Note du Cerfa 103

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Union bancaire : la position des caisses dpargne allemandes

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Georg Fahrenschon
Juillet 2013

Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen. Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette contribution est publie simultanment par le Cerfa, le Centre dinformation et de recherche sur lAllemagne contemporaine (CIRAC) dans sa revue Regards sur lconomie allemande Bulletin conomique du Cirac, n109, et, en langue allemande, dans la collection DGAPanalysen-Frankreich de la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP).

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication du Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre des Affaires trangres et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

Directeurs de collection : Yann-Sven Rittelmeyer, Hans Stark Traduction : Isabelle Bourgeois

ISBN : 978-2-36567-181-1 Ifri 2013 Tous droits rservs Ifri 27 rue de la Procession 75740 Paris Cedex 15 FRANCE Tl. : +33 (0)1 40 61 60 00 Fax : +33 (0)1 40 61 60 60 Email : accueil@ifri.org Site Internet : Ifri.org Ifri-Bruxelles Rue Marie-Thrse, 21 1000 Bruxelles BELGIQUE Tl. : +32 (0)2 238 51 10 Fax : +32 (0)2 238 51 15 Email : bruxelles@ifri.org

Auteur

Georg Fahrenschon est prsident de la Fdration allemande des caisses dpargne (Deutscher Sparkassen- und Giroverband DSGV). De 2002 2007, il a t dput (CSU-Union chrtienne-sociale en Bavire), membre de la Commission des Finances et de la Commission du Budget. De 2008 2011, il a t ministre des Finances du Land de Bavire. Il a tudi lconomie politique et lconomie dentreprises luniversit Ludwig-Maximilian de Munich, et est diplm en conomie de luniversit dAugsbourg.

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Rsum

Les multiples faiblesses rvles par la crise, de la gestion des liquidits des banques aux dysfonctionnements des autorits de rgulation et de surveillance, ont conduit les dirigeants europens tendre les comptences europennes en matire de surveillance et tablir de nouvelles structures. La cration dun mcanisme unique de supervision a t fixe comme condition ncessaire pour une recapitalisation directe des banques auprs du Mcanisme europen de stabilit. Mais sa mise en place a suscit des dbats anims entre la Commission europenne et les diffrents Etats membres, parmi lesquels lAllemagne sest montre particulirement proccupe quant au rle allou la Banque centrale europenne (BCE). Selon le prsident de la Fdration allemande des caisses dpargne, confier la supervision la Banque centrale europenne reprsente un important transfert de souverainet qui ncessite donc des bases juridiques stables et solides. Par consquent, cette dcision requiert une rvision des traits, une stricte sparation des pouvoirs au sein de la BCE et un droit administratif europen spcifique. La gouvernance de la BCE doit galement tre adapte afin dviter les conflits dintrts et les surcharges bureaucratiques. En outre, toujours selon les caisses dpargne allemandes, le champ daction dun mcanisme de rsolution unique devrait se limiter aux tablissements transfrontaliers et les systmes de garantie des dpts devraient rester au niveau national sous peine de perdre la confiance des pargnants. Enfin, au-del des diffrentes dcisions prises pour constituer une Union bancaire, il est avant tout essentiel de prvenir les risques au travers de modles conomiques raisonnables, en prise avec lconomie relle.

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Sommaire

LES ETAPES SUR LA VOIE DUNE UNION BANCAIRE DANS LUE ........4 LA SUPERVISION DOIT REPOSER
SUR DES BASES JURIDIQUES SOLIDES ............................................9

RESOLUTION :
MISE EN RESEAU PLUTOT QUUNE AUTORITE CENTRALE .................14

CONCLUSION .............................................................................17

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Les tapes sur la voie dune Union bancaire dans lUE

La crise de la finance mondiale, qui stait dclenche en 2007 et dont leffondrement de la banque dinvestissement Lehman Brothers en septembre 2008 avait marqu le point culminant, a rvl au grand jour que, pratiquement dans le monde entier, la gestion de crise et la gestion des liquidits des banques prsentent des faiblesses parfois considrables. En raction ce constat, lors de leur sommet Pittsburgh la fin 2008, les membres du G20 se sont rapidement mis daccord pour que, lavenir, les banques couvrent leurs risques avec un volume plus lev de capitaux, et de capitaux de meilleure qualit. Paralllement, ils ont dcid dadopter une rglementation mondiale pour les liquidits bancaires afin dassurer que les tablissements disposent dune couverture financire suffisante garantissant leur solvabilit court comme long terme. Mais lors de la crise sont apparus dautres dysfonctionnements encore, rvlant que les autorits de rgulation et de surveillance portent leur part de responsabilit aussi bien dans lorigine de la crise que dans lampleur quelle a prise. Car dans de nombreux domaines, il aurait fallu identifier ces dysfonctionnements plus tt et prendre les mesures simposant pour les enrayer. Encore fallait-il que ce soit ralisable, tout particulirement dans le cas dtablissements financiers dont lactivit ne sarrte pas aux frontires. Or, de nombreuses reprises, les autorits de surveillance avaient invoqu des zones blanches leur interdisant de collecter par-del les frontires nationales les informations et donnes indispensables pour effectuer une valuation exhaustive des risques pesant sur une banque ou un groupe dtablissements. La rponse fut un appel lextension des comptences en matire de surveillance et la cration de nouvelles structures affrentes. Au sein de lUnion europenne (UE) fut ainsi adopt ds novembre 2010 un rglement instituant des autorits europennes de surveillance pour les secteurs de la banque, de lassurance et des marchs de valeurs mobilires. Et avec linstitution Londres, au dbut de 2011, de lAutorit bancaire europenne (ABE), naquit la premire autorit de supervision agissant par-del les frontires. Ses objectifs taient notamment de contribuer lharmonisation des pratiques de supervision au sein de lUE en procdant luniformisation des normes et pratiques prudentielles et en assurant une meilleure coordination entre les autorits de surveillance des Etats membres. Quant aux autorits europennes de surveillance (assurances, marchs

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financiers, risque systmique), cres elles aussi en 2010 pour assurer la coordination de la supervision des groupes dtablissements financiers transfrontaliers, elles avaient pour mission de dvelopper lchange dinformations et de renforcer la coordination des mesures de surveillance. Mais au plus tard aprs les difficults (au demeurant prvisibles) rencontres par lABE ds sa prise de fonction, et qui se sont clairement manifestes lors de la mise en uvre des tests de rsistance bancaire ( stress tests ), force fut de constater que ces outils ne suffisaient pas enrayer lvolution de la crise de la finance mondiale. De plus, avec lextension de la crise de la dette souveraine au sein de la zone Euro, les Etats et les banques furent confronts de nouveaux dfis. Afin de couper le lien dinteraction entre hausse de lendettement et crises rptition du systme bancaire, les Etats membres de la zone Euro dcidrent alors en juin 2012 que les tablissements financiers en difficult auraient accs directement aux fonds du Mcanisme europen de stabilit (MES), cest--dire sans passer par lintermdiaire des budgets des Etats. Toutefois, cette possibilit tait demble assortie dune condition : les banques ne pourront se recapitaliser directement auprs du MES quaprs la mise en place effective dun mcanisme unique de supervision, cest--dire grce au transfert de missions de supervision la Banque centrale europenne (BCE) selon lart. 127 6 du trait sur le fonctionnement de lUE (TFUE). Cette disposition montre que le motif dcisif menant la cration du Mcanisme unique de supervision (MUS) ntait pas rellement la proccupation dinstituer une supervision efficiente du systme bancaire, et tout particulirement des tablissements transfrontaliers. Sa cration rpondait plutt la volont comprhensible au demeurant de trouver une solution une situation peu acceptable : savoir que les tablissements bancaires se trouvant en crise entre autres du fait de dfaillances de la surveillance lchelon national aient la possibilit de se recapitaliser directement auprs de fonds europens aliments par les contribuables de lUE, alors quils restent soumis la seule surveillance des instances nationales. Dans ce cas prcis en effet, une certaine congruence entre le recours des fonds europens et une surveillance europenne simpose lvidence. Aprs que les chefs dEtat et de gouvernement de la zone Euro eurent, en consquence, confi la Commission europenne le mandat dlaborer des propositions pour linstitution dun MUS, celle-ci rendit en septembre 2012 une Feuille de route pour une union bancaire . Cet important paquet de mesures ne porte pas seulement sur le projet pour lequel elle avait t mandate le mcanisme de surveillance instituer sous lgide de la BCE , mais prconise en outre une gestion intgre des crises bancaires, combine un mcanisme de rsolution unique (MRU) comptent dans la mesure du possible pour lensemble de lUnion, et un systme europen de protection des dpts. Or en formulant ces prconisations, la Commission

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europenne outrepasse largement les objectifs pour lesquels elle avait t mandate par les Etats membres de la zone Euro. En particulier, la prconisation de crer un systme unique, europen, de protection des dpts ne figurait nullement parmi les recommandations que lui avaient demand de formuler les chefs dEtat et de gouvernement. De plus, un tel systme aurait prsent le risque dinscuriser encore plus les pargnants dans ces Etats de la zone Euro remplissant les conditions de stabilit, car elle aurait nourri leurs craintes de voir que leur systme de garantie des dpts pourrait sappliquer aux pargnants des pays en crise. Le cas de Chypre (dans leur premire proposition, les ministres des Finances de lEurogroupe avaient prvu que mme les pargnants chypriotes protgs par la garantie des dpts, cest--dire ceux dont les placements taient infrieurs 100 000 euros, devaient renoncer une partie de leur pargne) nous a montr quelles peuvent tre les consquences dun systme unique, europen, de garantie des dpts pour les systmes de garanties des autres Etats. En dcembre 2012, les chefs dEtat et de gouvernement de lUE ont alors adopt une contre-proposition aux prconisations de la Commission europenne : rejetant lide premire dune supervision unique et directe de tous les tablissements bancaires confie la BCE, ils ont dcid une sorte de rpartition des tches entre la BCE et les autorits nationales de surveillance. Le critre dterminant adopt dans ce cadre est le caractre significatif (systmique) des tablissements soumis la supervision prudentielle. Par cette dcision, le Conseil a rpondu notamment une demande de lAllemagne qui refusait lide que la supervision par la BCE sapplique sans distinction toutes les banques de la zone Euro et considrait linverse que seules les autorits de surveillance nationales, fortes de leur proximit avec le march , peuvent tre comptentes pour les petites banques rgionales ou celles dont le rayon daction se cantonne leur commune dimplantation. Cette position visait mieux prendre en considration les particularits du systme bancaire allemand avec ses trois piliers que sont les banques commerciales, les banques coopratives et les tablissements de droit public (les Sparkassen caisses dpargne- appartiennent cette dernire catgorie), ainsi que, plus gnralement, son architecture polycentrique. De plus, une telle rpartition des rles concorde avec le principe de subsidiarit qui joue un rle non ngligeable tout particulirement en ce qui concerne le partage des missions et comptences au sein de lUnion. Sont considrs comme significatifs ( significant ) les tablissements financiers dont les actifs dpassent les 30 milliards deuros ou psent plus de 20 % du PIB de lEtat membre concern. Par ailleurs, la BCE peut tendre sa supervision aux tablissements ayant des activits transfrontalires (par exemple des filiales ltranger). Enfin, la BCE disposera dun droit dintervention lui permettant galement dassurer la surveillance directe de banques ne rpondant pas ce critre systmique, ds lors quelle estime que cela

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est ncessaire pour garantir lapplication uniforme des normes prudentielles ou lorsque ces banques bnficient daides directes du Fonds europen de stabilit financire (FESF) ou du MES ou en font la demande. Le MUS vaut automatiquement pour les 17 Etats membres de la zone Euro. Les Etats de lUE qui ne font pas partie de la zone Euro peuvent choisir librement de prendre part ce mcanisme en engageant avec la BCE une coopration troite en qualit dEtats membres participants.
Bref aperu de ltat de la rglementation relative lUnion bancaire
Textes Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil concernant les exigences prudentielles applicables aux tablissements de crdit et aux entreprises d'investissement (COM(2011)0452 C7-0417/2011 2011/0202 (COD)) Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil concernant l'accs l'activit des tablissements de crdit et la surveillance prudentielle des tablissements de crdit et des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/ CE du Parlement europen et du Conseil relative la surveillance complmentaire des tablissements de crdit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant un conglomrat financier (COM (2011)0453 C7-0210/2011 2011/ 0203(COD)) Proposition de rglement du Conseil confiant la Banque centrale europenne des missions spcifiques ayant trait aux politiques en matire de contrle prudentiel des tablissements de crdit (COM(2012) 511 - 2012/0242 (CNS)) Proposition de rglement modifiant le rglement (UE) n 1093/2010 instituant une Autorit europenne de surveillance (Autorit bancaire europenne) (COM(2012) 512 - 2012/0244 (COD)) Communication de la Commission au Parlement europen et au Conseil Feuille de route pour une union bancaire (COM(2012) 510) Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil tablissant un cadre pour le redressement et la rsolution des dfaillances d'tablissements de crdit et d'entreprises d'investissement (COM/2012/0280 - 2012/0150 (COD)) Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil modifiant la directive 94/19/ CE relative aux systmes de garantie des dpts en ce qui concerne le niveau de garantie et le dlai de remboursement (COM(2008)0661 C6-0361/2008 2008/ 0199(COD)) Etat au 1er juillet 2013 Publication au Journal officiel de lUE le 27 juin 2013 ; entre en vigueur le 1er janvier 2014 Publication au Journal officiel de lUE le 27 juin 2013 ; entre en vigueur le 1er janvier 2014

Adoption finale imminente par le Parlement europen ; la BCE devrait exercer ses missions de supervision ds septembre 2014 Ce rglement sera adopt en mme temps que le rglement confiant la BCE des missions spcifiques Publication au Journal officiel de lUE le 12 septembre 2012 ; prochaines tapes prvues mi-juillet 2013 Le Conseil a adopt sa position le 27 juin 2013 ; ngociations au sein du trilogue sur la base de cette position Adoption imminente par le Parlement europen et le Conseil ; entre en vigueur prvue le 1er janvier 2014

La procdure de trilogue, engage le 18 dcembre 2012, par le Conseil de lUE, le Parlement europen et la Commission europenne, sur la ngociation dun accord sur un rglement confiant la BCE des pouvoirs spcifiques en vue de la supervision des tablissements financiers (rglement instituant le MUS), et dautre part sur un amendement du rglement instituant une ABE (installe Londres, elle fixe les normes et rgles auxquelles sont soumises toutes les banques de lUE), a abouti le 19 mars 2013 un compromis politique entre les parties concernes. Celui-ci prvoit pour lessentiel le renforcement du contrle dmocratique de lautorit de supervision par le Parlement europen (approbation du prsident et du vice-prsident du conseil de surveillance instaurer auprs de la BCE (Board of Supervisors), le renforcement du contrle parlementaire, en partie par les parlements nationaux, de la politique de surveillance mene par la BCE, de mme quune stricte sparation entre les tches de supervision de la BCE et ses fonctions lies la politique montaire, ainsi que la sparation organisationnelle des personnes en charge de ces missions. En consquence de quoi, lors du vote de ces propositions en sance plnire, le 22 mai 2013, le Parlement europen a

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soumis son accord final une condition sine qua non : lengagement formel et contraignant de la BCE, fix par trait, rendre compte devant le Parlement europen ceci afin que la BCE ne puisse pas se prvaloir, en matire de supervision, de lindpendance que lui garantissent par dfinition les traits de lUE. Le Conseil de lUE et la Commission europenne ont choisi dasseoir ce rglement relatif au MUS sur lart. 127 6 du trait sur le fonctionnement de lUE (TFUE). Celui-ci stipule que le Conseil, statuant par voie de rglements conformment une procdure lgislative spciale, l'unanimit, et aprs consultation du Parlement europen et de la Banque centrale europenne, peut confier la Banque centrale europenne des missions spcifiques ayant trait aux politiques en matire de contrle prudentiel des tablissements de crdit et autres tablissements financiers, l'exception des entreprises d'assurances . La majorit des membres du Conseil considre le recours lart. 127 6 du TFUE comme une mesure satisfaisante dans un premier temps pour instituer le MUS. Pour sa part, le gouvernement fdral, qui a toujours exprim ses doutes quant la solidit de cette base juridique, a insist pour que soit mentionn, dans la dclaration finale, quune modification du trait est conjointement envisage moyen terme. Ensuite, une fois ce MUS mis en place, un accord devait tre trouv dici le Conseil de la fin juin 2013 sur deux projets de directives : lune portant sur le redressement des banques et la rsolution de leurs dfaillances ( gestion de crise ), lautre sur la garantie des dpts. Par ailleurs, lors du Conseil europen des 13 et 14 dcembre 2012, les Etats membres avaient dcid que la Commission europenne prsentera, dans le courant 2013, une proposition relative un MRU pour les Etats membres participant au MUS. Celui-ci devra sappuyer sur les contributions du secteur financier afin de prserver les contribuables. Concrtement, cela signifie que le soutien public apport le cas chant un dispositif de rsolution sera refinanc grce un prlvement a posteriori sur le secteur bancaire. Le 27 juin 2013, le Conseil est parvenu un accord final sur un mcanisme de redressement et de rsolution bancaire et a fix, dans le projet de directive affrent, lordre de la rpartition des pertes et garanties mettre en uvre entre les cranciers dans ce cadre. Ainsi, pour la premire fois seront mis contribution lors de la liquidation dune banque les gros dposants, cest--dire ceux dont les comptes dpassent 100 000 euros.

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La supervision doit reposer sur des bases juridiques solides

La dcision de transfrer, au sein dun MUS, les comptences en matire de supervision la BCE marque ltape dcisive dans la mise en uvre de la Feuille de route pour une Union bancaire europenne prsente par la Commission europenne en septembre 2012. Dans ce contexte, les caisses dpargne allemandes saluent la clart de la dlimitation des tablissements placs sous la supervision de la BCE qui se traduit par le fait que les caisses dpargne allemandes lexception de la Sparkasse de Hambourg (et probablement aussi de celle de Berlin) restent sous la supervision des autorits nationales (BaFin et Bundesbank). Nous considrons cette dlimitation, ngocie en grande partie linitiative de la partie allemande tant au sein du Conseil quau Parlement europen, comme un succs. Nanmoins, nous considrons que le seuil de 30 milliards deuros dactifs est trop bas et nous revendiquons une lecture dynamique de ce critre pour garantir dune part que les tablissements dont les actifs oscillent autour de ce seuil de 30 milliards deuros ne soient pas soumis, au gr des fluctuations de leur bilan, la permanente variation des autorits comptentes, et dautre part pour exclure que, mme dans le cas dune croissance organique du total des actifs, et ds lors que celle-ci nest pas significative au point de faire entrer ltablissement en question dans la catgorie des banques systmiques, cette banque passe alors automatiquement dans le primtre de la supervision par la BCE. Les Sparkassen allemandes ont en effet toujours soulign limportance surtout pour des tablissements dont les activits se cantonnent au march national davoir une grande proximit avec le march et une connaissance intime de ce march, des lments essentiels sur lesquels doit se fonder le futur MUS. Certes, les rglements en cours de ngociation confient en dernier ressort la BCE la responsabilit de la supervision de tous les tablissements de crdit, mais elle nest pas habilite pour autant mettre des consignes particulires aux tablissements ne prsentant pas une taille significative. Il en va autrement des conglomrats financiers et des autres catgories dtablissements : dans ce cas, la BCE peut mettre des consignes gnrales ( general instructions ; du mme type par exemple que les minima requis en matire de gestion des risques MaRisk tels quils sappliquent aux banques allemandes). Le non-respect ventuel de ces consignes gnrales peut justifier le droit dintervention de la BCE. Dune manire plus gnrale, une

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disposition suscite notre inquitude tout particulirement : que la BCE dcide, du moins pour les tablissements placs sous sa supervision directe, dimposer les normes comptables IFRS et quelle se base sur ces mmes normes prudentielles pour la supervision. Nous redoutons en outre quune telle dcision enclenche une application uniforme de ces normes et accroisse la pression sur les tablissements sous supervision nationale pour quils adoptent eux aussi le standard IFRS dans le but de faciliter la comparabilit des bilans. Pour la plupart des banques allemandes, cela impliquerait en effet de lourds efforts pour passer des normes comptables allemandes, rgies par le Code du commerce (Handelsgesetzbuch) et assises sur le principe de prudence, aux standards internationaux axs en priorit sur la juste valeur et qui visent plutt satisfaire les exigences de transparence des investisseurs et des marchs financiers. Une telle approche est en outre totalement trangre au modle conomique typique dune Sparkasse allemande. Le transfert des comptences en matire de supervision la BCE est une avance majeure vers la construction dun systme de supervision financire dans lUE. Pour la premire fois en effet, aprs linstitution en 2010 dans lUE dautorits nouvelles pour la surveillance bancaire (ABE), la surveillance des marchs financiers (European Securities and Markets Authority, ESMA) et celle des assurances, sera mis en place un MUS qui, grce au rglement accordant des pouvoirs tendus la BCE, oprera un transfert de comptences en matire de supervision une instance europenne. La porte, en droit constitutionnel, dun tel transfert de souverainet lchelon europen se comprend mieux quand on sait quil requiert, de lavis du gouvernement fdral, le vote dune loi dapprobation en application de lart. 23, 1, 1 de la Loi fondamentale. Cela tant, mme une approbation par le Bundestag et le Bundesrat ne pourra pas remdier un transfert de comptences la BCE a priori contraire aux traits europens. Car et cest lopinion gnrale dans lhypothse o ce transfert serait conforme au droit, aucune loi dapprobation ne serait requise. Mais dans lhypothse o ce transfert serait contraire la Constitution, le lgislateur ne serait en aucune manire habilit adopter une loi dapprobation affrente dans le cas o on la soumettrait son vote. Un transfert de comptences de cette ampleur, impliquant dimportants pouvoirs dintervention, prsuppose donc que, en droit europen aussi, le MUS repose sur des bases juridiques stables et solides. Or du fait de lurgence accorde ce dossier lchelon communautaire, les bases juridiques sur lesquelles repose le fonctionnement du MUS ne sont actuellement pas assez solides. Lart. 127, 6 du TFUE autorise certes que soient confies la BCE, sous les conditions dcrites, des missions spcifiques ayant trait aux politiques en matire de contrle prudentiel des tablissements de crdit et autres tablissements financiers. Mais le projet de rglement relatif au MUS prvoit linverse de confier entirement la BCE des missions de surveillance cls pour la supervision dune partie du

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systme bancaire europen (comme lagrment ou la fermeture dtablissements, la supervision de la solvabilit et de la liquidit). Sajoute cela que le projet de rglement prvoit expressment de dlguer en totalit la BCE la responsabilit en ce qui concerne le fonctionnement du MUS. Or les autorits de surveillance nationales sont soumises aux directives de la BCE. Ce transfert de comptences dpasse de loin ltat de fait rgi par lart. 127, 6 du TFUE et exige selon nous une modification des traits lchelon europen. Nous attendons du gouvernement fdral quil sengage, au sein du Conseil de lUE, pour que soient, sans tarder, modifis les traits. Cela concorde au demeurant avec les conclusions du Conseil informel de lECOFIN les 12 et 13 avril 2013, au cours duquel a t adopte une dclaration politique en ce sens : le droit europen doit tre rvis de manire ce que larchitecture de la supervision sous lgide de la BCE soit adapte une stricte sparation des tches et missions de la BCE. Ce nest quainsi que laction du MUS europen pourra tre assise sur des fondements clairs et solides. En outre, les textes en ngociation prsentent des lacunes en ce qui concerne les dispositions applicables aux procdures administratives relatives au rle de la BCE. Etant donn que les dispositions sur la supervision prvues par le rglement ont un lourd impact sur les droits fondamentaux (ils sont de nature enfreindre aussi bien la garantie du droit de proprit que celle de la libert dexercer une profession), il convient dadopter, pour la procdure des dcisions et actes administratifs de la BCE comme lordonnance de fermeture dune banque, un droit spcifique rgissant les procdures administratives et garantissant une protection juridique efficiente. Un tel droit administratif europen spcifique existe dores et dj en matire de droit communautaire de la concurrence ou de lgislation europenne sur les aides dEtat.

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Le choix de la BCE comme autorit en charge de la supervision directe des banques systmiques ( significatives ) soulve en outre la question de la gestion dun ventuel conflit dintrts au sein de la BCE entre ses comptences en matire de politique montaire et celles de supervision. De lavis unanime des banques allemandes, il convient dtablir une plus stricte sparation des tches se rpercutant en particulier sur les comptences et instances dcisionnelles respectives au sein de la BCE. La structure organique et dcisionnelle prvue par la proposition de rglement confiant la BCE des missions spcifiques en matire de contrle prudentiel prvoit une sorte de droit de veto du Conseil des gouverneurs contre les projets de dcisions du comit de surveillance. Par ailleurs, il incombe au Conseil des gouverneurs ddicter des dispositions internes rglant ses relations avec le comit de surveillance. Or ces dispositions ne suffisent pas garantir une sparation non quivoque entre les diffrentes missions confies la BCE, ce qui laisse prsager des conflits dintrts.
Larchitecture du futur mcanisme europen de surveillance unique UE17 (Euro) + X:
Parlement europen/ Conseil
obligation de rendre des comptes

UE27:
Comit europen du risque systmique
supervision macroprudencielle

MES

Banque centrale europenne (BCE)

Recapitalisation directe?

Autorit bancaire europenne (ABE)

qualit de membre

Conseil des gouverneurs Comit de surveillance

consignes gnrales (manuel de supervision) supervision directe qualit de membre

Conseil des autorits de surveillance

Autorits de surveillance nationales

supervision directe Adoption de normes (Recueil rglementaire unique) : - normes techniques de rglementation (RTS) - normes techniques dexcution (ITS) - orientations et recommandations (GL)

Banques significatives

Banques non significatives

Source : DSGV

Lorganisation et le fonctionnement du nouveau mcanisme de supervision doivent galement avoir pour objectif de rduire les doublons et dviter que les tablissements de crdit placs sous sa surveillance subissent une surcharge bureaucratique. Cela ncessite de clarifier la dlimitation des comptences respectives entre la BCE,

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lABE et les autorits de surveillance nationales. De lavis des banques allemandes, il convient donc darrter des dispositions contraignantes dterminant quelle autorit est comptente pour quelles tches en matire de supervision et de quels pouvoirs administratifs elle dispose cet effet, dfinissant comment doivent tre excuts les tests de rsistance bancaire, et comment doivent tre coordonnes les mesures de stabilisation financire en cas de dfaillance bancaire (gestion de crise). Cela implique galement de rduire les doublons en veillant ce que les informations requises ne soient pas transmises inutilement aussi bien lautorit nationale qu la BCE (notamment concernant les critres de liquidit et de solvabilit), ainsi que toutes donnes gnrales ou spcifiques dont souvent les autorits demandent la transmission ad hoc. Il conviendrait donc dtablir, dans le futur rglement confiant les missions de contrle prudentiel la BCE, des rgles claires relatives la circulation de linformation pour la supervision des tablissements de crdit par les autorits nationales et pour la coopration avec ces dernires. Cela permettrait aux autorits nationales de surveillance de soumettre les donnes fournies un contrle de qualit avant de les transmettre la BCE. Il conviendrait galement de fixer des rgles plus claires et plus prvisibles concernant le droit dintervention de la BCE lui permettant dans certains cas dassurer la surveillance directe des tablissements de crdit nentrant pas dans la catgorie des banques significatives . La disposition affrente du projet de rglement confiant les missions de contrle prudentiel la BCE se contente de stipuler que cette surveillance vise garantir lapplication uniforme de normes prudentielles ambitieuses ; elle manque de prcision et de nettet. Il convient de mme de lever lambigut de la rpartition des tches entre la fixation de normes prudentielles et la surveillance au sein du MUS. Elle prsente en effet le risque de gnrer, de la part des diffrentes autorits de rgulation et de supervision, une mosaque dexigences divergentes nuisible une application cohrente des rgles et susceptible de vider de sa substance les comptences de lABE en matire de fixation de normes prudentielles. Et ce risque est manifeste du fait des pouvoirs confrs la BCE ddicter ordonnances, directives et consignes gnrales tant envers les autorits nationales quenvers les groupes ou conglomrats dtablissements de crdit bancaires et, dautre part, de raliser un manuel de supervision ( supervisory handbook ) unifi.

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Rsolution : mise en rseau plutt quune autorit centrale

Le 30 mai 2013, dans une dclaration commune intitule La France et lAllemagne ensemble pour renforcer lEurope de la stabilit et de la croissance , et publie dans le prolongement des annonces faites le 22 janvier 2013 loccasion du 50e anniversaire du trait de lElyse, la France et lAllemagne ont apport une nouvelle pierre ldifice. Cette dclaration prcise en effet clairement que, paralllement la mise en uvre du MUS, la directive sur le redressement des banques et la rsolution de leurs dfaillances ainsi que la directive sur la garantie des dpts devront avoir t conclues par le Conseil dici la fin juin 2013 puis approuves par le Parlement europen . De mme, les lments essentiels rgissant les critres oprationnels pour la recapitalisation directe des banques devront avoir t labors dici la fin juin 2013 , paralllement aux ngociations relatives ces deux directives. Cest sur cette base que devra seffectuer la mise en place dun MRU en premier lieu pour les Etats membres de la zone Euro comme pour les Etats participant en outre au MUS. Lun des principes cls voqus dans cette dclaration est celui dun conseil de rsolution unique associant les autorits de rsolution nationales et permettant une prise de dcision rapide, efficace et cohrente au niveau central . En labsence de traits europens rgissant linstitution dun MRU, la France et lAllemagne prennent position contre linstitution dun mcanisme de rsolution europen tel que le prne la Commission europenne et plaident linverse pour la mise en rseau des autorits de rsolution nationales. Les autres principes cls figurant dans la dclaration sont que le mcanisme de rsolution unique devrait sappuyer sur les contributions du secteur financier lui-mme, assurant terme le prfinancement dun dispositif de soutien priv appropri et effectif . Le soutien du MES ne devrait tre invoqu quen ultime ressort, quil sagisse daccorder un crdit aux Etats membres ou de recapitaliser directement des tablissements bancaires. Dans ce cadre, la France et lAllemagne pourraient tudier la possibilit de rapprocher ultrieurement le MRU et le MES. Laccord auquel est parvenu le Conseil europen le 27 juin 2013 prvoit clairement le recours aux fonds nationaux de rsolution bancaire. Nanmoins, la Commission europenne a annonc paralllement quelle prsenterait, lt 2013, une recommandation en vue de linstitution dun MRU comprenant un fonds de rsolution unique et une autorit unique.

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Il est dterminant nos yeux que le droulement concret de la liquidation dune banque seffectue lchelon national ; cela ne peut toutefois senvisager que sur la base dune procdure unique sappliquant tous les Etats de lUE. Nous considrons dun il critique par contre le projet de la Commission europenne de faire alimenter ce fonds unique par toutes les banques. Les cots dune liquidation ne doivent en effet pas tre rpartis sur lensemble des Etats de lUE, et encore moins imputs ceux qui prsentent un march bancaire solide. Car il ny aurait alors quun pas, vite franchi, vers un systme communautaire unique de garantie des dpts dans lequel les fonds de garantie prvus lorigine pour prserver les pargnants par des banques solvables serviraient renflouer des banques moins vertueuses. Le groupe des caisses dpargne allemandes (SparkassenFinanzgruppe) estime ds lors que si un tel MRU voit le jour, il convient de limiter strictement son intervention aux tablissements ayant des activits transfrontalires. Et quil convient dinsrer celui-ci dans un rseau dautorits de rsolution lies par une troite coopration. Une telle approche de rseau figure en intgralit dans la directive sur le redressement des banques et la rsolution de leurs dfaillances, et prvoit, pour le cas de la liquidation de conglomrats dtablissements transfrontaliers, un mcanisme de coordination entre les autorits nationales concernes sous la forme de la cration de comits de liquidation. Il convient donc de mettre en uvre cette directive plutt que de remettre en question les propositions de rglement avant mme leur adoption dfinitive. A notre avis, rien ne soppose par principe linstitution, lchelon europen et dans le respect des rgles de lUnion en matire de rsolution, dune unit centrale de liquidation des groupes dtablissements transfrontaliers voqus ci-dessus. Nanmoins, une mise en uvre conforme au droit europen prsuppose que les procdures administratives de liquidation soient excutes ou bien par lintermdiaire des autorits nationales, ou bien que soit adopt un droit communautaire spcifique des procdures administratives et garantissant une protection juridique effective cela simpose dans le domaine des liquidations comme dans celui de la surveillance. Ds lors quest institu un mcanisme europen de financement, les contributions ne devront tre prleves que sur les groupes dtablissements concerns par le MRU. Pour tous les autres tablissements, cest le systme des fonds de liquidation nationaux qui devra continuer sappliquer. Lors de la liquidation dun tablissement, il convient dexclure toute possibilit de lever la garantie des dpts. En effet, tant donn leur caractre systmique, les banques relevant de la procdure europenne de rsolution ne peuvent pas faire lobjet dune procdure ordinaire de liquidation. Pour ces tablissements transfrontaliers qualifis nagure de too-big-to-fail , la procdure doit au contraire tre restreinte : lors de lexcution des mesures, il convient de veiller ce que les dpts garantis ne puissent en aucune manire tre d-

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G. Fahrenschon / Union bancaire

prcis (contrairement donc au principe du bail-in gnralement appliqu). Il est au contraire judicieux de mettre contribution prioritairement, lors de la faillite dun conglomrat transfrontalier, ses actionnaires et autres propritaires du capital, ainsi qugalement les gros dposants. Cela nous semble mieux correspondre la finalit dune telle procdure que de ponctionner indiffremment les contribuables de lUE. Mais pour les clients dune banque, cela implique aussi qu lavenir, ils devront se montrer plus prudents encore en choisissant la banque laquelle ils confient leur pargne ou dans laquelle ils comptent investir. Cest l en toute logique la contrepartie de cette procdure. En effet, lorganisation des systmes de garantie des dpts doit par dfinition seffectuer lchelon national, cest--dire servir exclusivement la garantie des dpts des cranciers et ainsi la protection des pargnants. Dans le cas toutefois o un systme de garantie des dpts ne se rvlerait plus efficace, on pourrait envisager de faire intervenir subsidiairement le systme des diffrents fonds de restructuration et de liquidation autrement dit en priorit les banques et non les contribuables. Nous considrons en effet comme totalement contre-productif et mme dommageable un mcanisme de financement contraignant et direct entre les diffrents systmes nationaux de garantie des dpts, voire encore plus une garantie des dpts europenne communautarise. Le cas de Chypre a dmontr avec quelle rapidit, y compris au sein dEtats prsentant des structures financires stables, peuvent jaillir des dbats sur la scurit des dpts, voire natre une vague chaotique de retrait massif des dpts bancaires ( bank run ). Cest la raison pour laquelle nous nous opposons strictement une communautarisation de la garantie des dpts. Car une telle solution europenne saperait, dans les Etats financirement stables, la confiance des pargnants et, partant, la scurit de leurs placements. Voil pourquoi les systmes de garantie des dpts doivent rester sous comptence nationale. Cela prsente la garantie de prmunir contre les effets de contagion lors des crises bancaires (principe du firewall) et conforte la confiance des dposants dans la fiabilit des systmes bancaires. Plutt que denvisager une ventuelle communautarisation, il convient linverse de faire aboutir rapidement lchelon communautaire les ngociations sur la directive relative aux systmes de garantie des dpts, bien engages au sein du trilogue, pour que cette directive soit adopte par le Conseil et le Parlement europen sous la forme dune directive spcifique, et non comme une simple partie de la directive sur le redressement des banques et la rsolution de leurs dfaillances. Sur les quelques rares points encore en suspens (notamment le montant minimal des garanties de dpts, lindemnisation des dposants, la mise en dpt des fonds de garantie et le calcul des contributions au prorata des risques), un accord doit, et peut mme selon nous, tre trouv brve chance.

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Conclusion

Assurment, le projet dUnion bancaire europenne na rien dun remde miracle pour rsoudre la crise de la finance et de la dette souveraine. A eux seuls, le transfert de comptences et la dlgation de la gestion des flux financiers ne suffisent pas amliorer la qualit de la surveillance des tablissements de crdit ni assurer un changement de comportement face au risque. Cela exige bien plus defforts encore, et avant tout la prise de conscience de toutes les parties impliques du fait que la meilleure prvoyance possible face au risque rside dans des modles conomiques raisonnables qui, non contents de ne pas avoir perdu le contact avec lconomie relle, placent celle-ci au centre de leurs proccupations. Dans leurs rgions dimplantation, les caisses dpargne allemandes contribuent troitement, de par leur modle conomique, au dveloppement des entreprises, essentiellement issues du Mittelstand, et elles ont une connaissance intime de leur clientle. Certes, nous ne savons pas encore aujourdhui quels seront les contours de la crise de demain ni quelles en seront les origines. Mais lexprience nous a prouv que jamais, jusquici, une politique responsable doctroi de crdit et un suivi rapproch de la clientle nont eu pour effet de dclencher une crise bien au contraire, une telle politique sest toujours rvle un facteur de stabilisation. Voil un enseignement ne jamais perdre de vue lorsquon cherche fixer des conditions cadre pour lactivit de quelque domaine quil sagisse, a fortiori du projet dune Union bancaire.

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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires publications du Cerfa

Hubertus Bardt, La transition nergtique : un dfi pour lindustrie allemande, Note du Cerfa , n102, juin 2013. Christoph Schrder, La pauvret en Europe, Note du Cerfa , n 101b, mai 2013. Brigitte Lestrade, Entre russite conomique et prcarit sociale: l'Allemagne dix ans aprs les lois Hartz, Note du Cerfa , n 101a, mai 2013. Isabel Schfer, Entre idaux et intrts : les nouvelles perspectives franaises et allemandes sur le Maghreb, Visions franco-allemandes , n 22, fvrier 2013. Nele Wissmann, Les migrants en Allemagne : le dbat sur lintgration, Note du Cerfa , n 100, janvier 2013.

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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombre gal de personnalits franaises et allemandes. Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique, conomique et international ; de mettre en lumire les questions et les problmes concrets que posent ces relations lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun. Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la publication des Notes du Cerfa et des Visions franco-allemandes . Nele Wissmann est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

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