Mircoles, 14 de Agosto de 2013

Inicio > Subsidios regresivos 01/06/2013 Subsidios regresivos John Scott ( Ver todos sus artculos ) 1 0 COMENTARIOS

En Mxico los subsidios energticos han alcanzado niveles que los colocan entre los ms altos del mundo. A menudo se les justifica como instrumentos que protegen a los sectores ms vulnerables frente a los aumentos de precio. Durante la crisis financiera de 2008-2009, por ejemplo, el gobierno federal justific la decisin de congelar los precios de las gasolinas, con el afn de apoyar a los que menos tienen, porque son los que ms sufren los efectos de la recesin internacional (Informe Semanal del Vocero de la SHCP, 12 de enero 2010, pp.3-4). Sin embargo, como instrumentos de proteccin social, los subsidios energticos son altamente inefectivos y adems minan la capacidad del Estado mexicano para cumplir con dicha funcin social. Por un lado, generan mltiples costos ambientales locales y globales asociados al sobreconsumo de energticos: enfermedades respiratorias, congestin vehicular, sobreexplotacin de mantos acuferos (subsidio elctrico para bombeo en tierras de riego), calentamiento global, etctera. Por otro, transfieren recursos fiscales escasos al consumo corriente de la poblacin, principalmente de los estratos de mayor ingreso, limitando la capacidad del Estado para invertir en crecimiento, seguridad, o un sistema de proteccin social universal. Estos costos son especialmente altos en el contexto de escaso crecimiento econmico, alta desigualdad del ingreso, baja capacidad tributaria, persistente pobreza (asociada a los tres factores anteriores), y la creciente inseguridad pblica que vive el pas.

Los recursos pblicos que se han asignado a subsidiar el consumo de energticos en 20062012 representaron un monto acumulado equivalente a 14% del producto interno bruto (PIB), de los cuales 6.1% correspondieron a subsidios a gasolinas, 5.9% a electricidad y 0.9% a gas LP (grfica 1). Durante 2008, cuando se duplic el precio internacional del petrleo, estos subsidios alcanzaron un mximo histrico cercano a 400 mil millones de pesos (mmp). Esta cifra represent, en ese ao, 3.3% del PIB: 18% del gasto pblico programable, 30% del gasto en desarrollo social, ms que todo el gasto pblico en salud, y 10 veces el presupuesto del principal programa contra la pobreza, Oportunidades. En 2009 cay drsticamente el subsidio a combustibles fsiles, como efecto de la cada en los precios internacionales asociada a la crisis financiera, pero a partir de 2010 el subsidio retom una tendencia creciente y en 2012 alcanz 223 mmp, monto similar al ejercido en 2008. En el primer trimestre de 2013 este subsidio ha acumulado 23.1 mmp. Este subsidio se ha acumulado porque las tasas de ajuste del precio de la gasolina que determina el gobierno (Hacienda), diseadas en principio para estabilizar el precio al consumidor, se han rezagado respecto al aumento en los precios internacionales en el curso de la ltima dcada: en 2002-2012 el precio al pblico de la gasolina Magna aument 84%, mientras que el precio internacional de importacin para Pemex aument 413% (Mxico importa actualmente cerca de la mitad de la gasolina que se consume en el pas). El subsidio a gasolinas no se contabiliza como un rubro de gasto pblico financiado por medio de impuestos generales en el presupesto federal, sino como una reduccin en los ingresos petroleros que el gobierno obtiene de Pemex. Por ejemplo, en ausencia del subsidio, en 2008 el gobierno federal hubiera obtenido ingresos petroleros por un monto de 7.5% del PIB para financiar el gasto pblico. Pero el subsidio se financi en efecto por medio de una reduccin de 2.3% del PIB en los ingresos petroleros que recibe el gobierno federal. En otras palabras, el mecanismo de precios de las gasolinas que determina el subsidio asigna una parte importante de los ingresos petroleros extraordinarios (en los picos cclicos del precio del petrleo) a gasto corriente en combustibles fsiles. Otra forma de entenderlo es como un instrumento que transfiere la variabilidad (y en la ltima dcada el crecimiento de largo plazo) en el precio de los combustibles de los consumidores de

energticos (principalmente estratos de mayores ingresos) hacia las finanzas pblicas y sus beneficiarios netos (principalmente de menores ingresos).

La asignacin de los ingresos petroleros que implica el subsidio a la gasolina puede contrastarse con dos mecanismos de asignacin alternativos comunes en los pases exportadores de petrleo: a) inversin en infraestructura o fondos de inversin, o b) financiamiento de programas sociales o transferencias directas en beneficio de la poblacin de bajos recursos. No es necesario juzgar los mritos y costos relativos de estas dos estrategias para apreciar que la estrategia del subsidio a las gasolinas resulta el peor escenario posible: ni inversin para el crecimiento y la sustentabilidad (fiscal y ambiental), ni gasto redistributivo para reducir la desigualdad y la pobreza en el corto plazo. Es necesario destacar que el costo total que impone el diseo actual del subsidio a gasolinas, y los precios de los otros energticos en Mxico, no se limita al de los subsidios as estimados. Es necesario considerar adems el gasto fiscal por los impuestos positivos que se dejan de recaudar sobre estos bienes. Mxico se encuentra entre los pases con precios ms bajos de gasolinas dentro de la OCDE y dentro del 20% con precios ms bajos de entre 196 pases (WDI, Banco Mundial). La mayora de los pases de la OCDE aplican impuestos a gasolinas en un rango entre 50% y 60%. Usando estimaciones recientes de un impuesto ptimo a gasolinas en Mxico,1 el subsidio a gasolinas e imposicin simultnea de un impuesto ptimo generara un aumento total en la recaudacin tributaria de 3.8 puntos del PIB en 2012 (1.6 puntos por la eliminacin del subsidio, y 2.2 puntos por el impuesto), equivalente a 40% de la

recaudacin tributaria total de ese ao (9.4% del PIB). Si se agregara a esto el gasto fiscal asociado a las exenciones y tasa cero del IVA (220 mil 433 mmp en 2012, estimado por la SHCP), eliminando as todos los subsidios y gastos fiscales generalizados al consumo, el efecto total sera un aumento en los recursos fiscales de 5.9% del PIB, o 63% de la recaudacin tributaria actual. Distribucin de los subsidios Por diseo, los subsidios energticos son regresivos en trminos absolutos (se concentran principalmente en los estratos de mayores ingresos), ya que se distribuyen en funcin de la capacidad de consumo de los hogares. Esto es as especialmente en un contexto de alta desigualdad del ingreso, como es el caso de Mxico. En la grfica 2 se contrastan la distribucin de los principales subsidios energticos con los principales programas de transferencias dirigidas y de proteccin social (Seguro Popular).2

Dada la distribucin y el tamao de los subsidios energticos frente a las transferencias dirigidas, estos subsidios anulan y revierten la progresividad absoluta de las transferencias. En la grfica 3 se puede apreciar que la distribucin pro pobre de Oportunidades se convierte en una concentracin de beneficios inversa, en los estratos de mayores ingresos, una vez que se agregan los subsidios generalizados al consumo (subsidios energticos y gasto fiscal en gasolinas e IVA). As, mientras que estos subsidios representaron un beneficio medio anual por persona de ms de dos mil pesos para el decil (10%) ms pobre de la poblacin, representaron casi 20 mil pesos por persona para el decil ms rico (montos de 2012, distribucin de gasto en energticos estimada a partir de datos de 2010).

An este nivel de regresividad absoluta de los subsidios energticos no implica que stos no beneficien a las poblaciones pobres ni contribuyan a disminuir la desigualdad. Dada la distribucin del ingreso que impera en Mxico, y el peso mayor del consumo en el ingreso de los hogares ms pobres, a pesar de su regresividad absoluta la distribucin de los subsidios es menos desigual que la distribucin del ingreso, por lo que resulta progresiva en trminos relativos, es decir, midiendo el subsidio como proporcin del ingreso de los hogares: los subsidios energticos representan en promedio 11% del ingreso de los hogares en el decil ms pobre, pero slo 2% para los hogares en el decil ms rico. Por ello, cualquier reforma de los subsidios debe reconocer que la eliminacin de estos subsidios sin sustitucin por instrumentos ms progresivos daara ms a los estratos ms pobres de la poblacin, y plantearse no como un ahorro de recursos pblicos sino como una reasignacin hacia mejores instrumentos. Lo que revela claramente este anlisis de incidencia es que el impacto de estos subsidios en la disminucin de la desigualdad y la pobreza en Mxico es extremadamente inefectivo en relacin a los recursos que absorben, y en comparacin a los instrumentos de proteccin social y transferencias dirigidas disponibles al gobierno. De subsidios generalizados a proteccin social universal En el contexto de desigualdad del ingreso que impera en Mxico, los subsidios generalizados al consumo resultan altamente ineficientes como instrumentos de proteccin social aun respecto a instrumentos de gasto no focalizados. Si se hubiera reasignado el subsidio a gasolinas ejercido en 2012 por medio de una transferencia universal, idntica para el ms rico que para el ms pobre, la incidencia de estos recursos en el ingreso de los

ms pobres hubiera aumentado de 6% a 22% y la reforma hubiera resultado beneficiosa para el 60% ms pobre de la poblacin. El impacto potencial en el ingreso de los ms pobres sera an mayor si estos recursos se asignaran por medio de Oportunidades, lo que implicara un aumento de 73% en el ingreso del decil ms pobre. Sin embargo, esto ltimo difcilmente sera factible en la prctica pues supondra cuadruplicar las transferencias de Oportunidades sin modificar la efectividad de sus mecanismos de focalizacin, impondra fuertes desincentivos laborales a sus beneficiarios, y aun si Oportunidades retuviera su capacidad de focalizacin actual, sta implica que cerca de 46% de la poblacin con ingresos menores a la lnea de bienestar mnimo (principalmente en reas urbanas) permaneceran excluidas de la transferencia. La idea de una transferencia monetaria universal, o renta bsica, como una forma ms justa y eficiente de repartir una parte de las rentas de un recurso natural comn, y en particular los hidrocarburos, ha sido aplicada en diversos contextos, incluyendo la Renta Dignidad de Bolivia, el fondo de pensiones de Noruega, la reparticin anual de una parte de la renta petrolera como renta ciudadana en Alaska, y la reciente reforma a los subsidios energticos en Irn, que elimin subsidios energticos (y de transporte pblico, trigo y pan) por un valor de 60 billones de dlares (15% del PIB) transfiriendo estos beneficios a una renta bsica universal (Tabatabai; Segal 2011a,b).3 Estas transferencias pueden tomar muchas formas, desde transferencias directas a cuentas para cada hogar o persona (Alaska, Irn), hasta pensiones bsicas no contributivas para adultos mayores (Bolivia) y financiamiento de pensiones futuras (Noruega). Una reforma ptima para la reasignacin de los subsidios energticos en el caso de Mxico podra incluir dos componentes bsicos: a) Proteccin social universal: un piso bsico no contributivo como base de un sistema de proteccin social universal, con los beneficios tradicionales de la seguridad social (salud, pensin de vejez, seguros de vida, discapacidad y desempleo, etctera). Esto permitira eliminar las dos brechas ms amplias en la pobreza multidimensional (Coneval), el acceso a la salud y a la seguridad social, que en 2010 an afectaba a 31.8% y 60.7% de la poblacin, respectivamente. b) Ingreso mnimo. Un ingreso mnimo suficiente para adquirir una canasta alimentaria bsica garantizado para toda la poblacin independientemente de sus caractersticas laborales y a lo largo de todo el ciclo de vida. Esto permitira, en principio, eliminar la pobreza extrema por ingresos (poblacin con ingresos menores a la lnea de bienestar mnimo: 19.4% en 2010) y reducir la poblacin sin acceso a la alimentacin (24.9%). En aos recientes el primer componente ha generado un amplio consenso acadmico, poltico y en la opinin pblica ms ampliamente (Levy, CEEY, Coneval),4 y representa uno de los dos principales compromisos del nuevo gobierno en materia social. El segundo componente no forma parte de los modelos tradicionales de proteccin social, pero ha sido incluido en algunas de las discusiones recientes (Coneval, CEEY, Scott 2012), y se relaciona directamente con un segundo compromiso social de la presente administracin federal, la Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) o la estrategia Sin Hambre. Este objetivo podra lograrse en principio por medio de una Renta Bsica Universal, pero su

costo fiscal sera prohibitivo: el costo de una transferencia suficiente para cubrir la brecha media respecto a la lnea de bienestar mnimo sera del orden de 2.9% del PIB, y aun este monto no garantizara que toda la poblacin en pobreza extrema alcanzara esta lnea. La alternativa es una estrategia amplia de coordinacin focalizada de mltiples intervenciones diseada para concentrar activos, oportunidades productivas y transferencias directas suficientes sobre la poblacin ms pobre, como busca la CNCH. A la luz de los recursos fiscales que se podran liberar eliminando los subsidios energticos junto con el resto de los subsidios generalizados al consumo que persisten en Mxico (5.9% del PIB), podemos concluir que el reto en este caso, como para la creacin de un sistema efectivo, integral y universal de proteccin social, no es de recursos, sino de voluntad poltica y capacidad institucional para disear e implementar este nuevo pacto fiscal. n John Scott. Profesor-investigador del CIDE. Este artculo se basa en trabajos recientes del autor que el lector interesado puede consultar para mayores detalles: Redistribucin de los subsidios a los combustibles en Mxico: Oportunidades de Reforma, 2013 (estudio financiado por Climate Works Foundation, Grant # 12-0441); Proteccin social universal, en Seguridad social universal: retos para su implementacin en Mxico, Hernndez Trillo, ed., CIDE, 2012; Quin se beneficia de los subsidios energticos en Mxico?, en El uso y abuso de los recursos pblicos, Elizondo y Magaloni, eds., CIDE, 2012.
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Fausto Hernndez y Arturo Antn en El impuesto sobre la gasolina: una aplicacin para Ecuador, El Salvador y Mxico (CIDE, 2013) han estimado un impuesto ptimo a la gasolina en Mxico, tomando en cuenta tanto la eficiencia de las gasolinas como fuente de recaudacin por su baja elasticidad-precio, como sus mltiples costos ambientales, de 48.2 centavos de USD por litro, equivalente a 72% del precio de produccin en 2012. La estimacin del impacto fiscal de este impuesto que se presenta a continuacin asume una elasticidad precio de la gasolina de -0.5, propuesta en el artculo citado como valor medio de las estimaciones disponibles en la literatura. 2 La distribucin del subsidio a gasolinas se estima tomando en cuenta el gasto asociado tanto al transporte privado como al transporte pblico. Los combustibles fsiles tambin son un insumo en el transporte y produccin de prcticamente todos los bienes y servicios. Este efecto podra aproximarse con la distribucin del gasto corriente total de los hogares, que aumentara ligeramente la regresividad absoluta del subsidio. El subsidio elctrico residencial resulta menos regresivo gracias a la aplicacin de tarifas progresivas (crecientes para bloques crecientes de consumo) hasta la eliminacin total del subsidio para consumidores domsticos de alto consumo (DAC). 3 Hamid, Tabatabai (2010): The Basic Income Road to Reforming Irans Subsidy System, BIEN, manuscrito, agosto; Segal, Paul (2011a): Resource Rents, Redistribution, and Halving Global Poverty: The Resource Dividend, World Development 39 (4): 475489; Segal, Paul (2011b): El petleo es nuestro: The distribution of oil revenues in Mexico, en The Future of Oil in Mexico, James A. Baker III Institute for Public Policy and The Mexican Programme at Nuffield College, Oxford University. 4 Levy, S. (2010): Buenas intenciones, malos resultados. Poltica social, informalidad y crecimiento econmico en Mxico, Editorial Ocano, Mxico; CEEY (2012): El Mxico del 2012.

Reformas a la hacienda pblica y al sistema de proteccin social, Centro de Estudios Espinosa Yglesias; Coneval (2012): Evaluacin Estratgica de Proteccin Social en Mxico. 4 Levy, S. (2010): Buenas intenciones, malos resultados. Poltica social, informalidad y crecimiento econmico en Mxico, Editorial Ocano, Mxico; CEEY (2012): El Mxico del 2012. Reformas a la hacienda pblica y al sistema de proteccin social, Centro de Estudios Espinosa Yglesias; Coneval (2012): Evaluacin Estratgica de Proteccin Social en Mxico.
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Pginas: 1 Se pretende engaar a la ciudadania 2

Rogelio Guerrerp - 07/08/2013 15:02:30

Mi opinion se basa en que las empresas pararestatales como PEMEX; la CFE, y como lo fue TELMEX, Se nos venden como empresas que "ya no son rentables", pero no se nos dice por que. En el caso de PEMEX Y CFE, empresas descuidadas de gobiernos que solo se dedicaron a sacar dinero de ahi y nunca regresarlo en innovacion, en modernizacion. Si a eso le sumamos las administraciones sindicales que han exprimido a mas no poder dichas

empresas tenemos otro gran problema, porque son en los lideres sindicales y en los corporativos en donde se roban el dinero. O que les parece que los juridicos de PEMEX y CFE pierdan el 90% de los juicios?, ahi la empresa paga y los abogados se quedan con la lana. En mi opinion PEMEX y CFE no deben de privatizarse. La idea de que con ello se ampliarian las opciones para la ciudadania y bajarian los precios es ridicula, ya que como el caso de TELMEX, hay mas oferta de servicios, pero si el usuario pide calidad esa calidad le cuesta mas, y tiene que pagarlo o quedarse sin servicio. Quieres servicio barato no es de calidad. Si con la venta de TELMEX, Slim se convirtio en el mas rico del mundo, con un pedacito de PEMEX o CFE Slim sera un pobreton mas del pais. el negocio de la vida solo es para los cuates del presi, o en su defecto los ricos seran mas ricos y los pobres mas pobres. Olvidaba

Germn Prez - 21/06/2013 10:10:11

Olvidaaba comentar que este artculo y muchos otros que estn por publicarse en todos los medios de comunicacin, aunque si sacan a la luz problemas reales de la paraestatal, estn orientados a planchar la propuesta de reforma energtica que sacar el gobierno federal en los prximos das. Me preocupa que algunos medios ya comentan que PRI ya negocin con el PAN para hacer mayora y sacar la reforma. Mi pregunta es, en verdad elegimos a los diputados para hacer y deshacer las leyes de este pas, vender bienes pblicos, favorecer intereses privados, permitir abusos de empresas privadas, condonar impuestos en cantidades escandalosas a corporaciones altamente rentables?. Por otra parte, no debemos olvidar que todas las privatizaciones en Mxico han sido fraudulentas; recuerden el caso TELMEX que subi al Slim a ser el hombre ms rico del mundo; a Banamex que fue vendido a un empresario amigo del Estado y que despus vendi a City Group sin pagar un solo peso por esa venta, y as, podriamos ennumerar una serie de anomalas. Interesante estudio

Annimo - 21/06/2013 09:55:55

Interesante el diagnstico que hace sobre el subsidio a los combustibles; sin embargo, me queda una duda y es si una disminucin a los ingresos petroleros como nos dice se manejan los precios de los combustibles al consumidor final debe llamarse subsidio? Sabemos que PEMEX ha sido desde la dcada de los 70s la caja chica de la SHCP, pero tambin sabemos que intencionalmente se ha descuidado la inversin para la modernizacin de la paraestatal y por eso es ineficiente. Creo que si el gobierno quiere reforma petrolera, deber darnos argumentos slidos para estar de acuerdo, porque los argumentos de la ineficiencia no lo son. Cuando existe voluntad y una visin clara de negocio, no es necesario que vaya a manos privadas, es mentira que solo en manos privadas va a ser eficiente. En mi caso, prefiero que siga siendo la caja chica del gobierno y que los ingresos petroleros se destinen a obra pblica, que con la entrada de inversin privada la utilidad vaya a manos y lujos de empresarios privadas de otras naciones, pero es un punto muy extremo, pues creo que con mano firme y transparencia se puede rescatar a la paraestatal de las corruptelas e ineficiencias. Brujera Fiscal

Aurelio G - 17/06/2013 00:59:12

Uno de los factores inflacionarios son los aumentos mensuales a la gasolina, el gas y en general los servicios que estn a cargo de los gobiernos federales, estatales y municipales. Son increibles los porcentajes de medicin inflacionaria que presenta el gobierno federal cuando alguno de los consumidores nota una reducin de la cantidad de artculos en su carro del supermercado o un incremento de los costos por la misma mercanca. Sin mencionar los articulos del campo (cuyo costo se ha incrementado, pues antes se poda adquirir un kilo de pltano por un peso, o $1.50, cuando estaba escaso, por ejemplo). Necesita ser brujo el consumidor para emplear hechizos y comjuros para poder comprar lo mnimo que necesita, si es que puede comprar una varita mgica para multiplicar el dinero, como Jess hizo con los panes(segn cuentan los evangelios). Algunos funcionarios poseen una varita poderosa pa multiplicar sus ingresos y despus desaparecerlos depositndolos e algn paraso fiscal. Una clase poltica acaudalada y un sector empresarial con una ambicin desmedida corroen a un ineficiente recaudador fiscal se empea en hacer cada vez ms complejas la leyes para alentar la evacin fiscal.Por ley usted puede evitar pagar el impuesto al valor agregado (si se dedica a actividades empresariales) porque puede deducirlo del impuesto sobre la renta) mientras que el contribuyente que gana su salario semanal, quincenal o mensual no puede deducir el IVA del ISR, lo que lo convierte en un impuesto slo para asalariados. Y LOS SUBSIDIOS DE LAS EMPRESAS PRIVADAS POR PARTE DEL ESTADO?

Annimo - 17/06/2013 00:35:33

Esto parece una campaa a favor de la privatizacin de los energticos, sin embargo, porque no se habla de los subsidios que reciben las empresas privadas en Mxico, especialmente la condonacin de impuestos a muchas empresas privadas que pagan menos impuestos que un ciudadano que gana un poco ms del salario mnimo al mes, gracias a sus llamas asociaciones civiles que se han convertido en la forma de ayudar a la sociedad para evasin fiscal.