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Ley de Universidades

Proyecto de Nueva Ley de Universidades: espritu de Bien Pblico, ADN de Regulador y cuerpo de Ejecutor
Alex Salas Kirchhausen(*)

ndice

Resumen Ejecutivo

1. Presentacin del tema 2. Caractersticas del Sistema Universitario Peruano 3. Proyecto de Ley 3.1. Mal diseo econmico de un regulador 3.2 La Tautologa de resolver el problema de Titulaje mediante Titulacin 3.3 Integracin forzada con la comunidad y negocios 3.4 Acreditacin de universidades pblicas en un sistema de universidades, sacando universidadesd de "trayectoria histrica" 4. Conclusin: un Proyecto de Ley inconsistente y que otorga discrecionalidad al gobierno de turno

El Proyecto de Ley Nueva Ley de Universidades es, por su alcance y por su implicancia meditica, uno de los hitos ms importantes que puede cambiar en el largo plazo la calidad y estructura del mercado de educacin superior universitaria. No obstante el empuje y respaldo del gobierno a esta reforma, es una Ley que funcionar? Tiene asidero en la realidad de la gestin pblica y de las universidades? El Autor identifica cuatro primeros aspectos que ponen en tela de juicio la efectividad del Proyecto de Ley en caso de implementarse.

1. Presentacin del tema En la ltima semana se ha estado debatiendo el Proyecto de Ley N 2304/2012-CR NUEVA LEY DE UNIVERSIDADES, con enfticos promotores y detractores. Sin duda, es un tema polmico y movilizador. As mismo, llama la atencin el importante matiz que da este Proyecto de Ley para la investigacin, tanto para las universidades pblicas como para las privadas. Sin embargo, desde una perspectiva de gestin pblica, estamos frente a una Ley adecuada o una declaracin ms de buenas intenciones? Cambiar el sistema universitario si se implementa la ley en cuestin? 2. Caractersticas del Sistema Universitario Peruano En primer lugar, se requiere contar con un diagnstico respecto al estado de las universidades en el Per. Diferentes investigaciones nacionales, internacionales y periodsticas, en forma coincidente, han

permitido caracterizar el sistema universitario peruano: Existen grupos de poder enquistados en parte importante de las universidades, ya sean pblicas o privadas. Esto, implica relaciones de clientelaje y de politizacin de las decisiones de gestin que pueden llevar a un desempeo muy por debajo del potencial y, tambin, muy por debajo de la expectativa de los alumnos que estudian en ella. A nivel de investigacin, son muy pocas las universidades que realizan investigaciones relevantes(1) y los investigadores, como en todos los pases de Amrica Latina, emigran hacia los pases desarrollados que cuentan con programas ms atractivos y prestigiosos de investigacin. Por otra parte se puede ver en las siguientes figuras la diferencia entre la estructura de colaboracin peruana frente a la colombiana, la que es cuatro veces mayor en produccin y con mayor diversificacin.

(*) Psiclogo Social de la Pontificia Universidad Catlica del Per, MBA de la Universidad Adolfo Ibez, Certificate on Global Consulting Practicum del Lauder Institute / Wharton School of Business, con Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile. Se ha desempeado como consultor y asesor especialista en gestin pblica y procesos de cambio para organizaciones de alta complejidad, para ms de 30 entidades tanto en Chile como en Per. Actualmente, se desempea como Analista Principal en la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Asimismo, es Socio Director Metodolgico de Solucin Publica (Chile), empresa consultora especializada en polticas y gestin pblica.

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Figura 1: Estructura de las redes de colaboracin y produccin de publicaciones para el caso de Per (N = 7,516)
Arts and Humanities Business, Management and Accounting

Economics, Econometrics and Finance

Nursing Mathematics Decision Sciences Neuroscience Computer Science Immunology and Microbiology Biochemistry, Genetics and Molecular Biology Chemistry Chemical Engineering

Pharmacology, Toxicology and Pharmaceutics

Social Sciences

Psychology

Dentistry Medicine Health Professions Multidisciplinary Agricultural and Biological Sciences Veterinary Energy Environmental Science Engineering Earth and Planetary Sciences

Existe una necesidad ms emocional que racional en la poblacin por alcanzar una carrera universitaria. Estamos en un pas en que escasean los tcnicos especializados y en el que abundan abogados, administradores y contadores de decenas de universidades, an cuando las remuneraciones son favorables para los tcnicos especializados respecto a un segmento importante de los egresados universitarios. Ello, se expresa una demanda por educacin universitaria a cualquier precio. La percepcin de la universidad como medio de movilidad social es muy fuerte en la poblacin. La integracin entre universidad, gobierno y empresa es baja en frecuencia y en desempeo. Son pocas las universidades en Per que tienen procesos reales de vinculacin con el sector privado o con el gobierno. De hecho, ms que universidades podemos hablar de facultades. Por lo general la escasez de trabajo y la falta de predictibilidad de la formacin universitaria han privilegiado al uso de redes de contactos para suplir puestos de trabajo. Por mucho tiempo se ha estigmatizado la relacin entre lo acadmico y lo comercial, considerando que una parte importante de los docentes universitarios no trabajan en empresas o en entidades gubernamentales. 3. Proyecto de Ley Ante este escenario, queda claro que se requiere una reforma potente, no necesariamente profunda. La potencia radica en que podamos contar con una regulacin muy clara respecto de las expectativas de los alumnos hacia las universidades en los diferentes niveles de formacin. No obstante, el Proyecto de Ley presenta cuatro primeros aspectos que ponen en tela de juicio su capacidad para revertir los problemas anteriormente mencionados. 3.1 Mal diseo econmico de un regulador La Ley tiene un objetivo regulatorio respecto a las diferentes etapas del ciclo de vida de una universidad, incluso de las relaciones que tienen las universidades con la comunidad en general. Desde una perspectiva de economa institucional, se establece un conjunto de reglas del juego para acercar el quehacer de las universidades con las necesidades de los alumnos y de la comunidad en general. Dentro de este enfoque institucional, se busca contar con un bien pblico que es un sistema universitario con cobertura y calidad tales que cualquier alumno universitario puede disfrutar independientemente de la universidad en la que estudie. Dicho de otra forma, es un bien pblico que el futuro alumno tenga una expectativa clara y sistematizada respecto a los beneficios que puede obtener de estudiar en una universidad determi-

Physics and Astronomy Materials Science

Fuente: http://www.scimagojr.com/mapgen.php.
Figura 2: Estructura de las redes de colaboracin y produccin de publicaciones para el caso de Colombia (N = 28,817)
Business, Management and Accounting Economics, Econometrics and Finance

Arts and Humanities Social Sciences Psychology

Nursing

Dentistry Health Professions Pharmacology, Toxicology and Pharmaceutics Biochemistry, Genetics and Molecular Biology

Neuroscience Immunology and Microbiology Physics and Astronomy Chemical Engineering Materials Science Engineering Energy Computer Science Mathematics

Medicine

Chemistry Multidisciplinary

Agricultural and Biological Sciences Environmental Science Veterinary

Earth and Planetary Sciences

Decision Sciences

Fuente: http://www.scimagojr.com/mapgen.php.

Cultura de Titulaje y no de Acreditacin. En Per se da una interpretacin errnea al ttulo universitario, como si se otorgara un ttulo nobiliario que le da derechos perpetuos a quien lo ostenta. Esto, se encuentra muy lejos de la realidad competitiva de hoy, donde el conocimiento profesional tiene que

ser revisado o actualizado cada cuatro o cinco aos para mantenerse competitivo en el mercado. Al mismo tiempo, las universidades, lejos de certificarse peridicamente, consideran que tienen el derecho de perpetuar su existencia de forma independiente al desempeo que presenten.

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nada y que esta se cumpla. Ni ms ni menos que eso. Actualmente, lo anterior no existe de manera sistematizada y las asimetras de informacin generan fallas de mercado que extraen excedentes de las familias de muchos universitarios. Por ejemplo, tanto en la legislacin laboral del Estado como en la Jurisprudencia respectiva, el contar con un grado acadmico, independientemente de la calidad formativa de las universidades conduce a un mismo derecho. Esto, resulta absurdo por la variabilidad de calidad y precios existentes en el mercado. Por lo anterior, es bienvenida la figura de un Sistema Nacional Universitario, e incluso de una Superintendencia Nacional de Universidades (SUNAU). No obstante, se comete un error estructural al indicar que sta ltima es el rgano ejecutor del Sistema. Una Superintendencia puede regular un sistema pero no puede tener a la vez competencias de ejecutor, ni mucho menos una naturaleza orgnica de ejecutor que debilite su posicin de regulador. Esto, sera generar una mezcla de juez y parte; una figura simultnea de principal y agente que la hace altamente vulnerable a todo tipo de expresiones de riesgo moral(2) que pueden concretarse cuando la institucin se encuentra en una esfera ms poltica que tcnica. En consecuencia, cuando se mencionan temas como que la SUNAU responde ante el Estado y la sociedad en el artculo N 8 e ideas que se desprenden de toda responsabilidad por los actos de ejecucin de terceros, desfiguran el espritu regulador de la ley por uno de control. S es una funcin competente a un regulador el autorizar la apertura de una universidad con opinin tcnica favorable de ste, pues es una funcin propia de la regulacin. Incluso, el regulador, puede tener atribuciones para monitorear los procesos internos de valor o los diferentes tipos de riesgos operacionales y no operacionales de las universidades para exigir mayores garantas o desarrollar regulaciones. As mismo, es importante recalcar que el regulador dentro del proceso de emisin de la opinin tcnica, no puede proponer condiciones, por ms constructivas que stas puedan ser. El regulador slo acepta o rechaza solicitudes de apertura de universidades de acuerdo a los criterios del sistema. los criterios objetivos para evaluar el mrito profesional los que deben ser rectores para resolver los sesgos del titulaje. No obstante lo anterior, parece que ni el mismo Proyecto de Ley se salva del titulaje. Por ejemplo, en diferentes artculos de la Ley se emplea la condicin de poseer un doctorado, participar en comisiones de constitucin, formar parte de asambleas, ser decano o incluso profesor nombrado. Para empezar, de ser aprobado el presente Proyecto de Ley que tiene incidencia directa sobre las universidades para los prximos 30 aos, no tiene ningn doctor entre los congresistas que la formulan(3) y, ello no hace ni ms o menos meritoria a esta Ley en cuanto a su evaluacin tcnica. Aquellas personas que han realizado doctorados, son investigadores netos pero no necesariamente son profesionales con capacidad de gestin de organizaciones. En este sentido, qu diferencia hace un doctor como rector(4) sobre los posibles resultados que va a alcanzar? Qu diferencia hace un doctor como decano(5)? En mi opinin, son los aos de experiencia los que pueden marcar la diferencia, o el estudio de un dominio temtico como una maestra. Por ejemplo, nadie puede discutir la capacidad del Coordinador de la Comisin de Educacin Juventud y Deporte en proteger y empujar la reforma asociada a este Proyecto de Ley, independientemente de la opinin tcnica que se tenga. De hecho, no me cabe duda que sera un excelente rector pero de acuerdo a este proyecto de Ley no podra serlo porque no cuenta con doctorado(6). Ser Doctor no es garanta para ser agente de cambio. El doctorado es un buen filtro para la actividad acadmica de la investigacin, de produccin de nuevo conocimiento. Ni siquiera se puede asociar a un profesional doctorado con capacidad de innovacin. Por otra parte, existe una diversidad de doctorados para todos los gustos y bolsillos, como por ejemplo la Atlantic International University o la Universidad de Harvard. En consecuencia, resolver problemas de gestin con titulados es presagio de una implementacin de la poltica pblica con pronstico infrtil. Otro aspecto es el caso de profesionales amplia y exitosa experiencia que deseen participar en la enseanza en universidades pblicas. Mientras que las universidades privadas pueden encontrar formas para su contratacin, en una universidad pblica no sera posible en los trminos que formula el Proyecto de Ley. Es una manera micro estructural de desvincular universidad con empresa o con comunidad.

3.3 Integracin forzada con la comunidad y negocios Es poco promisorio que una Ley genere universidades ms innovadoras por el simple hecho de mandar a gastar mayor presupuesto en investigacin y desarrollo, as como el descuido en la gestin y recompensa de las patentes, o definiendo el carcter lucrativo de una universidad. En primer lugar, la decisin de los niveles de integracin de la universidad con el sector privado depende de la universidad misma y de las caractersticas del sector privado en el territorio de la universidad. En un territorio se requerir ms investigacin y en otros menos. Adems de lo anterior, la magnitud de la demanda de investigacin variar con el tiempo y con la entrada y salida de otras universidades y actores empresariales. Por lo tanto, asignar un porcentaje de gasto mnimo arbitrado no se asocia con eficiencia econmica y ms bien se asocia con la evidencia de costos de oportunidad y externalidades negativas. Bastara con un modelo de incentivos que no debe vestir el carcter de una ley para lograr resultados ms productivos. En el caso de las patentes, en que se especifica que los beneficios de estas deben repartirse en partes iguales, se trata de una buena intencin, pero no toma en cuenta la prctica de universidades de otros pases en la que incorporan desde el inicio Spin Offs para licuar la participacin de los investigadores en los beneficios de la patente. Este es un tema que debe ser profundizado. Finalmente, el carcter lucrativo o no de una universidad, dentro de un sistema universitario regulado, no debiera hacer mayor diferencia. De hecho, existen experiencias de universidades lucrativas que tienen una estructura de gobierno slida y con mayor exposicin de intercambio con la comunidad empresarial, as como existen universidades que no son lucrativas y cobran las escalas ms caras por crdito y que tienen una calidad acadmica digna de imitar. Por otra parte, el proceso de integracin y desarrollo de una Facultad y sus escuelas son procesos de largo plazo, en el que se requiere una estabilidad de gobierno. En este sentido, es un desacierto prohibir la reeleccin de un decano. Si bien se puede comprender que un decano no debe estar perpetuamente, si se debe considerar que cuatro aos para establecer cambios estructurales en una facultad es poco tiempo, por lo que debiera permitirse

3.2 La Tautologa de resolver el problema de Titulaje mediante Titulacin Como se explic al inicio, el ttulo universitario es un elemento fuerte e influyente en las decisiones, aunque su capacidad predictiva no es alta. Son

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una estructura organizacional obsoleta y de Bajo nivel Acadmico. A mi juicio, este artculo obedece a una visin tradicionalista y de Titulaje de las universidades. Por qu estas universidades centenarias dejan de postular? Cul va a ser el efecto de acumulacin de proyectos de inversin, considerando el tamao de estas universidades y por el hecho de postular? Cunta oportunidad le quitar a universidades que s requieren de esta inversin pblica? Este artculo del Proyecto de Ley es tan absurdo y tan defendible como excluir a Cusco del proceso del SNIP por rendirle homenaje a su trayectoria milenaria. Finalmente, este Proyecto de Ley refuerza el enquistamiento de los grupos de poder determinados por las grandes universidades. Prueba de ello? El mismo artculo de excepcin a postulacin. de Regulador entendido por la mayora pero su cuerpo de ejecutor nos hace salir despavoridos. Al final del anlisis no estaremos frente a un regulador. Ms bien s considero que se est traspasando el poder de actores vigentes hacia el Estado en vez de producir una alta capacidad en regulacin. Una herramienta eficaz que puede destruir mucho si es mal empleada y depender del nimo del gobierno de turno es entregar el futuro de las universidades a cualquier cosa menos a la poltica pblica y a la gestin pblica. Saludo la iniciativa por reformar la educacin universitaria porque si creo que el Per y sus regiones llegarn tan lejos como puedan llegar sus universidades pero al mismo tiempo, es importante analizar con rigurosidad el Proyecto de Ley y, lamentablemente, identifico estas cuatro consistencias como suficientes para volver a ser revisado, especialmente desde un enfoque econmico institucional.
NOTAS: (1) De acuerdo al informe SIR IBER 2013. Las cinco primeras universidades en produccin cientfica en Per se ubican a nivel iberoamericano entre las posiciones 152 y 356. (2) Kenneth J. Arrow . The Economics of Moral Hazard: Further Comment. En: The American Economic Review. Vol. 58, No. 3, Part 1 (Jun., 1968). (3) De acuerdo a la informacin oficial del Jurado Nacional de Elecciones http://portal.jne.gob. pe/informacionelectoral/autoridadesvigentes/Congresistas.aspx (4) Art. N 29. (5) Art. N34. (6) De acuerdo a la informacin oficial del Jurado Nacional de Elecciones http://portal.jne.gob. pe/informacionelectoral/autoridadesvigentes/Congresistas.aspx (7) Eliyahu M. Goldratt, Jeff Cox. The Goal: A Process of Ongoing Improvement. (1984). North River Press.

una reeleccin para que cuente con ocho aos de trabajo estable. Otro desacierto importante es la incorporacin de CONCYTEC dentro de diferentes procesos decisionales relacionados con la gestin y financiamiento de las actividades de investigacin. Desde la perspectiva de la teora de restricciones(7), es una decisin daina en la medida que todo el nuevo subsistema universitario de investigacin avanzar a la velocidad del CONCYTEC, lo que implicara un debilitamiento en la magnitud de los cambios esperados por esta reforma.

3.4 Acreditacin de universidades pblicas en un sistema de universidades, sacando universidades de trayectoria histrica Si el Proyecto de Ley Universitaria se hunde en el debate, se cuenta con un buque de reserva, que es el Proyecto de Ley N 2273/2012-CR LEY QUE PROMOCIONA LA ACREDITACIN DE UNIVERSIDADES PBLICAS. Este Proyecto de Ley que es muy escueto y entrega su contenido a un reglamento que sera elaborado en 90 das. Esta Ley indica la promocin de inversin pblica para universidades que se encuentren en proceso de acreditacin. Algo que va en contra de una lgica de acreditacin dentro de un sistema nico de universidades es el artculo 3 que excluye a 9 Universidades del proceso de postulacin respetando y rindiendo homenaje a la trayectoria histrica de universidades que tienen magnitud de centenarias. Esto, resulta contradictorio cuando en la misma exposicin de motivos se seala que la universidad peruana se encuentra con

4. Conclusin: un Proyecto de Ley inconsistente y que otorga discrecionalidad al gobierno de turno El problema de la gestin pblica peruana es que la voluntad poltica se hace presente para elaborar leyes pero no para su fiscalizacin. El problema del sistema universitario no escapa a lo anterior. Un sistema universitario es un espacio en donde no debe haber discrecionalidad poltica ni mucho menos lobby poltico, considerando que las universidades son los centros de formacin de profesionales, pensadores, actores de grandes cambios, investigadores e innovadores. As mismo, da la impresin que el Proyecto de Ley ha querido ser desarrollado en las mesas de trabajo privilegiando el consenso antes que la consistencia tcnica. Tenemos un Proyecto de Ley cuyo espritu de bien pblico es saludado por todos, su ADN

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