VINTE E CINCO ANOS DA LEI DA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

Plenarium, v.5, n.5, p. 236 - 243, out., 2008

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Suely M. V. G. de Arajo*

Vinte e cinco anos da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente

1. Consideraes iniciais
Editada surpreendentemente em poca de regime poltico fechado, em que o ambientalismo moderno ainda dava passos iniciais no pas, a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, contempla um instrumental, em termos de polticas pblicas para o meio ambiente, que, sem dvida, pode ser considerado inovador e descentralizador. A questo que se coloca a seguinte: at que ponto as disposies dessa lei cumprem a contento, hoje, a misso de traar as normas gerais, em nvel federal, para a concepo e implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente? Aps mais de vinte e cinco anos de sua entrada em vigor, qual o significado das regras contidas nessa lei para a prtica das aes pblicas e privadas que tm interferncia com a questo ambiental?
* Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, urbanista e advogada, consultora legislativa de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano da Cmara dos Deputados.

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2. Breve panorama
O contedo da Lei 6.938/1981 pode ser dividido nos seguintes tpicos: 1) princpios e objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente; 2) Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama; e 3) instrumentos de poltica ambiental. Em relao Poltica, so listados no art. 2 da lei uma srie de princpios que devem ser observados. O primeiro deles, a ao governamental na manuteno do equilbrio ecolgico, considerando o meio ambiente como um patrimnio pblico a ser protegido, tendo em vista o uso coletivo, pode ser considerado um precursor do dispositivo da Constituio Federal que define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um bem de uso comum do povo (art. 225, caput, da CF). No mesmo artigo encontram-se princpios que, agregados, enquadram-se perfeitamente no discurso do desenvolvimento sustentvel, que s viria a se consolidar alguns anos depois, a partir da publicao do Relatrio Brundtland (1987): racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar; planejamento e fiscalizao do uso dos recursos ambientais; proteo dos ecossistemas com a preservao de reas representativas; incentivos a tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos ambientais etc. Na mesma linha, o art. 4 da lei insere entre os objetivos da Poltica a compatibilizao do desenvolvimento socioeconmico com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico, bem como a preservao dos recursos ambientais com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente. Mais inovadora do que a adoo de elementos do discurso do desenvolvimento sustentvel parece a referncia expressa, no mesmo dispositivo da lei, ao princpio do usurio/ poluidor-pagador. Entre os objetivos da Poltica, explicita-se a imposio, ao usurio, de contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos, sem prejuzo da obrigao daquele que degrada de reparar os danos causados. O princpio do usurio/ poluidor-pagador, registre-se, tem presena de peso nos documentos internacionais sobre a questo ambiental firmados a partir da Conferncia do Rio (1992). A Lei 6.938/1981 institui um esquema a partir do qual os diferentes nveis de governo deveriam trabalhar de forma integrada na proteo e melhoria da qualidade ambiental. O Sisnama composto de todos os rgos federais, estaduais e municipais que atuam no setor, com papel de destaque para o Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama, que no apenas assessora as polticas governamentais para o meio ambiente, mas tambm contemplado com poder normativo em relao a critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente.

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Deve ser dito que, mesmo tendo sido institudo h mais de duas dcadas, o Sisnama ainda no se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. So exemplos de problemas existentes: 1) centralizao injustificada de atribuies no Ministrio do Meio Ambiente MMA e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama; 2) sobreposio e conflito nas atuaes do MMA/Ibama e dos rgos seccionais (estaduais); 3) indefinio do papel dos rgos locais (municipais) e conflito entre eles e os rgos seccionais; 4) indefinio dos limites do poder normativo Conama; e 5) falta de dilogo com sistemas voltados a reas especficas da gesto ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, que rene os comits de bacia e as agncias de gua. As disfunes do Sisnama, sem dvida, geram fortes efeitos negativos nos resultados dos programas e das aes que integram a Poltica. Esses problemas, cumpre dizer, no tm sido ignorados pelas autoridades governamentais. Por deliberao da 1 Conferncia Nacional do Meio Ambiente (2003), foram criadas comisses tcnicas tripartites, com representantes dos trs nveis de governo, em todos os estados, com a funo de ser um espao permanente de articulao entre os rgos responsveis pela poltica ambiental. No que se refere aos instrumentos de poltica ambiental, a Lei 6.938/1981 traz em seu art. 9 uma lista ampla, que inclui, entre outros, o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais e o licenciamento ambiental, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos, o Cadastro Tcnico Federal de atividades potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais etc. O licenciamento ambiental o instrumento ao qual se dedica mais ateno. Fica estabelecido no art. 10 que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos ou atividades utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental Mais inovadora do que a adoo de elementos do dependem de prvio licenciamento do rgo estadual discurso do desenvolvimento sustentvel parece a competente do Sisnama. Ao Ibama, segundo a lei, referncia expressa, no mesmo dispositivo da lei, cabe o licenciamento dos empreendimentos com ao princpio do usurio/poluidor-pagador. impacto de mbito regional ou nacional. A Lei 6.938/1981 tambm tem dispositivos voltados s sanes a serem aplicadas aos transgressores da legislao ambiental, na esfera administrativa (art. 14) e penal (art. 15). Ocorre que tais dispositivos podem ser considerados, praticamente na ntegra, tacitamente revogados pela Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, a Lei de Crimes Ambientais.

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Entende-se que permanece em vigor, por no se confundir com a aplicao de sanes penais ou administrativas, a responsabilidade civil objetiva prevista no 1 do art. 14 da Lei 6.938/1981. O poluidor, independentemente da existncia de culpa, obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Mencione-se que poluio, nos termos do art. 3 da lei, tem uma acepo ampla de efeitos sobre o ambiente natural e tambm sobre o meio socioeconmico.

3. Aperfeioamentos ou remendos?
A Lei 6.938/1981 sofreu uma srie de ajustes ao longo do tempo sem que sua estrutura bsica fosse alterada. Vrios so decorrncia automtica de alteraes na estrutura administrativa do governo federal, como a substituio da extinta Secretaria Especial do Meio Ambiente Sema do Ministrio do Interior pelo Ibama e, atualmente, pelo MMA/Ibama. Mesmo essas modificaes de cunho administrativo, todavia, no devem ser desconsideradas. O Conama, por exemplo, originalmente era colocado como rgo superior do Sisnama, posio agora ocupada pelo Conselho de Governo. Ocorre que o Conselho de Governo no se tem dedicado questo ambiental, e o Conama, na prtica, atua como o rgo nacional mais relevante na estrutura do Sisnama. Mencione-se que a composio do Conama, que tem representantes dos governos federal, estadual e municipal, do setor produtivo e das organizaes ambientalistas, na verso inicial da lei tratada no art. 7, atualmente matria apenas de regulamento. Alguns ajustes efetivados na Lei 6.938/1981 so aperfeioamentos tcnicos necessrios do contedo da lei. Como exemplo, tem-se o dispositivo que colocava entre os instrumentos da poltica nacional do meio ambiente a criao de reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental e de relevante interesse ecolgico. Em 1989, passou-se a fazer referncia criao de espaos territoriais especialmente protegidos, O poluidor, independentemente da existncia de forma coerente com o previsto no art. 225, inciso de culpa, obrigado a indenizar ou reparar III, da Constituio Federal. No mesmo sentido, temos danos causados ao meio ambiente e a se a revogao, pela Lei n 9.985, de 18 de julho de terceiros, afetados por sua atividade. 2000, que regula o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, do art. 18 da Lei 6.938/1981. O dispositivo transformava em reservas ou estaes ecolgicas as reas de Preservao Permanente APPs institudas pelo art. 2 da Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Antes da revogao, gerava-se uma confuso entre unidades de conservao e APPs, dois instrumentos com finalidades e, principalmente, formas de implementao distintas.

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Acrscimos na Lei 6.938/1981 que parecem bastante questionveis so os dispositivos relativos aos preos dos servios e produtos do Ibama e Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental TCFA, cujo fato gerador o exerccio do poder conferido autarquia para o controle e a fiscalizao das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais (arts. 17-A a 17-Q e anexos). A Tabela de Preos dos Servios e Produtos Cobrados pelo Ibama, anexada Lei 6.938/1981 pela Lei n 9.960, de 28 de janeiro de 2000, prev cobranas que, parece, deveriam ter sido fixadas na forma de taxa, e no de preo pblico, entre elas as referentes ao processo de licenciamento ambiental. As atividades inseridas na tabela, com exceo apenas do item relativo aos optantes de reposio florestal, Se o empreendedor pretende implantar uma tm carter coativo. As licenas, autorizaes e registros atividade industrial, por exemplo, necesso obrigatrios em razo da Lei 6.938/1981 e de uma sariamente deve submeter seu projeto ao srie de outras normas ambientais. Se o empreendedor devido processo de licenciamento perante o pretende implantar uma atividade industrial, por exemrgo ambiental competente. plo, necessariamente deve submeter seu projeto ao devido processo de licenciamento perante o rgo ambiental competente. Nessa situao ftica, no se deve falar em preo pblico e sim em submisso ao poder de polcia. Na concepo da TCFA, instituda pela Lei n 10.165, de 27 de dezembro de 2000, tomou-se como pressuposto a existncia de atividades de controle e fiscalizao por parte do Ibama nas empresas consideradas potencialmente poluidoras ou utilizadoras de recursos ambientais. Perceba-se que no se pode falar em taxa quando o liame entre a atividade estatal e o contribuinte indefinido. O Ibama deve, efetivamente, desempenhar atividades inerentes a esse poder de polcia em relao aos contribuintes caracterizados como sujeitos passivos do tributo. O rgo exerce, de fato, essas atividades? De forma geral, sim, mas, com certeza, no sobre todos os sujeitos passivos da TCFA. Sobre os empreendimentos licenciados pelo Ibama, inegvel que ocorre a fiscalizao por parte da autarquia. No mnimo, h uma fiscalizao peridica no mbito do processo de renovao da licena de operao. Ocorre que a atividade de licenciamento tem a cobertura de uma outra cobrana, caracterizada como preo pblico pelo anexo acrescido Lei 6.938/1981 pela Lei 9.960/2000. No licenciamento ambiental, conforme j referido, o Ibama tem competncia restrita aos casos de relevncia regional ou nacional (art. 10, 4, da Lei 6.938/1981), detalhados no art. 4 da Resoluo n 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conama. Nos outros empreendimentos, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente prev que a atuao da autarquia, em relao fiscalizao ambiental, ocorre em carter supletivo atuao do rgo ambiental estadual (art. 6, caput, incisos IV, V e VI, combinado com arts. 10, 3, e 11, 1). Dessa constatao surge inevitvel polmica em relao base jurdica da TCFA. Ives Gandra Martins discorda desse questionamento, cita a exposio de motivos que acompanhou o projeto de lei que gerou a Lei 10.165/2000,
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a qual diferenciava a TCFA do preo pblico cobrado no momento do licenciamento ambiental, e defende que funo do Ibama exercer efetivamente seu poder de polcia sobre todas aquelas empresas potencialmente poluidoras (MARTINS, s.d.). Mesmo que se defenda que os dispositivos relativos aos preos pblicos e TCFA no apresentam problemas, sua presena no corpo da Lei 6.938/1981 soa estranha. Em diploma legal que se prope a traar as bases da Poltica Nacional do Meio Ambiente, passa-se a disciplinar, por exemplo, que o custo da licena para exposio de animais silvestres, por formulrio, de R$ 32,00 (trinta e dois reais); para exportao de produtos derivados da fauna, por formulrio de at catorze itens, R$ 37,00 (trinta e sete reais), e assim por diante.

4. As lacunas
J h alguns anos tem-se defendido a necessidade de serem estabelecidas regras mais claras sobre o funcionamento do Sisnama. Uma das propostas mais relevantes tem sido a elaborao de uma lei complementar que regule a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-cpios em termos das aes voltadas proteo do meio ambiente, ao combate da poluio e preservao das florestas, da fauna e da flora, com base no art. 23, incisos VI e VII, e pargrafo nico, da CF. Com essa inteno, deve-se registrar, tramitam duas proposies no Legislativo: o Projeto de Lei Complementar n 12, de 2003, de autoria do deputado Sarney Filho, e o Projeto de Lei Complementar n 388, Um debate extremamente intede 2007, de autoria do Poder Executivo. ressante, ainda no travado, diz Entre os juristas da rea do Direito Ambiental, h nomes de respeito possibilidade de os peso defendendo a relevncia da edio dessa lei complementar, como dispositivos da Lei 6.938/1981 Milar (2000, p. 242) e Antunes (2005, p. 75). H outros, contudo, que tratam do Sisnama serem com posio cautelosa a esse respeito. Machado (1999, p. 48 a 55), considerados recepcionados por exemplo, destaca que a futura lei complementar no pode, por como lei complementar pela exemplo, especificar atribuies para Estados, Distrito Federal e MuniConstituio de 1988. cpios, campo reservado Constituio Federal. Um debate extremamente interessante, ainda no travado, diz respeito possibilidade de os dispositivos da Lei 6.938/1981 que tratam do Sisnama serem considerados recepcionados como lei complementar pela Constituio de 1988. Ora, o que o Sisnama se no um instrumento para assegurar a atuao coordenada e cooperativa entre os entes da Federao no campo da poltica ambiental? Adotada essa linha de raciocnio, at que ponto o restante do contedo da Lei 6.938/1981 no pode ou mesmo deve ser considerado lei complementar? Outro ponto de discusso importante, que tambm apresenta relao com a lei complementar com base no art. 23, incisos VI e VII, e pargrafo nico, da Constituio, a necessidade,

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Matrias relevantes esto ausentes da lei, como a avaliao ambiental estratgica, a auditoria ambiental ou a ponderao, no licenciamento ambiental, das contribuies de gases de efeito estufa dos empreendimentos.

ou no, de normas da Unio sobre o licenciamento ambiental mais detalhadas do que as presentes no art. 10 da Lei 6.938/1981. Consta desse dispositivo apenas a previso genrica do licenciamento ambiental pelo rgo ambiental estadual e, nos casos de empreendimentos com significativo impacto ambiental, pelo Ibama. Hoje, as normas federais que regulam 0solues do Conama. O art. 10 da Lei 6.938/1981, vale dizer, sequer prev a possibilidade de a licena ambi-ental ser emitida pelo rgo ambiental municipal. Tal previso consta apenas da Resoluo 237/1997 do Conama. Mesmo sendo plenamente defensvel que os municpios tenham prerrogativas em termos de licenciamento ambiental, diante das competncias comuns de que trata o art. 23, incisos VI e VII, de nossa Carta Poltica, e da prpria autonomia municipal, impe-se uma alterao expressa na Lei 6.938/1981. O Conama no tem poder para efetuar ajustes no contedo de uma lei. Alm da definio das responsabilidades relativas ao licenciamento ambiental, o contedo da Lei 6.938/1981 sobre o tema, parece, poderia avanar bastante. Atualmente, por exemplo, o estudo prvio de impacto ambiental (EIA) ainda regulado basicamente pela Resoluo n 001, de 23 de janeiro de 1986, do Conama. Matrias relevantes esto ausentes da lei, como a avaliao ambiental estratgica, a auditoria ambiental ou a ponderao, no licenciamento ambiental, das contribuies de gases de efeito estufa dos empreendimentos. No se menciona, ainda, a possibilidade de processos de licenciamento simplificados para os empreendimentos de menor porte ou de licenas integradas. A lei no faz, tambm, a conexo necessria entre as licenas ambientais e outros atos a cargo dos rgos do Sisnama, como as autorizaes para supresso de vegetao e as aprovaes do plano de manejo florestal.

5. Concluso
A Lei 6.938/1981, no obstante ainda ser uma base importante para as aes desenvolvidas pelos rgos do Sisnama, apresenta hoje uma srie de deficincias que demandam ateno do legislador. No se pode exatamente afirmar que essa lei seja o quadro normativo ideal para a prtica das aes pblicas e privadas que tm interferncia com a questo ambiental. O seu texto, em tese, mereceria ser complementado mediante a insero de temticas mais recentes, como as mudanas climticas, e de regras um pouco mais claras e detalhadas

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sobre determinados institutos, como o licenciamento ambiental. A supresso de certos dispositivos inseridos de forma casustica na lei ao longo desses anos tambm merece ser considerada. H, contudo, uma srie de dificuldades para que isso ocorra. Algumas questes jurdicas prometem polmica, como a deciso sobre quais dispositivos devem ser alados condio de lei complementar, com base no art. 23, incisos VI e VII, e pargrafo nico, de nossa Magna Carta. As atribuies governamentais relativas ao licenciamento tambm no so tema pacificado. Alm disso, cabe destacar que a resistncia dos atores que atuam em prol da proteo do meio ambiente insero de alteraes nessa lei, na agenda do Legislativo federal, plenamente justificada diante de um quadro de foras polticas desfavorveis. A tendncia majoritria no Congresso Nacional, nos ltimos anos, tem sido o apoio no exatamente ao aperfeioamento das normas ambientais, mas sua flexibilizao.

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