Democracia - Visao Conceitual Dos Paises em Desenvolvimento

Que Democracia?
Uma Viso Conceitual desde a Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento*

Maria Helena de Castro Santos
INTRODUO
esmo a um observador iniciante no escapam dois grandes movimentos globais das duas ltimas dcadas: democratizao e profunda integrao econmica. Para o mundo em desenvolvimento, integrao econmica exige polticas de ajuste e reforma econmica, inflexivelmente definidas pelas agncias multilaterais de desenvolvimento. Diante dessa forte presso externa, qual o grau de autonomia dos pases emergentes no que se refere definio da sua agenda
*Este trabalho foi apresentado no seminrio internacional Progress & Challenges of Democratization and Economic Liberalization: South Africa, Nigeria, Brazil, Mexico, Indonesia, Korea, Poland and Hungary, James Madison College, Michigan State University, Lansing, Michigan, 7-9 de abril de 2000. Em verses anteriores, foi apresentado no seminrio internacional Poltica Internacional e Comparada: Perspectivas Recentes no Brasil, Departamento de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, Braslia, 11-12 de novembro de 1999 e no XX Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais ANPOCS, Caxambu, MG, 24-28 de outubro de 1996, tendo sido reproduzido em Cadernos REL, Departamento de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, 1996. O trabalho beneficiou-se muito dos comentrios de Maria Regina Soares de Lima, Margaret Keck, Leticia Pinheiro, Braslio Sallum, Kurt von Mettenheim e Carlos Pio, todos presentes ao seminrio de Braslia. Agradeo especialmente aos dois ltimos pela leitura cuidadosa das primeiras verses e por seus comentrios, sempre pertinentes.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, n 4, 2001, pp. 729 a 771.
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Revista Dados 1 Reviso: 26.12.2001 2 Reviso: 07.01.2002 3 Reviso: 09.01.2002 Cliente: Iuperj Produo: Textos & Formas
econmica? E quanto democratizao? a democracia, com a derrocada do mundo socialista, the only game in town? De que democracia estamos falando? Do modelo de democracia liberal ocidental? ela aplicvel a pases de contextos histrico-culturais to diversos? No a democracia expresso da hegemonia ocidental no mundo psGuerra Fria e, portanto, forma de presso sobre as naes em desenvolvimento? Tendo como referncia essas questes, este trabalho se divide em quatro partes. Na primeira apresento uma reviso da literatura sobre os processos de democratizao e reforma econmica em pases em desenvolvimento, chamando a ateno para o tratamento estanque dispensado pelos dois tipos de literatura a esses processos e para pontos que, a meu ver, merecem maior elaborao ou tratamento distinto. Em seguida, refiro-me aos conceitos-chave da literatura sobre democratizao e reforma econmica, a saber, governabilidade, governance e democracia, e os vieses normativos implcitos nestes conceitos. Discuto especialmente o conceito de democracia utilizado pelos dois tipos de literatura, baseado no chamado procedural mnimo, e sua adequao anlise dos regimes emergentes nos pases em desenvolvimento. Sugiro a expanso da definio de procedural mnimo para incluir os atributos do processo decisrio que se estruturam nos novos ambientes, como um instrumento analtico capaz de distinguir os regimes recentes e avaliar sua capacidade governativa. Na terceira parte, baseada em evidncias empricas de trabalhos anteriores, e a ttulo de ilustrao, discuto o padro de tomada de deciso no Brasil ps-autoritrio, avaliando suas caractersticas como mais ou menos democrticas. Finalmente, tendo como referncia o caso brasileiro, discuto a questo do tipo de regime que os pases emergentes podero desenvolver, formulando indagaes provocativas que evidenciam o forte vis normativo pr-democracia da literatura em foco, largamente disseminado nas sociedades tanto desenvolvidas como em desenvolvimento.
A TERCEIRA ONDA E O MODELO DE DEMOCRACIA LIBERAL OCIDENTAL

A Revoluo dos Cravos em Portugal, em 1974, inaugura o que Samuel Huntington (1991; 1996b) chamou de terceira onda de democratizao1. Utilizando basicamente os indicadores de democracia da Freedom House2, a literatura americana enfatiza a onda de democratizao que atingiu todos os continentes, em proporo significativa-
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mente maior que as duas anteriores. De fato, na crista da primeira e da segunda ondas de democratizao contaram-se 29 e 36 pases democrticos, respectivamente, correspondendo a 45,3% e 32,4% do total de Estados no mundo. Por outro lado, em 1999, de um total de 192 pases, 62,5% foram considerados formalmente democrticos, ou seja, 120 pases tinham, nessa data, sistemas democrticos constitucionais com eleies competitivas e multipartidrias, em contraste com apenas 41% h uma dcada (Freedom House, 1999-00; Huntington, 1996b; Diamond, 1999, cap. 2; 2000). A pergunta bsica que direciona essa literatura se a terceira onda, como as demais, vai atingir um pice e em seguida declinar ou se estamos diante de um movimento inexorvel e definitivo em direo democracia. Poucos acreditam, como Fukuyama, que a democracia capitalista liberal o fim absoluto da histria, com a exausto das principais alternativas sistemticas viveis ao liberalismo ocidental. Para esse autor, se o desenvolvimento econmico prepara o terreno para a democracia liberal, no plano da ideologia que se deve procurar a explicao para a terceira onda de democratizao. O que importa, diz o autor, que a populao em todo o mundo finalmente se tornou consciente de que somente a democracia liberal torna possvel o reconhecimento plenamente racional da dignidade humana, identificando na democracia o nico regime legtimo do mundo (cf. Fukuyama, 1989; 1991; 1996). Raros autores, por outro lado, compartilham do pessimismo de Jowitt (1996). Em viso oposta de Fukuyama, Jowitt acredita que a extino do leninismo alterou profundamente o quadro de referncias do Terceiro Mundo, que passa agora a contar apenas com os parmetros da civilizao liberal capitalista e democrtica. Tal modo de vida3, contudo, apesar de nica referncia no mundo ps-Guerra Fria4, no significa em absoluto o fim da histria ou a civilizao final. Democracia apenas uma alternativa possvel, historicamente rara e de constituio dolorosa. Para ele, o mundo mais provvel com a extino do leninismo o mundo catico descrito em Gnesis, onde as fronteiras territoriais, ideolgicas e polticas so confusas e incertas, as identidades permanecem em transformao, os lderes so mais importantes do que as instituies e as guerras e os movimentos de clera (movements of rage) so as conseqncias mais provveis desse novo ambiente internacional5. Assim, para Jowitt, seria mais acurado se falar em longa marcha do que em transio para a democracia.
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A maior parte da literatura assume posio intermediria entre os dois extremos. De fato, se hoje as democracias liberais so amplamente consideradas como as nicas sociedades totalmente modernas (Plattner, 1996:40), raros autores, como Fukuyama, consideram-na a nica rota possvel para os pases em desenvolvimento. H, assim, uma vasta literatura dedicada anlise das condies e fatores mais favorveis promoo e consolidao das democracias emergentes ou, inversamente, das dificuldades e ameaas a esses processos, a partir do que as diversas regies em que o mundo dividido por essa literatura Amrica Latina, pases ps-comunistas (Europa Central e do Leste, e pases da antiga Unio Sovitica), Leste Asitico, frica Subsaariana, pases muulmanos e os pases que as compem so avaliados. Assim, argumenta-se e contra-argumenta-se quanto aos obstculos culturais que o islamismo e o confucionismo apresentariam democratizao segundo o modelo ocidental competitivo, da mesma forma que se avalia a aplicabilidade desse modelo de democracia bem-sucedida alternativa asitica de desenvolvimento nica capaz de dominar a tecnologia ocidental moderna e criar economias capitalistas competitivas em ambiente cultural no ocidental6. De modo geral, implcita ou explicitamente, todos manifestam a esperana de que os sistemas polticos avaliados venham a tornar-se democrticos ou consolidados. O forte vis normativo pr-democracia inequvoco. Dessa forma, j que as mudanas culturais so lentas e difceis, o tempo medindo-se em geraes por exemplo, a construo ou reconstruo de sociedades baseadas no desenvolvimento da civil society e no sentimento de confiana (trust) entre seus cidados (cf. Diamond, 1996b; Rose, 1996; Putnam, 1995) , h uma concentrao de esforos na discusso do desenho institucional das novas democracias7. Assim, ocupa lugar central nessa literatura o debate em torno da importncia do tipo de sistema de governo, de sistema eleitoral e de sistema partidrio para a consolidao e efetivo funcionamento das democracias emergentes, freqentemente sem se levar em conta o background histrico-cultural e poltico-institucional do pas ou a situao econmica anterior ao processo de democratizao. Alm do mais, com especial meno construo de coalizo de suporte governamental e s relaes Executivo-Legislativo, analisam-se as vantagens e desvantagens do presidencialismo vis--vis o parlamentarismo, em suas diversas combinaes com sistemas eleitorais majoritrios ou pro-
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porcionais e sistemas multi ou bipartidrios. Argumenta-se contra os perigos do presidencialismo, especialmente em naes com profundas clivagens e sistema multipartidrio fragmentado e polarizado (Linz) e enfatiza-se a combinao, especialmente benfica para as novas democracias, entre parlamentarismo e representao proporcional (Lijphart). Contestam-se, no obstante, essas assertivas (Horowitz, Lardeyet e Quade), questionando-se sua validade para universos empricos mais amplos do que os pesquisados pelos autores (Lipset)8. De maneira geral, espera-se e mesmo exige-se dos pases em desenvolvimento padres de democracia iguais aos dos pases ocidentais avanados, sendo os distintos contextos histricos e culturais, quando levados em conta, considerados obstculos maiores, mas no intransponveis. A referncia absoluta ao modelo de democracia ocidental enfatizada por autores que, reconhecendo problemas internos a democracias desse tipo (por exemplo, o declnio da civil society americana9), advertem para a importncia de corrigir esses problemas sob pena de decepcionar as novas democracias (sobretudo pases ps-comunistas), que deixariam de considerar o modelo ocidental como a soluo de seus problemas, colocando-as em rota de reverso ao autoritarismo. Nesse sentido, para Krl (1996) o futuro da democracia depende muito mais da manuteno dos padres de democracia nos pases avanados ocidentais do que dos processos internos das prprias democracias emergentes. Parte significativa da literatura sobre democracia at aqui tratada assume postura nave e missionria, quando no militante, mas certamente ideolgica, na defesa e promoo da democracia no mundo, justificando importantes instituies como o National Endowment for Democracy10. Por outro lado, como conseqncia do fim da Guerra Fria, e contrapartida j no to nave da postura missionria acadmica, coloca-se a condicionalidade poltica agora imposta pelas agncias multilaterais de desenvolvimento FMI, Banco Mundial em justaposio condicionalidade econmica das dcadas passadas. De fato, o governo dos Estados Unidos, agora teoricamente livre de suas ambigidades no mundo bipolar anterior quando apoiava ditaduras anticomunistas e promovia democracia por meios antidemocrticos , passa a pressionar fortemente os pases em desenvolvimento em direo ao sistema poltico democrtico, como parte de sua poltica externa, com a ajuda da Unio Europia, do Conselho da
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Europa ou da Organizao para Segurana e Cooperao na Europa, da OEA e da ONU (cf. Farer, 1996, e, de uma perspectiva crtica, Krl, 1996 e, sobretudo, Schmitter e Santiso, 1997). importante, portanto, considerar democracia como presso externa, expresso da hegemonia ocidental, independentemente da preferncia dos cidados e governantes dos pases em tela. A idia de modelo ideal de democracia, moda dos pases industrializados ocidentais nos mais diversos ambientes histrico-culturais que compem o mundo em desenvolvimento, criticada por parte relevante da literatura recente sobre processo de democratizao. Embora a referncia comum continue sendo a democracia procedural na tradio de Schumpeter/Dahl, esse segmento da literatura fala de tipos de democracia, de democracia delegativa, graus e limites mnimos de democracia e regimes hbridos, geralmente levando em conta os distintos contextos histrico-culturais das democracias emergentes. Assim, Schmitter e Karl (1996) sugerem que sistemas polticos em transio democrtica podem compor uma matriz de combinaes potenciais que sejam diferentemente democrticas. As distintas misturas combinam componentes democrticos que se referem a consenso, participao, acesso, responsiveness, regra majoritria, soberania parlamentar, partido do governo, pluralismo, federalismo, presidencialismo, checks and balances. ODonnell (1996a; 1996b; 1997c), por sua vez, prope, tomando como referencial emprico a Amrica Latina, o termo democracia delegativa para caracterizar um novo tipo de democracia, que se distingue das democracias representativas ocidentais. As democracias delegativas, sugere o autor, pressupem a concepo cesarista e plebiscitria de um presidente eleito que se percebe investido do poder de governar o pas da forma como lhe aprouver, constrangido apenas pelas relaes de poder existentes e o tempo constitucionalmente limitado de seu mandato. Esse tipo de democracia combina eleies livres, competitivas e formalmente institucionalizadas com instituies polticas no formalizadas, com destaque para o clientelismo e, de forma mais ampla, o particularismo (onde no h distino comportamental, legal e normativa entre a esfera pblica e a privada). As afinidades eletivas entre o particularismo, a reduzida prestao de contas horizontal (entre as agncias pblicas), a pouca transparncia dos processos de tomada de deciso das polticas governamentais, a
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grande distncia entre as normas formais e o funcionamento concreto da maioria das instituies polticas e as concepes e prticas delegativas, no representativas de autoridade poltica, terminam por reviver e acentuar caractersticas do antigo autoritarismo. Ainda tendo como referencial a Amrica Latina, Malloy (1993) prev, na dcada de 90, o surgimento de novos regimes hbridos, nos quais os elementos de estilo autoritrio de poltica sero fundidos com processos eleitorais democrticos. Nesses hbridos, a questo crucial ser se e como as expresses organizadas da sociedade civil sero integradas ao processo de governo e de elaborao de polticas pblicas, e qual o papel que os partidos polticos desempenharo enquanto mediadores desse tipo de articulao. As concepes de ODonnell e Malloy acerca das novas democracias latino-americanas apontam, em comum, para regimes polticos que combinam eleies democrticas institucionalizadas e prticas autoritrias, embora s o segundo utilize o rtulo de regimes hbridos. Este tambm usado por Karl (1995) ao analisar os novos regimes da Amrica Central. Para esta autora, regimes hbridos referem-se a uma certa mistura poltica, tanto funcional como territorial, que expressa uma aquisio desigual dos requisitos procedurais da democracia nos pases em foco. Em trabalho anterior, ODonnell e Schmitter (1986), embora se referindo mais especificamente ao contexto de transio democrtica, tambm lanam mo da idia de regimes hbridos, aos quais chamam de dictablandas e democraduras. Krl (1996), finalmente, confronta-nos com a pergunta essencial se a democracia liberal possui ambio e relevncia universais ou, ainda, se o choque de civilizaes (clash of civilizations) de Huntington (1996a) inevitvel. Lembrando que democracia imposta no funciona, Krl sugere que a sada estarmos preparados teoricamente para falarmos de graus de democracia. Devemos concordar, continua o autor, em definir um limite mnimo de democracia e aceitar que diferentes pases, com diferentes civilizaes, diferentes religies, mores e tradies adotem prticas inaceitveis em nossas prprias civilizaes.
DEMOCRACIA E REFORMA ECONMICA

Outro ponto que chama a ateno na literatura recente sobre transio e consolidao democrtica a ausncia da dimenso econmica
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nas anlises produzidas. Choques externos atingiram duramente vrios pases e contriburam para recesso e instabilidade macroeconmica ao longo dos anos 80, chegando em muitos casos dcada seguinte. Como resposta a esses choques, profundas mudanas nas estratgias de desenvolvimento em direo a polticas econmicas orientadas para o mercado foram operadas, tais como liberalizao do comrcio e atrao de investimento externo. O ritmo da liberalizao econmica varia entre os pases, mas a direo da mudana da poltica econmica definida e fortemente reforada pelas agncias multilaterais de desenvolvimento vem sendo inequivocamente traada. Apesar disso, as polticas de ajuste, quando mencionadas por essa literatura, so tomadas como dadas, sem que se discuta em profundidade, para alm dos constrangimentos eleitorais, suas implicaes para os regimes democrticos emergentes (ver, p. ex., Diamond, 1996a). Sem dvida, a associao positiva entre desenvolvimento econmico e democracia plenamente reconhecida11, mas no se vai muito alm disso. Haggard e Kaufman12 chamam a ateno para o vis institucionalista dessa literatura: [...] um erro relegar as dimenses econmica e poltica a esferas de anlise separadas; condies econmicas e poltica governamental, tanto quanto a natureza das instituies polticas, condicionam os prospectos da democracia (1995:4, traduo livre). A literatura de reforma econmica e reforma do Estado, ao contrrio daquela sobre democratizao, analisa de forma inter-relacionada as dimenses econmica e poltica das polticas de ajuste. Haggard e Kaufman sugerem, assim, que: O curso tanto da mudana de regime como da elaborao da poltica econmica determinado, em ltima instncia, pelas escolhas estratgicas dos atores-chave os que apiam e os que se opem ao governo enquanto constrangidos pelas circunstncias econmicas e pelas instituies existentes (idem:5, traduo livre). Escolhas e constrangimentos so, portanto, elementos do modelo terico-analtico proposto pelos autores, a partir dos quais as variveis econmicas, polticas e institucionais so combinadas para explicar as resultantes (outcomes) dos processos de democratizao e das reformas orientadas para o mercado. As questes e consensos da literatura de reforma do Estado refletem a concepo terico-metodolgica explicitada por Haggard e
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Kaufman. Assim, brevemente, o consenso (common wisdom) dos anos 80 assumia, a partir das experincias de Chile, China, Mxico e Leste Asitico, que regimes autoritrios tinham ntidas vantagens, vis--vis as novas democracias, na promoo de polticas de estabilizao e liberalizao econmica porque eram capazes de controlar, ignorar ou reprimir os grupos sobre os quais recairiam os custos das reformas. A ordem recomendada de implementao das polticas governamentais (path sequence) era, ento, primeiro ajustar e liberalizar a economia e s ento liberalizar e democratizar o sistema poltico. O consenso da dcada de 80, contudo, tem sido questionado, j que pases com regimes autoritrios, tais como Peru, Filipinas, Uganda, Zmbia e Zaire, demonstraram m performance, enquanto novas democracias, tais como Argentina (sic), Bolvia, Polnia e Repblica Checa, ao contrrio, tinham mostrado significativo progresso na conduo de reformas econmicas orientadas para o mercado (Diamond e Plattner, 1996c). Maravall (1995) e Geddes (1995) esto entre os principais crticos dessa concepo. O primeiro sugerindo variveis explicativas para o sucesso ou fracasso das reformas, independentemente do tipo de regime poltico condies internas, tais como existncia de crise econmica, experincias passadas de poltica econmica, natureza das instituies polticas e presses internacionais. A segunda trazendo novas evidncias empricas, fazendo crticas metodolgicas a estudos que geraram o criticado consenso dos 80, alm de destacar a importncia dos atores governamentais, de polticos em cargos executivos e da liderana poltica para a mobilizao de interesses pr-reforma. Assim, na dcada de 90, as preocupaes com o path sequence mudam para questes tais como os arranjos poltico-institucionais mais capazes de promover as polticas de ajuste econmico, os imperativos e constrangimentos das diferentes fases desse processo e o grau em que procedimentos democrticos devem ser modificados para facilitar a reforma econmica. Emerge, ento, novo consenso. A primeira fase das polticas de ajuste, que inclui estabilizao e alguma liberalizao de preo e comrcio, requer Executivos fortes e uma pequena equipe tcnica insulada de presses polticas. Apesar de tcnica e politicamente difcil, nessa fase os custos so mais difusamente espalhados entre a populao. A segunda etapa, que inclui reforma do setor financeiro, privatizao, liberalizao dos mercados de trabalho, reestruturao e ampliao das redes de proteo social e reforma admi-
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nistrativa, representa desafios muito maiores, j que se explicitam os grupos sociais ganhadores e os perdedores. Colocam-se, ento, duros trade-offs entre a progresso dos programas de reforma e a intensificao de conflitos de interesse. A mobilizao de uma coalizo pr-reforma exige no s resultados, como tambm a construo de canais de intermediao, consulta e negociao entre os interesses envolvidos, para o que no se prescinde de mtodos e lideranas democrticos (ver, p. ex., Haggard e Kaufman, 1994; 1995; Nelson, 1995; Remmer, 1986). Embora essa literatura enfatize o papel dos partidos polticos na construo dessa delicada tecitura social e poltica, ela no deixa de considerar e avaliar a possibilidade da construo de arranjos corporativos do tipo europeu social-democrata (cf. Haggard e Kaufman, 1995). O quadro se complexifica significativamente quando os pases enfrentam a chamada transio dual (reforma econmica e abertura poltica ocorrendo ao mesmo tempo) e/ou superposio das fases da reforma econmica13. A literatura sobre reforma econmica, dessa forma, busca construir proposies que vinculem padres de deciso das polticas de ajuste com as fases desse processo, procurando estabelecer conseqncias para a consolidao da democracia, admitindo, inclusive, institucionalidades democrticas que se afastam dos procedimentos clssicos do modelo ocidental liberal competitivo. Entretanto, as anlises do ponto de vista poltico-institucional desse veio da literatura no mostram a mesma sofisticao e profundidade que as anlises da literatura de democratizao. Uma forma de proceder a um estudo mais holstico dos processos de transio econmica e poltica dos pases em desenvolvimento recorrer aos conceitos de governabilidade e governance. Ambos, juntamente com o de democracia, formam o ncleo conceitual das literaturas de reforma econmica e democratizao. Procede-se, na seo seguinte, a um exame crtico dos mesmos, sugerindo-se uma estratgia metodolgica que explicite os vieses normativos da anlise.
GOVERNABILIDADE, GOVERNANCE, CAPACIDADE GOVERNATIVA E DEMOCRACIA

Os conceitos identificam disciplinas cientficas e delineiam suas fronteiras ou, dizendo de outra forma, as disciplinas definem sua identidade atravs de seus conceitos-chave. De acordo com Sartori, concei-
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tos no so apenas elementos de um sistema terico, mas so, igualmente, data containers (Sartori, 1970). Os conceitos so, portanto, instrumentos da investigao emprica, uma espcie de processadores da informao coletada. Em nome da boa comunicao entre pesquisadores de uma disciplina, deve existir um consenso mnimo sobre seus conceitos significativos. O mesmo se aplica a subdisciplinas. Embora exista controvrsia sobre a existncia do que Schmitter (cf., entre outros, Schmitter e Karl, s/d) chama de transitologia e consolidologia, o estudo das transies poltica e econmica dos pases emergentes requer uma linguagem conceitual comum. Em anos recentes, a literatura sobre democratizao e reforma econmica vem tentando construir essa linguagem comum atravs da reviso crtica dos conceitos de governabilidade, governance e democracia. Esse processo de reconstruo conceitual (cf. Sartori, 1970) conseqncia necessria das profundas transformaes globais dos ltimos vinte anos, que incluem o reordenamento do sistema internacional, a expanso da democracia por todos os continentes em proporo e velocidade sem precedentes, a profunda integrao financeira e econmica do mundo, e suas conseqncias nos planos domstico e regional. Os comparativistas enfrentam, portanto, o desafio de reconstruir os containers conceituais do campo, de forma a compreender as experincias recentes dos pases em desenvolvimento no mundo ps-transies e ps-Guerra Fria. Governabilidade, Governance e Capacidade Governativa Estudos recentes de reforma econmica e do Estado evolvem em torno dos conceitos de governabilidade e governance, os quais se referem performance governamental, eficcia e processo decisrio, ajudando a avaliar a capacidade poltica, institucional e gerencial do governo para promover um desenvolvimento socioeconmico sustentvel. H uma profusa literatura nos pases em desenvolvimento que discute a utilidade analtica desses conceitos e sua correta interpretao. Eu mesma discuti detalhadamente (Castro Santos, 1997) o seu uso, tomando como referncia o trabalho de estudiosos brasileiros. Dessa discusso, destaco aqui a questo dos vieses normativos embutidos nos dois conceitos. Assim, enquanto a noo de governabilidade tem suas razes na concepo huntingtoniana de fortalecimento das instituies e da autoridade governamental para enfrentar sobrecarga de
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demanda da sociedade, o termo governance tem sido utilizado em anos recentes pelas agncias multilaterais de financiamento (FMI, Banco Mundial) para referir-se maneira pela qual o poder exercido no gerenciamento dos recursos econmicos e sociais do pas para o desenvolvimento (World Bank, 1992). O bom governo (good governance) prev o exerccio do poder de forma a promover desenvolvimento sustentvel, eqidade socioeconmica e a garantia dos direitos humanos. O vis normativo implcito o que considera a democracia como requisito indispensvel para o bom governo. Assim, se o remdio prescrito por Huntington para a crise de governabilidade em pases em desenvolvimento na era ps-Guerra Fria era o autoritarismo14, a rota de sucesso para o desenvolvimento no mundo psbipolar democrtica. Dessa forma, o conceito de governance, como usado na literatura recente de reforma econmica, vincula eficcia e processo decisrio democrtico15. Consideraes sobre os vieses normativos parte, vale notar que os conceitos de governabilidade e governance tm sido freqentemente usadas pela literatura de forma intercambivel, ou, pior, um grande nmero de estudiosos tem sugerido adicionar ou retirar elementos s definies de ambas com o objetivo de diferenci-las. A fim de impedir essa confuso, sugeri o uso da noo de capacidade governativa. Alm do mais, o carter operacional do conceito proposto ajuda a evitar julgamentos de valor sobre os regimes em construo nos pases emergentes. Esta noo de capacidade governativa, essencialmente apoiada em decision-making, inclui tambm as dimenses poltica, econmica e gerencial do governo. Diz-se que um governo tem capacidade governativa quando capaz de
[] produzir polticas pblicas que resolvam os problemas da sociedade, ou dizendo de outra forma, de converter o potencial poltico de um dado conjunto de instituies e prticas polticas em capacidade de definir, implementar e sustentar polticas. [] Tanto os processos de formulao como os de implementao de polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado. A formulao bem-sucedida de polticas pblicas depende, de um lado, do sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as polticas de sua preferncia mediante a formao de coalizes de sustentao e, de outro, da construo de arenas de negociao que evitem a paralisia decisria. O bom xito do processo de implementao
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exige, alm de coalizes de apoio ao governo, capacidade financeira, instrumental e operacional do Estado (Castro Santos, 1997:344).
Minha proposta metodolgica desdobra-se em dois passos. O primeiro refere-se investigao dos processos de tomada de deciso das polticas pblicas, especialmente das polticas de ajuste, que dominam invariavelmente a agenda governamental dos pases emergentes. Aqui a tarefa identificar os padres e caractersticas desses processos e avaliar o sucesso ou fracasso das polticas e planos do governo, estimando, assim, sua capacidade governativa, independentemente de julgamento de valor sobre o regime em construo. Na segunda fase da anlise podemos adicionar o requisito democrtico capacidade governativa, isto , independentemente de consideraes sobre a existncia ou no de trade-offs entre eficcia e democracia, podemos preferir, ideologicamente, a rota democrtica para o desenvolvimento. Nesta fase, tarefas relevantes so, por exemplo, explorar como as liberalizaes econmica e poltica interagem mutuamente e, mais especificamente, avaliar as tenses que os resultados das polticas governamentais podem imprimir ao processo de democratizao como um todo. Neste ponto, crucial examinar o conceito de democracia adotado pela literatura recente. Democracia A grande maioria dos autores da literatura de democratizao adota, na tradio Schumpeter/Dahl, a definio procedural mnima de democracia. Esta se refere basicamente a eleies livres, honestas e competitivas, a direitos civis e direitos polticos. Tem sido argido, contudo, que o procedural mnimo mnimo demais. Terry Karl (1995) adverte contra a falcia do eleitoralismo, lembrando que eleies e partidos polticos nem sempre so suficientes para constituir democracias. Analisando a Amrica Central, Karl observa que, embora as eleies possam ser um importante passo para a expanso dos direitos civis, da igualdade poltica, participao, contestao e prestao de contas podem tambm ser indicativas de um novo ciclo de liberalizao seguido de represso e autoritarismo. A literatura tenta escapar deste problema acrescentando atributos ao procedural mnimo16. Dessa forma, muitos autores precisam essa definio de democracia, adicionando-lhe novos atributos definidores (cf. Collier e Levitsky, 1997). Karl (1990), por exemplo, base-
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ada na experincia latino-americana, inclui na definio de democracia, prerrogativas militares limitadas. Schmitter e Karl (1996) adicionam um outro atributo ao procedural mnimo, relativo autodeterminao do sistema poltico. Este deve ser capaz de agir de forma independente, a salvo de constrangimentos impostos por algum outro sistema poltico. Eles tambm refraseiam a condio formulada por Karl (1990) em termos mais gerais, indicando que governantes eleitos no devem sofrer restries severas ou ter suas decises submetidas ao veto de atores no eleitos, como servidores civis arraigados ao cargo ou gerentes de empresas estatais, e especialmente os militares. ODonnell (1997c) incorpora esta ltima condio, assim como o requerimento adicionado por Linz e Stepan (1996), da existncia de um territrio no disputado que claramente identifique os eleitores, acrescentando mais dois atributos definidores de democracia: governantes escolhidos por meio de eleies livres e competitivas no devem ser afastados do cargo antes do final do mandato constitucionalmente estabelecido, e a existncia de uma expectativa generalizada de que o processo de eleies limpas e as liberdades civis que as acompanham iro durar indefinidamente. A questo de se trabalhar com o procedural mnimo ou com o procedural mnimo expandido suscita a importante questo da linha divisria (cut-off line) entre regimes democrticos e no democrticos. Onde parar? Qual dever ser o ltimo atributo que, acrescentado definio procedural mnima de democracia e cumprido pelos novos regimes, permitir classific-los como democrticos?17 O conceito de democracia que aqui proponho para a anlise do processo de consolidao democrtica dos pases em desenvolvimento, tambm adota e vai alm do procedural mnimo, mas para incluir, de uma perspectiva diferente da lista de Dahl expandida, representao e processo de deciso. Poucos autores trabalham com essa perspectiva. De fato, a literatura de democratizao enfatiza o papel das elites na mudana de regime, centrando seu foco no incerto resultado do jogo poltico entre coalizes pr e antidemocrticas. Fala-se, ento, em duros e brandos do regime autoritrio, moderados e radicais da oposio ao regime (ODonnell e Schmitter, 1986). Entre os atores estratgicos, que iniciam ou reagem mudana de regime, esto militares, empresrios e trabalhadores (estes ltimos, em geral, considerados menos relevan-
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tes, mas cf. Collier, 1999). Uma vez formalmente instalada a democracia quando o chamado procedural mnimo (Schumpeter/Dahl) atingido , essa literatura passa a investigar a associao entre, de um lado, os modos de transio democrtica (por ruptura, por transao, por liberalizao (extrication), cf. Mainwaring, 1992; Share e Mainwaring, 1988), os legados autoritrios (Hagopian, 1992; 1996) e culturais (Huntington, 1996a; 1996b), o grau de controle dos militares sobre o novo regime (Diamond e Plattner, 1996a; Aguero, 1992; 1997; Rial, 1992; Hunter, 1997), o desenho institucional do novo regime (Lijphart, 1996a; 1996b; Linz, 1996a; 1996b; Horowitz, 1996; Quade, 1996; Lipset, 1996), e, de outro, a consolidao da democracia. Pouca ateno, porm, prestada aos padres de tomada de deciso que se configuram nas novas democracias e forma de insero e controle exercidos pelos atores estratgicos. Malloy (1993:101) uma das poucas excees (cf., tambm, Conaghan, 1992). Para este autor, democracia deveria ser vista como um processo contnuo de formulao de polticas governamentais, em que a questo central a relao estruturada entre os principais grupos da sociedade civil (especialmente sindicatos de trabalhadores e empresrios) e o processo de formao de polticas governamentais. Ateno exagerada, diz Malloy, tem sido posta em eleies livres e competitivas, partidos polticos e direitos civis, negligenciando-se a incorporao e o acesso de grupos organizados da sociedade civil ao processo de deciso. A bem da verdade, como Mettenheim (1999) destaca, a definio de poliarquia em Dahl (1971) traz embutida a referncia ao policy process. Neste trabalho, Dahl indica as trs condies necessrias para a existncia de uma democracia, que podem ser resumidas na seguinte assertiva: os cidados devem ter garantida a oportunidade de formular e expressar preferncias de polticas, as quais devem ser pesadas igualmente na conduta do governo. Em Preface to Democratic Theory, publicado em 1956, a referncia ao processo decisrio bem mais explcita (ver Dahl, 1956:63 et passim). A forma de expresso das preferncias dos cidados pluralista e o padro decisrio o chamado muddling through j haviam sido identificados por Dahl e Lindblom (1953) alguns anos antes da publicao do Preface. Essa dimenso da definio de democracia de Dahl, entretanto, freqentemente esquecida pela literatura especializada. Referncia bsica dessa literatura, a concepo de democracia de Dahl quase sempre as-
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sociada s eleies e s condies necessrias para garantir que elas sejam regulares, livres e competitivas18. Entre as condies vinculadas ao policy process e necessrias existncia de uma democracia, vale a pena destacar a oitava condio de Polyarchy, ligada accountability vertical das burocracias, e esquecida pelo prprio Dahl. Esta condio requer que instituies para formular polticas governamentais dependam de votos e de outras expresses de preferncia (Dahl, 1971:3, traduo livre). A literatura sobre democratizao, como indicado, refere-se exaustivamente s condies assinaladas por Dahl em seu trabalho mais citado, Polyarchy, para caracterizar as novas democracias. Textos mais recentes, contudo, tm se referido a Democracy and its Critics (1989)19, embora alguns trabalhos ainda se remetam Polyarchy20. Democracy and its Critics aponta para os seguintes atributos definidores de poliarquias: (1) eleio dos governantes; (2) eleies livres e honestas; (3) sufrgio universal; (4) direito de candidatar-se a cargos; (5) liberdade de expresso; (6) fontes alternativas de informao; (7) liberdade de associao (idem:221). Cabe destacar que o oitavo atributo contido em Polyarchy, referente dependncia das instituies que formulam polticas governamentais em relao ao voto e outras expresses de preferncia ou seja, accountability das burocracias , desaparece nos livros mais recentes do autor, tanto no acima citado como em Dilemmas of Pluralist Democracy, de 1982. De fato, Dahl retira a oitava condio de Polyarchy e a embute, por assim dizer, na mesma primeira condio desses dois livros mais recentes, a saber: o controle sobre decises governamentais referentes poltica pblica est constitucionalmente investido em autoridades eleitas (Dahl, 1982:10; 1989:221). Este ponto de grande relevncia para a discusso em pauta. Com o aumento do tamanho da unidade democrtica, que historicamente passa da cidade-estado ao Estado-nao, a participao e incluso dos cidados cede lugar representao, e a escolha de governantes passa a ser feita por meio da competio de elites por votos da populao (Schumpeter, 1943). As autoridades eleitas tm significativa autonomia para formular e implementar polticas, prestando contas de sua performance durante as eleies. Ora, a oitava condio da Polyarchy abria a possibilidade de controle das instituies governamentais que formulam e implementam polticas, no apenas pelo voto, mas tambm por outras expresses de preferncia dos cida-
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dos e, portanto, tambm em perodos entre eleies. Ao sumir, por assim dizer, com essa condio em seus trabalhos mais recentes, Dahl retira a possibilidade de controle democrtico que no seja pelo voto, mesmo em perodos entre eleies21. Note-se que tampouco os estudiosos do tema discutiram ou se referiram ao sumio da oitava condio de Polyarchy quando passaram a adotar a definio de democracia contida em Democracy and its Critics. O controle social das burocracias, na verdade, questo muito pouco discutida na teoria democrtica competitiva. Ao incorporar, ou (re)incorporar, as caractersticas do processo de deciso na definio de democracia, como aqui proposto, reabre-se a possibilidade do controle vertical das burocracias, por meio de outras expresses de preferncias, e do acesso ao processo de deciso dos grupos organizados da sociedade, como propugna Malloy. Vale observar que incluir a investigao dos mecanismos de deciso das polticas pblicas e as formas de representao de interesses dos atores envolvidos para a caracterizao dos novos regimes no significa postular acesso generalizado e pleno ao processo decisrio. No estou falando em democracia participativa (cf. Pateman, 1970) ou abandonando a teoria democrtica competitiva. Tampouco estou menosprezando a importncia de eleies regulares, livres e competitivas. Trata-se de, retendo o procedural mnimo em lugar central da definio de democracia, em vez de expandi-lo agregando-lhe novos atributos, adicionar a investigao do padro decisrio no perodo entre eleies como instrumento de anlise para determinar os atributos do novo regime. O importante destacar o que o novo regime e no o que deveria ser. So vrias as vantagens de se incorporar as caractersticas do processo de tomada de deciso na definio de democracia no perodo entre eleies: (i) d um carter operacional, no normativo, definio: quais as principais questes de poltica (policy)? quem participa? (por aqui possvel se detectar o controle de atores no eleitos sobre o processo decisrio) quais seus recursos de poder e preferncias de poltica? quais as mais importantes arenas de deciso? que tipos de mecanismos de deciso (pluralista, clientelista, corporatista, neocorporatista, informal) esto presentes no novo regime
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poltico e como convivem entre si? quais as formas de representao de interesses (permite o exame de outros mecanismos de agregao e intermediao de interesses diferentes de partidos polticos, foco das atenes do modelo liberal ocidental, tais como formas neocorporatistas, sempre polemizadas, ou redes sociais, forma cada vez mais importante no mundo globalizado)? (ii) permite levar em conta caractersticas histrico-culturais e poltico-institucionais dos pases em exame, expressas nas formas de representao de interesses e mecanismos de deciso; (iii) permite examinar o carter mais ou menos democrtico dos regimes em construo no perodo entre eleies de forma mais abrangente (algumas das definies do procedural mnimo expandido incorporam condies especficas do processo de deciso, mas no examinam o processo como um todo); (iv) permite discutir a questo do controle social das burocracias (ver acima); (v) permite identificar vrios tipos de democracia atravs das distintas combinaes das caractersticas do processo decisrio22. A incorporao do processo decisrio definio de democracia no resolve, contudo, o problema da linha divisria entre regimes democrticos e no democrticos, j que ainda permanece por se decidir quais formas de representao de interesses, quais mecanismos de deciso e qual combinao dessas caractersticas autorizam a classificao dos novos regimes como democrticos. Outro problema que se levanta a impossibilidade de se selecionar uma amostra de pases democrticos a priori, j que a definio sugerida indutivamente construda. De fato, o carter operacional dessa proposta conceitual se adequa melhor investigao de um pequeno nmero de casos. A pergunta que orienta a pesquisa , ento: que tipo de regime est em construo? Neste caso, a questo metodolgica no a seleo de amostra, mas a cuidadosa seleo de casos (Collier, 1993). Em resumo, o foco no processo de deciso permitir tanto avaliar a capacidade do governo de resolver os problemas da sociedade e bem lidar com as presses externas, quanto caracterizar os novos regimes
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como mais ou menos democrticos, avaliando-os tambm nos perodos ps ou entre eleies. A prxima seo analisar, a ttulo de ilustrao, o padro de tomada de deciso no Brasil ps-autoritrio.
BRASIL: PADRO DUAL DE TOMADA DE DECISO

Em trabalho anterior, baseado em evidncias empricas geradas por estudos de caso dos processos de deciso de polticas de ajuste selecionadas, durante o perodo Collor de Mello e Itamar Franco, aponto para o fato de que algumas polticas passam pelo Congresso e outras no:
No caso das polticas de ajuste, parte passa pelo Congresso e parte no. A poltica cambial e grande nmero dos instrumentos de poltica monetria, essenciais na fase de estabilizao, no passam, assim como tambm no passam as polticas de crdito e de comrcio exterior. O Banco Central e as burocracias fazendrias produzem, em clausura relativa, sem controle social mais amplo, uma grande quantidade de instrumentos legais []23. A formulao da poltica industrial tambm tem passado ao largo do Congresso Nacional. J as polticas de reforma estrutural (previdncia, privatizao, administrativa, tributria e fiscal) passam, necessariamente, pelo crivo do Legislativo, at porque dependem, em grande medida, de reforma da Constituio (Castro Santos, 1997:359).
Este fato sugere que, no Brasil ps-autoritrio, o processo de tomada de deciso ocorre em duas arenas de poder paralelas: uma representativa e outra burocrtica, caracterizando um padro dual do processo decisrio, em que estas arenas coexistem em permanente tenso24. Arena Representativa caracterizada pela poltica pluralista, a arena representativa gravita em torno do Congresso, seu locus de deciso principal. No caso do Brasil, ela fortemente permeada pela poltica clientelista. Seu padro de deciso bastante complexo e no se restringe de forma alguma s regras constitucionais e regimentais do Parlamento. Varia com o tipo de poltica em questo (cf. Lowi, 1964; e Castro Santos, 1997, para a adaptao de Lowi a este caso), podendo ser caracterizado atravs da anlise das relaes Executivo-Legislativo. Quanto maior o nmero de interesses em jogo, maior a complexidade do padro de deciso e maiores as chances de parali-
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sia decisria. Os padres mais complexos (por exemplo, as reformas da previdncia social, fiscal e tributria) envolvem um grande nmero de atores, tais como os ocupantes dos altos escales das burocracias envolvidas na poltica em questo, o prprio presidente e sua assessoria direta, os negociadores do governo junto ao Congresso, os partidos polticos e seus lderes, o Colgio de Lderes, os lderes do governo no Congresso, os grupos de interesse afetados (empresrios e suas associaes de interesse, sindicatos de trabalhadores, associaes de aposentados etc.), os governadores de estado, os prefeitos e, algumas vezes, o prprio Judicirio. Estes atores interagem por intermdio de canais diversificados de comunicao e variados mecanismos de deciso, configurando padres complexamente elaborados, embora no formalmente institucionalizados (cf. ODonnell, 1996b e, para uma descrio detalhada desses padres informais para o caso brasileiro, ver Castro Santos, 1997). Por outro lado, partidos polticos pouco institucionalizados, marcados pela tradio intervencionista do Estado e pelo carter elitista e artificial de sua formao (com a exceo recente do PT e de alguns partidos de esquerda), so submetidos a certas regras eleitorais, tais como ausncia de fidelidade partidria, personalizao dos mandatos, facilidade tanto de troca de partido como de constituio de novos. Partidos dessa natureza exibem o que chamei de comportamento segmentado (Castro Santos, 1997), isto , ocupando distintas posies no espectro ideolgico negociam com o Executivo segundo diferentes moedas. Assim, a moeda de troca clientelista (cf. Hagopian, 1992; 1996) est fortemente presente em partidos pertencentes ao centro e direita do espectro ideolgico. Os partidos de esquerda, por sua vez, mostram-se menos abertos a negociaes, j que so mais principalistas, enquanto parte dos partidos do centro do espectro ideolgico negocia de forma mais propriamente pluralista, isto , em torno de questes de poltica. De maneira geral, o comportamento dos partidos ainda marcado por constrangimentos eleitorais, especialmente fortes em anos de eleies. Por fim, interesses suprapartidrios rompem as fronteiras dos partidos, dividindo-os em segmentos distintos. O resultado , em conseqncia, um sistema multipartidrio, polarizado e altamente fragmentado. A institucionalizao informal dos mecanismos de interao entre os atores e suas formas de representao de interesses, associada s caractersticas descritas acima dos sistemas eleitoral e partidrio e do
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comportamento parlamentar dos partidos, gera duas importantes conseqncias para a arena representativa. Por um lado, essa associao de variveis ressalta a importncia para a tomada de deciso na arena representativa dos atributos pessoais das lideranas do governo e da oposio, e mesmo da equipe econmica, das variveis conjunturais e dos mecanismos e procedimentos informais. Por outro, essa combinao de caractersticas dificulta a construo de coalizes de sustentao do governo, obrigando o Executivo a empenhar-se na obteno de maiorias a cada votao. Dessa forma, freqentemente, rduas negociaes entre o Executivo e o Congresso prolongam o tempo da tomada de decises, quando no geram paralisia decisria. As conseqncias desse padro de relao Executivo-Legislativo para a capacidade governativa do Estado so, portanto, significativas25. Por fim, observa-se que, de modo geral, todo ator social com recursos organizacionais fortes o suficiente para engajar-se em aes coletivas consegue participar do processo de deciso dessa arena. Contudo, a baixa institucionalizao formal dos mecanismos de deciso das polticas submetidas ao Congresso e a forte presena de modos clientelistas e informais de representao de interesses afastam essa arena da prtica da poltica democrtica. Arena Burocrtica a deciso tomada dentro do aparelho de Estado, isto , no mbito do Executivo de maneira geral e, em particular, das agncias burocrticas a cargo da poltica ou partes da poltica em questo. Ainda que informal, o acesso a essa arena de atores sociais excludos pelo regime militar, com destaque para representaes dos trabalhadores, das poucas diferenas que se registram com relao ao regime precedente. H a, portanto, um insulamento relativo no que se refere aos interesses econmicos, polticos e sociais26. Relaes informais entre atores estratgicos e os tomadores de deciso so freqentes e dominantes, embora se conte, em alguns casos, com alguns mecanismos institucionalizados de deciso, tais como cmaras, conselhos e comisses relativas a polticas setoriais. Esta arena, em resumo, apresenta accountability reduzida, tanto vertical (com relao sociedade em perodos entre eleies), como horizontal27. Ao contrrio do perodo autoritrio28, no h no Brasil evidncia emprica sistemtica sobre a arena burocrtica no perodo de democratizao, registrando-se, em vez disso, esparsos estudos de caso29. Meu
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prprio trabalho (Castro Santos, 1993) refere-se ao processo de deciso no perodo autoritrio, focalizando a poltica do lcool combustvel poltica estratgica no mundo pr-globalizado e ps-choques de petrleo. Esse estudo de caso mostra um complexo padro de deciso que combina uma estrutura fragmentada e alto conflito interburocrtico (trs centros de deciso e um nmero impressionante de agncias burocrticas envolvidas), mecanismos segmentados de deciso (atores sociais dirigindo-se a diferentes agncias burocrticas de acordo com a questo em foco) e um sistema de representao de interesses que elimina os grupos desprivilegiados e se abre complexamente ao grande capital atravs de representaes coletivas (associaes corporativas oficiais e paralelas) e individualizadas, formais, informais e institucionais-informais (agncias atuando como brokers de interesses privados junto a outras instncias burocrticas), alm de anis burocrticos. A forma prevalecente de representao de interesses , contudo, a informal. H, ento, uma afinidade eletiva entre informalidade, estrutura de deciso fragmentada e mecanismos segmentados de deciso, que caracteriza o autoritarismo do Brasil ps-64 e o distancia do corporatismo, associado pela literatura com o Estado burocrtico-autoritrio (cf. ODonnell, 1977; 1979; Collier, 1979; Malloy, 1977), do qual o Brasil considerado o arqutipo. A tarefa aqui examinar, ento, at que ponto a arena burocrtica, nica existente no regime burocrtico-autoritrio anterior, sofreu mudanas no perodo de democratizao. Minha hiptese que no ocorreram mudanas profundas nessa arena com a democratizao, exceo da mencionada incorporao de atores estratgicos anteriormente excludos. No Brasil, lderes das trs centrais sindicais passaram a ser informalmente auscultados, como no caso das reformas da previdncia e administrativa no governo Cardoso. Contudo, a maior ou menor incluso dos atores sociais na arena burocrtica oscilou ao longo dos governos democrticos. Assim, na primeira fase do governo Collor de Mello, registra-se um movimento deliberado de abolir ou reestruturar mecanismos institucionalizados de deciso com a participao de atores sociais. Tal o caso do Conselho de Desenvolvimento Industrial CDI, do Conselho Monetrio Nacional CMN, do Conselho de Comrcio Exterior CONCEX e da Comisso de Poltica Aduaneira CPA. Entre maio de 1991 e setembro de 1992, porm, observa-se
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a tentativa de retorno ao padro de relaes entre atores pblicos e privados vigente at o governo Sarney. De fato, pretendeu-se construir um conjunto de fruns de negociao com a presena de empresrios e, algumas vezes, de trabalhadores, voltado para a formulao e implementao da poltica de competitividade industrial. Foram recriadas, nesse sentido, as cmaras setoriais (em estilo neocorporatista). A articulao desses fruns, entretanto, nunca se materializou e o padro de relaes entre o setor pblico e o privado em que essas se baseavam foi abolido com a chegada de Fernando Henrique Cardoso ao cargo de ministro da Fazenda no governo Itamar Franco. A experincia das cmaras setoriais foi, nessa ocasio, mais uma vez abortada30. Esse padro de relaes entre as burocracias e os atores sociais continuaria durante as duas administraes de Cardoso, o que apontaria para o maior insulamento da burocracia em relao aos interesses polticos e econmicos. Em direo oposta, contudo, cita-se a promulgao da lei n 9.790/99, que dispe sobre a qualificao, no universo do terceiro setor, daquelas organizaes da sociedade civil que atuam na produo de bens pblicos como Organizaes da Sociedade Civil e de Interesse Pblico OSCIPs. A participao dessas Organizaes garantida e legalizada mediante a assinatura de termos de parceria com o Estado. As OSCIPs devem contemplar as reas de sade, educao, assistncia social, defesa dos direitos de grupos especficos da populao, trabalho voluntrio, proteo do meio ambiente, concesso de microcrdito e outras. Ainda em estgio inicial, essa estrutura de relacionamento entre as burocracias e a sociedade civil permanece por se consolidar. Parece se vislumbrar, entretanto, nas administraes Cardoso, um padro bifurcado de relacionamento com os atores sociais. Ou seja, por um lado, aponta-se para um padro de insulamento das burocracias encarregadas da poltica econmica em relao s chamadas foras produtivas (empresrios e trabalhadores), cujos interesses so auscultados de maneira predominantemente informal. Por outro, no que se refere s polticas sociais e de meio ambiente, a tendncia construir-se estruturas de deciso, com a participao institucionalizada dos grupos afetados por essas polticas. No novo ambiente democrtico brasileiro, a prestao de contas horizontal da arena burocrtica permanece reduzida31. Cita-se, contudo, como instncias de controle horizontal bastante ativas, o Tribunal de Contas da Unio TCU, rgo do Legislativo que supervisiona as
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aes do Executivo, e o Controle Interno da Secretaria do Tesouro Nacional CISET, rgo do Poder Executivo que fiscaliza as contas e gastos das outras agncias burocrticas. Tambm o mecanismo de deciso segmentado, caracterstico do perodo autoritrio, parece continuar funcionando, incluindo agora a arena representativa. Isto , os atores sociais dirigem-se tanto s agncias burocrticas encarregadas da poltica de seu interesse como aos partidos polticos, dependendo da questo em jogo ou da fase do processo de deciso dessa poltica. O Brasil, por outro lado, pode ser visto como uma democracia delegativa, segundo o modelo de ODonnell (1996a; 1996b), em contraposio s democracias representativas mais antigas. A concepo de democracia delegativa de grande utilidade conceitual para a anlise do processo de consolidao democrtica de pases em desenvolvimento. Na verdade, existe grande afinidade eletiva entre um padro dual de deciso, como o indicado acima para o caso brasileiro, e o modelo de democracia delegativa. Minha proposta, portanto, investigar tanto este como outros tipos de novos regimes, e sua capacidade governativa, atravs da anlise e caracterizao dos processos decisrios que se estruturam nos pases que passam por processos de transio poltica e econmica. A partir desta proposta, indico, nas concluses, algumas questes relevantes referentes capacidade governativa dos pases em transio democrtica, e discuto, do ponto de vista conceitual, a adequao do modelo de democracia liberal ocidental para a anlise dos novos regimes polticos que se estruturam nesses pases.
CONCLUSES: DEMOCRACIAS DIMINUDAS OU REGIMES HBRIDOS? CONSIDERAES CONCEITUAIS

Se razovel supor que o padro de tomada de deciso dos pases que passam por processos de transio apresenta caractersticas semelhantes s descritas acima para o caso brasileiro, proponho que se analise esses processos a partir das formulaes (hipteses de trabalho) que se seguem. Sob a presso da liberalizao econmica e o desafio da democratizao, o processo de mudana de regime em pases emergentes, qualquer que seja a seqncia das transies econmica e poltica, e qualquer que seja a forma de transio democrtica (por ruptura, pactada
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ou por extrication), provavelmente evolver em torno de um padro dual de deciso, com caractersticas comuns ao padro descrito para o caso brasileiro. Se o carter dual comum ao padro de tomada de deciso dos pases em desenvolvimento, ele apresenta, contudo, caractersticas especficas derivadas dos distintos legados histrico-culturais e poltico-institucionais desses pases, bem como dos variados desenhos institucionais dos novos regimes. Essas caractersticas, combinadas, influenciaro de forma distinta as possibilidades de consolidao democrtica. No se espera que a arena burocrtica desses pases, provavelmente nico locus de deciso de parte significativa das medidas que compem as polticas de estabilizao e abertura comercial, apresente modificaes profundas nas formas de tomada de deciso com relao ao regime autoritrio precedente, exceto pela incorporao de atores estratgicos anteriormente excludos. A accountability dessa arena, tanto vertical quanto horizontal, provavelmente, permanecer reduzida no perodo ps-autoritrio, embora no se possa menosprezar o importante papel de controle da mdia, responsvel pelo significativo aumento de transparncia dessa arena. A arena representativa, centrada no Congresso, pelas especificidades inerentes a cada pas, com destaque para os sistemas partidrio e eleitoral adotados, as formas de governo (presidencialista ou parlamentarista) e os vnculos partidrios com elites tradicionais, dever apresentar graus variados de dificuldades para a formao de coalizes estveis de suporte governamental e, portanto, probabilidades distintas de paralisia decisria. O Executivo ser o poder predominante, de modo geral, mas o carter delegativo do regime dever apresentar variaes conforme o desenho institucional dos novos regimes e de seus legados histrico-culturais e poltico-institucionais. Da mesma forma, o Congresso, condicionado por essas variveis, apesar de apresentar baixa capacidade poltica e tcnica para propor projetos de poltica alternativos aos do Executivo, ter papel mais ou menos cooperativo, ou mais ou menos conflitivo com este poder, dependendo das caractersticas da coalizo de suporte governamental e do arranjo institucional dos novos regimes, da questo de poltica em pauta, das circunstncias e variveis conjunturais, e mesmo dos atributos pessoais das lideranas partidrias. Essa combinao de estilos de deciso e formas de representao de interesses coloca problemas cruciais para a criao de capacidade governativa em contexto democrtico, na medida em que suscita ques-
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tes, tais como: como aumentar ou melhorar a representao vis--vis a delegao no novo regime? como aumentar e institucionalizar os checks and balances entre o Executivo e o Legislativo, sem esquecer o Judicirio, que at agora no est sujeito a nenhum tipo de controle? como diminuir a representao informal de interesses e a patronagem nas arenas de deciso? como aumentar a accountability horizontal? deve-se aumentar o controle vertical da arena burocrtica32? ou deve a arena burocrtica insular-se da poltica pluralista, que dever concentrar-se apenas no Parlamento, como propugnado por parte da literatura de reforma econmica? e se o Parlamento, como no caso do Brasil, apresentar caractersticas que inibem a poltica pluralista democrtica? como diminuir a probabilidade de paralisia decisria no Congresso e aumentar as possibilidades de construo de maiorias estveis de sustentao ao governo?33 como melhorar a comunicao entre as duas arenas, especialmente em situaes emergenciais?34 Este conjunto de questes nos leva de volta a indagaes de carter normativo e conceitual sobre o tipo de democracia que os pases em transio sero capazes de construir. possvel consolidar nesses pases uma democracia do tipo liberal ocidental? Esses pases estaro condenados a consolidar um tipo diminudo (diminished type) de democracia, conforme a expresso usada por Collier e Levitsky35, ou estaro caminhando para regimes hbridos, que combinaro elementos de regimes autoritrios e democrticos, e dessa forma se consolidaro? O processo dual de deciso acima descrito, e que provavelmente caracteriza os regimes ps-autoritrios de modo geral, mostra uma forte afinidade eletiva com formas hbridas. Entretanto, trabalhar com o conceito de regime hbrido uma questo de forte sensibilidade do ponto de vista normativo. Como visto anteriormente, embora parte relevante da literatura de democratizao assuma uma postura crtica quanto ao modelo ideal de democracia moda dos pases industrializados ocidentais, e vrios scholars desse veio da literatura trabalhem com a concepo de regimes hbridos, poucos utilizam explicitamente esse rtulo. Malloy (1993) e Karl (1995) foram as excees citadas. Regimes hbridos combinam, na formulao de Malloy, eleies institucionalizadas e prticas autoritrias, ou, na expresso de Karl, indicam uma aquisio desigual dos requisitos procedurais de democracia. ODonnell, por exemplo, cuja democracia delegativa aponta na direo de regimes hbridos, embora chegue a se referir a
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um novo animal36, em comparao com as democracias representativas mais antigas, considera-a, no entanto, como um tipo de democracia. Munck (1996), em uma complexa formulao conceitual de mudana de regime, refere-se hibridizao. Collier, entretanto, considera regimes hbridos como tipos diminudos de democracia, dos quais a democracia delegativa um exemplo37. Na verdade, um novo tipo de regime, com um padro dual de deciso, que combina o procedural mnimo de Schumpeter/Dahl com prticas autoritrias, pode tanto ser considerado um tipo diminudo de democracia como um regime hbrido. Um regime hbrido, por sua vez, pode ser transitrio, em direo a um regime plenamente democrtico38, ou no transitrio, consolidando-se como tal. O mesmo vale para tipos diminudos de democracia. Ento, qual a diferena entre esses dois rtulos? A discusso em torno desse tema no apenas de natureza semntica e est longe de estar encerrada. uma questo importante cuja discusso, a meu ver, se d em dois nveis bsicos. O primeiro deles toca profundamente o vis normativo pr-democracia impregnado no pensamento e aes das elites, da academia e dos cidados dos pases desenvolvidos ocidentais, e que tem se incorporado e espalhado pelo resto do mundo. Considerado, em geral, o mais imperfeito e ao mesmo tempo o melhor regime poltico de todos os tempos, o nico capaz de proporcionar ao homem as melhores condies de vida e a dignidade plena, a promoo do regime democrtico vista como misso a ser levada aos pases em desenvolvimento, os quais, em geral, no s a aceitam como no abrem mo dessa meta. Mesmo as formulaes acadmicas mais crticas quanto possibilidade de construo do modelo liberal ocidental nos pases que passam por mudana de regime mantm, de modo geral, a crena na validade universal desse modelo ideal de democracia. A discusso aqui, portanto, quanto ao carter e ao rtulo dos novos regimes, de natureza normativa, moral e filosfica. Em um segundo nvel de discusso, contudo, mesmo que as preferncias normativas dos tomadores de deciso e cidados politicamente participantes dos pases em desenvolvimento sejam majoritariamente pr-democracia, o modelo liberal representativo de democracia deve tambm ser encarado como expresso de hegemonia e forma de presso externa da potncia dominante no mundo ps-Guerra Fria. A
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exportao da democracia tem sido exercida de vrias maneiras: por meio da poltica externa americana, com destaque para a poltica de ajuda, de radiodifuso, de programas internacionais de intercmbio de estudantes e de acadmicos; por meio da atuao da ONU, da OEA, de organizaes no-governamentais, do National Endowment for Democracy; por meio de intervenes militares e da condicionalidade poltica. Esta ltima tem sido uma exigncia cada vez maior para a concesso de ajuda externa econmica por parte das instituies financeiras multilaterais, como o Banco Mundial e o FMI, que se valem das medidas anuais dos regimes polticos do mundo pela Freedom House39. O modelo de democracia imposto o gerado pelos valores das sociedades americana e europias ocidentais, embutidos nas formulaes acadmicas do conceito de democracia liberal, seguindo o veio Schumpeter/Dahl. Neste segundo nvel de anlise, portanto, as diferentes caractersticas e os rtulos atribudos aos novos regimes tm conseqncias prticas, na medida mesma em que provocaro distintas reaes dos pases hegemnicos, especialmente os Estados Unidos, no que se refere s formas de presso internacional para a exportao de democracia. , portanto, muito difcil deixar cair o rtulo democrtico. Proponho, no obstante, considerarmos os novos regimes, com padres duais de deciso sejam eles tomados como regimes hbridos ou tipos diminudos de democracia , em seus prprios termos, isto , com seus legados histrico-culturais e poltico-institucionais especficos e, a partir da, ento, passarmos a questionar o que pode ser feito para melhorar seus aspectos representativos em detrimento do carter delegativo que os tm distinguido. Pode-se investigar, neste caso, outras formas de representao de interesses que no partidos polticos (cf. a este respeito Schmitter, 1992; Schmitter e Karl, s/d), foco primordial do modelo liberal pluralista, em geral considerados a nica forma legtima de representao democrtica de interesses. No contexto dos pases em desenvolvimento, contudo, especialmente nos de estrutura socioeconmica acentuadamente desigual, essas outras formas (como, por exemplo, formas neocorporativas) de representao de interesses podem abrir o acesso ao processo decisrio a grupos sociais sem capacidade de se fazer representar adequadamente na esfera da poltica pluralista. Ou, ainda, pode-se analisar formas de melhorar o alcance universal do Estado de direito (rule of law) e das instituies
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jurdicas, diminuindo-se o particularismo da vida poltica e social das naes em processo de mudana de regime. A exigncia junto aos pases em desenvolvimento de referncia absoluta ao modelo ideal de democracia liberal ocidental exigncia esta que as prprias democracias ocidentais mais antigas tm dificuldade de atender40 gera a tendncia de se concentrar a ateno na arena representativa dos novos regimes e no seu aperfeioamento, negligenciando-se suas caractersticas autoritrias resilientes, na medida mesma em que estas so consideradas transitrias. Procedendo como sugerido, contudo, as chances de consolidao de regimes de carter hbrido diminuiro em favor de um novo tipo mais democrtico, melhor dizendo, um tipo hbrido em que os componentes democrticos terminem por predominar sobre as caractersticas autoritrias. Esses novos regimes, produtos de contextos histrico-culturais e poltico-institucionais diversos dos das democracias liberais ocidentais, podero vir a se constituir em um novo animal, deixando de ser considerados menos que outros, ou tipos diminudos de democracia41. Mesmo que no se qualifiquem como democracias plenas, segundo o modelo liberal ocidental hegemnico, esses regimes certamente sero, do ponto de vista normativo, muito melhores do que os regimes autoritrios precedentes42. Sugiro, em resumo, como referncia conceitual para a caracterizao dos regimes ps-autoritrios como mais ou menos democrticos, que se acrescente ao procedural mnimo de democracia, conforme utilizado pela literatura de democratizao, as caractersticas do seu processo de deciso (formas de representao de interesses, mecanismos de deciso e acesso deciso). Esse procedimento particularmente relevante para caracterizar os novos regimes nos perodos entre eleies. Procedendo como proposto, estaremos criando a possibilidade de um olhar sobre os novos regimes da perspectiva dos pases em desenvolvimento, pouco importando o rtulo que venham a receber. O caminho, contudo, em direo a mais democracia, estar sempre aberto.
(Recebido para publicao em julho de 2001) (Verso final em dezembro de 2001)
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NOTAS
1. A primeira e longa onda de democratizao na histria do mundo moderno comeou a partir dos anos 20 do sculo XIX, com o aumento significativo da proporo da populao masculina com direito a voto nos Estados Unidos. Esse movimento se prolongou por quase um sculo, at 1926, quando os sistemas polticos existentes, gradualmente, desenvolveram instituies democrticas. A reverso da primeira onda ocorreu basicamente nos pases que adotaram formas democrticas de governo aps a Primeira Grande Guerra, tomando-se como ponto inicial a Marcha sobre Roma de Mussolini em 1922. A segunda onda de democratizao curta, comeando aps a Segunda Grande Guerra com a vitria dos aliados e o incio do final da era da colonizao ocidental. A reverso da segunda onda a partir dos anos 60, com a Amrica Latina frente, onde golpes militares inauguram longos perodos de autoritarismo, traz consigo acentuado pessimismo quanto possibilidade de regimes democrticos em pases em desenvolvimento. Schmitter e Santiso (1997) consideram a existncia de quatro ondas de democracia, j que a primeira lhes parece longa demais. Assim, a primeira onda est limitada ao perodo 1848-1852; a outra acompanha a Primeira Guerra Mundial, entre 1914 e 1922; a terceira, ocorre logo aps a Segunda Guerra, continuando at o colapso de democracias ps-coloniais na frica e sia (1945-meados de 1960). Segundo esses autores, portanto, estaramos na quarta onda de democratizao. 2. A partir da definio procedural de democracia, segundo a perspectiva de Schumpeter/Dahl, a Freedom House considera democrticos pases cujos governos e representantes legislativos foram eleitos em processos polticos de uma maneira geral justos e livres. Organizao no lucrativa, criada em 1950 e baseada em Nova Iorque, a Freedom House adverte para o fato de que liberdade e democracia no so sinnimos uma da outra, apesar da estreita correlao que guardam entre si. A partir dos indicadores de liberdade liberdades civis e direitos polticos , essa organizao procede anualmente ao Comparative Survey of Freedom, classificando os pases do mundo segundo trs categorias: livres, parcialmente livres e no livres. Em 1999, dos pases formalmente democrticos, 85 foram classificados como livres e 60 como parcialmente livres. 3. Para Jowitt, Um novo modo de vida consiste em uma nova ideologia que ativamente rejeita as instituies sociais, econmicas, religiosas, administrativas, polticas e culturais existentes (1996:30, traduo livre). 4. Jowitt adverte, contudo, que a nica exceo possvel seria o islamismo fundamentalista. Este texto j estava redigido quando dos acontecimentos de 11 de setembro em Nova Iorque. Note-se a acuidade das previses do autor ao identificar o islamismo fundamentalista como o nico possvel modo de vida surgido no Terceiro Mundo capaz de desafiar e se contrapor civilizao democrtica liberal e capitalista. 5. Note-se que o terrorismo fundamentalista, alm do mais, pode ser identificado com o que Jowitt chamou de movimentos de clera. 6. Esta assertiva foi reavaliada aps a chamada crise asitica de 1997. 7. Lipset (1996) faz essa observao, acrescentando, contudo, que no h evidncia de que os esforos dos que se preocupam em aumentar as possibilidades de governos
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democrticos estveis via o desenho de instituies polticas sejam recompensados. 8. No incio da dcada de 90, o Journal of Democracy publicou vivo debate sobre essas questes envolvendo Linz, Horowitz, Lipset, Lijphart, Lardeyet e Quade. Os artigos esto compilados em Diamond e Plattner (1996b). 9. Ver o j clssico artigo de Robert Putnam (1995), Bowling Alone: Americas Declining Social Capital. 10. O National Endowment for Democracy, organizao privada no lucrativa, recebe anualmente recursos do oramento federal americano para o desenvolvimento de programas destinados ao fortalecimento das instituies democrticas no mundo. A organizao financia o Journal of Democracy, criado em 1991, que se tornou importante peridico acadmico internacional sobre democracia. Faz agora parte do International Forum for Democratic Studies, criado em 1994, como o brao de pesquisa e informao do National Endowment for Democracy. 11. Desde 1960, quando Seymour Lipset publicou seu clssico Political Man, ficou bem estabelecida a associao positiva entre nvel de desenvolvimento econmico e poltica democrtica. Huntington considera que poucas relaes entre fenmenos sociais, econmicos e polticos so mais fortes do que esta. Os trabalhos de Przeworski e seus associados (Alvarez et alii, 1996; Przeworski et alii, 1996; Przeworski e Limongi, 1997) qualificam esta assertiva. Para uma anlise do estado das artes nesta questo, ver Rowen (1996). 12. Esses autores identificam o trabalho de ODonnell e Schmitter (1986), Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, como o turning point neo-institucionalista deste veio da literatura. 13. Tomando como referncia emprica a Amrica Latina, Nam (1995) aponta para um padro emergente onde as duas fases do processo de reforma se sobrepem. 14. Na verdade, Huntington, em seu Political Order in Changing Societies (1968), questiona o vis normativo pr-democrtico da teoria da modernizao que se desenvolve nos Estados Unidos a partir da dcada de 50. Em documento preparado para a Wingspread Conference, 17-18 de abril de 1974, ele diz textualmente: sem contar com os aspectos inumanos e iliberais de seu sistema poltico autoritrio, o modelo tecnocrtico brasileiro congruente com os interesses americanos (:22, traduo livre). Para uma melhor elaborao deste ponto, inclusive para a diferenciao entre a orientao democrtica da teoria da modernizao e a da atual literatura de democratizao, ver Castro Santos (1997). 15. A bem da verdade, esta no uma questo completamente resolvida na literatura de reforma econmica, embora j haja consenso de que se a fase de estabilizao pode prescindir de um processo de deciso democrtico, a fase de reformas estruturais s ser bem-sucedida se negociada democraticamente (ver, acima, a seo Democracia e Reforma Econmica). 16. O recurso ao chamado procedural mnimo expandido uma das estratgias apontadas por Collier e Levitsky (1997) para a inovao conceitual, ao mesmo tempo que evita o esticamento conceitual (conceptual stretching). 17. Em trabalho mais recente, ODonnell (1997b) focaliza, especificamente, as questes da rule of law e da extenso da cidadania sob a universalidade do direito como um
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atributo da democracia to central quanto as caractersticas (polirquicas) do regime poltico. Ele no chega, contudo, explicitamente, a adicionar este atributo definio procedural mnima de democracia nem a definir a, a cut-off line entre democracias e no-democracias. 18. Alm de Karl (1986), que pioneiramente chama a ateno para a falcia das democracias eleitorais, Diamond (1996c) enfatiza a excessiva ateno que a literatura de democratizao coloca no processo eleitoral. Diferenciando democracia eleitoral de democracia liberal, este autor conclama os colegas a serem mais exigentes na definio de democracia, e refora a importncia do papel dos Estados Unidos para a construo da democracia liberal nos novos regimes, por meio das atividades de entidades como a Freedom House e o National Endowment for Democracy (ver, tambm, Diamond, 1999). 19. Este o caso de ODonnell, cujos primeiros trabalhos sobre o tema (p. ex., ODonnell, 1992; 1996a) referiam-se Polyarchy, enquanto os mais recentes (p. ex., 1996b; 1997a; 1997c) passaram a basear-se em Democracy and its Critics. 20. Por exemplo, em Patterns of Democracy (1999), Lijphart no s usa as condies contidas em Polyarchy, como acredita que esses requisitos j esto implcitos na definio de democracia de Lincoln, segundo a qual o governo deve ser pelo povo e para o povo. 21. Note-se, contudo, que nas reflexes iniciais de Dahl sobre democracia, expressas em 1956 em Preface to Democratic Theory, o autor refere-se explicitamente ao perodo entre eleies. Na verdade, ele divide o policy process em quatro perodos: eleitoral, pr-eleitoral, ps-eleitoral e entre eleies. Este ltimo requer, para que se atinja o mximo de igualdade poltica e soberania popular, as seguintes condies: [...] que todas as decises no perodo entre eleies sejam subordinadas ou executadas por aqueles que chegaram [ao poder] durante a fase das eleies, isto , as eleies esto, em um certo sentido, controlando; ou que as novas decises durante a fase entre eleies sejam governadas pelas sete condies precedentes, operando, entretanto, sob circunstncias institucionais bastante diferentes; ou [que] ambos os casos [ocorram] (:71, traduo livre). Esta periodizao do processo decisrio, contudo, no seria retomada nos trabalhos futuros do autor. 22. No mesmo caminho, como indicado na segunda seo deste trabalho, Schmitter e Karl (1996) sugerem a possibilidade de combinaes distintas de componentes democrticos, caracterizando sistemas polticos diferentemente democrticos. 23. Note-se que nos Estados Unidos, prottipo da democracia consolidada, tambm ocorre o insulamento do Banco Central e de outras burocracias ligadas poltica econmica. A accountability vertical das burocracias , portanto, problema universal da teoria democrtica emprica, remetendo-nos diretamente discusso do sumio da oitava condio de Dahl, referida acima. 24. Schmitter (1992), com alguma semelhana ao proposto aqui, sugere uma conceituao de democracia poltica no como regime, mas um composto de regimes (partial regimes), cada um deles institucionalizado em torno de distintos loci para a representao de grupos sociais e a resoluo de seus conflitos. Partidos polticos, associaes, movimentos sociais, localidades e vrias clientelas competiriam e coalesceriam atravs desses diferentes canais na tentativa de capturar postos polticos e influenciar as polticas pblicas. Os diferentes tipos de democracia combinariam
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de formas distintas os regimes parciais. So quatro os regimes parciais identificados por Schmitter: o constitucional, o de representao, o clientelista e o de concertao. Em trabalho recente no publicado, Schmitter retoma o tema, indo mais alm para sugerir que, no contexto de consolidao da democracia, os regimes parciais tendem a crescer em nmero, sendo que muitos ficaro constitucionalmente indefinidos, pois precisamente nos interstcios entre tipos diferentes de representaes que as normas constitucionais so mais vagas e menos prescritivas (traduo livre). O autor sugere, contudo, que a natureza das relaes civis-militares seja explicitamente incorporada ao ncleo central dos regimes parciais (Schmitter e Karl, s/d, cap. 5). Com relao proposta que fao aqui, seria o caso de se investigar quais regimes parciais se entrecruzariam nas arenas burocrtica e representativa (Congresso), as quais teriam uma dimenso, por assim dizer, espacial. 25. Mas confira a literatura sobre governo dividido, a qual, analisando a experincia americana, enfatiza a funcionalidade de governos divididos e separados para a capacidade governativa desses governos, argumentando que a difuso de poder abre maior espao para a negociao entre os poderes constitudos e, portanto, para um maior controle do Executivo. Ao contrrio do que se pode pensar, continua a argumentao dessa literatura, governos minoritrios apresentam capacidade governativa no mnimo to boa quanto governos majoritrios. Para uma referncia a essa literatura e sua aplicao ao caso do Brasil, cf. Mettenheim (1999). 26. Mesmo o Banco Central, que, dentre as agncias burocrticas, seria a mais impermevel de todas poltica, poderia ser enquadrado nesse caso (cf. Rua, 1997). 27. Trata-se aqui da questo da reestruturao da funo de controle entre agncias governamentais e, mais especificamente, da criao ou reformulao de agncias de controle entre os poderes constitudos. Para uma anlise minuciosa da horizontal accountability, ver ODonnell (1997a) e para uma definio detalhada desse atributo democrtico, ver idem: esp. 18-19. 28. Cf. Paixo e Castro Santos (1988) para uma anlise dos diversos tipos de estudo sobre o processo decisrio do Estado burocrtico-autoritrio no Brasil. 29. Cf., no perodo de democratizao, os importantes estudos de caso sobre a poltica de estabilizao econmica e de abertura comercial (Pio, 1997; 2001) e sobre a poltica industrial (Rua e Aguiar, 1995; Diniz, 1997). 30. Ver a esse respeito a detalhada e competente anlise de Diniz (1997, esp. cap. 4 Cmaras Setoriais e Governana Econmica). 31. Os trabalhos de Pio (2001) e Rua e Aguiar (1995) confirmam isto. 32. Coloca-se aqui a discusso da criao de formas neocorporatistas de representao de interesses, apropriadas para a arena burocrtica, onde o processo de deciso setorial. A argumentao contrria a essas formas de representao de interesses enfatiza a reproduo, nas arenas neocorporativas de deciso, da desigualdade da capacidade de representao coletiva dos atores chamados a participar dessas arenas, o que seria antidemocrtico. A argumentao a favor do modelo neocorporativo que, mesmo que de forma desigual, grupos com menor capacidade de ao coletiva teriam seus interesses representados nessas cmaras corporativas, o que certamente mais democrtico do que no t-los representados nas decises que os afetam. O governo, no exerccio do poder moderador, pode sempre tentar diminuir essas desigualdades e, imbudo do esprito pblico, procurar reforar o interesse republicano
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em contraposio aos interesses privados ali representados. A tarefa no fcil e h sempre o risco de o governo ser colocado na cadeira do drago, tornando-se refm de interesses privados poderosos. H, contudo, a possibilidade de diminuir esse risco atravs de redesenhos institucionais. A respeito deste tema, vale a pena referir-se a Schmitter (1992), onde o autor analisa e avalia (positivamente) a importncia de formas neocorporativas de representao de interesses (e outras formas diferentes de partidos polticos) na consolidao das novas democracias. 33. Aqui a nfase da literatura geralmente posta na reforma dos sistemas eleitoral e partidrio dos pases emergentes em transio. A questo dos legados autoritrios, contudo, tambm fundamental. Legados como os da poltica tradicional, baseada em patronagem, explicam, em grande medida, o fraco comprometimento partidrio das elites tradicionais, que assim se espalham pela maioria dos partidos polticos, imprimindo a seu estilo antidemocrtico de fazer poltica (os trabalhos citados de Frances Hagopian sobre este tema so fundamentais). Esses legados tradicionais so, portanto, em grande medida, responsveis pelas dificuldades de construo de maiorias estveis de apoio ao governo no Congresso e, portanto, pela forte probabilidade de paralisia decisria nessa arena. Deve-se ter em mente, desse modo, que as reformas dos sistemas eleitoral e partidrio, embora inibam os mecanismos da poltica tradicional, no os eliminam. 34. Por exemplo, durante a crise asitica, o ministro da Fazenda do Brasil indicou a necessidade de se definir reas de interesse pblico, no sujeitas ao jogo poltico e aos interesses partidrios, como a defesa do Real, isto , da estabilidade da moeda, de tal forma que as medidas necessrias para enfrentar a situao de crise possam ser prontamente tomadas. 35. No importante artigo Democracy with Adjectives: Conceptual Issues in the Study of Democratization, Collier e Levitsky referem-se a subtipos diminudos de democracia, usados na literatura de democratizao para evitar o esticamento conceitual. Estes subtipos identificam atributos de democracia que esto faltando e os que esto presentes com relao aos atributos do conceito-raiz (root concept) de democracia, baseado no procedural mnimo de Schumpeter/Dahl. Porque especificam os atributos que esto faltando, a diferenciao aumenta. Assim, os subtipos diminudos, de fato, referem-se a um conjunto de casos diferentes dos casos a que se refere a definio bsica de democracia (Collier e Levitsky, 1997:438-439). 36. Este o termo usado na verso em portugus de Democracia Delegativa (Novos Estudos Cebrap, n 31, outubro de 1991). Na verso em ingls do artigo, publicada em Diamond e Plattner (1996a), ODonnell usa a expresso new species. 37. Comunicao oral, seminrio Models and Conceptualizations of Political Change: Applications to Latin America, Berkeley, outono de 1997. 38. A temida opo da volta ao autoritarismo no importante para o argumento que se quer desenvolver aqui. 39. A questo da promoo da democracia como parte da poltica externa americana tratada classicamente por Robert Packeham (1973). A literatura recente sobre democratizao tem tratado o tema sob o prisma da eficcia da presso externa por democracia, sob vrias formas, na promoo e consolidao de regimes democrticos (cf., p. ex., Farer, 1996; Lowenthal, 1991; Muravchik, 1992; Nelson e Eglinton, 1996; Stokke, 1995).
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40. Essa uma discusso relevante que, entretanto, foge ao escopo deste trabalho. 41. Cf. ODonnell (1997c) que, de forma semelhante, exorta os estudiosos de democracia a uma postura no teleolgica e a construir tipologias positivas dos diferentes tipos de democracia. 42. ODonnell (1997c:52) assim se expressa a esse respeito: Acreditamos que democracia, mesmo na forma bastante modesta de poliarquia sem dvida nenhuma prefervel ao sortimento de regimes autoritrios que ela substituiu (traduo livre).
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ABSTRACT Which Democracy? A Conceptual View from the Developing Countries Perspectives
Is the western liberal model of democracy adequate to analyze the new political regimes of the Third Wave of Democracy? After reviewing the recent literatures on democratization and economic reform, I refer to their signifying concepts, namely, governability, governance and democracy, as well as to their implicit normative biases. I give especial attention to the concept of democracy as used by those literatures, based on the so-called procedural minimum (Schumpeter/Dahl). Considered too minimum by leading authors, this definition has been expanded to include precising attributes. Rather than augmenting even further Dahls list, I here propose to include in the regime change investigation the characteristics of the decision-making process, as an analytical tool to characterize the new political systems on their own terms. I claim that this approach better exams the more or less democratic character of the building regimes in the period between elections, bringing to the fore the question of vertical accountability of the bureaucracies, issue unsatisfactorily treated by democracy theorists. The policy process approach allows as well for the identification of different types of democracy which differently combine characteristics of decision-making. Finally, with reference to the Brazilian case, I consider the type of political regime the emerging countries are able or willing to build, offering some working hypotheses to analyze them. Key words : democracy; new democracies; governability; governance; decision-making process
RSUM Quelle Dmocratie? Une Optique Partir de la Perspective des Pays en Voie de Dveloppement
Le modle de dmocratie librale occidentale serait-il appropri une analyse des nouveaux rgimes politiques de la Troisime Vague dmocratique? Dans cet article, aprs une rcapitulation de la littrature sur la dmocratisation et la rforme conomique, on fait tat de quelques concepts significatifs: gouvernabilit, gouvernance et dmocratie, ainsi que de leurs biais normatifs implicites. On a examin surtout le concept de dmocratie qui se fonde sur le procedural minimum de Schumpeter/Dahl. Bien
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que considre trop troite par des auteurs importants, cette dfinition de dmocratie, qui a reu des qualificatifs la prcisant davantage, a gagn du terrain. Au lieu den rajouter dautres la liste de Dahl, on propose ici quon tienne compte, lors de ltude des rgimes en changement, des caractristiques du processus de dcision en tant quinstrument analytique mme didentifier les nouveaux systmes politiques selon leurs propres termes. Cette approche semble plus pertinente pour lexamen du caractre plus ou moins dmocratique des rgimes en construction dans les priodes entre les lections, faisant ressortir la question du contrle vertical des bureaucraties, insuffisamment traite par la thorie dmocratique. On russit identifier aussi diffrents types de dmocratie qui associent de faon diverse les caractristiques de leur processus de dcision. Enfin, partir du cas brsilien, on prsente quelques considrations sur le type de rgime politique que les pays mergents sont capables de construire, ou se disposent construire, tout en leur suggrant quelques hypothses de travail et danalyse. Mots-cl: dmocratie; nouvelles dmocraties; gouvernabilit; gouvernance; processus de dcision
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