SISTEMA DE PROTEO SOCIAL BRASILEIRO: MODELO, DILEMAS E DESAFIOS

Maria Carmelita Yazbek1

Estas reflexes colocam em questo alguns dos dilemas, desafios e perspectivas que se apresentam para as polticas de Proteo Social brasileiras, neste incio de sculo XXI, com nfase nas aes voltadas ao enfrentamento da desigualdade social e da pobreza, nos atuais cenrios e tendncias de transformaes societrias que caracterizam o capitalismo contemporneo, especialmente em sua periferia.

Em uma rpida introduo histrica e conceitual, cabe inicialmente assinalar que, de uma forma geral, no encontramos sociedades humanas que no tenham desenvolvido alguma forma de proteo aos seus membros mais vulnerveis. Seja de modo mais simples, atravs de instituies no especializadas e plurifuncionais, como a famlia, por exemplo, ou com altos nveis de sofisticao organizacional e de especializao, diferentes formas de proteo social emergem e percorrem o tempo e o espao das sociedades como processo recorrente e universal.

Para Giovanni (1998:10) constituem sistemas de proteo social as formas s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doena, o infortnio e as privaes.

Apesar das variaes histricas e culturais, preciso no perder de vista que nos primrdios da industrializao, quando a questo social2 se explicita pela primeira vez, que se transformam radicalmente os mecanismos de proteo social dos indivduos,

Doutora em Servio Social pela PUC-SP, Professora no Programa de Estudos Ps-Graduados em Servio Social da PUC-SP 2 A expresso questo social surge, na Europa Ocidental na terceira dcada do sculo XIX (1830) para dar conta do fenmeno do pauperismo que caracteriza a emergente classe trabalhadora. Robert Castel (2000) assinala alguns autores como E. Burete e A.Villeneuve-Bargemont que a utilizam. Do ponto de vista histrico a questo social vincula-se estreitamente explorao do trabalho. Sua gnese pode ser situada na segunda metade do sculo XIX quando os trabalhadores reagem essa explorao.

desenvolvidos at ento, principalmente pelas famlias, ordens religiosas e comunidades, por meio de regimes de obrigaes pessoais3. Para Sposati, (2009:21) o sentido de Proteo supe antes de tudo, um carter preservacionista e de defesa da vida, dos direitos humanos e sociais e da dignidade humana.

Como sabemos, no incio da Revoluo Industrial, especialmente na Inglaterra, mas tambm na Frana, vai ocorrer uma pauperizao massiva dos primeiros trabalhadores das concentraes industriais. Sem dvida, o empobrecimento desse primeiro proletariado, na Europa Ocidental, vai ser uma caracterstica imediata do iniciante processo de industrializao e traz consigo um enorme custo social. Trata-se de uma superpopulao predominantemente urbana, flutuante, miservel, cortada de seus vnculos rurais, que mora precariamente em ruelas miserveis enfrentando problemas de toda ordem conforme possvel constatar em estudos sobre as primeiras cidades industriais do sculo XIX.4 Nesse contexto, de grandes problemas urbanos, emergem novas formas de sociabilidade, resultantes da expanso de relaes impessoais, da explorao intensiva da fora de trabalho, da acelerao de seu tempo e ritmo, com a reduo do perodo de repouso.

Aos poucos, esse primeiro proletariado vai se organizando como classe trabalhadora (em sindicatos e partidos proletrios), como movimento operrio, com suas lutas, reivindicando e alcanando melhores condies de trabalho e proteo social. Atravs de sua ao organizada, os trabalhadores e suas famlias ascendem esfera pblica, colocando suas reivindicaes na agenda poltica e colocando em evidncia que a sua pobreza era resultante da forma de estruturao da emergente sociedade capitalista. As desigualdades sociais no apenas so reconhecidas, como reclamam a interveno dos poderes polticos na regulao pblica das condies de vida e trabalho desses

bom lembrar que a assistncia aos pobres nas sociedades pr- capitalistas era em geral acompanhada de medidas disciplinares repressivas e objetivavam manter a ordem social e punir a vagabundagem. Destacam - se, no perodo que antecedeu a Revoluo Industrial as leis inglesas Leis dos Pobres que datam do sculo XIV constituam um conjunto de regulaes sociais assumidas pelo Estado, a partir da constatao de que a caridade crist no dava conta de conter possveis desordens que poderiam advir da lenta substituio da ordem feudal pela capitalista, seguida de generalizada misria, desabrigos e epidemias (Pereira, 2008: 62) 4 Ver a esse respeito o trabalho de Maria Stella M. Bresciani: Londres e Paris no Sculo XIX: o Espetculo da pobreza. So Paulo, Brasiliense, 2004 (10 reimpresso da 1 edio de 1982 ).

trabalhadores. Nesse contexto, e com o desenvolvimento da industrializao e urbanizao so institucionalizados no mbito do Estado mecanismos complementares ao aparato familiar, religioso e comunitrio de proteo social, at ento vigente, configurando a emergncia da Poltica Social nas sociedades industrializadas.

As lutas por direitos sociais forjam o avano de democracias liberais levando o Estado a envolver-se progressivamente, numa abordagem pblica da questo, constituindo novos mecanismos de interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e outros esquemas de proteo social. O que se deseja assinalar que de modo geral, as abordagens estatais da questo social se estruturam a partir da forma de organizao da sociedade capitalista e dos conflitos e contradies que permeiam o processo de acumulao, e das formas pelas quais as sociedades organizaram respostas para enfrentar as questes geradas pelas desigualdades sociais, econmicas, culturais e polticas. (Chiachio, 2006:13)

Robert Castel (2000) vai afirmar que a partir do reconhecimento, do valor do trabalho e da organizao da sociedade salarial que vai se constituir a moderna Seguridade Social, com garantias contra os principais riscos da existncia como, por exemplo, a doena, a velhice sem peclio, acidentes e contingncias. Obviamente, essa construo vai se efetivar em longo processo e vai se expressar em diferentes tendncias que vo do predomnio do pensamento liberal de meados do sculo XIX, at a 3 dcada do sculo XX quando emergem as perspectivas keynesianas e social democratas que propem um Estado intervencionista no campo social e econmico, como demonstraram Behring & Boschetti (2006).

Ampliam-se a partir da as instituies destinadas Proteo Social, especialmente nas sociedades capitalistas europias, particularmente a partir das trs primeiras dcadas do sculo passado. O trao mais marcante e fundamental destas configuraes o fato dos servios de proteo social5 serem implantados e geridos pelo Estado. (...) Assumida pelo Estado (e reconhecida pela sociedade) como funo legal e legtima, a proteo
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Grifo nosso

social se institucionaliza e toma formas concretas atravs de polticas de carter social. importante frisar que estas polticas integram um campo prprio de relaes que envolvem, alm da participao de instituies especializadas, outros agentes e processos extremamente complexos, sempre permeados pela incerteza. (Giovanni, 1998: 11)

Trata-se da interveno do Estado no processo de reproduo e distribuio da riqueza, para garantir o bem estar dos cidados. Assim sendo, o Sistema protetivo de uma sociedade permite aos cidados acessar recursos, bens e servios sociais necessrios, sob mltiplos aspectos e dimenses da vida: social, econmico, cultural, poltico, ambiental entre outros. E dessa forma que as polticas pblicas voltam-se para a realizao de direitos, necessidades e potencialidades dos cidados de um Estado. Assim sendo conforme Jaccoud, a proteo social pode ser definida como um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando a enfrentar situaes de risco social ou de privaes sociais. (Jaccoud, 2009:58)

Para Castel (2005: 92), a proteo social condio para construir uma sociedade de semelhantes: um tipo de formao social no meio da qual ningum excludo Para o autor ser protegido do ponto de vista social dispor , de direito, das condies sociais mnimas para ter independncia. No sculo XX, a partir da crise econmica de 1929, e seguindo as idias de Keynes6, que defendeu uma maior interveno do Estado na regulao das relaes econmicas e sociais, ampliam-se as polticas sociais e tem incio assim a experincia histrica de um Estado intervencionista que vai efetivar um pacto entre interesses do capital e dos trabalhadores: o chamado consenso ps- guerra. Ou seja, (...) os modernos sistemas de proteo social no sculo XX surgiram para atenuar as diferenas sociais criadas pelo livre funcionamento dos mercados e causa da produo de desigualdades. (...) A forma criada para proteger os cidados desses
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O modelo keynesiano o conjunto de contribuies de J. M. Keynes, no mbito da economia e da interveno do Estado como agente essencialmente regulador. Sua influncia seria decisiva para a constituio de um novo modelo de Estado que viria a designar-se, aps a 2 Guerra de estado Providncia ou de Bem Estar.

movimentos de produo de desigualdades e de insegurana social foi a assuno pelo Estado, principalmente aps a Segunda Guerra Mundial, do financiamento e proviso de um grande nmero de bens e servios que os cidados no poderiam acessar nica e exclusivamente pela renda obtida pelo trabalho, ou quando sem trabalho necessitassem desses bens. (Viana, 2008: 647) Nessa perspectiva as polticas keynesianas buscam gerar pleno emprego, criar polticas e servios sociais tendo em vista a criao de demanda e a ampliao do mercado de consumo.

Nesse sentido o Estado de Bem Estar Social, com suas polticas; seu aparato institucional, suas justificaes tericas e ideolgicas e seu acervo tcnico profissional parte integral do sistema capitalista. Isso que dizer que ele, como um complexo moderno de proteo social, ancorado nos conceitos de seguridade e cidadania social (...) tem a ver com os rumos adotados pelo sistema capitalista, que deixou de ser liberal, nos anos de 1940, por uma questo de sobrevivncia, para ser temporariamente regulado (Pereira: 2008:87) 7

Aps a 2 Guerra Mundial o Estado de Bem Estar Social consolida-se no continente europeu. O Plano Beveridge (1942) na Inglaterra serviu de base para o sistema de proteo social britnico e de vrios pases europeus. A base desse sistema foi a noo de Seguridade Social entendida como um conjunto de programas de proteo contra a doena, o desemprego, a morte do provedor da famlia, a velhice, a dependncia por algum tipo de deficincia, os acidentes ou contingncias.8 O Plano9, assim resumia seus objetivos: O Plano de Seguridade Social (...) fundamentalmente u m meio de redistribuir a renda, priorizando as necessidades mais urgentes e fazendo o melhor uso possvel dos recursos disponveis (que) s pode ser levado a cabo por uma concentrada determinao da democracia britnica para libertar-se de uma vez por todas do

Pereira (2008) aborda o Welfare State como umfenmeno histrico especfico no qual a Poltica Social se tornou um meio possvel e legitimado de concretizao de direitos sociais de cidadania. 8 Antes, no final do sculo XIX (em 1883) Otto Von Bismark criara na Alemanha o Seguro Social.
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Social Insurance and Allied Services, Report by Sir Willian Berverigde. Presented to Parliament by Command of His Magesty, November, 1942.

escndalo da indigncia fsica para a qual no existe justificativa nem econmica nem moral (...). A preveno da misria, a diminuio e o alvio das enfermidades objetivo especial dos servios sociais constituem de fato, interesse comum a todos os cidados.

Em sntese, o Estado de Bem Estar Social, apesar de se expressar em diferentes modelos e regimes10, caracterizou-se de modo geral, pela responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padro mnimo de vida para todos os cidados, como questo de direito social, atravs de um conjunto de servios provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espcie. (Silva, 2004: 56). Trata -se da interveno do Estado no processo de reproduo e distribuio da riqueza, para garantir o bem estar dos cidados.

Conforme Vianna (1998) o conceito de Estado de Bem-Estar Social tem incorporada a idia de que a sociedade se solidariza quando o indivduo no consegue suprir seu sustento. Mais precisamente, o risco a que qualquer cidado, em princpio, est sujeito - de no conseguir prover seu prprio sustento e cair na misria - deixa de ser problema meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma responsabilidade social pblica. O Estado de bem-estar assume a proteo social como direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituio e desenvolvimento (1998:11)

Cabe assinalar o carter histrico e poltico dos sistemas de proteo social que no so apenas respostas automticas s necessidades de diferentes sociedades, mas representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas no interior das sociedades, buscam incessantemente responder a pelo menos trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de Proteo? (Silva, Yazbek, Giovanni, 2008:16) nesse sentido que se pode compreender que o surgimento do
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modelo de proteo

Para aprofundamento sobre a natureza, caractersticas, finalidades e Regimes de Bem Estar Social ler SILVA, Ademir Alves da. A gesto da Seguridade Social brasileira: entre a Poltica Pblica e o Mercado. So Paulo, Cortez, 2008

universal representado pela seguridade social no substituiu o modelo anterior do seguro social

Para Mishra (1990) esse Estado Social, supe alto e estvel nvel de emprego, servios sociais universais como sade, educao, segurana social, habitao e um conjunto de servios pessoais alm de uma rede de segurana de assistncia social.

A partir dos anos 70 do sculo XX, porm, surgem persistentes dvidas quanto viabilidade econmica de um Estado de Bem Estar universalista, com influncia beveridgiana e keynesiana. A crise econmica dos anos 1970, o choque do petrleo, e as reestruturaes do processo de acumulao do capital globalizado, entre as quais se destacam as inovaes tecnolgicas e informacionais, que alteraram as relaes de trabalho, gerando desemprego, como resultado da eliminao de postos de trabalho, so implementadas ao longo das dcadas subseqentes. O aumento da inflao, a reduo do crescimento econmico, a elevada interveno do Estado na vida econmica caracterizam esse perodo. As modificaes do emprego estrutural, a segmentao dos trabalhadores em estruturas ocupacionais cada vez mais complexas e a expanso dos servios trazem desestabilizao da ordem do trabalho, sua precarizao e insegurana ordem do mercado e assim sendo, o sistema de protees e garantias que se vincularam ao emprego inicia um processo de alteraes, assumindo novas caractersticas.

Para Castel, a instabilidade do emprego vai substituir a estabilidade do emprego como regime dominante da organizao do trabalho (...) e este sem dvida o desafio mais grave que se apresenta hoje. Talvez mais grave que o desemprego. (Castel, 2000:249-250) Essa situao coloca o trabalho em condio de grande vulnerabilidade, exatamente pela ruptura entre trabalho e proteo social. Para o autor o aumento do desemprego, encontra-se acompanhado do aumento da pobreza, que se amplia com trabalhadores excludos do mercado formal de trabalho.

Outros autores ao analisar esse ponto de inflexo nas relaes capitalistas trazem anlises explicativas do desemprego sob a tica do fim do trabalho. Um exemplo 7

significativo nessa direo o trabalho de Gorz (1987) Adeus ao Proletariado 11 que problematizou o desemprego como expresso do esgotamento da sociedade do trabalho.

Outros fatores, particularmente nos pases de capitalismo avanado, assim como as mudanas demogrficas (envelhecimento e alterao nos padres familiares), a intensificao dos movimentos migratrios, vm atuando no agravamento do quadro.

Nessas condies histricas, de reorganizao econmica e poltica da maioria dos pases capitalistas, de emergncia de novas manifestaes e expresses da Questo Social, alteram-se as experincias contemporneas dos sistemas de proteo social. O Estado, como instituio reguladora dessas relaes passa tambm por

transformaes importantes. Uma delas a perspectiva de reduo de sua ao reguladora na esfera social. Para Robert Castel (1998: 422-33), em uma sociedade que cada vez mais se desagrega, em termos de solidariedade social, entre as mudanas na interveno do Estado est a emergncia das denominadas polticas de insero 12, que obedecem a uma lgica de focalizao e de discriminao positiva focalizando os programas sociais nos segmentos mais empobrecidos da populao (os vlidos invalidados pela conjuntura). Estas polticas, alm de corrigirem as falhas do mercado constituem instrumentos estratgicos para a promoo da redistribuio da riqueza social mediante a incluso social por diversas vias, como a proviso de bens e servios, proviso de benefcios monetrios e cobertura de necessidades sociais, entre outras.

Nessa conjuntura ressurgem processos de (re)mercantilizao de direitos sociais e fortalece-se a defesa da tese de que cada indivduo responsvel por seu bem estar. Assim o Estado passa defesa de alternativas que envolvem a famlia, as organizaes

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Trata-se do livro: Adeus ao Proletariado para alm do socialismo. Rio de janeiro, Forense Universitria, 1987.

Castel (1997: 27- 28) reconhece que as polticas de Insero apresentam o mrito incontestvel de no se resignar ao abandono definitivo de novas populaes colocadas pela crise em situao de inutilidade social. [...] mas so estratgias limitadas no tempo, a fim de ajudar a passar o mau momento da crise esperando a retomada de regulaes melhor adaptadas ao novo cenrio econmico [...]. Com o passar dos anos, no entanto, as avaliaes que se podem fazer, hoje, dessas polticas mostram que essas situaes foram instaladas e que o provisrio se tornou um regime permanente.

sociais e a comunidade em geral. Ressurgem argumentos de ordem moral contrapondo-se aos sistemas de excessiva proteo social, que gerariam dependncia e no resolveriam os problemas dos inadaptados vida social. Assim sendo, as propostas neoliberais em relao ao papel do Estado na esfera da Proteo Social so propostas reducionistas, voltadas apenas para situaes extremas, portanto com alto grau de seletividade e direcio nadas aos estritamente pobres atravs de uma ao humanitria coletiva, e no como uma poltica dirigida justia e igualdade. Ou seja: uma poltica social que passa a ser pensada apenas para complementar o que no se conseguiu via mercado ou ainda atravs de recursos familiares e/ou da comunidade (Shons, 1995:2).

Por outro lado, recolocam-se em cena prticas filantrpicas e de benemerncia, ganhando relevncia o nonprofit sector como expresso da transferncia sociedade de respostas s seqelas da questo social. Observa-se a emergncia de polticas de insero focalizadas e seletivas para as populaes mais pobres (os invalidados pela conjuntura), em detrimento de polticas universalizadas para todos os cidados. (Cf Yazbek, 2008:88) O Estado apela s parcerias com o setor privado (entidades sociais, organizaes no governamentais, associaes voluntrias e fundaes empresariais entre outras) num processo de construo de um sistema misto de Proteo Social que se caracteriza pela interseco do pblico com o privado13. Apesar do importante papel que os mecanismos pblicos de Proteo Social continuam a desempenhar nesse processo, o sistema misto traz consigo uma nova filosofia e uma requalificao das intervenes do setor privado (Terceiro Setor) e de seus agentes, no Bem Estar Social.

Cabe lembrar que, a perspectiva universalizadora, a profissionalidade e a interveno especializada como "modelo de ao competente" que se tornaram componentes
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Como demonstrado no incio do texto, a participao da sociedade civil no enfrentamento s mazelas da questo social to antiga quanto o prprio sistema que a origina, contudo, o fenmeno explicitado diz respeito a uma construo histrica especfica, onde a transferncia das responsabilidades estatais pelo enfrentamento das expresses da questo social passa a ser vertente estruturante do novo modo de acumulao: o neoliberalismo. Nesse sentido importante consultar: Montao, Carlos. Terceiro Setor e questo social crtica ao padro emergente de interveno social, So Paulo: Cortez, 2003(2.ed), e, Behring, Elaine Rossetti. Brasil em contra-reforma desestruturao do Estado e perda de direitos. So Paulo: Cortez, 2003.

fundamentais das polticas de bem estar no Welfare contemporneo, so questionadas nesse processo que questiona estes componentes e valoriza a colaborao entre solidariedade e profissionalidade, aspecto que "parecia

irreconciliable com los parmetros del Estado de Bienestar" abrindo "novas perspectivas para la articulacin de lo pblico y lo privado" (Roca, 1992: 115)

bom lembrar tambm que a filantropia neste contexto se apresenta com novas faces estratgicas e com um discurso atualizado na defesa da qualidade dos bens e servios oferecidos, parecendo ganhar atualidade uma perspectiva "modernizadora", sobretudo na dimenso gestionria de um nmero crescente de instituies do campo filantrpico. Os conceitos de amor ao prximo, de benemerncia e de assistencialismo, passam a fazer parte da tradio de uma "antiga filantropia" que vai defrontar-se com a "moderna filantropia" solidria do Terceiro Setor.

Na contemporaneidade, sobretudo os pases do espao europeu enfrentam, no sem resistncias, mudanas, em seus sistemas protetivos. Como afirma Robert Castel o edifcio de protees montado no quadro da sociedade salarial fissurou-se, e que ele continua a esboroar-se sob golpes trazidos pela hegemonia crescente do mercado. (Castel, 2005:93)

1 - A Proteo Social no Brasil

No caso brasileiro, a experincia colonial e a escravido prolongada colocaram historicamente, para os trabalhadores a responsabilidade por sua prpria sobrevivncia. Desse modo, at fins do sculo XIX, ganharam corpo obras sociais e filantrpicas, aes de ordens religiosas e redes de solidariedade e familiares (famlias extensas de vrios tipos) que deram lugar a prticas sociais ligadas sobrevivncia sem o recurso ao mercado 14

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A respeito ver: COSTA, Suely Gomes da. Pau para toda obra. Reproduo da Fora de Trabalho e do Padro Natural de Pobreza, Brasil, sculo XVI a XIX. Comunicao apresentada no I Seminrio dos Pases do Cone Sul sobre Polticas Sociais, Propostas e Prticas. ICWS, Porto Alegre, 1990. - WANDERLEY, Luiz Eduardo W. A questo social no contexto da globalizao: o caso latino-americano e caribenho. In Desigualdade e Questo Social. So Paulo, Educ. 2008 (3 edio)

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De modo geral o padro de desenvolvimento do sistema de proteo social brasileiro assim como dos pases latino-americanos, foi bem diverso daquele observado nos pases europeus, pois as peculiaridades da sociedade brasileira, de sua formao histrica e de suas dificuldades em adiar permanentemente a modernidade democrtica, pesaram fortemente nesse processo. Assim sendo, o acesso a bens e servios sociais e caracterizou-se por ser desigual, heterogneo e fragmentado.

Com a emergncia do processo de industrializao no pas temos: - de um lado, a incorporao por parte da fbrica, de alguns mecanismos na esfera da reproduo social, como criao de vilas operrias recriando velhos mecanismos de proteo e dependncia. Servios de apoio material e social prestados em torno da fbrica iro ensaiar a superao da lgica do trabalho por conta prpria, aprimorar a cultura do trabalho e fornecer elementos para uma nova socializao dos trabalhadores. (COSTA, 1993: 50) De outro lado, observa-se os primrdios da construo de um sistema de proteo social no Brasil, que tem incio em 1923 com a Lei Eloi Chaves, uma legislao precursora de um sistema protetivo na esfera pblica, com as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs). Mas, na primeira metade dos anos de 1930, que a questo social se inscreve no pensamento dominante como legtima, expressando o processo de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado (Iamamoto, 1995; 77 10 ed.) Durante essa dcada so criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) na lgica do seguro social.

A partir de 1930 observa-se o surgimento de um conjunto de iniciativas tanto no mbito da criao de rgos gestores de polticas sociais como na formulao de uma legislao trabalhista. neste perodo que situamos a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT 1943), o Salrio Mnimo, a valorizao da sade do trabalhador e outras medidas de cunho social, embora com carter controlador e paternalista. Com essas medidas, o Estado objetivava manter a estabilidade, administrando a questo social, buscando diminuir desigualdades e garantir alguns direitos sociais,

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embora o pas no tenha alcanado a institucionalidade de um Estado de Bem Estar Social.

Em sntese, o Estado brasileiro desenvolvendo acordos de interesse do capital e dos trabalhadores nos mais diversos setores da vida nacional, opta, pela via do Seguro Social. O sistema de proteo nesse perodo seletivo e distante de um padro universalista. Considerada legtima pelo Estado, a questo social circunscreve um terreno de disputa pelos bens socialmente construdos e est na base das primeiras polticas sociais no pas. A partir do Estado Novo (Getlio Vargas - 1937-1945) as polticas sociais se desenvolvem, de forma crescente como resposta s necessidades do processo de industrializao. (Yazbek, 2008: 89/90)

Para responder s presses das novas foras sociais urbanas o Estado desenvolve esforos reformadores e neste cenrio, o sistema protetivo brasileiro, se dualiza: de um lado, desenvolve-se fortemente apoiado na capacidade contributiva dos trabalhadores, particularmente do mercado formal de trabalho, e de outro vai destinar aos mais pobres, trabalhadores de um mercado informal, um "modelo de regulao pela benemerncia" (Sposati, 1994; 8).15

Assim, pela legislao trabalhista, a classe trabalhadora tem garantidos alguns direitos bsicos como: a regulamentao da jornada de trabalho, o repouso remunerado, as frias, o trabalho feminino e dos menores.16 Para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou desempregado, restam as obras sociais e filantrpicas que se mantm atravs de uma rede burocrtica e clientelista, fortemente apoiada pela filantropia e desenvolvida por meio de iniciativas
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Em 1942 o governo brasileiro cria a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) com a finalidade de prestar servios sociais s famlias dos expedicionrios brasileiros. Terminada a Guerra, a LBA se volta para a Assistncia maternidade e infncia e j nesse momento se inicia a poltica de convnios com as "benemritas" instituies sociais, e, que est na raiz da relao simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai estabelecer com a Filantropia e com a benemerncia. Assistncia Social, Filantropia e Benemerncia tem sido tratadas no Brasil como irms siamesas, substitutas umas da outras (Mestriner: 2001:14). O carter dessa relao nunca foi claro e a histrica inexistncia de fronteiras entre o pblico e o privado na constituio da sociedade brasileira vai compor a tessitura bsica dessa relao que continuamente repe tradies clientelistas e assistencialistas seculares. 16 Entre 1930 e 1937 so criadas instituies prestadoras de servio sociais como o Departamento de Assistncia Social do Estado de So Paulo, subordinado Secretaria de Justia e Negcios Interiores, ao qual coube a estruturao dos Servios Sociais de Menores, desvalidos, trabalhadores e egressos de Reformatrios, Penitencirias e Hospitais, e Consultoria Jurdica do Servio Social.

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institucionalizadas em organizaes sem fins lucrativos. O isolamento dos desajustados em espaos educativos e corretivos constitua estratgia segura para a manuteno pacfica da parte sadia da sociedade. (Adorno, 1990:9) Portanto, o que se observa que historicamente a Proteo Social brasileira vai se estruturando, parte vinculada proteo ao trabalho formal e parte acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil.

A insero seletiva no sistema protetivo, segundo critrios de mrito vai basear-se numa lgica de benemerncia, dependente e caracterizada pela insuficincia e precariedade, moldando a cultura de que para os pobres qualquer coisa basta. Dessa forma o Estado no apenas incentiva a benemerncia, mas passa a ser responsvel por ela, regulando-a atravs do CNSS (criado em 1938) mantendo a ateno aos pobres sem a definio de uma poltica, no acompanhando os ganhos trabalhistas e previdencirios, restritos a poucas categorias. (cf. Mestriner, 2001) Portanto, o que se observa que historicamente a Proteo Social no pas vai se estruturando acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil.

A partir de 1937, com a implantao da ditadura Vargas no pas, o Estado (Estado Novo) amplia suas medidas de proteo ao trabalhador, ao mesmo tempo em que intervm no movimento sindical atravs de uma legislao que objetivava o controle rigoroso das organizaes dos trabalhadores.

Em 1945 o pas volta ao regime democrtico, conservando caractersticas do populismo do perodo ditatorial de Vargas (1937-1945). Neste quadro, se verifica a emergncia de novas foras sociais na vida nacional. Cresce a populao urbana formada pelo proletariado industrial e tambm por trabalhadores braais no integrados ao setor industrial, empregados dos servios pblicos, operrios de pequenas oficinas e do setor tercirio, trabalhadores por conta prpria, entre outros. Crescem presses sobre o Estado para ampliao de servios sociais.

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A dcada de 1950 teve como caracterstica o investimento estatal em polticas desenvolvimentistas e a busca do crescimento econmico. A interveno planejada do Estado nos processos voltados ao desenvolvimento social e econmico impulsionou a criao e a expanso de novas empresas estatais. A ideologia desenvolvimentista apoiava-se na tese de que o atraso dos pases do Terceiro Mundo era conseqncia de seu precrio sistema industrial e de suas insuficincias tecnolgicas.

O incio da dcada de 1960 acirra as contradies do capitalismo perifrico trazendo consigo o golpe militar e a instalao do Estado autoritrio. A opo pelo crescimento econmico acelerado, a partir de fontes de investimento externas, como base do desenvolvimento, abriu o pas ao capital monopolista. O Estado amplia seu nvel de interveno, tornando-se o eixo poltico da recomposio do poder burgus, com a implantao de novas estratgias de desenvolvimento concentradoras de capital, intensificando o nvel de explorao da classe operria. A desigualdade social se acentua em um clima repressivo e autoritrio. Nesse contexto desenvolvimentista as instituies sociais direcionam seus programas para uma poltica de integrao participativa dos mais pobres no processo de desenvolvimento nacional.

Com a expanso do capitalismo monopolista ocorrem mudanas, que vo se efetivar durante as dcadas de 1960 e 1970, no sentido de expanso e modernizao do sistema de proteo social do pas. Trata-se de um processo de modernizao conservadora, pois essas mudanas no significaram uma ruptura com os padres meritocrticos prevalecentes at ento, mas nesse perodo, por exemplo, o INPS incorporou novos segurados, expandiu a assistncia mdica previdenciria e criou em 1974 a Renda Mensal Vitalcia (RMV) para idosos e invlidos com baixa renda. Ainda nesse perodo houve a criao de novos mecanismos de poupana compulsria atravs do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS e posteriormente o PIS/ PASEP. Foram criados tambm: o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (Pro Rural), o Sistema Financeiro de Habitao, os Centros Sociais Urbanos, o Programa de Interiorizao de Ao de Sade e Saneamento no Nordeste (PIASS), o Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) entre outros, alm do Ministrio da

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Previdncia e Assistncia Social (MPAS) que incluiu no novo sistema a Legio Brasileira de Assistncia - LBA e a Fundao Nacional de Bem Estar do Menor FUNABEM.

Dessa forma, a questo social durante o regime militar, passa a ser tratada atravs do binmio Represso / Assistncia, subordinada aos preceitos da segurana nacional e das exigncias da acumulao monopolista (Cf. Iamamoto: 1982: 85).

A partir de meados de 1970 observa-se um avano organizativo da sociedade civil, especialmente dos movimentos sociais na luta pela redemocratizao e pela retomada do Estado Democrtico de Direito. O movimento sindical crescentemente se fortalece e aos poucos renascem organizaes populares e associaes comunitrias vinculadas a setores progressistas da Igreja Catlica. Esses movimentos sociais demonstram um nvel de conscincia e capacidade de organizao em comunidades eclesiais de base (CEBs), sindicatos, organizaes profissionais liberais, meios universitrios, Igreja e imprensa. Expressam-se em greves, reivindicaes coletivas, movimentos contra a carestia, movimento por eleio direta para a Presidncia da Repblica, pelo respeito a direitos humanos, entre vrios outros. Na esteira desse processo, as foras oposicionistas foram pontilhando uma extensa agenda poltica, econmica e social de mudanas. Na primeira metade dos anos 80, j era possvel identificar os contornos de um amplo projeto de reforma de cunho nacional, democrtico, desenvolvimentista e redistributivo. A construo de um efetivo Estado Social, universal e equnime, era um dos cernes desse projeto. (Fagnani, 2005:88) A Assemblia Nacional Constituinte17, concentrou esforos na direo de ampliar a interveno social do Estado garantindo e criando mecanismos de viabilizao de direitos civis, polticos e sociais. Assim sendo, com a Constituio de 1988 so colocadas novas bases para o atual Sistema de Proteo Social brasileiro com o reconhecimento de direitos sociais das classes subalternizadas em nossa sociedade. Trata-se de uma profunda inflexo, trazendo a ampliao do campo da proteo social e dos direitos sociais, ou como afirmou Sposati (2009): ao afianar direitos humanos e sociais como responsabilidade
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Convocada pela EC n 26, de 1985 e instalada no dia 1 de fevereiro de 1987.

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pblica e estatal, essa Constituio operou, ainda que conceitualmente, fundamentais mudanas, pois acrescentou na agenda pblica um conjunto de necessidades at ento consideradas de mbito pessoal ou individual.

A noo de Seguridade supe que os cidados tenham acesso a um conjunto de direitos e seguranas que cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de vulnerabilidades sociais. Assim sendo, a Seguridade brasileira emerge como um sistema de cobertura de diferentes contingncias sociais que podem alcanar a populao em seu ciclo de vida, sua trajetria laboral e em situaes de renda insuficiente. Trata-se de uma cobertura social que no depende do custeio individual direto. Destaca-se nessa cobertura a Assistncia Social como expresso plenamente inovadora, no mbito da Proteo Social no contributiva, pelo reconhecimento de direitos de seus usurios nos marcos jurdicos da cidadania. Nesse sentido, amplia o processo civilizatrio da sociedade brasileira. Trata-se de uma mudana qualitativa na concepo de proteo que at ento vigorou no pas. (Sposati, 2009: 19)

Alguns aspectos, entre outros devem ser destacados entre

as inovaes

constitucionais em relao ao sistema protetivo brasileiro onde est inserido o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (artigo 203 da Constituio): a centralidade da responsabilidade do Estado na regulao, normatizao, proposio e implementao das polticas pblicas no mbito da proteo social; a proposta de descentralizao e participao da sociedade nas decises democrticas relacionadas ao controle das polticas sociais. A perspectiva de articular e integrar polticas tambm emerge nesse contexto. 18 Para estudo do IPEA
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a Constituio de 1988 redesenha de forma radical o sistema

brasileiro de Proteo Social, afastando-o do modelo meritocrtico- conservador e

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Um exemplo dessa perspectiva o pargrafo nico do artigo 2 da LOAS Lei 8.742 (Lei Orgnica da Assistncia Social, de 7 de dezembro de 1993) que afirma: A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais. 19 Ver CASTRO, Jorge Abraho e RIBEIRO, Jos Aparecido. As Polticas Sociais e a Constituio de 1988: Conquistas e Desafios. In Polticas Sociais: Acompanhamento e Anlise: Vinte Anos da Constituio federal. Braslia, IPEA, v. 17, 2009.

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aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo de toda a sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado.

necessrio, porm ressaltar o fato de que a Constituio Brasileira promulgada em uma conjuntura dramtica, dominada pelo crescimento da pobreza e da desigualdade social no pas, que v crescer sua situao de endividamento (que cresce 61% nos anos 80); que se insere em um momento histrico de ruptura do pacto keynesiano , pois a articulao: trabalho, direitos e proteo social pblica que configurou os padres de regulao scio estatal do Welfare State, cuja institucionalidade sequer alcanamos est em mudana. (no mundo europeu) Na raiz dessas modificaes est a indagao sobre a compatibilidade (ou no) entre Direitos, Polticas Sociais e as relaes que se estabelecem entre Estado, sociedade e mercado nos novos marcos da acumulao capitalista, Ou seja, na contra mo das transformaes que ocorrem na ordem econmica internacional, tensionada pela consolidao do modelo neoliberal, pelas estratgias de mundializao e financeirizao do capital, com a sua direo privatizadora e focalizadora das polticas sociais, enfrentando a rearticulao do bloco conservador com a eleio de Fernando Collor que busca de diversas formas obstruir a realizao dos novos direitos constitucionais (cf. IPEA, 2009) que devemos situar o incio do processo de construo da Seguridade Social brasileira, sem dvida a base do novo Sistema de Proteo Social no pas. A Seguridade abriga trs polticas de Proteo: sade, previdncia e assistncia social.

O que se constata, que no pas, a via da insegurana e vulnerabilizao do trabalho conviveu com a eroso do sistema pblico de proteo social, caracterizada por uma perspectiva de retrao dos investimentos pblicos no campo social e pela crescente subordinao das polticas sociais s polticas de ajuste da economia, com suas restries aos gastos pblicos e sua perspectiva privatizadora e refilantropizadora20.
20

A categoria refilantropizao uma categoria que temos utilizado desde incio dos anos 1990 para designar uma das principais estratgias de implementao do neoliberalismo nos pases de capitalismo perifrico. Consiste em liberar o Estado de suas responsabilidades no enfrentamento das expresses da questo social transferindo-as sociedade civil que incentivada a reorganizar-se e modernizar-se atravs de novos mecanismos de gesto social para suas entidades e organizaes amparadas por uma nova legislao na rea, agora denominada de Terceiro Setor.

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Trata-se de um contexto em que a Seguridade Social brasileira enfrenta profundos paradoxos. Pois, se de um lado o Estado brasileiro aponta constitucionalmente para o reconhecimento de direitos, por outro se insere num contexto de ajustamento a essa nova ordem capitalista internacional onde o social subordina-se s polticas de estabilizao da economia com suas restries aos gastos pblicos e sua perspectiva privatizadora.21

Em sntese, se a Constituio Federal cria uma nova arquitetura institucional e tico/poltica para a Proteo Social brasileira, tambm objeto de esvaziamentos e desqualificaes em seu processo de implantao no pas. Contexto em que ocorre a despolitizao e a refilantropizao do enfrentamento da questo social brasileira.

A busca da estabilizao da economia e do equilbrio oramentrio e fiscal a partir do Plano Real leva, no perodo dos governos de FHC (1995-1998 e 1999- 2002) a resultados pouco favorveis para a Proteo Social na esfera pblica estatal. O ambiente de desacertos e tenses entre a adequao ao ambiente neoliberal e as reformas sociais exigidas constitucionalmente Aos poucos, o Sistema protetivo vai se adensando e ganhando visibilidade especialmente no mbito da Proteo Social no contributiva

Nesse contexto, as entidades tradicionais iro deparar-se com a emergncia de uma nova gerao de entidades, que amparadas no voluntarismo, atendem aos apelos do Estado para se responsabilizar pela questo social. 21 Com o impeachment de Collor o processo de regulamentao das propostas constitucionais para a rea social retomado (governo Itamar Franco), mas com a posse do presidente Fernando Henrique Cardoso e a Medida Provisria n 813 de 01/01/1995, mantm-se a direo neoliberal para a poltica social. Esta medida, que extingue o Ministrio do Bem Estar Social, a Legio Brasileira de Assistncia LBA e o Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia CBIA sem uma proposta clara de reordenamento de seus servios, fragmenta as aes da assistncia social em vrios Ministrios e traz a idia de que o Estado no deve ser mais o grande patrocinador do bem estar social, cabendo sociedade (famlia, comunidades, associaes voluntrias) e iniciativa privada empresarial, pondervel parcela de participao no processo de proviso social. (Pereira, 1995: 147) Na Medida, que se faz "margem" da LOAS, o governo apresenta o Programa Comunidade Solidria como a principal estratgia de enfrentamento da pobreza no pas. Como ao social paralela, o Programa, de grande apelo simblico, enfatiza aes focalizadas em "bolses de pobreza", direcionadas apenas aos indigentes, aos mais pobres entre os pobres e "longe de ser fato episdico ou perfumaria de primeira dama, opera como uma espcie de alicate que desmonta as possibilidades de formulao da Assistncia Social como poltica pblica regida pelos princpios universais dos direitos e da cidadania: implode prescries constitucionais que viabilizariam integrar a assistncia Social em um sistema de Seguridade Social, passa por cima dos instrumentos previstos na LOAS, desconsidera direitos conquistados e esvazia as mediaes democrticas construdas." (Telles, 1998:19)

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A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome em 2004 que unificou a poltica de combate Fome com as Polticas de Transferncia de Renda e de Assistncia Social foi um significativo passo na direo de unificar um conjunto de iniciativas da Proteo Social brasileira.

Um exame das caractersticas da Proteo Social brasileira neste incio de milnio, privilegiando a anlise de aes emblemticas no campo do enfrentamento da pobreza e da desigualdade, desenvolvidas, sobretudo no mbito do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, particularmente na rea da Assistncia Social, da Segurana Alimentar e da Transferncia de Renda, vai nos mostrar um processo de consolidao das aes protetivas no pas.

Sem dvida, nos anos recentes, Programas de Transferncia de Renda, com destaque para o Programa Bolsa Famlia, a implementao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) e a formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social com a criao do Sistema nico de Assistncia Social, alcanaram grande centralidade no Sistema Brasileiro de Proteo Social.

Assistncia Social Em outubro de 2004, atendendo ao cumprimento das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia, realizada em Braslia em dezembro de 2003, o CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social aprovou, aps amplo debate coletivo, a Poltica Nacional de Assistncia Social em vigor, que apresenta o (re) desenho desta poltica, na perspectiva de implementao do SUAS Sistema nico de Assistncia Social. Nessa direo, a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS buscou incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que diz respeito efetivao da assistncia social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado.

Em 2010 o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome investiu 40 bilhes de reais para operacionalizao de suas Polticas. Para o Fundo Nacional de

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Assistncia Social o oramento foi de R$ 24.004.001.722,00 (vinte quatro bilhes, quatro milhes, um mil e setecentos e vinte dois reais).

Esse investimento de 2010 se subdivide em despesas obrigatrias e despesas discricionrias, sendo elas: a Assistncia Social como Poltica de Estado com seu Sistema nico de Assistncia Social em funcionamento (com quase 7 mil Centros de Referncia CRAS, implantados e co- financiados pelo MDS e seus 2000 Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social CREAS em fins de 2010); seus principais benefcios, programas e servios so: Benefcio de Prestao Continuada com 3.4 milhes de beneficirios (BPC); Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF); Servios Socioeducativos para Adolescentes (Projovem Adolescente) que atendeu em 2009 423 mil jovens entre 16 e 17 anos; Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) que atendeu 875 mil crianas e adolescentes em 2009; Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes que atendeu 63 mil crianas e adolescentes no mesmo ano.

Sistema Nacional de

Segurana

Alimentar

Nutricional

(SISAN)

vem

operacionalizando o Programa Fome Zero e seus equipamentos (para facilitar o acesso alimentao e gua) Restaurantes Populares, Banco de Alimentos, Feiras, Mercados Populares, Cozinhas Comunitrias e Cisternas); vem desenvolvendo Polticas de distribuio de alimentos, educao nutricional, alimentao escolar e polticas com o objetivo de fortalecer a agricultura familiar. Nas reflexes que se seguem sero objeto de anlise mais especfica duas aes emblemticas do MDS: a Poltica Nacional de Assistncia Social e os Programas de Transferncia de Renda (Bolsa Famlia)

2.1 A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS, o Sistema nico de Assistncia Social SUAS Sem dvida, Assistncia Social, como poltica de Proteo Social, no contributiva, inserida constitucionalmente na Seguridade Social brasileira, avanou muitssimo no pas ao longo dos ltimos anos, nos quais foram e vem sendo implementados

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mecanismos viabilizadores da construo de direitos sociais da populao usuria dessa Poltica, conjunto em que se destacam a Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS e do Sistema nico de Assistncia Social SUAS.

Este conjunto, sem dvida, vem criando uma nova arquitetura institucional, tica, poltica e informacional para a Assistncia Social brasileira e a partir dessa arquitetura e das mediaes que a tecem podemos efetivamente, realizar, na esfera pblica, direitos concernentes Assistncia Social.

Nesta direo, o SUAS vem buscando incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que diz respeito efetivao da assistncia social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado. Tem como principal objetivo a gesto integrada de aes descentralizadas e participativas de assistncia social no Brasil. Essa gesto supe a articulao de servios, programas e benefcios bem como da ampliao de seu financiamento e o estabelecimento de padres de qualidade e de custeio desses servios; supe tambm a qualificao dos recursos humanos nele envolvidos; a clara definio das relaes pblico/privado na construo da Rede socioassistencial; a expanso e multiplicao dos mecanismos participativos, a democratizao dos Conselhos e a construo de estratgias de resistncia cultura poltica conservadora; e finalmente, exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia22 do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para os servios, programas e projetos sob sua responsabilidade.

No processo de construo do SUAS estamos nos defrontando com uma pesada herana que marcou a histria dessa rea de Poltica Social e lhe atribuiu historicamente caractersticas particulares dentro do contexto histrico da Proteo Social dos cidados brasileiros.

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Sempre a partir das diretrizes emanadas da sociedade.

21

Atualmente, estas caractersticas esto permeadas por valores e tendncias, tanto conservadoras como emancipatrias. fundamental, todo o tempo, fortalecer aquelas que operam a formulao da Assistncia Social como poltica pblica regida pelos princpios universais dos direitos e da cidadania.

Obviamente h muito para ser realizado nesse campo e a luta pela construo democrtica do Sistema, traz muitas exigncias, mas, sobretudo exige a gesto competente da poltica, bem como dos interesses, demandas e necessidades da populao usuria da Assistncia Social e dos recursos humanos que nela trabalham.

Para alcanar seus objetivos, a Poltica de Assistncia Social deve ser realizada de forma integrada e articulada s demais polticas sociais setoriais, para atender s demandas de seus usurios. Essa definio est na LOAS, que pressupe para a assistncia social o provimento dos mnimos sociais, cuja garantia exige a realizao de um conjunto articulado de aes, envolvendo a participao de diferentes polticas pblicas e da sociedade civil. A LOAS afirma tambm, que o destinatrio da ao social deve ser alcanvel pelas demais polticas pblicas. No podemos esquecer que o sujeito alvo dessas polticas no se fragmenta por suas demandas e necessidades que so muitas e heterogneas. Estamos tratando das condies de pobreza e vulnerabilidade que afetam mltiplas dimenses de vida e de sobrevivncia dos cidados e de suas famlias. O Estado o garantidor do cumprimento dos direitos, responsvel pela formulao das polticas pblicas, expressando as relaes de foras presentes no seu interior e fora dele. Evaldo Vieira em sua anlise da poltica social e dos direitos sociais afirma: sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica quando consegue traduzir-se nisto (Vieira, 2004:59)

2. 2 O Programa Bolsa Famlia Os programas de transferncia monetria direta a indivduos ou a famlias representam elemento central na constituio atual do Sistema Brasileiro de Proteo

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Social, especialmente no mbito da Assistncia Social. (cf. Silva e Silva, Yazbek e Giovanni 2008:101)

O Programa Bolsa Famlia criado em 2003 pelo governo federal considerado um eixo estratgico para a integrao de polticas e aes no enfrentamento pobreza, no acesso educao e no combate ao trabalho infantil. Foi criado tendo como perspectiva unificar os Programas de Transferncia de Renda em vigncia no mbito federal, a partir da constatao de seu funcionamento com programas concorrentes e sobrepostos nos seus objetivos e no seu pblico alvo; da ausncia de uma coordenao geral desses programas, gerando desperdcio de recursos; da ausncia de planejamento gerencial dos mesmos e disperso de comando em diversos Ministrios, alm de oramentos alocados insuficientes e do no alcance do pblico alvo conforme os critrios de elegibilidade dos programas. Foram unificados: o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o Auxlio Gs, o Carto Alimentao, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - PETI e o Agente Jovem.

Tendo como perspectiva a articulao da transferncia monetria e polticas educacionais, de sade e de trabalho direcionadas a crianas, jovens e adultos de famlias pobres, o Programa partiu de dois pressupostos: um de que a transferncia monetria para famlias pobres possibilita essas famlias tirarem seus filhos da rua e de trabalhos precoces e penosos, enviando-lhes escola, o que permitir interromper o ciclo vicioso de reproduo da pobreza; o outro de que a articulao de uma transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, no campo da educao, da sade e do trabalho, direcionados a famlias pobres, poder representar uma poltica de enfrentamento pobreza e s desigualdades sociais e econmicas no pas.

Atualmente (2009) o Programa chega populao a qual precisa chegar: so 12.5 milhes de famlias (cerca de 50 milhes de pessoas nos 5564 municpios brasileiros). Seu oramento em 2009 alcanou 0.4 do PIB (11.4 bilhes). As ltimas PNADs revelam uma questo essencial: os PTR no retiram os beneficirios do trabalho (79.1% dos

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beneficirios tm vnculo com o trabalho). Inmeros estudos e pesquisas vm demonstrando que os impactos desses programas assistenciais sobre as famlias mais pobres, sobretudo no Nordeste incontestvel. Ele significa basicamente mais comida na mesa dos miserveis e compra de produtos essenciais.23

Aes intersetoriais como carcaterstica do Sistema Protetivo brasileiro em construo Em seu desenvolvimento histrico, as polticas sociais pblicas (educao, assistncia social, sade, habitao, cultura, lazer, trabalho, etc.) apresentam-se setorializadas e desarticuladas, respondendo a uma forma de gesto com caractersticas centralizadoras e hierarquizadas. Alm disto, percebe-se que cada rea da poltica pblica tem uma rede prpria de instituies e/ou servios sociais que desenvolvem um conjunto de atendimentos na rea, atravs de instituies estatais e filantrpicas de forma paralela as demais polticas e muitas vezes atendendo aos mesmos usurios. Esta forma de gesto da poltica pblica vem historicamente gerando fragmentao da ateno s necessidades sociais e aes paralelas; alm de divergncias quanto aos objetivos e papel de cada rea, prejudicando particularmente os usurios - sujeitos das atenes dessas polticas. Frente a este cenrio oportuno refletir sobre o desenvolvimento de estratgias de gesto que viabilizem abordagens intersetoriais, talvez, o nico caminho possvel para enfrentar situaes geradas por condies multicausais.

Nesse sentido a intersetorialidade transcende o carter especfico de cada Poltica e potencializa as aes desenvolvidas por essas polticas. Tambm, amplia a possibilidade de um atendimento integral aos cidados que dela se utilizam. A Intersetorialidade supe tambm a articulao entre sujeitos de reas que tem suas especificidades e diversidades e, portanto experincias particulares, para enfrentar
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Ver por exemplo: O Bolsa Famlia no enfrentamento pobreza no Maranho e Piau. Maria Ozanira da Silva e Silva (coordenadora) So Paulo, Cortez Editora, Teresina: Ed. Grfica da UFPI, 2008.; Ana Cristina de Souza Vieira. Declnio da desigualdade no Brasil. InTrabalho e Direitos Sociais: bases para a discusso. Macei, UFAL,2008.

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problemas complexos. uma nova forma de gesto de polticas pblicas que est necessariamente relacionada ao enfrentamento de situaes concretas. Envolve,

portanto estruturao de elementos de gesto que materializem princpios e diretrizes, a criao de espaos comunicativos, a capacidade de negociao e tambm trabalhar os conflitos para que finalmente se possa chegar, com maior potncia, s aes.

Para a Assistncia Social o desafio da intersetorialidade se coloca tanto na busca de articulao das iniciativas pblicas como da sociedade na perspectiva da construo de uma rede protetiva no mbito dessa poltica. Na rea da Assistncia Social a parceria histrica com entidades beneficentes resultou em programas fragmentados, na maior parte das vezes, desvinculados na realidade onde se instalavam, sem compromisso com espao pblico, com programas seletivos e com gestes, quase sempre, centralizadoras e pouco participativas. Essa forma de organizao criou um caldo de cultura difcil de trabalhar, uma vez que os trabalhos realizados contriburam, em muito, para a reiterao da subalternidade da populao usuria dos servios assistenciais. Para uma anlise dos desafios e possibilidades do Sistema de Proteo social brasileiro nesta conjuntura, particularmente das polticas direcionadas reduo das desigualdades sociais, necessrio retomar um conceito bsico para esse debate: o carter pblico do sistema protetivo em construo.

Sem dvida, temos grandes desafios pela frente e apesar de sabermos que escapa s polticas sociais, s suas capacidades, desenhos e objetivos reverter nveis to elevados de desigualdade, como os encontrados no mundo atual, sabemos tambm que as polticas sociais respondem s necessidades e direitos concretos de seus usurios e fazem a diferena para uma sobrevivncia digna.

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Dessa forma, a Poltica Social Pblica permite aos cidados acessar recursos, bens e servios sociais direcionados ao atendimento de seus direitos e necessidades, sob mltiplos aspectos e dimenses da vida: social, econmico, ambiental entre outros. DESAFIOS 1 - No podemos esquecer que dcadas de clientelismo consolidaram neste pas uma cultura tuteladora que no tem favorecido o protagonismo nem a emancipao dos usurios das Polticas Sociais e especialmente da Assistncia Social (os mais pobres) em nossa sociedade. Ou seja, permanecem nas polticas de enfrentamento pobreza brasileira concepes e prticas assistencialistas, clientelistas e patrimonialistas, alm da ausncia de parmetros pblicos no reconhecimento de seus direitos, reiterando a imensa fratura entre direitos e possibilidades efetivas de acesso s polticas sociais de modo geral. Trata-se aqui do reconhecimento pblico e da construo dos direitos sociais de uma parcela significativa da sociedade brasileira. Direitos que sendo pblicos tm a universalidade como perspectiva, envolvem interesses coletivos (interesses de uma classe social), tem visibilidade pblica, transparncia e exigem o controle social, a participao e a democratizao (Raichelis, 2008). E aqui que devemos localizar o significado de polticas democrticas de enfrentamento pobreza: na disputa pelos sentidos da sociedade, na construo de parmetros capazes de deter a privatizao do pblico, e na perspectiva de construir a hegemonia das classes que vivem do trabalho em nossa sociedade. Isso a poltica social pode construir, deve construir. Esse , pois o primeiro desafio: construir a cultura do direito, superando essas marcas. A proteo no pode ser o lugar do no direito e da no cidadania () lugar a que o indivduo tem acesso, no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela est excludo (Telles, 2001:95) cultural, poltico,

2 - A nova institucionalidade das polticas sociais, que emerge no mbito do Sistema de Proteo Social ps Constitucional, caracteriza-se, ainda, por uma expanso e multiplicao dos mecanismos participativos, da sociedade organizada, dos

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trabalhadores do setor e dos usurios dessas polticas. Esse o segundo desafio: ampliar e fortalecer essa participao, especialmente dos usurios nesse processo.

3 Buscar construir a perspectiva de integrao da Seguridade Social no sistema protetivo da sociedade brasileira e articular as polticas de enfrentamento pobreza com polticas universais: necessria a conjugao adequada entre polticas estruturais voltadas redistribuio de renda, crescimento da produo, gerao de empregos, reforma agrria, entre outros e as intervenes de ordem emergncial. Restringir-se a estas ltimas quando as polticas estruturais seguem gerando desemprego, concentrando a renda e ampliando a pobreza, desperdiar recursos, e no enfrentar a questo. Por outro lado tambm no admissvel o contrrio. Subordinar a luta contra a fome conquista prvia de mudanas profundas nas polticas estruturais representaria a quebra da solidariedade que dever imperativo de todos perante os milhes cidados hoje condenados excluso social e insuficincia alimentar.

5 - Avanar na perspectiva de universalizao da Poltica Social (Sade, Educao e outras) buscando no restringir as polticas sociais funo de combate pobreza, abandonando suas possibilidades na reduo das desigualdades sociais. Superar a perspectiva que, atribui s polticas sociais um carter minimalista, focalizado em situaes de extrema pobreza, o que as esvazia de seu potencial universalizante e equnime.

Para concluir: Sabemos que o desafio de construir Polticas Pblicas e especialmente Polticas no campo da Proteo Social nesses tempos de crise e de transformaes no capitalismo e na vida social no fcil.

Sabemos tambm que a extenso das protees um processo histrico de longa durao, que funciona em grande parte de mos dadas com o desenvolvimento do Estado e as exigncias da democracia, e sem dvida jamais esteve to presente como

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hoje quando o direito a ser protegido [...] exprime uma necessidade inscrita no cerne da condio do ser humano... (Castel, 2005: 89-90) Como afirma Vieira: Sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica quando consegue traduzir-se nisto. No existe direito sem sua realizao e sem suas mediaes e a Poltica Social sem dvida mediao fundamental, nesse sentido. Se entendermos que, no contexto de crise e na nova ordem das coisas, est em disputa, uma direo para a sociedade brasileira, cabe interferir na construo dessa direo onde a medida sejam os interesses das classes subalternas na sociedade. Cabe construir sua hegemonia, criar uma cultura que torne indeclinveis seus interesses. Para isso preciso enfrentar desafios e nos desvencilhar de certas determinaes e de certos condicionamentos impostos pela realidade mesma em que estamos inseridos e de algum modo limitados por ela. Estamos no olho do furaco. E, embora saibamos que escapa s polticas sociais, s suas capacidades, desenhos e objetivos reverter nveis to elevados de desigualdade, como os encontrados no Brasil, no podemos duvidar das virtualidades possveis dessas polticas. Elas podem ser possibilidade de construo de direitos e iniciativas de "contra-desmanche" de uma ordem injusta e desigual

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Observao do Departamento de Benefcios Assistenciais da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS): Haver complementao das referncias bibliogrficas pela autora.

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