LA LEY DE CONSULTA PREVIA Y LAS PARADOJAS DE LA INDIGENEIDAD

EL ATRIBUIR O NEGAR UNA IDENTIDAD ESTATUTARIA DE INDGENA A UNA POBLACIN DETERMINADA SE ENCUENTRA FUNDAMENTALMENTE LIGADO A FORMAR UN TIPO DE CIUDADANA DIFERENCIAL, DESIGUAL O PARTICULARISTA.

Los debates sobre lo indgena son de larga data. En las ltimas dcadas han estado vinculados a la trayectoria de los movimientos sociales en el Per, donde lo indgena en un sentido poltico ha sido caracterizado por varios autores co mo ausente, dbil o predominantemente amaznico en comparacin con los casos de pases vecinos. Esto explicara que lo indgena no haya tomado hasta hoy un lugar central en la poltica nacional (Degregori 1999, Paredes 2010). Unas voces resaltan el andinocentrismo de tales puntos de vista (Greene 2006), mientras algunos autores han propuesto anlisis interesantes de movimientos campesinos de la sierra y la costa entendindolos como movimientos indgenas, y han sealado varios fenmenos de movilizacin tnica en la poltica rural y nacional (Garca y Lucero 2011, Landa 2006, Montoya 1989, Pajuelo 2010, Pajuelo Teves 2006, Paredes 2010). En este corto texto, me concentrar en comentar algunas paradojas y desafos que surgen alrededor del proceso de institucionalizacin del derecho a la consulta a los pueblos indgenas. Mi argumento central es que, a travs de avances aparentemente importantes en los derechos indgenas que promueven la inclusin poltica de un gran sector de la poblacin peruana, se siguen reproduciendo mecanismos de control de la representacin de lo indgena por parte de las lites estatales, intelectuales y polticas, que en muchos casos pasan por alto la naturaleza socialmente construida y polticamente contextualizada de la categora social indgena. La institucionalizacin del derecho a la consulta conlleva una intensa labor de definicin de lo indgena (qu es, quines son) que tiene efectos paradjicos: puede restringir de modo demasiado estrecho el abanico de lo que la categora debera cubrir y, por ende, potencialmente quitar derechos a ciertos sectores de la poblacin; al mismo tiempo que es un elemento importante en la construccin de la indigeneidad y contribuye a cambiar percepciones y correlaciones de fuerza a favor de mayores reclamos fundamentados a travs de identidades indgenas. Se podra decir que el punto de partida de la situacin actual fue la intervencin del expresidente Alan Garca, que vino a ser el prembulo de los dramticos eventos conocidos como el Baguazo: su discurso del perro del hortelano caracterizaba una y otra vez a la poblacin indgena como enemiga del progreso del pas y de la nacin. Como es de conocimiento general, estos comentarios racistas y excluyentes, junto con el Baguazo mismo, han producido una suerte de despertar poltico en varios crculos sobre la necesidad de construir mecanismos de prevencin de tales conflictos. A partir del Baguazo, las demandas de los indgenas acerca de su derecho a ser consultados sobre los grandes proyectos de explotacin de recursos naturales en sus territorios entre otros asuntos adquirieron un carcter de urgencia y de legitimidad que no haban tenido desde que entr en vigencia el Convenio 169 en Per en 1995. Desde entonces, la agenda del derecho a la consulta se ha vuelto central en la relacin entre las organizaciones indgenas/campesinas y el Estado, a tal punto que uno de los primeros pasos dados por el gobierno de Ollanta Humala fue la aprobacin de la Ley de Consulta Previa y su

reglamento, en un lapso bastante corto. Para implementar la consulta, el Ministerio de Cultura ha elaborado una base de datos referencial que define cules son las poblaciones/comunidades consideradas pueblos indgenas u originarios. Esta an no haba sido presentada pblicamente al momento de redactar este texto. No se conocen oficialmente los criterios usados para construir esta base de datos, ni el proceso de evaluacin de cada caso en relacin con esos criterios, pero se ha mencionado en la prensa que los dos fundamentales seran el uso de un idioma indgena por parte de una comunidad y su relacin con un territorio reconocido como suyo. De confirmarse ambos como discriminantes, la base de datos sera ms limitante que la misma Ley de Consulta Previa que hace referencia al Convenio 169 de la OIT, donde los elementos que definen a los pueblos indgenas incluyen, sin que sean todos necesarios: Estilos tradicionales de vida; cultura y modo de vida diferentes a los de los otros segmentos de la poblacin nacional, por ejemplo la forma de subsistencia, el idioma, las costumbres, etc.; organizacin social e instituciones polticas propias; y vivir en continuidad histrica en un rea determinada, o antes de que otros invadieran o llegaran al rea. A estos elementos se suma el criterio de autodefinicin, es decir, el reconocimiento por parte de la comunidad de su propia indigeneidad. En contraste con esta base de datos, producida sin consulta pblica, el Reglamento de la Ley s ha sido consultado con diferentes organizaciones indgenas, en particular por las que han formado el Pacto de Unidad (Aidesep, CCP, CNA, Onamiap y Conacami). Esta entidad ha sido reconocida por el Estado como un interlocutor en la institucionalizacin del derecho a la consulta y la construccin de un nuevo ente responsable de las polticas indgenas dentro del Estado central. El Pacto de Unidad no ha corroborado todo el proceso de adopcin de la ley ni de su reglamento, y ms bien ha hecho fuertes crticas y expresado su oposicin en algunos momentos. Incluso, en un momento clave de la elaboracin del reglamento, cuatro de las cinco organizaciones del Pacto se opusieron a seguir apoyndolo. En todo este proceso poltico-institucional se ha perfilado un tema de debate central: cules son los sectores de la poblacin peruana que se pueden beneficiar de esta ley? Cules no? La expectativa en torno a estos temas es grande tanto para las organizaciones sociales y las comunidades como para el Estado peruano y las empresas privadas que han invertido en proyectos de exploracin. Asociada a esta pregunta aparecen otras, ms antiguas pero igualmente contenciosas: quines son indgenas? Qu significa ser indgena? Los usos de la categora indgena por el Estado y los derechos que este ha confer ido no han seguido un patrn constante. La categora de comunidades indgenas aparece en la legislacin republicana en la Constitucin de 1920, promovida por un gobierno de tipo autoritario paternalista. Posteriormente, varios actores sociales impulsaron un proyecto de desindianizacin o desindigeneizacin de la poblacin 1 rural serrana, expresado a travs del uso de categoras como campesino o andino. Este llega a su institucionalizacin legal con el cambio de nombre de comunidad indgena por el de comunidad campesina y comunidad nativa en el marco de la Reforma Agraria durante el rgimen populista autoritario de Juan Velasco. Hoy da el Estado, en el marco de un rgimen democrtico y multicultural (al menos formalmente) y ante un contexto global diferente, vuelve a inscribir el trmino indgena en la legislacin, y retoma su tradicin de establecer criterios para definir quines cuentan como tales. En estos casos, el atribuir o negar una identidad estatutaria de indgena a una poblacin determinada se encuentra fundamentalmente ligado a formar un tipo de ciudadana diferencial, desigual o particularista. Varios otros Estados han estado y estn lidiando con parecidos rompecabezas a partir del momento que intentaron implementar polticas pblicas dirigidas a los pueblos indgenas.

Cabe subrayar que no es mi propsito criticar ni el fundamento, ni la legitimidad, ni los usos potencialmente democratizadores de la nueva relacin entre el Estado peruano y un sector importante de la poblacin que se est construyendo con la Ley de Consulta Previa. Ciertamente, visto del lado de los sectores que luchan por el reconocimiento de los derechos indgenas, la misma labor de elaboracin de una base de datos podra ser visto como un logro poltico mayor. A travs de esta sern oficialmente reconocidas como indgenas un gran nmero de las comunidades que aspiran a serlo, lo que les permitir no solamente acceder a los mecanismos de la consulta, sino tambin constituir uno de los primeros pasos para conseguir otros tipos de derechos indgenas en el futuro. Lo que quiero resaltar es 2 la permanencia de un Estado que se atribuye por lo menos parcialmente la potestad de definir qu es lo indgena y de lo que esto implica polticamente en trminos de derechos y obligaciones. Eso no debera cuestionarse porque as lo manda el mismo Convenio 169 de la OIT. Algunos dirn que as funcionan los procesos de categorizacin social, y que esto no es exclusivo de la categora indgena. Esta observacin es correcta. Tambin hay que tomar en cuenta que estos procesos tampoco son unilateralmente impuestos desde el Estado, sino que son negociaciones dinmicas entre actores mltiples. Efectivamente, son hechos polticos donde lo aparentemente tcnico una base de datos diseada por cientficos sociales y abogados, por ejemplo refleja el estado de la discusin polticocientfica en un contexto histrico especfico. Por eso mismo me parece importante resaltar la presencia en este debate acerca del derecho a la consulta de otro tipo de continuismo en el discurso pblico meditico: el de un lenguaje de definicin y representacin de lo indgena que me parece problemtico, incluso frente al lenguaje del mismo Convenio 169. En los debates que circulan en los medios electrnicos y televisivos, los comentarios giran alrededor de la autenticidad de lo indgena. No habrn cambiado tanto las comunidades campesinas en las ltimas dcadas que la mayora ya no podra ser considerada como indgena? El antroplogo Fernando Fuenzalida escriba en 1970: Solamente un detalle descuidaron idelogos y estadistas en estas cinco dcadas, el definir criterios que permitieran distinguir con univocidad quin sea indio y quin mestizo en el Per (Fuenzalida 1970: 24 -25). Estamos, pues, frente a un antiguo problema de las ciencias sociales peruanas. El trabajo de Fuenzalida fue pionero en mostrar la fluidez y la relacionalidad de la categora indio como de otras categoras tnicas o raciales en el Per. Sin embargo, su trabajo estuvo imbuido de una carga modernizante, al asociar al indio con lo que ms se alejaba de las prcticas y valores sociales definidos como modernos. Todo el proyecto velasquista de campesinizacin de la poblacin rural serrana, precedido por mucho trabajo impulsado por la izquierda y seguido por la mayora de los cientficos sociales desde 1960, se enmarcaba en esta perspectiva, que algunos denominan la teleologa de la modernizacin: es indio aquel o aquella que vive lo ms perifricamente posible de la esfera moderna, tanto en un sentido cultural como geogrfico (Orlove 1993, Salas Carreo 2012). De all que en el contexto en el cual se debate acerca de quines podrn beneficiarse del derecho a la consulta se afirme frecuentemente que muchas comunidades campesinas ya no seran indgenas, porque ya estn insertas en los circuitos mercantiles/capitalistas y han pasado por un cambio cultural asociado a la globalizacin y a la migracin; y que estas comunidades no seran indgenas porque los 3 comuneros no se autoidentifican como tales ni menos an como pueblos indgenas. Estaramos frente a lo que podramos denominar la profeca autocumplida de la campesinizacin de la poblacin rural serrana y costea. Contra la segunda afirmacin, una estrategia crtica potencialmente poderosa, 3 escuchada hace poco durante una intervencin de Richard Chase-Smith, es el hecho de recordar que las comunidades campesinas son en efecto comunidades exindgenas. Aunque suena obvio, esta forma de apelar a la historia recordando que la categora indgena estaba vigente hasta hace unas pocas dcadas atrs llama la atencin sobre el carcter altamente poltico de los fenmenos sociales y culturales asociados a la formacin de identidades indgenas. En otras palabras, ms que un hecho resultante de procesos mecnicos y teleolgicos, la adopcin de una categora por encima de otra es

producto de intereses, luchas, correlaciones de fuerzas e ideas sobre lo socialmente deseable, que no son ni homogneos ni unilaterales. Quisiera seguir discutiendo esas dos afirmaciones apelando a la investigacin que estoy llevando a cabo sobre liderazgos y organizaciones de mujeres indgenas/campesinas. Sobre la autodefinicin, resulta claro en las entrevistas con lideresas provenientes de la sierra que para la mayora el identificarse como indgena es algo todava en curso para ciertos sectores de sus comunidades (ver algunos resultados en 4 Rousseau 2012) , lo que sin embargo no le quita validez a la formacin de la indigeneidad, pero s plantea un problema para el funcionario estatal a quien se le pide establecer criterios inequvocos. Los relatos de vida de las dirigentas entrevistadas presentan no solo una acumulacin de experiencia poltica en diferentes organizaciones y coyunturas, sino tambin un recorrido personal en busca de encontrar una forma socialmente vlida y positiva de definirse como individuo y como lideresa social. Las dirigentas expresan una conciencia viva de los procesos histricos y polticos por los cuales efectivamente hubo y hay fuerzas de cambio econmicas, polticas, sociales que transformaron sus comunidades. Es muy claro en estas entrevistas que ellas reclaman la posibilidad de definirse a s mismas y a sus comunidades como diferentes y defensoras de un conjunto de tradiciones, prcticas y valores propios. Muchas invocan a sus abuelos para encontrar races y prcticas definidas como ms indgenas, y al mismo tiempo explican cmo sus padres quisieron borrar su indigeneidad en trminos 5 lingsticos o a travs de la manera de vestirse. No obstante, ellas consistentemente reclaman el derecho de visibilizar las prcticas que siguen vigentes en sus comunidades e incluso en la ciudad, prcticas que no siempre son designadas explcitamente como indgenas, pero que, para esas dirigentas, son claramente parte de una especificidad cultural que valoran positivamente. Dentro de las diferentes organizaciones y comunidades donde trabajan y viven estas dirigentas, existen debates y puntos de vista encontrados sobre lo que es o debera ser lo indgena. Incluso algunas dirigentas que no se autodefinen espontneamente como indgenas reconocen la validez de este trmino y su similitud, en cuanto al significado que le atribuyen, con otros como comunera, originaria o incluso a veces con campesina. Algunas explican por qu la palabra indgena en particular no les gusta: est demasiado asociado al trmino indio y sus connotaciones despectivas, que las ubicara en lo ms bajo de la escala social. Sin embargo, estas mismas dirigentas afirman compartir muchas caractersticas con las poblaciones llamadas indgenas o nativas de la Amazona: cuidan a sus animales, viven y trabajan en contacto directo con el mundo que nosotros llamamos natural (con la tierra particularmente) y cultivan relaciones sociales con seres qu e lo pueblan. Otra caracterstica central designada como eje de experiencia compartida es el hecho de resistir a diferentes amenazas a la integridad de sus territorios que perciben o experimentan de primera mano, las cuales son vividas no solamente como atentados a su propiedad, sino sobre todo a su forma de vivir, producir, comer y reproducirse socialmente. Entonces, si lo que no les gusta a algunas es la palabra indgena, pero sin embargo entienden su condicin social como equivalente a la condicin de aquellos que la sociedad considera indgenas en oposicin a su propia historia, y subrayan que el Estado, el presidente u otras autoridades les han impuesto una categora identitaria de campesinos, de qu estamos hablando cuando cuestionamos la identidad indgena de las poblaciones rurales serranas? Es importante resaltar que el trmino originario parece lograr mucho ms consenso que el trmino indgena, y que ambos son equivalentes tanto en el lenguaje del Convenio 169 como de la Ley de Consulta Previa del Per. Esas dirigentas son comerciantes, dueas de negocios, maestras, (ex)trabajadoras del hogar, agricultoras, etc., y circulan mucho entre su comunidad, la ciudad y la capital Lima. La gran mayora es bilinge, pero algunas incluso solo hablan castellano, y lamentan no haber aprendido el idioma materno de sus padres. Algunas se visten a veces con ropa identificada como indgena, y a veces no. Valoran la educacin y aspiran a una mejor calidad educativa para sus hijos y trabajan para proponer polticas

pblicas en los campos de la salud, la interculturalidad, la lucha contra la violencia hacia las mujeres, el acceso a la justicia, la soberana alimentaria y otros temas importantes para el pblico peruano. Efectivamente, viven los efectos de la globalizacin y la migracin, pero tienen agendas diversas en cuanto al desarrollo. Desde la selva tambin, en particular despus del Baguazo, los lderes frecuentemente sienten la necesidad de declarar que no estn en contra del desarrollo. Ruth Buenda, por ejemplo, presidenta de la Central Ashninka del Ro Ene (CARE), afirmaba hace poco: Queremos ser incluidos, no queremos vivir apartados. Queremos que el Estado nos vea como personas con derechos, 6 no queremos ser excluidos de la globalizacin, del desarrollo, del sistema. La teleologa de la modernizacin se reproduce cuando hablamos de la indigeneidad en trminos de grados de integracin a la sociedad dominante en vez de entender el cambio en todas sus formas de manifestarse. Y entonces se vuelve casi imposible ser indgena y ciudadano a la vez, porque para ser ciudadano hay que estar integrado en la sociedad. Tambin se vuelve inalcanzable ser indgena y econmicamente prspero al mismo tiempo. En contraste y en otro contexto, no se cuestiona la indigeneidad de los otavalo de Ecuador, negociantes exitosos que han desarrollado redes comerciales transnacionales y han sido claves en el proceso de indigeneizacin de la poltica y vida social ecuatoriana. Podran ser indgenas en el Per? O ya habran dejado de serlo? La institucionalizacin del derecho a la consulta se engarza con los procesos preexistentes de construccin por parte de diferentes organizaciones sociales y comunidades de nuevas identidades 7 indgenas en la sierra peruana. Que el Estado quiera definir criterios para adoptar polticas e implementarlas es parte de lo normal y necesario en las relaciones de poder con la poblacin bajo su autoridad, los cuales pueden y deberan someterse a la discusin pblica en una sociedad democrtica. Dado que el Convenio 169 da criterios amplios en su caracterizacin de lo indgena y justamente apuesta por no proponer una definicin estricta, los cientficos sociales, los juristas y los funcionarios pblicos juegan un papel muy importante en su construccin, y ms un en vista de que las organizaciones de movimientos sociales indgenas/campesinas peruanas no ocupan un espacio central en el escenario poltico nacional en comparacin con otros pases. Este desbalance no deja de ser problemtico porque, como se ha argumentado aqu, manifiesta que la representacin de lo indgena sigue principalmente bajo la autoridad de sectores no indgenas.

Politloga, profesora en el Departamento de Sociologa de la Universidad Laval, Canad. Investigadora visitante en el IEP. 1 Proyecto que ha suscitado, por varias razones, un apoyo importante de parte de la poblacin misma o por lo menos de sus representantes legtimos. 2 Porque obviamente el derecho a la consulta es solo un aspecto de la relacin entre el Estado y los pueblos indgenas. 3 Durante el lanzamiento de la campaa Territorios Seguros para las Comunidades del Peru, Lima, 16 de septiembre de 2012. 4 Entrevistas con diferentes lideresas de Onamiap, Femucarinap, CCP y Conacami. 5 Cuando digo que sus padres han querido borrar las marcas de indigeneidad en su forma de vivir se debe entender que esta actitud corresponda a los proyectos de emancipacin o de movilidad social ascendiente dominantes de la poca. 6 Entrevista en Per 21, martes 23 de octubre de 2012.

No me he referido a la selva porque no se suele cuestionar las identidades indgenas amaznicas.