NUEVA SOCIEDAD 231

Colombia: menos americana y ms latina?

COYUNTURA

Csar Morales Oyarvide Pablo Ospina Peralta

APORTES

Lorena Soler
TEMA CENTRAL

Ricardo Bonilla Gonzlez Javier Garay Socorro Ramrez Francisco Gutirrez Sann / Paula Zuluaga Borrero Alejo Vargas Velsquez Armando Silva

NUEVA SOCIEDAD es una revista latinoamericana abierta a las corrientes de pensamiento progresista, que aboga por el desarrollo de la democracia poltica, econmica y social. Se publica cada dos meses en Buenos Aires, Argentina, y circula en toda Amrica Latina. Directora: Svenja Blanke Jefe de redaccin: Jos Natanson Equipo editorial: Silvina Cucchi, Florencia Grieco Administracin: Natalia Surraco, Mara Eugenia Corris

Nueva Sociedad No 231 Diseo original de portada: Horacio Wainhaus Arte y diagramacin (portada e interior): Fabiana Di Matteo Ilustraciones: Rdez Fotografas: Shutterstock Correccin: Maximiliano Papandrea, Germn Conde Traduccin al ingls de los sumarios: Kristie Robinson Impreso en Talleres Grficos Nuevo Offset, Viel 1444, Buenos Aires, Argentina

Los artculos que integran Nueva Sociedad son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente el pensamiento de la Revista. Se permite, previa autorizacin, la reproduccin de los ensayos y de las ilustraciones, a condicin de que se mencione la fuente y se haga llegar una copia a la redaccin.

Nueva Sociedad ISSN 0251-3552 Oficinas: Defensa 1111, 1o A, C1065AAU Buenos Aires, Argentina. Tel/Fax: (54-11) 4361-4108/4871 Correo electrnico: <info@nuso.org> <distribucion@nuso.org> (distribucin y ventas)

El portal Nueva Sociedad es una plataforma de reflexin sobre Amrica Latina. Articula un debate pluralista y democrtico sobre poltica y polticas latinoamericanas.

<www.nuso.org>

es un proyecto de la

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Enero-Febrero 2011

w w w . n u s o . o r g

NDICE

COYUNTURA
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Csar Morales Oyarvide. El fracaso de una estrategia: una crtica a la guerra 4 contra el narcotrfico en Mxico, sus justificaciones y efectos Pablo Ospina Peralta. Ecuador: intento de golpe o motn policial? 14
aportes

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Lorena Soler. Paraguay: cuando la novedad no es el resultado. 28 El proceso poltico que construy a Fernando Lugo
tema central

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Ricardo Bonilla Gonzlez. Apertura y reprimarizacin de la economa 46 colombiana. Un paraso de corto plazo Javier Garay. La poltica de insercin internacional de Colombia 66 Socorro Ramrez. El giro de la poltica exterior colombiana 79 Francisco Gutirrez Sann / Paula Zuluaga Borrero. Hacia un pas 96 minero: retos para el sistema poltico y el Estado Alejo Vargas Velsquez. El sistema poltico colombiano al inicio 115 del gobierno de Santos Armando Silva. Entradas y salidas para armar la Bogot ciudadana 132 SUMMARIES

Hacia un pas minero: retos para el sistema poltico y el Estado

El proceso de conversin de Colombia en un pas minero y cocalero ha tenido efectos profundos que van ms all de la estructura productiva. La creacin de mecanismos institucionales para la distribucin y la regulacin de las regalas mineras en el contexto de la modernizacin neoliberal del Estado en los aos 90 signific una saturacin de las dbiles burocracias de las regiones mineras del pas y la generacin de un fuerte sistema de incentivos para la captura de rentas por parte de grupos paramilitares y guerrilleros. El fenmeno estara

Francisco Gutirrez Sann / Paula Zuluaga Borrero

asociado a una nueva modalidad de presencia indirecta del Estado.

Introduccin: el problema

Este artculo aborda un problema simple pero con grandes implicaciones. Al igual que sus pares andinos, Colombia est en proceso de convertirse en un pas minero1. Como se observa en el grfico de la pgina siguiente, el peso de la produccin minera en el pib colombiano ha subido consistentemente.
Francisco Gutirrez Sann: profesor del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia. Su publicacin ms reciente es Evaluating State Performance: A Critical View of State Failure and Fragility Indexes (en European Journal of Development Research, 2/12/2010, pp. 1-23). Paula Zuluaga Borrero: filsofa por la Universidad Nacional de Colombia. Estudiante de maestra en el Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (Iepri) de la Universidad Nacional de Colombia y miembro del grupo de investigacin Conflicto e Instituciones en una Perspectiva Comparada. Palabras claves: minera, regalas, Estado, municipios, Colombia. Nota: este artculo presenta resultados de investigacin del proyecto Fallas estatales en el rea andina: una perspectiva comparada, cofinanciado por Colciencias. 1. De manera ms precisa, minero y cocalero.

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Las proyecciones ms serias sugieren que esa tendencia podra mantenerse, e incluso profundizarse, en las prximas dcadas2. En ese contexto, la posicin de Colombia en el mercado mundial ha cambiado sustancialmente en los ltimos 30 o 40 aos: de ser un pas principalmente cafetero, basado en una ocupacin geogrfica andina, pas a ser un pas minero y cocalero.
Grfico

Participacin de la agricultura y la minera en el pib nacional, 1970-2007

25% 20% 15% 10% 5% 0%

Fuente: Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (dane).

Esto ha tenido consecuencias fundamentales para el Estado y el sistema poltico. En la dcada de 1960, tanto la poblacin como la produccin del pas estaban concentradas en el tringulo formado por las ciudades de Bo got, Medelln y Cali3. Los dos partidos tradicionales integrados por la vieja clase poltica cafetera4 pero en trance de un proceso de cambios fundamentales5 constituan la correa de transmisin que vinculaba el centro
2. Ministerio de Minas y Energa (mme): Estimacin de la produccin minera colombiana por distritos, basada en proyecciones de pib minero latinoamericano 2008-2019, mme, Bogot, 2008. 3. Si a este tringulo le sumamos la Costa Atlntica y los Santanderes, tendremos casi la totalidad del pas en trminos demogrficos y productivos, pero no territoriales. 4. Charles Bergquist: Coffee and Conflict in Colombia, 1886-1910, Duke University Press, Durham, 1978. 5. F. Gutirrez Sann: Lo que el viento se llev? Los partidos polticos y la democracia en Colombia 1958-2002, Grupo Editorial Norma, Bogot, 2007.

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Participacin agricultura

Participacin minera

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y cocalero han generado una dislocacin entre el (an andino) y el ncleo se ha desplazado, centro demogrfico

Los auges minero

con las regiones6. Por el contrario, los auges minero y cocalero han generado una dislocacin entre el centro demogrfico (an andino) y el ncleo pro ductivo del pas, que se ha desplazado, dispersado y fragmentado.

Esta transformacin coincidi con otros dos cambios de magnitud similar. El primero de ellos fue la modernizacin dispersado y fragmentado n neoliberal del Estado colombiano. Aunque ese proceso tuvo un impacto menor que en el resto de Amrica Latina en trminos de algunos indicadores bsicos como las privatizaciones principalmente porque Colombia no tena una gran tradicin estatista que requiriera ser corregida7, incidi de manera decisiva en los esquemas organizacionales de gestin y prestacin de servicios por parte del Estado. A este pequeo neoliberalismo se le ha concedido, por desgracia, muy poca atencin pese a su rol vital en la reconfiguracin de la estructura y las prcticas del Estado colombiano. Veremos aqu cun importantes pueden llegar a ser ciertos mecanismos como la identificacin de microproyectos como unidad bsica para la asignacin de recursos8, la creacin de sistemas de coordinacin y regulacin a travs de burocracias muy reducidas y la desarticulacin del viejo esquema vertical de agencias dependientes directamente de los ministerios. Se trata de diseos que, a su vez, transformaron decisivamente la manera en que agentes privados y actores opuestos al Estado intentaron cooptar su funcin regulatoria9. Tanto guerrillas como paramilitares avanzaron en la conquista de posiciones estatales, usando a ese fin los ladrillos que el Estado les provea con sus proyectos modernizadores, y esto constituye el otro gran factor de cambio. El mejor ejemplo en ese sentido es, claramente, el proceso de descentralizacin.
6. Fernn Gonzlez: Para leer la poltica: ensayos de historia poltica colombiana, Cinep, Bogot, 1997. Para una versin del mismo tema ajustada a un periodo un poco posterior, v. Francisco Leal y Andrs Dvila: Clientelismo: el sistema poltico y su expresin regional, Tercer Mundo Editores / Iepri, Bogot, 1990. 7. Para no hablar del tradicional gradualismo colombiano. 8. Judith Tendler: Why Social Policy Is Condemned to a Residual Category of Safety Nets, and What to Do About It: Thoughts on a Research Agenda en Thandika Mkandawire: Social Policy in a Development Context, Palgrave-McMillan, Londres, 2005. 9. Para ejemplos detallados, v. F. Gutirrez Sann: Colombia: The Restructuring of Violence en F. Gutirrez Sann y Gerd Schnwalder: Economic Liberalization and Political Violence. Utopia or Dystopia?, Pluto Press, Ottawa, 2010.

productivo del pas, que

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Los paramilitares fueron quienes ms avanzaron en ese proyecto de captura del Estado10. Ello les permiti profundizar la construccin de grandes coaliciones regionales vinculadas a mercados ilegales y a la obtencin de rentas pblicas11. As pues, en un periodo relativamente breve los colombianos se encontraron con otro Estado, producto del cambio de la posicin del pas en el mercado mundial capitalista, las reformas neoliberales y la intrincada relacin que grupos armados ilegales y ejrcitos privados establecieron con los poderes poltico y econmico. An no comprendemos plenamente cmo funciona, ni cules son dadas las premisas establecidas por las nuevas condiciones materiales y organizacionales las ventanas de oportunidad que podran tener frmulas de gobierno orientadas a las reformas sociales y al aumento de la capacidad regulatoria y la reconquista del monopolio de la violencia legtima por parte del Estado. Para ilustrar los problemas con los que se enfrenta el nuevo modelo, presentamos aqu la cuestin de las regalas mineras12, que involucra las tres dimensiones mencionadas: la reestructuracin productiva, las reformas neoliberales y la captura del Estado. El artculo se organiza en tres partes. La primera consiste en una presentacin de los antecedentes tales como el statu quo previo a la Constitucin de 1991, que de alguna manera se vio cristalizado en ella y del tipo de distribucin consagrado en los textos legales esenciales que regulan el reparto de las regalas. En la segunda parte se discute la evolucin de los diseos institucionales asociados al sector minero. En una primera instancia, la plantilla bsica de la dcada de los 90 asumi una forma ms o menos pura, con un fuerte nfasis en la asignacin descentralizada municipalista de recursos y, a su vez, estructurada en torno de los proyectos a financiar como la unidad bsica del modelo. A los resultados catastrficos de ese diseo original, en el que la preocupacin dominante era reducir el tamao de la burocracia, sigui una
10. Ver Claudia Lpez (ed.): Y refundaron la patria, Corporacin Nuevo Arco Iris / Congreso Visible / Dejusticia / Grupo Mtodo / moe, Bogot, 2010. 11. F. Gutirrez Sann: Lo que el viento se llev? Los partidos polticos y la democracia en Colombia 1958-2002, cit. 12. Usualmente definidas como un pago al Estado por la explotacin de un recurso natural ago table. En la legislacin de Amrica Latina Bolivia, Brasil, Chile (voluntaria), Colombia y Per (desde 2005) su cobro se considera una renta y no un impuesto, pero para algunos las regalas no son ms que un impuesto a la explotacin minera. Csar Polo Robilliard: Las industrias extractivas y la aplicacin de regalas a los productos mineros, Cepal, Santiago de Chile, 2005; James Otto et al.: Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors, Goverment, and Civil Society, Banco Mundial, Washington, dc, 2006.

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serie de reajustes incrementales que intentaron, sin mucho xito, una gradual recentralizacin y burocratizacin. La tercera parte del artculo se concentra en los cambios en el sistema poltico y en la captura de rentas por parte de distintos actores. Gran parte de los territorios del pas minero han sufrido histricamente una ausencia endmica del Estado, o al menos una presencia parcial y distorsionada. Con el desarrollo del conflicto armado, esas zonas se convirtieron a su vez en el epicentro de la presencia guerrillera y paramilitar13. En 2002 se produjo un salto cualitativo, que rompi el espinazo del tradicional bipartidismo colombiano14. Ilustraremos cmo algunos municipios, que contaban con un aparato burocrtico dbil, pasaron prcticamente de un da al otro a recibir recursos multimillonarios sin estar en condiciones de administrarlos. Ms an, su personal poltico perteneca en buena medida a nuevas agrupaciones y a menudo estaba asociado o cooptado por grupos armados ilegales. En esto, no necesariamente eran una excepcin muchos municipios colombianos estaban en situacin anloga, y solo un trabajo cuantitativo serio podra ver si hay alguna diferencia con respecto de criterios como corrupcin o captura del Estado entre diversas categoras de unidades territoriales. Lo que s es excepcional es el monto de las rentas que se hallaban disponibles para aquellos que reciban grandes regalas. Por ltimo, examinaremos los efectos en la provisin de servicios a la poblacin. En las conclusiones sugerimos que esta experiencia permitira reformular el concepto de dominacin indirecta de Charles Tilly al incorporar la existencia de diferentes experiencias de dominacin indirecta. El modelo actual contiene dinmicas que presionan permanentemente por su transformacin, pero tambin incentivos que lo estabilizan y lo convierten en un equilibrio subptimo. El modelo ha quedado atrapado entre ambas tendencias.

El planteamiento inicial
con un sistema de regalas fragmentado: no todos los productos explotados
Elementos bsicos del sistema de regalas. En la dcada de los 90 el pas contaba

13. Camilo Echanda: El conflicto armado y las manifestaciones de violencia en las regiones de Colombia, Presidencia de la Repblica de Colombia / Oficina del Alto Comisionado para la Paz / Observatorio de Violencia, Bogot, 1999. 14. A diferencia de otras experiencias andinas, ello no acab con los partidos tradicionales sino solamente con su predominio. Ver F. Gutirrez Sann: Lo que el viento se llev? Los partidos polticos y la democracia en Colombia 1958-2002, cit.

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estaban incluidos en la legislacin correspondiente; algunos pagaban impuestos, otros regalas, otros ambos; no haba un sistema unificado de administracin ni claridad sobre la recaudacin. La Constitucin de 1991 organiz y unific el sistema mediante el establecimiento de la propiedad estatal del subsuelo, a diferencia de la propiedad En la actualidad, nacional fijada por la Constitucin anterior. En la actualidad, la Nacin no la Nacin no es duea es duea ni beneficiaria de regalas y la ni beneficiaria de participacin de las regiones productoregalas y la participacin ras ya no es una concesin de beneficios de las regiones del centro a las regiones. Las regalas pueden ser directas o indirectas, segn la participacin de las enbeneficios del centro tidades territoriales y la destinacin. Son directas aquellas asignadas a entidades a las regiones n territoriales en las que se explotan recursos y a puertos martimos y fluviales por donde se transportan, e indirectas aquellas distribuidas por un ente nuevo, el Fondo Nacional de Regalas (fnr), entre las entidades territoriales no productoras (Constitucin de 1991, arts. 360-361)15. Se prevea que el fnr apoyara la inversin regional para un mejor uso de los recursos y ayudara a cofinanciar proyectos presentados por las entidades territoriales. La ley 141 de 1994 busc que la vigilancia y asistencia tcnica del fnr a travs de la instancia administradora, la Comisin Nacional de Regalas (cnr) elevara la productividad de los proyectos de inversin local y los nacionales, dado que en su directorio estaran representadas tanto las regiones como la Nacin. Por otro lado, se establecieron montos de destinacin especfica para obligar a los entes territoriales a usar los nuevos fondos para infraestructura e inversin social.

productoras ya no es

una concesin de

Durante una dcada se dedicara 15% de los recursos anuales del fnr a la financiacin de proyectos prioritarios de inversin regional en expansin elctrica, mientras que el resto se destinara a la promocin de la minera, la preservacin del ambiente y el financiamiento de proyectos de inversin prioritarios en los planes de desarrollo. Las unidades territoriales productoras, a
15. En la estructura territorial del Estado colombiano hay dos niveles bsicos debajo del nacional: el departamental y el municipal. La Constitucin de 1991 autoriz nuevos niveles, pero estos no han tenido hasta el momento expresiones relevantes para la argumentacin que sigue.

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su vez, destinaran un porcentaje de las regalas (de 50% para los departamentos y 80% para los municipios) a alcanzar metas mnimas en la reduccin de la mortalidad infantil, educacin, salud y alcantarillado16.
La Comisin Nacional de Regalas (cnr). La cnr naci en 1994 mediante la ley 141 y fue inicialmente adscrita al Ministerio de Minas y Energa. Al estar encargada de vigilar la correcta utilizacin de las regalas y de administrar el fnr, la cnr poda bloquear el giro de recursos a las unidades territoriales, aprobar los proyectos presentados por ellas, designar al ejecutor de los proyectos y dar el visto bueno al presupuesto anual del fnr. La cnr fue diseada como un organismo pequeo, con menos de 15 comisionados, un grupo de cinco asesores expertos, un interventor de petrleos y una pequea unidad administrativa con gastos operativos no superiores a 0,5% de los ingresos del fnr.

De acuerdo con ese esquema, los proyectos financiados con recursos del fnr deban ser presentados por las entidades territoriales (alcaldas y departamentos) ante el Comit Tcnico de la cnr. Este los evaluaba y reco mendaba o no su aprobacin a la Junta de Comisionados de la cnr, que tomaba la ltima decisin. Los comisionados tenan participacin regional y el presidente de la Repblica tambin deba respetar un criterio regional en el nombramiento de los cinco expertos, segn consagraba la ley. La vigilancia del uso de los recursos era realizada por el interventor de petrleos. Las regalas indirectas se controlaban a travs de la contratacin de interventoras administrativas y financieras a cargo del proyecto financiado, y las regalas directas, a travs de la revisin de la informacin sobre gastos y coberturas mnimas, que deba ser remitida anualmente por las entidades productoras (decreto 620 de 1995).
Evolucin del diseo institucional. Ese planteamiento inicial pareca contener

lo mejor de varios mundos. Primero, formalizaba la distribucin de ingentes recursos, que hasta 1991 se bas en rutinas y prcticas aceptadas pero no en diseos institucionales explcitos. Segundo, creaba un sistema en apariencia gil, sin cargas administrativas. Tercero, permita el control del centro sobre

16. Una vez alcanzadas estas metas podran invertir libremente (decreto 1.747 de 1995, que estipula en detalle cules son las metas, modificado por el decreto 416 de 2007 y la ley 1.151 de 2007). En 2008 ninguna de las 745 entidades territoriales receptoras de regalas directas contaba con todas las coberturas mnimas. Ver Departamento Nacional de Planeacin (dnp): Regalas, primeros resultados de 2008, dnp, Bogot, 2008.

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el gasto de las unidades territoriales a travs de tres mecanismos: las destinaciones especficas (en la jerga del Banco Mundial, ear marked resources), la imputacin de recursos a proyectos (la unidad bsica de asignacin) previa evaluacin y la creacin de diversas instancias de supervisin (el interventor de petrleos, la propia cnr) que eventualmente podan suspender el flujo de recursos a la unidad territorial que demostrara no estar preparada para utilizarlos. Sin embargo, esos mecanismos fracasaron desde el inicio por varias razones. La primera fue la existencia de conexiones orgnicas que vinculaban el centro a la periferia. En trminos de Tilly, el Estado colombiano todava desarrolla formas de dominacin indirecta17, En trminos de Tilly, el que operacionalmente se traducen en el intercambio de bienes por apoyos Estado colombiano todava electorales y control social entre poldesarrolla formas de ticos con influencia nacional y poltidominacin indirecta, cos de arraigo regional. A ello se suma la articulacin de algunos polticos que operacionalmente se regionales con ejrcitos privados que traducen en el intercambio actan en sus territorios de influencia. de bienes por apoyos De manera un tanto sorprendente, la estructura de la cnr reflejaba bastanelectorales y control te claramente estas dinmicas ya que, social entre polticos con por ley, los nombramientos deban influencia nacional y expresar la representatividad regional. Como los expertos y la mayora polticos de arraigo regional n de los comisionados eran designados en representacin de regiones especficas, bsicamente tenan la funcin de gestionar y apadrinar sus proyectos. El diseo institucional de la cnr expresaba, y a la vez profundizaba, las dinmicas de la dominacin indirecta. En segundo lugar, la cnr contaba con poco personal para revisar los informes sobre la administracin de las regalas en las unidades territoriales. El tiempo transcurrido entre la ejecucin y la vigilancia, al que se sumaba el poco msculo burocrtico de la cnr, constituy un fuerte incentivo para el mal uso de los recursos. En 1996 solo 10% de las entidades territoriales enviaba sus informes, y adems estos carecan de la mayora de la informacin exigida; el 26 de mayo de 2000 haba enviado sus reportes 83,6% de las entidades, pero
17. Charles Tilly: Coercion, Capital, and European States, ad 990-1992, Blackwell, Malden, ma, 1990.

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muchos de ellos seguan siendo incompletos18. En un intento por corregir esa situacin, la cnr implement una suerte de outsourcing a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), pero en muchos casos las auditoras siguieron siendo posteriores a la terminacin de las obras y no se logr resolver los problemas de coordinacin y flujo de informacin entre el pnud y la cnr. El Departamento Nacional de Planeacin alert en 2004 de que por tratarse de una de las funciones primordiales de la cnr, era inslito que esa tarea estuviera contratada con una tercera parte19. Adems de esos factores, el centro careca de las herramientas para supervisar las contrataciones a cargo de las unidades territoriales. Aunque a partir de la Constitucin de 1991 se ha desarrollado en Colombia una serie de prohibiciones y restricciones a la contratacin pblica, que someten esta a las reglas de la asignacin por concurso, un viejo diseo institucional orientado a dar estmulos a las cooperativas20 permiti que siguiera habiendo muchas contrataciones con pocos requisitos. Muchos polticos aprovecharon esa ventana de oportunidad y crearon sus propias cooperativas, lo que a su vez permiti a las unidades territoriales asignar ms o menos discrecionalmente los recursos de las regalas. En 2002 la Contralora report que 53,1% de los proyectos ejecutados con recursos del fnr se realizaban mediante contratacin directa con cooperativas21. Es decir, en lugar de garantizar el control sobre los recursos, la unidad de anlisis del proyecto se convirti en el gozne que articul el centro con la periferia para establecer o profundizar formas de dominacin estatal indirecta. Tambin constituy un importante factor de profundizacin de las inequidades regionales. Alcaldes y gobernadores de las regiones ms pobres, que carecan de una tecnocracia que mereciera ese nombre, se encontraron con que sus proyectos eran devueltos por falta de requisitos formales. Aquellos que lograban
18. El municipio de Arauca recibi $ 412.800.167.862 por regalas petroleras entre 1994 y 2009, pero solo en 1995, 2000 y 2002 se remiti la certificacin del contralor y entre 1995 y 1999 no se enviaron las certificaciones de coberturas mnimas en salud, educacin, alcantarillado y mortalidad infantil correspondientes. Ver Informes de Regalas Directas, municipio de Arauca, Archivo cnr, oficina Subdireccin de Interventoras de Control y Seguimiento, consecutivo 932. 19. dnp : Estudio tcnico sobre Comisin Nacional de Regalas, dnp, Bogot, 2004. 20. La ley 80 de 1993 permita a las cooperativas constituidas por entidades territoriales contratar como entidades estatales por medio de convenios interadministrativos. Las entidades pblicas tambin podan contratar directamente en casos de contratos de menor cuanta, lo cual favoreca el fraccionamiento de contratos y la contratacin con cooperativas. La ley 1.150 de 2007 elimin ambas posibilidades. 21. Contralora Delegada para el Sector de Minas y Energa: Para qu han servido las regalas? Una propuesta de distribucin, Contralora General de la Repblica, Bogot, 2002.

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La forma de gastar los pronto pas a formar local, un poco como recursos petroleros

La debilidad de las modalidades de control y el rezago temporal entre la concrecin de las extravagancias las inversiones y el ejercicio efectivo de la de los narcotraficantes, supervisin permitieron que las contrataquizs con algo menos ciones regionales y municipales se saltaran por la torera todas las limitaciones legales. de colorido n La forma de gastar los recursos petroleros pronto pas a formar parte del folclore poltico local, un poco como las extravagancias de los narcotraficantes, quizs con algo menos de colorido. Proliferaron las inversiones fastuosas, que pronto se convirtieron en elefantes blancos: sofisticados veldromos que nadie utilizaba, emplazados en lugares sin ninguna forma de tradicin deportiva; piscinas con olas cuyos motores fallaron poco tiempo despus, diques para detener inundaciones que se siguieron produciendo, grandes mangas de coleo y coliseos cubiertos; puestas en escena para las primaveras y los otoos de pequeos patriarcas aldeanos. La contratacin a travs de las cooperativas permiti eludir fcilmente los requisitos para las contrataciones con otros entes, de modo que las unidades territoriales procedieron en la prctica a asignar grandes contratos a agentes que pertenecan a redes polticas bien conectadas con el poder regional. La liviandad burocrtica del diseo institucional tambin produjo problemas evidentes desde el comienzo. Las auditoras de la Contralora sealaron deficiencias recurrentes en la gestin de la cnr, tales como insuficiencia de personal y falta de unidad organizacional a causa de que 90% del personal era prestado de ministerios y del Departamento Nacional de Planeacin. Un nico interventor de petrleos no tena la menor posibilidad de seguir el gasto de los enormes recursos involucrados en las regalas, adems de estar expuesto al igual que la cnr a presiones y dinmicas regionales. En sus diversas auditoras, la Contralora insisti en la insuficiente vigilancia de los recursos y en las dificultades para realizar un control adecuado con escaso personal y bajo presupuesto22.
22. Contralora General de la Repblica (cgr): Auditora a la Comisin Nacional de Regalas 1997, 1999, 2002, cgr, Bogot, varios aos.

parte del folclore poltico

la aprobacin de sus propuestas tambin se encontraban en problemas porque carecan del aparato burocrtico para invertir los recursos recibidos.

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Los retos polticos de un pas minero

Por estos motivos el diseo original fue sometido a diversos reajustes, que solo produjeron mejoras marginales. En 1999 el decreto presidencial 2.141 reestructur la cnr: la Comisin pas a la rbita del Departamento Nacional de Planeacin, se eliminaron el Comit Tcnico y la Interventora de Petrleos, se crearon cinco nuevas oficinas y se trasladaron a los ministerios las funciones de recepcin y evaluacin de proyectos segn un criterio sectorial. Con la reforma se distinguieron claramente las sanciones penales, fiscales y disciplinarias por el mal manejo de regalas y se ratificaron las medidas correctivas que poda tomar la cnr. Adems, se racionalizaron los mecanismos de aprobacin de proyectos mediante la implementacin a partir de 2002 de un manual de procedimientos con los requisitos para acceder a los recursos del fnr. La nueva estructura distribuy las funciones de control y vigilancia en tres grupos que formaban parte de la Subdireccin de Interventora y Seguimiento: uno dedicado a la vigilancia del recaudo y las transferencias y los otros dos a la vigilancia de las regalas directas e indirectas. Pese a ello, los problemas estructurales de la Comisin se mantuvieron. Las entidades territoriales no cumplieron con los mnimos de inversin establecidos de acuerdo con la exigencia de coberturas mnimas y siguieron contratando directamente a cooperativas. La liquidacin de la cnr se produjo en enero de 2004 en el marco de una reforma general de la administracin pblica (decreto 149 de 2004). Todas sus funciones fueron adscritas al Departamento Nacional de Planeacin (decreto 195 de 2004). Pero se continuaron malgastando los recursos y en 2010 el nuevo gobierno de Juan Manuel Santos present un proyecto de reforma al sistema de regalas, que en su versin original manifestaba buscar una distribucin ms equitativa de los recursos, una planeacin centralizada de las inversiones y la generacin de instrumentos para controlar los efectos macroeconmicos de la bonanza minera y petrolera en Colombia.

Regalas, rentas y poltica

Ya se discuti la evolucin de los diseos institucionales relacionados con las regalas desde el punto de vista del centro administrativo. Al hacer foco en las unidades territoriales, se destaca como dato bsico que debido a una trayectoria de construccin del Estado concentrada en el mundo andino, la mayora de las explotaciones mineras se encuentran en territorios con burocracias raquticas, dinmicas polticas caracterizadas por la lgica de la dominacin indirecta y, en el grueso de los casos, la implantacin de actores armados no estatales y/o ejrcitos privados del narcotrfico. En este contexto, las unidades territoriales se vieron inundadas de manera intempestiva por ros de dinero.

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Para comprender lo que esto significa en la prctica nos remitimos a las tablas 1 y 2, en las que se enumeran los gobernadores y los alcaldes 23 de las unidades territoriales que recibieron ms regalas que fueron condenados por diversos delitos en el periodo 1992-201024.
Tabla 1

Gobernadores acusados y sancionados o condenados en los principales departamentos receptores de regalas, 1992-2010
Departamento Condenados, sancionados y acusados Delitos

Arauca Dos condenados, un sancionado, tres acusados (uno fugitivo) Bolvar Dos sancionados, un acusado Casanare Cuatro sancionados, un acusado

Auxilios, transferencia de recursos al Ejrcito de Liberacin Nacional (eln), mal uso de las regalas, concierto para delinquir, homicidio, conformacin de grupos ilegales, violacin de los protocolos de contratacin Incumplimiento de funciones de la gobernacin, irregularidades en contratacin y vnculos con paramilitares Participacin indebida en poltica, contratacin irregular, parapoltica Peculado y prevaricato, parapoltica, concierto para delinquir agravado, celebracin indebida de contratos Celebracin indebida de contratos

Cesar Dos condenados, un sancionado, dos acusados Huila Un condenado, un sancionado, un acusado

Meta Un condenado, un sancionado, dos acusados

Parapoltica, homicidio, homicidio agravado, participacin en grupos ilegales, celebracin indebida de contratos, narcotrfico, mal uso de dineros pblicos

23. Estos ltimos se agrupan por departamento. 24. Se seleccionaron los ocho municipios mayores receptores de regalas directas entre 1994 y 2009, y los seis departamentos correspondientes, que a su vez son grandes receptores de regalas (a excepcin de Bolvar).

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Tabla 2

Alcaldes acusados y sancionados o condenados en los principales municipios receptores de regalas, 1992-2010
Departamento Municipio Condenados, sancionados Delitos y acusados

Arauca Arauca Dos sancionados, un acusado Bolvar Cartagena Un condenado, un sancionado, un acusado

Celebracin indebida de contratos, desviacin de recursos de regalas para rubros no permitidos y firmas captadoras de dinero Celebracin indebida de contratos, detrimento patrimonial Ejecucin indebida de presupuesto municipal, nexos con paramilitares Falsedad en documentos pblicos, peculado, nexos con paramilitares Celebracin indebida de contratos, prevaricato Peculado por apropiacin, falsedad ideolgica en documento pblico, celebracin indebida de contratos, prevaricato, nexos con grupos armados ilegales Celebracin indebida de contratos, peculado, nexos con grupos armados ilegales Inversin de excedentes de regalas en patrimonio autnomo

Casanare Aguazul Un sancionado, un acusado Tauramena Dos sancionados, un acusado

Cesar Chiriguan Un condenado, un acusado La Jagua Dos condenados, dos de Ibirico acusados Huila Neiva Un sancionado, tres acusados Meta Castilla Un sancionado la Nueva

Nota: en condenas y acusaciones se incluyen fallos y procesos de la Procuradura, la Contralora, la Fiscala y la Corte Suprema de Justicia. Se excluyen los casos absueltos. Se analizan los casos de gobernadores o alcaldes elegidos por voto popular; no se incluyen mandatarios encargados. Fuente: Boletn de Noticias y Relatoras de la Procuradura General de la Nacin, Boletn de Noticias Fiscala General de la Repblica, Boletn de Noticias Presidencia de la Repblica, fallos de la Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional. Medios de comunicacin: El Espectador, El Tiempo, La Repblica, El Heraldo, La Silla Vaca, Verdad Abierta, Semana, Congreso Visible, Cambio, El Colombiano, Vanguardia Liberal, Caracol Radio (versin escrita), Rcn Radio (versin escrita).

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La primera observacin que surge a simple vista es que la cantidad de funcionarios involucrados en delitos serios es enorme. En Arauca, por ejemplo, tres gobernadores fueron acusados dos ms condenados y otro sancionado, de los cuales uno de ellos se encuentra fugitivo por homicidio, colaboracin con guerrillas y paramilitares y concierto para deAl parecer, los linquir, adems de las rutinarias violaciones al rgimen de contratacin. En realidad, en varias departamentos coyunturas crticas prcticamente el ncleo de afectados de modo la dirigencia poltica araucana termin en la ms virulento son crcel. Algo similar sucede en Casanare. Al parecer, los departamentos afectados de modo ms virulento son precisamente los de demogrfica y presencia menor densidad demogrfica y presencia del Estado. Sin embargo, como se mencion con del Estado n anterioridad, solo un estudio cuantitativo serio podra aclarar si en las unidades territoriales mineras el nivel de descomposicin estatal es ms alto que en las dems. Independientemente de la respuesta, el hecho de que las unidades mineras hayan recibido de manera repentina rentas de dimensiones gigantescas cambi el escenario, pues gener fuertes incentivos a los actores armados ilegales y a los polticos para correr tras de ellas.

precisamente los de

menor densidad

Esto es precisamente lo que observamos en el periodo mencionado. Tanto las guerrillas sobre todo el eln25 como los paramilitares26 capturaron rentas de la economa petrolera de manera sistemtica. Tomemos el caso de Arauca, donde el eln y los paramilitares establecieron slidos vnculos con el poder poltico local, lo que les permiti a los primeros obtener financiacin y al segundo, fortalecer su base electoral. El eln tambin extorsion directamente a las multinacionales petroleras y obtuvo por esa va una financiacin vital 27. En 1992, Csar Gaviria declar el estado de conmocin interior y tom medidas para evitar la apropiacin por parte de la guerrilla de recursos
25. Jenny Pearce: Oil and Armed Conflict in Casanare, Colombia: Complex Contexts and Contingent Moments en Mary Kaldor, Terry Lynn Karl y Yahia Said (eds.): Oil Wars, Pluto Press, Londres, 2007. 26. Este protagonismo del eln seguramente se debe a un efecto de sustitucin, ya que la organizacin estuvo durante largos periodos menos involucrada en la economa cocalera que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc). Los paramilitares, en cambio, estaban en una posicin especfica pues incorporaron narcos a sus mandos y avanzaron a travs de la construccin de grandes alianzas antisubversivas con las elites regionales, lo que les permiti diversificar sus proyectos econmicos mucho ms que a la guerrilla. 27. J. Pearce: ob. cit.

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de regalas mediante la extorsin, la intimidacin o la apropiacin de las tierras adjudicadas por el Estado en las inmediaciones de las instalaciones petroleras. Los mandatarios departamentales y municipales de Arauca fueron investigados por malos usos de las regalas y por vnculos con la guerrilla y con grupos paramilitares. En octubre de 1993, la alcaldesa de Arauquita fue arrestada por rebelin, y a fines de 2003 cinco das antes de las elecciones la Fiscala detuvo a 31 personas de la dirigencia araucana por presunta colaboracin con la guerrilla. En ese grupo se encontraba el entonces alcalde de Arauca, Jorge Cedeo, el presidente de la Asamblea, dos ex-gobernadores, siete candidatos a la gobernacin, alcaldas y concejos, la contralora departamental y varios funcionarios y contratistas. Aldemar Rodrguez, uno de los testigos en el proceso, explic con las siguientes palabras los mecanismos de captura de rentas de regalas:
Cuando uno aspiraba a ciertos cargos polticos se necesitaba un aval del eln, que era un visto bueno que se obtena asumiendo compromisos con ellos () por un lado concertando el presupuesto con el mando guerrillero. Y por otro, contratando obras con contratistas recomendados por la guerrilla a travs de los vikingos (...) unos papelitos que mandaba el mando al gobernante o al dirigente con instrucciones precisas a favor de la insurgencia o de un contratista especfico.28

Segn Rodrguez, la comisin que reciban los contratistas era de 5% a 7% del valor del contrato. Parte de ese dinero volva a los polticos a travs de la financiacin guerrillera a sus campaas29. Los vnculos con paramilitares tambin han sido objeto de investigacin en el departamento. Freddy Forero Requiniva, el ltimo gobernador elegido por voto popular (por Cambio Radical) y destituido en septiembre de 2008 por la Procuradura, contaba con el padrinazgo poltico de su antecesor, Julio Enrique Acosta Bernal, prfugo de la justicia y contra quien existe una orden de captura por los delitos de homicidio agravado, concierto para delinquir y conformacin de grupos paramilitares, entre otros. Dos exgobernadores de Casanare, Meta, Arauca, Huila, Bolvar y Cesar han sido condenados por vnculos con la parapoltica y otros seis son investigados por el mismo cargo.
28. No se mova una aguja sin permiso de la guerrilla, entrevista, en Semana, 24/11/2003, disponible en <www.semana.com/noticias-nacion/no-movia-aguja-permiso-guerrilla/74830.aspx>. 29. Ibd.

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La capacidad de articulacin de los paramilitares con la economa minera, tanto en ciertas regiones como en rubros especficos, es mucho mayor que la del eln. Esta guerrilla est seriamente debilitada militarmente, sus vnculos con las elites regionales han estado signados por una crnica inestabilidad y su rango de influencia se encuentra severamente restringido por su relacin confrontacional con el Estado. Los paramilitares, en camLos paramilitares lograron bio, lograron construir amplias alianzas regionales que coordinaron los intereses construir amplias de diversos empresarios y de funcionaalianzas regionales que rios de agencias estatales. Eso les permiti coordinaron los intereses convertirse en el principal actor en el proceso de captura de rentas de la economa de diversos empresarios minera, por ejemplo, mediante la articuy de funcionarios de lacin con la produccin y la comercialiagencias estatales. Eso les zacin de oro y la exploracin de nuevas permiti convertirse en el formas de lavado de dinero y de apropiacin de regalas. El ex-comandante de las principal actor en el proceso Autodefensas Unidas de Colombia, Salde captura de rentas vatore Mancuso, revel recientemente en de la economa minera n Washington cmo los paramilitares compran oro en Panam y lo entregan luego a alcaldes en Colombia, quienes lo reportan al Banco de la Repblica como produccin colombiana para cobrar las regalas. Los lavadores se quedan con 70% de esos ingresos y el resto corresponde a los alcaldes. La explotacin real de oro no solo es usada para el blanqueo sino tambin como fuente de financiacin mediante la captura de la explotacin artesanal por parte de jefes paramilitares. La explotacin de Pueblito Meja, al sur de Bolvar, se considera cooptada por los paramilitares herederos de Carlos Mario Jimnez, alias Macaco, y de Rodrigo Prez, alias Julin Bolvar, que llegaron al pueblo en 1998 y reclutaron a gran parte de sus 1.500 habitantes para trabajar en los socavones a cambio de salarios irrisorios que les permiten obtener amplios mrgenes de ganancias30. En el Cesar, la empresa explotadora de carbn Drummond ha sido sancionada por detrimento patrimonial a la Nacin y mal clculo de las regalas que debe girar al departamento y a los municipios de Jagua de Ibirico, El Paso y Chiriguan, y se
30. En el negocio tambin participan las farc, sobre todo en Santander y los Farallones del Valle del Cauca. Con oro lavan dinero y se roban regalas, revel el ex jefe para Salvatore Mancuso y El drama de Pueblito Meja en El Tiempo, 1/8/2010.

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encuentra acusada de haber colaborado con paramilitares en el asesinato de tres lderes sindicales en 200431. Todo esto estuvo asociado al cambio del sistema poltico en Colombia. El viejo eje bipartidista que haba servido de correa de transmisin entre el centro y la periferia se debilit considerablemente, para dar paso a nuevas agrupaciones como Cambio Radical, el Partido de la Unidad Nacional y Alas Equipo Colombia, dominantes en las regiones mineras32 ms laxas an que las tradicionales, mucho menos enraizadas en la poblacin que estas, y que en realidad constituyen antes que nada alianzas de parlamentarios regionales. Esas fuerzas han jugado un papel central en la definicin de los diseos institucionales que regulan el manejo de las regalas mineras. Es preciso subrayar que en el periodo estudiado, y pese a la cantidad astronmica de recursos que han alimentado a las unidades territoriales, el desempeo de las regiones ms favorecidas es claramente deficiente. Con excepcin de municipios grandes como Cartagena donde el Estado tiene ms presencia y es ms robusto, los municipios y los departamentos mineros estn sistemticamente afectados por la pereza fiscal, la ineficiencia, un pobre desempeo en materia social y frecuentes escndalos de corrupcin33.

Conclusiones
El concepto de dominacin indirecta de Tilly debe ser afinado. En realidad, existen diversas modalidades de dominacin estatal indirecta en Colombia. El sistema poltico del pas cafetalero estaba construido sobre un bipartidismo que serva a la vez como correa de transmisin entre centro y periferia34 y como sistema nervioso del funcionamiento del Estado. Ese viejo sistema no puede ni debe ser edulcorado: condujo a una construccin estatal con severas inequidades regionales, concentrado en el mundo andino

31. Salomn Kalmanovitz: Historia de la Drummond y el Cesar en El Espectador, 11/1/2009. 32. En las elecciones para el Senado de 2006 y para la Asamblea departamental en 2007 estos partidos fueron los ms votados en Casanare, Arauca y Meta. 33. dnp : Desempeo fiscal de los municipios, cuatrienio 2002-2005 y anual 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, dnp, Bogot, varios aos; Contralora Delegada para el Sector de Minas y Energa: ob. cit.; dnp : Desempeo integral de los municipios, anual 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, dnp, Bogot, varios aos; Contratos a dedo en Semana, 28/10/2002; As se esfumaron las regalas en El Tiempo, 30/1/2003, entre otros. 34. F. Leal y A. Dvila: ob. cit.; F. Gonzlez: ob. cit.; Mauricio Garca Villegas: Jueces sin Estado. La justicia colombiana en zonas de conflicto armado, Fundacin Konrad Adenauer, Bogot, 2008.

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y fuertemente sesgado en detrimento de las regiones costeras35, lo que dej grandes territorios del pas sin ninguna presencia del aparato estatal y sin habitar36. Al volverse Colombia un pas minero y cocalero, se produjo una fractura entre las regiones andinas densamente pobladas y los nuevos centros de produccin minera y cocalera. Entre ellos haba algunas unidades territoriales fuertes en trminos demogrficos, institucionales y econmicos, pero la regla fue que predominaran las unidades sin grandes ncleos de poblacin37, sin Estado y sin mercados. Las reformas organizacionales del neoliberalismo al funcionamiento del Estado y la creciente captura de jirones del aparato estatal por parte de actores armados ilegales especialmente paramilitares facilitaron la captura de rentas y de funciones y sectores enteros del aparato estatal por actores privados, muchos de ellos ilegales. Se gener de ese modo un nuevo modelo de dominio indirecto en el que ya no hay correas de transmisin, sino una coordinacin por parte del centro de diferentes alianzas regionales involucradas en la distribucin de rentas a travs de redes de agentes polticos, privados e ilegales. Este nuevo modelo expresa una tensin entre las condiciones de la presencia territorial del Estado colombiano y de su viabilidad internacional, en la medida en que esas alianzas abrigan necesariamente a actores que violan el rgimen prohibicionista global de sustancias ilcitas. En este tipo de modelo indirecto, las coaliciones regionales que se articulan territorialmente a la presencia del Estado contienen a agentes ilegales. Pero dicha presencia desestabiliza al Estado, lo pone frente a escndalos continuos y debilita su legitimidad internacional. Ello genera presiones hacia la reforma estatal, pero tambin ofrece una serie de incentivos que otorgan al modelo de dominacin indirecta un equilibrio pegajoso.

35. Adolfo Meisel: Por qu perdi la Costa Caribe el siglo xx? en Haroldo Calvo Stevenson y Adolfo Meisel Roca (eds.): El rezago de la Costa Caribe colombiana, Banrep / Fundesarrollo / Uninorte / Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano, Cartagena, 1999. 36. F. Gonzlez: ob. cit. 37. Por ese motivo Arauca es en la actualidad la unidad territorial con mayor producto interno per cpita en el pas, por encima de Bogot.