acciones similares, encaminadas, todas ellas, a la preservacin de los bienes ambientales. En este sentido hay que entender las afirmaciones de la STC 102/1995, F.J. 8, que legitima la regulacin estatal ambiental en el aseguramiento de la solidaridad colectiva que haga posible el disfrute del derecho. El derecho a disfrutar del entorno tiene, en suma, naturaleza compleja. De un 281 derecho de autonoma, pero, por otro lado, se trata lado y primordialmente, es un de un derecho prestacional , porque puede reclamarse a los poderes pblicos que pongan a disposicin de los titulares los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para el desarrollo de la persona.

Cfr. para todo J.R. COSSO DAZ, Estado social y derechos de prestacin, CEC, Madrid, 1989. Y en particular sobre el derecho al medio ambiente, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 83 y ss. 280. DELGADO PIQUERAS, ob. cit. pp. 55 y ss. y LPEZ MENUDO sobre el contenido del "derecho a la proteccin del medio ambiente", ob. cit., pp. 161 y ss. 281. Abundan en esta tesis DOMPER FERRANDO, ob. cit. p. 98 y F. LPEZ RAMN que lo califica de "derecho prestacional", La conservacin de la naturaleza y los espacios protegidos, Real Colegio de Espaa, Bolonia, 1980, p. 43, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 83 y BELTRN y CANOSA, ob. cit. pp. 43 y ss. Por contra, LOPERENA ROTA, refuta tal calificacin, El derecho..., ob. cit., p. 71.
279.

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II.4. ESTRUCTURA DEL DERECHO Ahora es el momento de analizar con detalle la estructura, an abierta, del derecho e indagar en nuestro ordenamiento para hallar en l los elementos estructurales del derecho. En este epgrafe trataremos esos elementos, a saber: los sujetos, el contenido, el objeto y los lmites del ejercicio del derecho, as como las vas jurisdiccionales de proteccin y su relacin con otros derechos constitucionales. II.4.1. Sujetos a) Activos: las personas fsicas, espaolas o extranjeras. La problemtica titularidad de las personas jurdicas. Titularidad y legitimacin procesal activa La titularidad del derecho alcanza naturalmente a todos y no slo a los ciudadanos espaoles sino, tambin, a los extranjeros. Esto se desprende del art. 45.1 282 que afirma, sin introducir distinciones, "Todos tienen el derecho a disfrutar..." CE . La universalidad de su reconocimiento, rasgo que este derecho comparte con otros muchos incluidos en nuestra Constitucin, se acenta por la finalidad con la que los titulares lo ejercen. En efecto, al ser tan amplios tanto el contenido del derecho (disfrutar del entorno) como su objeto (los bienes ambientales), todos los titulares ejercen continuadamente el derecho. ste es quizs uno de sus rasgos ms llamativos, porque, a diferencia de lo que acontece con otros derechos y libertades, el derecho a disfrutar del medio ambiente es ejercido constantemente por todos y cada uno de sus titulares. Ello complica el comercio jurdico y la relacin entre este derecho y los dems con los cuales est en frecuente colisin o solapamiento. Pero, a menudo, el disfrute del medio no es slo un goce personalsimo y en 283(uti singulis), sino colectivo (uti socius). La dimensi n colectiva del desoledad recho deriva de su ejercicio universal. Los bienes ambientales estn a la libre disposicin de todos, sin que puedan admitirse discriminaciones arbitrarias. Cuando los poderes pblicos introducen alguna limitacin en el goce de esos bienes ambientales, por ejemplo, acceso limitado a determinadas zonas de valor ecolgico, suelen dar preferencia a los grupos sobre los individuos, primando as el ejercicio colectivo sobre el estrictamente individual. En todo caso, el disfrute del entorno posee siempre una dimensin individual, espiritual e intangible.
LOPERENA ROTA se refiere a esta universalidad, El derecho..., ob. cit., p. 66. JORDANO FRAGA enfatiza la, para l, doble titularidad, individual y colectiva, del derecho a disfrutar de un entorno adecuado, La proteccin..., ob. cit. pp. 491 y ss. ESCOBAR ROCA habla de titularidad colectiva y difusa del derecho, ob. cit., p. 93.
282. 283.

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Por otra parte, y si bien lo extranjeros pueden ejercer este derecho, las limitaciones que para ellos introduce nuestro ordenamiento jurdico en el ejercicio de otros derechos afectan su disfrute del entorno. Baste pensar en las limitaciones de entrada y permanencia en territorio nacional, sino se posee la acreditacin correspondiente y en la consiguiente imposibilidad de disfrutar del entorno dentro del territorio nacional espaol. La interconexin entre nuestro derecho y otros se refleja con nitidez si quienes desean ejercerlo son extranjeros, puesto que la imposibilidad de ejercer esos otros derechos les dificulta disfrutar del entorno espaol (salvando la situacin especial de los ciudadanos comunitarios). Tampoco la minora de edad impide, por supuesto, el disfrute ambiental; es ms, cuando la persona est en perodo formativo, ms necesario resulta el contacto con los ambientes ms adecuados y, por tanto, el ejercicio del derecho comentado. Pero tambin es cierto que, como sucede con el ejercicio de otros derechos, durante la minora de edad el titular los ejerce segn las indicaciones, direccin o vigilancia de los padres o tutores; e, igualmente, en caso de lesin al medio, las acciones a las que hubiere lugar las promueven las personas bajo cuya custodia se halla el menor. No es posible, sin embargo, reconocer la titularidad de este derecho a las personas jurdicas; su intrnseca naturaleza lo hace indisponible, salvo para las personas fsicas, las nicas que pueden protagonizar las acciones tpicas del ejercicio del derecho, es decir, el goce espiritual y material de los bienes ambientales. Cosa distinta es que las personas jurdicas puedan ejercer acciones de tutela ante los tribunales; es el caso de las asociaciones ecologistas cuya actividad siempre enderezada a la proteccin del entorno, a menudo se encauza judicialmente. Ostentar una legitimacin procesal activa no presupone siempre la titularidad del derecho defendido. En realidad, el aprovechamiento de mecanismos como la accin pblica o la popular u otros tipos de legitimacin procesal son vas sustitutorias a travs de los cuales el orden jurdico permite a sujetos colectivos defender intereses generales difusos que no siempre pueden descomponerse en derechos individuales. As, cuando una asociacin ecologista interpone acciones judiciales pretende la preservacin del entorno y no la concreta defensa del derecho de tales o cuales sujetos, aunque la pretensin objetiva de sus acciones pueda tener, como reflejo, la mejora en el ejercicio individual del derecho. Pero el grupo ecologista no se est subrogando ninguna accin individual ni defendiendo un derecho colectivo que como asociacin pueda disfrutar. El goce del entorno adecuado es accin personalsima del sujeto, encaminada a su desarrollo personal. El ejercicio voluntariamente colectivo, en grupo, de determinado bien ambiental no debe confundirse con el ejercicio universal y simultneo; en el primer caso, un grupo de individuos asocia sus voluntades para ejercer conjuntamente el derecho; el segundo supuesto se produce constantemente puesto que todos, al mismo tiempo, estamos en contacto con el medio disfrutndolo o padecindolo. Por la raz personalsima del derecho descartamos, por tanto, su titularidad colectiva. Cabra preguntarse si en su vertiente prestacional, el derecho admitira

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una titularidad colectiva. Es precisamente en el terreno prestacional donde se proyectan las acciones judiciales de los grupos ecologistas, pues al interponer tales acciones, se pretende en ltimo trmino que los poderes pblicos mejoren la proteccin dispensada a los bienes ambientales. Esta mejora redunda, desde luego, en el disfrute ambiental, pero es inapropiado y de utilidad discutible disociar dos derechos: el estrictamente individual del disfrute y el prestacional de exigir la preservacin del entorno, para atribuir a este ltimo una titularidad tambin colectiva; sobre todo porque no es preciso reconocer esta titularidad colectiva cuando el orden jurdico procesal reconoce la tutela jurisdiccional de los intereses colectivos, cuya articulacin como derechos subjetivos tpicos ni es necesaria ni tcnicamente correcta. Qu se defendera cuando se interpone una accin popular, cundo es un grupo quien acta procesalmente? Podramos acudir a la socorrida teora de los intereses difusos. Esas organizaciones defenderan no los derechos individuales de todos, aunque todos se pudieran beneficiar indirectamente, sino intereses colectivos, a los que genricamente se refiere el art. 7.3 LOPJ y otras normas de nuestro ordenamiento. Los intereses colectivos de carcter ambiental tendran as una va autnoma de tutela jurisdiccional cuyo ejercicio redundara, por reflejo, en la mejora del disfrute personalsimo de bienes ambientales. Las acciones colectivas son instrumentos idneos para exigir a los poderes pblicos el cumplimiento de prestaciones ambientales genricas, porque no debe esgrimirse, al ejercerlas, un inters directo. Se acta, as, en defensa de un inters objetivo, la preservacin del medio, mientras que la tutela concreta del derecho ha de demostrar, al instarse la accin de los tribunales, un inters directo con la excepcin de la accin pblica de ejercicio individual, la cual aunque presupone un inters directo no debe demostrarse al articular la pretensin. 284 Algn sector doctrinal ha apuntado que los animales tambin, e incluso las plantas, podran ostentar una cierta titularidad de derechos ambientales. Se reforzara as la exigencia de proteccin que, objetivamente, imponen los ordenamientos jurdicos actuales. A nuestro entender, los animales, junto con la flora y los recursos naturales constituyen el objeto del derecho ambiental y no puede, en modo alguno, atribuirse al objeto el carcter, al mismo tiempo, de sujeto, por muy loables que sean los anhelos proteccionistas que inspiren semejante proceder. Jurdicamente es difcil asignar la titularidad de un derecho a quien no tiene, por su propia naturaleza, ni puede tener capacidad de obrar , ni puede ser, en consecuencia, centro de imputacin de deber alguno. De siempre los animales, bienes semovientes, han recibido del orden jurdico la calificacin de objetos de los posibles derechos cuya titularidad siempre correspondera a personas fsicas o jurdicas. No creemos que cambiar las cosas e intentar inventar una titularidad jurV. BELLVER CAPELLA y A.H. CATALA BAS "El estatuto tico-jurdico de los animales. Revisin de la legislacin spaola", en Revista General de Derecho, nm. 589-590, 1993, pp. 9635 y 9636. LOPERENA ROTA, considera "absurdo" reconocer a los animales derechos, El derecho..., ob. cit., p. 67.
284.

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dica animal sea la mejor, ni por supuesto la nica, manera de proteger la fauna; se crearan, eso s, chocantes situaciones jurdicas. b) Pasivos: Eficacia multidireccional del derecho
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Son sujetos pasivos tanto los poderes pblicos como los particulares . La consideracin amplia de los sujetos pasivos asegura la eficacia multidireccional del derecho. Un objeto del derecho tan amplio como el descrito, tan difuso, puede sin duda ser menoscabado por muchos y en muchas ocasiones, por particulares o por los mismos poderes pblicos. Deteriorados los bienes ambientales, independientemente de quien haya infligido el deterioro, el ejercicio del derecho a disfrutar del entorno deja de ser posible. Los bienes ambientales ya no seran los adecuados. Es, por tanto, la facilidad con la que los bienes ambientales pueden ser deteriorados lo que hace tan vulnerable, frente a todos, el derecho a disfrutarlos. El goce mismo del bien objeto del derecho resulta entonces imposible, porque la inadecuacin del medio para el desarrollo de la persona convierte el contacto entre el sujeto y el entorno en una relacin distinta de la que se da cuando se ejerce el derecho. En realidad, el ejercicio del derecho slo es posible si los particulares cumplen con el deber de conservar el medio ambiente, que tambin se constituciona286 liza en el art. 45.1, y si los poderes pblicos cumplen los mandatos que les hace el constituyente en el art. 45.2 . 1 Poderes pblicos: la obligacin de no interferir el disfrute del entorno y de poner a disposicin los bienes ambientales Tanto en su vertiente de derecho de libertad como en su vertiente prestacional, el derecho a un entorno adecuado genera en los poderes pblicos obligaciones de no hacer, pero sobre todo de hacer. Lo primero, omitiendo cualquier actividad que restrinja indebidamente el ejercicio personalsimo de disfrutar del entorno; lo segundo, desplegando una actividad para mejorar constantemente los bienes ambientales y ponerlos a disposicin de los titulares del derecho. Esta segunda labor, la prestacional, es la orientada por el art. 45.1 CE y encaminada no a la preservacin y mejora en s de los bienes ambientales sino, justamente, para ponerlos a disposicin de los titulares del derecho. La actividad de los poderes pblicos tiene, pues, una orientacin antropocntrica, la marcada con el reconocimiento de un derecho subjetivo a disfrutar esos bienes. El desarrollo de la persona sera el objetivo ltimo
ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 97 y ss. Sobre la eficacia frente a todos del derecho al ambiente, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., p. 75.
285. 286.

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de toda prestacin ambiental. La dimensin objetiva, institucional, de lo ambiental derivara de la vertiente prestacional del derecho. 2 Relaciones entre particulares: la concreta obligacin de no impedir el disfrute y el genrico deber de conservar el entorno
287 a La antigua y otrora ilimitada disposicin de los recursos ambientales presupon una desigualdad social; toda libertad en principio incondicionada la presupone . La creacin de un nuevo derecho de libertad, el de disfrutar de bienes ambientales adecuados para el desarrollo de la persona y su universalizacin introducen limitaciones drsticas en esa libertad absoluta de disposicin; y se acompaa de una vertiente prestacional para asegurar, en los trminos del art. 9.2 CE, esa pretendida universaliza288 cin. La actividad prestacional de los poderes pblicos se endereza a la paulatina relativizacin de la desigualdad social que entraa el aprovechamiento, slo por unos pocos, de los recursos naturales. En realidad, la actividad pblica prestacional tiene como primera misin velar por el uso racional de los recursos naturales frente a la esquilmacin a la que los han sometido los particulares aunque tambin los poderes pblicos cuando despliegan insostenibles polticas de desarrollo al ejercer sus libertades de aprovechamiento y transformacin. 289 En el plano jurdico se plante, para ste y para todos los derechos reconocidos, su eficacia en las relaciones entre particulares . Esta necesidad se proyecta, con especial intensidad, sobre el derecho analizado, pues el deterioro de los bienes ambientales se debe en gran medida a la accin de particulares. As las cosas, no basta reconocer un derecho al entorno adecuado slo frente a los poderes pblicos, porque si bien en stos tal reconocimiento genera obligaciones concretas y numerosas, el ejercicio del derecho no sera posible sin el sometimiento a l de los particulares. 290 La solucin jurdica la proporciona, en el constitucionalismo contempor neo, la con291 sideracin del valor como normas objetivas de los derechos constitucionales . El efecto de esta consideracin es la irradiacin de los derechos en las relaciones entre particula-

BCKENFRDE, ob. cit., pp. 85 y ss. y 117 y ss. BCKENFRDE, ob. cit., p. 89. 289. Cfr. para todo P. DE VEGA, "Dificultades y problemas para la construccin constitucional de la igualdad (el caso de la eficacia horizontal de los derechos fundamentales), en Estudios de Derecho constitucional. Homenaje al Profesor Rodrigo Fernndez Carvajal, Murcia, 1997. FERRAJOLI, por su parte, se refiere a la ampliacin del mbito del Estado de derecho, del garantismo, al mayor nmero de mbitos y esferas de poder pblico o privado, ob. cit., pp. 933 y ss. 290. Ibid., p. 106. Cfr. asimismo R. ALEXY, ob. cit., pp. 81 y ss. En parecido sentido CASCAJO CASTRO, La tutela..., ob. cit., p. 68. Menos abiertos a esa posibilidad se muestran T. DE LA QUADRA SALCEDO, El recurso de amparo y los derechos fundamentales, Civitas, Madrid, 1981, pp. 73 y 74 y PRIETO SANCHIS, ob. cit., p. 83. 291. Cfr. para todo R. ALEXY, ob. cit., pp. 507 y ss. y J.M. BILBAO UBILLOS, La eficacia de los derechos fundamentales ferente a particulares, Madrid, CEC, 1997.
287. 288.

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res. Como norma objetiva, los derechos obligaran a todos los poderes pblicos, incluidos 292 entre los jueces quienes tendran que hacerlos valer en aquellos supuestos de relaciones particulares donde un derecho estuviera en peligro por la accin de un particular . El ti293 tular del derecho podra, entonces, articular una pretensin jurdico-subjetiva como producto de la irradiacin jurdico-objetiva . As el derecho constitucional sera aplicable en 294 la interpretaci n y aplicacin del Derecho, en este caso medioambiental, llevada a cabo por los jueces . Esta relacin material entre los contenidos objetivo y subjetivo del derecho est en la raz de la eficacia inter privatos del derecho a un entorno adecuado. La concrecin de las obligaciones derivadas de la proclamacin del derecho ambiental, se produce, primero, como reflejo del derecho: los otros particulares, tambin titulares del derecho, tendran la obligacin refleja de no entorpecer su disfrute; y, segundo, con la imposicin constitucional del deber de conservar el medio ambiente adecuado. La genrica proclamacin del deber ha sido precisada por el legislador en obligaciones jurdicas concretas cuyo incumplimiento se sanciona administrativa o penalmente. La facultad de los poderes pblicos para establecer conductas y sancionar comportamientos de los particulares cristaliza una de las obligaciones generadas por la vertiente prestacional del derecho. Podra concluirse diciendo que el titular del derecho a disfrutar del entorno lo es tambin de un derecho de prestacin consistente en la posibilidad de exigir al Estado la imposicin a los particulares de conductas medioambientales correctas y a exigir su cumplimiento ante la jurisdiccin. Esta es, en efecto, una de las principales prestaciones ambientales, velar por el correcto comportamiento ambiental de los particulares, dando efectividad al deber constitucional establecido en el art. 45.1 y reforzado en el art. 45.3 CE. Las posibles lesiones del derecho provenientes de particulares se producirn, en la mayor parte de los casos, cuando el particular inflige al medio un dao que imposibilita, para otros particulares, el disfrute del medio daado. El bien pierde, con el dao sufrido, su adecuacin y el particular, al infligirlo, incumple su deber constitucional de conservar el medio ambiente. La lesin procedente de un particular puede consistir, no slo en el incumplimiento del deber constitucional, sino en impedir, directamente, el ejercicio del derecho, es decir, imposibilitar el goce de un bien ambiental adecuado. Un ejemplo de esto ltimo sera restringir ilegtimamente el paso a una zona de inters natural o paisajstico; no se produce dao al medio ni se incumple, por tanto, el deber constitucional, pero se imposibilita a alguien iniciar la cadena de acciones que constituyen el contenido del derecho. Las lesiones procedentes de poderes pblicos no son, ciertamente, infracciones de un deber, sino incumplimientos de los mandatos constitucionales a ellos
292. 293. 294.

BCKENFRDE, ob. cit., p 119. Ibid., p. 119. Ibid., p. 120.

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295 impone determinadas obligaciones de hacer que dirigidos. El art. 45.2 CE les analizaremos ms adelante : la promocin y preservacin del entorno y la vigilancia para el uso racional de los recursos naturales. Estos principios marcan la poltica ambiental, inspirada en los desiderata establecidos en el art. 45.1 CE: adecuacin del medio y desarrollo de la persona. Adem s de las obligaciones impuestas por el art. 45.2 CE, del apartado primero de este precepto, se desprende del reconocimiento del derecho la obligacin para los poderes pblicos, de omitir cualquier actividad que impida su ejercicio, vertiente negativa, y, asimismo, la obligacin, vertiente positiva, de promover la plenitud de su ejercicio en los trminos previstos en el art. 9.2 CE. De la combinacin entre los nmeros 1 y 2 del art. 45 CE nacen obligaciones para los poderes pblicos, conducentes a garantizar el desarrollo de la persona, mediante el disfrute de un entorno adecuado. La eficacia del derecho frente a los poderes pblicos ha de hacerse valer en 296 los trminos establecidos por el orden jurdico, principalmente a travs del recurso contencioso administrativo que permite, hipotticamente, la defensa de una pretensin ambiental del derecho subjetivo ambiental frente a la Administracin y exigir de sta el cumplimiento de la normativa ambiental. Se necesita, pues, invocar alguna norma jurdica ambiental cuyo incumplimiento ocasione la lesin del derecho. El mismo procedimiento podra tambin emplearse para defender el derecho frente a particulares. Se trata de aquellos casos en los que la lesin procedente de un particular se produce con incumplimiento, por su parte o por parte de la Administracin, de normas ambientales. Aunque se litigue contra la Administracin, el resultado, si es favorable para el recurrente, permite detener la actividad privada que, por incumplimiento de las normas ambientales, impidi el ejercicio del derecho. La Administracin podr luego repercutir contra el particular que incumpli la norma e impidi con ello el legtimo ejercicio del derecho ambiental. Estamos aqu ante una proteccin refleja, no directa, del derecho. Queda siempre abierta, adem s, la posibilidad de exigir responsabilidad por daos y perjuicios.

II.4.2. Contenido. La difcil delimitacin de un contenido disperso: el desarrollo normativo implcito. Relacin material entre el contenido objetivo y el subjetivo Las mayores dificultades para configurar doctrinalmente el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado aparecen en el momento de analizar su contenido. Hay que aclarar las situaciones jurdicas que lo forman y cundo la vulnera295. 296.

Cfr. infra cap. III. Cfr. infra cap. II.4.

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297

cin de stas permite al titular de derecho activar un procedimiento judicial . En otras palabras, deberamos saber cundo se vulnera el derecho y cundo cabe articular una pretensin procesal en su defensa. Se debe, pues, determinar qu situaciones jurdicas forman el derecho; investigar tambin en que consiste el "disfrutar" al que se refiere el art. 45.1 CE; y, por supuesto, centrarse, para ello, en la relacin entre el sujeto del derecho y los bienes ambientales que constituyen su objeto, porque el contenido del derecho nace de esa relacin antiguamente irrelevante para el orden jurdico y ahora tan apremiante y necesitada de regulacin. La ausencia de una ley que inmediatamente desarrolle el derecho reconocido en el art. 45.1 CE obliga, por un lado, a esa labor doctrinal constructiva de sus posibles contenidos y, por otro lado, a indagar en las normas ambientales para hallar en ellas retazos del derecho y para apoyar en la regulacin normativa la elaboracin doctrinal. El objetivo ltimo es ofrecer un panorama de lo que habra de ser el contenido de nuestro derecho y sustentarlo en referencias legislativas cuya alegacin, junto con la invocacin del art. 45.1 CE, permita articular pretensiones subjetivas ambientales. Y en este sentido, llama la atenci n el artculo 3 de la Ley vasca 3/1998, de 27 de enero, General de Protecci n del Medio Ambiente, que, sin mencionar para nada el artculo 45.1 CE, regula derechos ambientales concretos en el mejor esfuerzo de precisin realizado en el ordenamiento jurdico espaol. No entraremos ahora en la supuesta invasin competencial que este precepto implicara en el mbito del Estado reservado por el art. 149.1.1 CE si apreciarmos que regula las condiciones bsicas del derecho reconocido en el antedicho art. 45.1 CE. Nos interesa analizar ahora una norma de un sector de nuestro ordenamiento, el autonmico vasco, donde se precisan derechos subjetivos ambientales y se abren vas administrativas y judiciales concretas para su defensa. En el artculo 3 de la ley vasca se proclaman los derechos de uso y disfrute de un medio ambiente saludable y se atribuye a las administraciones pblicas la funcin de garantizar su ejercicio (apartado 1 del art. 3). A continuacin, se reconoce el derecho de informacin ambiental (apartado 2). Para concluir con la proclamacin del derecho de participacin directa o a traves de asociaciones de defensa ambiental (apartado 3). A todo lo anterior, se suma el establecimiento de la accin pblica para exigir el cumplimiento de lo previsto en la ley y, por tanto, tambin de lo establecido en el art. 3, tanto en la va adminstrativa como en la jurisdiccional (apatado 4 del art. 3). Quedan as conformados cuatro concretos derechos subjetivos ambientales uso, disfrute, informacin y participacin y su correspondiente mecanismo de tutela la accin pblica. Parece indudable que la regulacin vasca equivale a un desarrollo del derecho constitucional (art.
297. En nuestro derecho se producira lo que ALEXY explica como un "retroceso de lo objetivo a lo subjetivo...ampliacin del contenido judicialmente protegible", ob. cit., p. 435.

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45.1 CE), convirtiendolo en verdadero derecho subjetivo cuyos contenidos, ya expresos, pueden ser invocados ante los tribunales. De la lenidad del legislador estatal se han aprovechado las CCAA para dictar normas generales de proteccin del entorno y la CA del Pas Vasco, yendo ms lejos, ha desarrollado los contenidos del derecho constitucional, activndolo y convirtindolo en una verdadero derecho subjetivo. Por desgracia, slo en el territorio de la CA vasca tiene plenos efectos jurdicos, mientras que fuera de ella hemos de reconstruir los contenidos en la ley vasca expresos. El desarrollo autonmico vasco del derecho plantea la cuestin de si tambin la accin de los poderes pblicos estatales con repercusin en el territorio vasco est vinculada a los derechos proclamados en la ley vasca; un interesante problema que suscita la regulacin desigual de un derecho constitucional. A esta consecuencia patolgica habra acaso que responder afirmando esa vinculacin de la accin estatal a los derechos reconocidos en la ley vasca si interpretramos el ordenamiento de la forma ms favorable a los derechos fundamentales; pero esta respuesta conducira a afirmar la regulacin autonmica indirecta de la actividad estatal lo cual resulta incompatible con el principio de com298 petencia inspirador de nuestra descentralizacin poltica. Sobre esto volveremos ms adelante . El derecho a disfrutar del entorno adecuado posee un contenido jurdico-subjetivo que justamente consiste en ese disfrutar exigible frente a los poderes pblicos quienes deben abstenerse de entorpecerlo. Pero al mismo tiempo, y como su300 contempor neo, es norma cede con299 todos los derechos en el constitucionalismo objetiva , posee un contenido jurdico objetivo , traducido en obligaciones para los poderes pblicos y en la necesidad de vincular toda interpretacin del Derecho positivo ambiental al art. 45 CE. Por otra parte, la posibilidad de articu301 lar pretensiones ambientales frente a particulares es fruto, por irradiacin, de ese contenido, expresin de un orden axiolgico . Se imponen a los poderes pblicos obligaciones de proteccin y promocin. En el caso del derecho al ambiente adecuado, estas obligaciones, que derivaran, sin ms, de la proclamacin del derecho, se complementa con el establecimiento constitucional de principios ambientales (art. 45.2) y con la introduccin de un deber de conservar el medio (art. 45.1). Al derecho, actuando como norma de principio, se suman otras normas de principio ambientales que, junto al establecimiento del deber, refuerzan, en ltimo trmino, al derecho subjetivo. Cabra hablar de una libertad ambiental reforCfr. infra cap. V.3. Cfr. para todo J.M. BA O LEN "La distincin entre derecho fundamental y garanta institucional en la Constitucin espaola", en Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 24, 1988, pp. 155 y ss. Tambin A. GALLEGO ANABITARTE, Derechos fundamentales y garantas institucionales, Civitas, Madrid, 1994. 300. Siendo dificil separar los contenidos mnimo y adicional, objetivo y subjetivo, CASCAJO CASTRO, La tutela..., ob. cit., pp. 47 y ss. 301. BCKENFRDE, ob. cit., p. 111.
298. 299.

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zada, tanto ms cuanto ms intensas y ntidas son las imposiciones para los poderes pblicos y para los particulares que se coligen de la Constitucin. As las cosas, la conexin entre los apartados primero y segundo del art. 45 CE resulta evidente. El derecho a disfrutar del medio ambiente se convierte en objeto de las metas normativas establecidas en el art. 45.2 CE. El derecho se objetiviza en cierto modo, ya no slo por la dimensin objetiva que en s posee, sino tambin a causa de su conversin en objeto de toda la poltica ambiental. El resultado de esa clara conexin, entre los contenidos subjetivo y objetivo del derecho con los adheridos comentados, es muy satisfactorio para la defensa subjetiva del derecho, porque se ofrecen asideros argumentales sobre los cuales apoyar pretensiones procesales ambientales, alegando el contenido objetivo para hacerlo valer subjetivamente. Sucede, con frecuencia, que la alegacin del derecho se sustenta en el pretendido incumplimiento de una norma infraconstitucional ambiental. El poder pblico estara desatendiendo, entonces, las obligaciones derivadas del valor objetivo del derecho y judicialmente se le estara reclamando. Tambin, cuando la accin se entabla contra un particular, puede exigirse al juez, al poder pblico sometido al contenido objetivo del derecho, que haga respetar ese contenido objetivo a particulares. A menudo, lo que sucede es que, entablada la accin contra la Administracin, en realidad el actor pretende obtener una ventaja frente a otro particular que ha infringido la norma ambiental de cuyo cumplimiento es responsable la Administracin contra la que se acta. El beneficio 302 frente a otro particular es reflejo de la pretensin esgrimida contra la Administracin. El panorama se presenta, pues, como de expansividad del derecho . Pero se trata de una expansividad que ha de concretarse. a) Necesaria determinacin de las situaciones jurdicas, individuales o individualizables que forman el contenido del derecho Como las Cortes Generales no han desarrollado lo proclamado en el art. 45.1 CE, el contenido del derecho carece de contornos, est difuso. Posee, no obstante, un 303 entidad constitucional aut noma, ya que de la Constitucin puede extraerse un contenido mnimo reconocido , distinto del que adicionalmente le pueda incorporar la re304 gulacin infraconstitucional ambiental. El contenido constitucional es m s exiguo que el resultante de la contemplacin conjunta del orden jurdico ambiental . No sabemos en rigor cuales situaciones jurdicas individuales se hallan cubiertas por el derecho y forman parte de su contenido. Podemos, eso s, rastrear el ordenamiento jurdico ambiental para buscar en l relaciones entre los bienes ambientales y los sujetos
JORDANO FRAGA, "El derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado: elementos para su articulacin expansiva", Humana Iura, nm. 6, 1996, pp. 121 y ss. 303. ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 77. 304. Ibid., p. 55.
302.

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que los pueden disfrutar. De esta suerte, induciramos del ordenamiento un contenido del derecho. Tal labor, no obstante, corresponde al legislador de quien cabe esperar que resuelva con normas claras las aporas con las que se enfrenta la doctrina. Sin la clarificacin normativa deseable, las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales se producen en un terreno polmico, donde ni siquiera es pacfico el concepto de medio ambiente y donde, por eso mismo, no resulta clara, tampoco, la identificacin de los bienes ambientales que conformaran el objeto del derecho. La situacin se complica todava ms cuando la amplitud de lo ambiental provoca el solapamiento del derecho a disfrutar del entorno con otros derechos ms claros y mejor protegidos. Al analizar nuestro ordenamiento jurdico ambiental encontramos reguladas algunas situaciones que describen la relacin de los individuos con algn bien ambiental. En estos casos, lo que se contempla es el acceso y uso de bienes ambientales, as como los lmites de esas actividades. b) Contenido explcito. El disfrute del entorno constitucionalmente orientado: los derechos de acceso, contemplacin y uso El disfrute del entorno constituye el ncleo del derecho. Tenemos, pues, que preguntarnos por el alcance constitucional de ese "disfrutar" en el que consiste el derecho proclamado en el art. 45.1 CE. No es ciertamente el trmino disfrutar un concepto jurdico perfilado; todo lo contrario, su significacin normativa est llena de interrogantes. Hay, sin embargo, que aclarar los ms importantes si queremos entender mnimamente la voluntad constituyente y el sentido normativo del precepto constitucional. La significacin transitiva que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua nos ofrece del verbo disfrutar es la siguiente: "Percibir o gozar los productos y utilidades de una cosa". La cosa, en el contexto del art. 45.1 CE, es el medio ambiente. Por tanto, lo que se goza y se percibe son los productos y utilidades del entorno. Ahora bien, esos productos y utilidades no son meramente materiales, pueden ser tambin, y a menudo lo son, espirituales. Y ello porque el disfrute no se justifica en el goce mismo sino en el desarrollo de la persona; slo este desarrollo legitima el disfrute. Se trata, pues, de un goce encaminado a un fin personalista. No est amparado, y perdneseme el ejemplo absurdo, el goce de los pirmanos al ver calcinarse el bosque que acaban de prender en llamas. Se trata de un goce que no implica esquilmacin ni deterioro del bien disfrutado, porque viene acompaado de deber de conservarlo. El goce ambiental no puede ser una actividad individualista y sin objeto, sino solidaria y finalista, puesto que el desarrollo tutelado por la Constitucin es el desarrollo de todas las personas disfrutando de un entorno que, para todos, han de preservar los poderes pblicos (art. 45.2 CE). Examinemos cules son esas situaciones en las que, frente a los bienes ambientales, pueden hallarse los titulares del derecho. En otras palabras, los actos en los que puede descomponerse ese genrico "disfrutar".

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En primer lugar y destacado, el derecho de acceso al bien ambiental; el acceso es indispensable para que la accin concreta del goce sea posible. Cualquier limitacin o restriccin del derecho de acceso debe justificarse en principios constitucionales ambientales. Estos ltimos explican, por ejemplo, las limitaciones de acceso con automviles a parajes naturales donde la presencia de esos vehculos podra daar el ecosistema del lugar; incluso justifican la limitacin del paso de personas hasta determinados lugares si la presencia incontrolada de pblico pusiera en riesgo la misma subsistencia de ese medio. Pero configurado como parte del derecho, el acceso slo puede limitarse con razones fundadas constitucionalmente que, en cada caso, habrn de explicarse y resultar razonables a la luz de tales principios constitucionales. En segundo lugar, el derecho de contemplacin del entorno al que se accede. La accin de contemplar el paisaje enlaza directamente con el "desarrollo de la persona" mencionado en el art. 45.1 CE. Los beneficios inmateriales, que la accin de contemplar reporta, contribuyen decisivamente al goce del entorno. En tercer lugar, el derecho de uso ambiental del entorno. Naturalmente este uso es moderado por la necesidad de preservar los bienes ambientales y, en ningn caso, podr acarrear la esquilmacin del medio o el agotamiento de los recursos naturales que han de preservarse. El art. 45.2 CE impone a los poderes pblicos la obligacin de velar por el "uso racional de los recursos naturales". Se garantiza as, al consagrar un principio rector, una parte del contenido de nuestro derecho. Ni la Ley 4/1989, de Conservacin de los Espacios Naturales, ni sus reformas posteriores de 1997 recogen en su articulado referencia alguna de derecho de disfrute sobre los bienes ambientales que la ley protege. Ni siquiera entre los objetivos (art. 1) y principios inspiradores de la ley (art. 2.1) se halla referencia al uso de tales bienes. Solamente en el art. 2.2 se establece que las Administraciones competentes garantizarn que la gestin de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para las generaciones presentes, sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras. Se trata, ms bien, de un desarrollo de la solidaridad colectiva, en este caso, intergeneracional, a la que se refiere el art. 45.2 CE que de la regulacin concreta del derecho a disfrutar de los bienes ambientales (art. 45.1 CE). La Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, s que regula expresamente un fragmento del derecho a gozar de bienes ambientales en relacin con el dominio pblico martimo terrestre. En efecto, el art. 2.b) destaca, entre los fines de la actuacin administrativa sobre el dominio pblico martimo-terrestre, el de "garantizar el uso pblico del mar y su ribera y del resto del dominio pblico martimo-terrestre, sin ms excepciones que las derivadas de razones de inters pblico debidamente justificadas". El art. 31.1 de la Ley de Costas desarrolla con m s detalle los derechos de utilizacin de las costas, estableciendo:
"La utilizacin del dominio pblico martimo terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera ser libre, pblica y gratuita

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para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aqul, tales como pasear, estar, baarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningn tipo y que se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas aprobadas conforme a esta ley".

El apartado segundo del art. 31 se refiere a los usos que estn sometidos a reserva, adscripcin, autorizacin y concesin. La pormenorizada redaccin del precepto consagra un genrico derecho de uso que se desglosa en las actividades mencionadas; lo hace slo en relacin al mar y su ribera, es decir, con referencia a un bien ambiental concreto. El reconocimiento de los derechos de uso se refuerza con la accin pblica establecida en el art. 139.1 de la propia ley, que permite exigir "ante los rganos administrativos y los tribunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicacin". El enlace entre este precepto y la Ley de Costas, en general, con el derecho reconocido en el art. 45.1 CE, la puso de relieve la STC 149/1991, de 4 de julio que resolvi varios recursos de inconstitucionalidad acumulados contra la Ley de Costas. El F.J. 1.D resalta que la regulacin de este dominio pblico se hace para asegurar las condiciones bsicas de igualdad en el ejercicio del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. Esta regulacin quizs sea la nica especfica del derecho ambiental en el escaln normativo infraconstitucional estatal. Y, si bien el precepto citado se refiere especficamente al uso, implica el acceso, disfrute y contemplacin del bien ambiental objeto de la ley. Llama la atencin, en este sentido, la claridad del art. 3.1 de la Ley vasca 3/19998, de 27 de febrero, ya citada, cuando declara el derecho de "uso y disfrute de un medio ambiente saludable". El uso se convierte en elemento definidor, el ncleo, del derecho al ambiente saludable. El corolario de todo lo explicado es desalentador ya que no hay, por lo general, una garanta normativa infraconstitucional expresa, salvo las excepciones apuntadas, de los derechos de acceso, contemplacin y uso, en relacin con los distintos bienes ambientales. c) Contenidos implcitos La formulacin constitucional es difana al declarar el derecho de disfrute; ste es su contenido explcito, el de su naturaleza como derecho de libertad. No hay, sin embargo, una declaracin explcita de la parte prestacional del derecho. Sus consecuencias prestacionales se presuponen, en particular, en el apartado segundo del art. 45 CE, en conexin con su apartado primero.

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1 Pretensiones de prestacin frente a los poderes pblicos, en especial, de la accin legislativa En la actualidad el disfrute del entorno ya no depende de la voluntad de los sujetos, porque su "adecuacin" slo es capaz de asegurarla el poder pblico. El disfrute depende, pues, de una prestacin pblica: la puesta a disposicin de bienes ambientales. Los titulares del derecho a disfrutar pueden exigir del Estado medidas suficientes de proteccin. Nuestro derecho presenta, por tanto, en su vertiente prestacional, la estructura tpica de los derechos sociales. Presupone la actividad del legislador y la accin protectora de los poderes pblicos. En el caso del medio ambiente, el art. 45.2 CE asegura, reforzando la vinculacin de los poderes pblicos a los principios ambientales, la tutela pblica de los bienes ambientales. Los poderes pblicos deben inexorablemente limitar el aprovechamiento de los recursos naturales para asegurar su preservacin, puesto que estn obligados a poner a disposicin de los titulares del derecho los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. Las personas tienen, pues, el derecho de recibir de los poderes pblicos un "medio ambiente adecuado" para su desarrollo. Tanto el acceso como el uso y la contemplacin se realizan en las condiciones fijadas por los poderes pblicos que han de asegurar la adecuacin de esas actividades con la finalidad del ejercicio del derecho. La adecuacin del medio al desarrollo de la persona, la calidad de vida, el uso racional de los recursos naturales o la intensidad en la proteccin del entorno han de calibrarlos los poderes pblicos a quienes la Constitucin encomienda estas tareas. No cabe, por consiguiente, que cada titular del derecho interprete los trminos constitucionales, segn sus personales apetencias, pues lo colectivo del objeto y de su disfrute exigen esa intervencin pblica que pondere la adecuacin de los bienes ambientales y el grado de preservacin y proteccin necesarios para que, ahora y para las generaciones venideras, el entorno pueda seguir siendo disfrutado. Se produce, adem s, un efecto reflejo de las normas jurdicas ambientales 305 que, al regular la materia, generan, a favor de los ciudadanos, derechos reaccionales . Los sujetos pueden en determinadas circunstancias hacer valer, frente a 306 los poderes pblicos, pretensiones ambientales y exigir de la Administracin el cumplimiento de las normas en la materia .

Sobre la vertiente reaccional del derecho, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., p. 60 y ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 83. 306. LOPERENA ROTA diferencia incluso entre derecho al medio ambiente adecuado y derecho a su proteccin, Los principios..., ob. cit., pp. 48 y ss.
305.

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307 El contenido prestacional del derecho es, pues, exigible aun cuando no exista una regulacin jurdica acabada . Los titulares del derecho, por una u otra va, podrn reclamar a los poderes pblicos el cumplimiento de las obligaciones prestacionales que la legislacin infraconstitucional ambiental les haya asignado. Se deduce tambin el derecho a exigir conductas ambientales correctas a esos poderes y, por reflejo, tambin a los particulares cuando se reclama a la Administracin la vigilancia ambiental de las actividades de particulares.

2 La conexin entre el derecho a la informacin y el derecho de participacin en el disfrute del entorno

308

Un sector influyente de la doctrina incluye el derecho a la informacin sobre los bienes ambientales en el contenido del derecho a disfrutarlos. Aunque el conocimiento previo de lo que puede gozarse es conveniente e, incluso, imprescindible, la incorporacin de este derecho de carga prestacional, resulta, quizs, un poco forzada. Para desarrollar la directiva comunitaria 90/313/CEE, del Consejo, de 7 de junio de 1990, se dicta la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la informacin en materia ambiental. El desarrollo normativo se hizo, en este caso, mediante una ley, porque se trataba de regular un derecho y operaba la reserva del art. 149.1.1 CE (aunque la ley invoque la competencia reservada en el art. 149.1.23 CE), en combinacin con el 53.3 CE (no creemos que la conexin sea con el derecho a la informacin al que se refiere el art. 20 CE). Esta regulacin parece dar la razn a quienes opinan que el derecho de informacin ambiental forma parte del contenido del derecho que la Constitucin reconoce en el art. 45.1 CE. No dejara de ser paradjico que el nico contenido explcitamente regulado en nuestro ordenamiento ambiental, aparte del ya explicado del uso del dominio pblico martimo terrestre y la parcial regulacin vasca, sea el de informacin. El art.1 de la ley regula este derecho, atribuyndoselo a todas las personas fsicas o jurdicas, nacionales o de alguno de los Estados miembros de la Unin Europea que tengan su domicilio en uno de esos Estados. No se exige acreditar un inters determinado y se garantiza la confidencialidad. El mismo derecho se reconoce, en virtud del principio de reciprocidad, a las mismas personas

Aunque convenga precisar el contenido mnimo del derecho de prestacin, ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 55. 308. Que debera incluir el derecho de informacin para evitar el dao antes de producirse, E. ALONSO GARCA, "La participacin de los individuos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en Espaa", en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 61, 1984, p. 49 y DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 60. M. SNCHEZ MORN "El derecho de acceso a la informacin en materia ambiental", en Revista de Adminstracin Pblica, nm. 137, 1995, pp. 35 y ss. MARTN MATEO, Nuevos..., ob. cit., pp. 186 y ss. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 69 y 70.
307.

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de terceros Estados, si stos reconocen a los nacionales espaoles ese mismo derecho en sus legislaciones respectivas. El art. 2 de la Ley dispone, por su parte, qu informaciones son ambientales. Y la disposicin final segunda declara bsicos los arts. 1 y 2 citados, amparndose en el ttulo competencial del art. 149.1.23 CE. Se ampla con esta ley, para el mbito ambiental, el derecho a la informacin que, con carcter general, consagra el art. 35 de la Ley 30/1992. En contra de lo que sucede con otras actividades que manifiestan ejercicio del derecho, el de informacin puede ser ejercido por personas jurdicas tal y como se desprende de la literalidad del art. 1 citado y de la propia naturaleza del derecho. 309informaci n enlaza con el derecho a la participacin ambienEl derecho a la tal. Ms adelante se abordan los mecanismos de participacin ambiental previstos en nuestro ordenamiento, toca ahora contemplarla como contenido prestacional. La participacin es un instrumento interesante para involucrar a la sociedad en la promocin de los bienes ambientales. Pero cabe preguntarse si existe, en realidad, un derecho de participacin ambiental. Como el derecho de informacin ambiental, el de participacin no pertenece al ncleo del derecho reconocido en el art. 45.1 CE ni en su vertiente de derecho de libertad ni en su vertiente prestacional. Se trata, pues, de un contenido complementario, como lo es tambin el derecho de informacin. El legislador puede ampliar los contenidos mnimos que lo identifican y aadir aspectos, elementos nuevos que faciliten su ejercicio. Los derechos de informacin y participacin contribuyen, as, a facilitar el ejercicio de las facultades medulares del derecho, pero no constituyen su ncleo esencial, siendo as que las situaciones jurdicas, individuales o colectivas, en las que se ejercen estas facultades complementarias son perifricas. Curiosamente, el legislador ha prestado ms atencin a estos contenidos perifricos que al ncleo subjetivo y prestacional. Varias leyes autonmicas regulan la informacin y la participacin ambiental, pero slo la ley vasca 3/1998, tantas veces citada, proclama como derecho subjetivo el de informacin ambiental (art.3.2) y el de participacin directa o a travs de asociaciones de defensa ambiental (art.3.3), junto con otros, tambin medulares, del derecho a gozar del medio ambiente. La informacin y la participacin contribuyen tambin, y aqu radica acaso su principal valor, a la promocin de polticas ambientales acertadas, como contribuyen en otros mbitos donde son igualmente necesarias polticas pblicas promocionales o prestacionales.

309.

Cfr. infra cap. III.8.

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II.4.3. Objeto del derecho: los bienes ambientales y su relacin con las situaciones jurdicas contenidas en el derecho
310

Cuando m s atrs afirmbamos la conveniencia de precisar cules situaciones jurdicas formaban el contenido del derecho, advertamos que esas situaciones slo se podan determinar en su relacin con el objeto del derecho, es decir, en conexin con los bienes ambientales que se disfrutan cuando el derecho se ejerce. Detectada esta conexin, y regulada, concluira el desarrollo del art. 45.1 CE. Desde luego, no es empresa fcil llevar a cabo esa conexin que se ha acometido con la regulacin de aspectos perifricos del derecho, los ya mencionados derechos de informacin y participacin en relacin con ciertos bienes ambientales. De los contenidos sustantivos del derecho a disfrutar un medio ambiente adecuado, slo encontramos regulados fragmentos en relacin con algunos bienes ambientales; es el caso de la Ley de Costas 22/1988. Ni siquiera en la Ley 4/ 1989, de conservacin de Espacios Naturales se encuentra formalizado un derecho de acceso y disfrute de esos espacios donde el medio ambiente presenta el ms alto grado de adecuacin, aunque ese derecho pueda deducirse interpretativamente de la ley. El contenido prestacional tampoco cuenta con un desarrollo sistemtico; existen, empero, normas ambientales que imponen a los poderes pblicos la obligacin de proporcionar a los individuos prestaciones ambientales. Su regulacin parece responder, no tanto a la satisfaccin del derecho de prestacin como al cumplimiento de las obligaciones constitucionales directa y objetivamente impuestas por el art. 45.2 CE. a) Definicin de bienes ambientales: el enlace con el concepto jurdico de medio ambiente que se adopta Los bienes ambientales seran aquellos en relacin con los cuales puede darse una situacin jurdica cobijada por el art. 45.1 CE. Hora es, por tanto, de cerrar 311 el anlisis de la parte principal de la estructura jurdica del derecho e indagar sobre el objeto, los bienes ambientales de los que goza el titular . Esos bienes forman lo que nuestro ordenamiento llama medio ambiente. El tenor literal del art. 45.1 CE no ofrece dudas en cuanto que el objeto del derecho reconocido es preci312 al que se adjetiva de adecuado. Son varias las espesamente ese medio ambiente, cies de bienes ambientales cuya caracterstica comn es su rgimen jurdico, establecido para conservar la sustancia del bien y que implica vigilancia e interCfr. supra cap. II.3.2.a). Un estudio sinttico de los bienes ambientales lo ofrece LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 98 y ss. 312. GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 27.
310. 311.

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diccin de su alteracin . A propsito de la singularidad jurdica de los bienes 314 a, ya en 1971, su consideracin como "bienes coambientales, Giannini propon lectivos no patrimoniales" . Estos bienes seran pblicos en sentido estricto o, 315 ms bien, colectivos y administrados por los poderes pblicos, orientndose la actuacin de estos ltimos a la preservacin de tales bienes . En el ordenamiento jurdico espaol la finalidad de la regulacin ambiental presenta un anclaje constitucional del que carece el ordenamiento italiano y otros muchos: el reconocimiento del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Sern, pues, bienes ambientales aqullos con los que pueda conectarse el ejercicio del derecho. Ciertos bienes, disfrutables en los trminos del art. 45.1 CE, forman indiscutiblemente parte del medio ambiente. Tal es el caso del entorno propiamente natural, incluyendo el aire, el suelo, el subsuelo, el clima, la flora, la fauna y el paisaje. El paisaje es la composicin intelectual, el panorama, de los varios elementos naturales, que contempla el ser humano. El paisaje fue, como es sabido, el primero de los bienes ambientales protegido. En efecto, el art. 45 de la Constitucin espaola de 1931, en su prrafo segundo, encomendaba al Estado la proteccin de los "lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor artstico e histrico". Aquella Constitucin vena a establecer un principio de accin para los poderes pblicos, asignndoles la tutela de los bienes ambientales, tanto naturales como patrimoniales. La "belleza natural", a la que se refiere el precepto, es el paisaje, puesto que se habla de aquellos lugares apreciables por su "belleza natural". No se pretende proteger todo el medio ambiente, concepto este que an no exista, sino aquella parte de l cuyas cualidades permitan calificarlo de belleza natural. Por otra parte, entre los recursos naturales hay que incluir, como han hecho de antiguo algunos documentos internacionales, el clima atmosfrico. Las alteraciones en este ltimo, producidas por la contaminacin y denunciadas por cientficos y grupos ambientalistas, fueron precisamente las que alertaron a la opinin pblica mundial y movilizaron a las organizaciones internacionales, regionales y a los Estados en la bsqueda de soluciones. Establecida cientficamente la conexin entre contaminacin y cambio climtico, desde los primeros aos de la dcada de los setenta, la humanidad, con mayor o menor celo, se ha dedicado a buscar soluciones que eviten las drsticas alteraciones climticas a las que conducira el ritmo contaminador alcanzado si se mantuviera en los niveles actuales. Ms problemtica resulta la incorporacin, entre los bienes ambientales, del entorno artificial, es decir, de aquel ambiente que, creado por el hombre, lo rodea en las ciudades. Nos referimos al entorno urbano. En el precitado art. 45 de la
313. 314. 315.

Ibid., p. 26. "Difesa...", ob. cit., pp. 1133 y 1134. GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., p. 37.

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Constitucin de 1931 se reunan en un solo mandato al Estado la proteccin del entorno natural y urbano, hablndose de "lugares" cuya "belleza natural" o "reconocido valor artstico" los hicieran dignos de tal proteccin. Se daba, as, una idea globalizadora del entorno de los seres humanos y, en verdad, no pueden disociarse convirtiendo uno de esos elementos en objeto de un derecho constitucional y dejando fuera al entorno urbano cuando es precisamente este ltimo el que ms disfrutan, o padecen, los seres humanos en la actualidad. No cabe, pues, trazar un lmite, superado el cual se disfruta el derecho. Tampoco cabe incluir como objeto del derecho cualquier relacin del titular con cualquiera de los elementos que lo rodean. La visin restrictiva conducira a la sinrazn apuntada, la posicin expansiva acabara por disolver el derecho o lo hara irreconocible, porque, prc316 n entre los individuos y lo que les rodea entrara en el conticamente, toda relaci tenido del derecho . Hay que buscar un punto intermedio que permita al titular del derecho disfrutar, tambin, del entorno urbano, en el que la mayor parte de la poblacin pasa casi toda su existencia. En el entorno urbano se hallan algunos de los elementos naturales que forman parte del medio ambiente, el aire, por ejemplo, muy agredido en las ciudades. Pero, tambin, hallamos el agua y las costas en la ciudades con litoral. Sin olvidar los parques y jardines cuya conservacin y disfrute deben incluirse en nuestro derecho. En el mbito jurdico del medio ambiente incluimos, igualmente, la regulacin de todas las actividades nocivas para el medio. Gran parte de la regulacin ambiental se ocupa, precisamente, de lo daino para el entorno (contaminacin atmosfrica, acstica, de las aguas, tratamiento de residuos, etc.). Y estas actividades se producen, sobre todo, en el entorno urbano que es, sin duda, el ms delicado y, por ello, el ms necesitado de proteccin. Aunque la concentracin de poblacin en ciudades genere un grado de contaminacin inevitable, los mandatos constitucionales contenidos en el art. 45 CE obligan a los poderes pblicos a moderarla. b) Determinacin pblica del grado de adecuacin del medio ambiente para el desarrollo de la persona La determinacin del grado de adecuacin de los bienes ambientales es la tarea ms delicada encomendada a los poderes pblicos. Pues si bien la adecuacin ser el resultado de las medidas protectoras que cristalicen los mandatos constitucionales, tanto ms intensa y enrgica habr de ser la actividad protectora y promotora cuanta mayor adecuacin se pretenda alcanzar. Son los poderes pblicos y singularmente el legislador quienes deciden el grado de adecuacin que en
316.

Cfr. supra cap. I.4.

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cada momento y para cada bien ambiental deba conseguirse. Y aqu estriba la discrecionalidad porque, una vez fijados ciertos grados de calidad-adecuacin de los bienes ambientales mediante su determinacin normativa, todos, particulares y poderes pblicos, habrn de respetarlos. Por otra parte, el principio de no retroceso social impide que, en el futuro, se rebajen normativamente los niveles de adecuacin alcanzados, insertos ya en el objeto del derecho cuando definen su caracterstica principal, esto es, su adecuacin. Hay que resaltar, pues, que las proclamaciones constitucionales o infraconstitucionales, cuando se refieren a un ambiente adecuado o sano, estn condicionando la tarea legislativa y orientando toda la actuacin de los317 poderes pblicos. Slo es relativamente cierto, por ello, lo que afirma Krmer cuando subraya que slo el ordenamiento jurdico comunitario establece como objetivo el alcanzar un grado de proteccin elevado (art. 174.2 TCE, antiguo art. 130). Es la expresa proclamacin en el Tratado lo que no encuentra parangn en las Constituciones de los Estados miembros, pero en algunas de stas la apelacin a un medio ambiente adecuado o sano presupone, inexorablemente, un grado de proteccin elevado. Al referirse a la adecuacin del entorno, nuestra Constitucin traza el objetivo ltimo de todas las actividades ambientales de los poderes pblicos con consecuencias an ms precisas de las deducibles del TCE, ya que el grado de adecuacin/elevado nivel de proteccin se pone al servicio, en nuestro ordenamiento, del ejercicio de un derecho constitucional. El TC no ha podido, ni debe en puridad, concretar el grado de adecuacin. Empero, de su jurisprudencia se entresacan las orientaciones generales inferidas de la Constitucin. As, cuando se refiere al "entorno vital del hombre en un rgimen de armona que ana lo til con lo grato" (STC 102/1995, de 26 de junio, F.J. 4), se emplean calificativos de "til" y "grato" apuntando mplicitamente que la adecuacin depender de la combinacin de estas dos cualidades, en especial de la segunda: el medio ambiente ser aquel grato a los seres humanos y que "mejore el desarrollo de la persona y la calidad de vida" (STC 64/1982, de 4 de noviembre, F.J. 2). No hay duda de que, todava en la actualidad, la adecuacin de los bienes ambientales es manifiestamente mejorable. En consecuencia, la actividad pblica ambiental, ms que conservadora o protectora de lo existente, ha de ser restauradora. Resulta as evidente la proyeccin ambiental del art. 9.2 CE, pues de este precepto derivan, para concretarse en el art. 45 CE, la tareas removedoras y restauradoras del Estado social en materia ambiental. Acaso en ningn mbito mate318 rial, tanto como en el ambiental, el Estado social cobre su pleno sentido como Estado transformador, creador de lo nuevo .
Ob. cit., p. 237. Acerca de la funcin transformadora de los derechos sociales en general cfr. BCKENFRDE, ob. cit., p. 76.
317. 318.

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c) Titularidad de los bienes ambientales La titularidad de los bienes ambientales es varia. Muchos de ellos se hallan en la esfera del dominio privado y son sus titulares quienes cabalmente los disfrutan. Bien es cierto que el dominio privado de ciertos bienes ambientales no excluye ni el goce ajeno ni dichos bienes se libran de la accin rectora de los poderes pblicos, puesto 319 que todos los recursos, sin excepcin, estn expuestos a la regulacin y tutela pblica . Porque los bienes ambientales forman parte de un todo el medio ambiente 320 cuyos elementos pueden permitir la supervivencia de derechos o situaciones subjetivas, pero que participan de ese valor colectivo asignado por las normas ambientales . La propiedad privada puede acarrear, a pesar de todo, ciertas limitaciones de acceso, aprovechamiento o contemplacin del derecho ambiental de terceros. Por el contrario, algunos bienes ambientales son de dominio pblico. Este rgimen jurdico facilita el ejercicio del derecho por parte de todos, al no estar el derecho de propiedad en juego y ser posible una ms directa accin protectora pblica. Las limitaciones seran nicamente las inherentes al inters general de conservar esos bienes. En este caso, la accin pblica no se limita a regular y asegurar el uso racional de los bienes ambientales privados; y puesto que estos son de dominio pblico, su disfrute es abierto sin otros lmites que los mencionados. La accin pblica es aqu ms enrgica y eficaz, porque incluye la gestin directa. Son cada vez ms numerosos los casos de parques naturales de gestin pblica directa, aunque no siempre la titularidad de las tierras en ellos comprendidas sea pblica. Es un ejemplo de la intensa tarea protectora y promotora del Estado o de las CCAA. Hay, sin embargo, ciertos bienes ambientales que son siempre pblicas; es el caso del aire, las aguas, las costas o las playas. II.4.4. Lmites al ejercicio del derecho a disfrutar del medio ambiente a) Internos y externos El reconocimiento constitucional del art. 45.1 no ampara cualquier goce y uso del entorno, pues si lo amparara tal reconocimiento sera superfluo ya que la libertad de cada cual se proyectara, sin lmite, sobre el medio. La misma formulacin constitucional implica un lmite intrnseco, de ese disfrute que, al reconocerse, se hace con vistas a la finalidad concreta de asegurar el desarrollo de la persona. En consecuencia, no todo uso sino slo aqul dirigido al desarrollo de la persona est amparado por el art. 45. 1 CE.
Segn GIANNINI, los bienes ambientales, cualquiera que sea su pertenencia y titularidad, estn siempre sometidos a un particular rgimen de utilizacin, la que el llama "funzionalizzazione sociale", "Saggio...", ob. cit., p. 34. 320. Ibid., p. 36.
319.

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El ejercicio del derecho queda condicionado por su funcin social, porque es evidente que la adecuacin del objeto del derecho y su finalidad se predican de todos los individuos y no de unos pocos. En el sentido del art. 9.2 CE, se pretende hacer efectivo para todos ese disfrute que constituye el ncleo de derecho ambiental proclamado. Conviene resaltar, por tanto, su dimensin uti socius que impide el goce individualizado excluyente y debelador de los bienes ambientales. Todo ejercicio del derecho tiene, en definitiva, que ser compatible con el mantenimiento del objeto y con su goce, incluso simultneamente, por parte de todos los titulares del mismo. Cualquier ejercicio excluyente constituira abuso del derecho pues se desbordaran los lmites constitucionalmente trazados. Su dimensin colectiva y la finalidad a la que la Constitucin lo encauza son lmites intrnsecos y determinantes de su ejercicio. Se oponen as dos modelos radicalmente distintos de concebir el medio ambiente. Por un lado, el desarrollista-capitalista, fundado en la transformacin de los recursos en bienes de consumo. Y, por otro, el propio del Estado social, protector de un nuevo inters que reclama acciones positivas del Estado. Aquel Estado abstencionista con el medio ambiente dejaba los recursos naturales al libre e ilimitado aprovechamiento econmico. El Estado social, aunque incorpora tardamente el inters ambiental, cuando lo hace le da el mismo tratamiento que a los dems intereses y derechos sociales; lo protege y lo restaura, limitando su aprovechamiento econmico, para ponerlo a disposicin de un derecho consagrado en la Constitucin. Pero tambin encontramos lmites externos. As, como establecen los mandatos constitucionales (art. 9.2 y art. 45, sobre todos), los poderes pblicos actan desplegando una poltica ambiental. El resultado de esta poltica condiciona, decisivamente, el ejercicio del derecho que siempre debe ser compatible con la preservacin y mejora de los bienes ambientales. Adems, al Estado corresponde fijar, en cada momento y segn las posibilidades concretas de la sociedad, el grado de adecuacin pertinente de tales bienes. Por ejemplo, una accin protectora muy enrgica podra, en algn caso, acarrear la indisponibilidad de ciertos bienes para usos econmicos o propiamente ambientales. Sin embargo, la regulacin jurdica que precisara el contenido del derecho mejorara las condiciones de su ejercicio e introducira, en favor de sus titulares, mayor seguridad jurdica. Lo mismo sucedera si se clarificaran y abrieran normativamente las vas de defensa procesal indispensables. Que ningn derecho es absoluto se sabe sobradamente; y no lo es porque su 321 ejercicio entra en colisin potencial con el ejercicio de otros derechos o con la promocin de intereses y bienes que tambin reciben proteccin del orden jurdico .

321. En general, acerca de las posibles restricciones que pueden sufrir los derechos fundamentales, cfr. R. ALEXY, ob. cit., pp. 267 y ss.

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Nuestro derecho, ms que cualquier otro, colinda con el ejercicio de otros muchos derechos y con intereses y bienes protegidos. Aunque la proteccin del entorno sea ya un inters de rango constitucional, su posicin en el universo de intereses jurdicos no es siempre de rango superior y ha de compaginarse, en la inevitable ponderacin, con los dems. Qu duda cabe de que el desarrollo urbano o el trazado de las vas de circulacin inciden, casi siempre negativamente, en el entorno, pero no es menos cierto que tales actividades son indispensables en las sociedades modernas. Tambin es inevitable y constitucionalmente auspiciada, como las dems, la construccin de viviendas y la utilizacin para ello de suelo y materiales que nos proporciona la naturaleza. Lo mismo ocurre con la edificacin de industrias y los inevitables problemas de contaminacin que todo lo anterior suscita, as como la circulacin de vehculos cuyo efecto contami322 nante salta a la vista y al olfato. Sin olvidar la produccin, tambin muy contaminante, de energa. Es la tpica tensin entre desarrollo econmico y medio ambiente . Casi todas las actividades humanas, que han permitido nuestro desarrollo econmico y social, son contaminantes y, por ende, nocivas para el disfrute del entorno. No pueden invocarse, empero, los principios constitucionales ambientales para detener todas esas actividades. Esos principios permiten, desde luego, ir 323 econmico e impedir as la limitando los efectos contaminantes del desarrollo aniquilacon definitiva de los recursos naturales . Se habla con propiedad de desarrollo sostenible para referirse a aqul que, aprovechando los recursos, no los esquilma y permite su aprovechamiento futuro. El inters ambiental se inserta entre otros factores e intereses en apariencia opuestos, pero que se apoyan mutuamente para asegurar esa "calidad de vida", a la que nuestra Constitucin se refiere. La promocin de todos esos intereses constitucionales, entre ellos el ecolgico, contribuye a esa calidad y, en definitiva, al desarrollo de la persona; ste no se basa slo en el disfrute del entorno sino en ms cosas, entre ellas y fundamentalmente, en la produccin industrial, alimentaria, energtica o de servicios. Nuestro Tribunal Constitucional ha tenido ocasin de pronunciarse sobre esa ponderacin armoniosa entre bienes constitucionales en potencial contradiccin. Ya la STC 64/1982, de 4 de noviembre, consideraba necesario combinar la utilizacin racional de los recursos con la proteccin de la naturaleza y subrayaba la "necesidad de compaginar ambos bienes: el medio ambiente y el desarrollo econmico" (F.J. 2). Cfr. tambin la STC 227/1988, F.J. 7.
322. Entre otros, apuntan esta tensin entre crecimiento econmico y el medio ambiente F. DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 61; T.R. FERNNDEZ, ob. cit., pp. 342 y ss. Una tensin que segn J. DOMPER FERRANDO se ha constitucionalizado en el art. 45 CE, ob. cit. p. 98. 323. En el juego entre los intereses medioambientales y el desarrollo econmico no prevalece ninguno a priori como recuerda F. DELGADO PIQUERAS, ob, cit. , p. 9 y afirma asimismo T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ, "Derecho, medio ambiente y desarrollo", en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 24, 1980, p. 9, apostando por una frmula de sntesis, tal y como suscribe DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 99. El TC emplea la expresin "frmula flexible" para llegar a ese equilibrio entre ambos bienes jurdicos (STC 64/1982, F.J. 8).

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La STC 170/1989, de 19 de octubre, presenta el supuesto de restriccin en el aprovechamiento econmico de recursos naturales con la finalidad de preservarlos mediante la declaracin de parque natural (Ley de la CA de Madrid 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares). Se trata, por supuesto, de restricciones que excluyen del aprovechamiento econmico aquellos bienes, cuyo valor ambiental reclama proteccin tan intensa. El TC considera legtimas tales exclusiones amparadas por los principios ambientales de la Constitucin. En este caso, la ponderacin es desfavorable para el desarrollo econmico y beneficiosa para la preservacin del entorno. b) Relaciones con otros derechos constitucionales
324 El reconocimiento del derecho a disfrutar de un ambiente adecuado plantea dos problemas fundamentales : las relaciones recprocas entre el derecho al ambiente y otros derechos constitucionales, en especial el de propiedad, y la configuracin jurdica de estas relaciones por el legislador o por el juez. La necesaria ponderacin entre derechos, en los casos concretos, corresponde a los jueces, pero toca al legislador democrtico llevar a cabo una previa y general ponderacin que asegure un trato igual de iguales situaciones. Dejar en manos nicamen325 te de los jueces la tarea de equilibrar derechos podra propiciar resoluciones judiciales lesivas del contenido esencial de otros derechos constitucionales . La estructura abierta del nuestro derecho se aprecia, ya se dijo, en la necesaria intervencin del legislador para desarrollarlo y dotarlo de la consistencia de autntico derecho subjetivo. Pero la amplitud de lo ambiental y la multiplicidad de situaciones jurdicas que con l conectan complica la tarea legislativa definidora del contenido del derecho. Lo anterior explica que, hasta la fecha, no haya aparecido una especfica ley reguladora del derecho, a la usanza de las que regulan otros dere326 chos constitucionales. Por lo dems, toda regulacin jurdica del medio ambiente afectar, de alguna manera, a derechos ya contemplados en el ordenamiento . El contenido presunto del derecho a disfrutar del entorno se antoja amplsimo, quizs inabarcable y, por ende, de muy difcil concrecin legislativa. Ante esta in327 determinacin, conviene reparar en esa apertura para examinar de qu forma nuestro derecho se relaciona con otros tambin protegidos por el ordenamiento . Esa

324. GOMES CANOTILHO plantea estos dos problemas con referencia al derecho de propiedad en sus relaciones con el derecho al ambiente, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 96. 325. Como pone de relieve, respecto del derecho de propiedad, GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 108. 326. Resulta difcil regular el medio ambiente sin afectar a otros derechos, DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 129-130. 327. Conexin con otros derechos constitucionales subrayada por MARTN MATEO, "La constitucionalizacin positiva del derecho ambiental", en Humana Iura, nm. 6, 1996, pp. 191 y ss. Y ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 67 y 68.

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relacin no siempre es de complementariedad, presenta en ocasiones carcter conflictivo 328 como suele suceder en las relaciones entre derechos, de concurrencia y conflicto . Algunos contenidos de nuestro derecho coinciden con el contenido de otros derechos regulados con mayor precisin por el orden jurdico. En buena tcnica legislativa, nuestro derecho, al ser delimitado, colindara con otros pero sin solaparse con ellos. Como tal delimitacin no se ha realizado expresamente, el derecho ambiental se solapa frecuentemente con el contenido de otros derechos y los medios de proteccin de stos sirven subsidiariamente como vas de tutela de aqul. Esto explica que los cauces jurisdiccionales de proteccin del derecho ambiental sean tan numerosos y variados, pero pocas veces especficos. Una pretensin fundada en otro derecho sirve, adems, para tutelar eventualmente pretensiones ambientalistas. Resulta, por tanto, cosa obvia que ciertas pretensiones ambientalistas puedan 329 cobijarse en el contenido de otros derechos ms desarrollados y protegidos. Sin 330 y a la integridad fsica y moral (art. 15 CE) duda, los derechos a la vida amparan el mnimo ambiental exigible y cabe, en consecuencia, recabarse su tutela en clave ambientalista. No obstante, tambin es cierto que no todo el supuesto contenido del derecho ambiental puede incluirse en el derecho a la vida, porque el primero evoca un ambiente ptimo, la calidad de vida, para el desarrollo de la persona y el derecho recogido en el art. 15 CE protege un mnimo vital, aunque de la forma ms enrgica que prev el ordenamiento. La vida es un bien absoluto, la calidad de vida y el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona son, ms bien, desiderata, bienes jurdicos relativos, cuyo disfrute pleno no puede realizarse de inmediato ni es, por tanto, exigible siempre ante los tribunales, sino slo cundo y en la intensidad que determine el legislador. Tambin hay potencial solapamiento con el derecho a la proteccin de la salud, otro de los que la Constitucin regula en el Captulo III del Ttulo I (art. 43 CE). Sin embargo, la proteccin de este derecho est mucho ms perfilada que la 331 y puede ste cobijarse bajo aqul cuando el ordenamiento del derecho ambiental 332 jurdico lo permita . El ejemplo italiano, de cuyo derecho constitucional a la proteccin de la salud se ha derivado, al menos parcialmente , un derecho al
BCKENFRDE, ob. cit., p. 65. PREZ LUO, ob. cit., p. 263. 330. Es decir, los casos ms graves que pudieran cobijarse bajo el derecho a la integridad fsica, C. RODRGUEZ MORULLO, "Comentario al artculo 15 de la Constitucin", en O. ALZAGA (dir.), ob. cit., pp. 316 y 317. 331. D. LOPERENA ROTA resalta el solapamiento frecuente entre dos derechos distintos, pero que comparten frecuentes intersecciones materiales: derecho a la salud y derecho al medio ambiente; pone como ejemplo la llamada sanidad ambiental recogida en la Ley General de Sanidad, art. 19, "Proteccin de la salud y medio ambiente adecuado", en Estudios..., I, ob. cit., pp. 1467 y ss. 332. A ello han contribuido tanto la doctrina como la jurisprudencia de la jurisdiccin ordinaria, MEZZETI, ob. cit., pp. 30 y ss.
328. 329.

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medio ambiente sano es quizs el mejor ejemplo europeo de conexin creativa. Tambin en Mxico, aunque su ley ambiental ms importante recoja desde 1987 333 un derecho expreso a "disfrutar un ambiente sano", se vena deduciendo del derecho a la proteccin de la salud una cierta tutela del derecho al ambiente sano . Y 334 tambin, aunque en un plano objetivo, el Derecho comunitario orienta la proteccin del entorno a la preservacin de la salud de las personas . Hay que destacar, por ltimo, una ley autonmica, la catalana 3/1998, de Intervencin Integral de la Administracin Ambiental, que realiza una perfecta conexin entre proteccin del medio ambiente y la tutela de la salud, pues ambos objetivos constituyen las finalidades ms importantes de esta ley reguladora y controladora de las actividades que afecten a esos dos bienes jurdicos. El derecho a la intimidad (art. 18 CE) es otro de los derechos335 constitucionales que puede dar cobertura a ciertas pretensiones ambientalistas . Recurdese el caso de la depuradora de Lorca, resuelto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos a favor de los recurrentes, afirmando, precisamente, que se vulner su derecho a la intimidad y que tal vulneracin la produjo la contaminacin por malos olores provenientes de la citada depuradora. Sin entrar en la quizs caprichosa interpretacin del TEDH, que antes rehus hacer nuestro TC, llama la atencin la amplsima proyeccin de lo ambiental en otras esferas de la subjetividad, forzando, como en este caso, una interpretacin en clave ambientalista. Se ha pro336una proteccin frente a los ruidos puesto, en la misma lnea argumental, articular molestos, a travs del derecho a la intimidad . He aqu otro ejemplo de proteccin refleja del derecho ambiental. Igualmente, otro clsico derecho, el de propiedad, puede solaparse con el derecho ambiental. As, algunas pretensiones ambientalistas son articulables como defensa de la propiedad. Es obvio, por lo dem s, que el goce de la propiedad sobre bienes ambientales facilita el ejercicio del derecho a disfrutarlos, porque, si bien no todos los bienes ambientales caen en el radio posible del dominio privado, muchos de ellos, aunque sometidos a la legislacin y administracin ambiental de los poderes pblicos, son con frecuencia propiedad privada.
BRAES, ob. cit., pp. 549 y ss. KRMER destaca la preponderancia de la proteccin de la salud de las personas en las polticas ambientales de la Comunidad, ob. cit., p. 83. 335. Los conecta PREZ LUO refirindose a la exigencia social de la Constitucin econmica, ob. cit., pp. 263 y 264. 336. Favorable a esa relacin entre el derecho a la intimidad y ruidos que considera a estos ltimos como lesiones de aqul, es L. MARTN RETORTILLO, "La defensa frente al ruido ante el Tribunal Constitucional", en Revista de Adaministracin Pblica, nm. 115, 1988, pp. 321 y ss. ESCOBAR ROCA, por el contrario, considera que tal relacin no existe, ob. cit., p. 69. MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. 86. F. SOSA WAGNER, "La lucha contra el ruido", en Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, nm. 249, 1991, pp. 14 y ss. Incluso el Tribunal Supremo, sentencia de 7 de noviembre de 1990 (Ar. 8750).
333. 334.

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Tambin son llamativas las concomitancias entre el derecho a disfrutar del entorno y el derecho a la educacin, el derecho de participacin o el derecho a la informacin. En estos supuestos, resalta la naturaleza econmico-social del derecho ambiental que lo relaciona con otros derechos de esa naturaleza. Entre los contenidos posibles de nuestro derecho, cabran situaciones conectadas con la educacin, la participacin o la informacin. En definitiva, parece como si lo ambiental se estuviera erigiendo en canon general de interpretacin de todo el orden jurdico. Resulta ya una obviedad advertir que un medio ambiente con unas m nimas calidades es presupuesto del ejercicio de todos los derechos. No siempre la relacin del derecho ambiental con otros derechos es de coincidencia y solapamiento. En ocasiones, se producen recprocas limitaciones. Varios derechos se ven potencialmente afectados por la tutela del entorno, as: la libertad de residencia (art. 19 CE), el derecho de reunin y manifestacin (art. 21 CE), el derecho al trabajo (art. 35 CE), o el derecho a la educacin (art. 27 CE); y sobre todo, la libertad, en general, de disponer de los recursos que brinda la naturaleza cristalizada de dos maneras: el derecho a la propiedad y la libertad econmica. Medidas protectoras del medio ambiente afectan y limitan con frecuencia el ejercicio de otros derechos. Con el derecho de propiedad y la libertad de empresa (arts. 33 y 38 CE) el derecho ambiental se relaciona de manera ambivalente y compleja. Por un lado, el solapamiento si el derecho de propiedad lo emplea su titular para la tutela de 337 sus intereses ambientalistas. Y, por otro lado, la mutua limitacin, cuando el disfrute de la propiedad deteriora el ambiente. El conflicto latente entre ambos derechos refleja, a una escala menor, la tensin entre desarrollo econmico y preservacin del entorno. En el ordenamiento espaol, la existencia de un derecho 338 constituional al medio ambiente plantea el conflicto en un plano estrictamente constitucional donde dos intereses de igual rango se enfrentan potencialmente. Se precisa, entonces, para la realizacin de ambos derechos, una ponderacin que habrn de llevar a cabo los poderes pblicos. En otros ordenamientos, sin embargo, los intereses ambientales no presentan anclaje constitucional especfico o ste no atiende la vertiente subjetiva del medio ambiente. La ponderacin es entonces m s difcil, porque la propiedad y la libertad339 de empresa s estn reconocidas como derechos, pero no as el medio ambiente . El conflicto entre intereses
337. Armonizados entre s, como propone DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 64. T.R. FERN NDEZ apunta que la relacin entre medio ambiente y desarrollo es una cuesti n poltica, "Derecho, medio ambiente y desarrollo", ob. cit., pp. 5 y ss. M. DE LA VALGOMA Y RODRGUEZ MONGE, "El derecho de propiedad y el medio ambiente", en VVAA, Derecho y medio ambiente, ob. cit., pp. 179 y ss. 338. GOMES CANOTILHO resalta que derecho de propiedad y derecho al ambiente son, en el ordenamiento portugus, dos derechos fundamentales constitucionales, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 91. 339. MERUSSI, ob. cit., pp. 447 y ss.

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ambientales y derecho de propiedad y libertad de empresa aparece irremediable340 mente, plantendose entonces el litigio entre un inters ganeral el ambiental y los derechos individuales de propiedad y libertad de empresa . Si la Constitucin no prev nada sobre el ambiente, pero garantiza el derecho de propiedad, el 341 conflicto existe igualmente aunque la garant a jurdica del medio ambiente se halle en la legislacin infraconstitucional . 342 En todos los ordenamientos jurdicos, sin embargo, la propiedad est sometida a sacrificios derivados de su vinculacin ecolgica . El equilibrio entre propiedad y proteccin del ambiente, decidida en primer trmino por el legislador, habr de fijar esas relaciones entre derechos y establecer, en definitiva, que vn343 culos concretos pesan sobre la propiedad y cules los instrumentos jurdicos paras hacerlos valer . 344 El derecho de propiedad se pliega mas o menos, segn los casos, a un inter s ambiental que integra la "funcin social" de la propiedad (art. 33.2 CE) . En ningn supuesto, mejor que en ste, se aprecia la necesidad de interpretar todo el orden jurdico en clave ambientalista. La integracin ambiental de la funcin social de la propiedad exige la introduccin de limitaciones en las facultades de dominio anejas al derecho de propiedad, limitaciones "muchas veces 345 sustanciales" de las facultades del antiguamente "sagrado" derecho de propiedad . El TC, en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, confront el derecho de propiedad con el derecho a disfrutar del medio ambiente y las exigencias de proteccin ambiental. Se reprochaba a la Ley de Costas, 22/1988, de 28 de julio, vicios de inconstitucionalidad formal y material. Los recurrentes consideraban que infringa el orden distributivo de competencias y vulneraba el derecho de propiedad. Sobre el primero de los reproches nos extenderemos en el cap. V.4 de este trabajo. Interesa ahora examinar la supuesta vulneracin del derecho de propiedad.
GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., pp. 1125 y ss. Como recuerda POWELL, la legislacin ambiental produce siempre una afectacin sobre los distintos tipos de propiedad de los bienes ambientales, ob. cit., pp. 47 y ss. Tambin SULLIVAN, ob. cit., pp. 5 y ss. 342. GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit. p. 97. 343. GOMES CANOTILHO reduce a dos las posibilidades del Estado: proceder a la expropiacin, total o parcial, de la propiedad o emplear las tcnicas de set aside; esta ltima tcnica consistente en pactar con los propietarios usos ecolgicamente sostenibles de sus propiedades a cambio de una compensacin econmica, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 105. 344. Se tratara en realidad de una transformacin del contenido del derecho de propiedad, MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 148 y ss., condicionada a lo que MORENO TRUJILLO denomina "funcin ecolgica de la propiedad", ob. cit., p. 169. Con gran agudeza tambin se refiere a la funcin ecolgica del derecho de propiedad GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit. p. 86 y 87. En el mismo sentido J. DELGADO DE MIGUEL, Derecho agrario ambiental. Propiedad y ecologa, Pamplona, 1992, p. 80. 345. DELGADO PIQUERAS, "Rgimen...", ob. cit., p. 76.
340. 341.

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Era, como se ve, un tpico caso de conflicto entre la proteccin del entorno y su disfrute, por un lado, y el derecho de propiedad, por otro. Se aduca que la Ley de Costas introduca limitaciones ilegtimas en las facultades de dominio de los propietarios de los terrenos colindantes con el dominio pblico costero, cuya regulacin era el objeto principal de la ley impugnada. El TC entiende justificado el empleo de las competencias estatales reservadas por los nmeros 1 y 23 del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio, en este caso, acaba repercutiendo, limitando el ejercicio de las facultades demaniales de los propietarios afectados. Y esta afectacin la deriva el TC de la interpretacin sistemtica de los arts. 45.1, 132.2 y 149.1.1 CE. En efecto, el uso del ttulo competencial que al Estado proporciona el art. 149.1.1 CE, se conecta con las exigencias derivadas del derecho constitucional ambiental y, tambin, de la competencial estatal para dictar normas bsicas ambientales (art. 149.1.23 CE). La imposicin, entonces, de servidumbres u otras cargas a los propietarios de terrenos colindantes con el dominio pblico martimo terrestre resulta imprescindible para que tal dominio pueda utilizarse en los trminos del art. 45.1 CE (F.J. 1.D). El otro conflicto potencial entre derecho de propiedad y proteccin del medio ambiente y disfrute del entorno se reflej con nitidez en la STC 170/1989, de 19 de octubre, donde se ventilaba la constitucionalidad de la Ley de la CA de Madrid 1/1985, de 23 de enero, del Parque regional de la cuenca alta del Manzanares. Los reproches a su constitucionalidad se centraban en que la ley madrilea, sin tener ttulo competencial para ello, regulaba el ejercicio del derecho de propiedad de quienes posean terrenos dentro de las lindes del parque. Tales propietarios vean notoriamente restringido su dominio sobre sus bienes, al impedirles la ley, con la declaracin del parque, el aprovechamiento de los recursos naturales que contuvieran sus predios. El TC consider infundados tales reproches y entendi que el art. 45 CE, cuando apela a los poderes pblicos imponindoles mandatos ambientales, incluye entre esos poderes a las CCAA. stas, en el ejercicio de sus competencias en la materia ambiental, pueden delimitar el contenido del derecho de propiedad "en relacin con cada tipo de bienes", amparndose, para ello en los principios constitucionales ambientales. Los bienes reclaman restricciones a su aprovechamiento cuando las finalidades ambientales, como es el caso, as lo exijan. Esas delimitaciones no suponen en el supuesto planteado, segn el TC, privacin de la propiedad sino "simple incidencia o delimitacin de su contenido", justificada por las antedichas finalidades. Adems, el TC encuentra amparo para la ley en la funcin social de la propiedad que consagra el art. 33 CE como limitacin genrica del derecho y que el TC interpreta aqu en clave ambientalista. La argumentacin resumida, que desarrolla el TC en el F. J. 8 de la sentencia, concluye con la afirmacin de la constitucionalidad de la ley impugnada, la cual, restringe inevitablemente el aprovechamiento de los recursos naturales en el parque natural declarado, como legitima medida de preservacin de esos recursos.

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En la STC 156/1995, de 26 de octubre, limita el alcance de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE. Considera el TC que la propiedad privada sobre bienes ambientales puede sufrir las limitaciones necesarias a las que conduce la declaracin de determinados terrenos como parque natural (en la lnea de la STC 170/1989). Se trataba de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley vasca 5/1989, de 6 de julio, de Proteccin y Ordenacin de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Consideraba el recurrente, el Gobierno central, que, al regular ciertos aspectos de los derechos de tanteo y retracto o imponer algunas sanciones, se vulneraba el art. 33.1 CE y se invada el mbito material del ttulo estatal reservado en el art. 149.1.1 CE. El TC explica que el art. 149.1.1 CE no habilita al legislador para establecer una regulacin uniforme de la propiedad privada y de su funcin social, ni tal uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias autonmicas. No cabe pretender una identidad de las situaciones jurdicas de los propietarios en todas las zonas del territorio nacional, sino garantizar la igualdad en las condiciones bsicas del ejercicio de los derechos constitucionales (F. J. 5). Acaba el TC concluyendo (F. J. 7 y 9) en que la ley vasca no perturba esa igualdad amparada por el art. 149.1.1 CE, pues se mueve en el mbito propio de la competencia autonmica. Desestima, por tanto, el recurso. A idntica conclusin que la de la sentencia anterior llega la STC 28/1997, de 13 de febrero, que resuelve una cuestin de inconstitucionalidad contra dos leyes del Parlamento balear, las leyes 1/1984 y 2/1984, que declaran rea de inters natural al paraje "Es Trenc-Salobrar de Campos". El F. J. 7 de la sentencia explica que las leyes baleares no inciden en el ncleo esencial del derecho de propiedad ni son, por ello, contrarias al principio de igualdad. De la jurisprudencia del TC y tambin de la del Tribunal Supremo parece inferirse una prevalencia, en la 346 mayor parte de los casos, de los intereses ambientales sobre los derechos econmicos individuales . Sabemos, asimismo, que los derechos de naturaleza prestacional, entre los 347 que se encuentra el ambiental, complican la proyeccin de los derechos clsicos, porque inevitablemente los limitan y fuerzan la ponderacin entre todos ellos . El necesario equilibrio lo 348 procura el Estado, modulando sus intervenciones legislativas o administrativas que son precisas para satisfacer los derechos econ346. Como apunta, respecto de la jurisprudencia del TS J.L. BELTRN AGUIRRE, "El medio ambiente en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo", en Revista de Administracin Pblica, nm. 134, 1994, pp. 229 y ss. 347. Un problema doctrinal ya clsico sobre el que destaca la opinin de E. FORSTHOFF, "El Estado de derecho y el Estado social no son compatibles en el plano constitucional", en "Problemas constitucionales del Estado social", VVAA, El Estado social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986, p. 45. 348. La efectividad del Estado social se consigue "...cuando entran en relacin Constitucin y Administracin", FORSTHOFF, "Concepto y esencia del Estado social de derecho", en ob. cit., p. 101.

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mico-sociales, normalmente de prestacin. La satisfaccin de tales derechos no debe, sin embargo, menoscabar, insoportablemente, el ejercicio de los derechos clsicos, como el de propiedad. En el caso de este derecho, mejor que en otros supuestos, se aprecia esa conflictiva relacin entre derechos de distinta generacin. II.5. VERTIENTE REACCIONAL DEL DERECHO: SU GARANTA JURISDICCIONAL. COMPLEJIDAD DEL SISTEMA DE PROTECCIN Si slo hay derecho cuando el ordenamiento ofrece remedio contra las lesiones que se le inflinjan y asegura su restablecimiento, habra que preguntarse como los titulares del derecho a disfrutar del entorno pueden defenderlo ante los tribunales. En otras palabras, de qu manera pueden encauzarse procesalmente pretensiones subjetivas medioambientales. 349 constitucionales son, Como muchos autores, Alexy sostiene que los derechos 350 tutela judicial ante todo, derechos subjetivos que cuentan con . De la dificil articulacin de esa tutela para los 351 derechos sociales se pasa con frecuencia a buscar formas 352articular la legitimacin procesal de proteccin alternativas o novedosas maneras de identificada, ahora, con la participacin ciudadana . Y, por lo que respecta al entor353 no, la protecci n de titularidades subjetivas ambientales, al ser tan problemtica pero 354 , se convierte en eje de la preocupacin ambientalista en su plasmacin tan necesaria 355 n jurdica . Son los tribunales, a la postre, quienes deben acompaar, con la aplicaci de las normas, la poltica ambiental proyectada por el legislador y el gobierno . En
Teora..., ob. cit., pp. 479 a 481. GOMES CANOTILHO, "Derechos, Tribunal y tribunales", en Revista de Estudios Polticos, nm. 60-61, 1988, pp. 6 y ss. Dificultad resaltada por FERRAJOLI quien considera, sin embargo, imprescindible la jurisdiccionalidad de los derechos sociales, ob. cit., p. 916. 351. J. ALMAGRO NOSETE, "Tutela procesal ordinaria y privilegiada de los intereses difusos", Revista de Derecho Pblico, nm. 16, 1982-83, pp. 99. M. LOZANO-HIGUERO PINTO, La proteccin procesal de los intereses difusos, Madrid, 1983. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 71 y 72. En la esfera comunitaria KRMER apunta las posibilidades que ofrece la va de las quejas ante la Comisin, ante la inexistencia de reconocimiento de un derecho. M. GARCA PELAYO recuerda que cuando los jueces no pueden dar satisfaccin a determinados intereses, comienzan a abrirse vas de dudosa juridicidad, Las transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1985, pp. 65 y 66. 352. CASCAJO CASTRO, La tutela..., ob. cit., p. 79. Y GOMES CANOTILHO, Constituao..., ob. cit., p. 377. 353. KISS y SHELTON, ob. cit., p. 25. ESCOBAR ROCA se refiere al art. 24.1 CE. 354. Incluso algunos opinan que se trata de un mero derecho procesal ya que es imposible de definir en cada caso que es medio ambiente adecuado, S. DUGLAS SCOTT "Envionmental Rights in the European Union: Participatory Democracy or Democratic Deficit", en A. BOYLE y M. ANDERSON, ob. cit., pp. 109 y ss. 355. Lo que destacan para el caso estadounidense BUCK, ob. cit., p. 22. R. O'LEARY, Environmental Change: Federal Courts and the EPA, Temple Universiyy Press, 1993. SULLIVAN, ob. cit., pp. 24 y ss. BUCK resalta sobre todo el crucial papel a jugar por la Corte Suprema, ob. cit., p. 47. Una buena sntesis en castellano de las vas procesales posibles en los EEUU la ofrece LPEZ FELICIANO, ob. cit., pp. 245 y ss.
349. 350.

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este contexto, la labor de la fiscala , adoptando iniciativas en defensa del inters pblico ambiental, es complemento igualmente necesario y relevante. II.5.1. Legitimacin procesal y articulacin de pretensiones medioambientales. La conexin procesal entre los contenidos jurdico-subjetivo y jurdico-objetivo Ante la ausencia de una detallada y cerrada relacin de las situaciones jurdicas, individuales o colectivas comprendidas en nuestro derecho, los sujetos deben aprovechar las vas procesales ordinarias y tratar en ellas de hacer valer sus pretensiones ambientales. Muchas veces la pretensin es posible, porque el ordenamiento jurdico, al regular lo ambiental, genera como efecto reflejo, derechos reaccionales que pueden ser, entre otros, de carcter ambiental. Cuando analizbamos la relacin material entre el contenido jurdico-subjetivo y el contenido jurdico-objetivo de nuestro derecho anticipbamos que, tambin en la esfera procesal, poda darse esa conexin en 357 la forma de alegacin subjetiva de los contenidos objetivos. sta es la tendencia ya que si una resolucin judicial desconociese el contenido objetivo del derecho, el juez, como poder p358 a cuya observancia tiene el ciudadano una pretensi n blico, violara el derecho jurdico-constitucional . En este epgrafe nos detendremos a examinar las vas procesales abiertas para la tutela de pretensiones ambientales; estas pretensiones, revestidas de formas diversas, ofrecen una inmensa pluralidad de manifestaciones concretas. Este es el punto de partida del estudio de los mecanismos procesales a travs de los cuales puedan esas pretensiones ambientales ser satisfechas. a) Legitimacin activa y legitimacin pasiva En todos los supuestos en los que se pretende defender un inters ambiental, el difuso contenido del derecho, debe justificarse la relacin entre la cuestin de fondo y el requisito procesal de la legitimacin. Y ello porque no existe, salvo contadas excepciones, una legitimacin especfica que normativamente realice esa conexin. Por consiguiente, si se desea sostener frente a la Administracin debe el recurrente demostrar su legitimacin activa en los trminos establecidos con carcter general por nuestro orden procesal. Sera lo que en el contencioso se ha venido llamando inters directo.

356. 357. 358.

Del Departamento de Justicia en los EEUU, la destaca SULLIVAN, ob. cit., pp. 59 y ss. BCKENFRDE, ob. cit., p. 117. Ibid., p. 119.

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La legitimacin activa para la defensa del derecho a disfrutar del medio ambiente no est especficamente garantizada aunque los359 tribunales la han reconocido en ocasiones con la sola apoyatura del art. 45.1 CE . Antes habra qu precisar de que situaciones jurdicas son titulares los sujetos del derecho. Mientras el legislador no concrete el contenido del derecho, habr que reconstruirlo y tambin las vas procesales para su defensa. El art. 24.1 CE protege el acceso a la jurisdiccin de todos los titulares de derechos e intereses legtimos. Por su parte, el art. 7.1 de la LOPJ establece la vinculacin de los tribunales a los derechos reconocidos en los Captulos I y II del Ttulo I CE; y el art. 7.2 LOPJ especifica esa vinculacin de los derechos mencionados en el art. 53.2 CE, al afirmar que "se reconocern, de conformidad con su contenido constitucionalmente declarado". Por un lado, la Constitucin asegura la tutela jurisdiccional de todos los intereses legtimos y, por otro, la LOPJ restringe el alcance de tal tutela. No puede, sin embargo, inferirse de la interpretacin sistem tica de los preceptos citados que determinados derechos constitucionales, como el proclamado en el art. 45.1 CE, carecen por completo de tutela jurisdiccional ni que adolecen igualmente de contenido constitucionalmente declarado. Antes al contrario, el derecho a disfrutar del medio posee un contenido 360 constitucional, aunque implcito, y deben, por ello mismo y por imperativo del art. 24.1 CE, abrirse para su defensa las vas procesales suficientes . Pero como esas vas procesales no estn expresamente reservadas a la tutela del derecho ambiental, cumple hacer un esfuerzo doctrinal y jurisprudencial para descubrirlas y ponerlas a disposicin de los titulares del derecho. La mejor manera es, sin duda, apreciar la legitimacin activa cuando la invocacin del derecho se apoye adems en una norma infraconstitucional, cuya infraccin perjudique su ejercicio. Interpretar generosamente la posesin del requisito procesal de la legitimacin es paso ineludible para asegurar la tutela jurisdiccional del derecho, descartando interpretaciones formalistas de nuestro ordenamiento. Tambin es necesario apreciar, en los trminos m s amplios, la legitimacin pasiva, conectndola, cuando sea preciso, con el incumplimiento del deber constitucional de conservar el entorno. Sin embargo, ese incumplimiento deber serlo de una norma infraconstitucional que proscriba, para los privados, conductas lesivas para el medio. Todo aprovechamiento legtimo de los recursos podra nicamente generar una responsabilidad objetiva muy difcil de exigir.
Cfr. la archicitada sentencia del Tribunal Supremo de 25 de abril de 1989, (Ar. 3233). Comentada crticamente por L.F. LPEZ LVAREZ y J.I. MARTNEZ ESTAY, "Jurisprudencia constitucional comparada sobre derecho al medio ambiente: Comentario de dos Sentencias", en Dereito, Vol. 2, nm. 1 pp. 381 y ss. E. CORDERO LOBATO cita otras sentencias del Tribunal Supremo en el mismo sentido, "Derecho de daos y medio ambiente", en L. ORTEGA LVAREZ (dir.), Lecciones..., ob. cit., pp. 435 y ss. Tambin MIGUEL PERALES, ob. cit., pp. 43 y ss. 360. Sobre la relacin entre la tutela judicial y el derecho sustantivo al ambiente, cfr. LOPERENA ROTA, ob. cit., pp. 61 y ss.
359.

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b) Capacidad de los tribunales para determinar si hubo lesin del derecho Sin precisi n normativa del contenido del derecho ambiental, resulta difcil para los tribunales determinar si hay o no lesin. El art. 7.2 LOPJ garantiza la vinculacin directa del contenido constitucionalmente declarado de algunos derechos constitucionales. En puridad, los rganos jurisdiccionales estaran slo vinculados, en el caso de nuestro derecho (que no se incluye entre los invocados en el art. 7 LOPJ), al contenido que la ley, an inexistente, atribuyera al derecho ambiental. Y como esta declaracin legal todava no se ha producido, al menos no ordenadamente, el derecho quedara sin proteccin y, al no haber proteccin, no habra efectivamente derecho. Esta cadena de razonamientos encierra una argumentacin formalista que priva radicalmente al derecho de su carcter como tal. Debemos intentar superarla y hallar soluciones garantistas. La tarea es muy complicada, porque no basta la generosa interpretacin del requisito procesal de la legitimacin, necesitamos un apoyo sustantivo que brindara o bien la regulacin legal expresa del contenido o bien la reconstruccin de su contenido constitucional. Lo primero es posible al da de hoy parcialmente pues, slo difusamente o como reflejo de normas objetivas, puede reconstruirse ese contenido en las leyes ambientales. Lo segundo, lo hemos intentado en el captulo II.4.2 de este trabajo. Ambas posibilidades tienen que ponerlas en juego nuestros tribunales. Abrir la legitimacin a la defensa de intereses ambientales es una magnfica manera de permitir la interpretacin de la legislacin infraconstitucional a la luz del art. 45 CE. Esta es la interpretacin conforme a la Constitucin que ahora nos interesa. En especial, la del derecho procesal que permita la defensa de pretensiones subjetivas medioambientales, sera el primer y decisivo paso para, favor libertatis, permitir la posterior interpretacin del derecho sustantivo de acuerdo, tambin, con lo establecido en el art. 45.1 CE. Porque la interpretacin conforme no lo es slo de las normas sustantivas, tambin debe serlo de las normas procesales como ha puesto de relieve la abrumadora jurisprudencia del TC acerca de la legislacin procesal. sta, adems de conectarse con el derecho a la tutela judicial efectiva y con las garantas reconocidas en el art. 24 CE, ha de ponerse en relacin interpretativa con normas constitucionales sustantivas, susceptibles, como 361procesales concretas. Pues, aunque otras insel art. 45.1, de generar pretensiones tancias, como el ministerio fiscal , puedan subrogarse en la tutela del derecho ambiental, conviene que los directamente afectados en su derecho constitucional tengan vas procesales abiertas para defenderlo.

361. GOMES CANOTILHO llama al ministerio pblico "promotor do ambiente", Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 81.

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II.5.2. Vas procesales especfica

. Inexistencia de una jurisdiccin ambiental

Como lo ambiental afecta actualmente toda la vida social, es posible formular reclamaciones medioambientales apoyadas en pretensiones de otro gnero que ya tienen acomodo y satisfaccin procesal. La inexistencia de vas especficas de tutela obliga a tramitar toda reclamacin medioambiental convertida en pretensin atendible por los tribunales, bien solapndose con otros derechos, 363 legtimos. En esta contexto, el art. 7.3 de la Ley Org bien invocndose intereses nica del Poder Judicial , cuando regula de manera generosa la legitimaci364 n ac365 tiva, sirve para cimentar sobre l una evolucin jurisprudencial aperturista que se apoya, adems, en el art. 24.1 de la Constitucin . a) Relaciones de vecindad y reparacin del dao causado
366

aseguran el disfrute pacfico del derecho de Las relaciones de vecindad propiedad y protegen a su titular contra toda intromisin ilegtima (ruidos, emi362. De todas las vas posibles se ocupa MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 190 y ss. Y V. GIMENO SENDRA y J.GARBERI LLOBREGAT, "La proteccin procesal del medio ambiente", en Ponencias..., ob. cit., pp. 186 y ss. 363. Varios autores destacan las posibilidades aperturistas de la legitimacin permitida por el art. 7.3 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ): F. GMEZ LIAO, "La legitimacin colectiva y el art. 7 de la LOPJ", en Justicia, nm. 3, 1986, pp. 49 y ss. y DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 57 y ss. As quedaran completadas las vas clsicas del orden civil, las relaciones de vecindad, que explican, entre otros, PREZ LUO, ob. cit.,p. 251 y DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 57 y ss. La interpretacin "generosa" del art. 28 de la antigua Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa ofrecera posibilidades de articular la defensa concreta del inters medio ambiental, DELGADO PIQUERAS, ob. cit., P. 59. ALONSO GARCA resalta, por su parte, la posible y necesaria participacin de los tribunales nacionales en la aplicacin y control de la legislacin ambiental comunitaria, El derecho ambiental..., ob. cit., pp. 161 y ss. La accin popular en materia de medio ambiente, deducible, a juicio de LPEZ MENUDO, directamente del artculo 45.1, y en combinacin con la LOPJ concretara as el derecho a la proteccin del medio ambiente, ob. cit., p. 193. Hay que destacar tambin la generosa redaccin del artculo 31 de la Ley 32/1992 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. El citado precepto detalla quienes tienen la condicin de interesados en los procedimientos administrativos, defendiendo intereses individuales o colectivos. El nmero 2 de art. 31 afirma que "Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la ley establezca". Aunque se haga una remisin a otra ley, se regula una legitimacin colectiva en el procedimiento administrativo. 364. Cfr. DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 57 y ss. 365. Cfr. JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit. pp. 424 y ss. ESCOBAR ROCA propone la ampliacin ex Constitutione de las insuficientes garantas ofrecidas por la legislacin infraconstitucional, ob. cit., pp. 103 y ss. En parecido sentido, E. ALONSO GARCA, "El artculo 24 de la Constitucin en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional", en Libro homenaje a Garca de Enterra, vol. II, p. 1011. 366. Cfr. MARTN MATEO, ob. cit., p. 160 y ss., DELGADO PIQUERAS, ob. cit. pp. 51 y ss. y PREZ LUO, ob. cit. p. 251. Tambin T. GMEZ PREZ, "La legitimacin activa de grupos y asociaciones en los procesos civiles relacionados con la proteccin del medio ambiente", en RUIZ-RICO, (coord.), ob. cit., pp. 371 y ss.

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siones desagradables, olores, invasiones, etc) realizada por sus vecinos. Resulta 367 entre obvio que las acciones contaminantes de los vecinos pueden encuadrarse las actividades molestas para la propiedad y ser resarcidas en la va civil , apelando al expediente de las relaciones de vecindad. Aunque los resultados medioambientales, obtenidos por esta va, son hasta la fecha en Espaa muy modestos, 368 muchos opinan que la expansin de esta va protectora, potenciada con el uso de los interdictos , generar beneficios ambientales y apuestan por centrar aqu la proteccin del entorno. Detrs de esta opinin laten ideologas temerosas de la actividad del Estado que consideran peligrosa para el ambiente y onerosa para el erario pblico. La concepcin liberal pretende limitar la actividad administrativa de vigilancia medioambiental y encomendar su proteccin a los propios particulares. Desconfan de la accin estatal y prefieren que sean los particulares quienes, cada cual, defendiendo su propiedad frente a otros propietarios, mantengan ese medio ambiente adecuado, al que se refiere la Constitucin. Cada uno sabr lo que le conviene y entre todos, actuando por su propio inters, se preservar el entorno. En este sentido, los arts. 1902 a 1910 del Cdigo Civil juegan un papel determinante, en especial, el art. 1908 que expresamente enumera actividades contaminantes, de las que respondern los propietarios de las heredades donde se originen. No parece posible, a pesar de lo seductor que resulta, encomendar slo a las relaciones de vecindad la preservacin del medio, por varios motivos. En primer lugar, porque la Constitucin (art. 45) impone a los poderes pblicos obligaciones ambientales concretas y exige de ellos acciones positivas. En este sentido, se precisa, al menos, la regulacin de mnimos de contaminacin admisibles que, de no fijarse, seran superados por los particulares. Ante la ausencia de normativa que impusiera esos mnimos y de Administracin que vigilase su cumplimiento, los propietarios se ampararan en sus potestades domincales para dar a sus bienes el uso que desearan, aunque fuera contaminante. Las reclamaciones de los vecinos no tendran entonces amparo ante los tribunales, porque los jueces civiles no podran por su cuenta imponer lmites al goce de la propiedad, en virtud de criterios medioambientales. A lo sumo, protegeran contra emisiones peligrosas o insoportables, es decir, garantizaran mnimos que, a menudo, ya asegura con creces la normativa existente y verifica la Administracin. Sera difcil, por otra 369 evaluar los daos para imponer su resarcimiento (art. 1902 del C digo Ciparte, vil) .

367. Especialmente relevante es la via del Common Law, travs de la cual los tribunales, segn realta POWELL, "...also make environmental policy to meet changes in society", ob. cit., p. 75, a travs de los mecanismos tradicionales detallados por SULLIVAN, ob. cit., pp. 7 y ss. 368. A propsito de la va interdictal cfr. M.A. PARRA LUCAN, La proteccin del medio ambiente, Tecnos, Madrid, 1992, pp. 121 y ss. 369. Sobre las vas de proteccin civil, cfr. E. MORENO TRUJILLO, ob. cit., pp. 73 y ss.

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370 Nada impide, sin embargo, al propietario invocar la superacin de los lmites fijados en la ley para reclamar la consiguiente reparacin por daos y perjuicios . De esta suerte, la va civil coadyuvara al cumplimiento de la normativa medioambiental. Podran reclamarse, por ejemplo, reparaciones por el uso incorrecto o correcto de una licencia concedida por una Administracin. Por lo dems, el tradicional entendimiento de las relaciones de vecindad imposibilita por esta va determinadas reclamaciones medioambientales. Sera necesaria la superacin de la idea de contigidad entre los predios contaminante y contaminador, la ampliacin de los bienes tutelables y la introduccin de la responsabilidad objetiva, que 371 haga posible pretensiones no fundadas en culpa o negligencia del contaminador . La evolucin jurisprudencial apuntada es, sin embargo, posible si se aprovecha la muy amplia legitimacin que el art. 7 de la Ley Orgnica del Poder Judicial establece, conectada con el art. 24.1 CE. 372 relaciones de vecindad presenta, a pesar de su utilidad protectoLa va de las ra de entorno , limitaciones quizs insuperables. A saber, slo resarce daos econmicamente evaluables que han de referirse a fincas concretas y vecinas, sin olvidar la imposibilidad de establecer, en sede judicial, standards ambientales cuya imposicin corresponde al legislador mientras que la verificacin la efec373 ta la Administracin. La va civil no permite, tampoco, desarrollar una labor preventiva eficaz contra los agentes contaminantes .

b) Recurso contencioso administrativo. La antigua y la nueva regulacin Puesto que la proteccin ambiental ha generado una burocracia especializada, lo realizado por sta se halla sometido al control jurisdiccional; su actuacin reglada produce en los adminstrados el derecho de reclamar frente a sus incum374 plimientos de las normas. La regulacin de las relaciones Administraci n-administrados tiene, a efectos de la tutela ambiental, gran importancia . En la actualidad estn vigentes numerosas normas ambientalistas y funcionan un sinfn de organismos especializados en la materia. A pesar de lo anterior, no existe configurado plenamente un derecho subjetivo a disfrutar del medio ambiente adecuado. As las cosas, ninguna pretensin procesal puede fundarse slo
MARTN MATEO, ob. cit., pp. 172 y ss. Ibid., pp. 175 y ss. 372. MARTN MATEO se hace eco de la jurisprudencia del TC para recalcar que la eficacia entre particulares se obtiene por la va civil de las relaciones de vecindad. Como el mismo autor reconoce la proteccin se cie slo a la defensa y restauracin, Tratado..., ob. cit., p. 145. 373. An cuando la va interdictal pueda tener alguna utillidad en ese terreno, Ibid., pp. 175 y ss. La va de la "injunction", equivalente a la interdiccin espaola, pero ms utilizada en los EEUU, POWELL, ob. cit., p. 96. 374. A propsito de la utilidad de la va adminstrativa en los EEUU, cfr. SPENSLEY, ob. cit., pp. 443 y ss. y BUCK, ob. cit., pp. 48 y ss.
370. 371.

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en el art. 45.1 CE. De qu manera, sin embargo, los intereses individuales de los administrados, relativos al medio ambiente, se pueden hacer valer ante los tribunales frente a la Administracin, obligndola a rectificar y a reparar, en su caso, el dao causado? Existen, en efecto, vas jurisdiccionales abiertas para los ciudadanos que les permiten esgrimir pretensiones ambientalistas ante los tribunales ordinarios. La nueva regulacin de la jurisdiccin contencioso-administrativa, manteniendo lo mejor, que era mucho, de la antigua regulacin, ampla las posibilidades de tutela de los derechos e intereses legtimos frente a la Administra375 cin. Es ahora ms fcil, porque hay una m s favorable regulacin legal, articular pretensiones frente a la Administracin . Veamos, primero, que posibilidades tenan los administrados para deducir pretensiones ambientales en el marco de la Ley de 1956 y analicemos, despus, las novedades de la nueva regulacin y como esas novedades operan en beneficio de los intereses ambientales. El art. 28 de la Ley de Jurisdiccin Contencioso-administrativa de 1956 regu376 laba lo que, a juicio de un sector doctrinal, era un 377 derecho reaccional o impugnatorio . Otro sector hablaba de intereses legtimos 378 , defendibles gracias a la legitimacin activa que conceda el precitado art. 28 . Fuere cual fuere la posicin 379 doctrinal que se sustentase, era claro que el art. 28 LJCA permita la fiscalizaci n de la actividad de la Administracin a instancia de los administrados , quienes contribuan, as, a que actuase dentro de la legalidad. Como esta legalidad se compone, tambin, de normas medioambientales, que la propia Administracin haba de cumplir y hacer cumplir, el uso de ese derecho reaccional o la invocacin de intereses legtimos poda conducir a la eliminacin de actos y disposiciones ilegales de la Administracin y a la preservacin del medio ambiente. 380 La LJCA (art. 28 en relacin con los arts. 41 y 42) regulaba la legitimacin activa y los tipos de pretensin procesal de los administrados . Los requisitos establecidos se sintetizaban en dos: inters directo e ilegalidad del acto administrativo. 381 De darse estas dos condiciones, el administrado ostentaba un derecho a la eliminacin de la actuacin ilegal que le perjudicaba. Siguiendo a Garca de Enterra , se trataba de un derecho subjetivo, que como tal, cristalizaba en un recurso subjetivo,
Como pone de relieve ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 100. Cfr. E. GARCA DE ENTERRIA y T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, II, Civitas, Madrid, 1985, pp. 46 y ss. 377. Cfr. F. GARRIDO FALLA, quien sostiene esta tesis y sintetiza las opiniones doctrinales al respecto, Tratado de Derecho Administrativo, I, Tecnos, Madrid, 1987, pp. 333 y ss. 378. Entre otros, proponan la interpretacin extensiva o generosa del art 28 de la LJCA, DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 59 y MARTN MATEO, ob. cit. p. 193. Tambin di un interpretacin amplia al art. 28 LJCA el Tribunal constitucional con un criterio pro actione, cfr. SSTC 24/1987 y 93/1990. 379. Cfr. GARCA DE ENTERRIA, ob. cit., p. 54. 380. Cfr. el extenso anlisis (aunque de la antigua LJCA), crtico en ocasiones, de JORDANO FRAGA sobre la legitimacin de la LJCA, ob. cit., pp. 255 y ss. igualmente ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 141 y ss. Y GIMENO SENDRA y GARBERI LLOBREGAT, ob. cit., pp. 43 y ss. 381. GARCA DE ENTERRIA, ob. cit., pp. 47 y ss.
375. 376.

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donde se ventilaba la pretensin del recurrente. A similares conclusiones prcticas se llegaba desde la concepcin de los intereses legtimos sustantivos. 382 El inters del recurrente se identificaba con el perjuicio que el acto administrativo impugnado le causaba o con el beneficio que su eliminacin le poda producir. Haba, por tanto, inters directo si de la satisfaccin de su pretensin se deduca un beneficio para el recurrente. No era una accin en inters de ley, sino un recurso subjetivo en defensa de un inters personal, lesionado por la actuacin administrativa. Lesin equivala a perjuicio moral o material en el crculo vital del administrado que recurra. Pero el inters haba de fundarse en una norma jurdica, precisamente aqulla que, a juicio del recurrente, vulneraba la Administracin al emitir el acto o disposicin que se pretenda anular (art. 83.2 LJCA). Pero la pretensin del recurrente no se limitaba, normalmente, a solicitar la anulacin del acto, porque, siendo sta importante, era insuficiente para la satisfaccin del inters personal con el cual se justificaba la accin emprendida. Era preciso, adems, que la sentencia, si fuera favorable al recurrente, reconociese la situacin jurdica individualizada y adoptase las medidas necesarias para su pleno restablecimiento, incluido el resarcimiento por daos. Este fue el parecer de la jurisprudencia, apoyada desde 1978 en el art. 24.1 CE, 383 a pesar de las limitaciones que la antigua LJCA estableca en sus arts. 28.2 y 42 . Se trataba, en suma, de interpretar la ley de 1956 conforme a la Constitucin de 1978. La Ley 29/1998, de 13 de julio, viene a ordenar, explcitamente, las exigencias constitucionales proyectadas sobre la jurisdiccin contencioso-administrativa y formaliza las lneas jurisprudenciales asentadas en la interpretacin y aplicacin de los preceptos de la vieja ley de 1956. En lo que ya funcionaba bien, la nueva ley es continuista y, por eso, las consideraciones tericas expuestas sirven, igualmente, para entender la nueva regulacin legal. Se consagra expresamente la universalidad del objeto de las reclamaciones contencioso-administrativas (art. 25) para no dejar impune ningn acto u omisin de la Administracin y cumplir as, con toda justeza, el principio de legalidad y su corolario del control jurisdiccional de la Administracin para verificar su sometimiento a la ley (arts. 97, 103.1 y 106 CE), con realizacin plena del Estado de Derecho. Al extender el objeto del recurso contencioso-administrativo (art. 25), se amplan paralelamente las pretensiones de las partes (arts. 31 y 32). Asimismo, se contempla una muy amplia legitimacin activa (art. 19), adems de simplificar la legitimacin pasiva (art. 21) incluyendo entre la parte demandada a las personas
382. 383.

La STC 93/1990, F.J. 2, sintetiza la doctrina jurisprudencial del TC. Cfr. GARCA DE ENTERRIA, ob. cit., p. 536.

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cuyos intereses pudieran verse afectados por la estimacin de pretensiones de demandante. Veamos ahora en detalle cules son estas novedades y cmo afectan a las posibles pretensiones ambientales. A propsito de la legitimacin, el art. 19, en relacin con el art. 18, enumera los legitimados, entre ellos (art. 19.1 a), las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o un inters legtimo. As consagrada, esta capacidad para ser parte en un proceso contencioso-administrativo permite invocar como pretensin ambiental no slo derechos subjetivos concretos sino intereses legtimos que, comprendiendo aqullos, puedan en ocasiones ser imposibles de alegar como derechos subjetivos tpicos. Tendra as cabida los intereses ambientales colectivos. Habra que seguir demostrando, en estos casos, lo que la doctrina ha llamado el inters directo, pues lo que se defiende aqu no es tanto el inters de que la Administracin cumpla la ley sino el reconocimiento de una situacin jurdica individual y su restablecimiento. Tambin pueden las corporaciones, asociaciones o grupos sin el encuadramiento formal de las personas jurdicas, actuar en defensa de intereses legtimos. La legitimacin tiene que estar legalmente autorizada, siendo as que los arts. 18 y 19.b) se remiten a leyes concretas que reconozcan a tales o cuales grupos o a todos esa legitimacin. La Ley 29/1998 no reconoce, en realidad, sino que autoriza ese reconocimiento. Esto, en el mbito que nos ocupa, supone poner en manos del legislador ambiental la facultad de extender la legitimacin y autorizar actividades procesales a estos grupos cuya vinculacin con la promocin de intereses ambientales se reconozca hasta el punto de permitirles participar procesalmente en esa promocin. El art. 19.1.b) parece incluso ir ms all reconociendo por s la legitimacin de tales grupos que resulten afectados por las actuaciones administrativas lesivas de sus intereses legtimos. Tendran en estos supuestos que acreditar un inters directo, lo que no habran de hacer si estuvieran habilitados legalmente para la defensa de derechos o intereses legtimos. Por lo que al objeto del recurso contencioso-administrativo se refiere, la Ley 29/1998 lleva a cabo una formal ampliacin. No slo se declaran impugnables los actos administrativos y las disposiciones generales aprobadas por la Administracin (art. 25.1), son impugnables, tambin, las actuaciones materiales constitutivas de va de hecho y la inactividad de la Administracin (art. 25.1). Se pretende as eliminar toda zona de impunidad. En el mbito ambiental seran, pues, impugnables tanto los actos administrativos como las disposiciones ambientales, as como los actos de aplicacin de tales disposiciones. Pero, tambin, podran sustanciarse reclamaciones contra actuaciones lesivas de intereses ambientales producidas por va de hecho. Muy interesantes son las posibilidades para los intereses ambientales que brinda el recurso de inactividad. Aunque a travs de la impugnacin no podr pretenderse nunca la puesta en marcha de polticas ambientales, s se podr exigir a la Administracin el cumplimiento de aquellas obligaciones de prestacin impuestas por el ordenamiento jurdico.

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Como se est viendo, la ampliacin del objeto de las reclamaciones contencioso-administrativas mejora, paralelamente, las probabilidades de deducir pretensiones procesales. Aumentan los asideros jurdico-procesales para esgrimir intereses ambientales ante los tribunales y son ms francas las vas para recabar la tutela jurisdiccional del derecho a disfrutar el medio ambiente adecuado, pues es ahora ms sencillo exigir a la Administracin el cumplimiento de las normas ambientales. Qu pretensiones ambientales cabra deducir frente a la Administracin? Cabe, como de acuerdo con la Ley de 1956 era posible, pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulacin de los actos o disposiciones impugnadas (art. 31.1). El recurso contencioso-administrativo es, en realidad ya lo era a pesar de cierta literalidad de la ley de 1956, un recurso subjetivo en el que se solicita, por lo general, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada (art. 31.2). Este mismo precepto incluye, entre las pretensiones posibles, la de que se adopten cuantas medidas sean precisas para el pleno restablecimiento de esa situacin, incluyendo como posibilidad la indemnizacin por daos y perjuicios cuando proceda. Queda claro, en la redaccin de la nueva ley, que se trata de un recurso subjetivo, no en inters de ley, en el que el inters objetivo es, en general, reflejo de la tutela prestada al inters subjetivo esgrimido por el demandante y no al revs como pareca perfilarse normativamente en la literalidad de la antigua ley. La impugnacin directa de disposiciones generales permite, adems de la obvia tutela del contenido subjetivo del derecho al entorno adecuado, una eficaz proteccin de su contenido objetivo. As, lo que se denuncia con un recurso directo no es tanto o necesariamente slo la lesin del contenido subjetivo, sino el incumplimiento, por parte de quien ejerce la potestad reglamentaria, de las obligaciones objetivas derivadas del derecho y desarrolladas en la ley. Si la ley adecuadamente expresa, al desarrollarlos, los contenidos del derecho, stos quedan configurados as, de tal modo que la potestad reglamentaria no puede desconocerlos. Por lo dems, la impugnacin directa de las disposiciones generales no excluye la impugnacin de los actos que las apliquen, incluso aunque hubiera sido desestimado un recurso directo contra la norma. La pretensin deducible en un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una actuacin material constitutiva de va de hecho (art. 32.2) no es otra que exigir sea declarada contraria a derecho, anulada y que se adopten, en su caso, las medidas previstas en el art. 31.2. En materia ambiental, como en todas las dems, la posibilidad de impugnacin ofrecida es muy satisfactoria y en materia ambiental muy til por cuanto es frecuente este tipo de actuaciones que, sin venir revestidas con la forma de actos administrativos o de disposiciones generales, perturban el pacfico disfrute de bienes ambientales. Es tambin utilsimo, en materia ambiental, el recurso de inactividad. Al ser el objeto del recurso el no hacer de la Administracin, el demandante puede pretender del poder pblico justamente que acte, es decir, el cumplimiento de sus obligaciones (art. 32.1). Ya advertamos pocas lneas atrs que esta modalidad de pretensin dedu-

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cible en el recurso contencioso-administrativo no sirve para terminar con las omisiones legislativas ni para concretar orientaciones prestacionales que vagamente prevea el ordenamiento, sirve nicamente para inducir a la Administracin a realizar las prestaciones que normativamente est obligada a proporcionar al demandante. As, en la medida en la que determinadas prestaciones ambientales estn aseguradas en las normas, los beneficiarios tienen en el recurso contencioso administrativo la va procesal para reclamarlas y obligar a la Administracin a hacerlas efectivas. El recurso de inactividad debe servir, tambin, para reclamar a la Administracin el cumplimiento de las concretas tareas de vigilancia, proteccin y sancin a ella encomendadas por el ordenamiento. En realidad, la pretensin en este supuesto no es la de recibir un beneficio ambiental concreto e individual, no es, en realidad, una prestacin individual en sentido estricto sino asegurarse el demandante el disfrute de bienes ambientales cuya adecuacin slo es posible si la Administracin cumple las mencionadas tareas de vigilancia, proteccin y sancin. Lo que se estara pretendiendo, con la alegacin subjetiva de los contenidos objetivos del derecho, es el goce mismo de los bienes ambientales que, sin la vigilancia y proteccin de los poderes pblicos, podra ser menoscabado por los propios poderes pblicos o por los particulares que dejaran de cumplir sus obligaciones ambientales ante la negligencia o inactividad de la Administracin a la hora de velar por la observancia las normas. A travs del recurso de inactividad, cuando el demandante no pretende la satisfaccin de una pretensin individualizada, se busca, por lo general, una proteccin frente a particulares a quienes no se hace respetar la normativa ambiental y se les permite, sin vigilancia ni sancin, lesionar bienes ambientales y entorpecer el ejercicio del derecho a disfrutarlos. El recurso directo contra disposiciones generales de la Administracin permite alegar la vulneracin, sobre todo, de los contenidos objetivos del derecho desarrollados en la ley que la norma general supuestamente vulnera incurriendo en ilegalidad. Las sentencias firmes que declaran esa ilegalidad y la consiguiente anulacin tienen efectos generales desde su publicacin en el peridico oficial donde su public la norma (art. 72.2). Por ello, es ms intensa la proteccin que se brinda, pues, aunque el recurso trasluzca una pretensin individual, los rasgos objetivos de aqul destacan sobre los componentes subjetivos de sta. Y produce su resolucin efectos depuradores del ordenamiento. Al recurso directo se suma la novedosa cuestin de ilegalidad (arts. 27.1 y 123 a 126). Este instrumento procesal no se abre a los particulares pues, mimticamente a lo que ocurre con la cuestin de inconstitucionalidad ante el TC, slo el juez o el rgano judicial son competentes para plantear la cuestin de ilegalidad ante el tribunal encargado de conocer el recurso directo. A diferencia de lo que sucede con la cuestin de inconstitucionalidad, el juez cuestionante ha debido, antes de plantear la cuestin de ilegalidad, dictar sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposicin general aplicada al caso concreto

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que viene a resolver. Con la cuestin se pretende paliar la inseguridad de la antigua regulacin procesal que no prevea mecanismos para resolver esas situaciones de inseguridad jurdica provocadas por la desigual aplicacin en los tribunales de las normas reglamentarias. Las partes en el proceso han de ser emplazadas en el auto de planteamiento para que formulen, ante el tribunal que debe fallar acerca de la ilegalidad, la alegaciones que estimen pertinentes (art. 123.2). Como se aprecia, los particulares no son los demandantes, pero participan con sus alegaciones en el proceso de ilegalidad lo que les brinda una oportunidad, antes indita, de sustentar argumentalmente sus intereses ambientales. La nueva ley se ocupa asimismo de regular las medidas cautelares, contempladas ya no como excepciones sino como imprescindible manera de asegurar el resultado del proceso. En cualquier momento del mismo, los interesados pueden solicitarlas (art. 129.1). Segn la pretensin procesal deducida, sern las medidas cautelares apropiadas. As, cuando se solicite la suspensin de la vigencia de una disposicin general (art. 129.2), si se acuerda, deber publicarse en el diario oficial donde se public la norma (art. 134.2). Puede pedirse tambin la suspensin del acto administrativo impugnado. Queda en manos del juez la valoracin previa y circunstanciada de todos los intereses en conflicto, pudiendo acordar la adopcin de medidas cautelares "cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudiera hacer perder su finalidad legtima al recurso" (art. 130.1). Los intereses generales o de tercero justifican, sin embargo, la negativa del juez a adoptar las medidas solicitadas (art. 130.2). Al rgano judicial corresponde la difcil tarea de ponderar, circunstanciadamente, es decir, con gran discrecionalidad, los intereses en conflicto: los del demandante y los que se ven o veran perjudicados con la estimacin del recurso. La adopcin de una medida cautelar en cierto modo supone adelantar alguno de los criterios que se emplearn en la resolucin de la cuestin de fondo. El art. 136 se refiere a las medidas cautelares para los supuestos en los que se impugna una actuacin material en simple va de hecho o una inactividad de la Administracin. Se reitera la necesidad de la ponderacin circunstanciada de los intereses generales o de terceros y se impone al juez la verificacin de las situaciones previstas en los arts. 29 y 30. Las posibilidades abiertas por la m s generosa regulacin de las medidas cautelares son muy aprovechables en la esfera ambiental donde, de no adoptarse, se acenta el deterioro de los bienes ambientales. La cesacin inmediata de actividades contaminantes o, en su caso, la suspensin de normas o actos que no cumplen los objetivos legalmente trazados de proteccin ambiental han de convertirse en la regla general en los casos de recursos contenciosos-administrativos ambientales. Por aadidura, las oportunidades brindadas por los artculos 29.1 y 136.1 para adoptar medidas cautelares positivas consistentes en la satisfaccin cautelar de una pretensin concreta a favor de una o varias personas refuerza la vertiente prestacional del derecho a un medio

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ambiente adecuado, porque garantiza, aun en el plano cautelar, la satisfaccin inmediata de esas pretensiones. Es posible, tambin, fundar la pretensin ambiental frente a la Administracin invocando un reglamento comunitario ambiental. Pero la inmensa mayora de las normas ambientales comunitarias son directivas; es ms difcil su invocacin que slo podr hacerse transcurrido el plazo prescrito por la propia directiva para la transposicin y si tal transposicin no se hubiera realizado. Porque la norma aplicable es siempre la norma nacional, en nuestro caso, estatal o autonmica, de desarrollo de la directiva. Puede, empero, invocarse siempre la directiva y no slo como canon de interpretacin de la norma nacional, pues como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo (STS de 15 de marzo, de 1999, Ar. 2141) la directiva sirve, tambin, como canon de legalidad del reglamento administrativo. Puede ocurrir, sin embargo, que las autoridades nacionales competentes no transpongan la directiva en el plazo previsto por ella. Entonces s es invocable, aunque slo frente a los poderes pblicos, cobrando carcter normativo pleno a partir de ese momento (el de finalizacin del plazo de transposicin). En la medida en la que la textura normativa de las normas contenidas en la directiva lo haga posible, sus preceptos son directamente aplicables, desde la expiracin de dicho 384 plazo, vinculando a los poderes pblicos nacionales contra los cuales tales preceptos pueden invocarse . No cabe, sin embargo, esa invocacin de un particular frente a otro particular, porque las directivas generan obligaciones slo para los Estados. Los particulares pueden, desde luego, exigir del Estado los derechos que las directivas les reconocen pero no pueden hacerlos valer frente a otros particulares. De la manera descrita, y aunque no exista derecho subjetivo ambiental de contornos precisos, los administrados pueden, individual o colectivamente, formular recursos, cuando actuaciones administrativas perjudiquen sus intereses medioambientales protegidos por el ordenamiento jurdico. El recurrente comparte su personal inters con el resto de los ciudadanos, puesto que la norma sirve al inters general, pero el recurrente, legitimado de la forma explicada, hace valer ese inters como propio. Un ejemplo concreto de tratamiento normativo individualizado lo ofrece el art. 6.1 del Real Decreto 1613/1985, de 1 de agosto sobre la calidad del aire en lo referente a la contaminacin por dixido de azufre y partculas. Esta disposicin contiene una va de denuncia ante las autoridades competentes (estatales, autonmicas o locales, segn el caso) para que estas procedan a la declaracin de zona atmosfrica contaminada. Cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada puede dirigirse a la autoridad competente mediante escrito motivado en el cual se explique razonadamente la situacin de contaminacin.
384.

Sobre las dificultades de esta invocacin, cfr. E. ALONSO GARCA, El Derecho..., ob. cit., p. 174.

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No se regula propiamente una accin popular, pues slo se prescribe el acceso a las autoridades competentes. No obstante, si su decisin no consintiera abrir el expediente de declaracin, el solicitante podr interponer, contra la resolucin administrativa, recurso contencioso. De esta suerte se abre la legitimacin general para, primero, instar la accin administrativa y, segundo, si sta no es satisfactoria, para interponer los recursos correspondientes. c) Accin pblica y accin popular A la va impugnatoria, que acabamos de esbozar, se une en nuestro vigente ordenamiento ambiental la accin pblica contemplada en el art. 304 del Real Decreto legislativo 1/1992 y la prevista tambin por el art. 109.1 de la Ley de Cos385 particulares o grupos afectados, sin necesidad de reunir condiciotas. En su virtud, nes especiales pueden exigir a cualquier Administracin y, llegado el caso, ante los tribunales contencioso-administrativos la observancia de la normativa urbanstica o de lo establecido en la Ley de costas. En estos supuestos y en la esfera administrativa el actor no defiende intereses propios, sino que acta en inters de ley, por eso no se le exige reunir requisitos especiales. Quizs quepa, sin embargo, abrir an ms la accin pblica en la defensa de intereses colectivos medioambientales (ya es posible, sin duda, en la esfera penal) y est presente en algunas leyes ambientales autonmicas. Si hay un bien jurdico y ste "determina la existencia de un inters legtimo colectivo/personal" reconzcase, por tanto, la legitimacin dual, tan386 y 7.3 de la LOPJ y, to colectiva como individual, apoyndose en el art. 24.1 CE tambin, en los artculos 18, 19.1 b) y 19.1 h) de la LJCA y establecer, 387 cuando convenga, la accin popular, ms amplia y abierta que la accin pblica para abrir formalmente la legitimidad a cualquier individuo o grupo. El establecimiento expreso de una accin popular entraa riesgos que no pueden menospreciarse. Por ello, quizs la Constitucin de 1978, art. 125, se refiere a ella para remitirse al legisDadas las dificultades de acceso a los tribunales que se oponen a los titulares de intereses no precisados, MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 173 a 175. MORENO TRUJILLO, ob. cit., pp. 282 y ss. PARRA LUCAN, ob. cit., pp. 13 y ss. y C. DE MIGUEL PERALES, La responsabilidad civil por daos al medio ambiente, Civitas, Madrid, 1994, pp. 286 y ss. 386. Esto propone JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit., p. 453. En parecido sentido, PREZ LUO, ob. cit., pp. 277 y ss., A. GIL-ROBLES Y GIL DELGADO, "La accin popular y la audiencia de los ciudadanos en el rea del derecho ambiental", en Poder Judicial, nm. 4, 1988, p. 177. Ms en general para la defensa de los intereses difusos, incluyendo los medioambientales, DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 120-121, J. ALMAGRO NOSETE, "La proteccin procesal de los intereses difusos", en Justicia, nm. 1, 1983, p. 69 y MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 182 y ss. J. ROSA MORENO comenta una interesante sentencia de la Audiencia Nacional en la materia, "Respaldo jurisprudencial a la defensa ambiental colectiva", en Revista Espaola de Derecho Administrativo , nm. 81, 1994, pp. 147 y ss. 387. Sobre las diferencias entre la accin popular y la pblica, en esta materia, cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 103 y ss.
385.

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lador, y que sea ste quien fije los casos concretos de su ejercicio. En la esfera ambiental no hay duda de que la accin popular prestara un servicio grande porque habilitara procesalmente a los titulares del derecho al ambiente quienes, sin tener 388 que demostrar cumplir requisito alguno, podran acceder a los tribunales, en defen389 n popular conectara, adems de con el 390 sa de su derecho . La acci derecho reconocido en el art. 24.1 CE , con el derecho de participacin poltica . 391 Si en materia ambiental generalizramos expresamente la accin pblica (como hace, por ejemplo, el art. 89 de la Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo, de Proteccin del Medio Ambiente de la Regin de Murcia, o el art. 3.4 de la Ley 3/ 1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente del Pas Vasco) cualquier individuo o grupo podra instar el cumplimiento de la legalidad medioambiental y exigir de este modo la actuacin o la omisin de los poderes pblicos. La accin se interpondra ante los tribunales contencioso administrativos. De esta manera, los ciudadanos contribuiran a una ms diligente actuacin administrativa. La interpretacin ms generosa del ordenamiento jurdico hara intil la atribucin expresa de la accin pblica que ya se deducira en los trminos ms amplios de la legislacin. Pero la expresa habilitacin legal es un requisito formalmente consagrado en los arts. 18, 19.1 b) y 19.1 h) de la Ley 29/1998 de Jurisdiccin Contencioso-administrativa. Slo en los casos legalmente previstos podrn ejercitarse estas acciones. Tambin el art. 3.4 de la archicitada Ley vasca 3/1998 prev la accin publi392 ley tanto en la va adminisca "para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta trativa como jurisdiccional". Ya hemos explicado que esta previsin, incluida en el mismo artculo de la ley donde se establecen derechos ambientales concretos, sirve a la reivindicacin de esas titularidades subjetivas reconocidas. Por esto, la relevancia de la previsin legal vasca es mayor, en la medida en la que articula vas de proteccin de derechos subjetivos ambientales concretos y no slo del cumplimiento de normas objetivas. Tambin el art. 109.1 de la Ley de Costas, al declarar pblica la accin para exigir lo establecido en la ley, protege el derecho de uso del dominio pblico martimo-terrestre consagrado en su art. 31.1. Aunque ms limitado, al regularse slo la relacin entre los sujetos titulares del derecho y un bien ambiental concreto, las posibilidades procesales son, en lo
Ibidem. Aunque segn MARTN MATEO, quien niega una accin popular derivada slo de la Constitucin, el desarrollo legislativo ya se ha hecho en parte con la nueva Ley de Jurisdiccin Contencioso Administrativa de 1998. 390. Doble conexin que explican JORDANO FRAGA, La proteccin..., ob. cit. , pp. 414 y ss. y ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 103 y ss. 391. Sobre la accin pblica, cfr. MARTN MATEO, ob. cit., p. 186, PREZ LUO, ob. cit., pp. 277 y ss. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 120 y 121, A. GIL ROBLES Y GIL DELGADO, ob. cit., p. 177 y LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., p. 87. 392. Cfr. cap. II.3.2.a).
388. 389.

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concerniente al dominio pblico 393 martimo-terrestre, tan interesantes como las ofrecidas por la ley vasca 3/1998 . La legitimacin de grupos resulta aconsejable porque, adems de canalizar la participacin en la defensa de los bienes am394 bientales, permite a los jueces evaluar globalmente el dao a tales bienes y no slo el dao inflingido a cada particular 395 Por todo lo anterior, el grado de extensin concreta de las acciones comentadas est a disposicin del legislador, quien puede atribuir la accin slo a algunos grupos asociativos o generalizarla y, segundo, poner expresamente todo el orden jurdico ambiental dentro del mbito de estas acciones o slo una parte de l. En Derecho comparado las opciones son todava prudentes 396 pues se reconoce legitimacin, con frecuencia, a grupos ecologistas cualificados , a los cuales el ordenamiento jurdico reconoce aptitud para actuar en defensa de intereses difusos ambientalistas. Este tipo de intereses, los difusos, encuentra natural acomodo para articularse procesalmente en la accin popular. Esta clase de vas procesales da salida a los llamados intereses difusos, es decir, aquellas situaciones en las que no se garantiza al particular una posicin jurdi397 ca subjetiva diferenciada en relaci n a determinado bien, debido a su carcter general y su disfrute colectivo . Permiten, pues, la defensa de pretensiones cuya invocacin como derechos subjetivos tpicos no fuera posible. De lo que se trata es de resolver un problema procesal distinto del jurdico material atinente a la naturaleza de derecho constitucional de lo establecido en el art. 45.1 CE. Cuando numerosas normas ambientales establecen la accin pblica abierta para los administrados, tambin se pone a su disposicin para la tutela del derecho subjetivo ambiental. A falta de otro mecanismo, la accin pblica se convierte en el instrumento procesal decisivo para encuazar pretensiones subjetivas ambientales. d) Va penal. La proteccin del objeto del derecho La proteccin penal de bienes ambientales es relativamente reciente y, en consecuencia, son recientes tambin las posibilidades que a los titulares del derecho al ambiente adecuado les ofrecen las normas penales para recabar una tutela refleja del derecho. El delito ecolgico data, en su primera regulacin, de 1989 y es una derivacin de la Constitucin de 1978 que expresamente prev la tutela penal (art.
JORDANO FRAGA analiza la regulacin autonmica de la accin pblica en normas ambientales, La proteccin..., ob. cit., pp. 310 y ss. 394. BRAES, ob. cit., p. 619. 395. VELASCO CABALLERO pone en guardia contra la excesiva extensin de la accin popular, ob. cit., p. 96. 396. Cfr. MARTN MATEO, ob. cit., p. 187. 397. GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 93.
393.

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45.3). Los incumplimientos ms graves del deber constitucional de conservar el entorno reciben la398 ms enrgica sancin de los poderes pblicos. La va penal se abre a todas las querellas presentadas por presunta comisin de un delito ecolgico. La accin popular en este orden jurisdiccional permite, adems, la participacin de los ciudadanos en el399 proceso como acusadores. Se trata de una muy amplia garanta medioambiental que se regula con detalle en los arts. 101 y 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. No obstante la radicalidad de las medidas que una sentencia condenatoria conlleva, sin olvidar la aneja reparacin por responsabilidad civil, la parca regu400 lacin del cdigo anterior y la reciente incorporaci n al nuevo no han permitido que proliferen las sentencias condenatorias . Dado que el Derecho penal slo castigar los daos ms severos en el medio ambiente, la proteccin integral del entorno no depender nunca de las sanciones penales. Aunque el nmero de bienes ambientales protegidos por los arts. 325 a 340 del Cdigo penal es muy am401 plio, nicamente las acciones lesivas de esos bienes que revisten especial gravedad constituyen delito . La gran mayora de las agresiones al medio caen fuera de lo penal y slo pueden sufrir sus autores sanciones administrativas. La sancin penal se produce, pues, en los casos en los que la lesin de bienes ambientales alcanza cierta gravedad. Lo reducido del mbito de proteccin se compensa con la facilidad con la que cualquiera puede instar la accin sancionatoria del Estado. Las posibilidades procesales son muy abiertas y no es preciso demostrar un inters directo, pues se acta en defensa del orden pblico penal. Estas amplsimas posibilidades procesales se extienden sobre un mbito reducido, no en la extensin de los bienes protegidos que es muy amplia, sino frente a las potenciales acciones lesivas. El delito ecolgico es un delito de peligro, no de resultado; lo que se sanciona no es tanto un dao concreto y verificable de un bien ambiental sino la comisin de actos que podran causar menoscabo de los bienes ambientales. Es la gravedad de la accin y no su resultado lo castigado. Podra ocurrir, entonces, que la accin no provocara contaminacin ninguna, pero el autor fuera castigado. Se separan, por tanto, accin y resultado y se castiga slo la primera si reviste gravedad suficiente. Ciertamente, el proteger los bienes ambientales mediante la regulacin de delitos de peligro puede ser ms eficaz que castigar los resultados aunque stos, cuando se comprueban, agravan la sancin imponible (art. 326.e). Como la determinacin de la gravedad de las conductas no es tarea fcil, el Cdigo Penal se remite a normas administrativas (art. 325), es decir, se trata de
MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., pp. 217 y ss. ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 101. 400. Ibid., pp. 202 y ss. 401. A. MATEOS RODRGUEZ ARIAS, Derecho penal y proteccin del medio ambiente, Colex, Madrid, 1995.
398. 399.

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normas en blanco en las cuales el cumplimiento del tipo penal se integra con una norma administrativa. Lo anterior, ms que un defecto ha de considerarse un acierto y una ventaja, porque permite la adaptacin constante del castigo penal a la necesidad de sancionar las acciones ms graves, y estas conductas, que pueden variar, son apreciadas con celeridad por las normas administrativas. En realidad, el peligro acaba siendo determinado por stas ltimas. La individualizacin de la sancin penal en las personas fsicas hace muy difcil la identificacin de quienes son responsables cuando una accin tipificada en el Cdigo penal es fruto de una actividad empresarial. Dirimir responsabilidades penales es entonces muy complicado y no siempre se consigue, a diferencia de lo que ocurre con las sanciones administrativas que s pueden recaer sobre personas jurdicas. La regulacin del delito ecolgico protege, ms bien, el objeto del derecho, los bienes ambientales, y no tanto su contenido, el disfrute. La proteccin penal contribuye de la manera ms enrgica al goce ambiental, porque garantiza proteccin radical frente a los ms graves atentados contra los bienes constitutivos del objeto del derecho. La posibilidad procesal de instar la investigacin judicial y de ser parte en el proceso penal subsiguiente permite a los sujetos actuar por motivos ambientales en defensa de su derecho. Y aunque no puedan, en puridad, hacer valer el derecho en sus pretensiones procesales, s pueden recabar indirectamente la tutela de la jurisdiccin penal a su disfrute en la medida en la que la tutela dispensada asegure la integridad de los bienes ambientales. Al proteger esos bienes contra acciones que los ponen en peligro, la norma penal haba de concretar que bienes son protegidos. La pormenorizada enumeracin es necesaria para castigar eficazmente las conductas potencialmente lesivas. Omitir algu402 nos bienes ambientales hubiera dificultado la sancin, en el buen entendimiento de que no poda haberse castigado por analoga. Como se explicaba ms atrs , acaba siendo el Cdigo Penal la norma de nuestro orden jurdico que con ms detalle enuncia los elementos del medio ambiente, sirviendo no slo en el orden penal sino tambin en otros rdenes normativos como fuente de inspiracin. Advertamos, sin embargo, que lo esbozado en el Cdigo Penal sirve a los fines sancionadores en l previstos y no puede, sin ms, extrapolarse al mbito administrativo o al constitucional. e) Vas constitucionales. Residualidad del recurso de amparo y de la cuestin de inconstitucionalidad
403

Cuando algunos autores abren la va del amparo ante el Tribunal constitucional a las pretensiones medio ambientales advierten que tales pretensiones no
Cfr. supra cap. II.3.3.a). Sealadamente JORDANO FRAGA, quien considera que el amparo se abre a la proteccin del derecho a disfrutar del entorno, porque cabe invocar en su defensa derechos tutelados en esta va; habla, con acierto, de la "proteccin refleja" de derecho, La proteccin..., ob. cit., pp. 485 y ss.
402. 403.

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pueden apoyarse slo en el art. 45.1 CE. Aunque algunos atribuyan a nuestro derecho el carcter de fundamental, este calificativo choca con la exclusin rigurosa que, a efectos del amparo, hace la Constitucin (art. 53.2). nicamente determinados derechos, los citados en ese precepto, son susceptibles de amparo. Pero si enlazamos el derecho del art. 45.1 con el derecho a la vida, a la integridad fsica o moral o a la libertad de circulacin, por citar algunos, podr obtenerse satisfaccin procesal en amparo de una pretensin ambiental, bien que disfrazndola o acompandola de otra pretensin fundada en artculos constitucionales que reconocen derechos constitucionales de proteccin reforzada. El solapamiento entre derechos explicar quizs la motivacin psicolgica del recurrente, pero el debate procesal se ceir a determinar si hubo o no infraccin del derecho fundamental. El caso ms citado es el Lpez-Ostra, protagonizado por quienes sufran molestias provocadas por los malos olores que produca la depuradora instalada en la ciudad de Lorca. Argumentaron los recurrentes que los malos olores impedan el desarrollo de su vida familiar y lesionaban, en consecuencia, su derecho a la intimidad. El TC no apreci la conexin entre pretensin ambiental y la posible lesin del derecho invocable en amparo cuya alegacin era auxiliar de aqulla, pero permita la funda404 mentacin constitucional del amparo. La conexin que no realiz el TC s la llev a cabo el TEDH quien apreci la vulneracin del derecho al respeto a la vida privada y familiar y al domicilio (art. 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos), precepto afn, pero ms amplio que nuestro art. 18 CE. La seora Lpez Ostra dedujo demanda ante la Comisin invocando la violacin de los derechos reconocidos en el precitado art. 8.1 y en el art. 3 (derecho a no ser sometido a torturas, a penas o tratos inhumanos o degradantes) CEDH. La Comisin admiti la demanda y acord por unanimidad estimar que hubo violacin del art. 8.1, pero no del art. 3 CEDH. El TEDH no admiti la excepcin de inadmisibilidad (no haberse agotado las vas internas de proteccin) aducida por el Gobierno espaol. Entiende el TEDH que el recurso interpuesto segn la Ley 62/1978 y el posterior recurso ante el TS demostraban ese agotamiento. El TEDH no comparte tampoco las alegaciones del Estado espaol, segn las cuales, las molestias sufridas por la demandante no constituan violacin de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitucin (en la lnea mantenida por los tribunales espaoles). Segn el TEDH:
"No obstante, va de suyo que algunos ataques graves al medio ambiente pueden afectar al bienestar de una persona y privarle del derecho de disfrute de su domicilio a travs de un

404. Acerca de este caso cfr. M. DEJEANT-PONS, "Le droit de l'Homme a l'Environnement et la Convention Euroenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Liberts Fondamentales" en Revue Juridique de l'Environnement", nm. 4, 1994, pp. 35 y ss. Y C. NAVARRO GMEZ, "La proteccin del Medio ambiente en el marco del CEDH", en Primer Congreso de Derecho Ambiental, ob. cit., pp. 201 y ss.

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dao a su vida privada y familiar sin que, sin embargo, se ponga en grave peligro la salud del interesado."

Contina el TEDH, a la vista de los tres aos que la demandante hubo de soportar los malos olores, advirtiendo que:
"...no se ha mantenido un justo equilibrio entre el bienestar econmico de la ciudad de Lorca disponer de una estacin depuradora y el disfrute por la demandante del derecho al respeto a su vida privada y familiar."

El TEDH desestim, sin embargo, la supuesta vulneracin del art. 3 del Convenio y conden al Estado demandado a pagar cuatro millones, en concepto de perjuicios y milln y medio en concepto de costas y gastos. El TEDH ha mantenido esta lnea jurisprudencial dando cobijo a pretensiones ambientales bajo el precitado art. 8.1 del Convenio. Adems de las vas existentes y posibles que hemos analizado, nuestro ordena405 miento jurdico (arts. 163 CE y arts, 35 y ss de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional) regula una va indirecta para hacer valer intereses ambientalistas . Los preceptos citados otorgan a cualquier juez u rgano judicial la posibilidad de elevar al Tribunal Constitucional cuestin de inconstitucionalidad de la norma con rango de ley aplicable al caso, cuando dudan de su constitucionalidad. En este procedimiento los particulares que sean parte en un proceso judicial tienen oportunidad de hacer vales intereses medioambientales. Primero, al poder suscitar ante el juez a quo la posible inconstitucionalidad de una ley por infraccin del art. 45 CE y, segundo, participando en el trmite contradictorio que ha de abrirse antes de elevar la cuestin. Aunque la decisin de elevacin es prerrogativa exclusiva del juez a quo, las partes exponen sus puntos de vista y se benefician si el juez los acoge y si, finalmente, el Tribunal Constitucional acaba declarando la inconstitucionalidad. Si la amplia legitimacin procesal otorgada a la administrados por la LJCA les permite impugnar cualquier actividad administrativa incluyendo las disposiciones generales sin valor de ley de la Administracin que lesionen, entre otros, sus intereses medioambientales, el procedimiento de la cuestin de inconstitucionalidad abre una va, aunque indirecta, de defensa de esos mismos intereses frente a normas con valor de ley. La cuestin de inconstitucionalidad es, pues, un instrumento indirecto de tutela ambiental, pero permite, a pesar de la modesta participacin que en su tramitacin tienen los particulares, alegar intereses ambientales frente a las leyes que desarrollan el art. 45.1 CE. Es va apta, en especial, para la defensa de los contenidos objetivos del derecho, en la medida que el supuesto vulnerador es el legislador. Se
405.

Cfr. PREZ LUO, ob. cit., p. 265. BELTRN y CANOSA, ob. cit., p. 46.

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exigira la accin legislativa de desarrollo del derecho constitucionalmente reconocido, un desarrollo correcto que no hiciera peligrar el ejercicio del derecho. Al no existir en nuestro ordenamiento una actio popularis contra leyes, la cuestin queda, entonces, como nica va de proteccin, aunque refleja, de los contenidos del derecho frente al legislador para hacerlos valer frente a l a travs de la intermediacin del rgano judicial. Los jueces aparecen, as, como potenciales valedores del derecho frente al legislador cuando deciden plantear la cuestin de inconstitucionalidad. De su sensibilidad depende, en cierta medida, el idneo cumplimiento legislativo de los mandatos constitucionales deducibles del derecho. Cabe preguntarse, por ltimo, si podra por la va de la cuestin, articularse una hipottica inconstitucionalidad por omisin en materia ambiental, dado que nuestro derecho posee una vertiente prestacional. En otras palabras si, como sucede en la va contencioso-administrativa en la cual puede exigirse el cumplimiento de una prestacin concreta, cabra articular una exigencia de accin legislativa declarable por el TC al resolver la cuestin. A la vista de nuestro ordenamiento, la respuesta habra de ser negativa, pues, salvo en el conflicto negativo de competencias, las facultades del TC consisten en enjuiciar normas o actos, pero nunca omisiones. Para que el enjuiciamiento de 406 tales omisiones legislativas pudiera llevarse a cabo, sera menester reformar la LOTC e incluirlo expresamente. Sin embargo, tal vez pudieran acogerse pretensiones de regulacin legislativa en supuestos donde la omisin pusiera en grave riesgo o hiciera imposible el goce de un bien ambiental. El TC en algn caso, 407 aunque no de ndole ambiental, ha advertido la lesividad de la omisin legislativa y ha forzado la adopcin de normas que la subsanara. No se trataba desde luego de una declaracin formal de inconstitucionalidad por omisin, cosa imposible como se ha advertido, sino de una promocin jurisdiccional de la accin legislativa. Queda abierta una va,408 si bien indirectsima, para apreciar una cierta inconstitucionalidad por omisin .

406. Aprovechando la puerta abierta por el art. 161.1.d) CE, como propone FERNNDEZ RODRGUEZ, ob. cit., p. 410. 407. A propsito de la jurisprudencia del TC en la materia, cfr. FERNNDEZ RODRGUEZ, ob. cit., pp. 411 y ss. 408. En su STC 45/1989, de 20 de febrero, F.J. 4, el Alto Tribunal apunta que la naturaleza de los principios rectores de la poltica social y econmica (cap. III, ttulo I CE) hace improbable que una norma legal pueda ser considerada inconstitucional por omisin "...esto es, por no atender aisladamente considerada, el mandato a los poderes pblicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta".

III. DIMENSIN OBJETIVA DE LO AMBIENTAL. PRINCIPIOS RECTORES Y ELEMENTOS AMBIENTALES

III.1. LA ACTIVACIN DE LOS PRINCIPIOS COMO PRESUPUESTO DEL EJERCICIO DEL DERECHO AMBIENTAL En 1978, la constitucionalizacin del medio ambiente se realiza en nuestra 409 Carta fundamental de dos maneras: reconociendo un derecho, cuya problem tica proyeccin ya hemos discutido, y proclamando principios ambientales vinculados a fines tambin estipulados constitucionalmente. El art. 45.2 de nuestra 410 Carta fundamental encarga a los poderes pblicos "velar por la utilizacin racional de los recursos naturales" y "defender y restaurar el medio ambiente" . Son tres, por tanto, los principios expresamente recogidos en el texto del art. 45.2 CE, todos ellos vinculados a los fines que el propio precepto dispone. En efecto, la accin de los poderes pblicos tiene por objeto "proteger y mejorar la calidad de vida" (art. 45.2 CE), y de la calidad de vida depende la puesta a disposicin de todos de un "medio adecuado para el desarrollo de la persona" (art. 45.1 CE). Las finalidades y principios de la accin de los poderes pblicos se escalonan a lo largo del art. 45 CE: en la cspide, el desarrollo de la persona, a ste sirve el medio ambiente adecuado en el marco de una mayor calidad de vida y para lograr esta mejora del entorno y de la calidad de vida, a los poderes pblicos se les exige velar por la utilizacin racional de los recursos naturales y defender y restaurar el medio ambiente. La realizacin de los principios ambientales sirve, por tanto, para la mejora en las condiciones del ejercicio del derecho.
409. La primera ordenacin coherente de objetivos ambientales la ofrece la National Environmental Policy Act (NEPA), de 1969, BUCK, ob. cit., p. 18. 410. Lo que se traducira en polticas de todo tipo, impregnadas de fines medioambientales, RODRGUEZ RAMOS, "Instrumentos jurdicos preventivos en la proteccin del medio ambiente", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, p. 446.

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Los principios ambientales expresamente proclamados en la Constitucin no son los nicos posibles; pueden y deben inferirse del ordenamiento otros principios cuya complementariedad con el art. 45 CE es imprescindible. Debemos, pues, su411 mar a los principios constitucionales otros recogidos en normas infraconstitucionales o deducibles de la Constitucin o del Derecho infraconstitucional ambiental . La proclamacin constitucional del derecho opera tambin como norma de principio; su contenido objetivo se proyecta como el m s importante principio ambiental cristalizando esa orientacin ltima de la poltica ambiental. En la conexin entre el derecho y los principios ambientales estriba la fuerza de las exigencias ambientales derivadas de la Constitucin. La proclamacin constitucional del derecho obliga a los poderes pblicos a no defraudar las expectativas que su reconocimiento suscita en los individuos. Las polticas sanitaria, de vivienda o medioambiental, auspiciadas en el Captulo III del Titulo I de la Constitucin, sirven no slo al inters objetivo de realizar la igualdad sustancial, sino tambin a las titularidades subjetivas proclamadas en los arts. 43, 45 y 47 CE. Los resultados de las polticas ambientales no slo han de mejorar las condiciones materiales de todos, deben tambin permitir una mejor satisfaccin de esos derechos constitucionales. De lo que se trata, en definitiva, es de que aquellas polticas, orientadas por los principios rectores, permitan construir situaciones jurdicas individuales que vayan nutriendo el contenido de los derechos mencionados y, en particular, el que nos ocupa, el derecho al ambiente adecuado. En otro orden de cosas, podramos preguntarnos si los principios recogidos en el art. 45.2 CE sirven a otro fin distinto del que deriva de la proclamacin del derecho, es decir, la mejora de la calidad de vida y la puesta a disposicin de los bienes ambientales para su disfrute en los trminos del art. 45.1 CE. Pudiera pensarse que la encomienda de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales tambin est sirviendo a usos distintos de los ambientales, pues el ahorro que presupone alarga su explotacin econmica en tiempos venideros. Se estara consagrando as, implcitamente, el principio de desarrollo sostenible que de forma explcita incorpora el Derecho comunitario. Acaso, esa doble utilidad, ambiental y econmica pueda sostenerse; pues, aunque el principio introduce, ms bien, una limitacin a la explotacin econmica, el resultado final es, en efecto, el desarrollo sostenible. En ste se combinan no slo el disfrute del entorno sino tambin la explotacin econmica de los recursos naturales, pero esta ltima atemperada por la necesidad de preservarlos como bienes ambientales para su disfrute en los trminos del art. 45.1 CE. La proclamacin, en el Derecho comunitario, del principio de desarrollo sostenible justificara, adems, esta interpretacin abierta a lo econmico del principio constitucional ambiental que, al tiempo
LOPERENA ROTA distingue entre principios generales de Derecho ambiental y principios especficos de los diferentes sectores ambientales, explicando cada uno, Los principios..., ob. cit., pp. 59 y ss.
411.

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que se proyecta como lmite de la actividad econmica, como los otros principios, operara como principio de poltica econmica. Algunos estatutos de autonoma, muy pocos, recogen, entre los objetivos a alcanzar por las instituciones autonmicas, los ambientales. El primero y ms explcito fue el Estatuto andaluz cuyo artculo 12.3.5 incluye, entre los objetivos bsicos de la accin de los poderes pblicos propios, "El fomento de la calidad de vida del pueblo andaluz mediante la proteccin de la naturaleza y del medio ambiente". Tambin desde su primera redaccin, el Estatuto de Castilla-La Mancha (art. 4.1.f) incluye el mismo objetivo ambiental que el Estatuto andaluz y en los mimsmos trminos. En su reforma de 6 de mayo de 1999 (L.O. 2/1998, B.O.E. de 7 de junio de 1999), el Estatuto extremeo incorpora en el art. 6.2 objetivos bsicos de los poderes pblicos extremeos el apartado k) donde se propone "la transformacin de la realidad econmica de Extremadura...en el marco de una poltica general de respeto y conservacin del medio ambiente". De los dos primeros y ms antiguos artculos mencionados destaca, por un lado, su anticipo de la preocupacin ambiental autonmica. Ambas CCAA tenan competencias ambientales aunque ms Andaluca, ya posedora, desde el principio, de competencias para dictar normas adicionales de proteccin mientras que la CA de Castilla-La Mancha, cuando fue creada, nicamente asumi facultades ejecutivas. Llama la atencin que las dos oleadas de reformas estatutarias, la ltima de 1998-99, no hayan incorporado, con la excepcin del Estatuto de Extremadura, entre los objetivos bsicos, ninguna alusin al medio ambiente. Los objetivos que trazan los estatutos casi se limitan a reproducir la clusula de igualdad sustancial recogida en la Constitucin. El ensanchamiento de las competencias ambientales autonmicas no se ha trasladado al captulo de los objetivos o principios estatutarios. Ms explcitas son, sin embargo, las leyes autonmicas aprobadas con la pretensin de ofrecer una proteccin general del medio ambiente. Se utiliza, por ejemplo, la frmula "objeto de la ley" (art. 1 de la ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo; el art.1 de la Ley de Madrid 10/1991, de 4 de abril; y el art. 1 de la Ley de Andaluca 7/1994, de 18 de mayo) para expresar la necesidad de establecer un sistema de proteccin del medio ambiente. Por su parte, la Ley de Catalua 3/1998, de 27 de febrero, de Intervencin Integral de la Administracin Ambiental, emplea (art. 5) la frmula "fines de la ley" para sintetizarlos certeramente en tres, a saber, alto nivel de proteccin de las personas y del medio ambiente, desarrollo sostenible, y reduccin de las cargas admnistrativas para los particulares. Pero las normas autonmicas ms expresivas son la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, de Proteccin del Medio Ambiente, la Ley del Pas Vasco 3/1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente, y la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservacin de la Naturaleza, de Castilla-La Mancha. Aunque el contenido

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de la ley gallega se reduce, en realidad, a regular las tcnicas de proteccin ambiental (evaluacin del impacto ambiental), otras medidas de proteccin (catlogos, planes, educacin, investigacin), la administracin ambiental y la disciplina ambiental, la regulacin de los principios que se lleva a cabo en el art. 2, "Principios y objetivos", es muy extensa y ofrece un compendio de principios incomparable en nuestro ordenamiento. Slo el art. 5.2 de la Ley Vasca 3/1998 establece expresamente principios ambientales, si bien de manera mucho ms sinttica y, eso, a pesar de que es, entre las autonmicas, la nica verdaderamente general. El art. 2 de la ley gallega establece los siguientes doce principios ambientales: El de clasificacin de actividades; el de prevencin; el de utilizacin racional de los recursos y del paisaje; el de promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica; el de educacin ambiental, el de coordinacin entre Administraciones; el de subsidiariedad (para garantizar la participacin de los ayuntamientos); el de publicidad y participacin; el de correccin del ilcito penal; el de pacto ambiental; el de integracin de la proteccin ambiental en las dems polticas pblicas; y el de recuperacin de los deterioros ambientales. Como se ve, la ley gallega entremezcla principios sustantivos ambientales (prevencin, utilizacin racional) con otros instrumentales (coordinacin entre administraciones o el de promocin de la investigacin ambiental). No tan prolija como la ley gallega, es la Ley 9/1999 de Castilla-La Mancha cuyo art. 3 recoge ocho "principios generales", a saber: el de mantenimiento de los procesos ecolgicos; el de preservacin de la diversidad ecolgica; el de aprovechamiento sostenible de los recursos; el de restauracin y mejora de los recursos naturales; el de conservacin y mejora del paisaje; el de promocin de la educacin ambiental; el de mejora de la calidad de vida; y el de promocin de un desarrollo rural ambientalmente sostenible. La ley castellana es ms coherente que la ley gallega al no presentar tal combinacin de principios de diversa naturaleza. Sin embargo, algn principio ambiental importante no aparece ni en la ley gallega ni en la castellana, pero s en la ley vasca 3/1998; por ejemplo, el de quien contamina paga. Se trata de una ley ms sinttica y, por ello acaso, ms certera. Su artculo 5.2 establece los principios en los que se habr de basar la poltica ambiental de aquella Comunidad, a saber: el de aprovechamiento sostenible; el de prevencin; el de correccin; el de quien contamina paga; y el principio de integracin de la proteccin ambiental en el resto de las polticas pblicas. La excesiva proliferacin de principios que presentan la ley gallega y tambin la castellano-manchega, contrasta, incluso en la formulacin normativa (muy prolija en la ley gallega), con las breves y concisas expresiones de la ley vasca. Los tres ejemplos normativos, el gallego, el vasco y el castellano-manchego, al traslucir la preocupacin de los legisladores respectivos, hacen ms patente la ausencia de una ley estatal general de proteccin del medio ambiente que, entre otras materias, desarrollara los principios constitucionales ambientales. Parece

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como si el Estado entendiera cubierta ya esa regulacin con las normas de Derecho comunitario, las cuales en muy prolijas disposiciones recogen principios ambientales con minuciosidad y precisin mayor que cualquiera de las normas de nuestro ordenamiento, incluidas las tres autonmicas analizadas. A parte de los principios ambientales, pero ntimamente conectados con ellos, de los que son derivaciones, encontramos los elementos ambientales. Son stos instrumentos importantes de las polticas ambientales y su utilizacin es capital para hacerlas eficaces. Aunque no tienen el rango de principios, su regulacin es importante, por su estrecha conexin con los principios. Como en el caso de stos, su realizacin redunda en beneficio del ejercicio del derecho constitucional a un ambiente adecuado. Los elementos ambientales son, pues, derivaciones de los principios ambientales que en ellos se plasman. As, por ejemplo, la planificacin ambiental, la educacin ambiental o la participacin ambiental se presentan como elementos de una poltica orientada por los principios constitucionales consagrados en el art. 45 CE. III.2. EFICACIA NORMATIVA DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES. NORMAS DE COBERTURA CONSTITUCIONAL Y MANDATOS AL LEGISLADOR Como todos los preceptos del Captulo III del Ttulo I de la Constitucin, la 412 depende de lo eficacia normativa de los principios contenidos en el art. 45 CE 413 dispuesto en el art. 53.3 CE que regula una eficacia normativa , si no disminui414 da , distinta, propia de las normas programticas o, mejor, promotoras que permiten a los poderes constituidos y sealadamente al legislador una gran libertad
412. No son meros principios programticos, explica DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 126 y ss. Afirma su carcter normativo LUCAS VERDU, ob. cit., pp. 177 y ss. LPEZ MENUDO resalta la "eficacia positiva" de los principios rectores, ob. cit., pp. 180. Algunos autores, sin embargo, debilitan e incluso parecen anular la eficacia normativa de la parte social de la Constitucin, as: HERRERO DE MION los califica de valorativos, "En torno a la aplicacin de la Constitucin", en VVAA, El Tribunal constitucional, II, IEF, Madrid, 1981, p. 1234. SANTAMARIA PASTOR opina que los principios rectores actan "prevalentemente de forma negativa", Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid, 1988, p. 230. 413. F. GARRIDO FALLA los considera tan disminuidos de eficacia jurdica que los califica de "pura retrica constitucional", Comentarios a la Constitucin, Civitas, Madrid, 1985, p. 896. 414. LPEZ RAMN propone que el Estado regule el uso de bienes ambientales mejor que abusar de la conversin de los mismos en dominio pblico, "Dominio pblico y proteccin del medio ambiente", en Ordenacin del territorio y medio ambiente, IVAP, Oati, 1988, p. 585. En contra de lo propone DELGADO PIQUERAS, ob. cit., pp. 67 y ss. El TC reconoce la libertad del legislador para elegir los medios, STC 64/ 1982, F. J. 2. Para la proteccin del medio ambiente, la planificacin econmica es instrumento fundamental, segn ORTEGA ALVAREZ, ob. cit., p. 3753, y DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 110, en parecido sentido la STC 277/1988, F. J. 20. Tambin el urbanismo, al ordenar el territorio y limitar el disfrute del derecho de propiedad, contribuye a preservar el medio ambiente, P. ESCRIBANO COLLADO, "Ordenacin del territorio y medio ambiente en la Constitucin", en VVAA, Estudios..., IV, ob. cit., pp. 3733 y ss.

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para modular la consecucin de los objetivos constitucionalmente establecidos. Es 415 416 justamente la indeterminaci n del fin lo que permite ese amplio margen de discrecionalidad . La amplitud e inconcrecin de conceptos tales como el de "calidad de vida", "medio ambiente adecuado" o "utilizacin racional de los recursos naturales" favorecen la discrecionalidad de los poderes pblicos quienes, estando obligados a preservar el entorno y mejorar la calidad de vida, pueden 417 modular el alcance y secuencia de sus acciones. No cabe, sin embargo, que esos poderes acten contra aquellos principios , pero pueden adoptar, en cada momento, las medidas que consideren necesarias. La Constitucin asegura un margen de maniobra para operar segn criterios de oportunidad poltica. Ahora bien, 418 tal margen no permite desatender la tutela del derecho proclamado en el art. 45.1 CE . Su reconocimiento refuerza la vinculacin de los poderes pblicos a los principios ambientales, hace esa vinculacin ms intensa, porque la condiciona no slo a la satisfaccin de un inters objetivo, sino, sobre todo, al ejercicio de un derecho constitucional. La legislacin bsica ambiental desarrolla, implcita o explcitamente, con mayor o menor intensidad y siempre de forma dispersa, los principios ambientales de la Constitucin. El mejor ejemplo lo ofrece, con toda probabilidad, la Ley 4/1989, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. El art. 1 de esta ley proclama que se dicta en cumplimiento del art. 45.2 CE. La ley se propone, pues, desarrollar, en el sentido del art. 53.3 CE, en combinacin con el art. 149.1.23 CE, los principios ambientales en la esfera material de la competencia estatal. El art. 1 determina el objeto de la ley: "el establecimiento de normas de proteccin, conservacin, restauracin y mejora de los recursos naturales y, en particular, los relativos a los espacios naturales y a la flora y fauna silvestres". Como se aprecia, este precepto sintoniza perfectamente con el art. 45.2 CE. El art. 2.1 detalla, por su parte, cuales son "los principios inspiradores" de la ley. Llama la atencin que ni en este precepto ni en ningn otro se haga alusin al
415.

I. DE OTTO PARDO, Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, p.

43. Se trata de aclarar los conceptos jurdicos indeterminados de "contenido econmico", en opinin de RODRGUEZ RAMOS, ob. cit., p. 38. 417. Estos mandatos a los poderes pblicos cristalizan el carcter objetivo del medio ambiente; son tareas del Estado ms concretas que los fines, ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 111 y ss. Para GOMES CANOTILHO este tipo de tareas del Estado son autnticas imposiciones cuando existe un mandato concreto y permanente, Constituao..., ob. cit., pp. 315 y 316. Para MERUSSI la proclamacin constitucional implica una tutela directa e inmediata, ob. cit., p. 451 aunque el propio autor reconozca que, a pesar de la feliz inclusin de la tutela del paisaje, la regulacin constitucional no fue otra cosa que la "sublimacin" de la legislacin ambental, muy escasa, vigente en Italia en el momento de aprobarse la Constitucin, ob. cit. pp. 442 y 443. 418. Porque lo que, en general, se establece en el cap. III es una tarea derivada del Estado social, cfr. para todo J.J. GOMES CANOTILHO, Constituao..., ob. cit.
416.

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derecho reconocido en el art. 45.1 CE que, segn nosotros entendemos, ha de inspirar toda la actividad protectora de los poderes pblicos, operando, adem s, como el ms importante de los principios ambientales. Se establece en el art. 2.2 de la ley que la accin protectora garantizar que la "gestin de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para las generaciones actuales sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras". Esta frmula asegura la visin finalista y personalista de la proteccin ambiental, que no se realiza para conservar el entorno y sus recursos por s mismos, sino en funcin de su disfrute y aprovechamiento humano. El ejemplo sirve para comprobar la manera en la que, por lo general, operan los principios del Captulo III, Ttulo I CE; por un lado, son mandatos al legislador y, por otro y en consecuencia, son normas de cobertura constitucional. Al asignar obligaciones a los poderes pblicos y singularmente al legislador, vinculan su discrecionalidad al modelo de transformacin social impuesto por la Constitucin (art. 9.2 y Captulo III, Ttulo I). Y como la realizacin de la igualdad sustancial entraa limitaciones ostensibles de muchos bienes jurdicos, las clusulas sociales dan cobertura a las limitaciones de esos intereses; limitaciones que son imprescindibles para la efectividad de las clusulas sociales. Es obvia la estrecha conexin 419 de todo el Captulo III con la clusula de igualdad sustancial del artculo 9.2 CE , conexin que refuerza la apelacin a la "solidaridad colectiva", realizada en el art. 45.2 CE. La funcin de cobertura es, en materia ambiental, patente, porque la realizacin de los objetivos constitucionales reclama importantes sacrificios de otros intereses jurdicos, algunos tambin a cubierto en la Constitucin. El sacrificio nunca ser total, sobre todo si el conflicto se plantea entre bienes constitucionales; corresponder al legislador, en cada caso y segn las necesidades y posibilidades econmicas, ponderar los intereses en conflicto y hallar el justo y constitucional equilibrio entre ellos. 420 Determinar hasta donde alcanza la obligatoriedad de los principios ambientales nos adentra en un terreno lbil de difcil precisi n. Se alada antes, la libertad de los poderes p blicos para adoptar tales o cuales medidas protectoras no ampara la lesi n del entorno, es decir, los poderes p blicos no pueden
Las "concordancias" con la igualdad sustancial recogida en el art. 9.2 CE entre el medio ambiente y la calidad de vida imponen una interpretacin finalista y dimensin axiolgica al tratamiento del entorno, PREZ LUO, ob. cit., pp. 262 y ss. Tambin DOMPER FERRANDO enlaza el art. 45 con el 9.2, ob. cit., p. 114. 420. La genrica "funcin pblica de tutela del medio ambiente", DELGADO PIQUERAS, ob. cit., p. 61, o "funcin promocional", PREZ LUO, ob. cit., p. 272, se concreta, segn ORTEGA ALVAREZ, ob. cit., p. 3763, en tres principios: la utilizacin racional de los recursos, la proteccin y la restauracin.
419.

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perjudicar al medio o dejar de velar por la utilizaci n racional de los recursos naturales. Cosa distinta es que el grado de protecci n sea mayor o menor, que la calidad de vida se nutra m s de riqueza econ mica o de mayor disposici n de bienes ambientales. Sin duda alguna, en la medida en que nuestras tcnicas de producci n sean menos contaminantes, el disfrute del entorno ser mayor. Se constitucionalizan bienes en potencial antagonismo, pero se permite su ponderaci n jurdica dotando a los poderes p blicos de la necesaria discrecionalidad. Primero, constitucionalmente y, luego, mediante la legislacin se van concretando las tcnicas especficas de protecci n jurdica del medio ambiente. III.3. PUESTA A DISPOSICIN DE LOS CIUDADANOS DE LOS BIENES AMBIENTALES. LA INTEGRACIN PREVALENTE DE LO AMBIENTAL EN OTRAS POLTICAS PBLICAS La definicin del objeto ambiental se hace no slo para ponerlo a disposicin 421 tambin, para proyectar sobre l la actidel titular del derecho a disfrutarlo, sino, vidad pblica protectora de los bienes que lo forman. La determinacin de los bienes ambientales trae consigo la precisin paralela de lo que les perjudica y contra lo que deben protegerse. En efecto, la tutela pblica de lo ambiental pasa, muchas veces, por ocuparse de lo que es nocivo para los bienes ambientales, pues cada bien ambiental tiene potenciales factores nocivos o perturbadores a los que es proclive y los poderes pblicos han de evitar que tales factores afecten al bien en cuestin. Existe un mbito compuesto por bienes especficamente ambientales y por otros no propiamente ambientales que son objeto de otras polticas pblicas y que, sin embargo, podran ser objeto del goce ambiental en los trminos del art. 45.1 CE. Es el caso, sobre todo de los que forman el entorno urbano donde se proyectan otras polticas pblicas. Se advierte, entonces, la expansividad de lo ambiental y la necesidad de tener en cuenta sus valores, impregnando con ellos todas las polticas pblicas cuyo objeto respectivo, aunque no jurdicamente ambiental, puede ser objeto de goce ambiental. As las cosas, la determinacin de qu bienes y en qu medida pueden gozarse, en los trminos del art. 45.1 CE, es tarea que corresponde a los poderes pbli422 cos y es una funcin de precisin que presupone la integracin prevalente de lo medioambiental en todas las polticas pblicas y su relacin estrecha con la
BUCK destaca entre los tipos de polticas pblicas las ms acordes con la puesta en marcha de medidas ambientales: la distributiva y la protectora reguladora, ob. cit., pp. 34 y ss. 422. SPENSLEY analiza la integracin de lo ambiental en la actividad de todas las agencias federales, ob. cit., pp. 417 y ss.
421.

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planificacin econmica . Lo ambiental ha irrumpido desde hace poco tiempo rompiendo la compartimentacin tradicional del orden jurdico, pues reclama su proyeccin en todos los mbitos normativos en donde puedan estar comprometi424normas al "campo de dos sus fines. El Derecho ambiental proyecta, entonces, sus la regulacin jurdica general de las relaciones sociales" participando activamente en su ordenacin para hacer sentir el peso de lo ambiental. Cuando todava lo ambiental no condiciona todas las polticas pblicas, se plantea ya como criterio hermenetico y tambin, por tanto, de ponderacin, el de interpretacin m s favorable al medio ambiente. No se trata slo de insertar un inters entre otros sino, adems, de otorgar preferencia al nuevo que prevalecera si entrara en conflicto con algn otro. Insuflar una interpretacin ambientalista a todo el orden jurdico es la pretensin de quienes defienden tal posicin hermenetica. Pero esta simplificacin de los mandatos constitucionales resulta, amen de discutible tericamente, de imposible realizacin prctica. El desarrollo de la Constitucin implica promover intereses diversos y con frecuencia antagnicos cuya realizacin exige recproca limitacin. Segn sean las situaciones que el orden jurdico venga a regular, de la ponderacin entre intereses resultar una mayor 425 promocin de uno o de otro. No conviene, pues, afirmar la prevalencia abo menor soluta de ese criterio sino, ms bien, intercalar, entre los criterios hermeneticos del moderno Derecho constitucional, el de atencin a lo ambiental. Lo que s debe implicar la constitucionalizacin del medio ambiente es su consideracin, junto con otros, en la obligada ponderacin entre intereses. Y dada la expansividad del nuevo inters, su prevalencia surgir con naturalidad y no fruto de una imposicin automtica. La proyeccin de los principios ambientales, combinada con el ejercicio del derecho, es tan intensa y compleja que, sin imposiciones previas, tales principios acabarn, al menos, condicionando cualquier poltica pblica relacionada con bienes ambientales. No ha sido precisamente el Estado quien ha formulado normativamente el principio de integracin de lo ambiental en otras polticas pblicas. Este princi426precisi n en el Tratado de Maastricht y resaltado en el Tratado pio recogido con de Amsterdam no tiene plasmacin normativa en el Derecho estatal sino en
Al respecto, cfr. V. RODRGUEZ VZQUEZ DE PRADA, "Medio ambiente y planificacin econmica", en Derecho y medio ambiente, ob. cit., pp. 153 y ss. ESCRIBANO COLLADO y LPEZ CORRALES, "Desarrollo legialtivo...", ob. cit., pp. 369 y 370. SERRANO MORENO, Ecologa..., ob. cit., pp. 145 a 152. En general, a propsito del carcter central de la planificacin ambiental, M. GARCA PELAYO, "Consideraciones sobre las clusulas econmicas de la Constitucin", en M. RAMREZ (ed.) Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978, Prtico, Zaragoza, 1979, p. 48. T.R. FERNNDEZ RODRIGUEZ, "Derecho...", ob. cit., pp. 9 y ss. 424. BRAES, ob. cit., P. 29. 425. GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 83. 426. Cfr. infra cap. III.9. Y del que KRMER opina que implica una poltica comunitaria ambiental de naturaleza horizontal, no aislada, ob. cit., p. 100.
423.

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tres leyes autonmicas: la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, de Proteccin del Medio ambiente; la Ley del Pas Vasco 3/1998, de 27 de febrero, General de Proteccin del Medio Ambiente; y la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservacin de la Naturaleza de Castilla-La Mancha. El art. 2.k) de la primera de las leyes citadas establece el principio: "De integracin de los requisitos de proteccin del medio ambiente en las polticas econmicas, industriales, agrarias y sociales". Se ha preferido la mencin de algunas polticas con implicaciones ambientales, en lugar de una referencia general. El art. 5.2 de la ley vasca opta por la referencia general, al incluir entre los principios ambientales la exigencia de que la proteccin del entorno se integre "...en la definicin y ejecucin de todas las polticas sectoriales". La opcin vasca resulta ms acertada pues, al no mencionar ninguna poltica sectorial, todas ellas son susceptibles de recibir el influjo ambientalista. La frmula vasca es, por aadidura, la ms conforme con la frmula empleada en el Derecho comunitario. Por su parte. la ley castellano-manchega citada, aunque sin proclamar el principio de integracin, apuesta por medidas ms concretas e incorpora un ttulo completo, el primero, "Disposiciones relativas a la Integracin y Coordinacin Sectoriales" cuyos capitulos se refieren al urbanismo y la industria (cap. I); actividades agrarias (cap. II); turismo, uso recreativo y otros usos no consuntivos del medio natural (cap. III). Es sta la norma de nuestro ordenamiento ms clara en la proyeccin prevalente de lo ambiental sobre otras actividades colaterales. La repercusin ambientalista, mayor o menor, en las polticas sectoriales ha sido, por lo dems, consagrada por la jurisprudencia del TC quien ha resaltado la interconexin entre los distintos ttulos sectoriales y las competencias ambientales, lo cual produce la natural dificultad para separar la materia ambiental de otras cuyo objeto con frecuencia se yuxtapone con aqul. La integracin de lo ambiental en todas las polticas pblicas no tiene otra finalidad que mejorar la "adecuacin" de los bienes ambientales que se van a poner a disposicin de los titulares del derecho reconocido en el art. 45.1 CE. De la proyeccin de los principios ambientales derivar la mejor "adecuacin" ambiental. Porque del tenor literal del art. 45.1 CE se colige que el objeto del derecho a disfrutarlo no es cualquier medio sino aqul "adecuado para el desarrollo de persona". Normalmente, la accin de los poderes pblicos suele consistir en la fijacin de standards de calidad ambiental cuya infraccin acarrea la limitacin o suspensin de las actividades contaminantes o nocivas para los bienes ambientales. Han proliferado, as, infinidad de normas ambientales que imponen mximos de contaminacin tolerables. A menudo, estos mximos vienen predeterminados por directivas comunitarias que luego transponen las normas internas. Se trata, en suma, de clasificar aquellas actividades potencialmente dainas para el medio ambiente y fijar niveles, mximos o mnimos segn la actividad cuya superacin se considera lesiva de los bienes ambientales y merecedora de una sancin. La legislacin sectorial es la que se ocupa, en el Derecho estatal, de tales actividades. Tambin encontramos normas sec-

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toriales en el Derecho autonmico si bien algunas leyes autonmicas enfocan globalmente el asunto y establecen en leyes generales de proteccin ambiental o las premisas de la regulacin de tales actividades o lo preservable de los bienes susceptibles de sufrir menoscabo con el desarrollo de esas actividades. As el ttulo IV de la Ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo, y el cap. III, del ttulo III de la ley vasca 3/1998, de 27 de febrero. El art. 2.a) de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, sienta el principio "De clasificacin de las actividades de acuerdo con su incidencia ambiental...". Al elevar la tarea clasificatoria a rango de principio se potencia la insercin de los objetivos ambientales entre otros de los que tales actividades son manifestacin; y se justifica as la clasificacin de actividades por parte de los poderes pblicos, una de las maneras ms efectivas de proteger bienes ambientales, que recibe en la ley gallega la legitimacin ms relevante. Pero lo explcito de la ley gallega no implica que otros poderes pblicos carezcan de cobertura para desplegar la tarea clasificatoria, pues sta puede justificarse tambin en otros principios ambientales. Desde luego, el grado de adecuacin de cada bien ambiental est todava lejos de ser el ptimo y es, adems, desigual, porque la proteccin de los bienes ambientales no es uniforme ni los mismos bienes reciben la misma atencin en todas partes. La distribucin de competencias en materia ambiental acenta las diferencias, porque el Estado, a travs de su legislacin bsica, impone unos mnimos de proteccin que pueden ampliar las CCAA. Estas diferencias afectan, sin duda, al contenido del derecho, primero, porque no todos los bienes ambientales se disfrutan con la misma intensidad al ser la proteccin brindada a cada uno ms o menos intensa; segundo, porque el tratamiento autonmico y a veces local de los bienes ambientales, acarrea grados de adecuacin mayores o menores segn los casos. Lo anterior se debe a que el mandato constitucional de adecuacin del medio ambiente se impone a todos los poderes pblicos y stos, en su plural configuracin territorial, poseen competencias para fijar 427de adecuacin proviene, esa adecuacin. La uniformidad en unos generales niveles en este contexto, ms de la Unin Europea que del Estado . El lado positivo de la distribucin de competencias ambiental, en lo que al establecimiento de la adecuacin se refiere, viene de la competitividad en tareas protectoras que puede estimularse y del mejor conocimiento que de los problemas ambientales propios tengan tanto las CCAA como los entes locales. A escala nacional espaola se producira aquello que a efectos europeos permite el Dere428 cho comunitario, esto es, que los Estados pueden aprobar medidas adicionales de proteccin. En Espaa seran las CCAA quienes las adoptaran completando la legislacin de mnimos dictada por el Estado.
427. El art. 174.2 (antes 130 R.2) TCE establece que "la poltica de la Comunidad en el mbito del medio ambiente tendr como objetivo un nivel de proteccin elevado". 428. Como ejemplo la Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de Intervencin Integral de la Administracin ambiental, que incluye, en su art. 2.a), entre las finalidades de la ley la de brindar un "alto nivel de proteccin de las personas y del medio ambiente en su conjunto".

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III.4. GARANTA DE LA UTILIZACIN RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES. EL DESARROLLO SOSTENIBLE

429 El debate ecolgico contemporneo se cie, en gran parte, a sealar los lmites de un aprovechamiento econmico de los recursos que sea compatible con la adecuacin del entorno para el goce de las personas. A esos lmites se refiere implcitamente nuestra Constitucin al emplear la expresin "utilizacin racional de los recursos naturales". La racionalidad de la utilizacin la hara compatible con la preservacin de los recursos y su disfrute en los trminos del art. 45.1 CE. En cada momento, sern los poderes pblicos quienes interpreten los trminos constitucionales y precisen cuando la utilizacin de los recursos es racional. Es obvio que a menor uso econmico o urbanstico de los recursos, mayor ser el disfrute que de ellos, intactos, hagan las personas. Pero el empleo de los recursos resulta imprescindible para nuestro bienestar material. Con el transcurso del tiempo y la mejora de las tcnicas productivas, cada vez menos lesivas para el medio, la explotacin de los recursos disminuir sin poner en peligro el bienestar material. Ese lmite, al que nos referimos, ir cada vez retrocediendo en beneficio de la conservacin de los recursos naturales y la racionalidad de su utilizacin ser cada vez ms estricta y compatible con el disfrute de bienes ambientales. No hay que esperar, pues, cambios bruscos sino una paulatina bajada en los niveles de explotacin perniciosa de los recursos. En el actual estado de evolucin ambiental parece, por desgracia, imposible asegurar la racional utilizacin de los recursos, todava merecedora del calificativo de explotacin. El Derecho constitucional y tambin el Derecho comunitario han planteado nicamente los mecanismos legislativos y de gestin cuya puesta en marcha, progresiva y lentamente, va sustituyendo la explotacin por uso racional de los recursos. Nada ms puede hacer el derecho sino brindar tcnicas jurdicas y cobertura constitucional a lo que debe hacerse. La clarificacin jurdica del 430 significado de la expresin "velarn por la utilizacin racional de los recursos" tiene, a la fuerza, que fundarse en las posibilidades materiales a nuestro alcance. Parece claro que la expresin constitucional 431 significa al menos tres cosas, a saber: ahorro, reutilizacin o reciclaje y mejoras tecnolgicas . La primera implica la produccin de bienes con menoscabo menor de los recursos; la segunda, transformacin de los productos desechados en productos nuevos alimentando as un beneficioso ciclo de reutilizacin; la terce-

Cfr. STC 64/1982 y el anlisis que de esta sentencia, a propsito de la relacin medio ambiente y desarrollo, hace RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 205 y ss. 430. E.J. ULL PONT lamenta que el trmino "velarn" sustituyera en el debate constituyente al ms enrgico "garantizarn", "La defensa del medio ambiente en la Constitucin", en Revista de Estudios Polticos, nm. 5, 1978, p. 163. DOMPER FERRANDO entiende, no obstante, que la expresin es lo bastante imperativa, ob. cit., p. 90. 431. Segn LOPERENA ROTA, uso racional se opone a uso no sostenible, Los principios..., ob. cit., p. 37.
429.

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ra, afinamiento de las tcnicas de produccin que permitan tanto el ahorro como esa reutilizacin. Desde luego, no est en manos del Derecho aportar los conocimientos cientficos que hagan posibles los avances apuntados. Al Derecho compete estimular tales avances, a travs de mecanismos ms o menos enrgicos que se ponen a disposicin de los poderes pblicos competentes para adoptar las decisiones polticas que convengan, precisando las medidas concretas de proteccin, conservacin, restauracin, investigacin ambiental, fiscales, entre otras; y en ltimo trmino, la sancin. III.5. COHERENCIA EN LA GESTIN AMBIENTAL DESCENTRALIZADA. COOPERACIN Y COORDINACIN AMBIENTAL La implicacin de varias Administraciones de distinta significacin territorial en las tareas pblicas ambientales ha acarreado la proliferacin de rganos 432 especializados que ejercen funciones directamente encaminadas a la consecucin 433 de los objetivos medio ambientales en ella estipulados . La prevencin de los daos al entorno, su restauracin y promocin requieren, por la complejidad de las tareas encomendadas, rganos especializados. En este organigrama dise434 minado entre las distintas esferas del poder p blico (comunitaria, estatal, autonmica y municipal) se reparten esas funciones . Esta distribucin de competencias ambientales comporta que sean de varios 435 tipos los poderes pblicos concernidos por los mandatos recogidos en el art. 45 CE . Los principios constitucionales ambientales vinculan a todos ellos y dotan, as, a sus acciones de una coherencia sustantiva imprescindible para que las polticas p436 blicas ambientales no caigan en contradicciones que esterilicen su proyecci n benfica sobre el entorno y favorezcan, por aadidura, el disfrute del derecho .
F. LPEZ RAMN, "Ideas acerca de la intervencin adminstrativa sobre medio ambiente", en Documentacin Adminstrativa, nm. 190, 1981, pp. 39 y ss. 433. Para PREZ LU O las tcnicas operativas cristalizan en tres funciones: preventiva, restauradora y promocional, ob. cit. p. 274. DELGADO PIQUERAS aconseja la integracin de los recursos naturales en el dominio pblico para hacer ms vigorosa la proteccin, ob. cit., p. 65. El mismo autor apunta al urbanismo como instrumento fundamental de proteccin, ob. cit., p. 70. 434. La articulacin orgnica de la actividad pblica ambiental est muy bien trenzada en los EEUU, siendo la Environmental Protection Agency (EPA) el eje de esa articulacin, SULLIVAN, ob. cit., p. 3 y 416. Junto con el Council on Environmental Quality (CEQ), POWELL, ob. cit., p. 215 y BUCK, ob. cit., p. 19. 435. La dispersin de las facultades medioambientales entre los diferentes rganos estatales, sin contar los autonmicos y municipales, tal y como la denuncia PREZ LUO, ob. cit., p. 253. L. ORTEGA ALVAREZ propuso la creacin de una Autoridad nacional, similar a la existente en otros pases, "Organizacin...", ob. cit., pp. 3751 y ss. 436. La "unidad de actuacin" de los poderes pblicos que examina ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 192 y ss.
432.

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Naturalmente, adems de la coherencia material en la actividad de los poderes pblicos, facilitada por la especializacin ambientalista de algunos de ellos, es precisa, igualmente, una coordinacin administrativa. Y a pesar de que existen vacos en nuestra legislacin y en nuestro aparato administrativo que ha de hacerla cumplir, la legislacin espaola con su variedad de normas ambientales y su pluralidad de rganos especializados cumple las previsiones constitucionales y permite desarrollar los principios de la Constitucin. Es preciso, sin embargo, afinar el funcionamiento de nuestras Administraciones y dotarlas de los ms eficaces instrumentos para el cumplimiento de los mandatos constitucionales, sobre todo en materia de coordinacin. Ya el TC, en su STC 329/1993, de 12 de noviembre, abra la puerta a la imprescindible coordinacin que corresponde al Estado para afrontar supuestos en los que se produzca contaminacin que afecte a varias CCAA. Y, aunque una actitud diligente de cada CA afectada hiciera innecesaria esa coordinacin estatal, sta podra ser imprescindible en algunos casos, coordinando la adopcin de medidas concretas cuya ejecucin, sin embargo, no correspondera al Estado sino a las CCAA en ejercicio de sus propias competencias. La STC 102/1995 dedica importantes consideraciones a la coordinacin y cooperacin, al abordar la alegada inconstitucionalidad del art. 36 de la Ley 4/ 1989, de Conservacin de los Espacios Naturales. El art. 36, confirmado su carcter bsico por el TC, prev la creacin de una Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza como rgano consultivo y de cooperacin entre el Estado y las CCAA "no por cierto de stas entre si" advierte el TC y de dos comits en su seno, el de espacios naturales protegidos y el de flora y fauna silvestres. El TC entiende, en lnea con su jurisprudencia ms consolidada, que el principio de cooperacin genera una competencia estatal inherente de coordinacin para evitar contradicciones y disfunciones, pero con respeto absoluto de las competencias autonmicas sobre las que no puede expandirse la coordinacin estatal vacindolas de contenido. La coordinacin opera, pues, como principio funcional y la necesidad de hacerla realidad tiene carcter bsico que se contagia a los mecanismos configurados al efecto. No incide inmediatamente sobre la materia, en este caso la proteccin del entorno, a la que, sin embargo, sirve y permite remitir a la potestad reglamentaria el sealamiento de las funciones del rgano de coordinacin. Desde luego, el ejercicio de la potestad reglamentaria producira una norma bsica que podra ser objeto de reclamacin autnoma ante el TC (F.J. 31). A propsito de la concurrencia de varios ttulos competenciales, entre ellos los ambientales, en un mismo espacio fsico y de las necesidades de coordinacin que tal concurrencia suscita, es importante la STC 40/1998, de 19 de febrero, que resolvi varios recursos de inconstitucionalidad promovidos por Gobiernos autonmicos contra la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. El TC record que el Estado conserva potestades, entre ellas la ambiental (art. 149.1 23 CE), cuyo ejercicio tiene una clara incidencia en la competencia autonmica de ordenacin del territorio (F.J. 29).

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Esta concurrencia de ttulos sobre un mismo espacio fsico obliga a buscar frmulas de articulacin y de coordinacin; y, recordando la STC 149/1991, argumenta el TC que:
"...en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una 'poltica' (v. gr. proteccin del medio ambiente, proteccin del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pblica, tal competencia no puede ser entendida en trminos tales que la sola incardinacin del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal poltica permita desconocer las competencias que a otra instancia corresponden si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, la ordenacin del territorio es ... un ttulo competencial especfico que tampoco puede ser ignorado..." (F.J. 30).

Para evitar los peligros enunciados, es preciso acudir a "frmulas de cooperacin" (mutuo intercambio, informes previos, creacin de rganos de composicin mixta) y slo cuando estas soluciones no resuelvan el conflicto, la decisin final corresponder al titular de la competencia prevalente (F.J. 3). Un interesante caso de concurrencia se produce con la atribucin al Estado (art. 21 de la Ley de Puertos) de la gestin de los dragados y vertidos en los puertos estatales. Las CCAA recurrentes la consideraban lesiva de su competencia exclusiva en materia de gestin del medio ambiente. Aunque dictada al amparo de una competencia estatal, esta norma tena incidencia ambiental. De ah que la sentencia concluya en la inconstitucionalidad del precepto y de otros de la LPMM por ignorar la competencia autonmica en materia ambiental. En efecto, la competencia en puertos del Estado atraa indebidamente para s actividades que caan en la esfera de la competencia ejecutiva autonmica exclusiva en proteccin del medio ambiente. En este sentido, es destacable la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, ya citada, la cual, en su artculo 2, apartados f) y g), sienta los principios de coordinacin entre Administraciones con competencias ambientales y el de subsidiariedad; este ltimo, para asegurar la participacin de los ayuntamientos en la gestin ambiental. Acerca del principio de coordinacin no cabe hacer objecin alguna. El principio de subsidiariedad debe, sin embargo, matizarse. En primer lugar, slo rige en las relaciones entre poderes pblicos a los cuales vinculen las normas autonmicas. En segundo lugar, no podran fundarse en l las relaciones entre el ejercicio de las competencias estatales y el propio de las autonmicas, puesto que el Estado acta no en virtud del principo de subsidiariedad sino conforme al principio de proteccin mnima, los cuales no tienen mbitos coextensos. As las cosas, la proteccin mnima la dispensarn eficazmente las CCAA, pero el Estado puede y debe asegurarla con su legislacin ambiental.

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III.6. DEFENSA Y RESTAURACIN DEL MEDIO AMBIENTE Expresamente, el art. 45.2 CE menciona la defensa y restauracin del medio. Veamos como estos dos principios se desglosan en obligaciones concretas para los poderes pblicos. Podemos, en efecto, clasificar esas obligaciones, partiendo del mismo enunciado constitucional. As, por lo que atae a la defensa del medio, cabe distinguir entre proteccin y conservacin. Y, por lo que hace a la restauracin, diferenciaremos entre restauracin propiamente dicha y mejora del entorno. Cada uno de los mandatos constitucionales se concreta en regulaciones ge437 nerales o sectoriales, y stas recogen las tcnicas pertinentes para lograr esa utilizacin racional de los recursos . Las tcnicas protectoras o restauradoras del entono pueden llevar aparejadas no slo restricciones del uso de los recursos sino, incluso, limitaciones del ejercicio mismo del derecho a disfrutarlos. Y lo anterior, porque el goce de los bienes ambientales puede ser, en ciertos casos, incompatible con su preservacin. Ahora bien, debe tenerse presente que los principios ambientales y las obligaciones que para los poderes pblicos derivan de ellos no se proyectan todos y con igual intensidad sobre todos los bienes ambientales. Depender del grado de deterioro o de disponibilidad del bien ambiental para el ejercicio del derecho o de otras circunstancias y cualidades del bien ambiental concreto de que se trate. Es el estado del bien ambiental lo que determina la proyeccin sobre l, mayor o menor, de un principio ambiental. As, por ejemplo, sobre los bienes ambientales de un parque natural se proyectar con mayor intensidad el principio conservacionista. Por el contrario, en un entorno completamente degradado la accin de los poderes pblicos habr de ser restauradora. Las leyes bsicas, en especial la Ley 4/1989, concretan y desarrollan los principios constitucionales ambientales, proporcionando instrumentos precisos y tcnicas de proteccin. Una vez ms, la STC 102/1995 aclara el alcance de los trminos constitucionales. A propsito de la "accin tuitiva" de los poderes pblicos que no slo es desplegada por el Estado sino tambin por el resto y, sealadamente, por las CCAA. El TC especifica que:
"La proteccin es una accin de amparo, ayuda, defensa y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva" (F.J.7).

437. Por ejemplo las tcnicas de autorizaciones, L. PAREJO ALFONSO, Manual de Derecho Administrativo, Ariel, Barcelona, 1992, pp. 512 y ss. D.J. VERA JURADO, La disciplina ambiental de las actividades industriales, Tecnos, Madrid, 1994, pp. 104 y ss. MARTN MATEO, analiza las tcnicas de las ecoetiquetas y las de las ecoauditoras, Nuevos..., ob. cit., pp. 101 y ss. C. ALONSO GARCA y J.A. MORENO MOLINA estudian la tcnica del etiquetado ecolgico, "Tcnicas jurdicas de proteccin ambiental: Instrumentos de intervencin administrativa", en ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., pp. 129 y ss.

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La tutela se plantea "contra algo", las actividades lesivas, y "contra alguien", los seres humanos que comenten atentados ambientales. Es cierto, sin embargo, que en el actual estadio de las polticas ambientales prevalecen la medidas reacti438 preventivas: se reacciona frente al dao causado que no ha podivas antes que las do prevenirse . III.6.1. Principio conservacionista El deterioro sufrido por el entorno natural durante el proceso de industrializacin ha sido grande, pero incluso en las naciones ms desarrolladas, se han salvado numerosos espacios naturales que se han convertido en reas conservadas y defendidas, rodeadas de expansin urbanstica e industrial. El principio conservacionista implica, en general, la retirada del mercado de algunos bienes naturales cuya utilizacin racional prcticamente se reduce al ex439 clusivo ejercicio del derecho a disfrutar del medio. Son ilustrativos los casos de los parques nacionales y de los espacios naturales protegidos , donde se pretende mantener intactos los recursos de las zonas protegidas, proscribiendo o limitando cualquier explotacin de sus recursos. Se intenta, pues, conservar bienes ambientales cuyo grado de "adecuacin" es ptimo y preservarlo, casi en exclusiva, para el goce ambiental. As, la Ley 4/1989 incluye, sobre todo en sus arts. 1 y 2, precisiones sobre lo que debe conservarse: "los recursos naturales....en especial los espacios naturales y la flora y la fauna" (art. 1), "el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales de los sistemas vitales bsicos" (art. 2.1.a)), "la preservacin de la diversidad gentica" (art. 2.2.b)), "la preservacin de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje" (art. 2.d)). Tanto el Estado como las CCAA, en uso de sus respectivas competencias, han ido ampliando la red de parques y espacios naturales protegidos, otorgando a cada zona protegida el estatuto ms apropiado para su eficaz preservacin. En materia de espacios naturales protegidos se ha producido un verdadera concurrencia de ttulos competenciales, ventilada, en parte, por la STC 102/1995 y reordenada por las ltimas modificaciones de la Ley 4/1989. El resultado ha sido el mantenimiento de esa cierta concurrencia en la declaracin de zonas protegidas y 440 la creacin de formas de coordinaci n y participacin autonmica en la gestin de los parques nacionales .
LPEZ FELICIANO, ob. cit., p. 23. Los parques son la manifestacin ms clara de la funcin conservadora de las polticas ambientales, GIANNINI, "Saggio...", ob. cit., pp. 31 y ss. 440. Para todo lo relativo a los parques nacionales cfr. DELGADO PIQUERAS, "Los espacios naturales protegidos", en ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., pp. 223 y s.
438. 439.

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Las Comunidades Autonmas han desplegado, en general, una intensa accin protectora de los espacios naturales al ejercer su competencia especfica en la materia. Algunas no se han limitado a declarar espacios naturales protegidos determinados lugares de su territorio, sino que tambin han aprobado leyes generales en la materia. Son los casos de la Ley de Andaluca 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales de la regin; la Ley de las Islas Baleares 1/1991, de 20 de enero, de Espacios Naturales y Rgimen Urbanstico de las reas de Especial Proteccin; la Ley de Canarias 12/1994, de 12 de diciembre, de Espacios Naturales; la Ley de Madrid 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Proteccin de la Naturaleza; la Ley de Navarra 9/1996, de 17 de junio; la Ley de Extremadura 8/1998, de 26 de junio de Conservacin de la Naturaleza y de Espacios Naturales; la Ley de Valencia 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos; y la Ley del Pas Vasco 16/1994, de 30 de junio, de Conservacin de la Naturaleza, modificada por la Ley 2/1997, de 14 de marzo. Ha sido en la materia espacios naturales donde las CCAA han desplegado una actividad legislativa mayor. En efecto, casi todas han aprobado normas generales de proteccin de la naturaleza y de los espacios naturales. Tanto es as que la materia es una de las mejor reguladas entre todas las que merecen el calificativo de ambientales, puesto que tambin el Estado y pronto, en 1984 dict la norma 441 bsica estatal. Ningn otro bien ambiental presenta grado de regulacin semejante . III.6.2. Principio proteccionista. Medidas preventivas, en especial, la evaluacin del impacto ambiental La conservacin no puede realizarse si no se adoptan medidas protectoras que impidan el deterioro de los bienes ambientales cuya conservacin se pretende. Son necesarios medios tcnicos especficos que, generalmente, van asociados con limitaciones de las actividades contaminantes o con otras ms especficas, como la prohibicin de la caza y del comercio de especies animales protegidas o la evaluacin del impacto ambiental. 442 La regulacin de actividades clasificadas que son contaminantes es un buen ejemplo de poltica ambiental protectora. Es cierto que, en general, las normas sobre contaminacin permiten un cierto grado de emisiones contaminantes pero stas son menores o se prohben cuando pueden afectar a bienes ambientales especialmente catalogados y conservados. Las medidas protectoras son, por lo
DELGADO PIQUERAS resalta la centralidad de la proteccin de los espacios naturales para preservar la diversidad gentica de la biosfera, "Los espacios...", ob. cit., pp. 202 y ss. 442. Cfr. para todo DOMPER FERRANDO, El medio ambiente..., ob. cit. Vol. II y MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., Vol. II.
441.

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443 tanto, mas o menos intensas segn sea la calidad de los bienes ambientales objeto de las mismas . Obvio es decir que estas medidas tendrn que ser muy rigurosas cuando los posibles peligros acechan a los bienes ambientales de un parque natural. Menos rigurosas son, por supuesto, las medidas protectoras del entorno urbano, donde es imposible conseguir el grado de proteccin de un paraje natural, pues la existencia misma de la ciudad supone la eliminacin, casi total, de la 444 fauna y flora silvestres. La poltica preventiva enlaza, adem s, con el mandato constitucional de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales . Todo el sentido de la Ley 4/1989 es protector, desde la fijacin del objeto a proteger, que el mismo ttulo de la ley hace, hasta las tcnicas especficas de proteccin que se establecen. As el ttulo III de la ley: "De la proteccin de los espacios naturales" y el ttulo IV, "De la flora y fauna silvestres". Se trazan objetivos y se arbitran medidas concretas, como las relativas a los "Parques nacionales" (cap. IV del ttulo III. O "Especies naturales sometidas a rgimen de proteccin preventiva" (cap. V del ttulo III). O en el cap. II del ttulo IV que regula la "catalogacin de especies amenazadas". Pero la prevencin, formulada como principio ambiental, aparece ntida445 mente en dos leyes autonmicas: en la Ley de Galicia 1/1995 y en la Ley del Pas Vasco 3/1998, ambas ya profusamente citadas . La proclamacin no es, aunque pudiera parecerlo, inocua porque se da cobertura directa a determinadas medidas protectoras emanadas de los poderes pblicos. Pero acaso la medida protectora 446 de carcter preventivo ms importante sea la 447 evaluacin del impacto ambiental cuyo remoto origen lo hallamos en los EEUU . En nuestro ordenamiento esta figura se introdujo mediante el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluacin del Impacto Ambiental, desarrollado con el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que aprueba el reglamento para su ejecucin. Estas normas espaolas venan a transponer la Directiva comunitaria 85/337 CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985 (luego modificada por la directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo, transpuesta recientemente por el Real Decreto-Ley448 9/2000, de 6 de octubre, que modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1986) . La directiva obligaba a los Estados a introducir, como medida protectora de carcter preventivo, la evaluacin del im-

Acerca de las tcnicas de permisos, prohibiciones y sanciones, cfr. SULLIVAN, ob. cit., pp. 19 y ss. ESCRIBANO COLLADO y LPEZ GONZLEZ, ob. cit., p. 372 y PONT CASTEJN, ob. cit., p. 329. 445. Por su parte, la Ley de Castalua 3/1998, de 27 de febrero, contiene un ttulo, el II, dedicado al "sistema de prevencin". 446. Cfr. para todo J. ROSA MORENO, Rgimen jurdico de la evaluacin de impacto ambiental, Trivium, Madrid, 1993 y tambin C. ALONSO GARCA y MORENO MOLIN, "Tcnicas...", ob. cit., pp. 125 y ss. 447. POWELL, ob. cit., pp. 218 y ss. SPENSLEY, ob. cit., pp. 428 y ss. BUCK, ob. cit., pp. 18 y ss. 448. Cfr. I. BARCENA y P. SCHUTTE, "El principio de precaucin medioambiental en la Unin Europea. Aspectos jurdico-positivos", en Revista de Derecho Ambiental, nm. 19, pp. 13 y ss.
443. 444.

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pacto ambiental, introduciendo la variable ambiental en la ejecucin de proyectos tanto pblicos como privados. En la transposicin de la norma comunitaria en norma nacional poco margen de discrecionalidad quedaba a los legisladores internos, salvo la de acomodarla al orden interno de competencias y, segn ese orden, atribuir la facultad de evaluacin a quien correspondiese. El Real Decreto legislativo impone la obligacin de efectuar el estudio de impacto ambiental en todos los proyectos pblicos o privados, consistentes en la realizacin de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en el anexo del Real Decreto (art. 1), ahora significativamente ampliado por el Real Decreto-Ley 9/2000. Toda actividad o proyecto de los minuciosamente detallados en el anexo (refineras de petrleo bruto, centrales trmicas, almacenamiento de residuos, carreteras, etc) han de ser objeto del estudio de impacto ambiental cuyo contenido describe el art. 2. Slo estn excluidos aquellos proyectos a los cuales el Consejo de Ministros exima del trmite de evaluacin de impacto ambiental, atendiendo a su carcter excepcional. El acuerdo del Consejo de Ministros deber, no obstante, adoptar las decisiones pertinentes, que har pblicas, para minimizar el impacto ambiental del proyecto (Disposicin adicional segunda). El anlisis del impacto ambiental se inserta en el procedimiento de autorizacin que tramita la Administracin pblica competente para tal autorizacin o aprobacin (art. 5), la cual se encargar tambin del seguimiento y vigilancia de la declaracin de impacto (art. 7). Las Administracin competente remitir al rgano ambiental el proyecto para que este formule declaracin de impacto, resolviendo las discrepancias entre la Administracin competente y el rgano ambiental, el Consejo de Ministros o el gobierno autonmico, segn la Administracin que trmite el expediente (art. 4). Segn el art. 5, el rgano ambiental competente en cada caso ser el Ministerio de Medio Ambiente o los rganos establecidos en cada Comunidad Autnoma. El Real Decreto-Ley 9/2000, adems de ampliar el abanico de proyectos sujetos a evaluacin, afina el reparto competencial entre Estado y CCAA, solventando de paso las dudas que se suscitaron y fueron resueltas en la STC 13/ 1998, de 22 de enero. Segn la interpretacin, dada a la norma por la STC 13/1998, hay un reparto en la elaboracin de las declaraciones de impacto, entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Consejeras competentes de las CCAA. La titularidad de la competencia sustantiva (carreteras, urbanismo, aeropuertos, puertos, etc.) atrae para si la evaluacin de impacto de aquellos proyectos cuya realizacin o autorizacin corresponda a esa competencia. En realidad, lo que se infiere es que la declaracin de impacto, aun efectuada por un rgano especializado ambiental, no es otra cosa que una resolucin ms que se inserta en el procedimiento cuya decisin (autorizando o denegando la realizacin del proyecto) corresponde, en ltimo caso, a la Administracin pblica no ambiental, sustantivamente competente en la

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materia sobre la que versa el proyecto. El centro de gravedad de la decisin se desplaza al rgano titular de la competencia sustantiva, quedando el rgano ambiental como informador o mero evaluador. No obstante, en caso de discrepancia entre ambos rganos, ser el Consejo de Ministros o el gobierno autonmico , segn los casos, quien zanje supra partes la controversia. El Estado recibe, por tanto, la competencia de evaluar el impacto ambiental de los proyectos que l es competente para realizar o autorizar. Para el TC esta competencia de indudable dimensin medioambiental, no est amparada sin embargo por el art. 149.1.23 CE. Esta es la sorprendente conclusin inferida por el TC en su STC 13/1998 y que se mantiene inalterada en el Real Decreto-Ley 9/2000. En esta sentencia se discuti la naturaleza de la facultad para llevar a cabo la evaluacin del impacto ambiental. El TC lleg a la conclusin de que tal facultad se encuadra en las competencias sustantivas del Estado sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas (FF.JJ. 7 y 8) y no en una competencia especficamente ambiental. Destaca el TC que la finalidad de la evaluacin del impacto ambiental es la preservacin de los recursos naturales (F.J. 4), pese a concluir en que tal objetivo lo logra el Estado ejerciendo ttulos competenciales sustantivos y no uno puramente ambiental. A partir de este razonamiento, declara la constitucionalidad de las normas impugnadas del Real Decreto de transposicin. Ms relevante a los efectos que ahora nos interesan es la STC 90/2000, de 30 de marzo. En ella se desestima un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra varios preceptos de la Ley de Canarias 11/ 1990, de 13 de julio, de Prevencin del Impacto Ecolgico. Consideraba el recurrente que la proteccin brindada por la ley autonmica era menor que la ofrecida por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, la norma bsica en la materia. La supuesta infraccin de la norma bsica radicaba, primero, en la diversificacin introducida en la ley autonmica dentro del instrumento "evaluacin del impacto ambiental" regulado unitariamente en la norma bsica y, segundo, en la proteccin, menos garantista que la estatal, de uno de los tres mecanismos de evaluacin resultantes de la diversificacin reseada. Segn el recurrente, uno de los tres niveles de estudio del impacto ambiental la llamada "evaluacin detallada", fruto de esa fragmentacin, resultaba menos garantista que la norma estatal, infringindola, al brindar una proteccin menor de la por ella dispensada. El TC, luego de reiterar que la finalidad de la evaluacin de impacto es preservar los recursos naturales poniendo a disposicin de las autoridades competentes el instrumento idneo para ello (F.J. 3), destaca que, segn la normativa bsica, tres son los elementos a considerar por la autoridad competente, a saber: el estudio de impacto ambiental, la opinin del pblico y los informes de otras Administraciones Pblicas afectadas por el proyecto en cuestin. La controversia suscitada en este caso se cie al primero de estos elementos.

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Del contraste entre la norma impugnada y la norma bsica infiere el TC que en la primera se recogen todos los elementos esenciales exigidos por la segunda y que son: la descripcin del proyecto, los efectos previsibles sobre el medio ambiente, las medidas previstas para eliminarlos o reducirlos, la vigilancia ambiental y las conclusiones. Que la norma bsica califique a la descripcin del proyecto de "general" y la autonmica de "sucinta" es diferencia de escasa entidad no catalogable como infraccin. Todo lo anterior lleva al TC a desestimar el recurso. En esta sentencia el TC acota lo materialmente bsico los elementos esenciales de la evaluacin es decir, la proteccin m nima; y consagra la posibilidad autonmica de establecer los mecanismos de evaluacin que se adapten a las circunstancias ambientales de cada Comunidad Autnoma. En este marco definido por el TC, las CCAA han regulado, en normas con valor de ley o en reglamentos, los procesos de evaluacin del impacto ambiental para actividades cuya autorizacin les corresponda, segn el reparto decisional establecido en la norma estatal en la materia. As, por ejemplo, la Ley de Andaluca 7/1994, de 18 de marzo, cuyo ttulo II se ocupa de la materia; el ttulo III de la Ley de Madrid 10/1991, de 4 de abril; los captulos II y III, del ttulo II de la Ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo; el ttulo II de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero; o el captulo II del ttulo III de la Ley del Pas Vasco 3/1998, de 27 de febrero. La Comunidad de Castilla La-Mancha ha aprobado por su parte una norma especfica con rango de ley, la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluacin del Impacto Ambiental. En general, las normas autonmicas distinguen lo que propiamente es evaluacin del impacto ambiental del llamado informe ambiental o de la calificacin ambiental. Ofrecen, as, un panorama normativo muy completo, pues, como sucede con la materia espacios naturales, hay tanta regulacin estatal como abundante normativa autonmica. Tambin en esta materia el TC ha trazado la lnea separadora entre la competencia estatal y la autonmica. Otro instrumento preventivo, tal vez el ms eficaz, es el de la adopcin de medidas cautelares. Sin embargo, en los ordenamientos jurdicos, suelen faltar 449 procesos r pidos y eficaces que permitan adoptarlas. Esto es especialmente es450 candaloso en una rama del Derecho donde el principio de prevencin es vital. Que pretensiones de abstencin no puedan ser cautelarmente satifechas y el dao ambiental se siga produciendo hasta la conclusin de un largo proceso equivale a incumplimiento grave de los preceptos constitucionales. La nueva regulacin espaola del contencioso-administrativo abre mayores posibilidades para la adopcin de medidas cautelares. El problema radica, por lo general, en que estas
449. 450.

Como subraya GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 101. Ibid., p. 102.

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resoluciones judiciales suponen, con frecuencia, limitaciones de otros derechos constitucionales. Por ello deben estar cumplidamente motivadas por el rgano judicial que las adopta. Tambin en este momento, como en el de evaluacin del impacto ambiental, la tensin entre lo ambiental y otros derechos e intereses aparece, siendo el juez del caso el encargado de dirimirla. III.6.3. La mejora del entorno No basta conservar y proteger lo que se tiene, es preciso mejorarlo hasta alcanzar el grado ptimo de adecuacin del entorno para su disfrute humano. La calidad de vida no posee un contenido constitucionalmente tasado, antes al contrario su mejora, segn los canones de calidad que, en cada momento, socialmente se establezcan, es tarea irrenunciable de los poderes pblicos. Las tcnicas de mejora del entorno varan, segn el bien ambiental mejorable. En un entorno muy protegido, por ejemplo, la mejora consiste ms que en aumentar la calidad del bien ambiental, ya muy alta, en acentuar su proteccin para evitar su deterioro. Para un medio muy deteriorado son precisas, en lugar de tcnicas de mejora, medidas restauradoras ms enrgicas. Las medidas de mejora y fomento pueden manifestarse o bien mediante acciones directas de los poderes pblicos o, lo que es mas frecuente, a travs de me451 didas que promueven cambios en los comportamientos de los particulares, estimulando en stos conductas ms respetuosas con el medio ambiente . As con subvenciones, incentivos fiscales, ecoauditoras o ecoetiquetas se estimula social y econmicamente la produccin ms limpia, el consumo de los productos as 452 creados o el ahorro fiscal para quienes sustituyan las tecnolog as ms contaminantes por otras ms respetuosas con el medio ambiente . Al encomendar a los poderes pblicos la mejora de la calidad de vida y la proteccin y conservacin de los recursos naturales, el art. 45.2 CE est exigiendo el logro de una mejor adecuacin, para el desarrollo de la persona, de los bienes ambientales. La mejora del medio ambiente sera entonces, adems del objetivo ltimo de las polticas ambientales, el resultado de su eficaz puesta en marcha. III.6.4. La restauracin. Medidas represivas En un entorno en general tan deteriorado como el que nos rodea, es ineludible la accin restauradora. La mejora del medio pasa, en estos casos, por acciones
451.

Acerca de las medidas de promocin y fomento, cfr. MARTN MATEO, Tratado..., ob. cit., p. Cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 83 y ss.

121.
452.

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ms enrgicas que sustituyan el uso irracional, contaminante, de los recursos naturales por el saneamiento y recuperacin de estos espacios. La tarea es a largo plazo y slo ser coronada con el xito si las tcnicas productivas actuales empleadas en los procesos industriales son sustituidas por otras tcnicas limpias, no contaminantes. Pinsese tambin en la poltica de reforestacin que implica un cambio de uso del suelo y que, sin excluir el aprovechamiento del terreno, impide la dedicacin de ste a la agricultura. El principio restaurador viene establecido en la ley 4/1989 y completa los principios protector y conservacionista. La restauracin y mejora tienen su correlato y desarrollo a lo largo de toda esta ley. El principio de "fomento de las actuaciones encaminadas a regenerar los deterioros y degradaciones producidas en el medio ambiente" se recoge, como tal principio, en el art. 2.l) de la ya varias veces citada Ley de Galicia 1/1995. De nuevo la amplitud con la que esta norma autonmica establece principios ambientales ha de ser resaltada, al comprobar como la dimensin objetiva de lo ambiental se reviste en esta norma de la categora de principio. III.6.5. La planificacin ambiental y su preferencia La planificacin ambiental es una de las tareas ms complejas entre las encomendadas a los poderes pblicos. Depende de variables muchas veces imprevisi453 la ms importante planificacin con reperbles que la dificultan. No es extrao que 454 ejemplo cusin ambiental sea la urbanstica . Una vez ms los EEUU ofrecen destacable con su Environmental Leadership Program (ELP), de 1995 , reseable, porque con l se intenta escapar de la sectorializacin en la que, con frecuen455 cia, cae la planificaci n ambiental. Los planes de accin europeos responderan a esa misma aspiracin . 456 es muestra que la Ley 4/1989 de De la importancia de la planificacin Conservacin de Espacios Naturales contenga un ttulo completo, el II, bajo la rbrica "Del planeamiento de los recursos naturales". Se prev la aprobacin de planes de ordenacin de los recursos naturales y de coordinacin de la accin pblica de las diversas Administraciones y la orientacin, asimismo, de su actividad para una mejor preservacin de los recursos. El art. 8.1 impone a las CCAA la obligacin de someterse a lo establecido en las normas reglamentarias que dicte el Gobierno central al llevar a cabo la planeacin general. Estas normas tendrn, por tanto, un carcter bsico.
453. 454. 455. 456.

Resaltada por GIANNINI, "Difesa...", ob. cit., p. 1131 y en "Saggio...", ob. cit., p. 21. Analizado por SULLIVAN, ob. cit., pp. 73 y ss. Sobre ellos, cfr. E. ALONSO GARCA, ob. cit., Vol. II, pp. 17 y ss. DELGADO PIQUERAS, "Los espacios...", ob. cit., pp. 216 y ss.

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En la Ley 4/1989 se regulan tanto la planificacin ecolgica (arts. 4 a 8), como la hidrolgica (ttulo III, cap. primero), la de los espacios naturales (ttulo III, cap. segundo) y la de la flora y la fauna silvestres (t tulo IV). Todo lo que en este punto fue impugnado acab siendo declarado constitucional por el TC, en su STC 102/1995 que, salvo en algunos aspectos aislados, salv la legitimidad de las normas planificadoras reconociendo su carcter bsico. El TC comienza por entender que la planificacin de los recursos naturales no es sino:
"... una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilizacin racional de los recursos que exige la Constitucin" (F.J. 13).

Y que el mandato de planificar:

"... se acomoda sin esfuerzo alguno al concepto de lo bsico" (F.J. 13).

Tambin es bsica, continua el TC, la necesidad de que existan las directrices para la ordenacin de los recursos, tal como prev la ley (art. 8), aunque advierte que las reglas concretas que se adopten, al amparo de estos preceptos, no aseguran por anticipado su carcter bsico y podrn impugnarse ante l (F.J. 13). En definitiva, la Ley 4/1989, con el respaldo de la STC 102/1995, pone en manos del Estado una facultad de planificacin general de los recursos y, en general, de la proteccin ambiental que slo el Estado puede desempear como titular del inters general que la planificacin ambiental viene a precisar. Y aunque la planificacin ambiental sea, segn se ha explicado, una tarea preferentemente estatal, nada impide que las CCAA puedan, tambin, ordenar el ejercicio de sus competencias con planes propios. As, dos CCAA, la de Murcia y la del Pas Vasco, se refieren a los planes ambientales, la primera en la Ley 1/ 1995, art. 4, la segunda dedicando al planeamiento el cap. I del ttulo IV de la Ley 3/1998. III.7. LA EDUCACIN AMBIENTAL Y SU ENLACE CON EL DEBER CONSTITUCIONAL DE CONSERVAR EL MEDIO AMBIENTE La solidaridad colectiva, sobre la que se funda el deber de conservar el entorno, el ejercicio del derecho y las polticas ambientales de los poderes pblicos necesitan de la educacin ambiental como herramienta indispensable. El deber de conservar el medio slo podr cabalmente cumplirse si todos los obligados conocen las obligaciones concretas que tal deber genera y cul es su justificacin ltima. Slo cuando todos estemos persuadidos de la importancia de conservar y

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mejorar el entorno ser posible el ms pleno ejercicio del derecho y ms eficaces las polticas medioambientales. Uno de los contenidos que los planes de estudios han introducido reciente457 mente ha sido el ecolgico para ensear a los nios y a los jvenes a respetar el medio en el que han de vivir . La importancia de la educacin es grande si tenemos en cuenta que, hasta hace pocos aos, los recursos naturales eran exclusivamente objeto de aprovechamiento econmico, sin que la sociedad hubiera entendido todava su valor ecolgico ni hubiera conformado un derecho constitucional a disfrutarlos. El ejercicio del derecho ambiental reposa, como ocurre con el deber, en el conocimiento del valor de los bienes ambientales. La Ley Orgnica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE) contempla, entre los principios conforme a los cuales se desarrollar la actividad educativa, "la formacin en el respeto y defensa del medio ambiente" (art. 2.3 k). Reconoce la importancia de lo ambiental en la educacin y materializa los principios ambientales proclamados en la Constitucin. La consecuencia de recoger una referencia a nuestra materia tiene consecuencias en la concrecin de los diferentes objetivos plasmados por la misma ley en los distintos estadios del sistema educativo y en la confeccin de los planes de estudios, esbozados en lo principal por la LOGSE. As, el art. 8, establece que la educacin infantil contribuir a desarrollar en los nios, entre otras, la capacidad para "observar y explorar su entorno natural, familiar y social" (art. 8. c). El art. 13. h), al referirse a la educacin secundaria, resalta la importancia, para los educandos, de "valorar...la conservacin de la naturaleza y del medio ambiente". Cuando la ley se detiene en la enseanza secundaria, las capacidades ambientales a desarrollar en los alumnos se vuelven ms complejas, a saber, "conocer las leyes bsicas de la naturaleza" (art. 19. f), "valorar crticamente los hbitos sociales relacionados con la salud, el consumo y el medio ambiente" (art. 19. i) y "conocer el medio social, natural y cultural en que actan y utilizarlos como instrumentos para su formacin" (art. 19. j). Todo lo anterior acaba trasladndose a los planes de estudios, en los cuales se incluye el "conocimiento del medio natural para la enseanza primaria y las "ciencias de la naturaleza" en la enseanza secundaria. La valoracin de la LOGSE es, sin duda, positiva por su generosas referencias a lo ambiental. Cosa distinta es que su puesta en marcha haya sido satisfactoria en todos los casos. Es un primer paso, de cuyos resultados slo podremos darnos cuenta cabal cuando comprobemos si la conviccin ambiental aumenta entre nuestros educandos. La LOGSE tiene una cualidad aadida, la de presentar el conflicto latente entre unos modos de vida consolidados y la preservacin del entorno que esa forma de vida pone en peligro. No se resuelve el conflicto, pero, los educandos tienen, al menos, ocasin de conocerlo.
457. BRAES aconseja la difusin de la legislacin ambiental en la enseanza y la educacin, ob. cit., p. 623.

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Tambin el art. 2.4 (declarado bsico) de la Ley 4/1989, de Conservacin de los Espacios Naturales, se refiere extensamente a la promocin de la formacin ambientalista de la poblacin escolar en todos los niveles acadmicos y a la estimulacin de proyectos educativos y cientficos para fomentar el conocimiento de la naturaleza. Es lgico que sea en la Ley 4/1989 donde se regule, por primera vez, la educacin ambiental ya que son los espacios naturales protegidos escaparates ptimos para fomentar el gusto por la conservacin de la naturaleza y donde mejor puede aprenderse a gozar de los bienes ambientales. El derecho a disfrutar del entorno en los trminos del art. 45.1 CE necesita cierta destreza de sus titulares para un ejercicio cabal; y esta destreza puede adquirirse aprendiendo, en los espacios naturales protegidos, cual es su valor ecolgico. Los espacios naturales son, al mismo tiempo, smbolo de la paradoja de las sociedades modernas que aprecian o estn empezando a apreciar la naturaleza en estado puro, pero slo pueden conservar, para esta finalidad, una m nima parte de sus territorios, entregado el resto a la explotacin econmica, urbanstica o agrcola, m s o menos degradante de los recursos. Aparecen los espacios naturales protegidos como reservas ecolgicas, como museos, donde los educandos encuentran lo que ya no se halla en derredor. Lo que se aprende tambin, enseanza amarga acaso, es que las sociedades desarrolladas slo conservan cabalmente los bienes ambientales cuando los sustraen del sistema econmico de explotacin de recursos y que esto ltimo, nicamente, puede hacerse en muy pequea escala creando diminutas reservas ambientales, museos de la naturaleza. Ahora bien, la educacin ambiental no debera centrarse slo en las enseanzas que puedan recibirse de los contactos con la pura naturaleza, en los espacios naturales protegidos, habra tambin que ensear a convivir en el entorno urbano donde la mayor parte de nosotros soportamos una gran degradacin de los bienes ambientales y tambin la ineptitud de los individuos para hacer ms llevadera la vida en la ciudad. No deben promoverse en los individuos dos pautas de comportamiento, la correccin ambiental cuando contactan directamente con la naturaleza, y la incorreccin ambiental cuando desarrollan su vida en el entorno urbano. Se producen contrastes notables entre ambas actitudes cuando lo deseable es que, tambin, observemos correccin ambiental en el medio urbano. Porque no olvidemos que el fin ltimo de toda poltica ambiental, incluyendo la educativa, es la mejora de la calidad de vida ambiental y no la pura conservacin de los bienes ambientales. Pero si la educacin es presupuesto del derecho constitucional, ya que permite su concreto ejercicio apreciando los bienes ambientales, tambin es presupuesto del cumplimiento del deber constitucional de conservar el medio. Adem s de las sanciones, cuya imposicin contribuye enrgicamente al cumplimiento del deber, la educacin ambiental coadyuva de manera ms eficaz, porque el cumplimiento espontneo del deber presupone, en quien as procede, educacin ambiental para disfrutar los bienes que est obligado a respetar. En suma, quien es

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capaz, por su formacin ambiental, de ejercer su derecho, al mismo tiempo y sin imposiciones, cumplir su deber constitucional. Algunas leyes autonmicas son, en lo atinente a la educacin ambiental, muy expresivas. La Ley de Galicia 1/1995 establece, en su art. 2.e), el principio de promocin de la educacin ambiental, completado, en el apartado d) del mismo precepto, con el principio de promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica. La educacin ambiental recibe, adems, un especfico tratamiento en el art. 22 de la misma ley, que ofrece as un completo panorama normativo. Tambin la Ley 9/1999, de Castilla-La Mancha incluye, entre sus principios, el de educacin ambiental (art. 3 f). III.8. PARTICIPACIN E INFORMACIN AMBIENTALES Son muchos los preceptos de la Constitucin que se refieren a la participacin social. Esta no se agota, por supuesto, en el derecho a la participacin polti458 ca, consagrado en el art. 23.1 CE, se extiende a otras esferas, entre ellas la ambiental . Ya muchos grupos sociales y asociaciones de todo tipo se interesan por la promocin de intereses ambientales y su influencia es cada vez mayor sobre la opinin pblica. Los poderes pblicos y, en particular, la Administracin favorecen esa parti459 cipacin ambiental que refleja el pluralismo social y responde al sentir colectivo del que emergen grupos organizados para la defensa del inters ambiental. La proliferacin de organizaciones privadas ecologistas demuestra la preocupacin social por estos asuntos. Dejando ahora al margen la vertiente subjetiva de la participacin, toca ahora contemplar esta participacin en su vertiente objetiva, como elemento ambiental. Tambin los partidos polticos, con mayor o menor intensidad, han incorporado en sus programas propuestas ambientales e, incluso, han incorporado a grupos ecologistas en su estructura organizativa. Articular la presencia de estos grupos sociales ante los poderes pblicos, en particular ante la Administracin y los tribunales de justicia, es, tal vez, una de las tareas ms delicadas que ha de afron458. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 83 y ss. E.J. RUIZ VIEYTEZ, El derecho al ambiente como derecho de participacin, Ararteko, Zarauz, 1990. A KISS y D. SHELTON, International..., ob. cit., p. 26, y BRAES quien se refiere a la participacin social en la aplicacin de la legislacin ambiental, ob. cit., pp. 714 y ss. Acerca de las variadas posibilidades para articular esa participacin SNCHEZ MORN, ob. cit., pp. 169 y ss. C.L. PARRA MUNDACA destaca la relevancia democrtica de la participacin ambiental, "El medio ambiente como problema constitucional en el Estado social. el impulso democrtico ambiental", tesis doctoral leida en la Universidad Complutense en 1999. 459. Acerca del papel de las ONG,S en lo procesos de proteccin ambiental, cfr. POWELL, ob. cit., p. 391, y BUCK, ob. cit., pp. 160 y 161.

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tar el legislador para encauzar de la mejor manera posible la participacin ambiental. La Ley 4/1989 contiene una norma bsica, el art. 6, que prev interesantes mecanismos de participacin social en la elaboracin de planes de ordenacin de los recursos naturales. Prescribe que "se dar trmite de audiencia a los interesados, informacin pblica y consulta de los intereses sociales e institucionales y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la presente ley". Se abre, por tanto, la puerta a una muy amplia y plural participacin que ha cristalizado en la creacin administrativa de foros consultivos. Otro mecanismo de participacin ambiental se encuentra regulado en el art. 6.1 del Real Decreto 1613/1985, de 1 de agosto, que modifica el Real Decreto 833/1975, de 6 de febrero, sobre normas de calidad del aire en lo referente a contaminacin por dixido de azufre y partculas. El citado precepto prev que "cualquier persona natural o jurdica, pblica o privada, podr dirigirse por escrito motivado a las autoridades ambientales del Estado, de las CCAA o de las Corporaciones locales, expresando razonadamente la situacin de contaminacin y solicitando la tramitacin de los expedientes de declaracin de zona atmosfrica contaminada". No se exige inters directo para presentar el escrito aludido, basta argumentar la solicitud de tramitacin del expediente de declaracin de zona contaminada. Es la Administracin competente la encargada de resolver la solicitud que, si es favorable, 460 evadar lugar a la adopcin de medidas protectoras especiales. Tambin la Ley de luacin de impacto ambiental prev un procedimiento de participacin social . Algunas CCAA han ido ms lejos en el reconocimiento normativo de la importancia de la informacin y participacin ambiental. La Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, reconoce, entre los derechos subjetivos ambientales, los de informacin y participacin ambiental. Se trata de derechos ambientales concretos que slo la norma vasca ha precisado en nuestro ordenamiento de manera sistemtica. La dimensin objetiva que al reconocimiento de la subjetividad acompaa se desarrolla en el captulo IV de la ley. El artculo 2.e) de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero, resalta la dimensin objetiva de la informacin y el apartado i) del precepto hace lo propio con la publicidad y la participacin ambiental que luego se desarrolla en los artculos 24, 25 y 26. La ley de Murcia 1/995, de 8 de marzo, por su parte, se limita, aunque no es poco, a regular el acceso a la informacin ambiental y la participacin ciudadana en asuntos ambientales, concediendo, as, un derecho reflejo a los adminstrados en los procesos pblicos de decisin ambiental.

460.

Que resalta ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 107 y ss.

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La informacin ambiental est estrechamente ligada con la participacin. Como se ha sealado, varios de los mecanismos participativos existentes sirven para que cualquiera pueda solicitar informacin ambiental. El derecho a la informacin ambiental genera el deber de la Administracin de proporcionar al administrado la informacin solicitada. Pero, asimismo, puede exigirse informacin461 a los particulares, de tal suerte que stos en general empresas contaminantes contribuyan, tambin, al conocimiento pblico de la situacin ambiental. Al obligar a los contaminadores a declarar la cantidad de sustancias nocivas emanadas, se puede controlar mejor su actividad y es ms fcil proceder contra ellos para la Administracin o para los mismos particulares. Adems, el contaminador se somete al escrutinio de la opinin pblica, y mermarse el aprecio recibido de ella si su actividad es demasiado contaminante aunque no alcance el umbral de legalidad. III.9. LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES COMUNITARIOS Y SU INCIDENCIA EN EL ORDENAMIENTO JURDICO ESPAOL Es el momento de precisar cuales son los principios ambientales que, recogidos en el Tratado de la Comunidad Europea, inspiran la poltica ambiental de la Unin. Tales principios son similares a los que nuestra Constitucin proclama. Pero, como ahora comprobaremos, el TCE es mucho ms pormenorizado. El ttulo especfico, dedicado al medio ambiente en el TCE, arranca, como sucede con todas las polticas comunitarias, de las afirmaciones normativas que contienen los arts. 2 y 3 del TCE. En efecto, el art. 2, luego de lo aadido por el Tratado de Maastricht, encomienda a la Comunidad la misin de lograr "un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente". Asimismo, impone el logro de la "elevacin del nivel y de la calidad de vida". El art. 2 combina el desarrollo econmico con el respeto debido a otros bienes, a los que antao el desarrollo econmico pona en peligro. Hace la norma comunitaria citada la misma ponderacin que lleva a cabo nuestra Constitucin cuando protege tanto el desarrollo econmico, como la proteccin del entorno y va ms lejos, sintetizndolo en el "crecimiento sostenible". El art. 3 TCE, por su parte, enumera las "acciones" comunitarias necesarias para la consecucin de los fines sealados en el artculo anterior. Entre esas acciones, el apartado l), antes apartado k) seala "una poltica en el mbito del medio ambiente". El ttulo XVI de la Parte Tercera del TCE (arts. 130.R, 130.S y 130.T, ahora ttulo XIX, arts. 174 a 176) desarrolla, precisamente, esa mencin del art. 3, apartado l). En los tres artculos del Ttulo citado se traza un completo panorama normativo de la materia. En primer lugar, se concretan los objetivos de
461.

Cfr. LPEZ FELICIANO, ob. cit., p. 22.

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la poltica ambiental comunitaria para, a continuacin, sealar sus principios inspiradores (art. 174 TCE, antiguo 130.R). El art. 175 TCE, antiguo 130.S, organiza los procedimientos de decisin que habrn de seguirse e introduce una clusula de salvaguardia en favor de los Estados. Por ltimo, el art. 175.5 TCE, antiguo 130 TCE, permite a los Estados adoptar medidas de mayor proteccin ambiental que sean, sin embargo, compatibles con el Tratado. El Tratado de Amsterdam, adems de reordenar la enumeracin de los artculos citados, lleva el principio de integracin de lo ambiental en las dems polticas comunitarias al nuevo art. 6 TCE en el cual se recoge el contenido del antiguo art. 130.R.2. III.9.1. La orientacin medioambiental comunitaria. El principio de integracin de lo ambiental en todas las polticas comunitarias
462 Interesa ahora analizar con cierto detalle los principios ambientales comunitarios y su incidencia en el Derecho ambiental espaol. La normativa ambiental comunitaria condiciona al legislador nacional obligndole a adoptar medidas internas que desarrollen lo estipulado en las directivas. Aunque, formalmente, el Derecho estatal es el aplicable, materialmente, ste m s que desarrollo, con frecuencia mera transposicin, de las directivas y, a la postre, concrecin remota de los principios ambientales comunitarios. Nuestro Derecho ambiental se integra, pues, por Derecho comunitario. La importancia de ste ltimo es muy destacable en el plano de los principios ambientales, porque los comunitarios son mucho ms pormenorizados que los constitucionales. 463 Tratado recoge objetivos, principios y otros elementos sin denominaEl cin . Se ha dudado del valor jurdico de lo establecido en el art. 174 TEC 464 (antiguo art. 130.R), pues lo all dispuesto se contemplaba como mera directriz poltica. Al menos, posee "relevancia jurdica indirecta" , porque obliga a la Comunidad a fundar sus polticas en l. Es muy amplia, sin embargo, la discrecionalidad de las instituciones a la hora de concretar con medidas esos objeti-

Sobre los principios de la accin comunitaria, fr. E. ALONSO GARCA, El Derecho..., ob. cit., Vol. I, pp. 78 y ss, LOPERENA ROTA, Los principios... , ob. cit., pp. 77 y ss. MARTN MATEO, "Principios bsicos de Derecho ambiental en la Unin Europea", en Ponencias..., ob. cit. KRMER, ob. cit., pp. 90 y ss. y MIGUEL PERALES, Derecho..., ob. cit., pp. 65 y ss. ORTEGA LVAREZ, sigue a KRMER pero sintetizndolo, Lecciones..., ob. cit., pp. 70 y 71. 463. KRMER resalta que ha habido desde el Acta nica slo ligeras modificaciones en la regulacin de los objetivos ambientales, ob. cit., p. 79. Contina precisando que los objetivos describen los fines de la poltica ambiental y los principios son los instrumentos para lograr esos fines, ob. cit., p. 90. 464. Pues, como recuerda KRMER, obligan a la Comunidad a fundamentar su poltica, sus acciones y sus medidas sobre esos principios, ob. cit., p. 91. Sobre el valor jurdico de los principios cfr. tambin E. ALONSO GARCA, El derecho..., ob. cit., Vol. I, p.p. 78 y ss.
462.

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466 vos y principios , cuya alegaci n directa ante los tribunales es m s que dificultosa . De los objetivos que el art. 174.1, antes 130 R.1, seala para la poltica ambiental comunitaria, dos de los cuatro establecidos coinciden con los formulados 467 Son la conservacin, proteccin y mejora de la capor la Constitucin espaola. 468 lidad del medio ambiente y la "utilizacin prudente y racional de los recursos naturales" . La calidad del medio ambiente puede identificarse con la adecuacin del entorno a la que se refiere el art. 45.1 CE. Los otros dos objetivos ambientales recogidos en el art. 174.1 TCE, no figuran literalmente en nuestra Constitucin, pero se hallan implcitos en ella. Se trata del objetivo de la proteccin de la salud de las personas y del fomento de medidas de cooperacin internacional en la materia (tambin se refiere a este objetivo el art. 174.4, antes 130.R.4). La Constitucin espaola recoge en el art. 43 el derecho a la proteccin de la salud, del que se infiere, necesariamente, la obligacin de promover una poltica ambiental que la favorezca. Por otro lado, en el Prembulo de la Constitucin se contempla la conveniencia de establecer relaciones amistosas con todos los Estados. Por ello, la afirmacin internacionalista, en la esfera ambiental, plasmada en el TCE, encaja perfectamente con el espritu de nuestra Constitucin,. Hay, como se est comprobando, superposicin y sintona de objetivos entre el TCE y la Constitucin espaola. sta ltima incluye, adems, el derecho a disfrutar del entorno, derecho que no incorpora el TCE. Tal inclusin condiciona, en un sentido personalista, favorecedor del ejercicio de ese derecho, toda la poltica ambiental de los poderes pblicos espaoles. Aunque no coinciden exactamente en su inspiracin ltima, ambas legislaciones, la constitucional y la comunitaria, se complementan perfectamente, porque la simetra es muy grande en el plano de los principios y objetivos ambientales. El art. 174.2, antes apartado 2 del art. 130.R, TCE, precisa ms qu ha de en469 tenderse por mejora de la calidad del medio ambiente; se refiere a alcanzar un nivel de proteccin elevado y establece, a continuacin, los principios en los que 470 de basarse la accin 471 habr comunitaria en materia ambiental: principios de cautela y accin preventiva ; el principio de correccin de los atentados al medio

KRMER, ob. cit., p. 80. Como subraya E. ALONSO GARCA, El derecho..., ob. cit., pp. 41 a 43 y 78. 467. KRMER destaca la amplitud de lo afectado en la frmula empleada en el art. 174: "conservacin, la proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente", ob. cit., p. 82. 468. Expresin que engarza con la nocin de desarrollo sostenible, nocin tambin de gran vaguedad y que se ha puesto de moda, KRMER, ob. cit., pp. 81 y 82. 469. Lo que para KRMER significa que no se pueden adoptar medidas que se limiten a proporcionar el mnimo comn denominador, ob. cit., p. 86. El mismo autor no deduce, sin embargo, un principio de optimacin como hace en general la doctrina alemana , ob. cit., p. 107. 470. Que es susceptible de una interpretacin muy amplia, KRMER, ob. cit., p. 93. 471. Para KRMER, el principio de accin preventiva posee una importancia transcendental, ob. cit., p. 93.
465. 466.

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ambiente ; y el principio de quien contamina paga . Matiza, pues, la accin comunitaria, encauzndola por la va de la prevencin y la restauracin, procurando que los costes, al menos en parte, recaigan sobre el contaminador y no so474 Ninguno de estos principios es, empero, fcilmente fiscalibre el erario pblico. zable por el TJCE . Hay que destacar que el art. 130.R.2, prrafo segundo, exiga la integracin de la poltica ambiental con las otras polticas comunitarias. As se desprende, por lo dems, de los arts. 2 y 3 TCE, donde lo ambiental es un aspecto ms en el proceso de creacin del mercado nico. En varios puntos del Tratado se ponderan los bienes ambientales con otros, tales como el crecimiento econmico (art. 2 TCE), igualmente merecedores de promocin y proteccin comunitaria. No son, en definitiva, los ambientales valores absolutos, como tampoco lo son, a la luz de la Constitucin espaola. Son factores importantes, s, pero no excluyentes, que han de tenerse en cuenta al proyectar las polticas pblicas. El Tratado de Amsterdam traslada al art. 6 el prrafo completo del antiguo art. 130.R.2 en el que se 475n de lo ambiental en la realizaci n de las pol ticas y acciones estableca la inserci de la Comunidad . Se subraya as, con la nueva ubicacin del principio de integracin,476 la importancia de la proteccin del medio ambiente y su carcter "horizontal"477 que afecta todos los mbitos donde las acciones comunitarias se proyectan . 478 El art. 174.3 TCE, antes 130.R.3, entra en el detalle, al establecer lo que habr de tenerse en cuenta en la elaboracin de la poltica ambiental comunitaria . Enuncia los datos cientficos y tcnicos disponibles, las condiciones ambientales en las diversas regiones de la Comunidad, las ventajas de la accin u omisin comunitaria y el desarrollo econmico y social de la Comunidad en su conjunto. Se trata, nuevamente, de ponderar lo ambiental con otros intereses ante los que puede eventualmente ceder. Exige, adems, fundamentar cientficamente cualquier 479y prevenir sus efectos, ponderando las ventajas y desventamedida comunitaria jas de su adopcin .
Ibid., p. 95. Ibid., p. 98. LOPERENA ROTA, Los principios..., ob. cit., pp. 64 y ss. E. ALONSO GARCA, El Derecho..., ob. cit., pp. 80 y 81. Y sobre todo, P. HERRERA MOLINA, "El principio 'quien contamina paga' desde la perspectiva jurdica", en Noticias de la Unin europea, nm. 122, 1995, pp. y ss. 474. Ibid., p. 87. 475. KRMER indica que las "exigencias de la proteccin ambiental" (art. 6 TCE) son, en primer lugar, los objetivos enunciados en el art. 174.1 TCE, ob. cit., p. 101. 476. Ibid., p. 100. 477. L. KRMER, "Integracin de las exigencias medioambientales en las dems polticas de la Comunidad", en Derecho medioambiental de la Unin europea, ob. cit. pp. 467 y ss. Y Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 52 y ss. 478. Ibid., p. 110. 479. Ibid., p. 111.
472. 473.

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El antiguo art. 130.S ordenaba el proceso de adopcin de decisiones comunitarias en esta materia. La Regla general era que se adoptaran segn el procedimiento previsto en el art. 189.C del Tratado, es decir, de acuerdo con el ya extinto procedimiento de cooperacin que inclua la participacin del Parlamento europeo y la posibilidad de que ste interpusiera veto condicional. Ahora la regla es la codecisin. El art. 175.2, antiguo 130.S.2, establece que en, algunas materias ambientales, el Consejo pueda adoptar medidas por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al Parlamento y al Comit Econmico Social. Las materias reservadas en este apartado son: la fiscal; la ordenacin territorial y la utilizacin del suelo; y cuando las medidas afecten de forma significativa a la eleccin estatal entre diferentes fuentes de energa. No obstante, la exigencia de la unanimidad, el Consejo podr definir qu materias de las mencionadas ser susceptible de regularse por mayora cualificada. Por ltimo, la adopcin de programas de accin ambiental se llevar a cabo, segn el procedimiento de codecisin (art. 189.B TCE), previa consulta al Comit Econmico y Social. III.9.2. Posicin de los Estados frente a la poltica ambiental de la Comunidad Ya se ha analizado la obligacin estatal de desarrollar las directivas. En la esfera ambiental, esa constituye la principal vinculacin del Derecho estatal ambiental al Derecho comunitario. La posibilidad de llevar a cabo el desarrollo de las directivas y el plazo, bastante largo en el que tal desarrollo puede hacerse, permiten a las Autoridades nacionales modular la incorporacin de normas comunitarias. Adems, la norma aplicable ser, si la transposicin de la directiva ha sido correcta, la norma interna. 480entre Comunidad y Estados en materia ambiental son Pero las relaciones mucho ms complejas y no se basan slo en la transposicin interna de directivas comunitarias. La libertad de las autoridades nacionales se funda en las varias posibilidades de confrontarse con la legislacin comunitaria, de mejorarla o de aprovechar sus lagunas. 481 La ejecucin y financiacin de la poltica ambiental de la Comunidad corre a cargo de las Autoridades nacionales , si bien el art. 175.5, antiguo art. 130.S.5, prev apoyo financiero, con cargo a los fondos de cohesin comunitarios, si ejecutar esa poltica implica "costes desproporcionados para las Autoridades pblicas del Estado miembro".
480. 481.

KRMER, ob. cit., pp. 160 y ss. ALONSO GARCA, El derecho ambiental..., ob. cit., pp. 90 y ss.

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Es interesante destacar, para mejor fijar la posicin de los Estados miembros ante la poltica ambiental comunitaria, que el TCE hace varias menciones a la diversidad nacional y regional. Estas invocaciones justifican, en el proceso de adopcin de la medida comunitaria, la apreciacin de esas particularidades regionales o estatales, y, en su aplicacin, la invocacin de la clusula de salvaguardia del art. 174.2, antes 130.R.2, o la introduccin de excepciones temporales en la aplicacin, para uno de los Estados miembros de la norma comunitaria (art. 175.5, antes 130.S.5 TCE). A propsito de la diversidad ambiental o de otro tipo que ha de calibrase a la hora de adoptar una medida ambiental comunitaria, la primera de las menciones la encontramos en el art. 174.2 TCE donde se orienta la accin ambiental de la Comunidad a alcanzar un nivel elevado en la proteccin del medio, pero teniendo presente "la482 diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad" . La diversidad no es slo ambiental, puede ser de otra ndole: econmica, social, etc. En parecido sentido se expresa el mismo artculo precitado, en su apartado 3, cuando establece que la poltica comunitaria tendr en cuenta "las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad". Aqu lo diferencial se circunscribe a lo ambiental; hay, pues, ms precisin. Sin embargo, de la lectura sistemtica de este apartado y del segundo se infiere que han de ponderarse no slo las condiciones ambientales de las distintas regiones, sino, tambin, la diversidad en otros rdenes, sealadamente el del desarrollo econmico, donde podran influir, no siempre ventajosamente, las medidas comunitarias. En esto ltimo incide el mismo art. 174.3, antes 130.R.3 cuando menciona, entre los factores que la Comunidad habr de tener en cuenta, "las ventajas y las cargas que puedan resultar de la accin o de la falta de accin" comunitaria. La Comunidad debe agotar una compleja ponderacin para que sus medidas ambientales no perjudiquen, por ejemplo, a una regin cuyo desarrollo depende de una actividad relativamente contaminante y cuya supresin, beneficiosa en s misma para el conjunto de la Comunidad, resultara muy perjudicial para dicha regin en el plano econmico o social. Por otra parte, los Estados pueden, frente a la accin comunitaria ambiental, hacer valer su inters propio e impedir o retrasar la aplicacin, para s, de la medida comunitaria. Cabe la posibilidad, tambin, de que el Consejo establezca, "en el propio acto de adopcin de la medida comunitaria, las disposiciones adecuadas, en forma de excepciones de carcter temporal" (art. 174.5, antes 130 S.5 TCE), cuando los costes de la aplicacin de tal medida sean desproporcionados para un Estado miembro. El coste que menciona el Tratado no es slo meramente econmico, debe entenderse en un sentido ms abarcador e incluir otros tipos de costes, en especial, los sociales. La excepcin de carcter temporal equivale a un retraso en la aplicacin de la medida; es decir, un plazo de gracia que eventualmente, como contempla el
482.

KRMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 180 y ss.

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art. 174.5, antes 130.S.5, puede venir acompaado con ayuda procedente de los fondos de cohesin. Con todo, la excepcin ms interesante a la aplicacin de las normas comunitarias se prev en el art. 174.2, antes 130.R.2. Este precepto autoriza, en los casos de medidas comunitarias armonizadoras, la inclusin en stas de "una clusula de salvaguardia que autorice a los Estados a adoptar por motivos medioambientales, no econmicos, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control". En este supuesto no nos hallamos ante una excepcin temporal sino ante una excepcin material, pues permite al Estado, acogido a la clusula, adoptar medidas diferentes a la comunitarias. Bien es verdad que las medidas estatales son provisionales y que, extinguidos los motivos de su adopcin, el Estado ha de aplicar por completo la medida comunitaria. Adem s, para resaltar la excepcionalidad de la clusula de salvaguardia, el Tratado la somete a dos cautelas que se aaden a la ya apuntada provisionalidad, a saber: su sometimiento a un procedimiento comunitario de control y la motivacin estatal de la adopcin de la medida provisional que nunca podr fundarse en motivos econmicos sino en razones ambientales. Se trata de evitar que este tipo de medidas estatales obstaculicen el funcionamiento del mercado o constituyan medidas de efecto equivalente. El Tratado de Amsterdam ampla, tambin, las posibilidades de los Estados para adoptar medidas de mayor proteccin. Al comentado art. 176, antiguo art. 130.T, se aade el art. 95.5 , en numeracin del Tratado de Amsterdam, que permite a los Estados, luego de dictada una medida armonizadora comunitaria, dictar nuevas normas de proteccin basadas: "...en novedades cientficas, relativas a la proteccin del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas en un problema especfico surgido con posterioridad a la adopcin de la medida de armonizacin..." 483 Esta posibilidad no se contemplaba en el antiguo art. 100.A, al que el art. 95.5 viene a sustituir . Adems, se rodea de cautelas exigiendo dos requisitos materiales para su adopcin: por un lado, la justificacin cientfica y, por otro, la existencia de un problema interno surgido con posterioridad a la adopcin de la medida armonizadora. La medida interna ha de ser comunicada a la Comisin y aprobada y controlada por sta, segn el procedimiento establecido en el art. 95.5 in fine. El mbito de aplicacin de estas medidas internas se reduce a la proteccin del medio de trabajo y del medio ambiente. Vemos, pues, que, si bien el ambiental no es el nico mbito en el que pueden darse estas medidas, es el principal y potencialmente ms extenso de los dos sobre los que el Tratado autoriza a adoptar medidas que se aparten, por exceso, de las normas armonizadoras comunitarias.
483. Acerca de las profundas modificaciones que el Tratado de Amsterdam introduce, ampliando las posibilidades de los Estados, cfr. KRMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 169 y ss.

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Con las posibilidades apuntadas se pretende atemperar la proyeccin sobre los Estados miembros de las medidas comunitarias, dando as respuesta a la cautela de tener en cuenta las condiciones, ambientales o no, de las diversas regiones de la Comunidad. Tambin como excepcin, aunque en otro sentido, ha de entenderse la posibilidad, contemplada en el art. 175.4, antes 130.T, TCE. En este precepto se permite a los Estados miembros adoptar "medidas de mayor proteccin" del medio. Es compatible con los objetivos del Tratado (arts. 2, 3 y 174.1, antes 130.R.1, elevacin de la calidad del medio ambiente) que los Estados miembros mejoren los standards de proteccin comunitarios con medidas complementarias. Pero, como ocurre con las dos excepciones antes explicadas, las medidas estatales de amejoramiento del entorno que superen lo establecido por la legislacin comunitaria no pueden484 encubrir medidas de efecto equivalente y, en general, como afirma el art. 176 , antes 130.T, debern ser compatibles con el Tratado. Para verificar esta compatibilidad, el precepto citado exige que esas medidas sean notificadas a la Comisin. En resumidas cuentas, el Tratado permite ahora que los Estados adopten medidas adicionales de proteccin, retrasen la entrada en vigor de las medidas comunitarias o que se aparten de las normas armonizadoras comunitarias. Todas estas excepciones en materia ambiental han de justificarse en novedades cientficas, en problemas ambientales internos cuya solucin requiera especfica poltica nacional que sea excepcin de la aplicacin de la medida comunitaria. La medida interna es severamente controlada por las instituciones comunitarias, en especial por la Comisin, para evitar que opere como medida de efecto equivalente distorsionando el mercado nico. La ambiental es una tpica materia concurrente en el sistema de distribucin competencial comunitario. Los Estados y la Comunidad se485 ocupan de ella; los primeros, en la medida en que la Comunidad se lo permite . En efecto, segn 486 las normas comunitarias van ocupando espacios materiales, los pierden los Estados ; la labor de stos se va paulatinamente reduciendo al desarrollo y aplicacin del Derecho comunitario.

Como subraya KRMER, "las normas estatales ms severas deben ir en la misma direccin que las de la Comundad y servir mejor al cumplimiento de los objetivos del artculo 174.1",Derecho ambiental..., ob. cit., p. 163. E. ALONSO GARCA advierte de los problemas que pueden generar esas posibilidades estatales para dictar normas ms severas, El Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 58-60. 485. KRMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 181 y ss. 486. Aunque, a juicio de KRMER, contine la disparidad en las polticas ambientales nacionales, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 104 y 105.
484.

IV. DEBER DE CONSERVAR EL MEDIO AMBIENTE

IV.1. LA CONSTITUCIONALIZACIN DEL DEBER AMBIENTAL La imposicin de deberes constitucionales es otra de las caractersticas del 487 Estado social que acompaa al reconocimiento de derechos sociales. El reconocimiento del derecho implica, por s solo, el deber de todos de soportar sacrificios para el mejor ejercicio del derecho. Pero la imposicin del deber ambiental refuerza el ejercicio del derecho al ambiente. La atnoma regulacin constitucional del deber vincula ms intensamente a todos en la tarea de preservar el entorno. Con el deber se incorpora a los particulares a la conservacin del bienes ambientales, obligndoles a contribuir, en la medida que el legislador determine, al objetivo final de lograr el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Los particulares, sujetos del deber constitucional, no slo deben omitir cualquier actividad lesiva del ejercicio del derecho a disfrutar del entorno, sino que estn obligados de forma ms intensa a contribuir a su preservacin. Al tiempo que consagra el derecho a "disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona", el art. 45.1 CE recoge el "deber de conservarlo". Este deber se refuerza con la posible imposicin de sanciones penales y administrativas y con la obligacin de reparar el dao causado (art.45.3488 CE). Como ocurre con el derecho, tambin el deber ha de concretarse legalmente . Su desarrollo infraconstitucional, en parte realizado, precisa el deber abstracto que la Constitucin impone. La imposicin constitucional del deber opera, en relacin con lo previsto en el art. 45.3 CE, como verdadera norma de cobertura constitucional; algo parecido a lo que ocurre con el deber tributario establecido en el art. 31.1 CE. La regulacin infraconstitucional de obligaciones concretas para los particulares o la sancin, ad487. 488.

GOMES CANOTILHO, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 105. DOMPER DELGADO, ob. cit., p. 106.

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ministrativa o penal, prevista por su incumplimiento, son el reflejo del deber constitucional en el que hallan su pristino fundamento. En la esfera autonmica, destaca la regulacin de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero. En la tnica de reproducir, sin citarlo, el artculo 45.1 CE, y ampliando al mismo tiempo sus contenidos, su art. 4 establece, luego de reconocer derechos subjetivos ambientales, el deber de conservar el entorno. El contenido de los artculos 3 y 4 de esta ley reune las carctersticas de la disposicin constitucional (art. 45), a saber: reconocimiento del derecho y prescripcin del deber. La norma autonmica aade el mecanismo de tutela la accin pblica (art. 3.4) de los derechos proclamados. El establecimiento del deber se acompaa de las precisiones normativas de la posible imposicin de obligaciones jurdicas concretas reforzadas con sanciones. Hay que reconocer al constituyente la coherencia de recoger la cara y la cruz de la misma moneda. No hay disfrute del bien si los titulares del derecho no son, a su vez, sujetos del deber de conservar su objeto. Sin la solidaria contribucin de todos en la conservacin del medio, no es posible el goce.489 No es extrao, por ello, que el art. 45.2 CE se refiera a la "solidaridad colectiva" y, sobre ella, asiente, tanto el disfrute de los bienes medio ambientales, como el deber de conservarlos. 490 La preservacin y disfrute del entorno tienen una dimensin colectiva apoyada en la solidaridad de todos que enlaza, adems, con la clusula de igualdad sustancial recogida en el art. 9.2 CE. La solidaridad colectiva, en su vertiente intergeneracional, tiene regulacin concreta en el art. 2.2 de la Ley 4/1989 de Conservacin de los Espacios Naturales, pues impone a las Administraciones competentes la obligacin de garantizar "que la gestin de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios par las generaciones actuales sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras". Hace implcita referencia al desarrollo sostenible y a la preservacin de los bienes ambientales para futuras generaciones. Y, precisamente, la STC 102/1995 que se ocup de enjuiciar la constitucionalidad de la Ley 4/1989, es la que con mayor rigor se ocupa de la fundamentacin constitucional del deber, al entenderlo como concrecin de la solidaridad colectiva, haciendo posible el paralelo ejercicio del derecho (F.J. 8). La solidaridad colectiva ampara la intervencin estatal en materia ambiental para asegurar ese "comn denominador" (STC 48/1981), el encuadramiento de una poltica global del medio ambiente (STC 64/1982) que "haga viable la solidaridad" (STC 102/1995).
489. Acerca de la relacin entre solidaridad y medio ambiente "El principio de solidaridad como fundamento del derecho al medio ambiente", en Revista de Derecho Administrativo, nm. 12, 1994, pp. 51 y ss. GOMES CANOTILHO resalta tambin la vertiente solidaria de la defensa del ambiente, Protecao do ambiente..., ob. cit., p. 105. 490. DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 108 y ss. y STC 64/1982, F.J. 6.

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La regulacin de un deber constitucional refuerza la limitacin sobre la libertad de disposicin de los recursos naturales que entraa el reconocimiento del derecho ambiental y la inclusin de principios constitucionales en la materia. Esas limitaciones tienen distinto origen. Por un lado, provienen de la accin pblica inspirada en los principios del art. 45.2 CE. Por otro lado, el reconocimiento mismo de un tipo de goce distinto del mero aprovechamiento econmico conlleva, en s mismo, restricciones del goce ilimitado. Como reflejo del reconocimiento del derecho, se genera el deber jurdico de respetar su ejercicio. Pero a todo lo anterior, que hubiera bastado para proteger el medio y asegurar el ejercicio del derecho, el constituyente a ade la imposicin de un deber constitucional. La estructura de este deber es, en efecto, la propia de un deber constitucional, puesto que no corresponde con el derecho sino que es impuesto objetivamente por la Constituci n y desarrollado por otras normas de nuestro ordenamiento, sin que su existencia dependa de la correlativa de un derecho subjetivo tpico. En efecto, la imposici n de este deber se apoya no en el correlativo derecho sino en la solidaridad colectiva y en la consiguiente contribucin de todos a la preservacin del entorno que no es tarea exclusiva de los poderes pblicos. El deber constitucional de conservar el medio no coincide, como estamos viendo, con el reflejo deber de respetar y no obstaculizar el ejercicio del derecho a disfrutar del medio. No coinciden en el mismo objeto, porque el correlativo deber jurdico para los particulares, derivado del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado, consiste en no obstaculizar ese disfrute entorpeciendo su ejercicio. Mientras que el objeto del deber constitucional lo forman, directamente, los bienes ambientales que todos, por imperativo constitucional, estn llamados a conservar. Es verdad, sin embargo, que una manera de impedir el ejercicio del derecho constitucional es privar al sujeto del objeto del derecho o privar al medio ambiente de su calidad o "adecuacin". Nuestra Constitucin separa, sin embargo, ambas obligaciones jurdicas reforzando la ltima, la de conservar el medio ambiente adecuado, con la regulacin especfica de deber constitucional. IV.2. CONCRECIN LEGISLATIVA: LA MULTIPLICIDAD DE DEBERES AMBIENTALES
491

A diferencia de otros ordenamientos , el nuestro ofrece prescripciones constitucionales en los apartados 1 y 3 del art. 45 que han ido encontrando su desarrollo infraconstitucional. ste ha sido, sin embargo, disperso, prodigndose
491. En el caso de los EEUU, SULLIVAN resalta la importancia de los mandatos civiles y penales, ob. cit., pp. 50 y 51.

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obligaciones de todo tipo, cuyo parentesco con lo ambiental hay, en cada caso, que determinar. Gran parte de las obligaciones, impuestas por el ordenamiento a los particulares y que podemos considerar concreciones del deber, provienen de directivas comunitarias, luego desarrolladas en la legislacin interna. Como ejemplo, la Ley de Envases que obliga tanto a fabricantes como a consumidores. Otras obligaciones nacen, directamente, de las normas internas que imponen niveles mximos de contaminacin o determinadas cautelas urbansticas. El art. 149.1.1 CE sirve, tambin, de fundamento competencial para la regulacin estatal de los deberes constitucionales, sin perjuicio de otros apoyos competenciales que la propia Constitucin disponga a favor del legislador estatal (caso del deber de prestar servicio militar o prestacin social sustitutoria, o el caso 492 del deber tributario). Y tambin, en punto al cumplimiento del deber ambiental, la dispersin es notable salvo en la regulacin penal , como ocurre con la regulacin del ejercicio del derecho. Y ello porque hay una gran variedad de situaciones jurdicas en las que el deber constitucional se concreta en obligaciones especficas. En unos casos, el deber se manifiesta como obligacin de omitir ciertas actividades nocivas para el medio, por ejemplo, los vertidos prohibidos. En otros casos, la obligacin no es omitir, sino moderar esa actividad, por ejemplo, contaminando slo hasta los lmites previstos en la norma. En otros casos, por el contrario, el deber cristaliza en obligaciones de hacer, de colaborar en la preservacin del medio, por ejemplo, deshacerse de la basura, fabricar autom viles que forzosamente incluyan dispositivos no contaminantes, etc. La inconcrecin constitucional de los contornos del deber ha sido disipada, en el orden penal con la inclusin del llamado, acaso impropiamente, delito ecolgico 493 Penal y, en la esfera administrativa, con la vigilancia e imposicin de en el Cdigo sanciones . Las sanciones vienen a castigar, con la intensidad que determinen los 494 poderes pblicos, las lesiones infligidas a los bienes ambientales. Ser el legislador quien determine qu acciones son constitutivas de lesin y quin disponga, tambin, cul ser, segn su gravedad, la respectiva sancin, administrativa o penal. 495 El artculo 45.3 CE ofrece cobertura tanto a las sanciones penales como 496 adminstrativas, adems de establecer la obligaci n de reparar el dao causado. El precepto aporta un "plus de proteccin" . Las previsiones normativas conteni492. Lo contrario de lo que acontece en los EEUU, donde casi todas las leyes ambientales federales, salvo la NEPA, establecen alguna forma de responsabilidad criminal, SULLIVAN, ob. cit., pp. 55 y ss. 493. Sobre las sanciones previstas en el art. 45.3 CE, cfr. PREZ LU O, ob. cit., pp. 275 y ss. y DOMPER FERRANDO, ob. cit., pp. 118 y ss. MARTN MATEO, ob. cit., pp. 217 y ss. 494. Sobre las formas de lesin jurdicamente posibles, cfr. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 117 y ss. 495. R. DE VICENTE MARTNEZ, "La proteccin penal del medio ambiente", en ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 464. MIGUEL PERALES, Derecho..., ob. cit., pp. 269 y ss. 496. Como afirma entre otros J.A. MARN GMEZ, "Plusproteccin ambiental y artculo 45 de la Constitucin espaola de 1978", en RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 233 y ss.

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497 das en el art. 45.3 CE, bastante prolijas, anticipan el posible incumplimiento de las prescripciones ambientales . Una de las formas ms comunes de la sancin es la obligacin de reparar el dao causado. Normalmente, esta obligacin, constitucionalizada en el art. 45.3 498 CE, cristaliza en una multa o en la determinacin, por va civil, del dao, evalundolo econmicamente . 499 500 , el antiguo art. 347 bis , ha sido sustituido, con mejora y amEn lo penal 501 pliacin notables , en el nuevo Cdigo Penal, Ley O. 10/1995, de 23 de noviembre, por tres captulos, el III, IV y V del titulo XVI, del Libro segundo. Bajo la rbrica del ttulo, "De los delitos relativos a la ordenacin del territorio y la proteccin del patrimonio histrico y del medio ambiente", se suceden los tres captulos mencionados: el captulo III, "De502 los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente" (arts. 325 a 331) , tipifica los atentados contra bienes ambientales, enumerando las conductas en las que tales atentados pueden producirse. El captulo IV, "De los delitos relativos a la proteccin de la flora y la fauna" (arts 332 a 337), tipifica los atentados contra animales y plantas. Y, por ltimo, el captulo V (arts. 338 a 340), contiene 503las "Disposiciones comunes". 504 Se han precisado en el nuevo Cdigo los bienes jurdicos protegidos, sistematizando los tipos delictivos que en el anterior Cdigo se reducan al amplsimo art. 347 bis. Se han agrupado tambin los tipos segn los bienes jurdicos protegidos en dos captulos: el del medio ambiente y recursos naturales y el relativo a la flora y fauna. El resultado es, sin duda, mejor que el deparado por el Cdigo anterior. La mayor precisin del tipo penal proporciona ms seguridad jurdica, porque permite identificar las conductas proscritas y sancionables con tanto vigor. Es verdad que la ordenacin penal se remite a normas administrativas, porque con frecuencia la conducta tipificada penalmente recibe, tambin, un

497. Para MARN GMEZ, se trata de un "hiperralismo jurdico" del art. 45.3 CE, porque prev que no se cumplirn los desiderata establecidos en la Constitucin. 498. LOPERENA ROTA, El derecho..., ob. cit., pp. 122 y ss. 499. Acerca de la proteccin penal, cfr. DE VICENTE MARTNEZ, ob. cit., p. 463. 500. Sobre la anterior regulacin, cfr. L. RODRGUEZ RAMOS, "Delitos contra el medio ambiente", en COBO DEL ROSAL (ed.), Comentarios a la legislacin penal. La reforma del Cdigo penal de 1983, tomo V, Vol. 2, Edersa, Madrid, 1985, pp. 829 y ss. CONDE-PUMPIDO TOURON, "Proteccin penal del medio ambiente. Cuestiones generales", en Poder judicial, nm. especial IV, 1988, pp. 67 a 68. BELTRN BALLESTER, "El delito ecolgico", en Poder Judicial, nm. especial IV, 1988, pp. 95 y ss. 501. Como subraya DE VICENTE, ob. cit., p. 465. 502. Siendo el previsto en el art. 325 el tipo bsico, DE VICENTE, ob. cit., p. 461 503. Sobre el nuevo cdigo, cfr. CONDE PUMPIDO, "De los delitos contra los recusos naturales y el medio ambiente", en CONDE PUMPIDO (dir), Cdigo Penal. Doctrina y jurisprudencia, tomo II, Madrid, 1997.DE VEGA RUIZ, Delitos contra el medio ambiente, ordenacin del territorio, patrimonio histrico, flora, fauna en el Cdigo penal de 1995, Colex, Madrid, 1996. VVAA, Derecho penal del medio ambiente), Trotta, Madrid, 1997. 504. Resalta DE VICENTE, que se trata de un delito de peligro, ob. cit., p. 471.

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505 tratamiento normativo de corte administrativo; as en los arts. 325, 333 y 334 se incluyen tipos penales en blanco por su remisin a leyes y disposiciones generales protectoras de bienes ambientales cuya contravencin equivale a la realizacin de la conducta penada. Segn el nuevo Cdigo Penal (art. 339), los jueces o tribunales puedan ordenar al autor de los actos lesivos para los bienes ambientales la adopcin de medidas encaminadas a restaurar lo daado. Por otra parte, cuando el culpable de los hechos tipificados hubiera voluntariamente reparado el dao causado, se impondr la pena inferior en grado a las previstas en cada caso (art. 340). Asimismo, los rganos juzgadores podrn de oficio adoptar cualquier medida cautelar necesaria para la proteccin de los bienes tutelados penalmente (art. 339). Con este abanico de previsiones legales se estimula, por un lado, la restauracin voluntaria acometida por los autores de los daos, y por otro, se ponen en manos de los jueces facultades de aminoracin del dao mediante su cesacin o la adopcin de medidas cautelares, as como la posibilidad de obligar a los autores de los daos a repararlos. A propsito de la sancin penal, la STC 42/1999, de 22 de marzo, resuelve un recurso de amparo interpuesto por presunta lesin del derecho a la presuncin de inocencia y a la legalidad penal. Expone el recurrente que no qued demostrado el vertido de aguas residuales por el cual fue condenado por delito ecolgico y que el ro estaba ya muerto y que, en definitiva, de haberse producido, el vertido sera irrelevante. El TC considera correcta la prueba de anlisis efectuada durante el proceso y apunta que el gran deterioro del rio no obsta para la comisin del delito, pues ste se produce cuando hay peligro abstracto. El tipo penal en el caso el previsto en el art. 347 bis del antiguo codigo penal, aunque la interpretacin dada sirva tambin para el nuevo cdigo slo requiere peligro abstracto, sin que deba demostrarse perjuicio cierto sino potencial. Conviene reparar en la necesaria ponderacin que debe realizarse a la hora de regular, limitar en suma, conductas e imponer sanciones. Slo aquellos lmites de otros derechos justificados en el inters ambiental pueden cobijarse bajo el precepto constitucional regulador del deber de conservar el entorno. Los particulares disponen, adems, de acciones procesales para exigir el cumplimiento de los concretos deberes ambientales, por lo general instando a los poderes pblicos a ordenar el cese de las actividades lesivas y a imponer las sanciones que procedan. Tambin las CCAA han establecido, en el mbito de sus competencias ambientales, un rgimen sancionador, a veces disperso, otras veces inspirado en nor-

A propsito de esas remisiones a la normativa administrativa y de las desigualdades respecto a la legislacin autonmica, DE VICENTE, ob. cit., p. 469. Sobre la constitucionalidad de las normas penales en blanco y de la jurisprudencia al respecto del TC, cfr. J.M BAO LEN, ob. cit., pp. 113 y ss. y J.C. RODAS MONSALVE, Proteccin penal del medio ambiente, PPU, Barcelona, 1994.
505.

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mas generales referidas a la "disciplina ambiental". sta es la frmula empleada en el ttulo V de la Ley de Andaluca 7/1994, de 18 de mayo; el ttulo IV de la Ley de Madrid 10/1991, de 4 de abril; el ttulo V de la Ley de Murcia 1/1995, de 8 de marzo; el ttulo IV de la Ley de Galicia 1/1995, de 2 de enero; por el ttulo V de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero; y por el ttulo VII de la Ley 9/1999, de 26 de mayo de Castilla-La Mancha. Estas CCAA incluyen, como parte esencial de sus leyes generales de proteccin ambiental, las previsiones normativas acerca de las infracciones y sus sanciones as como el procedimiento para imponerlas. Algunas leyes autonmicas van ms lejos y establecen el principio de correccin, entre los dems principios ambientales que proclaman. Es el caso del artculo 2.h) de la Ley de Galicia 1/1995, ya citada, y del art. 5.2 de la Ley vasca 3/1998, tambin citada. Esta ltima proclama, asimismo, como principio el de "quien contamina paga y quien daa responde" (art. 5.2), trasladando formalmente a nuestro ordenamiento este principio del Derecho comunitario. Son varias las sentencias del TC que se han referido al rgimen administrativo sancionador en el orden ambiental. El TC ha justificado la imposicin de un orden sancionador mnimo en materia ambiental, tanto en el ttulo competencial especfico legislacin bsica en materia de proteccin del medio ambiente como en el reservado por el art. 149.1.1 CE asegurar la igualdad en las condiciones del cumplimiento de los deberes constitucionales. Entre esos deberes se encuentra el deber de conservar el entorno (art. 45.1 CE). El rgimen administrativo sancionador, entiende el TC, forma parte de la materia ambiental bsica y, en consecuencia, las normas que lo regulan son bsicas. Emparenta, tambin, con la igualdad en las condiciones bsicas de ejercicio del derecho ambiental (art. 45.1 CE). La primera y capital sentencia en la materia y cuya doctrina se ha seguido hasta la fecha, fue la STC 102/1995, de 26 de junio, que resolvi varios recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia acumulados. Se ventilaba en ese proceso la constitucionalidad, el carcter bsico o no, de varios preceptos de la Ley 4/1989 , de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres, y de otros preceptos de tres reales decretos que la desarrollan. Haba que dilucidar si tales disposiciones constituan materia bsica (art. 149.1.23 CE). De no serlo, la regulacin estatal invadira competencias autonmicas. El TC, luego de realizar importantes consideraciones sobre el concepto de medio ambiente y sobre el reparto de competencias en esta materia y que se tratan en otras partes de este trabajo (cap. V), entra a considerar, a propsito de cada precepto impugnado, si posee o no carcter bsico. En lo que ahora nos interesa, el TC entendi que el rgimen sancionador contenido en la ley y desarrollado por las normas reglamentarias posea en efecto, tal y como dispona el propio legislador estatal, carcter bsico (FF.JJ. 25, 26 y 32) ya que con l se garantizan unos mnimos comunes de proteccin que pueden ampliar las CCAA en

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el ejercicio de su competencia para dictar normas adicionales de proteccin del medio ambiente, tipificando, incluso, nuevas conductas. Otra sentencia la STC 156/1995, de 26 de octubre (F.J. 8), consider que la norma vasca impugnada no vulneraba el rgimen sancionador establecido por la norma bsica estatal, sino que completaba sta como legtimamente poda hacerlo, segn la doctrina sentada en la STC 102/1995. Por su parte, la STC 196/1996, de 28 de noviembre, consider que otra ley vasca impugnada, la 1/1989, de 13 de abril, que modificaba la calificacin de determinadas infracciones administrativas en materia de caza y pesca fluvial, invada la esfera estatal reservada por el art.1 49.1.23 CE, porque disminua, al rebajar las sanciones previstas estatalmente, el mnimo de proteccin ambiental dispensado por la ley estatal (F.J. 2). En definitiva, las CCAA pueden ampliar y mejorar el rgimen sancionador fijado por las normas bsicas, pero no disminuirlo ni restringirlo (F.J. 2). Tampoco pueden las CCAA introducir, en ese rgimen sancionador, divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido, respecto del rgimen jurdico aplicable a otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE), y deben acomodarse a las garantas del derecho sancionador, art. 25.1 CE, (F.J. 3 que hace textual referencia al F.J. 8 de la STC 87/1985). En el caso de la ley vasca se produca tal disminucin y divergencia, y el TC concluye que la norma autonmica infringe los arts. 149.1.1 y 23 CE. Por ltimo, la STC 16/1998, de 30 de enero, resuelve un recurso muy similar al resuelto por la STC 196/1996. Tambin se trata de una ley autonmica que disminuye el grado de proteccin ofrecido por el rgimen sancionador establecido en las normas bsicas. Se repite la argumentacin (FF.JJ. 1,2 y 3) vertida por la STC 196/1996, para concluir declarando inconstitucional la Ley del Principado de Asturias, 2/1989, de Caza.

V. DESCENTRALIZACIN POLTICA Y MEDIO AMBIENTE

Los mandatos contenidos en el art. 45 CE vinculan a todos los poderes pblicos internos sea cual sea su significacin territorial y las competencias asumidas por cada uno. Los principios ambientales se hacen efectivos a travs de la accin de todos ellos, segn las normas del bloque de la constitucionalidad que distribuyen competencias ambientales. El resultado de la actividad del Estado y de las 506 ambientales, CCAA habr de ser la realizacin de los principios constitucionales al servicio, a la postre, del derecho reconocido en el art. 45.1 CE . 507 En los Estados descentralizados se plantean siempre los lmites de la asun508 cin competencial de lo ambiental protagonizada por los entes descentralizados 509 n y se buscan formas de cooperaci . Es preciso, en todo caso, mantener una posicin fuerte del ente central que permita la consecucin de objetivos ambientales, slo alcanzables con una actuacin nica y centralizada. La actividad proORTEGA LVAREZ subraya la conexin entre las normas distributivas de competencias con el artculo 45, "Organizacin...", ob. cit., p. 3765. En parecido sentido ESCOBAR ROCA, ob. cit., p. 59. 507. En Italia, MERUSSI, ob. cit., pp. 454 y ss. O en los EEUU, POWELL, ob. cit., pp. 157 y ss. En los Estados Unidos han sido en ocasiones los Estados los primeros en plantear algunos problemas ambientales, por ejemplo, la proteccin de la vida salvaje, BUCK, ob. cit., p. 10. Como explica SULLIVAN, los Estados desarollan las leyes federales, con regulaciones ms estrictas, o dictan normas independientes, ob. cit., p. 4; tambin se encargan de tareas ejecutivas delegadas por la EPA, ob. cit., pp. 65 y ss. Asimismo, determinados programas federales de evaluacin del impacto ambiental son delegados a los Estados para su puesta en marcha, SPENSLEY, ob. cit., p. 427. 508. Valga el ejemplo de la National Environnmental Policy Act (NEPA) de los EEUU cuya seccin 101, inciso a) declara que "es una poltica permanente del gobierno federal la cooperacin con los gobiernos estatales y locales...". 509. Como sostiene BRAES, ob. cit., pp. 608 a 610. Y resalta MEZZETTI para el caso italiano. Una posicin centralizadora pareca deducirse de la STC 149/1991, luego parcialmente corregida por la STC 102/1995. BUCK, refiriendose al caso estadounidense, sostiene que la accin federal respondera al carcter global de los problemas ambientales, ob. cit., p. 10. Aunque como la propia BUCK apunta, los lobbys prefieran tratar directamente con los Estados y ver as multiplicadas sus posibilidades de influir, ob. cit., p. 11.
506.

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510 tectora del ente central tiene, segn cada ordenamiento, o un fundamento habilitante especfico o una legitimacin fundada en ttulos ms genricos . En Espaa, como ha ocurrido en otros mbitos, tambin en el ambiental la prctica y la jurisprudencia han ido consolidando una cierta "federalizacin" de nuestro reparto competencial, si bien con oscilaciones importantes. La primera jurisprudencia del TC (STC 149/1991, de la que ms adelante nos ocuparemos) vino a reforzar la posicin del Estado con un entendimiento expansivo de lo que deba entenderse por legislacin bsica ambiental. En ese momento, el reparto competencial y la prctica legislativa y jurisprudencial derivaban hacia una interpretacin, m s bien, regionalista de nuestra distribucin de competencias, favorable, por tanto, para el Estado. Pero el ensanchamiento de los mbitos compe511 tenciales auton micos, muy significativo en la esfera ambiental, cambi la tendencia con la asuncin, por parte de todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, de competencias legislativas de desarrollo de la legislacin bsica del Estado y para dictar normas adicionales de proteccin, as como la concentracin en exclusiva de las competencias de ejecucin. No es de extraar que hayan comenza512 n general y lo que faldo a proliferar leyes autonmicas ambientales de protecci ta en el Derecho estatal se encuentre en el autonmico . 513 En el plano legislativo, estamos, pues, ante una materia compartida entre el Estado y las Comunidades. Y a esta descentralizacin principal se suman las competencias, muy importantes en algunos casos, que poseen los Ayuntamientos. Adems, por encima de todas las instancias internas se superpone la Comunidad Europea, tambin con facultades en materia ambiental. Como es bien sabido, la Comunidad Europea ha legislado profusamente lo ambiental, trastocando la distribucin interna de competencias en Espaa y predeterminando, adems, el contenido de nuestro Derecho, porque las normas europeas siempre iban por delante de las espaolas en la tutela de los bienes ambientales. Por eso, las normas comunitarias han obligado a la adaptacin de nuestro ordenamiento, adaptacin tanto ms complicada, por cuanto que, internamente, la materia es compartida por varias esferas de poder poltico.

Como sucede en los Estados Unidos, donde la poltica federal se sustenta en diversas clusulas constitucionales, tales como la de comercio interestatal, la regulacin de la propiedad, POWELL, ob. cit., pp. 157 y ss, tambin en el "treaty power", BUCK, ob. cit., p. 10, o en otras como la proteccin de la salud pblica y del bienestar o en la "equal protection", SULLIVAN, ob. cit., pp. 21 y ss. Es interesante, por lo peculiar, el caso de Puerto Rico, donde la aplicacin de las leyes federales de los EEUU se compagina con la propia poltica de la isla, LPEZ FELICIANO, ob. cit., en especial, pp. 42 y ss. 511. F. LPEZ MENUDO, "Planteamiento constitucional del medio ambiente. Distribucin de competencias Estado-Comunidades autonmas", en Proteccin administrativa del medio ambiente, CGPJ, Madrid, 1994. 512. Tambin en los EEUU los Estados poseen sus propias leyes generales de proteccin ya desde los primeros aos de la dcada de los setenta, BRAES, ob. cit., p. 41. 513. ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 104.
510.

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Con el solapamiento de los ttulos europeo, estatal y autonnico se genera 514 ambientales que es necesario couna complicada trama de acciones legislativas ordinar. La concurrencia entre Comunidad y Estados va, poco a poco, limitando la discrecionalidad de stos al ir la primera ampliando su mbito material, cuando regula nuevos aspectos relativos al medio. Pero como, por lo general, la Comunidad emplea directivas, los poderes pblicos internos deben ejercer sus propias competencias ambientales para desarrollar, ms bien transponer, las normas armonizadoras comunitarias. Queda, pues, ventilar quin es internamente competente para desarrollar las directivas comunitarias, quien para adoptar esas decisiones de salvedad contempladas en el Tratado de la Comunidad, quin, en fin, para ocuparse de las tareas ejecutivas del medio ambiente. En todos los Estados descentralizados de la Unin Europea se produce el mismo fenmeno de articulacin de las competencias ambientales internas, en todos ellos materia descentralizada, con las competencias comunitarias. El problema es interno porque opera en ste como en todos los dem s casos, el principio de autonoma institucional de los Estados, los encargados de asegurar la aplicacin en materia ambiental, el desarrollo de las directivas del Derecho comunitario. En Espaa son, pues, las normas del bloque de la constitucionalidad las que determinan la concreta distribucin de competencias ambientales y las que, de paso, aclaran quin es internamente competente para desarrollar las directivas. La STC 102/1995, de 26 de junio, aplic a lo ambiental la doctrina acerca de la competencia interna para desarrollar y aplicar el Derecho comunitario, dejando muy claramente establecido que son las CCAA las encargadas de transponer las directivas cuando stas incidan en sus mbitos competenciales, no pudiendo entenderse que la transposicin sea, por s misma, materia bsica (F.J. 14) y recuerda que las obligaciones derivadas de los tratados suscritos por Espaa no constituyen ttulo competencial alguno que atribuya competencias al Estado (F. J. 12). Ms recientemente y tambin en materia ambiental, el TC ha reiterado su doctrina en la STC 13/1998, de 22 de febrero:
"...el Derecho comunitario no es en s mismo canon o parmetro de constitucionalidad en los procesos constitucionales" (F.J. 3).

Y aade:
"...la determinacin de a que ente pblico corresponde la ejecucin del Derecho comunitario...se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatu-

514. Acerca de la ordenacin de competencias comunitarias, cfr. E. ALONSO GARCA, El derecho..., ob. cit., pp. 55 y ss. y KRMER, Derecho ambiental..., ob. cit., pp. 160 y ss.

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tarios de reparto de competencias en la materia afectada (STC 236/1991, F.J.9)" (F.J. 3).

En este caso, las normas estatales impugnadas transponan la directiva 85/ 337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985. V.1. TTULOS AMBIENTALES ESPECFICOS. DESDE LA RESIDUALIDAD EN FAVOR DEL ESTADO A LA GENERALIZACIN DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA AUTONMICA
515

Sobre la materia ambiental opera, internamente, una pluralidad de competencias. Dejando al margen la accin municipal, reparamos en que tanto el Estado, como las CCAA disponen de competencia en la materia, de conformidad con lo establecido en los arts. 149.1.23 y 148.1.9 CE y en los estatutos de autonoma, sin olvidar la competencia general reservada al Estado por el art. 149.1.1 CE, cuyo ejercicio puede afectar a lo ambiental. Los ttulos ambientales de las CCAA tienen su concrecin y desarrollo en los respectivos estatutos de autonoma, en alguno de los cuales se asumen competencias en materias no expresamente mencionadas en la Constitucin; tal es el caso de la materia "espacios naturales protegidos". El art. 149.1.23 CE reserva al Estado la competencia exclusiva de dictar "la 516 legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente". Sin entrar ahora en la delicada diferencia entre bases y legislacin bsica, que ms adelante veremos , comprobamos que el artculo 149.1.23 CE no regula una tpica materia compartida porque se refiere a las "facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de proteccin" sin reservarles facultades de desarrollo legislativo. Todas las CCAA, en virtud del art. 148.1.8 CE pudieron asumir la competencia de "gestin en materia de medio ambiente". Sin embargo, el primer reparto competencial nos ofreci el siguiente panorama: las CCAA constituidas de acuerdo con el art. 151 CE y algunas otras asumieron la competencia de desarrollo legislativo y ejecucin tanto en materia de proteccin del medio ambiente como la facultad de dictar normas adicionales de proteccin. El resto de las
515. ORTEGA LVAREZ, ob. cit., p. 3751. Y S. MUOZ MACHADO, "La distribucin de competencias entre el Estado, las Comunidades autnomas y las corporaciones locales en materia de medio ambiente", en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, pp. 366 y ss. DOMPER FERRANDO, I, ob, cit., pp. 135 y ss. y II. D. LOPERENA ROTA detalla la distribucin competencial en materia de sanidad ambiental, destacando el papel de los ayuntamientos, ob. cit., pp. 1472 y ss. Acerca de la diversidad de ttulos competenciales, cfr. G. RUIZ-RICO RUIZ, "Las competencias de medio ambiente y la jusiprudencia constitucional", en La proteccin del medio ambiente en el ordenamiento jurdico espaol, ob. cit., pp. 197 y ss. 516. Cfr. infra cap. V.2.

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CCAA se quedaron, slo, con la competencia de gestin de la proteccin del medio ambiente. La ampliacin competencial, llevada a cabo a partir de la Ley Orgnica 9/ 1992, atribuy a las CCAA que no la posean la facultad de dictar normas adicionales de proteccin, pero no les asign facultades de desarrollo legislativo en la materia. La reforma de los estatutos en los aos 1994-96, realizadas para incorporar las novedades de la Ley 9/1992, no alter sustancialmente las cosas. Slo la oleada de reformas estatutarias de los aos 1998 y 1999 atribuy a las CCAA que no la tenan la competencia de desarrollo legislativo en materia de proteccin del medio ambiente, logrndose as la prctica equiparacin entre todas las CCAA. A la vista de los contenidos normativos constitucionales y estatutarios y luego de las sucesivas reformas de los estatutos de autonoma cuntas competencias ambientales existen? una o varias?. La dispersin estatutaria permitira una descomposicin de lo ambiental en varias competencias diferenciadas. En mi opinin, salvo cuando sea inevitable, debe mantenerse la unidad y coherencia de una sola materia en la cual tanto el Estado como las CCAA poseen competencias normativas, reservndose a las CCAA la plenitud de la funcin ejecutiva, salvo intervencin excepcional del Estado. Segn la Constitucin, por un lado tendremos la competencia legislativa del Estado para dictar la legislacin bsica (art. 149.1.23 CE), por otro, las potenciales competencias autonmicas para dictar normas adicionales de proteccin (tambin en el art. 149.1.23 CE) y para gestionar la materia proteccin del medio ambiente (art. 148.1.9 CE). Los estatutos de autonoma aaden el desarrollo legislativo de la legislacin bsica del Estado en materia de proteccin del medio ambiente (competencia hoy da universalizada y diferenciada en casi todos los estatutos de la facultad de dictar normas adicionales de proteccin) y la competencia, en algunos estatutos exclusiva, de desarrollo legislativo y ejecucin en materia de espacios naturales protegidos; materia esta ltima a la que el TC ha reconocido sustantividad propia, a pesar de su ntima conexin con la materia medio ambiente. Otras referencias estatutarias al paisaje, a la ecologa, etc. no han merecido reconocimiento ni doctrinal ni jurisprudencial que permita su desglose de la materia troncal. Las CCAA poseen, pues, en apariencia dos competencias legislativas ambientales: la de desarrollo legislativo, segn el esquema tpico de las materias compartidas, y la de dictar normas adicionales de proteccin, normas que, en puridad, no desarrollan la legislacin bsica estatal sino que complementan, con mayor proteccin, la brindada por el legislador estatal. En realidad, estas dos competencias se proyectan sobre la misma materia y tienen idntica finalidad. Por ello, resulta un poco artificiosa la diferenciacin competencial, porque se tra-

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ta, ms bien, de la distinta actitud que puedan adoptar las CCAA frente a la legislacin bsica del Estado, o desarrollarla o completarla con normas adicionales. Aunque la Constitucin slo prevea lo segundo, los estatutos de autonoma, ya desde el primer momento, introdujeron la mecnica de las materias compartidas en la esfera de lo ambiental. A las dos competencias normativas autonmicas que venimos de explicar, hay que sumar la de legislar en materia de espacios naturales, tambin en el marco de la legislacin bsica del Estado. ste, sin tener un ttulo especfico en la materia, puede, empero, legislar invocando su ttulo ms genrico en medio ambiente y dictar, por tanto, normas bsicas en materia de espacios naturales. Tanto en la materia de proteccin del medio ambiente como en la de espacios naturales las funciones ejecutivas corresponden a las CCAA. V.1.1. El punto de partida: el primer reparto competencial ambiental Si todas las Comunidades asumieron, desde su constitucin, la competencia 517n del medio ambiente, la ejecutiva exclusiva en materia de gestin de la protecci asuncin autonmica de competencias legislativas fue, en la primera hora, desigual. Esta diversidad ha ido, sin embargo, atemperndose con asunciones competenciales posteriores. Veamos ahora con detalle los pasos dados y el resultado actual. Algunos estatutos atribuyeron desde el primer momento a las CCAA respectivas, en el marco de la legislacin bsica del Estado, una competencia no contemplada, en su vertiente legislativa, en la Constitucin: la de desarrollo legislativo y la ejecucin de determinadas materias entre las que se encontraba "la proteccin del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer normas adicionales de proteccin" (art. 10.1.6 del Estatuto cataln), "medio ambiente y ecologa" (art. 11.1.a del Estatuto vasco), "Medio ambiente, higiene de la contaminacin, bitica y abitica" (art. 15.1.7, del Estatuto de Andaluca). Adem s de los estatutos elaborados y aprobados, conforme al procedimiento previsto en el art. 151 CE, algunos de los aprobados segn el procedimiento de los arts. 143 y ss. CE recogieron, desde el primer momento, esa competencia de desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado. Es el caso del Estatuto valenciano, cuyo art. 32.1.6 reproduce el tenor literal del art. 10.1.6 del Estatuto cataln. Otras Comunidades que poseyeron, desde el primer momento, competencias amplias fueron: Navarra, Canarias, Baleares y Madrid. El peculiar proceso e for517.

Sobre este momento de asuncin competencial autonmica cfr. RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 202 y ss.

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macin autonmica de Navarra condujo a introducir, por un lado y en idnticos trminos a los del Estatuto del Pas Vasco, la competencia de desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado en materia de "medio ambiente y ecologa" (art. 57.c de la Ley Orgnica 13/1982, de Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra). Pero, adems y segn reza el art. 50.1 de la citada ley "En virtud de su rgimen foral", Navarra ostenta la competencia exclusiva, entre otras materias, en "espacios naturales protegidos" (apartado c del citado art. 50.1). Canarias slo asumi estatutariamente la funcin ejecutiva, en el marco de la legislacin bsica del Estado, sobre la "proteccin del medio ambiente" (art. 33.a) del Estatuto). El art. 34.a prevea la futura asuncin, mediante transferencia o reforma estatutaria de competencias legislativas y de ejecucin. Esta transferencia se produjo, simultneamente a la aprobacin del Estatuto (Ley Orgnica 10/1982, de 10 de agosto), con la Ley de Transferencias Complementarias a Canarias (Ley Orgnica 11/1982, de la misma fecha). Las Comunidades de Baleares y Madrid asumieron en sus estatutos la competencia de desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado en cuanto concierne a "las normas adicionales de proteccin del medio ambiente. Espacios naturales protegidos. Ecologa" (art. 11.5 del Estatuto balear); es un artculo muy completo que recoge con amplitud lo ambiental. Ms amplitud todava presentaba el art. 27.10 del Estatuto de la CA de Madrid que reservaba a sta la competencia de desarrollo legislativo y ejecucin, en el marco de la legislacin bsica del Estado sobre "las normas adicionales de proteccin del medio ambiente para evitar el deterioro de los equilibrios ecolgicos, especialmente en lo relativo al aire, aguas, espacios naturales y conservacin de la fauna". Como se aprecia, el legislador estatutario, sin nimo de ser excluyente, realiz, sin embargo, una muy pormenorizada enumeracin de los bienes ambientales protegidos y estableci, incluso, el objetivo perseguido con las normas adicionales de proteccin. Al margen de su redaccin, destaca de estos dos estatutos la combinacin realizada entre la competencia de desarrollo legislativo y la de dictar normas adicionales de proteccin. Son los precedentes de la posterior generalizacin competencial a la que serviran de modelo. El Estatuto gallego regula la cuestin de forma peculiar es la nica que as lo hace pero con mejor acomodo en la Constitucin; asign a la Comunidad gallega la competencia exclusiva para dictar "normas adicionales sobre proteccin del medio ambiente y del paisaje, en los trminos previstos en el art. 149.1.23 CE" (art. 27.30). Se ubic la competencia entre las exclusivas y se enmarca su ejercicio en el cuadro de la legislacin bsica que dicte el Estado al ejercer el ttulo competencial que le confera el art. 149.1.23 CE. El modelo resultante del Estatuto gallego consiste en dos competencias exclusivas, la del Estado (149.1.23 CE) y la de la CA para dictar normas adicionales de proteccin con mbitos materiales diferenciados pero que permiten la concurrencia de dos ttulos competenciales. No se trata, pues, de una materia compartida sino de dos distintas que, sin

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embargo, permiten la interseccin y el solapamiento de los ttulos competenciales, estatal y autonmico, en un rgimen de legtima concurrencia.. La regulacin del Estatuto gallego es la que mejor se compadece con la interpretacin efectuada por el TC en su STC 149/1991, F.J. 1.D). Segn el TC, la regulacin constitucional (art. 149.1.23) no reserva para las CCAA ni explcita ni implcitamente un mbito material de desarrollo de la legislacin bsica del Estado. Ya veremos tambin como la STC 102/1995 se aparta de esa jurisprudencia y se ocupa de acomodarla a lo que, a la postre, ha resultado de la regulacin estatutaria definitiva de la materia medio ambiente. Los estatutos cataln y valenciano, a su manera, salvaban la dudas suscitadas al prever, por un lado, la competencia de desarrollo legislativo de la legislacin bsica ambiental "sin perjuicio de la facultad de dictar normas adicionales de proteccin" (art. 10.1.6 del E. A. de Catalua y art. 32.6 del E. A. de Valencia). El resto de los estatutos de autonom a slo atribuan, en un principio, la funcin ejecutiva, aunque en ocasiones prevean la asuncin de la competencia de desarrollo legislativo y la ejecucin de la legislacin bsica del Estado en materia ambiental, mediante ley de transferencia o reforma de los estatutos. En su primera redaccin los Estatutos de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragn, Castilla-La Mancha, Castilla y Len y Extremadura recibieron nicamente la funcin ejecutiva en materia ambiental. Naturalmente, el tenor literal de cada estatuto variaba aunque fueran frecuentes repeticiones en la redaccin. La competencia ambiental que estatutariamente asumieron estas CCAA era, sin duda, la que se recoge en el art. 148.1.9 de la Constitucin. Dos estatutos, el de Murcia (art. 12.1.a) y el de Cantabria (art. 24.a) empleaban la misma expresin constitucional y mencionaban "la gestin en materia de medio ambiente", entre las materias sobre las que ambas posean facultades de ejecucin. El Estatuto de Aragn (art. 36.2.c), sucintamente tambin, pero con otras palabras, reservaba a la Comunidad la funcin ejecutiva sobre la "proteccin del medio ambiente". Tres estatutos de autonom a compartan una redaccin muy parecida. Los de Asturias, La Rioja y Extremadura atribuan a la funcin ejecutiva de las respectivas Comunidades no slo la proteccin ambiental, sino, tambin, la competencia ejecutiva sobre los vertidos industriales y contaminantes (art. 12.a del Estatuto asturiano, art. 10.1.1 del riojano y art. 9.2 del Estatuto extremeo). Pero los ms completos, entre los estatutos que solo reservaban la funcin ejecutiva en la materia ambiental, eran el de Castilla y Len y el de Castilla-La Mancha. Los respectivos artculos 28.3 y 33.1 se referan, no slo a la proteccin del medio ambiente, sino tambin a la tutela del entorno natural y del paisaje. Es verdad que estos son dos bienes ambientales y, por lo tanto, subsumibles en el concepto de medio ambiente. Las especificaciones eran, pues, redundantes. Ambos estatutos se referan, adems, a las "instalaciones y experiencias con incidencia sobre las condiciones climatolgicas".

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En todos los estatutos de la va del art. 143 CE se incluan clusulas de extensin competencial que anticipaban, de conformidad con los arts 148.3 y 150.1 y 2 CE, la recepcin estatutaria (reforma de los estatutos) o extraestatutaria (leyes de transferencia o delegacin) de nuevas competencias. Estos estatutos contenan una lista de materias que podran ser recibidas, como as fue con posterioridad. Entre ellos tres mencionaban la "adopcin de normas adicionales de proteccin del medio ambiente", eran los estatutos asturiano (art. 13.1.b), cntabro (art, 25.1.h) y murciano (art. 13.1.d). Los estatutos de La Rioja, Castilla y Len, Castilla-La Mancha y Extremadura incluan una clusula de extensin competencial, pero, entre las competencias previstas, no se hallaba la de dictar normas adicionales de proteccin del medio ambiente. V.1.2. Las sucesivas ampliaciones de las competencias autonmicas Sin embargo, para todas las Comunidades que no la posean, la Ley Orgnica 9/1992 transfiri la competencia de desarrollo y ejecucin, en el marco de la legislacin bsica del Estado, en materia de "normas adicionales de proteccin del medio ambiente" (art. 3.c de la citada ley). Esta Ley, incluso, atribuy tal competencia a las Comunidades de Madrid y de Baleares que ya la posean estatutariamente. La distribucin de competencias ambientales, que haca la Ley Orgnica 9/ 1992, se consagr definitivamente con las reformas de los estatutos de autonoma mediante las cuales las CCAA asumieron, ya con todas las garantas, la compe518 tencia legislativa ambiental. Siguiendo el modelo anticipado por el Estatuto de Madrid , se disip normativamente la diferencia entre normas adicionales de proteccin y normas de desarrollo legislativo. El desarrollo de la legislacin bsica del Estado se llevara a cabo mediante la aprobacin de normas adicionales de proteccin. Esta interpretacin de la Constitucin fue consagrada, despus, por la STC 102/1995 cuyo entendimiento de lo bsico en materia ambiental se apart de lo sentado por la STC 149/1991. Como pudo afirmar el TC, en su STC 102/1995, todos los estatutos atribuyen competencias ambientales a las respectivas CCAA, con "frmulas diversas pero coincidentes, sin embargo en la sustancia" (F.J. 2). Es posible, por tanto, contemplar armnicamente la relacin entre
518. El E.A. de Madrid preludiaba lo que iba a ser la formalizacin de la competencia legislativa autonmica ambiental en 1992, mezclando ambas interpretaciones. En efecto, su art. 27.10 no calificaba la competencia de exclusiva, sino de desarrollo legislativo de la legislacin bsica del Estado, y en el marco por sta establecido, para dictar normas adicionales de proteccin. La Ley O. 9/1992 atribuye a las CCAA que no la posean la competencia de desarrollo legislativo mediante la adopcin autonmica de normas adicionales de proteccin, identificando de facto los espacios materiales de la competencia de desarrollo legislativo y de la competencia para dictar normas adicionales de proteccin. Ya haba advertido la STC 149/1991 lo difcil que era, en la prctica, distinguir entre unas normas y otras; la ampliacin estatutaria acab por disipar normativamente toda diferencia

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las competencias estatales que inciden en lo ambiental y el haz de competencias autonmicas diversamente formuladas, pero ya sustancialmente equiparables. El 24 de marzo de 1994 se aprobaron todas las leyes orgnicas que reformaron diversos estatutos de autonoma. Por lo que a la materia ambiental respecta, todas las CCAA, a las que sus estatutos de autonoma no conferan la competencia de dictar normas adicionales de proteccin, asumieron mediante la reforma estatutaria esta competencia. El encabezamiento de todos los artculos estatutarios, en uno de cuyos apartados se incluye la frmula "normas adicionales de proteccin del medio ambiente", es siempre el mismo: "En el marco de la legislacin bsica del Estado y, en su caso, en los trminos que la misma establezca corresponde ...el desarrollo legislativo y la ejecucin en las siguientes materias". Este es el tenor literal de todos los Estatutos reformados. Se trata de los estatutos de Asturias (art. 11.11, luego de la reforma operada por la Ley O. 1/1994, como todas las que a continuacin se citan, de 24 de marzo); Cantabria (art. 23.7 de la Ley O. 2/1994); La Rioja (art. 9.11, Ley 3/1994); Murcia (art. 11.11, Ley O. 4/1994); Aragn (art. 36.1.6, Ley O. 6/1994); Castilla-La Mancha (art. 32.7, Ley O. 7/1994); Castilla y Len (art. 27.1.9, Ley O. 11/1994); y Extremadura (art. 8.9, Ley O. 8/1994). La distribucin competencial en la materia se complet en 1995 con la aprobacin de los estatutos de Ceuta y Melilla y con la consiguiente creacin de estas dos nuevas Comunidades Autnomas. Los trminos de los dos estatutos cuando confieren competencias son idnticos y en ambos se recogen, en los respectivos arts. 21.1, las materias sobre las que las Comunidades ejercern sus competencias. Estas, segn los respectivos arts. 21.2, son la administracin, inspeccin y sancin y, en los trminos que establezca la ley general del Estado, la potestad normativa reglamentaria. La competencia normativa de estas dos Comunidades queda, pues, en el escaln reglamentario y se proyecta sobre las materias que otros estatutos reservan a la competencia legislativa. Entre las materias atribuidas a la potestad reglamentaria de estas ciudades no se contempla ninguna especficamente ambiental, aunque s varias con sta emparentadas; por ejemplo, la ordenacin del territorio, obras pblicas, carreteras, puertos, agricultura y ganadera, montes y aprovechamientos hidrulicos, caza, acuicultura y marisqueo. Los respectivos arts. 22.1.1 atribuyen, sin embargo, la ejecucin de la legislacin del Estado a las respectivas comunidades en la materia "gestin en materia de medio ambiente, incluidos los vertidos industriales". Se asume as la materia que, en un primer momento, recibieron las CCAA del rgimen comn. Y aunque los respectivos arts. 21.1.25 permitan la asignacin estatal de nuevas materias, nunca salvo reforma radical de los estatutos, estas comunidades recibiran la competencia legislativa que poseen todas la dems Comunidades. La prctica equiparacin tiene su excepcin con Ceuta y Melilla, persistiendo la asimetra competencial que obliga al Estado a mantener un cuerpo legislativo completo e inmediatamente aplicable en estas dos ciudades norteafricanas.

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La reforma sufrida por algunos estatutos de autonom a a finales de 1996 apenas afecta a la distribucin competencial en la materia de medio ambiente. Ya con la Ley Orgnica 9/1992 y con la inclusin de la competencia legislativa ambiental en los estatutos, mediante su reforma llevada a cabo en 1994, se haba llegado a la prctica homologacin de las competencias autonmicas en la materia. Sin embargo, dos estatutos de autonoma sufren en 1996 reformas reseables que afectan a lo ambiental. Se trat de los estatutos canario y aragons. La Ley O. 4/ 1996, de 30 de diciembre, de reforma del Estatuto de Canarias, introduce en el art. 30.16 la competencia exclusiva en la materia "espacios naturales protegidos". Por su parte, el art. 32.12 viene a atribuir la competencia de desarrollo legislativo y la funcin ejecutiva en materia de "Proteccin del medio ambiente, incluidos los vertidos en el mbito territorial de la Comunidad autnoma". La Ley Orgnica 5/1996, tambin de 30 de diciembre, introduce en el Estatuto aragons una nueva redaccin de la competencia de desarrollo legislativo en materia ambiental que el Estatuto ya recoga desde la reforma de 1994. El nuevo art. 37.3 atribuye la materia "normas adicionales de proteccin del medio ambiente y del paisaje". Se cambia la ubicacin de la materia (antes se hallaba en el art. 36.1.6) y se aade "y del paisaje". 519 Ocho estatutos de autonom a fueron reformados durante los aos 96-99 para, entre otras cosas, ampliar a la funcin de desarrollo legislativo en el marco de la legislacin bsica del Estado sobre la materia de proteccin del medio ambiente. El procedimiento en todos los casos ha consistido en fundir las competencias "dictar normas adicionales de proteccin" y "proteccin del medio ambiente" para atribuir a las Comunidades la competencia de desarrollo legislativo sobre proteccin del medio ambiente. Por lo dem s, las reformas estatutarias de los ltimos aos presentan algunas otras novedades; por ejemplo: la atribucin a la CA de Extremadura (nuevo art. 8.2) y a la CA de Castilla y Len (nuevo art. 34.1.9) de la competencia de desarollo legislativo y ejecucin en materia de espacios naturales protegidos. Se da en otros estatutos reformados un sesgo ambientalista a la competencia sobre caza y pesca fluvial, incorporando a esta materia la "proteccin de los ecosistemas
Artculo 8.8 del Estatuto de Extremadura (reformado por la L.O. 2/1999, de 6 de mayo; art. 34.1.5 del Estatuto de Castilla y Len (reformado por la L.O. 4/1999, de 8 de enero); art. 11.5 del Estatuto de Asturias (reformado por la L.O. 1/1999, de 5 de enero); art. 27.7 del Estatuto de Madrid (reformado por la L.O. 5/1998, de 7 de julio); art. 11.3 del Estatuto de Murcia (reformado por la L.O. 1/9998, de 15 de junio); art. 32.7 del Estatuto de Castilla-La Mancha (reformado por la L.O. 3/1997, de 3 de julio); art. 37.3 de Estatuto de Aragn (reformado por la L.O. 5/1996 de 30 de diciembre). Slamente el Estatuto de Cantabria suprime la mencin a las normas adicionales de proteccin y se refiere a la "proteccin del medio ambiente y de los ecosistemas" (art. 25.7) para atribuir esta materia a las funciones de desarrollo legislativo y ejecucin de la Comunidad (Estatuto de Cantabria reformado por la L.O. 11/ 1998, de 30 de diciembre). Los textos estatutarios con las nuevas reformas pueden encontrarse en I. TORRES MURO, Los Estatutos de Autonoma, Madrid, CEPC-BOE, 1999.
519.

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donde se desarrollan dichas actividades" (nuevos arts. 7.8 del Estatuto de Extremadura y 32.9 del Estatuto de Castilla y Len). El Estatuto de Madrid (nuevo art. 27.9) incorpora, en el mismo apartado que recoge la competencia en espacios naturales, la competencia especfica de proteccin de los ecosistemas en donde se pesque y cace. Hay otras novedades menores, como aadir una referencia al paisaje (en el nuevo art. 9.1 del Estatuto de La Rioja); o a la ecologa (nuevo art. 11.7 del Estatuto balear); o la incluisin del calificativo "paisajstico" a lado de otros para incluir tambin el "patrimonio paisajstico" (art. 10.14 Estatuto de Murcia). 520 En definitiva, con las ltimas reformas estatutarias se ha concluido la efectiva homologacin competencial en materia ambiental entre aquellas Comunidades ms beneficiadas cuando se constituyeron y aqullas otras que ni siquiera en la oleada de reformas de 1994 (luego de la ley de transferencia 9/1992) lograron la plena equiparacin, slo acontecida con las extensas reformas de los aos 96-99. La ampliacin de las competencias autonmicas en materia ambiental se ha dejado sentir en la jurisprudencia del TC, segn la cual, el canon de su enjuiciamiento son las normas del bloque, tal y como aparecen en el momento de resolver el litigio constitucional. Este criterio de adaptacin a las modificaciones sobrevenidas se manifiesta en las SSTC 14/1998 y 15/1998, ambas de 22 de febrero. V.1.3. Existen ttulos competenciales ambientales distintos de los previstos en la Constitucin? Los espacios naturales protegidos El art. 149.3 CE introduce, como se sabe, una doble clusula de residualidad, una a favor del Estado y otra a favor de las CCAA, autorizando a stas para asumir competencias en materias no atribuidas expresamente al Estado. La STC 102/1995, de 26 de junio, consider esta posibilidad realizada en la competencia sobre espacios naturales protegidos (F.J. 16). Esta residualidad no autoriza, sin embargo, a descomponer las materias reservadas al Estado para, con los trozos obtenidos, inventar materias supuestamente innominadas en la Constitucin y asumibles por las CCAA en sus estatutos. Algo de ello ha ocurrido, sin embargo, en el reparto estatutario de materias ambientales. En efecto, algunas CCAA asumieron, incluso desde el primer momento, competencias, a veces exclusivas, en materia desgajada del tronco de la materia medio ambiente. As, mientras que algunos estatutos acogieron una parca invocacin al medio ambiente, caso de los estatutos de Catalua (art. 10.1.6), de Canarias (art. 33.a), Valencia (art. 32.1.g), Cantabria (art. 2.a), Murcia (art. 12.1.a) o Aragn (art. 36.2.c), otros incluyeron referencias a otras materias subsumibles perfectamente en la materia medio ambiente creando una confusin todava no del todo disipada. Veamos.
520.

Un buen panorama lo ofrece ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., pp. 107 y ss.

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El Estatuto del Pas Vasco (art. 11.1.a) se refiere al medio ambiente y a la "ecologa", referencia, sta ltima, que se reproduce en el art. 57.c de la Ley de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra y en el art. 11.5 del Estatuto balear. Por su parte, el Estatuto de Andaluca menciona, adems del medio ambiente, una enigm tica "higiene de la contaminacin, bitica y abitica" (art. 15.1.7). El estatuto gallego contiene la evocadora mencin al paisaje (art. 27.30) que recuerda la Constitucin de 1931; esta mencin se repite en los estatutos de Castilla y Len (art. 28.3) y de Castilla-La Mancha (art. 33.1) y ha sido introducida, en 1996, al reformar el Estatuto aragons (art. 37.3). Algunos estatutos recogen referencias a los vertidos industriales contaminantes en las aguas (arts 11.10 del E. A. de Catalua, 12.10 del E. A. del Pas Vasco, 29.4 del E. A. de Galicia, 33.10 del E. A. de Valencia, 12.3 del E. A de las Islas Baleares, 58.1.h de la Ley de Amejoramiento de Navarra, 12.a del E. A. de Asturias, 10.1.1 del E. A. de La Rioja, 9.2 del E. A. de Extremadura y art. 32.12 del E. A. de Canarias (este ltimo, luego de la reforma de 1996). En las ltimas reformas algunos estatutos introdujeron referencias a aspectos concretos del medio ambiente. As, en el nuevo art. 9.1 del Estatuto de La Rioja se inserta una referencia al paisaje; el nuevo art. 10.4 del Estatuto de Murcia menciona el "patrimonio paisajstico"; o la referencia a la ecologa introducida en el nuevo art. 11.7 del Estatuto balear. 521 De todas estas referencias variopintas , es la relativa a los espacios naturales protegidos la que ms problemas interpretativos ha suscitado. No est claro que esta competencia posea sustantividad separada de la materia medio ambien522veces citada STC 102/1995 reconoci la te. Sin embargo, la importante y tantas utilidad de la competencia especfica para reforzar la posicin, frente al Estado, de las CCAA que la poseen. Pero antes de abordar con detalle los aspectos que ahora interesan de la precitada sentencia, ocupmonos de reflejar cul es el panorama estatutario a propsito de los espacios naturales protegidos. Dos Comunidades carecen de competencia especfica en la materia, son: Pas Vasco, Galicia. Extremadura y Castilla Len que no la posean, la asumieron en 1999. Son los nuevos arts. 8.2 del Estatuto extremeo y 34.1.9 del Estatuto castellano leons. En ambos casos la competencia asumida es de desarrollo legislativo y ejecucin en el marco de le legislacin bsica del Estado. Otras cinco, segn sus respectivos estatutos, poseen competencia exclusiva, son: Catalua (art. 9.10); Andaluca (art. 13.7), Valencia (art. 31.10), Aragn (art. 35.1.10) aunque en el encabezamiento del precepto se califique a las competencias que siguen de
521. Para ORTEGA LVAREZ, la pluralidad de ttulos competenciales autonmicos es irrelevante, Lecciones..., ob. cit., pp. 107 y ss. 522. Como materia distinta la apreci tempranamente F. SOSA WAGNER, "Espacios naturales protegidos y Comunidades Autonmas", en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 38, 1983, pp. 35 y ss.

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exclusivas, en el nmero 10 del art. 35.1 se hace referencia a la legislacin bsica del Estado; Canarias (art. 34.a).4) y Navarra (art. 50.1.d). El resto de las Comunidades que poseen competencia en la materia, salvo Ceuta y Melilla, han asumido competencias de523 desarrollo legislativo y ejecucin en el marco de la legislacin bsica del Estado . El panorama es, pues, algo desigual con Comunidades, pocas ya, que carecen de competencia especfica y con diferentes intensidades en la asuncin estatutaria de quienes la poseen. La Ley 4/1989 resolvi, en parte, esta disparidad, generalizando para todas las CCAA atribuciones (la posibilidad de declarar espacios naturales y de gestionarlos) en materia de espacios naturales y convirtindose, de esta suerte, en norma atributiva de competencias para aquellas CCAA que carecan de ellas en materia de espacios naturales. Para stas podra entenderse como una concrecin de sus genricas competencias ambientales (desarrollo legislativo en materia de proteccin del medio ambiente, dictar normas adicionales de proteccin y funcin ejecutiva en materia ambiental). Sea como fuere, la Ley 4/1989 opera una suerte de homogeneizacin efectiva de las competencias ambientales respecto de los espacios naturales. La STC 102/1995 es muy reveladora y sienta una decisiva jurisprudencia. Sin entrar en todo el contenido de la sentencia, muy amplio y tratado en otros muchos lugares de esta obra, nos ceiremos al anlisis de aquellos fundamentos jurdicos relativos a la proteccin de los espacios naturales, cuya regulacin en la Ley 4/1989 fue impugnada por varias CCAA. Veamos cual es la argumentacin del TC. Comienza el Alto Tribunal por reconocer que el Estado carece de competencia especfica respecto de los espacios naturales protegidos, sobre los que algunas CCAA poseen competencia incluso exclusiva, lo que las situara en una posicin ms slida frente al Estado. Segn el TC:
"Podra disearse como una interseccin de la competencia genrica para la proteccin del medio ambiente y la especfica respecto de un elemento suyo, el soporte topogrfico acotado... 524 competencias, pues, la estatal y la autonmica, concurrentes, que no compartidas" (F.J. 16) .

Lo que el TC legitima es la actuacin simultnea del Estado y de las CCAA sobre un mismo espacio fsico, los espacios naturales protegidos, aunque con t523. Art. 11.2 del E.A. de Asturias (antiguo art. 11.b); art. 23.1 E.A. de Cantabria; art. 9.4 del E.A. de La Rioja; art. 11.2 del E.A. de Murcia (antiguo 11.b); art. 32.2 del E.A. de Castilla-La Mancha; art. 11.5 del E.A. de las Islas Baleares, art. 27.11 del E.A. de Madrid (antiguo art. 27.10). 524. Como seala RUIZ-RICO, hay una "conexin objetiva" entre competencia estatal en medio ambiente y competencia autonmica en espacios naturales, ob. cit., pp. 210 y ss.

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tulos competenciales distintos; uno el reconocido en el art. 149.1.23 CE, las otras, los estatutariamente asumidos en materia de espacios naturales. Adem s, aquellas CCAA sin competencia estatutaria especfica podrn, sin embargo, ejercer competencias en la materia por atribucin de la Ley 4/1989. Recuerda tambin el TC que los propios estatutos de autonoma encuadran la competencia autonmica en materia de espacios naturales en la proteccin del medio ambiente cuyas normas bsicas dicta el Estado. Y el art. 10 de la Ley 4/1989 es, segn el TC, norma bsica por cuanto fija el concepto de espacio natural y lo describe; se trata de una zona localizada digna de proteccin ambiental. Esta funcin tuitiva de la norma enlaza con el concepto constitucional de medio ambiente y, por lo tanto, cae en la competencia estatal. La materia bsica abarca, tambin, la determinacin normativa (art. 12 de la Ley 4/1989) de cuatro tipos de espacios naturales (parques, reservas, monumentos naturales y paisajes protegidos), establecindose un rgimen jurdico homogneo que sirva:
"... a la finalidad de asegurar el disfrute del derecho a un medio ambiente adecuado...con el correlativo deber de conservarlo, como reflejo de la solidaridad colectiva (arts, 149.1.23 en relacin con el art. 45 CE)" (F.J. 17).

Son bsicas, asimismo, las limitaciones que la ley prev, para el aprovechamiento de los recursos en esos espacios naturales (F.J. 17). Tambin la planificacin es materia bsica y se extiende a los planes rectores de uso y gestin de los espacios naturales (art. 19.1 y 2 de la ley). Quedan, as, a cubierto, como normas bsicas, las que regulan la creacin de patronatos o juntas rectoras, rganos de participacin y colaboracin previstos en la ley (art. 20). A propsito de la gestin de los espacios naturales, el TC advierte que sta corresponde "en principio a las CCAA" (F.J. 18) por encomienda constitucional. No hay en punto a la gestin "zonas de sombra a algn problema de lmites" como acaso exista en el engranaje entre competencias normativas del Estado y de las CCAA. En concreto, la declaracin de que un espacio natural merece proteccin es un acto netamente ejecutivo, de aplicacin individualizada de la legalidad (F.J. 18). Y como ley 4/1989 habilitaba espriamente al Estado para declarar la proteccin de un espacio natural cuando estuviera situado en el territorio de dos o ms CCAA, atribuyndole tambin la coordinacin y presidencia del patronato o junta rectora donde se permita la presencia de las CCAA. El TC destaca que la supraterritorialidad no configura ttulo competencial alguno por lo que en estos casos hay que acudir a frmulas de coordinacin que no prevn los preceptos de la ley declarados contrarios al bloque de la constitucionalidad (F.J. 20). Por consiguiente, el TC considera contrarias al bloque de la constitucionalidad las previ-

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siones legales que reservaban al Estado la declaracin y gestin de los espacios naturales protegidos cuando comprendieran las riberas del mar, de los ros, del mar territorial y las aguas interiores o los recursos naturales de la zona econmica exclusiva y la plataforma continental (segn remisin del art. 21.3 de la Ley 4/ 1989 a la Ley de Costas 22/1988). La titularidad del dominio pblico no confiere, por s misma, competencia alguna, por lo que la calificacin y gestin de estos espacios naturales corresponde tambin a las CCAA. Con los Parques nacionales el TC hace una excepcin a su lnea argumental introduciendo la idea del inters general cuya defensa implicara la declaracin de una zona como Parque nacional. Parte el TC de considerar que estos parques son una "realidad singular", la ms remota manifestacin del inters ecolgico en nuestro ordenamiento (Ley de 7 de diciembre de 1916). Para el TC, en los parques nacionales se da un rasgo bsico material (su carcter selectivo y concretan el inters general del que es titular el Estado) y un rasgo bsico formal (la necesaria declaracin mediante ley de las Cortes Generales, extendindose la declaracin de ley formal para la ratificacin de los parques ya existentes). De igual manera, el TC considera bsica la regulacin del rgimen jurdico especial de los parque nacionales. Sin embargo, la gestin de los parques nacionales no puede conferirse, como haca la ley y por eso es contraria al bloque de la constitucionalidad, a la competencia del Estado, desconociendo las competencias ambientales de ejecucin que poseen todas las CCAA y las exclusivas sobre espacios naturales que varias ostentan (F.J. 22). Pero, a pesar de abrir la puerta a la participacin autonmica en la gestin de los parques nacionales, el TC acaba salvando la participacin estatal, an obligndole a compartirla con las CCAA (comparticin que luego consagrara la posterior reforma de la ley). No queda claro en la sentencia cul es el ttulo competencial estatal para participar en la gestin de los parques nacionales. Si interpretamos el F.J. 22 junto con el F.J. 8, llegaremos a la conclusin de que la justificacin viene, no de la residualidad prevista a favor del Estado en el art. 149.3, a la que tambin se refiere el F.J. 5, sino de las vas de coordinacin y cooperacin con las CCAA. El Estado participa en la gestin de los parques nacionales en coordinacin con las CCAA de los lugares donde se hallen los parques; y lo hace ejerciendo excepcionalmente su competencia ambiental que, si bien tiene contenido esencialmente normativo, excepcionalmente puede manifestarse como funcin ejecutiva. La ltima sentencia en la materia es la STC 195/1998, de 1 de octubre. Declara inconstitucional la Ley 6/1992 por la que el Estado declaraba Reserva Natural las Marismas de Santoa y Noja. Aplica a este caso las consecuencias de su STC 102/ 1995, en la que declar no bsico el art. 21.3 de la Ley 4/1989, precepto en virtud del cual se procedi a la declaracin ahora considerada inconstitucional. Ese precepto, adems, fue derogado por la modificacin de la Ley 4/1989 que se produjo con la Ley 41/1997, de 5 de noviembre. El Estado perdi, desde la STC 102/1995, la atribucin que aquel precepto de la ley (art. 21.3) le confera para declarar y gestionar los espacios naturales protegidos situados en la zona martimo-terrestre. El TC reconoce,

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pues, que la actividad administrativa de delimitacin del mbito territorial de la reserva es competencia de la CA de Cantabria (F.J. 4). En esta sentencia el TC recuerda (F.J. 3) los puntos esenciales de la jurisprudencia de sentencias anteriores. Primero, la separacin de mbitos materiales de las actividades ambientales de aquellos relativos a los espacios naturales protegidos, aunque esta ltima se ocupe de uno de los elementos del medio ambiente (STC 64/ 1982). Segundo, la declaracin y delimitacin del espacio natural se encuadra en la competencia autonmica (STC 69/1982). Tercero, esas dos actividades declaracin y delimitacin son competencias ejecutivas, actos materialmente administrativos. Cuarto, la titularidad del dominio pblico no confiere, por s misma, competencia alguna; en consecuencia, la declaracin como espacio natural de un dominio pblico corresponde a la CA donde se encuentre (STC 102/1995). La gestin protectora del medio ambiente en estos espacios naturales corresponde a las CCAA, as como la facultad de fijar la zona perifrica de proteccin. Lo ms llamativo de esta sentencia acaso sea la limitacin de su alcance: la sola declaracin de inconstitucionalidad, sin la consiguiente nulidad, de todo lo que en la ley sirva para mantener la proteccin del espacio natural cuyos bienes ambientales se veran irremediablemente perjudicados si se declarara de forma inmediata la nulidad; sta se difiere:
"...al momento en el que la CA dicte la pertinente disposicin en la que las Marismas de Santoa y Noja sean declaradas espacio natural protegido" (F.J. 5).

Se trata de una inslita declaracin de nulidad diferida impuesta, justamente, por las exigencias constitucionales de proteccin ambiental. El TC da por buena la decisin estatal de proteger ese espacio natural que podra muy bien no considerar necesario preservar tan enrgicamente la CA concernida, a la que, sin embargo, el TC emplaza para que acte con la correspondiente declaracin. V.1.4. Recapitulacin Conviene ahora precisar brevemente cul ha sido el resultado final de esta dilatada y compleja evolucin, descrita en los epgrafes anteriores. Vamos a sintetizar, pues, cul es, en la actualidad, el grado de asuncin competencial autonmica, respecto de aquellas materias que tienen entidad propia, es decir, la de desarrollo legislativo de la legislacin bsica, la de dictar normas adicionales de proteccin y la de espacios naturales protegidos, as como las facultades de ejecucin que en estas materia poseen las Comunidades. En esta recapitulacin dejamos al margen a 525 Ceuta y Melilla que slo disponen de la compatencia de ejecutar la legislacin estatal .
525.

Artculos 22.1.10 de sus respectivos estatutos.

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La ms generalizada de las competencias legislativas autonmicas en materia ambiental es la de desarrollo legislativo de la legislacin bsica del Estado, justamente el ttulo que no contempla la 526 Constitucin y que es creacin estatutaria. Todas las CCAA la tienen atribuida , salvo Galicia. Vara levemente la redaccin en unos y otros estatutos pero, en todos, se regula una competencia tpicamente compartida. El ttulo para dictar normas adicionales de proteccin el recogido en la Constitucin no se recoge en varios estatutos, los del Pas Vasco, Navarra, Canarias y Cantabria. Entre los que contemplan esta competencia, dos, el de Galicia (art. 27.30) y el de Andaluca (art. 13.30), la declaran exclusiva aunque enmar527 cndola en los trminos previstos en en artculo 149.1.23 CE. Los dems estatutos regulan la materia "normas adicionales de proteccin", entre las que corresponden al desarrollo legislativo de las CCAA. La diferencia en la redaccin, entre este bloque de estatutos y el anterior, es irrelevante porque, en todo caso, la actividad normativa autonmica queda acotada por la legislacin bsica. La otra materia de creacin estatutaria, la de espacios naturales protegidos tiene acomodo en todos 528 los estatutos menos en los del Pas Vasco, Cantabria y La Rioja. Aunque algunos atribuyen la materia a la competencia exclusiva de la Comunidad, todos ellos, salvo el estatuto canario, hacen una mencin al artculo 149.1.23. Implcitamente, se viene a reconocer que la competencia de la Comunidad autonma est condicionada por 529 la legislacin bsica dictada al amparo de ese artculo. El resto de los estatutos incluyen la materia espacios naturales protegidos entre los que corresponden a la competencia autonmica de desarrollo legislativo y ejecucin de la legislacin bsica. El TC ha consagrado (STC 102/1995) que el ejercicio de esta competencia, aunque algn estatuto la califique de exclusiva, est condicionada por la legislacin bsica, que puede incidir en la materia, invocando el Estado el ttulo reserArt. 11.1 del E. A. del Pas Vasco, art. 10.1.6 del E.A. de Catalua, art. 15.1.7 del E. A. de Andaluca, art. 32.6 del E. A. de Valencia, art. 32.12 del E. A. de Canarias, art. 50.2 de la Ley de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra, art. 11.2 del E. A. de Asturias, art. 25.7 del E. A. de Cantabria, art. 11.5 del E. A. de La Rioja, art. 11.3 del E. A. de Murcia, art. 37.3 del E. A. de Aragn, art. 32.7 del E. A. de Castilla-La Mancha, art. 8.7 del E. A. de Extremadura, art. 27.7 del E. A. de Madrid y art. 34.5 del E. A. de Castilla y Len. 527. Art. 10.1.6 del E. A. de Catalua, art. 32.6 del E. A. de Valencia, art. 11.2 del E. A. de Asturias, art. 11.5 del E. A. de La Rioja, art. 11.3 del E. A. de Murcia, art. 37.3 del E. A. de Aragn, art. 32.7 del E. A. de Castilla-La Mancha, art. 8.7 del E. A. de Extremadura, art. 27.7 del E. A. de Madrid y art. 34.5 del E. A. de Castilla y Len. 528. Art. 9.10 del E. A. de Catalua, art. 13.7 del E. A. de Andaluca, art. 31.10 del E. A. de Valencia, art. 30.16 del E. A. de Canarias, art. 50.1.d de la Ley de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra y art. 35.15 del E. A. de Aragn. 529. Art. 11.1 del E. A. de Asturias, art. 11.2 del E. A. de Murcia, art. 32.2 del E. A. de Castilla-La Mancha, art. 8.7 del E. A. de Extremadura, art. 27.9 del E. A. de Madrid y art. 34.9 del E. A. de Castilla y Len.
526.

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vado en el artculo 149.1.23 CE (Ley 4/1989, de Conservacin de Espacios Naturales Protegidos). Estaramos ante dos competencias concurrentes: la estatal para regular lo bsico en medio ambiente y la autonmica en espacios naturales protegidos. Incluso las CCAA, que no recogen en sus estatutos referencia ninguna a los espacios naturales, tendrn competencias, bien porque las consideremos emanacin de su genrico ttulo en medio ambiente o bien porque deba entenderse atribuida por la Ley 4/1989. Del reparto de competencias legislativas se desprende que todas las CCAA poseen competencia de ejecucin de la legislacin estatal o de la propia en medio ambiente y en espacios naturales protegidos y que esta competencia es, adems, exclusiva como ha confirmado el Tribunal Constitucional. V.2. ALCANCE DE LO BSICO V.2.1. La fijacin de mnimos de proteccin. La legislacin autonmica como proteccin adicional
530 Sobre el alcance de lo bsico y su relaci n con la materia 531 de desarrollo se ha suscitado controversia en la jurisprudencia y en la doctrina . Todos los intentos e iniciativas legislativas para aprobar una ley general bsica ambiental han sido infructuosos al punto de que las propias Comunidades Autnomas, aprovechando las antiguas o las ms recientes competencias, han dictado, incluso, leyes generales ambientales tratando de ordenar la regulacin en la materia de sus respectivos territorios. No han podido, en puridad, desarrollar la incompleta legislacin bsica. Convendra, pues, que el Estado dictara, conformndose al nuevo orden de las fuentes del derecho, una ley general bsica que ordenara su Derecho ambiental. Existe, desde luego, una frondosa normativa bsica estatal que cumple el propsito de fijar los m nimos de proteccin necesarios. Ha sido el TC quien ha identificado las normas bsicas con proteccin m nima y normas de desarrollo con proteccin adicional brindada por las CCAA. Es el Estado a quien corres-

El inters general se convierte en criterio para ponderar los bienes en juego, STC 64/1982, F. J. 2 y 6, STC 170/1989, F. J. 6, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 100. Cfr., adems, las SSTC 102/1995, de 26 de junio, 156/1995, de 26 de octubre y 163/1995, de 8 de noviembre; todas ellas giran en torno a la relacin entre la Ley estatal 4/1989, de conservacin de espacios naturales y de flora y fauna silvestre, y las leyes autonmicas en la materia. 531. ESCOBAR ROCA resume las posiciones doctrinales y jurisprudenciales sobre lo bsico en materia ambiental, ob. cit., pp. 174 y ss.
530.

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ponde delimitar el alcance de lo bsico estableciendo la proteccin que considere indispensable, pero dejando un margen para la mejora de la proteccin estatal mediante normas autonmicas. Porque, si bien podra, en abstracto, distinguirse entre norma de desarrollo y norma de proteccin adicional, en la prctica, es difcil apreciar la diferencia, como recuerda el TC (STC 149/1991, F.J. 1.D). El siempre lbil terreno que separa lo bsico de lo autonmico ha tenido, por tanto, que ser aclarado por el TC ante la ausencia de una legislacin ms clara. El Alto Tribunal se ha ocupado de lo ambiental con motivo de supuestas invasiones 532 competenciales. Y puesto que esa materia es compartida, las controversias acerca de su delimitacin son discusiones sobre el alcance de lo bsico . En la primera ocasin que tiene el TC de pronunciarse sobre lo ambiental (STC 64/1982, de 4 de noviembre), el debate procesal estuvo perfectamente acotado por la delimitacin entre lo bsico y lo autonmico. Se trataba en este proceso de dilucidar si la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Catalua invada la parte bsica de la materia ambiental que la Constitucin reserva al Estado. No haba entonces, como no hay todava ahora, una ley bsica expresa que facilitara el arreglo de controversias como la planteada. El TC constata que la legislacin bsica del Estado est dispersa en numerosas leyes, sobre minas, suelo, montes, costas, etc, (F..J. 3 a 9) que no estn declaradas bsicas, pero que tal carcter se desprende de su contenido. Estas leyes y otras que no menciona, encuadran, materialmente, la competencia catalana para dictar, en el marco de la legislacin bsica del Estado, normas adicionales de proteccin del medio ambiente. El TC recuerda que la legislacin bsica del Estado est formada por toda la legislacin estatal de ese carcter y no slo por aquella relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa competencia autonmica especifica (F.J. 3). En materia de espacios naturales la competencia de la Generalidad de Catalua es exclusiva, pero afectada, como subraya el TC, por otros ttulos competenciales estatales cuyo ejercicio, dando lugar a normas bsicas, condiciona el ejercicio competencial autonmico. La STC 64/1982, sentadas las anteriores premisas, va determinando si, efectivamente, los preceptos de la ley catalana impugnados contravienen las normas bsicas que necesariamente enmarcan la normativa autonmica. El resultado de este examen conlleva la declaracin de inconstitucionalidad de aquellos preceptos de la ley impugnada que sustraan de la riqueza nacional, subordinada toda ella al inters nacional (art. 128.1 CE), recursos econmicos amparndose en la proteccin del medio ambiente.
Una interesante opinin muy tempranamente expresada la ofrece P. LARUMBE BIURRUN "Medio ambiente y Comunidades Autonmas, desarrollo y normas adicionales", en Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 8, 1984, pp. 56 a 59.
532.

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Otra sentencia, la STC 69/1982, de 23 de noviembre, dirime la posible inconstitucionalidad de otra ley catalana, la 2/1982, de 3 de marzo, de proteccin de la Zona Volcnica de la Garroxa. Se trataba de fijar el alcance de la competencia autonmica en materia de espacios naturales (art. 9.1 del Estatuto cataln). En esta materia concreta el art. 149.1 CE no reserva competencia alguna al Estado y es, caso de ser asumida por las CCAA, competencia exclusiva de stas, segn se desprende de la clusula de residualidad del art. 149.3 CE. Pero, como en el caso anterior, el TC recuerda que el ejercicio de cualquier competencia autonmica se halla enmarcado por la legislacin bsica que de alguna manera concierna y afecte a la materia autonmica. Y, aunque la materia espacios naturales no est reservada concretamente al Estado, s puede considerarse condicionada por la normativa bsica ambiental. En este caso, la norma bsica era preconstitucional, la Ley 15/1975, de 2 de mayo, sobre Espacios Naturales Protegidos. "Con esta norma es con la que debemos contrastar la ley impugnada y declarar si procede, la inconstitucionalidad, si contiene preceptos contrarios a la norma bsica" (F.J. 1). En este supuesto, como en tantos otros ambientales, al no estar expresamente siempre enunciado lo bsico, el examen, como norma de comparacin o como norma impugnada, de la norma bsica es imprescindible. En el primer ejemplo, para dilucidar cul es el canon que se va a emplear para enjuiciar la norma autonmica impugnada y, en el segundo, para enjuiciar el ejercicio estatal de su competencia legislativa para regular lo bsico. Afirma la STC 69/1982, F.J. 2 c), que las normas de la ley 15/1975 que no posee carcter bsico quedaran rebajadas a servir como Derecho supletorio. Se refiere el TC a las Comunidades que, en el momento de dictarse esta sentencia, posean competencia de desarrollo legislativo; era en estas Comunidades donde esas normas operaran como supletorias, pero en aqullas otras que, a la sazn, carecan de competencias legislativas de desarrollo, tal Derecho, supletorio para las dems, era para ellas directamente aplicable. El TC acaba desestimando el recurso, al entender que las contradicciones entre la ley catalana y la ley 15/1975 se producen slo en aquello en lo que la ley estatal es supletoria. Otra sentencia, la STC 170/1989, F.J. 4, consagra la facultad autonmica de mejorar la proteccin deparada por la legislacin bsica estatal. En esto consistira la competencia autonmica para dictar normas 533 adicionales de proteccin cuya asuncin estatutaria consiente el art. 149.1.23 CE . La crucial STC 149/1991, de 4 de julio, adems de efectuar la importante conexin entre los arts. 45.1 y 149.1.1 CE, ofrece interesantes consideraciones acerca de la expresin "legislacin bsica" que emplea el art. 149.1.23 CE para referirse a
533.

Un interesante comentario de la STC 170/1989 lo ofrece RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 213 y ss.

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la competencia estatal en materia ambiental. Las conclusiones al respecto de esta sentencia son luego moduladas, como veremos, por la STC 102/1995. El TC sostiene, en la STC 149/1991, que los trminos del art. 149.1.23 CE:
"...ofrecen una peculiaridad que no puede ser desdeada: no emplea el concepto de bases, sino el de legislacin bsica, sin admitir explcita o implcitamente que el desarrollo de la legislacin bsica pueda ser asumido por las CCAA". (F.J. 1.D)

La eventual competencia normativa de las Comunidades sera la de establecer normas adicionales de proteccin. Segn esto, del texto constitucional se infiere que el constituyente:
"...no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado slo el establecimiento de preceptos bsicos necesitados de ulterior desarrollo sino que, por el contrario, ha entendido que haba de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la proteccin del medio ambiente (sin perjuicio, claro est, de que este standard proteccionista comn fuese mejorado, por as decir, por las CCAA". (F. J. 1.D)

La sentencia cita algunos estatutos de autonom a que, en el momento de dictarse esta sentencia antes de la aprobacin de la Ley Orgnica 9/1992 se ajustaban a esa interpretacin inferida por el TC, mientras que otros atribuyen a las CCAA respectivas la competencia de desarrollo legislativo de la legislacin bsica del Estado. Esta atribucin es, segn el TC, legtima pues los trminos constitucionales no excluyen esta posibilidad, pero:
"...la obligada interpretacin de los Estatutos conforme a la Constitucin fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislacin bsica por la normativa autonmica es menor que en otros mbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que por el detalle con el que estn concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno". "Esta consideracin, unida a la evidente dificultad que en la prctica ofrece la distincin entre normas que desarrollan la legislacin estatal y normas que establecen medidas adicionales de proteccin, permite establecer una cierta equiparacin, a estos efectos, entre todas las CCAA". (F.J. 1.D)
534 Del anlisis del F.J. 1.D de la STC 149/1991 se deduce una efectiva atribucin de toda la materia ambiental en favor del Estado , pues, en realidad, al no
534. Lo que RUIZ-RICO explica como la vis atractiva de las bases ambientales sobre los ttulos ambientales autonmicos, y lo colige de la STC 149/1991, ob. cit., pp. 217 y ss.

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salvarse ni explcita ni implcitamente la competencia de desarrollo autonmico en el art. 149.1.23 CE, debe entenderse que la legislacin estatal puede abarcar toda la materia que el Estado considere imprescindible y con el grado de concrecin que estime oportuno. De aqu que la STC 149/1991 llegue a la conclusin de que el deber estatal de dejar margen para el desarrollo autonmico sea menor que en otros mbitos donde la Constitucin reconoce a las CCAA la posibilidad de dictar normas de desarrollo. 535 La STC 102/1995 , de 26 de junio, en una situacin competencial nueva, luego de la aprobacin de la Ley Orgnica 9/1992, trata, sin romper radicalmente con lo afirmado por la STC 149/1991, de modular su jurisprudencia encaminndola a la clsica distincin entre normas bsicas y normas autonmicas. El objeto del proceso era la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, as como algunas normas reglamentarias que la desarrollaban. Se acumulan varios recursos de inconstitucionalidad, los interpuestos por las CCAA con competencia exclusiva en materia de espacios naturales, y conflictos de competencia planteados por las mismas instancias autonmicas contra los Reales Decretos de desarrollo de la ley. El Alto Tribunal comienza por recordar que la competencia estatal ambiental incide transversalmente en otras competencias autonmicas (ordenacin del territorio, urbanismo, agricultura, ganadera, montes, caza y pesca) (F.J. 3). Pero "esta incidencia no puede ser tal que permita la merma de competencias autonmicas exclusivas y su invasin ms all de lo bsico" (F.J. 7). El TC admite, en la STC 102/1995, la mltiple afectacin que, desde competencias estatales diversas, pueda recibir la competencia autonmica sobre espacios naturales, porque el "carcter complejo y polifactico" de lo ambiental "afecta a los m s variados sectores del ordenamiento jurdico". Pero esto no ampara la incidencia estatal sobre la materia autonmica que desborde el espacio bsico donde, por imperativo constitucional, ha de desarrollarse el ejercicio de la competencia estatal. De nuevo, como en sentencias anteriores, el proceso se centra en determinar qu es bsico, efectivamente, en la ley estatal impugnada y qu no lo es, invocando para realizar esta determinacin el inters general cuya preservacin asegura la norma bsica. Como el TC ha hecho en otros mbitos materiales, tambin en el ambiental va identificando las normas bsicas una a una sin importarle la calificacin que de ellas haya hecho el legislador. El uso del concepto material de bases ambientales resultaba, adems, imprescindible para hallarlas en la legislacin preconstitucional. Pero el concepto material se proyecta, asimismo, sobre la legislacin postconstitucional justificando la capacidad de enjuiciamiento del TC.
ORTEGA LVAREZ analiza, comparndolas a propsito del alcance de lo bsico, las SSTC 149/1991 y 102/1995, Lecciones..., ob. cit., pp. 105 y 106. Tambin DELGADO PIQUERAS, "Los espacios..."; ob. cit., pp. 212 y 213.
535.

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El legislador estatal postconstitucional no siempre, por lo dems, ha declarado el carcter bsico de algunas de sus normas y esa naturaleza ha debido ser "desvelada" por el TC. Y como se ventilaba tambin, en la STC 102/1995, la incompetencia de normas reglamentarias, el TC recuerda que, si bien las normas bsicas han de tener con preferencia rango de ley, excepcionalmente pueden consistir en normas distintas de la ley, como reglamentos (F.J. 8), siguiendo as la lnea fijada en la STC 149/1991 (F.J. 3). La STC 102/1995 resume, pues, la jurisprudencia anterior, modulando e incluso refutando lo apuntado en la STC 149/1991. Todas las CCAA que no la posean, haban, despus de esta sentencia, recibido la competencia de desarrollo legislativo de la legislacin bsica ambiental y la materia ahora era ya compartida entre el Estado y todas las CCAA por mor de la Ley 9/1992. Era necesario rehacer la doctrina jurisprudencial acerca de lo que significaba la "legislacin bsica" en materia ambiental y proyectarla sobre la nueva situacin de generalizacin de la competencia legislativa autonmica. El TC se ocupa de ello en los FF.JJ. 8 y 9. Sienta una doctrina que se ha venido confirmando en sus sucesivas sentencias. Recuerda la STC 102/1995 la distincin inferida de la Constitucin y resaltada en la STC 149/1991 entre las expresiones "bases" (art. 149.1.13, 18, 25), "condiciones bsicas" (art. 149.1.1) y "normas bsicas" (art. 149.1.17 y 27). Todas ellas ofrecen modulaciones diferentes, pero marcan una referencia comn aunque:
"...en las primeras predomina su dimensin material y en las segundas su aspecto formal." (F.J. 8)

Dimensin formal que se acenta si, como en el caso del medio ambiente, las CCAA poseen una competencia de desarrollo. Se asegura, con las normas bsicas, un comn denominador protector del inters general. En materia ambiental, la legislacin bsica implica "el encuadramiento de una poltica global del medio ambiente" (STC 64/1982) que haga viable
"la solidaridad colectiva garantizando su disfrute del medio para todos as como el correlativo deber de conservacin en rgimen de igualdad (art. 45 CE)". (STC 102/1995, F.J. 8)

El TC conecta, como se ve, el inters general con la realizacin del derecho y del deber constitucionales en un marco de solidaridad y de igualdad. Contina el TC:
"En consecuencia, la `legislacin bsica' ofrece un parmetro amplio por su formulacin genrica con un contenido esencialmente normativo. Habr de ser en principio un conjunto

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de normas legales, aun cuando resulten admisibles con carcter excepcional, sin embargo las procedentes de la potestad reglamentaria... siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido tcnico o por su carcter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambio o variaciones frecuentes e inesperadas". (F.J. 8)

El TC aplica a la materia ambiental su concepcin general acerca de las normas bsicas, bien que destacando su amplitud, dada su dimensin eminentemente formal y su conexin con lo proclamado en el art. 45 CE. A diferencia de lo que acontece con el empleo de las expresiones "legislacin bsica", en el art. 149.1.17 CE, o "normas bsicas", en el art. 149.1.27 CE, en el art. 149.1.23 CE no se admite ni explcita ni implcitamente que:
"...el desarrollo de la legislacin bsica pueda ser asumido, como competencia propia, por las CCAA" (F.J. 8).

Y, aunque la Constitucin no excluye que las CCAA puedan desarrollar, mediante leyes o reglamentos, la legislacin bsica, de la interpretacin sistemtica de la Constitucin y de los estatutos se colige que, en materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislacin bsica por las CCAA:
"aun siendo menor que en otros mbitos (hasta aqu el TC asume las tesis de la STC 149/1991), no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991, F.J. 1.D in fine, de la cual nos apartamos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las CCAA, con competencias en la materia, vacindolas de contenido". (F.J. 8)

Con esta rectificacin jurisprudencial se evitan las consecuencias destructoras que acarreaba llevar hasta el final la doctrina de la STC 149/1991; y concluye afirmando que lo bsico:
"...cumple ms bien una funcin de ordenacin mediante mnimos que han de respetarse en todo caso pero que pueden permitir que las CCAA con competencia en la materia establezcan niveles de proteccin ms altos como ya se dijo en la STC 170/ 1989". (F.J. 9)

La relacin entre lo bsico y su desarrollo, considera el TC (F. J. 9), no es la de lo abstracto y lo concreto sino la nacida entre los mnimos y los mximos posibles. Las normas bsicas pueden ser extremadamente concretas, como ocurre con frecuencia; de idntica concrecin a la que pueden llegar las normas autonmicas. La caracterstica de las normas autonmicas ser la de ofrecer ms proteccin al medio tutelando bienes ya protegidos por el Estado. O la norma autonmica podra ofrecer tambin ms proteccin al medio, tutelando bienes no protegidos por el Estado. En este ltimo caso, no habra conexin directa entre la

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norma bsica y la norma autonmica pues no versaran sobre el mismo bien; la relacin sera, entonces, ms etrea entre normas protectoras que dispensaran, cada una, tutela a bienes distintos. Queda con esta sentencia definitivamente consolidada la doctrina que identifica lo bsico con el nivel m nimo de proteccin ambiental, mejorable por las CCAA. Las normas estatales deben dejar margen para una mayor proteccin autonmica que constituye, en definitiva, el mbito donde proyectan su competencia. El TC apoya su argumentacin (F.J. 9) en lo que sucede en la relacin entre la normativa supranacional de la Unin Europea y la dictada por los Estados. El Tratado de Amsterdam refuerza la posicin de los Estados, al consolidar la posibilidad que stos ya tenan de llevar a cabo una poltica ambiental ms protectora que la dispensada a escala comunitaria. As las cosas, la determinacin de lo que es o no bsico en la ley se extiende tambin a los Reales Decretos impugnados. La Sentencia concluye con la declaracin de inconstitucionalidad de la disposicin adicional quinta de la ley 4/1989, en cuanto declara bsicos algunos de sus artculos cuyo carcter bsico rechaza el TC. Tambin se declara la nulidad de la disposicin adicional primera del Real Decreto 1095/1989, en cuanto consideraba bsicos algunos de sus preceptos a los que el TC niega tal carcter. Desestima el recurso en lo dems, por apreciar que otras normas impugnadas pueden perfectamente merecer el calificativo de bsicas. En una reciente sentencia, la 90/2000, de 30 de marzo, el TC resuelve un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley de Canarias 11/1990, de 13 de julio, de Prevencin del Impacto Ecolgico. No se discute en esta sentencia como sucedi en la STC 13/1998 la inclusin o no de la evaluacin del impacto ambiental en los ttulos especficamente ambientales; el litigio tiene carcter normativo y se cie dirimir si la norma autonmica infringa la norma bsica (el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluacin de Impacto Ambiental). La supuesta incompatibilidad la centraba el recurrente en que la norma canaria fragmentaba el instrumento unitario de evaluacin de impacto previsto en la norma bsica en tres niveles de intensidad diversa en uno de los cuales la "evaluacin detallada del impacto ecolgico" no se recogeran los elementos esenciales previstos en la norma bsica para todo tipo de evaluacin. El TC comienza por reiterar que la funcin de la norma bsica es fijar mnimos de proteccin homogneos que las CCAA pueden completar, pero sin rebajar la proteccin brindada por la norma bsica. Sentada esta premisa, el TC ampara la diversificacin operada en la norma canaria para adaptarse a las circunstancias especficas del entorno en la Comunidad Autnoma; y concluye, luego de contrastar la norma impugnada con la norma bsica, que no hay menor proteccin en la primera porque se recogen los elementos esenciales de la evaluacin de impacto ambiental previstos en la norma estatal. Desestima el recurso.

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V.2.2. Rgimen sancionador comn Las SSTC 102/1995, 156/1995, 196/1996 y 16/1997 se apoyan en el art. 149.1.1 y 23 CE para justificar la accin normativa estatal reguladora de un rgimen sancionador mnimo que dispensa al entorno una proteccin m nima ampliable pero no disminuible por las CCAA. La STC 102/1995, como en casi todas las relacionadas con nuestra materia, es fundamental porque fija una lnea doctrinal que se mantiene hasta hoy. Adscribe el rgimen sancionador estatal al mbito de lo bsico, en el entendimiento de que en l se establecen un catlogo de infracciones administrativas con la finalidad de fijar un mnimo comn de proteccin (F.J. 32). La STC 156/1995, de 26 de octubre, que resolvi un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley vasca 5/1989, de 6 de julio, de Proteccin y Ordenacin de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, sigue la lnea de la STC 102/1995. Recuerda que los ttulos competenciales estatales no permiten al Estado establecer ms que un mnimo comn denominador de proteccin y no amparan, por tanto, la anulacin de las competencias legislativas autonmicas (F.J. 8). Las SSTC 196/1996, de 28 de noviembre, y 16/1997, de 30 de enero, afrontan asuntos que, en lo sustancial, ya fueron resueltos con las SSTC 102/1995 y 156/1995. En ambos casos se impugnaron leyes autonmicas, una vasca y otra asturiana, que modificaban el rgimen sancionador establecido por la norma bsica. La constitucionalidad de sta ltima fue confirmada por la STC 102/1995. Las leyes impugnadas reducan la cuanta de las sanciones y, como consecuencia, el TC las consider inconstitucionales, por no respetar las normas bsicas y porque rompan el esquema general sancionatorio derivado de los arts. 25 y 149.1.1 CE. La legislacin bsica, sostiene el F.J. 2 de la STC 196/1996:
"posee la caracterstica tcnica de normas mnimas de proteccin que permiten normas autonmicas adicionales de proteccin, es decir, las CCAA pueden aadir un plus de tutela, ampliando o mejorando la proteccin estatal, pero no pueden disminuir esta proteccin".

En idntico sentido se expresa el TC en el F.J. 2 de la STC 16/1997. V.2.3. Intervenciones no normativas del Estado La STC 102/1995 aborda otro aspecto destacado de la actuacin ambiental del Estado. Se pregunta el TC si ste puede intervenir en lo ambiental sin dictar normas ambientales; en otras palabras, si puede protagonizar intervenciones no normati-

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vas. El TC entiende que tales intervenciones son posibles, pero slo como soluciones excepcionales y detalla las circunstancias en que dichas intervenciones podran producirse, a saber: cuando no sea posible el fraccionamiento de la actividad pblica requerida y cuando, an en este caso, no pueda acudirse a los mecanismos de cooperacin y coordinacin. Cuando, en suma, se exija un grado de homogeneizacin que slo puede garantizar la atribucin al Estado de esa intervencin. Pero como las facultades ejecutivas en la materia corresponden, en situacin de normalidad, a las CCAA se produce: "una metamorfosis del ttulo habilitante, cuyo asiento se encontrara en la competencia residual del Estado (art. 149.3 CE)" (F.J. 8). La curiosa argumentacin del TC se debe a la imperiosa necesidad de legitimar actuaciones estatales de carcter no normativo, cuyo acomodo en las competencias explcitamente reconocidas en la Constitucin, no era posible. Algo parecido, pero a la inversa, a lo acontecido con la competencia residual de las CCAA en materia de espacios naturales. La diferencia radica en que las CCAA asumen la competencia en sus estatutos, la Constitucin les brinda la oportunidad pero slo se produce la asuncin competencial mediante la regulacin estatutaria o a travs de otra ley atributiva de la competencia, mientras que el Estado asume la competencia ex Constitutione, directamente. Esta peligrosa asuncin, ex Constitutione, de competencias residuales que, en realidad, forman materialmente el ncleo de la competencia autonmica de ejecucin, introduce dosis de incertidumbre e inseguridad. No ha sido, sin embargo, sta la lnea mantenida recientemente por el TC, quien ha preferido, en materia ambiental, otras justificaciones para salvar la legitimidad del ejercicio de funciones ejecutivas ambientales del Estado. As, en la STC 48/1998, de 2 de marzo, e incluso antes de la STC 102/1995, en la STC 329/1993, de 12 de noviembre, el TC abra la puerta para que:
"...en circunstancias excepcionales, el Estado pueda realizar actos de ejecucin que sean precisos por la naturaleza de la materia para evitar daos irreparables y para asegurar la consecucin de la finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal sobre las bases." (F.J. 4 de la STC 329/1993)

La controversia suscitada en la STC 329/1993 se centraba en dilucidar si la declaracin de "zona atmosfrica contaminada", segn estableca el Real Decreto 1613/ 1985 poda corresponder al gobierno central si tena carcter supracomunitario y afectaba a dos o ms CCAA (art. 6.5) y si el Estado poda legtimamente actuar excluyendo la competencia autonmica (art.5). El TC considera inconstitucional este ltimo precepto, pero no el art. 6.5 por entender que se trata de casos excepcionales en los cuales puede intervenir el Estado, intervencin sta que se reduce a la mera declaracin y no a la adopcin de medidas directas con exclusin de la actividad autonmica. Sin embargo, la transposicin, primero, y la aplicacin, despus, de las directivas comunitarias parece estar abriendo una lnea de ampliacin de la compe-

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tencia estatal ambiental a la realizacin de actividades de orden ejecutivo, porque, aun siendo la estatal una competencia de "contenido esencialmente normativo" (STC 102/1995, F.J. 8), ello no excluye, como esta sentencia apunta, actuaciones no normativas como "soluciones excepcionales" en circunstancias que as lo requieran. En la STC 102/1995 se admita la intervencin no normativa del Estado, pero no amparada en el art. 149.1.23 CE sino en la residualidad del art. 149.3 CE. En la STC 21/1999, de 21 de febrero, donde se plantea un conflicto de competencias suscitado por el Gobierno Vasco contra dos rdenes Ministeriales, ambas de 21 de enero de 1989, del Ministerio de agricultura y pesca, referidas, respectivamente a la comercializacin de materiales forestales de reproduccin, y a las normas de calidad exterior de dichos materiales. Las dos rdenes se dictan para adaptar la normativa espaola a las directivas 66/404, la primera, y 71/161, la segunda. El Gobierno Vasco invoc dos de sus competencias exclusivas: la de "agricultura" (art. 10.9 EAPV) y la de "montes aprovechamientos y servicios forestales" (art. 10.8 EAPV). A lo que el TC responde encuadrando las competencias controvertidas en las ms especfica de las invocadas, la del art. 10.9 EAPV, sobre la cual recae la legislacin bsica dictada al amparo del art. 149.1.23 CE. A sta se aade la competencia estatal sobre el comercio exterior (art. 149.1.10 CE). Varias materias se entremezclan recayendo sobre ellas el ejercicio de distintos ttulos competenciales (F.J. 4). El TC entiende que, en este caso, no se dan los presupuestos excepcionales que permitan al Estado adoptar, con la cobertura del art. 149.1.23 CE, medidas ejecutivas como las que contempla la primera de las rdenes impugnadas, pues el objetivo homogenizador, que el ejercicio de la competencia estatal pretende, se consigue con las precisiones normativas contenidas en la propia orden ministerial. Corresponde, pues, a la CAPV la aplicacin de los criterios y requisitos establecidos en la orden estatal (F.J. 5). La posibilidad conferida al Estado para instaurar un sistema de medidas de control no tiene, tampoco, amparo en la competencia para dictar normas bsicas en materia de montes y aprovechamientos forestales (art. 149.1.23 CE), pues no aparecen las circunstancias que hagan posible la intervencin estatal. Afirma el TC que:
"En este caso,....el ttulo competencial reconocido por el art. 149.1.23 CE, podra ser suficiente para desplazar a la CA de la ejecucin de medidas de control que inciden de lleno en el desarrollo de sus propias competencias, siempre y cuando la necesaria coherencia de la normativa estatal exigiera decisiones unitarias que no pudieran articularse sin riesgo para su preservacin". (F.J. 6)

En este caso, sin embargo, la instauracin de sistemas de control para asegurar la identidad de los materiales forestales de produccin no es imprescindible para asegurar la plena efectividad de la ordenacin bsica del sector. En conse-

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cuencia, no est amparado el desplazamiento de la ejecucin de las medidas de control previstas en la orden impugnada. Lo llamativo de esta sentencia no es tanto el fallo, que finalmente se adopta, sino la posibilidad de desplazamiento de la competencia autonmica y el consiguiente ensanchamiento de la competencia estatal a terrenos no normativos. Y en el mismo terreno extranormativo, se pronuncia la STC 13/1998, de 22 de enero, que se pronuncia sobre la naturaleza de la competencia de evaluacin del impacto ambiental. Resuelve un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relacin con determinados artculos del Real Decreto 1131/ 1988, de 30 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento para la ejecucin del Real Decreto legislativo 302/1986, de 28 de junio, de Evaluacin del Impacto Ambiental. Como el conflicto se plantea, tambin, contra varias disposiciones del Real Decreto Legislativo, el proceso se sustanci con arreglo al art. 67 LOTC. El Gobierno Vasco consideraba lesivo de su competencia en materia ambiental (art. 10.2 EAPV) permitir, como hacen las normas impugnadas, que el Estado evale el impacto ambiental de las obras o proyectos cuya realizacin o autorizacin le correspondan. El Gobierno Vasco alega que la determinacin del impacto ambiental cae de lleno en su competencia cuando la obra se va a realizar en su territorio, aunque la autorizacin o realizacin corresponda al Estado. El TC confirma la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas por entender que la evaluacin del impacto ambiental "no puede caracterizarse como ejecucin o gestin en materia de medio ambiente" (F.J. 7). Contina el TC, en este mismo fundamento, recordando el carcter complejo y multidisciplinario del medio ambiente que afecta al ejercicio de diversas competencias estatales y autonmicas. Por eso, el ejercicio de estas competencias (aeropuertos, puertos, carreteras, etc) entraa la declaracin de impacto ambiental. En estos casos el Estado no ejerce competencia ambiental alguna sta se agota en la emisin de las normas bsicas ambientales sino que:
"...ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, la instalacin o la actividad proyectada, aun cuando perceptivamente deba considerar su impacto ambiental". (F.J. 8)

La consecuencia de la argumentacin del TC es, en cierto modo, sorprendente porque, al salvar la declaracin estatal de impacto ambiental, desplaza esta actividad, desde las competencias ambientales, en las que por su naturaleza parece encuadrarse, hasta las competencias sustantivas que ejercen tanto el Estado como las CCAA. Quizs sea una solucin prctica, pero despoja a la materia ambiental de uno de sus contenidos m s relevantes. Hubiera sido probablemente mejor establecer en normas bsicas procedimientos de colaboracin que permitieran a las CCAA ejercer su funcin ejecutiva ambiental sin menoscabo del inters general y de la necesaria diligencia con la que el Estado ha de realizar y autorizar proyectos. Porque, en definitiva, de haber el TC reconocido naturaleza eminentemente ambiental a la evaluacin y declaracin de impacto ambiental, hubiera debido

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declarar inconstitucionales los preceptos de las normas impugnadas que reservan al Estado facultades de evaluacin y declaracin de impacto ambiental en aquellos proyectos y obras que el Estado realice o deba autorizar. Uno de los dos votos particulares, el del magistrado Jim nez de Parga, discrepa no con el fallo sino con la argumentacin. Entiende el discrepante que la evaluacin de impacto atribuida al Estado est cubierta por la competencia ambiental estatal en virtud del principio de unidad de accin. El otro discrepante, Garca Manzano a cuyo voto se adhieren cuatro magistrados, considera, tambin, que la evaluacin de impacto es materia ambiental, pero debe incluirse en la competencia autonmica de gestin y ejecucin. Por otra parte, a juicio del disidente, la teora de la atraccin de la declaracin y evaluacin del impacto por la competencia sustantiva, sostenida por la mayora, resulta improcedente. Objeto de una ley bsica podra ser, en cambio, imponer la necesaria colaboracin entre Administraciones que impida que una obra estatal o autorizada por l sea obstaculizada por la lenidad de la CA concernida. V.3. LA REGULACIN DE LAS CONDICIONES BSICAS DEL EJERCICIO DEL DERECHO AMBIENTAL V.3.1. El ttulo competencial recogido en el artculo 149.1.1 de la Constitucin y su relacin con el art. 139.1 CE La regulacin de las condiciones bsicas del ejercicio del derecho, proclamado en el art. 45.1 CE corresponde, en exclusiva, al Estado, en virtud, precisamente, del ttulo competencial contenido en el art. 149.1.1 que le reserva "la regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los 536 espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" . Esta competencia pudiera resultar redundante, si de los derechos mencionados en el art. 81.1 CE hablamos, porque al ser uno, el legislador estatal, el encargado de regularlos, se asegura la igualdad en las condiciones de ejercicio de los derechos fundamentales y libertades pblicas. Para el resto de los derechos constitucionales, los dems del Captulo II y los incluidos en el Captulo III (como el proclamado en el art. 45.1 CE), el 149.1.1 ofrece la garanta de regulacin uniforme, puesto que las invocaciones a la ley, realizada por el art. 53 en sus apartados 1 y 3, no se cien necesariamente a la ley estatal y ms lbil an es la reserva del art. 53.3 CE. En efecto, la Constitucin no excluye la legislacin autonmica en materia de derechos, pero atribuye resortes
536. I. DE OTTO PARDO incluye el derecho-deber reconocido en el art. 45.1 CE entre los concernidos por el art. 149.1.1. CE, Estudios sobre derecho estatal y autonmico, Civitas, Madrid, 1986, p. 173.

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competenciales al Estado para que las divergencias entre las legislaciones autonmicas no impidan asegurar a todos los espaoles los mismos derechos y obli537 gaciones en cualquier parte del territorio nacional (Art. 139.1 CE). Este ltimo precepto contiene un mandato de igualdad, especificacin del artculo 14 CE , que da sentido a la competencia recogida en el artculo 149.1.1 CE. Este ttulo reservara al Estado la regulacin de las posiciones jurdicas subjetivas fundamentales. 538ahora en el significado de la expresin constitucional "condicioSin entrar nes bsicas" , el principio general, proclamado en el artculo 139.1 CE, informara539 la regla de competencia del artculo 149.1.1 CE y orientara su interpretacin . De esta suerte, el Estado hara valer la exigencia constitucional de igualdad proyectada sobre nuestra descentralizacin poltica, a travs de su competencia para regular las condiciones bsicas del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. Quedan proscritas divergencias contrarias a esa igualdad introducidas por los legisladores autonmicos, en especial, las diferencias de trato por razn de residencia. Lo proclamado en el artculo 139.1 CE operara en el seno de cada ordenamiento autonmico, impidiendo que en stos se introdujeran discriminaciones contra los no residentes. La proyeccin de la competencia estatal del art. 149.1.1 CE sobre la materia ambiental ampla las posibilidades del Estado que, por una parte, dispone de la competencia legislativa sobre lo bsico (art. 149.1.23 CE) y, por otra, de la titularidad de la facultad legislativa para regular las condiciones bsicas del ejercicio del derecho ambiental. Habra podido subsumirse esta ltima materia entre lo bsico, pero encaja mejor en la especificidad del art. 149.1.1 CE y habilita m s especficamente para acometer tal regulacin. Sin embargo, el legislador estatal no ha regulado sistemticamente nuestro derecho, como tampoco lo ha hecho con la materia bsica ni las condiciones de su ejercicio. La frondosa ordenacin jurdica ambiental del Estado carece, pues, de las normas que le proporcionaran sustento y coherencia. Existen, sin embargo, condiciones fijadas en algunas leyes estatales que cabe encuadrar en el mbito del art. 149.1.1 CE, bien porque afecten al ejercicio del derecho o porque regulen el rgimen 540 sancionador b sico que asegura el cumplimiento del deber. El TC ha mencionado en varias de sus sentencias, relativas a lo ambiental la competencia estatal reservada en el citado art. 149.1.1 CE. En general, lo ha
P. LUCAS VERD y P. LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Comentario al artculo 139, en O. ALZAGA (Dir.), Comentarios a la Constitucin espaola de 1978, EDERSA, Madrid, 1999, pp. 479 y 480. 538. STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ. 7, 8 y 9, y STC 173/1998, de 23 de julio, F.J. 9. 539. LUCAS VERD y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, ob. cit., p. 480. 540. J. TUDELA ARANDA resume la jurisprudencia del TC acerca del art. 149.1. CE, Derechos constitucionales y autonoma poltica, Civitas, Madrid, 1994, pp. 272 a 288.
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hecho para justificar la incidencia sobre competencias autonmicas y para apoyar el ejercicio estatal de otras competencias. En este sentido, la STC 32/1983, de 28 de abril, observa que, para el ejercicio del derecho reconocido en el art. 45.1 CE, el Estado ha de asegurar la igualdad en las condiciones bsicas de su ejercicio, misin para la cual dispone del ttulo competencial previsto en el art. 149.1.1 CE. Pero la m s significativa de las resoluciones del TC al respecto, se produjo en la STC 149/1991. La Ley de Costas 22/1988 fue objeto de varios recursos de inconstitucionalidad que, entre otros motivos de inconstitucionalidad, reprochaban a la Ley 22/1988 invadir el mbito competencial autonmico, en concreto el de ordenacin del territorio, mbito material ste de las CCAA que tamnbin incluye el litoral, segn el propio (F.J. 1.B). El TC consider, sin embargo, que la ley impugnada estaba amparada por el ttulo competencial que faculta al Estado para dictar normas bsicas de proteccin del medio ambiente, art. 149.1.23 CE, y por el que le proporciona el art. 149.1.1 CE. En el F.J. 1.D se explica que el ttulo del art. 149.1.1 acta en dos planos: Primero, asegurando la igualdad en las condiciones bsicas del ejercicio del derecho a disfrutar del medio ambiente, proclamado en el art. 45.1 CE, en relacin con el dominio pblico martimo terrestre. Y, segundo, imponiendo, para hacer posible lo anterior, servidumbres a los dominios colindantes y limitando las facultades de los propietarios, lo que afecta, claro est, al derecho de propiedad (art. 33.1 CE). La STC 156/1995, F.J. 5, advirti que el art. 149.1.1 no habilita al Estado para emprender una regulacin uniforme del derecho de propiedad privada y de su funcin social ni esa uniformidad podra servir de pretexto para anular las competencias legislativas autonmicas. La igualdad no equivale a identidad absoluta de las situaciones jurdicas individuales, sino que se trata de un mnimo comn denominador. Acaba el TC concluyendo en que la ley vasca impugnada no infringe el art. 149.1.1 CE, porque la delimitacin del ejercicio del derecho de propiedad en la zona protegida, como ocurra, tambin, en el caso del Ley de la CA de Madrid que declaraba el Parque del Manzanares (STC 79/1989), es imprescindible para la consecucin de los fines ambientales perseguidos. La STC 196/1996 recuerda, no obstante, que el art. 149.1.1 CE no otorga al Estado ttulo competencial alguno si sobre la materia en la que pretenda incidir no dispone el Estado de ttulo especfico (F.J. 1). En la materia ambiental no hay duda, empero, de que tal competencia especfica existe, pues la reserva el art. 149.1.23 CE. Otra sentencia notable, la STC 14/1998, resolvi un recurso de inconstitucionalidad promovido por cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular contra determinados preceptos de la Ley 3/1990, de 21 de diciembre, de Caza, de Extremadura. El principal motivo de inconstitucionalidad aducido por los recu-

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rrentes fue que la ley infringa el art. 33 CE, al desposeer a los propietarios de los terrenos de caza de sus derechos de aprovechamiento cinegtico, privndoles as de sus derechos dominicales, sin mediar indemnizacin. De la literalidad de los preceptos impugnados, parece deducirse que, en efecto, la ley ha sustraido el aprovechamiento cinegtico privado para luego autorizarlo en rgimen de concesin. El TC dicta una sentencia interpretativa y argumenta que la desafortunada calificacin legal de "concesin", en realidad "no es m s que una autorizacin administrativa" y concluye:
"...atendiendo al contenido sustantivo de la regulacin legal...son constitucionales en cuanto se interprete que el rgimen administrativo que efectivamente se establece es el de autorizacin de carcter reglado y no el de una concesin, sin que del mismo derive afectacin demanial alguna." (F.J. 4)

El TC aduce a favor del legislador extremeo, adems de su competencia exclusiva en materia de caza, la de dictar normas adicionales de proteccin del medio ambiente y la competencia exclusiva de ejecucin en materia ambiental; competencias, algunas de ellas, que la CA de Extremadura asumi despus de haber dictado la ley, pero que, al momento de resolverse el recurso de inconstitucionalidad, ya dieron cobertura a los preceptos impugnados (F.J. 2). De haber considerado el TC que se estaba afectando a los derechos demaniales, hubiera tenido que reconocer la alegada invasin de la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.1 CE. El voto particular formulado por el magistrado Gabaldn Lpez sostiene que, de la literalidad de los preceptos impugnados, se desprende una vulneracin de los derechos demaniales y que, por tanto, se ha introducido claramente un sistema concesional contrario a la Constitucin. V.3.2. Dificultades para convertir la competencia reconocida en el art. 149.1.1 CE en un ttulo transversal autnomo Aunque de la importante jurisprudencia sentada en las SSTC 61/1997 y 173/ 1998 se desprende que la competencia reservada en el artculo 1491.1 CE es autnoma, su ejercicio, sin embargo, est condicionada a que el Estado posea una competencia sustantiva que acompae su ejercicio. La STC 196/1996 haba estableci que el art. 149.1.1 CE no otorga al Estado ttulo competencia alguno si, sobre la materia en la que se pretende incidir con l, no posee ttulo especfico (F.J. 1). Pero como el Estado tiene una competencia ambiental (art. 149.1.23 CE) puede dictar normas para regular las condiciones bsicas del derecho proclamado en el art. 45.1 CE invocando su competencia para ello, junto con la propiamente ambiental. El TC convierte la competencia del art. 149.1.1. CE en ttulo instrumen-

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tal de otras competencias, ya que la competencia del art. 149.1.1. CE carece, para el TC, de base material autnoma, puesto que los mbitos, donde el Estado puede proyectar su ejercicio, son los que tiene atribuidos, en virtud de competencias sustantivas. Es la lnea jurisprudencial marcada y seguida por las SSTC 102/ 1995, 156/1995, 196/1996 y 16/1997. En concreto, la STC 61/1997, de 20 de marzo, aunque no se refiera al derecho reconocido en el art. 45.1 CE sino al derecho de propiedad, pero en su relacin con el medio ambiente, establece una doctrina decisiva acerca de cul es el alcance de la competencia estatal reservada por el art. 149.1.1 CE. Advierte el TC que: "...no significa ni equivale a una competencia sobre la legislacin bsica en materia de derechos y deberes constitucionales...y que las CCAA tienen competencias para dictar normas sobre propiedad urbana" (F.J. 10). El TC acota la proyeccin de esta competencia estatal, acotacin que critica el voto particular de Jimnez de Parga. Concluye la sentencia afirmando que para articular esta confluencia de ttulos competenciales, las normas emanadas bajo la cobertura del art. 149.1.1 CE pueden encontrar su mejor expresin a travs de principios o reglas generales que, en definitiva, sirvan para garantizar la igualdad de las posiciones jurdicas fundamentales sin menoscabo de las competencias urbansticas de las CCAA. Esta doctrina sirve perfectamente para fijar las posiciones jurdicas fundamentales del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado. Doctrina que, como se recordar, se sostuvo tambin en la STC 173/1998, de 23 de julio (caso de la ley de asociaciones vascas) F.J. 9. Aunque en este punto, la STC 173/1998 sigue sin cambios, la doctrina ya sentada por la STC 61/1997, FF. JJ. 7 b) y 8. V.4. TTULOS SECTORIALES ENTRECRUZADOS CON LOS ESPECFICOS TTULOS AMBIENTALES: TRANSVERSALIDAD DE LAS COMPETENCIAS La complejidad de lo ambiental, su vis atractiva, ya apuntada en otros lugares de este trabajo, dificulta la delimitaci n de esta materia y se comprueba en la dispersin de ttulos competenciales cuyo ejercicio, por parte del Estado o de 541 las CCAA, incide sobre los bienes ambientales. Estas incertidumbres competen542 no son privativas de lo ambiental ciales ni pueden siempre ser disipadas por el TC . Resulta de la distribucin de competencias un solapamiento de ttulos entre los sectoriales y los ttulos del Estado y de las CCAA tpicamente ambientales
A propsito de las incertidumbres en punto a la delimitacin de materias, cfr. para todo C. VIVER PI-SUNYER, Materias competenciales y Tribunal Constitucional, Ariel, Barcelona, 1989. 542. M. CARRILLO, "La nocin de 'materia' y el reparto competencial en la jurisprudencia del Tribunal constitucional", en Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 36 (II), 1993, pp. 102 y ss.
541.

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(los ya examinados de los arts. 148.1.9 y 149.1.23 CE) . Cuando alguno de los 544 titulares ejerce competencias, lo hace inexorablemente afectando al entorno. Ello exige, por un lado, deslindar la competencia ambiental de la sectorial y, por otro, precisar cun intensamente afectan los principios rectores ambientales al ejercicio de las competencias sectoriales. 545 El Estado posee, adems de la competencia ambiental especfica, otras con clara incidencia sobre bienes ambientales , a saber: la competencia sobre pesca martima (art. 149.1.19 CE), la legislacin sobre ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos si las aguas discurren por ms de una Comunidad (art. 149.1.22 CE); legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias (art. 149.1.23 CE). Dispone el Estado, adem s, de dos ttulos ms genricos que pueden, sin embargo, afectar al medio ambiente: obras pblicas de inters general (art. 149.1.24 CE) y bases y coordinacin de planificacin general de la economa (149.1.13 CE). Cualquiera de los dos puede tener incidencia directa en la ordenacin de los bienes ambientales y en el aprovechamiento de los recursos naturales. 546 Por su parte, las CCAA han asumido estatutariamente competencias enumeradas en el art. 148.1 CE que tambin afectan a lo ambiental ; Son: ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3 CE); obras pblicas de inters de la Comunidad (art. 148.1.4 CE); agricultura y ganadera (art. 148.1.5 CE); montes y aprovechamientos forestales (art. 148.1.8 CE); proyectos de construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados, aguas minerales y termales (art. 148.1.10 CE); pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura, caza y pesca fluviales (art. 148.1.11 CE); fomento y desarrollo econmico (art. 148.1. 13 CE), y, por ltimo, promocin y adecuacin del turismo (art. 148.1.18 CE). Sin olvidar la ya comentada de espacios naturales protegidos. La proximidad material de algunos de los ttulos competenciales mencionados con lo ambiental es muy grande y el solapamiento, por ende, fcil de producirse. Es el caso, por ejemplo, de las materias caza, pesca, montes o agricultura. En el caso de la caza y pesca fluvial, la reforma de dos estatutos, el de Extremadura (L.O. 2/1998, de 6 de mayo, art. 7.8) y el de Castilla y Len (L.O. 4/1999, de 8 de enero, art. 32.9), parecen ampliar ambientalmente esas competencias sumndoles "la proteccin de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades" (la pesca y la caza). En otros casos, ms que solapamiento hay incidenSirva como ejemplo la obligacin impuesta por el art. 26.1. d) de la Ley de Bases de Rgimen Local a los municipios de ms de cincuenta mil habitantes de prestar un "servicio pblico de proteccin del medio ambiente"; y la correlativa posibilidad de los vecinos para exigir esa prestacin (art. 18.1.g) de la misma Ley). 544. Acerca de los "entrecruzamientos" competenciales, cfr. ESCOBAR ROCA, ob. cit., pp. 152 y ss. 545. ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p. 108. 546. Ibid., p. 109.
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cia, cuando, por ejemplo, al planificar la economa, las decisiones que se adopten afecten al aprovechamiento econmico de los recursos naturales. El entrecruzamiento sealado se produce de dos maneras: la primera, cuando el ejercicio de la competencia ambiental afecta, al vincularlo a fines medioambientales, el ejercicio de otras competencias colaterales y la segunda, porque ste ltimo ejercicio incide sobre los bienes ambientales. Resulta difcil delimitar un mbito material para 547 los ttulos especficos ambientales regulados en los arts. 149.1.23 y 148.1.9 CE , pues versan sobre materias que tambin podran ser objeto del ejercicio de alguna de las competencias sectoriales mencionadas. Los ttulos ambientales aparecen as como residuales, con una materia ms amplia, pero delimitada negativamente por los espacios materiales 548 de las competencias ms especficas. Lo importante, sin embargo, no es tanto, aunque fuera til si una ley bsica lo estableciera , deslindar la materia ambiental especfica de las sectoriales, sino asegurar que los principios rectores ambientales se proyectan sobre el ejercicio de los ttulos sectoriales inspirndolos. De esta suerte, se cumpliran cabalmente los mandatos constitucionales recogidos en el art. 45 CE que, si bien son fuente primera de inspiracin de la poltica ambiental, con la intensidad debida 549han de informar, igualmente, todas las polticas pblicas. El TC en las sentencias que ya hemos ido comentando subraya la mltiple relacin entre los mbitos materiales especficamente ambientales y otros que directamente repercuten en la conformacin de bienes ambientales. Ya en la STC 64/1982 se tiene presente la dispersin de la legislacin bsica con incidencia en lo ambiental (F.J. 9). Por su parte, la STC 77/1984, de 3 de julio, resolvi el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno central contra dos resoluciones del Gobierno Vasco que aprobaban el proyecto general de ordenacin urbana de Bilbao y su comarca. El TC acab considerando que la titularidad de la competencia corresponda al Gobierno Vasco. Este hizo uso de su competencia en materia de ordenacin del territorio y urbanismo para incidir sobre el puerto de Bilbao y su entorno. A juicio del TC, es posible que dos competencias incidan "sobre el mismo espacio fsico cuando las competencias concurrentes tiene distinto objeto jurdico" (F.J. 2). El mismo espacio fsico era en este
Lo que VIVER PI-SUNYER denomina "materia horizontal", ob. cit., p. 230. En casi los mismos trminos, DOMPER FERRANDO, ob. cit., p. 206 y VERA JURADO, ob. cit., pp. 43 a 45. 548. Acerca de la transversalidad y su tratamiento jurisprudencial, cfr. ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., 104 y ss. 549. Como ejmplos: RUIZ-RICO que analiza la STC 36/1994, de 10 de octubre, en materia de ordenacin del territorio. M s tempranamente BASSOLS COMA se refiri a la relacin de la ordenacin del territorio con lo ambiental, "El medio ambiente y la ordenacin del territorio" en Documentacin Administrativa, nm. 190, 1981, pp. 35 y ss. R. MORENO QUESADA aborda la interrelacin entre agricultura y medio ambiente, "Agricultura y medio ambiente en los drechos espaol y de la Unin europea", en RUIZ-RICO, ob. cit., pp. 83 y ss. RUIZ-RICO estudia una relacin, acaso ms proxima, entre medio ambiente y contaminacin y vertidos, ob. cit., pp. 224 y ss.
547.

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caso el puerto de Bilbao, de dominio pblico estatal. Esta cualidad no obsta la accin autonmica sobre bienes sometidos a ese tipo de rgimen jurdico (F.J. 2). Como reafirma la STC 149/1991, en el Estado Autonmico disminuye la potencialidad expansiva del dominio pblico para permitir actuar al Estado en materia de competencia autonmica, aunque tal materia sea de dominio pblico estatal (F.J. 1.C). Pero, paralelamente, la gestin del dominio pblico, encomendada por el art. 132.2 CE, afecta al ejercicio competencial autonmico (F.J. 1.C de la STC 149/ 1991). Como se subraya en la STC 36/1994, las facultades estatales derivadas del dominio pblico y de la competencia ambiental del Estado condicionan el ejercicio autonmico de otras competencias, en especial, la de ordenacin del territorio, pero no pueden invadir su mbito llevando a cabo, por ejemplo, una ordenacin estatal del suelo (F.J. 3 de la STC 36/1994). Es, sobre todo, la STC 102/1995 la que construye una teora de la "transversalidad" competencial de lo ambiental. Parte el TC en esta sentencia del "carcter complejo y polifactico de las cuestiones relativas al medio ambiente" y de su consiguiente relacin con otras competencias autonmicas que menciona, las enumeradas en los apartados 11, 31, 71, 81, 10 y 11 del art. 148.1 CE (F.J. 3). Insiste sobre lo mismo en el F.J. 7, mencionando de nuevo el "carcter complejo y polifactico" del medio ambiente que provoca la afectacin a los "mas variados sectores del ordenamiento jurdico". En los FF.JJ. 28 y 29 aborda la relacin entre el ttulo reconocido en el art. 149.1.23 CE y la competencia autonmica exclusiva de las CCAA en el mbito de la caza y la pesca. Parte el TC de la afectacin que el ejercicio estatal de su competencia puede tener sobre el ejercicio de las competencias autonmicas As se justifican algunas medidas estatales de proteccin de la fauna o la imposicin de vedas. El TC se dedica a detectar posibles excesos competenciales del Estado con los que se invade la competencia autonmica, pero partiendo de la necesaria integracin de las competencias autonmicas en la poltica ambiental del Estado. Aunque con esta sentencia el TC resalta, nicamente, la relacin entre la competencia ambiental estatal con varias competencias autonmicas, de sus afirmaciones generales cabe deducir que esa relacin se da tambin con otras competencias estatales que inciden, asimismo, en lo ambiental. Esto ltimo se desprende ya de las afirmaciones vertidas en la STC 64/ 1982, antes comentada. Interesaba, sin embargo, al TC, en la STC 102/1995, recalcar la incidencia de la competencia estatal sobre las autonmicas para acabar concluyendo que dicha influencia no puede, sin embargo, mermar el ejercicio de competencias exclusivas de las CCAA, ms all de lo bsico, terreno ste al que debe acotarse materialmente la competencia estatal. En la STC 28/1997, de 13 de febrero, se resuelve una cuestin de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento balear 1/1984, de 14 de marzo, de Ordenacin y Proteccin de reas de Inters Especial, y contra la Ley 3/1984, de 31

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de mayo, de declaracin de "Es Trenc-Salobrar de Campos"como rea natural de especial inters. El rgano judicial cuestionante entiende que la ley excede el mbito propio de la competencia autonmica invadiendo la estatal. El TC desestima la cuestin, fundndose en su jurisprudencia sobre el alcance de la materia ordenacin del territorio en relacin con la materia medio ambiente (SSTC 77/1984 y 149/1991). Siendo preciso que la ordenacin del territorio:
"...pondere los efectos sobre el medio ambiente sin atraer hacia s las normas relativas a la proteccin de la naturaleza (SSTC 46/1994 y 149/1991)". (F.J. 5)

Recalca el TC que la competencia exclusiva sobre ordenacin del territorio "...a la que no puede ser en modo alguno ajeno el medio ambiente" (F.J. 6) provoca esa insercin material inevitable que en cada caso habr que ponderar. En parecida direccin, aunque sin profundizar y remitindose a las SSTC 102/1995 (F.J. 13) y 28/1987 (F.J. 6), la STC 61/1997, de 20 de marzo, que resolvi varios recursos acumulados contra la Ley del Suelo, considera legtimas determinadas previsiones de la ley impugnada, en las cuales se permite destinar a uso ambiental suelos no urbanizables. Esta incidencia de la competencia ambiental bsica sobre el mismo espacio fsico donde se proyecta la competencia urbanstica y de ordenacin del territorio de las CCAA, no conlleva ninguna espuria atribucin al Estado de competencias semejantes en naturaleza a las que poseen las CCAA sino que es legtimo ejercicio de la competencia propia para dictar normas bsicas ambientales (F.J. 16). Aunque no centrada en lo ambiental, la STC 61/1997 s ofrece un ejemplo de "transversalidad" de la competencia ambiental estatal en su relacin con varias competencias autonmicas, en especial las exclusivas de urbanismo y ordenacin del territorio. El TC enumera las competencias estatales de "clara dimensin espacial", entre las que cita la de dictar legislacin bsica de proteccin ambiental, que inciden en la competencia autonmica de ordenacin del territorio (F.J. 22). En la lnea de lo afirmado por la STC 102/1995 en su F.J. 24 c), la STC 14/ 1998, de 22 de enero, recuerda que cuando la competencia ambiental del Estado coincide con la competencia exclusiva de las CCAA sobre caza y pesca, asumidas al amparo del art. 148.1.11 CE "...tiene una penetracin menos extensa e intensa". (F.J. 2). Por lo dem s, la ampliacin sobrevenida del bloque de la constitucionalidad que ha atribuido a la C.A. de Extremadura, la competencia de desarrollo legislativo y ejecucin, en materia de normas adicionales de proteccin del medio ambiente, da cobertura sobrevenida a las normas de la ley impugnada dictada para salvaguardar la fauna silvestre susceptible de ser cazada (F.J. 2).

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La STC 15/1998, de 22 de enero, es ejemplo de litigio medioambiental resuelto en el plano jurdico mediante la invocacin de ttulos especficos en materia de recursos hdricos (art. 149.1.22 CE) y pesca fluvial (art. 148.1.11 CE). A pesar de la relevancia ambiental del asunto, slo espordicamente (F.J. 9 y 10), el TC invoca la competencia propiamente ambiental del Estado para concluir que algunas normas de la ley castellano-manchega invaden la competencia exclusiva para dictar la legislacin bsica ambiental. Esta competencia estatal opera, as, como lmite negativo de la accin autonmica. La STC 15/1998 resolvi un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra varios artculos de la Ley 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial de Castilla-La Mancha. El TC apela a la necesaria colaboracin entre las Administraciones implicadas. El recurrente entenda vulnerada su competencia exclusiva en materia de legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrogrficos (art. 149.1.22 CE). Haba que fijar el alcance de esta competencia y de la incidencia recproca con las competencias autonmicas en materia de pesca fluvial y en materia de normas adicionales de proteccin del medio ambiente; competencia, sta ltima, que la CA de CastillaLa Mancha asumi con posterioridad a la aprobacin de la ley impugnada pero que le daba cobertura en el momento del enjuiciamiento constitucional. El TC delimita los espacios de las competencias en juego y declara inconstitucionales algunos preceptos impugnados, por invadir la competencia invocada por el Estado, pero tambin por regulacin autonmica indebida de materia bsica. Por su parte, la STC 40/1998, de 19 de febrero, que resolvi varios recursos de inconstitucionalidad promovidos por gobiernos autonmicos contra la Ley 27/1992 de Puertos y de la Marina Mercante (LPMM), record que el Estado conserva potestades cuyo ejercicio tiene una clara incidencia sobre la ordenacin del territorio, entre ellos la competencia estatal regulada en el art. 149.1.23 CE (F.J. 291). Esta concurrencia de ttulos competenciales sobre un mismo espacio fsico obliga a buscar frmulas de articulacin y coordinacin. El TC argumenta, reproduciendo la jurisprudencia de la STC 149/1991, que:
"...en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una 'poltica' (v. gr. proteccin del medio ambiente, proteccin del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pblica, tal competencia no puede ser entendida en trminos tales que la sola incardinacin del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal poltica permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas. De otra parte, la ordenacin del territorio es...un ttulo competencial especfico que tampoco puede ser ignorado..." (F.J. 30).

Para evitar los peligros enunciados es preciso acudir a "frmulas de cooperacin" mutuo intercambio de informacin, informes previos, creacin de rga-

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nos de composicin mixta y slo as, cuando stas no solucionen el conflicto, la decisin final corresponder al titular de la competencia prevalente (F.J. 30). En su F.J. 37, la STC 40/1998, reafirma lo sostenido en la STC 61/1997 (F.J. 22), segn la cual la competencia exclusiva de las CCAA en materia de urbanismo podra verse afectada, en la concurrencia apuntada, por el ejercicio estatal de una pluralidad de competencias propias, entre ellas la reservada por el art. 149.1.23 CE. La STC 40/1998 presenta un interesante caso de concurrencia que se produce con la atribucin al Estado (art. 21 LPMM) de la gestin de los dragados y vertidos en los puertos estatales. Las Comunidades recurrentes la consideraron lesiva de su competencia ejecutiva exclusiva en materia de proteccin del medio ambiente. Aunque dictada al amparo de una competencia estatal que no es especficamente ambiental, esta norma tiene incidencia ambiental. Son precisas, segn el TC, soluciones de cooperacin que, al no estar previstas en la LPMM, obligan a declarar la inconstitucionalidad del precepto por ignorar la competencia autonmica ambiental. Otra sentencia, la STC 110/1998, de 21 de mayo, resuelve un supuesto de invasin autonmica de la competencia estatal en materia de aguas (art. 149.1.22 CE). La CA de Castilla y Len, autora de la norma, invoc su competencia en materia de pesca fluvial (art. 148.1.11 CE) para establecer normas de proteccin de la pesca fluvial y caudales ecolgicos. En un caso prximo al resuelto en la STC 15/1998, el TC examina las normas autonmicas para detectar las supuestas invasiones de la competencia estatal. El punto mximo de transversalidad se alcanza, sin embargo, en la evaluacin estatal del impacto ambiental de obras 550 y proyectos que el Estado deba autorizar o llevar a cabo. Segn la STC 13/1998 , de 22 de enero. El Estado no ejercera, al evaluar, su competencia ambiental que es slo legislativa sino la sustantiva concerniente a la obra concreta cuyo impacto se evala. De esta suerte se evita que las obras estatales tengan para su realizacin que someterse a evaluacin ambiental autonmica, pues a las CCAA correspondera tal evaluacin claramente la evaluacin es gestin de la proteccin del medio ambiente al ejercer su competencia de gestin ambiental. El Estado slo podra regular el procedimiento para llevar a cabo la precisa evaluacin. La mayora del TC, en contra de un voto particular discrepante que considera la evaluacin como modalidad prototpica de gestin ambiental, diluye un acto de gestin ambiental en otras competencias sustantivas, a pesar, incluso, de que sean rganos adminstrativos ambientales los encargados de evaluar. La evaluacin sera un trmite ms en un proceso administrativo estatal, abierto para realizar o autorizar la obra.
550.

Cfr. el interesante comentario a esta sentencia de ORTEGA LVAREZ, Lecciones..., ob. cit., p.

107.

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En este caso, la transversalidad es inversa, es decir, no es lo ambiental el factor expansivo sobre otras competencias colindantes. Lo ambiental sufre aqu la 551 invasin de las competencias sustantivas. Se tratara de evitar, empero, que la competencia ambiental se vaciara, convertida en un ttulo residual . En la STC 166/2000, de 15 de julio, vuelven a abordarse las competencias autonmicas en pesca fluvial y medio ambiente en su problemtica relacin con el ttulo estatal en materia de recursos hidralicos cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autonma (art. 149.1.22 CE), tal y como ya haba hecho las SSTC 15/1998 y 110/1998. El TC sintetiza su doctrina partiendo, primero, de la posible concurrencia de varios ttulos competenciales sobre un mismo mbito fsico pero con distinto objeto jurdico. Recuerda, tambin, que la competencia en pesca fluvial permite a su titular incidir en el rgimen de proteccin, conservacin y mejora de los recursos pesqueros. Asimismo, resalta la expansividad de la competencia autonmica de desarrollo legislativo ambiental. Aplicada esta doctrina a la determinacin de si algunos artculos impugandos de la ley foral navarra son o no constitucionales, el TC va determinando si las actuaciones previstas en la ley foral sobre las zonas fluviales invaden la competencia estatal. Es otro supuesto tpico de transversalidad slo resoluble casusticamente por el TC. De la jurisprudencia del TC se infiere el criterio de insercin de los principios ambientales en otras polticas pblicas a travs de la posible incidencia material de la competencia estatal para dictar legislacin bsica ambiental en espacios fsicos de los que tambin se ocupan ttulos especficos, tanto estatales como autonmicos. El TC se ha interesado, en especial, por esa incidencia en ttulos autonmicos cuando ha reclamado la coordinacin entre uno y otras para una mejor proteccin de los bienes tutelados.

551.

ESCOBAR ROCA lo llama principio de no vaciamiento, ob. cit., p. 62.

VI. JURISPRUDENCIA AMBIENTAL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. UN INTENTO DE RECAPITULACIN

En diferentes lugares de este trabajo hemos ido haciendo prolija referencia a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional vertida sobre varios aspectos ambientales. Se ha hecho al hilo del tratamiento de los distintos asuntos abordados. Conviene ahora, sin embargo, ensayar una recapitulacin que ofrezca, en pocas pginas, lo ms relevante de la doctrina ambiental del Tribunal, sistematizndola. VI.1. UN CONCEPTO DINMICO DE MEDIO AMBIENTE ENTRE LO OBJETIVO Y LO FUNCIONAL En su capital STC 102/1995, de 26 de junio, el Tribunal Constitucional brinda un concepto amplsimo de medio ambiente:
"...el entorno vital del hombre en un rgimen que ana lo til con lo grato". (F.J. 4).

El entorno lo forman, contina el TC:

"...elementos, agentes geolgicos, climticos, qumicos, biolgicos y sociales que rodean a los seres vivos y actan sobre ellos para bien o para mal condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y ms de una vez su extincin, desaparicin o consuncin" (F.J. 4).

Resalta el TC que el concepto de medio ambiente es:

"...esencialmente antropocntrico y relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utpica del medio,

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fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una concepcin concreta, perteneciente al hoy y operante aqu" (F.J.4).

El medio ambiente, afirma el Alto Tribunal:

"...no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposicin de los recursos naturales y su base fsica sino un entramado complejo de las relaciones entre todos los elementos...cuya interconexin les dota de un significado transcendente" (F.J.6).

Segn el TC:
"...se trata de un concepto estructural (el de medio ambiente) cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores" (F.J.6).

Valga la extensa cita para recapitular el ms importante intento del TC por perfilar su nocin de medio ambiente que es dinmica y donde lo especficamente ambiental no reposa tanto en los elementos individuales sino, ms bien, en la relacin entre ellos y cuyo equilibrio es justamente la finalidad de la legislacin ambiental. Y es un concepto antropocntrico y epocal pues sirve al inters de los seres humanos y evoluciona a medida que estos modulan su percepcin del entorno. No es extrao que algn sector doctrinal (cfr. cap. I.4) haya elaborado un concepto funcional del medio ambiente y concluido que una norma es ambiental no tanto por ocuparse de cierta materia sino por hacerlo para preservar tal equilibrio. As las cosas, es lgico que el TC haya detectado normas ambientales all donde ni siquiera el legislador estatal lo haba supuesto al dictarlas. En estos casos, la inclusin de preceptos ambientales en leyes que no poseen, en general, este carcter dara la razn a quienes sostienen la posicin apuntada. Hay que advertir, sin embargo, que de la jurisprudencia del TC se infiere, en puridad, un criterio de distribucin competencial. La norma ambiental versa, por serlo, sobre un bien, asimismo, ambiental que, al mismo tiempo, puede recibir una ordenacin de otra naturaleza. Nos referimos al "carcter complejo y polifactico" (STC 102/1995, F.J. 7) de lo ambiental que colinda e incide transversalmente en otras materias competenciales. El concepto de medio ambiente ofrecido le sirve al TC para salvar la constitucionalidad de normas estatales y autonmicas cuya cobertura competencial no podra ser la esgrimida expresamente por sus autores, sino la ambiental. Se construye un concepto material de norma ambiental cuya caracterizacin, como tal, no se deduce de su declaracin formal sino de la finalidad a la que sirve, esto es, preservar el equilibrio entre algunos de esos factores a los cuales el TC se refiere vaga y extensamente en el concepto de medio ambiente ofrecido. El concepto operara, en la jurisprudencia del Alto Tribunal, como un criterio de distribucin de competencias. Y sta es su utilidad puesto que los casos resueltos por el TC han sido, casi en su totalidad, controversias competenciales.

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VI.2. MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO ECONMICO La potencial oposicin entre proteccin del medio ambiente y desarrollo econmico tambin es detectada por el TC que ha tenido ocasin de pronunciarse al respecto cuando se le ha planteado la supuesta extralimitacin protectora del entorno. Y, en efecto, tal extralimitacin lo es, por lo general, al retirar del comercio jurdico total o parcialmente algn bien ambiental. Muy tempranamente y de la manera ms clara y significativa, la STC 64/1982, de 4 de noviembre, advierte que, entre los principios rectores de la poltica social y econmica, se halla el de proteccin del medio ambiente. Esta proclamacin impide considerar como objetivo primordial y excluyente la explotacin al mximo de los recursos naturales y el aumento de la produccin a toda costa. La Constitucin exige el uso racional de los recursos. Todo ello, para mejorar la calidad de vida y el desarrollo de la persona. Alerta el TC, sin embargo, que tambin el desarrollo econmico se contempla en la Constitucin y en los estatutos de autonoma en el caso, el Estatuto de Catalua, puesto que la ley impugnada era una norma ambiental catalana. Afirma, pues, que:
"De todo ello se deduce la necesidad de compaginar, en la forma que en cada caso decida el legislador competente, la proteccin de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo econmico" (F. J. 2).

Lo relevante de esta sentencia no es slo sentar la partida de nacimiento jurisprudencial del nuevo inters que ha de insertarse, limitndolos, entre otros intereses tambin de rango constitucional. Lo esencial es que la ponderacin inevitable entre ellos decidida en ltimo trmino por el legislador competente puede ser enjuiciada por el TC al comprobar si las medidas de proteccin ambiental contra la explotacin minera suponen quebranto a la economa nacional. Es verdad que, en este caso el TC ha de emitir un juicio de competencia y que para determinar si hubo extralimitacin competencial debe realizar una ponderacin bajo la cual subyace, empero, un litigio competencial. No sera legtimo a nuestro entender ni el TC lo ha hecho, por lo dems, llevar a cabo, en abstracto, un juicio de idoneidad de una medida o norma para comprobar el acierto en la ponderacin aludida. Pero, cuando detrs haba una controversia competencial, el TC no ha tenido ms remedio que acometer algo muy parecido a tal juicio de idoneidad, porque, sin l, no podra haber ventilado las disputas entre el Estado y las Comunidades Autnomas. En la STC 227/1988, de 29 de diciembre, F.J. 7, se acepta la legitimidad de la declaracin de dominio pblico de las aguas continentales, pues las privaciones que tal demanializacin pueda provocar en los particulares se justifican a la luz del art. 45.2 CE que exige a los poderes pblicos velar por la utilizacin racional de los recursos naturales. La medida incluida en la Ley de Aguas impugnada, tiene su apoyatura en el art. 45.2 CE, en relacin con el art. 132.2 CE. En este caso,

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la ponderacin entre intereses contrapuestos al potencial de los particulares por disponer de un bien en el mercado, y el del poder pblico por protegerlo en clave medioambiental conduce, en una de las legtimas opciones constitucionales, a su declaracin como demanio. En parecido sentido, otras sentencias se ocupan de la ponderacin hecha en normas, estatales o autonmicas, entre proteccin ambiental y uno de los componentes de la iniciativa econmica privada: el derecho de propiedad. En la STC 149/1991, de 4 de julio, donde se enjuicia la Ley de Costas y se declara el dominio pblico martimo-terrestre, el Alto Tribunal entiende justificable esa declaracin para que tal dominio sea utilizado en los trminos del art. 45.1 CE (F.J.1.D). Por su parte, la STC 170/1989, de 19 de octubre, considera legtimas las limitaciones en el ejercicio del derecho de propiedad de los titulares de los predios comprendidos en la Declaracin de Parque Natural de la Cuenca Alta del Manzanares, aprobada por la C.A. de Madrid (F.J. 8). En su STC 156/1995, de 26 de octubre, el TC repite (F.J.5) el argumento a propsito de la Ley vasca 5/1989 de Proteccin de la Biosfera de Urdaibai. Y tambin lo reitera en la STC 28/1997, de 13 de febrero, (F.J. 7) respecto de la Leyes de Baleares 1/1984 y 2/1984 que declaran rea de inters natural el paraje Es Trenc-Salobrar de Campos. Lo decisivo de estas sentencias reside en que el TC considera a las CCAA facultadas, en los trminos del art. 45.2 CE, para llevar a cabo la ponderacin entre el inters ambiental y otros en potencial oposicin con l. E, incluso, ampara que de esa ponderacin se deduzcan ciertas limitaciones en el ejercicio del derecho de propiedad. VI.3. INSUFICIENTE CONSTRUCCIN DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE ADECUADO VI.3.1. La dignidad y la solidaridad como fundamentos del ejercicio del derecho Al no ser el derecho proclamado en el art. 45.1 CE uno de los mencionados en el art. 53.2 CE, el TC no ha tenido que abordar directamente la construccin de su contenido. Por eso, su mencin en la jurisprudencia constitucional es superficial y, en general, sirve para justificar la accin protectora que emprendan los poderes pblicos sobre los bienes ambientales . El TC, en su por muchos motivos capital STC 102/1995, entronca el derecho reconocido en el art. 45.1 CE con la dignidad de la persona, proclamada en el art. 10.1 CE; aqul sera una emanacin de sta. Por ello, el TC resalta la construccin ambivalente como derecho y como deber y contina:

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"Esto nos lleva de la mano a la dignidad de la persona como valor constitucional trascendente (art. 10.1 CE), porque cada cual tiene derecho inalienable a habitar su entorno de acuerdo con sus caractersticas culturales" (F.J.7).

En la formulacin jurisprudencial subyace el carcter fundamental de nuestro derecho, pues la fundamentalidad deriva de la conexin con la dignidad advertida por el TC y no del grado de proteccin recibido del orden jurdico. Tambin en la STC 102/1995, F.J. 4, al referirse a lo que debe entenderse por medio ambiente, apunta que se trata de un "...entorno vital del ser humano en un rgimen de armona que ana lo til con lo grato". El derecho se proyectara en el marco de esa armona usando y disfrutando de lo gratificante que aporta el entorno. La STC 32/1983, F.J. 2, hace una referencia colateral a nuestro derecho aunque se centra en el derecho a la proteccin de la salud. Ms importante es la STC 149/1991, ya citada, sobre la Ley de Costas. El TC justifica en el disfrute del dominio pblico martimo terrestre, en los trminos del art. 45.1 CE, las cargas impuestas a los propietarios de terrenos colindantes a ese dominio (F.J. 1.D). La naturaleza como derecho de lo proclamado en el art. 45.1 CE legitima medidas limitadoras de otros derechos constitucionales. Deja bien claro el TC que la finalidad principal de las polticas ambientales y de las medidas a ellas asociadas radica en ese derecho. La STC 149/1991 tiene la peculiaridad importante de ser la nica que aborda un contenido concreto del derecho: el del uso del dominio pblico martimo terrestre; este derecho se opone al derecho de propiedad en la medida que exige, para realizarse, imponer a los propietarios de terrenos colindantes al dominio pblico cargas y limitaciones. Sin embargo, la argumentacin del TC no se dirige tanto a justificar la regulacin estatal en el contenido del derecho, puesto que nadie puso en duda la legitimidad de proclamar ese derecho de uso, sino en ponderar la proporcionalidad de las limitaciones impuestas en el derecho de propiedad y en detectar el ttulo competencial para adoptarlas. En este sentido deben interpretarse las proclamaciones hechas por la STC 64/1982, de 4 de noviembre (F.J. 2), segn las cuales la finalidad de las medidas tuitivas del entorno sirve al "mejor desarrollo de la persona" y a "mejorar la calidad de vida". Sin mencionar expresamente el derecho, la STC 64/1982, implcitamente, pone a su servicio tal poltica ambiental cuando los dos presupuestos esenciales del ejercicio del derecho se mencionan como meta de esa poltica. Varias sentencias se refieren a la solidaridad como fundamento de las polticas ambientales (SSTC 48/1981 y 64/1982), pero la ms importante es la STC 102/1995, F.J. 8, que enlaza el deber constitucional ambiental con la solidaridad de la que sera expresin. Slo la concrecin de la solidaridad hara posible el ejercicio del derecho. En el F.J. 6 el TC se refiere al medio ambiente y, en espe-

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cial, a sus componentes estticos para sealar que aquello antes slo apreciado por minoras aristocrticas es hoy un "bien colectivo democratizado en suma" y al alcance de todos. VI.3.2. La competencia estatal reservada por el art. 149.1.1 CE no es un ttulo competencial autonmo, sino instrumental De la jurisprudencia del TC se colige que, tambin en materia ambiental, se proyecta la competencia estatal reconocida en el art. 149.1.1 CE para asegurar la igualdad de condiciones tanto en el ejercicio del derecho a un ambiente adecuado como en el cumplimiento del deber de conservarlo. El TC ha fijado el alcance de ese ttulo competencial en materia ambiental, y, en especial, su relacin con otros ttulos estatales o autonmicos. La ms reseable de las sentencias es en este punto la STC 149/1991. Se ventilaba en ella la legitimidad de la Ley de Costas y, en concreto, la regulacin de un derecho de uso del dominio martimo terrestre para cuyo disfrute se imponan cargas a los propietarios de los terrenos colindantes con ese dominio. El TC justifica la regulacin estatal, justamente, en la competencia reservada en el art. 149.1.1 CE en relacin con la establecida en el art. 149.1.23 CE. Se reprochaba a la ley, entre otros motivos de inconstitucionalidad aducidos, invasin de la competencia autonmica en ordenacin del territorio. El TC entendi que las normas controvertidas estaban cubiertas por los ttulos competenciales reservados en el art. 149.1, apartados 1 y 23. A propsito del primero, el TC advierte que acta en dos planos: Primero, asegurando la igualdad en las condiciones bsicas del ejercicio del derecho a disfrutar del entorno adecuado. Y, segundo, imponiendo, para hacer posible lo anterior, servidumbres a los dominios colindantes, lo cual limita las facultades demaniales de sus propietarios (F.J. 10). La conexin entre la competencia reservada en el art. 149.1.1 CE con otras, entre ellas la estatal ambiental y que pone de relieve la STC 149/1991, resulta imprescindible para que el Estado pueda hacerla valer. Slo cuando el Estado posee una competencia en la materia, le est permitido utilizar la reservada en el art. 149.1.1 CE. En el mismo sentido la STC 156/1995, F.J. 5, donde se apunta la idea complementaria de que la regulacin estatal del derecho de propiedad, invocando el ttulo reconocido en el art. 149.1.1 CE, no autoriza una ordenacin uniforme invasora de las competencias autonmicas, entre ellas las ambientales. Por otro lado, el art. 149.1.1 CE legitima, junto con el art. 149.1.23 CE, la regulacin estatal de un rgimen sancionador ambiental; en este caso se trata de materializar el deber constitucional proclamado en el art. 45.1 CE. La regulacin del deber exige, tambin, la conexin con un ttulo estatal en la materia especfica. El Alto Tribunal hace patente esa conexin, en lo que a la regulacin del deber ambiental se refiere, cuando considera que el rgimen sancionador estableci-

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do por el Estado brinda un mnimo de proteccin de los bienes ambientales que no pueden rebajar las CCAA; y este mnimo es justamente la materia bsica (Cfr. sobre todas la STC 102/1995, F.J. 2; y tambin las SSTC 196/1996, de 28 de noviembre, F.J. 2; 16/1997, de 30 de enero, F.J. 3). La conclusin inferida de la jurisprudencia del TC es que, en lo ambiental como en otras materias, la competencia para asegurar la igualdad de condiciones en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales no confiere al Estado facultades para regular materia alguna, antes al contrario, el ejercicio de dicha competencia reclama, al mismo tiempo, la disposicin de otra especfica en la materia concreta y cuyo ejercicio es simultneo. El ttulo recogido en el art. 149.1.1 CE no es, pues, una competencia autnoma que permita al Estado incidir en mbitos competenciales de las CCAA. VI.4. CRITERIOS DE DISTRIBUCIN COMPETENCIAL VI.4.1. Transversalidad de las competencias ambientales
552

Son varias las sentencias del TC en las que se resalta la proyeccin de las competencias ambientales en varios espacios fsicos sobre los que, asimismo, recaen, aunque con distinto ttulo jurdico, otras competencias tanto estatales como autonmicas. sta fue la argumentacin llevada a cabo por el TC en su importante STC 102/1995. En ella parte del "carcter complejo y polifactico de las cuestiones relativas al medio ambiente" (F.J. 3) y de su consiguiente relacin con otras competencias autonmicas que menciona, las enumeradas en los apartados 1, 3, 7, 8, 10 y 11 del art. 148.1 CE. Insiste en esa complejidad, en el F.J 7, y en la afectacin de lo ambiental en los "ms variados sectores del ordenamiento jurdico". Ya antes, la STC 64/1982 haba alertado acerca de la dispersin de la legislacin bsica con incidencia en lo ambiental. En este caso se planteaba una supuesta invasin competencial autonmica mediante una norma ambiental que, segn el recurrente estatal, incida en la competencia estatal en materia de planificacin y direccin de la poltica econmica general. La STC 102/1992, FF. JJ. 28 y 29, analiza la relacin entre la competencia bsica ambiental y el ttulo sobre caza y pesca fluvial que poseen las CCAA. La STC 149/1991, F.J. 1.C, advierti que, en el Estado autonmico, disminuye la expansividad del dominio pblico, pero ello no significa que su gestin por parte del Estado, junto con la competencia estatal en medio ambiente, deje de afectar las competencias autonmicas, en especial, la ordenacin del territorio.
552. Como el TC espaol, la Corte Constitucional italiana se ha centrado en los problemas competenciales, CARAVITA, ob. cit., pp. 21 a 23 y 103 y ss.

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Tambin de la relacin entre competencia ambiental con la de ordenacin del territorio, la STC 28/1997 resume la jurisprudencia anterior y reclama que la ordenacin del territorio:
"...pondere los efectos sobre el medio ambiente sin atraer hacia s las normas relativas a la proteccin de la naturaleza (SSTC 46/1994 y 149/1991)" (F.J. 5).

Puesto que la ordenacin del territorio:

"...no puede ser en modo alguno ajena al medio ambiente" (F.J. 6, STC 149/1991).

La STC 61/1997 destaca, igualmente, la transversalidad de la competencia ambiental estatal en su relacin con varias competencias autonmicas: la "clara dimensin espacial" de, entre otras, la competencia estatal ambiental incide sobre la competencia autonmica de ordenacin del territorio (F.J. 22). Y, en sentido inverso, la competencia ambiental estatal, cuando concurre con la competencia exclusiva de las CCAA sobre caza y pesca, tiene una "...penetracin menos extensa e intensa" (F.J. 2 de la STC 14/1998). Las SSTC 15/1998, de 22 de enero (FF.JJ 9 y 10) y 40/1998, de 21 de mayo (F.J. 5) se plantean la relacin de la competencia autonmica exclusiva en materia ambiental con la estatal para dictar normas bsicas de proteccin ambiental. En el marco de stas ltimas deben las CCAA ejercer sus competencias aunque sean exclusivas. La relacin entre la competencia estatal ambiental y las autonmicas exclusivas de ordenacin del territorio y urbanismo se pone de relieve en la STC 40/ 1998, de 19 de febrero. Recuerda el TC que la competencia estatal tiene una clara incidencia en la ordenacin del territorio (F.J. 29) y en el urbanismo (F.J. 37). Esta ltima conexin se advierte de nuevo en la STC 61/1997, ya citada. La transversalidad consiste, como se ha visto, en la recproca incidencia entre los ttulos ambientales y otros con ellos colindantes. Por lo general es la vis expansiva de lo ambiental la que condiciona el ejercicio de las ms variadas competencias. Sin embargo, en la STC 13/1998, de 22 de enero, el TC priva parcialmente a la competencia autonmica sobre gestin de la proteccin del medio ambiente de uno sus ms importantes elementos: la evaluacin del impacto ambiental. Como no poda fundar la legitimidad de la evaluacin estatal en la competencia para dictar la legislacin bsica la desplaza a las competencias sustantivas ejercidas por el Estado al autorizar o realizar la obra. Son stas competencias las que atraen para s la evaluacin, la cual est, para uno de los votos particulares discrepantes, claramente adscrita a la competencia de gestin ambiental de las CCAA.

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VI.4.2. Alcance de la legislacin bsica ambiental a) El mnimo de proteccin. Normas adicionales y desarrollo autonmico de la legislacin bsica Una de las lneas doctrinales ms consolidadas en la jurisprudencia del TC atae a su concepto de legislacin bsica ambiental. Dos son las sentencias decisivas en 553 La segunda rectifica este punto: la STC 149/1991 y la STC 102/1995, ambas citadas. parcialmente la primera, atenuando su deriva "centralizadora" y desde entonces no ha variado el TC su rumbo. El criterio consolidado es que la legislacin bsica del Estado constituye el mnimo de proteccin necesario, el comn denominador, que no pueden rebajar, sino slo mejorar, las CCAA al ejercer sus competencias en la materia. Y aunque no se prev expresamente en la Constitucin una competencia autonmica de desarrollo legislativo, la proteccin mnima ofrecida por el Estado no puede tener tal grado de desarrollo que haga imposible la legislacin autonmica. Muy tempranamente, la STC 64/1982, F.J. 3, advirti de la dispersin de la legislacin bsica estatal, tanto ambiental como de otro tipo, pero con incidencia en el ejercicio que las CCAA hicieran de sus competencias ambientales. La STC 69/1982, F.J. 1. en la lnea marcada por la STC 64/1982 se apoya en un concepto material de lo bsico y extrae as normas ambientales bsicas no declaradas, obviamente todas las preconstitucionales, muchas de ellas ni siquiera incluidas en normas propiamente ambientales.. La STC 170/1989, F.J. 4, sanciona la facultad autonmica de mejorar la proteccin brindada por el Estado al medio ambiente; este sera el sentido de la frmula constitucional "normas adicionales de proteccin" (art. 149.1.23 CE). La STC 149/1991 se enfrenta ya no al desvelamiento de normas ambientales materialmente bsicas dispersas en toda la legislacin sectorial (problema del que se ocuparon las sentencias anteriormente citadas), sino a la relacin entre la legislacin bsica ambiental y las normas autonmicas en la materia. Se trataba de interpretar los trminos del art. 149.1.23 CE, los cuales, segn el TC:
"...ofrecen una peculiaridad que no puede ser desdeada: no emplea el concepto de bases, sino el de legislacin bsica, sin admitir explcita o implcitamente que el desarrollo de la legislacin bsica pueda ser asumido por las CCAA" (F.J. 1.D).

El TC infiere que el constituyente:

"...no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado slo el establecimiento de preceptos bsicos necesitados
553.

Tendencia a la que se refera, antes de que apareciera la STC 102/1995, RUIZ-RICO, ob. cit., p.

229.

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de ulterior desarrollo sino que, por el contrario, ha entendido que haba de ser el Estado el que estableciese toda la normativa que considerase indispensable para la proteccin del medio ambiente sin perjuicio, claro est, de que este standard proteccionista comn fuese mejorado, por as decir, por las CCAA" (F.J. 1.D).

Y si bien el TC constata que algunos estatutos de autonoma confieren facultades de desarrollo legislativo de la legislacin bsica competencia no prevista en la Constitucin advierte:
"...la obligada interpretacin de los estatutos conforme a la Constitucin fuerza a entender, sin embargo, que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislacin bsica por la normativa autonmica es menos intensa que en otros mbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales aduciendo que por el detalle con el que estn concebidas, no permiten desarrollo normativo alguno" (F.J. 1.D).

La crucial STC 102/1995 sienta la definitiva doctrina del TC que, si bien arranca de la formulada en las sentencias anteriores, en particular, en la STC 149/ 1991, modifica, expresamente, la doctrina de sta ltima para adaptarla a la nueva situacin creada tras la generalizacin de las competencias normativas autonmicas en materia ambiental que trajo consigo la L.O. 9/1992. En esta sentencia el TC asume la idea, ya expresada en sus sentencias de 1982, de que las competencias ambientales autonmicas se ejercen en el marco de la legislacin bsica y no slo en el marco normativo puramente ambiental (F.J. 7). Y aunque el TC utiliza la nocin material de lo bsico para detectar este carcter en normas preconstitucionales, se apuesta por la norma con rango de ley (F.J. 8). Pero lo ms relevante de la STC 102/1995, en lo atinente a la nocin de legislacin bsica, es la rectificacin expresa de la doctrina sentada en la STC 149/ 1991. En efecto, el TC considera que el deber estatal de dejar un margen al desarrollo normativo autonmico:
"...aun siendo menor que en otros mbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/199, F.J. 1 in fine, de la cual nos apartamos en este punto, al grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las CCAA, con competencias en la materia, vacindolas de contenido". (F. J. 8)

Y se potencia una idea, ya apuntada en la STC 170/1989, la de que la legislacin bsica:

"...cumple ms bien la funcin de ordenacin mediante mnimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las CCAA con competencia en la materia establezcan niveles de proteccin ms altos". (F. J. 9)

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Otras sentencias (SSTC 156/1995, de 26 de octubre, F.J. 4, 196/1996, de 28 de noviembre, F.J. 2, y 16/1997, de 30 de enero, F. J. 2) reiteran la identidad entre legislacin bsica y proteccin de mnimos. Una apretada sntesis, confirmatoria de la doctrina ya consolidada, se ofrece en la reciente STC 90/2000, de 30 de marzo, F.J. 3. De lo dicho se colige que el TC asume, desde la STC 149/1991, que el deber estatal de dejar un margen para el desarrollo legislativo autonmico es menor que en otras materias, pero no autoriza al Estado a dictar una legislacin bsica que no admita desarrollo legislativo alguno. La consecuencia es la asuncin por el TC de la tarea de dirimir si la legislacin bsica estatal deja ese margen, sin que pueda a priori establecerse su amplitud, pues, segn lo dicho por el TC, slo sabemos que el margen autonmico es ms estrecho que en otras materias ya que el deber estatal de dejarlo es menos intenso en materia ambiental. Pero si delicada es la tarea de enjuiciar las normas a la luz de criterio tan lbil, tampoco es fcil distinguir entre desarrollo legislativo y norma adicional. Ya lo puso de relieve la STC 149/1991 cuando llam la atencin sobre:
"...la evidente dificultad que en la prctica ofrece la distincin entre normas que desarrollan la legislacin estatal y normas que establecen medidas adicionales de proteccin." (F.J. 1.D)

Lo que parece claro es que la ley bsica puede como demuestran infinidad de normas estatales ser tan pormenorizada como el Estado lo considere necesario para dar el m nimo de proteccin. En estos casos, las CCAA dictaran normas adicionales mejorando, con otras normas igualmente de detalle, la tutela estatal. Cuando las normas bsicas, por su textura normativa, dejasen margen a las CCAA, stas actuaran, entonces, desarrollando la legislacin estatal. Entendemos que de la STC 102/1995 no puede deducirse que la norma estatal permita siempre tanto el desarrollo como la proteccin adicional. La prctica identificacin jurisprudencial entre una y otra parece, sin embargo, avalar la tesis opuesta. b) Normas reglamentarias bsicas Como en la realidad muchas de las normas bsicas ambientales carecen de rango de ley y muchas de ellas ni siquiera desarrollan reglamentariamente una ley, el TC ha autorizado al Estado para dictar normas reglamentarias. As lo reconoce la STC 149/1991, F.J. 3, y, muy descriptivamente, la STC 102/1995 cuando afirma que tales son normas son admisibles slo si resultan:
"...imprescindibles por su contenido tcnico o por su carcter coyuntural o estacional y, en suma, sometido a cambio o variaciones frecuentes e inesperadas". (F.J. 8)

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c) Intervenciones no normativas del Estado El Estado dispone, en materia ambiental, slo de competencia para dictar la legislacin bsica (art. 149.1.23 CE). La competencia de gestin de la proteccin ambiental poda ser asumida por las CCAA (art. 148.1.9 CE) y todas la asumieron incluidas ya Ceuta y Melilla por lo que el Estado carece en absoluto de competencia ejecutiva. Sin embargo, el TC ha salvado, cuando ha sido menester, la legitimidad de las intervenciones extranormativas del Estado, pero con una argumentacin harto discutible y provocadora de inseguridad jurdica. En alguna sentencia, el TC utiliza, incluso, la incierta expresin "metamorfosis" al referirse a la naturaleza de la accin estatal extranormativa. La STC 329/1993, de 12 de noviembre, consider que la declaracin estatal de "zona atmosfrica contaminada" si la situacin tena carcter supracomunitario y afectaba a dos o m s CCAA, era legtima a pesar de ser un claro acto de ejecucin, pues:
"...en circunstancias excepcionales, el Estado puede realizar actos de ejecucin que sean precisos por la naturaleza de la materia para evitar daos irreparables y para asegurar la consecucin de la finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal sobre las bases" (F.J. 4)

De esta argumentacin se infiere que el Estado, al adoptar tales actos de ejecucin, atiende a los fines previstos en las bases por l fijadas y que esos actos son expresin de la competencia estatal sobre las bases. Seran, en definitiva, materialmente bsicos. La STC 102/1995 justifica, por un lado, esas intervenciones extranormativas del Estado y, por otro, trata de encuadrarlas fuera de la competencia reservada en el art. 149.1.23 CE. El TC sistematiza las circunstancias que justificaran la intervencin extraordinaria del Estado: cuando no sea posible el fraccionamiento de la actividad pblica requerida y cuando, en tal caso, no pueda acudirse a mecanismos de cooperacin y coordinacin; cuando, en suma, se exija un grado de homogenizacin que slo puede garantizar la atribucin al Estado de esa intervencin. (F.J. 8) Pero, contina el TC, puesto que las facultades de ejecucin corresponden en situacin de normalidad a las CCAA, se produce:
"...una metamorfosis del ttulo habilitante, cuyo asiento se encontrara en la competencia residual del Estado (art. 149.3 CE)". (F.J. 8)

La imposibilidad conceptual de encuadrar estas acciones puramente ejecutivas en la competencia para dictar la legislacin bsica lleva al TC a buscar otra legitimacin competencial, y la halla peligrosamente en la residualidad. Slo

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que ha de rodear de cautelas esta apelacin a la residualidad, porque su uso puede provocar vaciamiento de la competencia autonmica. La apora a la que acaba abocado el TC produce bandazos en su jurisprudencia. As luego de apelar a la metamorfosis que entronca con la residualidad la STC 21/1999, de 25 de febrero, aunque mantiene la tesis comn en la jurisprudencia de la excepcionalidad de las intervenciones extranormativas del Estado, vuelve a la justificacin competencial sostenida en la STC 329/1993; se afirma en 1999:
"En este caso...el ttulo competencial reconocido por el art. 149.1.23 CE, podra ser suficiente para desplazar a la CA de la ejecucin de medidas de control que inciden de lleno en el desarrollo de sus propias competencias, siempre y cuando la necesaria coherencia de la normativa estatal exigiera decisiones unitarias que no pudieran articularse sin riesgo para su preservacin". (F.J. 6)

La tesis, al parecer mantenida, es la de la exigibilidad de coherencia en la aplicacin de las normas bsicas. Si esta coherencia no la garantizan las CCAA, entonces el Estado puede excepcionalmente intervenir. Se abre definitivamente la puerta para apreciar, caso por caso, la legitimidad constitucional de los actos ejecutivos estatales y se proponen dos posibilidades: la residualidad o la derivacin del art. 149.1.23 CE. Tambin en este punto hemos de tener presente otra metamorfosis, sta radical, de un acto de ejecucin estatal: el de evaluacin estatal del impacto ambiental de sus propias obras o de aqullas por l autorizadas. La STC 13/1998, de 22 de enero, al no poder considerar la excepcionalidad de estos actos, pero pretendiendo salvarlos para permitir al Estado su adopcin, los transforma de actos de ejecucin ambiental en actos de ejecucin relacionados con las competencias sustantivas del Estado (F.J. 7 y 8). De esta suerte, entre los actos de ejecucin de las competencias sobre carreteras del Estado o en otras materias estatales, debe encuadrarse la evaluacin del impacto producido por la construccin de la carretera o de cualquier otra obra estatal de cuya construccin o autorizacin sea responsable la Administracin central. d) Planificacin, cooperacin y rgimen sancionador A propsito de la planificacin, la STC 102/1995 consagra la legitimidad de los planes de ordenacin encomendados al Estado por la Ley 4/1989, de Conservacin de los Espacios Naturales.
"El mandato de planificar se acomoda sin esfuerzo alguno en el concepto de lo bsico". (F.J. 13)

Pero la previsin legal de directrices para la ordenacin de los recursos naturales como bsica:

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"...no puede conllevar el carcter bsico anticipado de las reglas concretas que se dicten al amparo del precepto, cuya impugnacin, en su da, queda abierta". (F.J. 13)

En relacin con la cooperacin, el argumento de la STC 102/1995 es similar al desarrollado para justificar la planificacin. Ni sta ni aqulla son actividades de ejecucin y, en consecuencia, no invaden el mbito competencial autonmico. La cooperacin:
"...consiste en aunar esfuerzos, y la coordinacin, cuya esencia es la unidad de actuaciones, no significan direccin o gestin ni tampoco por tanto ejecucin. En tal respecto, la necesidad de hacerlos realidad tiene carcter bsico". (F.J. 31)

El TC consagra la constitucionalidad tanto de las facultades planificadoras del Estado como los mecanismos de cooperacin y coordinacin previstos en la ley 4/1989. Desde la STC 102/1995, F.J. 32, se ha venido sosteniendo tambin que el rgimen de sanciones ambientales previsto en las normas estatales tiene carcter bsico; establece un m nimo de proteccin mejorable por las CCAA. Sentencias posteriores mantienen la misma tesis: STC 156/1995, de 26 de octubre, F.J. 8; STC 196/1996, de 28 de noviembre, F.J. 2; STC 16/1998, de 28 de enero, FF.JJ. 1,2 y 3. Se apunta, asimismo, que, si bien las CCAA pueden mejorar la proteccin brindada por el Estado, lo cual significara aumentar las sanciones estatales o sancionar conductas no previstas en la norma estatal, no pueden, sin embargo, reducir las sanciones estatales, pues stas son un mnimo indisponible para las CCAA. Y tampoco pueden regular regmenes sancionadores con divergencias irracionales respecto del estatal (STC 196/1996, F.J. 5). VI.4.3. Las clusulas constitucionales de residualidad y su proyeccin en las relaciones competenciales ambientales entre el Estado y las CCAA La STC 102/1995, F.J. 5, justific ciertas intervenciones estatales en la residualidad prevista en el art. 149.3 CE. Pero esta discutible cobertura competencial parece no haberse consolidado optndose en sentencias posteriores por integrar la accin estatal en alguna de sus competencias expresas. En la residualidad se justifica, eso s, la competencia autonmica en materia de espacios naturales protegidos. En efecto, la omisin en la Constitucin de toda mencin a esta materia, tanto en el art. 149.1 como en el art. 148.1 obliga a acudir al art. 149.3 para encuadrar constitucionalmente esta competencia especfica prevista en los Estatutos de autonoma. As se confirma en la STC 102/1995, F.J. 16.

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VI.4.4. Ampliacin sobrevenida de las competencias autonmicas A juicio del TC y extendiendo a lo ambiental su doctrina general, las normas autonmicas tienen cobertura competencial sobrevenida si, luego de dictarse, la Comunidad Autnoma asume la competencia que pueda justificar tales normas. La norma no estara viviada de incompetencia en el momento de dictarse la sentencia aunque si lo hubiese estado cuando fue aprobada. Importa, pues, cul es el bloque de la constitucionalidad cuando se enjuicia la norma. En este sentido, la STC 14/1998, de 22 de enero, F.J. 2 y la STC 15/1998, de 22 de enero, F.J. 3. VI.4.5. Desarrollo del Derecho comunitario ambiental Tambin en materia ambiental es competente para desarrollar y, en su caso, ejecutar las normas comunitarias quien Estado o CCAA sea competente en la materia a la luz de las normas del bloque de la constitucionalidad. La STC 102/ 1995, F.J. 12, deja claro que las obligaciones derivadas de los tratados internacionales suscritos por Espaa no constituyen ttulo alguno que atribuya competencias al Estado. A propsito del desarrollo transposicin de directivas comunitarias, el TC afirma con rotundidad que esa transposicin no es materia bsica. Tampoco, en relacin con la proteccin ambiental, existe una competencia especfica para la ejecucin del Derecho comunitario. VI.4.6. Nulidad diferida de normas ambientales incompetentes Por primera vez, el TC modula los efectos de su sentencia declaratoria de inconstitucionalidad, no acompandola de la nulidad inmediata sino de una diferida para evitar que el vaco legal, que la nulidad ordinaria producira, dejara desprotegidos bienes ambientales. La preservacin de estos bienes justifica la pervivencia de la norma estatal incompetente en tanto la CA concernida dicte su norma de proteccin de ese bien. Tan curioso modo de proceder se produjo en la STC 195/1998, de 1 de octubre. El objeto del proceso era la Ley estatal 6/1992 que declar reserva natural a las Marismas de Santoa y Noja. Esa declaracin tuvo lugar en virtud de la facultad que al Estado atribua el art. 21.3 de la Ley 4/ 1989; este precepto fue declarado inconstitucional por la STC 102/1995, dejando a la ley 6/1992 sin cobertura. El TC reconoce, en la STC 195/1998, que la competencia controvertida la de declarar tal reserva corresponde a la CA de Cantabria, pero hasta que sta no acte en defensa de las citadas marismas, las normas estatales deben seguir desplegando sus efectos protectores (FF.JJ. 3 y 4).

CONCLUSIN
Acaso la constitucionalizacin de lo ambiental sea el exponente m s claro de cmo las Constituciones recientes o las ltimas reformas constitucionales han culminado un proceso expansivo consistente en incorporar el mayor nmero de intereses sociales posible. Los nuevos intereses, a menudo formalizados tambin como derechos subjetivos, demuestran la preocupacin de los constituyentes por las condiciones vitales del ser humano. Se trata, en definitiva, de una constitucionalizacin de lo concreto, de lo m s prximo y circunstancial de la vida de cada cual. Pareciera que, resueltos todos los problemas institucionales gracias a una depurada ingeniera constitucional, la Constitucin dirigiera su atencin a los problemas vitales para arbitrar, al intentar solucionarlos, entre los clsicos derechos individuales y los nuevos intereses cuyo rango constitucional con frecuencia coincide con el de aqullos. Entre estos nuevos intereses, cuya satisfaccin requiere, casi siempre, una prestacin garantizada por el Estado, se inserta el ambiental. Pero ste se caracteriza por su fuerza expansiva, es decir, por su capacidad para afectar a todos los dems intereses constitucionalizados. Esa vis expansiva conlleva inexorablemente conflicto, limitaciones de otros intereses y paralela insatisfaccin por no alcanzarse plenamente los objetivos ambientales. Desde este punto de vista, la juridificacin de lo ambiental asegura, al tiempo, la insatisfaccin de no poder protegerlo cabalmente. Y esta apora, a la cual nos conduce la generosa constitucionalizacin de lo ambiental es una m s entre las generadas por la eclosin de esta nueva preocupacin social. Porque no deja de resultar paradjico advertir como el progreso humano, fundado en domear la naturaleza y en aprovechar los recursos por ella proporcionados, cambia ahora de rumbo y convierte lo que fue siempre objeto de explotacin sin tasa en bien jurdico protegible. En efecto, aquellos recursos naturales sobre los cuales se proyectaba la accin transformadora y destructiva del ser humano, reciben ahora la tutela jurdica necesaria para preservarlos y evitar

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su esquilmacin, pues hemos descubierto y estamos persuadidos de ello que la naturaleza es ya incapaz de regenerarse al mismo ritmo al que la Humanidad es capaz de destruirla. Roto el equilibrio entre explotacin y regeneracin, nuestra supervivencia acaba dependiendo de la preservacin de esos recursos. No estn claras, empero, ni todas las consecuencias ni todos estn dispuestos a arrostrar los inconvenientes de cambiar el rumbo de nuestro desarrollo para, transformndolo, asegurarle en el futuro: el llamado desarrollo sostenible. Pero las inevitables contradicciones y frecuentes ineficacias de la tarea protectora del medio ambiente no ocultan el hecho cierto de la juridificacin de lo ambiental. Su amplitud y su confrontacin latente con otros intereses impiden distinguirlo con nitidez, sobre todo si los ordenamientos jurdicos no identifican todos sus elementos ni prevn todas las medidas necesarias para preservarlo. Nuestro inters se presenta as debilitado, por su propia amplitud, en el crisol de intereses varios tantas veces antagnicos, cuya conciliacin pretende el constitucionalismo social. En este contexto, lo ambiental produce ms problemas de articulacin jurdica de los que ayuda a resolver. Tales problemas, provocados por la integracin de lo ambiental en los ordenamientos jurdicos, se deben, en primer lugar, a la ausencia de una configuracin social previa de lo protegido y, tambin, por la inexistencia de una dogmtica aclaradora. Cuando no se sabe muy bien qu proteger ni cmo hacerlo se debilita la proteccin posible que los poderes pblicos puedan brindar. En especial, si la tutela de los bienes ambientales implica desatender o debilitar otros bienes, tambin generosamente incorporados por el Estado social. Las contradicciones comienzan as a multiplicarse si, como ocurre, cada vez con ms frecuencia, en una tendencia ya resaltada, la Constitucin o la ley reconocen un derecho a disfrutar de un ambiente sano o adecuado. La conciliacin entre intereses antagnicos se lleva entonces al plano de los derechos; se reconocen derechos cuyo ejercicio puede lesionar o exigir limitaciones en el ejercicio de otros derechos tambin reconocidos. Y, entre los nuevos, ninguno tan problemtico como el derecho a disfrutar de un entorno adecuado. Como tambin es problemtica la definicin jurdica de medio ambiente. Comprende realidades indeterminadas porque no hay definicin normativa de cules son los elementos que lo integran; salvo dos normas autonmicas, una vasca y otra gallega, contradictorias entre s, o las referencias interesantes del Cdigo penal. La doctrina por su parte se muestra dividida y los documentos internacionales parecen acoger una concepcin amplia , abarcadora de todo entorno, natural o artificial, y lindante con una suerte de pantesmo ambiental. Es sugestivo, porque intenta superar las contradicciones y huir de la exigencia de identificar concretos bienes ambientales, el concepto "funcional" de medio ambiente, segn el cual lo relevante es la finalidad principal de la norma: si sta atiende fundamentalmente a asegurar proteccin ambiental, entonces es una norma ambiental. Es cierto que los mismos bienes pueden recibir tratamiento nor-

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mativo simultneo de normas ambientales o de normas de otra naturaleza. El tratamiento normativo ambiental de un bien no excluye la regulacin de ese mismo bien por otras normas del ordenamiento. Nos parece, sin embargo, que determinados bienes son inequvocamente ambientales y que, siempre, han de ser regulados como tales, es decir, recibir proteccin para asegurar su adecuacin suficiente a los efectos de lo previsto en el art. 45.1 CE. Lo anterior nos obliga a intentar la ardua tarea de formular un concepto objetivo de medio ambiente y que este sea un concepto antropom rfico, pues habr de tratarse, tendencialmente al menos, de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Seran bienes ambientales el aire, el agua, el suelo y el subsuelo, la flora, la fauna y las relaciones entre todos esos elementos que, a su vez, producen combinaciones asimismo protegibles como el clima. Estos bienes se tutelaran frente a los agentes contaminantes y perturbadores, de los que tambin se ocuparan las normas ambientales. Los bienes ambientales estn presentes, tanto en los entornos naturales como en los artificiales, siendo en stos donde ms activos son los contaminadores, lo que exige, frente a ellos, una ms intensa proteccin. En lo atinente al inters ambiental hay, adems, otro problema, el de la escala a la cual se brinda la proteccin. A diferencia de otros intereses sociales cuyo natural acomodo ha sido la esfera estatal, el ambiental, aunque pueda y deba recibir atencin de los Estados, la necesita coordinada entre todos ellos en la cooperacin internacional. Ello a causa de la dimensin frecuentemente global de los problemas ambientales. Y es aqu donde la proteccin es ineficaz por fragmentada. Los Estados no conciertan, ms all de la fcil retrica, acciones verdaderamente eficaces y lo que es un verdadero problema mundial, uno de los ms dramticos de cuantos la globalizacin ha dejado al descubierto, no tiene, sin embargo, vas de solucin igualmente globales. De esta suerte, los avances protectores ofrecidos por algunos ordenamientos constitucionales slo pueden proyectarse en el cada vez ms modesto radio de accin estatal. Esto, que acontece con el inters ambiental, sucede con otros intereses protegidos por un constitucionalismo social en retirada frente a un mundo global donde lo ambiental slo suscitar atencin bastante cuando se incorpore, si puede, a la lgica de la mundializacin. Ms esperanzas suscita la proteccin brindada en un mbito, ya respetable, por la Unin Europea. Azuzados por sus opiniones pblicas respectivas, los Estados europeos han impulsado una poltica ambiental ms enrgica que en otras reas geogrficas. Los tratados plantean la necesaria colaboracin internacional en la materia y recogen numerosos objetivos y elementos ambientales desarrollados en un Derecho derivado en especial directivas cada vez ms extenso. La preocupacin ambiental europea corre paralela a la de los EEUU, donde primero se afronta la proteccin de bienes ambientales y donde pronto se recono-

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ce un derecho a disfrutarlos enjoy. Sorprende, por ello, el poco inters estadounidense por fomentar la cooperacin internacional. De la actitud norteamericana se deducira que la proteccin integral y suficiente del ambiente a escala planetaria se opone al paralelo e imparable proceso de mundializacin, del cual los EEUU son principales beneficiarios. Los hechos parecen avalar esta conclusin, porque, a pesar de las declaraciones de intenciones, globalizacin y proteccin del entorno no convergen, antes al contrario se confrontan permanentemente. Aprobada en pleno perodo de insercin de lo ambiental en los ordenamientos jurdicos, nuestra Constitucin no perdi la ocasin de regularlo de manera muy generosa. Adems de consagrar objetivos ambientales y principios de rango constitucional (art. 45.2) y de condicionar con ellos la tarea del legislador, el apartado primero del art. 45 reconoce el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Es decir, el constituyente regula tanto la dimensin objetiva como la subjetiva, y, al ocuparse de esta ltima, pone aqulla a su servicio. En efecto, toda la actividad protectora y promotora de los poderes pblicos se encaminar a poner a disposicin de los titulares del derecho reconocido los bienes ambientales. El derecho se proyecta, de esta suerte, como verdadero principio axial de toda poltica ambiental y traza el fin ambiental del Estado, con incidencia moduladora de otros fines tambin proclamados por la Constitucin (el desarrollo econmico en especial). La expansividad del inters ambiental resulta contradictoria con la presunta eficacia jurdica de menor intensidad que se predica (art. 53.3 CE) de los preceptos ubicados en el captulo III, del Ttulo I de la Constitucin. La necesaria intermediacin del legislador para hacer valer ante los tribunales los principios de este Captulo despeja, en apariencia, cualquier duda. No puede, sin embargo, despacharse de manera tan rotunda la cuestin si, como ocurre con el art. 45.1, se reconoce un derecho. La literalidad del precepto es inequvoca, se trata de un derecho constitucional y nos obliga a buscar la interpretacin m s favorable de su eficacia como tal. Su alegacin ante los tribunales tiene, a la fuerza, que reconocerse sin oponer un precepto constitucional, el art. 53.3, para forzar una interpretacin disconforme con la frmula poltica de la Constitucin, es decir, a sus valores y principios e, incluso, contra el tenor literal del art. 45.1 CE. Reconocer su invocabilidad directa no supone, empero, abrir sin ms la puerta a su inmediata y plena satisfaccin. Y ello por un motivo principal: desconocemos el contenido exacto del derecho, pues sus contornos no pueden reconstruirse en nuestra cultura jurdica donde, por contraste, s hallamos porque nadie los discute los contenidos esenciales de aquellos derechos ya consolidados. Por eso, apelar al contenido esencial de los derechos equivale a invocar ese contenido indispensable y socialmente identificable que condiciona la tarea del legislador. Por el contrario, aunque reconozcamos como hace el art. 45.1 CE un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona e, implcitamente, le atribu-

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yamos un contenido mnimo, este reconocimiento resulta ser de un derecho desconocido, sin tradicin, disperso y en constante proceso de ampliacin. Por todo lo anterior, conviene regular su contenido para aclararlo. Sin esta ley, an lamentablemente indita, los tribunales se enfrentan a pretensiones ambientales donde se invocan, junto con el precepto constitucional, otras normas del ordenamiento, no aprobadas para regular los contenidos de este derecho, pero que sirven, forzadamente a veces, para fundar tales pretensiones. Tenemos, as, un derecho constitucional de estructura abierta cuyos elementos, si regulados, no lo fueron con el propsito de configurar el derecho sino, ms bien, de proteger determinados bienes. Y ni la doctrina, con sus conspicuas elaboraciones, ni la jurisprudencia, con creativas resoluciones, pueden cerrar esa estructura, pues esta empresa corresponde, sin duda, al legislador democrtico. Pero esta ordenacin no es fcil por eso no se ha hecho, con la excepcin de la ley vasca 3/1998, General de Proteccin del Medio Ambiente. ya que se trata de configurar normativamente una actividad antes irrelevante para el derecho: disfrutar de bienes ambientales. Ni la accin de disfrutar ha sido, hasta hace poco, considerada por el Derecho ni los bienes ambientales han merecido esa calificacin sino muy recientemente. Es verdad que la calificacin ambiental de ciertos bienes ha supuesto contemplarlos y protegerlos desde una perspectiva inslita: para ponerlos a disposicin de un disfrute adecuado para el desarrollo de la persona. Y, si se ha hecho un esfuerzo, sobre todo para brindar a los bienes ambientales la proteccin objetiva que la Constitucin encomienda a los poderes pblicos (art. 45.2 CE), no se ha logrado la debida plenitud ni la claridad suficiente porque esa proteccin ha de ponerse al servicio de ese disfrute cuyo alcance se nos escapa todava. Lo protegido por el ordenamiento jurdico es una actividad antes apreciada slo por selectas minoras y ahora universalizada como derecho, justo cuando tal disfrute se ha puesto en peligro con el desarrollo econmico incontrolado. Pero qu disfrute y de qu intensidad? No hay duda de que la frmula constitucional implica una exigencia de mejora constante, desencadenante de consecuencias irreversibles. No se garantiza el disfrute de cualquier medio ambiente, sino del adecuado para el desarrollo de la persona. Se enlaza as el derecho con la dignidad proclamada en el art. 10.1 CE y se completa, de paso, la calidad de vida con otro elemento m s , el ambiental. Y, como es obvio que el medio ambiente actual no es siempre el adecuado, la tarea de los poderes pblicos es mejorarlo. Surge entonces el conflicto entre la tutela de los bienes ambientales y la atencin a otros intereses en latente conflicto. El disfrute de un ambiente progresivamente ms adecuado resultar, entonces, de la ponderacin entre intereses antagnicos. Por ello, la satisfaccin plena del derecho el ms intenso disfrute de bienes ambientales cada vez m s adecuados ha de contemplarse como resultado de polticas pblicas promotoras del inters ambiental a costa, en ocasiones, del sacrificio de otros intereses.

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La intensidad del disfrute y la mejor adecuacin de su objeto quedan, pues, al albur de esa ponderacin apuntada. Siendo as, no resulta fcil articular una pretensin ambiental concreta sino se invoca, adems del derecho constitucional, la norma donde se precise esa ponderacin generadora de un contenido especfico del derecho (por ejemplo, el derecho de acceso y uso de las playas reconocido en la Ley de Costas). A la postre, el contenido del derecho se descompone en aqullas situaciones jurdicas en las cuales se consagra una relacin entre el sujeto del derecho y un bien ambiental cuyo grado de adecuacin (calidad ambiental) fija el poder pblico. Cuantos ms bienes puedan recibir el calificativo de ambientales y se conecten as con los titulares del derecho, ms fcil ser reconstruir su contenido. Ms sencillo sera, desde luego, si esos contenidos vinieran regulados en una ley estatal dictada en virtud de la competencia reservada por el art. 149.1.1 CE. Mientras tanto, habremos de indagar en el orden jurdico para hallar en l, por un lado, la tutela de bienes ambientales y, por otro, los mecanismos procesales abiertos a la articulacin de pretensiones ambientales. En esta indagacin encontraremos slo fragmentos del derecho. En el contexto resumido, no tiene mucho sentido plantearnos si nuestro derecho es fundamental o no. Su vinculacin con el desarrollo adecuado de la persona lo liga con la dignidad proclamada en el art. 10.1 CE y conduce derechamente a reconocer su fundamentalidad. Pero esta lnea de razonamiento, aplicada a cualquier derecho constitucional, conducira a la misma conclusin. Preguntarnos si es ms importante para la calidad de vida el poder manifestarse o el tener trabajo no es lnea de razonamiento fructfera y, adems, podra conducirnos a la conclusin paradjica de que el orden jurdico protege con menor intensidad derechos cuyo pleno ejercicio acaso fuera ms beneficioso y, sin duda, de ejercicio m s universal que el de otros de proteccin reforzada. Nuestro derecho es de aquellos menos protegidos, sin que de esto deba inferirse su carcter no fundamental. La debilidad de su proteccin obedece ms a las incertidumbres acerca de su contenido que a la ausencia de mecanismos de tutela especfica. La naturaleza del derecho proclamado en el art. 45.1 CE es mixta: por un lado, derecho subjetivo de libertad, por otro, derecho de prestacin. Lo primero, porque el disfrutar de bienes ambientales es puro ejercicio de la libertad de obtener placer esttico, espiritual o material de tales bienes y, lo segundo, porque ese disfrute no puede obtenerse si lo disfrutado no es puesto en condiciones adecuadas por los poderes pblicos. Esto ltimo, encomienda expresa del art. 45.2 CE. Se genera, as, un derecho a la preservacin de los bienes ambientales. Si el disfrutar de bienes ambientales puede desglosarse en acceso, contemplacin y uso, el derecho de prestacin consiste en la posibilidad de exigir a los poderes pblicos que adopten las medidas protectoras necesarias. La vertiente de derecho de libertad implica la garanta de no impedimento. La prestacional arrastra todos los problemas de las proclamaciones de derechos

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sociales como mandatos de promocin y mejora, con el agravante, en nuestro caso, de que el disfrute de los bienes ambientales resulta hoy ya casi imposible sin la accin promotora, protectora y removedora de los poderes pblicos. Es esta interdependencia entre ambas vertientes la que explica la conversin en titularidad jurdica subjetiva de una situacin de hecho antes irrelevante para el orden jurdico. Las muchas dificultades reseadas no impiden, como se ha dicho, articular pretensiones ambientales ante los tribunales, bien a travs de las vas ordinarias abiertas para la defensa de cualquier inters legtimo, ya por medio de la accin pblica regulada en algunas normas sobre todo autonmicas de cariz ambiental. Si el latente conflicto entre nuestro derecho y otros, en especial el de propiedad, crea complicaciones aadidas, tambin produce, cuando el conflicto se troca en yuxtaposicin, consecuencias beneficiosas si pretensiones ambientales pueden acompaarse de invocaciones de otros derechos mejor protegidos por el ordenamiento. El ejemplo ms ilustrativo nos lo brinda Italia cuya Constitucin tutela la salud como derecho fundamental, entendindose que esta tutela comprende un ambiente sano. De esta suerte y ante la ausencia de precepto ambiental especfico, se ha encajado la proteccin, parcial no obstante, del derecho a un ambiente sano. Con el mismo procedimiento de yuxtaposicin de pretensiones podran, en nuestro ordenamiento, articularse las ambientales cobijadas bajo la invocacin de otros derechos constitucionales con mayor proteccin. Se abriran las puertas, incluso, del recurso de amparo. Hace falta, empero, la buena disposicin de los tribunales que no siempre estn dispuestos a ser tan creativos. El medio ambiente, adems de ser bien constitucional, es tambin materia distribuida entre el Estado y las CCAA. Como bien constitucional el entorno se contempla en su integridad, como materia distribuida la comparten Estado y CCAA sin olvidar la supraordenacin comunitaria. A efectos legislativos, la ambiental es materia compartida entre el Estado y las CCAA, si del desarrollo legislativo hablamos, y concurrente si nos referimos a la facultad de dictar normas adicionales de proteccin. Al Estado corresponde dictar la legislacin bsica y a las CCAA las normas adicionales de proteccin. Este reparto viene contemplado en el art. 149.1.23 de la Constitucin, la cual autoriza, adems, la asuncin autonmica de la gestin en la proteccin del medio ambiente (art. 148.1.9). Los estatutos de autonoma introdujeron desde el principio nuevas competencias ambientales, que no estaban previstas en la Constitucin, a favor de las CCAA. Con las ampliaciones del mbito autonmico desde la L.O. 1/1992 a las ltimas reformas estatutarias culminadas en 1999 se ha generalizado el reparto de facultades legislativas y propiciado, de esta suerte, una cierta uniformidad en los techos competenciales de todas las CCAA. Las competencias de creacin es-

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tatutaria fueron: la facultad de dictar normas de desarrollo legislativo de la legislacin bsica y una materia autnoma, la de espacios naturales protegidos. A propsito de sta ltima, el Tribunal Constitucional, en su crucial STC 102/1995, consagr la legitimidad de esta competencia exclusiva de las CCAA, asumida en virtud de la clusula de residualidad que en su favor establece el artculo 149.3 CE. Advierte el Tribunal Constitucional que su ejercicio viene, sin embargo, enmarcado por la legislacin bsica ambiental que puede regular los espacios naturales tal y como hace la Ley 4/1989, de Conservacin de los Espacios Naturales Protegidos invocando el ttulo competencial que le reconoce el art. 149.1.23 CE. En realidad, la materia espacios naturales, aunque en apariencia ttulo competencial exclusivo, sera, tambin, compartida, ya que el Estado podra incidir en ella mediante su legislacin bsica ambiental. Acerca de la facultad de desarrollo legislativo de la legislacin bsica, el Tribunal Constitucional ha resaltado la dificultad de distinguirla de la competencia para dictar normas adicionales de proteccin. Ha concluido el TC, despus de algunas oscilaciones que la legislacin bsica debe regular el m nimo homogneo de proteccin, dejando margen para cierto desarrollo autonmico y para que las CCAA puedan brindar a los bienes ambientales mayor proteccin. Desde la STC 102/1995, sta ha sido la postura del TC, confirmada en todas sentencias posteriores. La relacin entre la regulacin estatal de los mnimos de proteccin y las normas de desarrollo o adicionales de las CCAA se asimila, como destaca el propio TC, a la existente entre el Derecho comunitario ambiental y el Derecho interno. ste puede mejorar la proteccin comunitaria pero no rebajarla, como tampoco pueden las CCAA rebajar la proteccin brindada por el Estado. Si sobre el alcance de lo bsico el TC ha formulado su ms interesante y til jurisprudencia, la ha completado con la comprobacin de que las competencias ambientales inciden en otros muchos mbitos materiales y viceversa. Se ha afirmado as su llamada transversalidad. A pesar de todo lo dicho, los problemas suscitados por nuestra "Constitucin ambiental" siguen abiertos. Mientras no exista una conciencia social, que ha de ser previa a la jurdica, no acertaremos, como sociedad, a formalizar de qu manera lo ambiental afectar a otros derechos e intereses. Por esto y por los enormes costes que supondra darle consistencia jurdica y prctica, el derecho a disfrutar del medio ambiente no ha sido todava cabalmente desarrollado.