UNA PROPUESTA DE PLAN ESTRATEGICO DE DESARROLLO DE LARGO PLAZO PARA EL ECUADOR

RESUMENES EJECUTIVOS

Temas Claves: a. b. c. d. Crecimiento Econmico Productividad y Competitividad Nueva Arquitectura Financiera Ecuatoriana Insercin del Pas a la Economa Globalizada

JULIO DE 2002

Introduccin
El rgimen de dolarizacin permiti introducir un shock de confianza a la economa ecuatoriana y reducir la exposicin a las turbulencias internacionales derivadas de la volatilidad cambiaria. Sin embargo, al perder en gran medida la capacidad de conducir la poltica monetaria, se reducen los instrumentos disponibles para aislar a la economa de cualquier impacto negativo que pueda afectar la demanda agregada. Se requiere por lo tanto, estructuras slidas que constituyan un blindaje frente a los desequilibrios internos y externos y adems garanticen en forma permanente un apropiado influjo de divisas. La experiencia nos ensea que la seleccin de un rgimen cambiario ptimo, incluyendo la dolarizacin, no es suficiente para asegurar la estabilidad y el crecimiento econmico en el tiempo. Ms an, en dolarizacin el esfuerzo necesario para alcanzar estos objetivos, es sin duda ms complejo. El Banco Central del Ecuador en cumplimiento de su misin institucional de: Garantizar el funcionamiento del rgimen monetario de dolarizacin e impulsar el crecimiento econmico del pas, ha desarrollado una agenda estratgica, que enlaza y apoya las acciones gubernamentales, sobre la base de cuatro pilares: i) crecimiento econmico, ii) productividad y competitividad, iii) nueva arquitectura financiera ecuatoriana y iv) insercin del pas a la economa globalizada. La seleccin de estos pilares obedece a una racionalidad macroeconmica que vislumbra a la dolarizacin como un proceso dinmico que tiene como actores a todos los estamentos de la sociedad y que requiere como condiciones mnimas: un crecimiento econmico sostenido y equitativo y la insercin en los mercados internacionales, sustentada en la competitividad y productividad y en un sistema financiero slido. Los cuatro pilares si bien se analizan en forma separada estn estrechamente vinculados entre s en una especie de crculo virtuoso en que cada uno impulsa al otro y viceversa. El Banco Central del Ecuador ha coordinado este esfuerzo con la integracin de instituciones como: el Ministerio de Economa y Finanzas, la Superintendecia de Bancos, el Consejo Nacional de Competitividad, as como con la participacin del sector privado a travs de las diferentes cmaras y ncleos de financiamiento (bancos, cooperativas, microcrdito) y organizaciones no gubernamentales. Las propuestas elaboradas en este esfuerzo interinstitucional se presentan para conocimiento y discusin de la sociedad. Las decisiones definitivas que se tomen al respecto sern trascendentales para dar viabilidad a la dolarizacin. La oportunidad en la toma de estas decisiones es igualmente crucial, ya que la demora en su implementacin podra poner en riesgo el esquema de dolarizacin.

Crecimiento econmico
En los ltimos dos siglos el tema del crecimiento econmico ha cobrado gran relevancia entre los hacedores de poltica econmica. Esto obedece al hecho de que el estudio de esta variable tiene implicancias significativas respecto de la conduccin de las polticas econmicas por su gran impacto sobre el bienestar presente y futuro de las personas y por su interrelacin con otras variables econmicas. En este sentido, se afirma que tiene que haber crecimiento para que un pas pueda mejorar los niveles de vida de su poblacin. Sin embargo, se observa que las tasas de crecimiento econmico de los pases difieren en forma significativa de un pas a otro con la consecuente diferencia entre los estndares de vida. De ah que resulta importante entender por qu existe esta diferencia y por qu los pases experimentan divergencias en sus tasas de crecimiento de largo plazo.

As, uno de los objetivos prioritarios de la poltica econmica de cualquier pas consiste en alcanzar altas tasas de crecimiento econmico, an ms en el caso de un pas como el Ecuador, cuyos indicadores econmicos se encuentran todava muy lejanos de aquellos registrados por los pases desarrollados. Algunas de las preguntas relevantes que enfrentan los encargados de implementar y disear polticas son: cul es el nivel de la tasa de crecimiento del producto que es alcanzable por la economa en el presente y en el futuro cercano?, qu hacer para aumentar el nivel y la tasa de crecimiento del producto?, cunto es el crecimiento potencial de la economa?, se puede definir un objetivo de crecimiento econmico de largo plazo?. Con el fin de responder estos interrogantes y dada la importancia del tema, el Banco Central del Ecuador ha considerado pertinente emprender una serie de investigaciones relacionadas con el tema del crecimiento econmico en el Ecuador. Como parte de su agenda de trabajo, se han realizado algunos estudios que abordan temas relacionados con el crecimiento econmico. En este sentido, se ha efectuado una primera investigacin que recoge las experiencias internacionales de crecimiento de varios pases y que permite extraer lecciones de poltica econmica para el Ecuador. De otra parte, se est elaborando una propuesta de polticas para promover el crecimiento econmico sostenido del pas y que cuenta con el asesoramiento de un experto internacional en crecimiento en pases en desarrollo, la misma que ser puesta a consideracin de los distintos sectores de la sociedad. Adicionalmente, se ha iniciado una investigacin sobre el producto potencial de la economa, la misma que pretende estimar la tendencia del producto interno bruto en el mediano y largo plazos. Complementariamente a estos trabajos, se est elaborando un estudio cuyo propsito es determinar la trayectoria del tipo de cambio real de equilibrio de largo plazo del pas, lo cual permitira tener un referente para evaluar el potencial de un desequilibrio en el sector externo de la economa. Paralelamente, se ha previsto realizar investigaciones relacionadas con: la gestin fiscal y la poltica de endeudamiento pblico compatible con un crecimiento de largo plazo, el efecto de riesgo-pas sobre la inversin extranjera, un anlisis comparativo de la legislacin ecuatoriana y de otros pases sobre regmenes especiales de produccin y exportacin, el impacto de las reformas a los sistemas de pensiones en la profundizacin de los mercados de valores, y la situacin actual del sector educacin. Los resultados preliminares de los estudios de caso de las economas del Este Asitico, Chile, Repblica Dominicana, Argentina y El Salvador, permiten identificar algunos elementos que son cruciales para el crecimiento econmico del Ecuador. Las principales polticas se centran en las siguientes reformas que han sido desarrolladas en un documento ms amplio y que nicamente se detallan a continuacin: Disciplina fiscal sobre la base de reglas transparentes; Mecanismos de estabilizacin anti-cclicos (fondos de estabilizacin); Redes de proteccin social; Reformas al sistema educativo; Aumento de la progresividad del sistema tributario; Apoyo a la pequea empresa; Competitividad y productividad; Aumento de la productividad de los diferentes sectores productivos; Mecanismos alternativos de gestin de las empresas pblicas menos eficientes a travs de esquemas de joint ventures; Permanencia en los mercados internacionales a travs de actividades comerciales y financieras; Sistema financiero slido.

La observancia de estos factores incide no slo en el nivel de crecimiento econmico, sino tambin en su calidad, la misma que afecta positivamente a los resultados de desarrollo econmico y de bienestar de la poblacin.

Productividad y Competitividad
La competitividad efectiva (conocida como no esprea) es la capacidad para producir bienes y servicios de alta calidad de manera eficiente. Por lo tanto, la competitividad se sustenta en mejoras de la productividad (que se traduce en reducciones reales de costos) y en mejoras de la calidad y variedad de bienes y servicios producidos. Tanto las reducciones de costos derivadas de los incrementos de productividad como los aumentos de calidad y variedad de bienes y servicios, ayudan a generar una mayor satisfaccin de los consumidores y facilitan la insercin de un pas a la economa mundial. La tasa de aumento de la productividad es, adems, un componente crucial del crecimiento econmico como lo demuestran varios estudios, y por tanto, slo altas de crecimiento de la productividad aseguran altos niveles de crecimiento. En contraste, la competitividad esprea, basa la capacidad de produccin de bienes y servicios nicamente en ventajas comparativas estticas, derivadas de los bajos costos de los factores de produccin o de permanentes ajustes cambiarios. El Estado debe fomentar la elevacin de la competitividad efectiva, ya que es sta la que dicta las pautas para acceder y mantenerse en los mercados internacionales, en donde compiten empresas cuyo desarrollo depende de los incentivos que los esquemas institucionales y organizaciones sociales (incluyendo el sistema educativo, de salud, la poltica de manejo y conservacin del medio ambiente, los sistemas de innovacin tecnolgica, las relaciones gerencial-laborales, y el sistema financiero) otorguen para el desarrollo de la productividad y la calidad. Adicionalmente, elevaciones de la competitividad basadas en mejoras en la productividad, se traducen en mayores ingresos para la poblacin, lo que permite constantes mejoras en las condiciones de vida de los integrantes de la sociedad. El documento presentado por el Banco Central del Ecuador sobre la competitividad y productividad, tiene por objeto realizar un diagnstico de la situacin de ambas variables en la economa ecuatoriana y, sobre la base del anlisis definir los factores que las determinan y los lineamientos de poltica econmica concretas para elevar su desempeo. Adicionalmente, el documento define el rol del Banco Central del Ecuador en el proceso de mejoras de la competitividad de la economa ecuatoriana. El diagnstico realizado demuestra que el Ecuador es poco competitivo frente al resto del mundo, debido al bajo nivel de productividad del aparato productivo, lo que es particularmente cierto en el sector de la manufactura y algunos sectores de servicios. Mientras tanto, la ventaja competitiva del pas, por los niveles de eficiencia actualmente existentes, radica en el sector agrcola. La evidencia tambin revela que las empresas ecuatorianas deben elevar la calidad de sus productos para competir con xito. Por otra parte, es necesario alcanzar mayores niveles de competitividad en un contexto de explotacin razonable del medio ambiente y de cuidado del entorno social de las actividades productivas, a fin de que la competitividad sea sostenible y creciente en el tiempo. El Banco Central del Ecuador tiene un importante rol que cumplir en la elevacin de la productividad, la calidad, y por ende la competitividad de la economa ecuatoriana, reduciendo asimetras de informacin y prestando apoyo tcnico especializado a los sectores pblico y privado, sustentados en importantes fuentes estadsticas y en investigaciones y anlisis tcnicos sobre el tema.

De acuerdo al diagnstico realizado, el plan de trabajo del Banco Central del Ecuador, enmarcado en la estrategia de elevacin de la competitividad del Ecuador, contiene los siguientes puntos bsicos: 1. Medicin macroeconmica de la competitividad, a travs de un Indice de Competitividad Tendencial (ICT) y un Indice de Incentivos y Acciones para elevar la Productividad (IIAP), a nivel trimestral. Ambos ndices se presentan en el Boletn de Competitividad publicado en el mes de julio de 2002, conjuntamente entre el Banco Central del Ecuador y el Consejo Nacional de Competitividad (CNC). El Boletn tambin ofrece un espacio para la presentacin y/o discusin de resultados de diferentes investigaciones que el Banco Central del Ecuador o cualquier otra institucin especializada realicen sobre este tema. 2. Medicin peridica de la productividad y la competitividad a nivel sectorial de la economa, a travs de la utilizacin de datos de comercio exterior y de cuentas nacionales, a nivel trimestral y anual. Los ndices obtenidos y su anlisis se incluirn en el mismo Boletn de Competitividad a partir del siguiente nmero. 3. Investigaciones y anlisis tcnicos especializados: a. El Banco Central del Ecuador ha presentado una investigacin publicada en la serie de Notas Tcnicas sobre de la evolucin de la productividad sectorial de la economa ecuatoriana, sus factores determinantes, y los efectos de la evolucin de la productividad sobre los salarios, el retorno al capital y los precios. b. Se ha realizado un inventario de los estudios de competitividad sectorial realizados por otras instituciones pblicas y privadas del pas, a fin de no redundar, y extender el grado de conocimiento especializado acerca de los problemas de competitividad sectorial. Se ha publicado en la serie de Apuntes de Economa, estudios de competitividad del sector bananero y cacaotero ecuatoriano, con sugerencias de poltica econmica para elevar su competitividad. c. Investigaciones en fase de ejecucin incluyen anlisis sobre el mercado laboral, ampliacin del estudio acerca de la relacin entre concentracin del mercado y productividad, determinacin de las empresas (de acuerdo al tamao) que estn o no logrando aumentos de productividad, a fin de enfocar la poltica econmica, otros estudios de competitividad sectorial, entre otras. 4. Acuerdos y apoyo interinstitucional a. El Banco Central del Ecuador y el CNC en reunin realizada el 5 de julio de 2002, suscribieron un convenio interinstitucional de cooperacin tcnica. El objeto del convenio es coordinar y aunar capacidades, competencias y recursos humanos para apoyar la Agenda Nacional de Competitividad. De esta manera, el Banco Central del Ecuador se constituye en socio estratgico tcnico del Consejo Nacional de Competitividad, ms all de su participacin en los Grupos de Alto Rendimiento conformados por el CNC para apoyar la implementacin de la Agenda Nacional de Competitividad. b. Otros proyectos de apoyo tcnico interinstitucional, definidos en coordinacin con el CNC y otros organismos pblicos y privados, incluyendo apoyo tcnico a los organismos que lideran las negociaciones comerciales del pas.

Nueva Arquitectura Financiera Ecuatoriana

Las crisis econmicas recientes son un duro recordatorio de que los parmetros econmicos fundamentales: una estabilidad econmica slida y un sistema financiero firme, bien supervisado y reglamentado, mantienen una importancia crtica. El fortalecimiento del sistema financiero, que alienta en gran medida la intermediacin financiera nacional, se enmarca en varios frentes: la canalizacin del ahorro a inversiones productivas, la profundizacin del sistema financiero y una mayor participacin del sector productivo, la creacin de redes de seguridad financiera para la prevencin y solucin de crisis y el fomento de instituciones financieras de intermediacin y de supervisin slidas. Si bien estos objetivos pueden ser comunes a todos los pases, las caractersticas pueden ser dismiles, principalmente por la estructura de sus mercados, por los sistemas legales imperantes y por la calidad de sus instituciones. En el caso del Ecuador, la propuesta del nuevo diseo del sistema financiero requiere de ciertas condiciones como: 1. Contar con un entorno macroeconmico estable, caracterizado por el mantenimiento de la estabilidad monetaria, la sostenibilidad de las finanzas pblicas y la formulacin las polticas econmicas que atenen los efectos adversos de los ciclos econmicos, condiciones que son claramente responsabilidad del Estado y que constituyen campos de accin permanentes a fin de promover y mantener un adecuado funcionamiento del sistema financiero. 2. Paralelamente, es necesario que las instituciones financieras pblicas y privadas sean eficientes y slidas. Un sector financiero eficiente consigue movilizar el ahorro de diversas fuentes y asignarlo a usos ms productivos. Inclusive se ha comprobado que un sector financiero bien establecido y creble favorece la productividad de las empresas, la acumulacin de capital, el aumento del ahorro, las inversiones y el crecimiento econmico. Se ha estimado que un incremento en 10% de los activos lquidos puede llevar a un crecimiento de hasta un 2.8% del PIB per cpita. 3. La propuesta considera el establecimiento de un marco regulatorio que evite comportamientos no deseados por parte de las instituciones financieras. Las acciones en este sentido deben ser implementadas a travs de la Red de Seguridad Financiera que involucra temas como prestamista de ltima instancia y garanta de depsitos y que agrupa a aquellas entidades encargadas de precautelar la solidez del sistema bancario; y, desarrolle las tareas de regulacin, supervisin y control, realizadas por la Superintendencia de Bancos, a las instituciones financieras. 4. Garantizar la movilizacin del ahorro y la ampliacin de la cobertura del sistema financiero a los diferentes grupos econmicos, a travs del desarrollo de proyectos de microfinanzas, por el extraordinario potencial que tienen para reducir la pobreza, aunque se ha constatado que los casos de xito son ms notorios en pases en que se cuenta con una poblacin ms educada y cuando el crdito est combinado con planes de empleo salarial. 5. Un mayor desarrollo del mercado de capitales, particularmente si se pretende contar con la participacin de los inversores institucionales, para lo cual es necesario ampliar la participacin de las empresas del sector privado y contar con informacin sistematizada del estado de las empresas locales. La definicin de una estrategia de la arquitectura financiera nacional se ha coordinado con el Ministerio de Economa y Finanzas y con la Superintendencia de Bancos. Para el efecto, se ha

creado una comisin para analizar detenidamente las propuestas desarrolladas por el Banco Central del Ecuador sobre los temas antes anotados.

Insercin del Pas a la Economa Globalizada

Una adecuada y equitativa insercin del pas en la economa mundial puede aumentar el ingreso y contribuir a elevar el nivel de vida de la poblacin, siempre que exista un proceso de retroalimentacin que permita al pas una mayor participacin en las corrientes comerciales, financieras y tecnolgicas internacionales. Los procesos de cambio son ahora ms rpidos y pueden representar amplios costos para un pas como el Ecuador, si no se da una integracin gil y programada, que permita al pas trascender con ventajas competitivas ms profundas que aquellas basadas en costos inferiores de sus principales factores de produccin (capital y mano de obra). La liberalizacin comercial ha demostrado ser una ventaja para algunas economas que han tenido xito en la insercin. Sin embargo, las estructuras de produccin de los pases con mayor xito han pasado por importantes cambios, que si bien han sido liderados por el Estado, como arbitro decisivo en la orientacin del proceso de produccin, el sector privado tambin ha jugado un rol importante. Una estructura tradicional de exportaciones con un limitado encadenamiento y valor agregado, no permite que trasciendan las ventajas del comercio en el crecimiento econmico y en la distribucin del ingreso. La apertura de las corrientes de capital demanda todava ms cautela. Los capitales orientados al sector productivo y de naturaleza no especulativa requieren de condiciones internas estables para poder estimular la inversin y el progreso tcnico. Por lo tanto, es fundamental identificar una agenda que encamine un sano proceso de integracin, a partir de un diagnstico de las condiciones institucionales, legales productivas y financieras existentes en el pas, que permita identificar las condiciones previas necesarias para formular las estrategias de crecimiento y de negociacin en los diferentes foros internacionales. En este contexto, el Banco Central del Ecuador ha elaborado un documento que presenta un anlisis integral con propuestas de poltica econmica para el sector externo ecuatoriano. Este documento incorpora un estudio sobre la tendencia del comercio exterior y la inversin extranjera directa, una revisin de la poltica arancelaria y las reformas ms importantes en esta materia, un anlisis del estado actual y las perspectivas de las negociaciones comerciales tanto a nivel regional, como bilateral y multilateral, as como un anlisis del marco institucional que rige nuestro comercio exterior. A partir de los resultados y conclusiones obtenidos en este documento, se presenta, adems de algunas propuestas de poltica econmica, un plan de trabajo en el que se consideran diversos temas de investigacin tales como: la propuesta de negociacin en el ALCA, el anlisis de la propuesta arancelaria que el Ecuador presentar en la CAN, previa la adopcin del AEC; el impacto del tipo de cambio real en la capacidad exportadora de los distintos sectores econmicos; la definicin de indicadores que recojan los efectos positivos de las exportaciones en el desarrollo dinmico del pas; la sostenibilidad de la balanza comercial no petrolera; el anlisis sectorial de los determinantes de la inversin extranjera; y, el desarrollo y viabilidad de la maquila, entre otros.

CRECIMIENTO ECONOMICO
RESUMEN EJECUTIVO EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE CRECIMIENTO ECONMICO: ALGUNOS EJEMPLOS RELEVANTES PARA EL CASO ECUATORIANO
En los ltimos dos siglos el tema del crecimiento econmico ha cobrado gran relevancia entre los hacedores de poltica econmica. La razn de ello obedece al hecho de que el estudio de esta variable tiene implicancias significativas respecto de la conduccin de las polticas econmicas por su gran impacto sobre el bienestar presente y futuro de las personas, y por su interrelacin con otras variables econmicas. En este sentido, se dice que tiene que haber crecimiento para que un pas pueda mejorar los niveles de vida de su poblacin que va en aumento. Sin embargo, se observa que las tasas de crecimiento econmico de los pases difieren en forma significativa de un pas a otro con la consecuente diferencia entre los estndares de vida. De ah que resulta importante el entender por qu existe esta diferencia y por qu los pases experimentan divergencias en sus tasas de crecimiento de largo plazo. As, uno de los objetivos prioritarios de la poltica econmica de cualquier pas consiste en alcanzar altas tasas de crecimiento econmico, an ms para el caso de un pas como el Ecuador, que se trata de una economa que no ha logrado entrar en el grupo selecto de los pases desarrollados. Algunas de las preguntas relevantes que enfrentan los encargados de implementar y disear polticas son: cul es el nivel de la tasa de crecimiento del producto que es alcanzable por la economa en el presente y en el futuro cercano?, qu hacer para aumentar el nivel y la tasa de crecimiento del producto?, cunto es el crecimiento potencial de la economa en el presente?, ha disminuido?, cmo se puede aumentar?. Con el propsito de intentar responder a estos interrogantes y dada la importancia del tema, este documento analiza las experiencias de crecimiento de varios pases con el fin de extraer lecciones de poltica econmica para el Ecuador. Los casos de estudio son las economas del Este Asitico, Chile, Repblica Dominicana, Argentina y El Salvador, pases de los cuales se hace una resea de su desempeo macroeconmico y de las principales polticas que acompaaron su proceso de crecimiento. Algunas razones sustentan la eleccin de este grupo de pases. En el caso de los pases asiticos, la literatura identifica a estas economas como uno de los ejemplos ms destacados de crecimiento econmico, por cuanto el mismo perdur por varias dcadas y se caracteriz por ser un crecimiento equilibrado y con una alta equidad social. En el caso de Chile, por su parte, lo ms significativo de su crecimiento econmico fue que el pas pas de ser una economa con un crecimiento inferior al promedio de la regin latinoamericana y del mundo, entre los aos 1960-1985, para convertirse, desde la segunda mitad de los aos 80, en una economa con un crecimiento superior al de 8

Latinoamrica y el mundo en ms de 3.5 puntos porcentuales. Por consiguiente, Chile se ha constituido en la economa con el crecimiento sostenido ms importante de Amrica del Sur y tambin en el pas en el que las reformas estructurales en direccin de una liberalizacin comercial y financiera han sido ms exitosas. Adicionalmente, destaca el hecho de que el crecimiento en Chile ha sido balanceado entre las distintas ramas productivas. Finalmente, a diferencia de las economas asiticas, el ejemplo de Chile es una de las experiencias ms recientes de crecimiento exitoso y acorde con el entorno econmico mundial actual, y del cual, en principio, podra pensarse que es ms fcil extraer lecciones, por la afinidad cultural y ubicacin geogrfica entre este pas y el nuestro. En el caso de Repblica Dominicana, desde 1996 ha sido una de las economas de ms rpido crecimiento en la regin de Latinoamrica y el Caribe, llegando incluso a superar el crecimiento chileno. Adicionalmente, esta economa destaca como uno de los ejemplos ms exitosos de liberalizacin comercial e incentivo a la inversin extranjera y a los regmenes especiales de produccin y exportacin, como la maquila y las zonas francas. El caso argentino, por otra parte, constituye un referente con respecto a las restricciones que puede tener el crecimiento en el mbito de un rgimen de tipo de cambio fijo. En efecto, esta economa se caracteriz por un importante crecimiento desde comienzos de los 90 hasta 1998. Sin embargo, a partir de ese ao, el esquema econmico colaps en medio de una profunda recesin y de una crisis fiscal y de balanza de pagos. Por consiguiente, el anlisis del caso argentino se hace obligatorio para, sobre la base de su experiencia, identificar reformas que deben complementar y sostener un rgimen de hard peg, lo cual es fundamental para una economa dolarizada como el Ecuador. Finalmente, el presente trabajo incluy un estudio de El Salvador con el fin de ilustrar las caractersticas de un pas que, al igual que el Ecuador, adopt recientemente el esquema de dolarizacin. Un aspecto relevante del anlisis radica en ilustrar las reformas que este pas ha emprendido para fortalecer y hacer sostenible al sistema. Los mbitos de poltica que se han considerado en el presente estudio abarcan reformas emprendidas en las reas de: apertura y poltica comerciales, reforma financiera, reformas institucionales y el rol del Estado y la poltica fiscal. El enfoque del documento se centra en exponer las polticas que acompaaron el crecimiento en los distintos casos de estudio, sin hacer una evaluacin puntual de cada una de ellas. Es importante precisar, asimismo, que la presente investigacin es parte de un proyecto ms amplio, el cual identifica como pilares fundamentales del crecimiento econmico al mejoramiento de la productividad y competitividad, el fortalecimiento del sistema financiero y la insercin de la economa en el mercado mundial (tanto en los flujos comerciales como en los de inversin). El punto siguiente de la agenda consiste, por tanto, en integrar los resultados obtenidos de la investigacin de cada uno de estos pilares en una propuesta de poltica global para propender a un crecimiento alto y sostenido. El documento ha sido organizado de la siguiente manera: los casos de estudio de las economas del Este Asitico, Chile, Repblica Dominicana, Argentina y El Salvador se analizan individualmente, a continuacin. Seguidamente, se presenta una sntesis general que mira a todas las experiencias estudiadas desde una ptica de conjunto.

Finalmente, la ltima parte hace una breve ilustracin de las tendencias del crecimiento ecuatoriano a lo largo de las ltimas dcadas y pone a consideracin un conjunto de polticas que podran aplicarse para fomentar el crecimiento en la economa nacional. Estas polticas son una primera aproximacin a una serie de recomendaciones ms perfeccionadas y puntuales que surgen, junto con este estudio, como el producto de los trabajos de investigacin de los pilares de productividad y competitividad, fortalecimiento del sistema financiero, e insercin de la economa en el mercado mundial. Los pases del Este Asitico (EEA) Los pases asiticos han logrado sostener un importante crecimiento econmico por un buen nmero de aos. Un elemento comn a todas las experiencias de crecimiento de estos pases es que la poltica econmica no descuid los fundamentales de la economa por cuanto el Estado atendi funciones esenciales a su cargo: vigilar por la estabilidad de la macroeconoma, invertir en educacin, crear infraestructura complementaria a la inversin privada, establecer un entorno adecuado y estable para los negocios privados, adoptar un marco legal con derechos de propiedad bien establecidos, facilitar la apertura de la economa y la asimilacin de tecnologa externa, custodiar la seguridad y estabilidad del sistema financiero, y limitar las distorsiones de los precios relativos. La poltica econmica tambin se administr con flexibilidad y polticas que no rindieron los resultados esperados y que inclusive implicaron elevados costos fiscales1, llegaron a desecharse y sustituirse por opciones alternativas. Por otro lado, la experiencia de los pases asiticos ilustra que no existe una receta universal para el crecimiento en trminos de intervencin del Estado: pases como Japn, Corea y Taiwn ensayaron una poltica relativamente dirigista, mientras que Hong Kong y Singapur fueron muy liberales.2 A diferencia de los pases latinoamericanos, donde las polticas de industrializacin basadas en sustitucin de importaciones han sido motivo de mucha crtica, stas, en cambio, tuvieron relativo xito para los pases asiticos. A su vez, las reformas para la liberalizacin comercial y financiera, adoptadas posteriormente por las EEA, han tenido tambin ms xito en estas economas que en otros pases, gracias a la competitividad ganada por el sector exportador en la fase inicial del crecimiento. Desde un punto de vista de poltica activa, a pesar de las diferencias en la intensidad y el conjunto de instrumentos empleados, todos los pases pusieron nfasis en el fomento a la exportacin de un conjunto diversificado de productos manufacturados. Revisando las estadsticas de las nuevas economas industrializadas (Indonesia, Malasia y Tailandia), se tiene, por ejemplo, que las exportaciones de productos manufacturados como porcentaje de las exportaciones totales aumentaron de un promedio de 16% en 1981 a 63% en 1997.3 De acuerdo con World Bank (1993), la participacin de las EEA en las exportaciones mundiales de manufacturados creci de 9.4% en 1965 a 21.3% en 1990, mientras que la participacin de esas economas en las exportaciones manufacturadas de los pases en desarrollo, se increment de 14.2% a 73.5% para los
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Por ejemplo, el apoyo a la industrias qumica y pesada en Corea. Como se indic, existe un importante debate terico sobre si la poltica industrial dirigista tuvo un efecto positivo sobre el crecimiento. De acuerdo a la evidencia mencionada, una vez medidos costos y beneficios, la misma parecera haber tenido un rol marginal. 3 Fuente: World Development Indicators 2000 (World Bank).

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mismos aos. Adems de beneficiar la sostenibilidad de las cuentas externas, esta poltica estimul el manejo de mejores tecnologas, lo cual tuvo externalidades positivas para la economa en general, que se manifestaron en un nivel superior de productividad. La competencia en los mercados internacionales estimul tambin el mantenimiento constante de estndares competitivos en la produccin. Un mecanismo importante para que la economa se familiarice con mejores y ms avanzadas tecnologas fue la promocin de la inversin extranjera directa. Segn se explica en el documento, la inversin extranjera se constituye en uno de los pilares del impresionante despegue de la economa de la China en los ltimos aos. La misma ha sido atrada por el tamao del mercado local, el bajo costo de la mano de obra, una buena dotacin de infraestructura fsica y redes de transporte en los centros industriales, reformas legales, incentivos, factores culturales, y efectos de histresis (la presencia de inversores ya establecidos en el pas constituye una seal positiva para atraer nuevos inversores). Un elemento que es muy importante rescatar de la experiencia asitica es que si el Estado decide incentivar sectores especficos de la actividad econmica (por ejemplo, por medio de la entrega de crdito preferencial, subsidios o incentivos tributarios, como en las EEA), la asignacin de los beneficios debe hacerse sobre una base competitiva, anloga a la de un concurso, donde los potenciales ganadores acceden a los beneficios con el cumplimiento de ciertos indicadores de desempeo que son monitoreados permanentemente. Como se conoce, el mantenimiento de altas tasas de inversin privada es fundamental para el crecimiento econmico. Para elevar la inversin es necesario que exista una buena canalizacin del ahorro; esto pone de relieve la importancia de fortalecer el sistema bancario para estimular la captacin de depsitos y la transferencia de recursos a la inversin. Aparte de una buena supervisin bancaria y de regular la competencia en el sector, las EEA usaron ciertos mecanismos para elevar el ahorro: bajos dficit pblicos, control de la inflacin para mantener tasas de inters reales no voltiles, captacin de depsitos de pequeos ahorristas y ahorristas rurales, regulacin del spread entre tasas de inters activa y pasiva, restricciones a las salidas de capital, contribucin forzada a un fondo de ahorro previsional, e, inclusive, limitaciones a la concesin de crdito para bienes suntuarios y ciertos bienes durables. Por otro lado, las EEA apelaron a la creacin de bancos de desarrollo pblicos para atender el problema de la oferta de recursos a largo plazo. Estas instituciones fueron manejadas con alto profesionalismo, elevados niveles de recuperacin de cartera, y la poltica de concesin de crdito a nivel de proyectos individuales fue bsicamente equivalente a la de un banco comercial. Un elemento importante para los fundamentales de la economa y la posibilidad de perseguir poltica econmica activa es el fortalecimiento institucional. Para esto, los pases asiticos hicieron selectiva y competitiva la contratacin en el sector pblico y pusieron incentivos econmicos comparables a los del sector privado. De acuerdo a varias evaluaciones, las instituciones pblicas de las EEA se caracterizaron por un manejo ejecutivo y con baja corrupcin, manteniendo cierta independencia de las presiones polticas. Como parte del fortalecimiento de la institucionalidad, es importante hacer transparente al manejo de la poltica fiscal poniendo en conocimiento de la sociedad el destino de los fondos pblicos. Las EEA adoptaron tambin

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mecanismos para mantener un flujo constante de informacin entre los sectores pblico y privado, y estimular la participacin de la sociedad en la definicin de ciertas polticas. Por ltimo, tal como lo hicieron las EEA, es importante que el Estado adopte iniciativas para hacer equitativo al crecimiento, de forma que todos se sientan comprometidos en la causa. Medios tendientes a este fin aplicados por los pases del Asia fueron el suministro de educacin bsica, apoyo a los sectores rurales y a pequeas-medianas empresas, y vivienda popular.

El caso chileno El alto crecimiento econmico registrado a partir de la segunda mitad de los aos 80 en Chile ha sido notable en trminos de su nivel y persistencia. Su xito se asocia a la aplicacin de polticas econmicas sensibles y a la existencia de un ambiente institucional slido. Chile introdujo polticas que llevaron a una estabilizacin de la economa y dieron lugar a la conformacin de un entorno macroeconmico significativamente eficiente y propicio para aumentar la productividad y la inversin. Sin embargo, la economa chilena no ha sido inmune a la ola de crisis internacionales a fines de los 90 y su desempeo econmico reciente ha sido ms modesto. Un anlisis del valor agregado por sector econmico muestra que el alto crecimiento en Chile fue balanceado entre los sectores, sugiriendo que el crecimiento fue impulsado por polticas y condiciones macroeconmicas generales adecuadas. El crecimiento en el ltimo perodo estuvo alimentado por una combinacin de acumulacin de capital, expansin de la fuerza laboral y un significativo aumento en la productividad total de los factores. Desde comienzos de los 90 se implementaron un conjunto de medidas y reformas que han apuntado a establecer un marco de crecimiento slido junto con una inflacin baja y estable. Entre stas se incluyen la instauracin del esquema de metas de inflacin, la reforma al sistema financiero, la flotacin en la poltica cambiaria, la eliminacin de las restricciones cambiarias y la reciente apertura de la cuenta de capitales (vale destacar que durante los aos 90 y a fin de limitar el ingreso de capitales, Chile impuso un requerimiento de reserva no remunerado para las inversiones de cartera, el mismo que vari entre el 10% y el 30%; pero, en la actualidad, se ha reducido a 0% el encaje no remunerado a las entradas de capitales y se ha eliminado los requerimientos de permanencia de al menos un ao a algunas formas de capitales). La seriedad en la administracin de las finanzas pblicas en los 90s se ha plasmado en el compromiso del Gobierno con una regla de supervit estructural de 1% del PIB. Esto ha permitido un mayor espacio de accin para las restantes polticas econmicas y le ha dado mayor transparencia al uso de los recursos pblicos. Por otro lado, se ha procurado aumentar el gasto social para lo cual la reforma tributaria constituy un elemento clave en la generacin de ingresos fiscales. Chile ha adoptado una fuerte liberalizacin comercial (se pas de un arancel promedio en 1973 de 94%, a 10% en 1993; actualmente se encuentra alrededor de 7% y llegar en el 2003 al 6%) que no ha incidido negativamente en la fortaleza de su balanza de pagos,

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por cuanto el sector exportador ha tenido un comportamiento muy dinmico matizado por un aumento significativo de las exportaciones de productos no tradicionales (entre 1990 y 2000, la tasa de crecimiento promedio anual fue de 12.4%). La competitividad domstica se benefici de una alta depreciacin del tipo de cambio real durante los 80s. Por otro lado, para el manejo de la cuenta de capital se aplicaron efectivas polticas de regulacin sobre los ingresos de capitales voltiles con el fin de que precautelar la estabilidad cambiaria. Se ha propiciado una apertura e integracin de los mercados chilenos al mundo. Se han negociado y suscrito una serie de acuerdos comerciales para obtener un acceso ms ventajoso a distintos mercados del exterior; en la actualidad se estn negociando tratados de libre comercio con Estados Unidos y con la Unin Europea. En el tema de las privatizaciones, la experiencia chilena fue exitosa pues mostr que el rango de empresas y actividades susceptibles de ser privatizadas con xito puede ser muy amplio. As, se privatiz la mayora de las empresas del servicio pblico (transporte pblico, generacin y distribucin de energa elctrica, telfono y otros servicios de comunicaciones, algunos puertos y la mayora de los servicios portuarios, distribucin de gas y algunas operaciones productoras de gas, ciertos servicios de distribucin de agua, recolectoras de basura, etc.), as como tambin una proporcin importante de los servicios sociales (educacin, salud, pensiones, vivienda, etc.). Una leccin importante del proceso consiste en la utilizacin de una reglamentacin adecuada que genere el ambiente competitivo necesario entre las agencias ejecutantes para asegurar la eficiencia y definir los precios correctos, con el fin de producir el efecto de asignacin deseado. Otro aspecto relevante de este proceso fue el uso de una variedad ingeniosa de mtodos de privatizacin (capitalismo laboral, capitalismo institucional, capitalismo tradicional y capitalismo popular).

El caso de Repblica Dominicana Despus de un desempeo macroeconmico irregular durante la dcada de 1980, en los 90s Repblica Dominicana ha sostenido un elevado crecimiento econmico con baja inflacin. En trminos de reformas para la apertura, la economa ha tendido a una liberalizacin comercial amplia con una simplificacin del sistema arancelario y reduccin general de todas las tasas. Se ha incentivado a la exportacin mediante la eliminacin de impuestos y la simplificacin de trmites. Repblica Dominicana se ha asociado adems a varios tratados de comercio internacional, siendo tal vez el logro ms significativo la negociacin con EEUU para la obtencin de acceso preferencial a su mercado (en condiciones equivalentes a las de un miembro del NAFTA). La inversin extranjera ha sido importante para el crecimiento. Esta se ha concentrado en las reas de zonas francas industriales y turismo. El desempeo de las zonas francas en trminos de nivel de exportacin, empleo y nmero de establecimientos ha sido notable: por ejemplo, las exportaciones brutas variaron de USD 1.2 mil millones en 1989 a USD 4.8 mil millones en 2000 constituyndose en el 83% de las exportaciones nacionales de ese ao. Para promocionar la inversin extranjera se dieron cambios legales. Por ejemplo, para atraer ms inversin, se eliminaron las restricciones a la remisin de utilidades. A las

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zonas francas se las dot de un rgimen legal especial, considerado como estable y transparente por los inversionistas nacionales y extranjeros. Las zonas francas se consideran extraterritoriales y tienen un tratamiento diferente al de las exportaciones domsticas i.e., las exportaciones dominicanas producidas fuera de las zonas francas. Gozan de incentivos tributarios atractivos: estn exentas de mltiples impuestos, incluido a la renta, IVA y aranceles aplicables a los materiales y equipo empleados para la operacin de las compaas.4 En el rea financiera, Repblica Dominicana adopt la liberalizacin de tasas de inters, pero tambin normas prudenciales ms estrictas para el fortalecimiento del sistema financiero. Tambin se adoptaron polticas para el fortalecimiento de la posicin fiscal, las cuales incluyeron la revisin de precios de los servicios y significativas reformas tributarias con un perfil progresivo (se elev la base imponible mnima, se simplific el nmero de tramos de ingreso para tributacin y se redujeron las tasas). Aument el IVA y la base de bienes tributables. Por otro lado, se implementaron mejoras administrativas que elevaron la recaudacin, como la automatizacin de trmites aduaneros. Por ltimo, se promovi la participacin del sector privado en las empresas pblicas por medio de las modalidades de privatizacin, compaas mixtas 50/50 (joint ventures) y concesin.

El caso argentino Si bien el sistema de convertibilidad en Argentina fue exitoso en trminos de alcanzar la estabilidad de los precios, con la consecuente recuperacin rpida de la actividad econmica en una primera etapa, no logr proporcionar un marco adecuado para el crecimiento en el mediano y largo plazos. La disminucin de la inflacin fue acompaada de fuertes cambios en los precios relativos entre los bienes transables y no transables, que deterioraron la competitividad de la economa. La estabilidad de precios no fue sinnimo de estabilidad econmica, an ms cuando la persistente tendencia al dficit externo hizo que la actividad econmica se viera afectada por los vaivenes de los capitales externos. Entre 1991 y 1994, el desempeo macroeconmico de la Argentina fue exitoso, pero a partir de 1995, con las crisis mexicana, asitica y rusa, se cre un ambiente financiero internacional adverso que sera una de las causas del negativo desempeo durante la segunda mitad de la dcada de los 90. A Argentina le result imposible crecer sin generar o ahondar un dficit en la balanza comercial, dados el nivel del tipo de cambio real y la apertura de la economa. Al mismo tiempo, a causa del elevado endeudamiento del gobierno y los dficit fiscales fruto de la recesin, se intensific la percepcin nacional e internacional de la
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Un atractivo natural de las zonas francas dominicanas es su cercana con los EEUU y la participacin en varios tratados de comercio en calidad preferencial. Un problema potencial, sin embargo, es que la produccin de las mismas se ha orientado bsicamente a los EEUU, lo cual las vuelve vulnerable a los ciclos de ese pas.

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insolvencia del Estado, lo cual incidi en el aumento del riesgo-pas y la salida de capitales, poniendo presin sobre el sistema financiero por el retiro de depsitos y la prdida de reservas. As, el sistema de caja de conversin colaps por efecto de los desequilibrios externo y fiscal; durante los 90s el abundante financiamiento externo (particularmente al sector pblico) permiti obviar esta contradiccin, pero no la resolvi. De la experiencia argentina se puede extraer ciertas lecciones: Debe existir disciplina fiscal. En el caso argentino, los gastos excedieron la capacidad de generar ingresos y el Estado recurri a las privatizaciones para obtener un gran flujo de recursos externos, que una vez agotado, se sustituy con endeudamiento. Esto destaca la importancia de un buen manejo de los recursos de privatizacin, comenzando por su adecuada contabilizacin: los mismos no pueden considerarse como un ingreso para financiar gasto lo mismo se aplica al uso de los activos del sector pblico (como la explotacin de reservas petroleras), que, para no disminuir la riqueza del Estado, deben ser reemplazados por otros activos (un fondo, por ejemplo) o usarse para reducir pasivos. De otro lado, en el contexto de la descentralizacin, es importante insistir en el establecimiento de lmites al gasto de las provincias y, especialmente, respecto del nivel de endeudamiento; lo que implica el mejoramiento de los procedimientos y normas presupuestarias, as como la difusin y uso de indicadores de eficiencia de los programas de gasto pblico. En cuanto a las privatizaciones, debe enfatizarse que deben generar beneficios para los usuarios a travs de una creciente productividad como resultado de una mayor competencia. Por ello, se debe tener cuidado en la forma cmo se va a regular, es decir, no se deben facilitar prcticas monoplicas o cuasimonoplicas. Un problema de la convertibilidad argentina durante la dcada de los 90s fue la prdida de competitividad. En ese sentido, se ha constatado que numerosos sectores de la economa ecuatoriana han tenido un deficiente desempeo en trminos de productividad. Es necesario, entonces, estudiar medidas para revertir esta tendencia y elevar la productividad de las distintas ramas de la economa, especialmente de transables, de manera de hacer competitivas nuestras exportaciones. Adicionalmente, sera conveniente estimular la diversificacin de la oferta exportable. El aumento de la pobreza (estimaciones a mediados de 2001 establecen que cerca de un 38% de la poblacin argentina se encontraba por debajo de la lnea de pobreza; y ms de un 10% de la poblacin viva en condiciones de indigencia) se dio en un contexto de creciente desigualdad. Es importante, por consiguiente, que en el diseo de la estrategia de crecimiento econmico se tome en consideracin la inversin en los sectores sociales, especialmente en lo que tiene que ver con educacin, salud y la proteccin social.

El caso de El Salvador

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En la dcada de los 80 El Salvador era un pas aislado del mundo, reconocido por su violencia y la inviabilidad econmica.5 Pero a partir de la dcada de los 90, se realizaron importantes esfuerzos para alcanzar la estabilizacin y reactivar la economa. Entre 1991 y 1995, El Salvador experiment un elevado crecimiento econmico, con una tasa promedio superior al 6% anual, que coincidi con la finalizacin de 12 aos de guerra civil (boom de inversin y gasto generado despus de la firma de los acuerdos de paz) y la puesta en marcha de una serie de reformas estructurales. Las reformas que se implementaron fueron: liberalizacin comercial, el fortalecimiento del sector financiero, la re-privatizacin del sector financiero y de otras empresas estatales, una reforma tributaria integral, una reforma al sistema de pensiones y el mejoramiento del ambiente de competitividad para la inversin privada. As, la liberalizacin comercial disminuy los aranceles a un rango entre el 5-10% para los bienes intermedios y entre el 15-19% para los bienes de consumo. Gran parte de los bancos fueron reprivatizados a inicios de los 90 y se fortaleci la regulacin prudencial y la supervisin por medio de una nueva Ley de Bancos en septiembre de 1999 y por una ley de otros intermediarios financieros en el 2000. Adicionalmente, se ha llevado a cabo la privatizacin de la distribucin de energa elctrica y de las telecomunicaciones. La reforma tributaria implic la introduccin del IVA en 1991 y el aumento de su tasa en 1995, pero tambin se simplific el impuesto a la renta. De su lado, la reforma al sistema de pensiones signific el aparecimiento de los fondos de pensin privados. Respecto a la competitividad, en 1999 y 2000 se han aprobado dos paquetes legislativos que comprenden: una ley de inversin, la reforma al cdigo de comercio, la reforma a la ley de registros comerciales, la creacin de una Superintendencia de Obligaciones Comerciales, entre otros. Cabe sealar que a pesar de las importantes transformaciones econmicas y de la adopcin de polticas macroeconmicas prudentes, el crecimiento en El Salvador permanece bajo en la actualidad. Despus del boom econmico en el primer quinquenio de los 90, el crecimiento se ha desacelerado a un promedio de 3% anual entre 1996 y 2000. Entre los factores que incidieron en esta desaceleracin se encuentran: la cada de los precios de exportacin del caf y la azcar, el impacto del Huracn Mitch a fines de 1998, los terremotos del 2001 y el adverso entorno externo a partir de 1999 (disminucin de los precios internacionales del caf, prdida de la competitividad regional debido a la depreciacin del quetzal, y la creciente competencia de otros pases a las exportaciones no tradicionales y la maquila hacia el mercado estadounidense) que ha desincentivado la inversin. Los principales desafos que enfrenta actualmente El Salvador estn relacionados con la necesidad de recuperar la senda del crecimiento econmico y de enfrentar explcitamente los factores limitantes del desarrollo del capital fsico, social y ambiental que inciden en la actual situacin de pobreza que enfrenta el pas, especialmente en el rea rural. El desempeo de largo plazo de El Salvador depender de la capacidad de las
5

A pesar de ser una economa conflictiva, el hecho de que El Salvador mantuvo una poltica invariable de honrar el pago de su deuda ha determinado que sus papeles gocen de un elevado rating por parte de firmas calificadoras de riesgo como Moodys.

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autoridades para lograr un consolidacin fiscal duradera, de la reconstruccin del pas y del xito que se obtenga en aumentar la competitividad de las exportaciones. A manera de resumen de las experiencias internacionales, la tabla siguiente resea los aspectos relevantes que han caracterizado el crecimiento de las economas analizadas en este estudio.

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AS P E CT OS R E L E VANT E S D E L CR E CIMIE N T O P AR A L OS P AS E S E S T U D IAD O S Ar g e n t i n a S ector R eal

Inc e n tivo s p a ra m e jora s e n la pro d u c tivida d Inte rve n c i n a fa vor de indus tria s de e xporta c i n Apo yo a la m ic roe m pre s a Inve rs i n p b lic a e n e l s e c to r rura l * * * * 1/ 3/ * * 2/

As ia

Chile

R ep. D o m i n i can a

E l S al vador

S ector E x t er n o
Z o n a s fra n c a s indus tria le s / m a q u ila T ra ta m ie n to p re fe re n c ia l e x p o rta c io n e s S im p lific a c in y re duc c i n a ra n c e le s E lim in a c i n d e b a rre ra s n o a ra n c e la ria s S e c to r a g rc o la protegido E x c e n s io n e s a ra n c e le s pa ra im p o rta c io n e s de s tina da s a e x p. * * * * * 5/ * * * * * 6/ 6/ 4/ * *

S ector Monetario
Lib e ra liza c i n ta s a s de inte r s P o ltic a de ta s a s b a ja s de inte r s R e s tric c io n e s a la s s a lida s de c a pita l Lm ite d e e n d e u d a m ie nto pa ra b a n c o s e n e l e x te rio r C r dito p a ra e x p o rta c io n e s Lm ite p a ra c r dito d e c o n s u m o s u n tua rio * * 7/ * * * * *

P o l t i ca F is cal
Ajus te ta rifa s de b ie n e s y s e rvic io s p b lic o s D is m in u c i n y s im p lific a c i n im p u e s t o a la re n ta Inc re m e nto de l IVA J o int ve n ture s c o n e m pre s a s p b lic a s P riva tiz a c io n e s R e form a S e gurid a d S o c ia l Aus e n c ia d e d is c iplina fis c a l P o ltic a s ins tituc io n a le s pa ra e vita r c o rrupc i n E le va d o e n d e u d a m ie nto * * * * * 9/ * * * * * * * * * 8/ * *

E ducacin
Inc e n tiva e d u c a c i n b s ic a R e form a e duc a tiva * *

T ramitologa
S im p lific a c i n tr m ite s a dua n e r o s *

Inver s i n E x t r anjera
Lib e ra liza c i n F a vore c e a la s z o n a s fra n c a s y e x p o rta c io n e s * * * 10/ * * * * *

P o l t i ca Cambiar i a
D e va lua c io n e s p a ra in c e n tiva r e x p o rta c io n e s * *

S ector L aboral
Lib e ra liza c i n F le xib ilida d e n s a la rio s * * *

* C o m o s e indic a e n e l do c u m e n to , e l "Mode lo As i tic o " no e s nic o , p u e s e n c a d a p a s h a y pa rtic u la rid a d e s . E n la ta b la s e re c o g e lo s a s p e c tos m s c a ra c te rs tic o s a to d o e l c o n j u n to d e p a s e s . 1 / P o ltic a s de re dis trib u c i n m e j o ra ron produc tivida d a g rc o la . 2 / Aum e nto d e p ro d u c tivida d e n z o n a s fra n c a s . 3 / La inte rve n c i n s e h iz o a tra v s de c o n c u rs o s , c o n s e jos de de lib e ra c i n e in c luy s u b s idio s . 4 / E s ta d o s U n ido s pe rmite e l lib re a c c e s o de productos te xtile s . 5 / Ara n c e l p r o m e d io e s de 1 1 % . 6 / S e m a ntie n e s in e m b a r g o c u o ta s de im p o rta c i n p a ra 8 produc to s d e c o n s u m o b s ic o . 7 / C r dito c o n c e s io n a l c o n c rite rio d e d e s e m p e o . 8 / IVA de l 1 2 % . 9 / R e g la s c la ra s p a ra lo s func io n a rio s p b lic o s . 1 0 / J a p n y C o re a im p u s ie ro n re s tric c io n e s .

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Sntesis de las experiencias de crecimiento Como se desprende de la investigacin, no existe una receta universal para el crecimiento en cuanto compete a la intervencin del Estado en la economa. El apoyo a sectores especficos resulta, ms an, un tema controversial. A pesar de sus diferencias, las experiencias de crecimiento concuerdan sin embargo en la importancia de mantener un buen manejo macroeconmico que fomente la estabilidad y la capacidad de planeacin de los negocios privados. Por su repercusin en la estabilidad de la economa, un manejo sostenible y creble de la poltica fiscal se constituye en una de las principales acciones con las que el Estado puede contribuir eficazmente al crecimiento. En el contexto de una economa dolarizada como la ecuatoriana, ste es un elemento fundamental ya que la capacidad de generar disciplina y ahorro en las finanzas pblicas coadyuva tambin al sostenimiento de la balanza de pagos, limitando la necesidad de recurrir al ahorro externo. Un ingrediente adicional que, de acuerdo a la evidencia, ha estimulado el crecimiento, es la fortaleza de, y el respeto a, las instituciones y la permanencia y consistencia en la aplicacin y adopcin de leyes y polticas, con nfasis ante todo en mantener la solidez de la situacin macro. Por ltimo, otro elemento comn entre las experiencias analizadas se relaciona con el estmulo a la exportacin y la integracin con el comercio mundial. Un vehculo empleado por algunos pases para acrecentar su grado de apertura ha sido la promocin de la inversin extranjera y la instalacin de zonas francas / maquila. Para el caso del Ecuador, dado el reducido tamao del mercado interno, lo ms lgico sera pensar en que habra mayor facilidad para captar inversin extranjera dirigida a la produccin de productos exportables. En principio, el relativamente bajo costo de la mano de obra hara atractiva, y apropiada para el pas, la constitucin de industrias con tecnologa intensiva en trabajo. Si bien es probable que el recurso laboral no est tan capacitado como en otras economas; en el caso de China, el mayor receptor de inversin extranjera entre los pases en desarrollo, la mano de obra calificada tambin es un recurso escaso. Como se anota en el documento, dos factores en los que sera importante avanzar para estimular la inversin extranjera son: a) el mejoramiento de la infraestructura, las telecomunicaciones, y los puertos martimos y areos; y b) establecer un marco legal con reglas e incentivos claros para la inversin extranjera y, para el caso de conflictos, que los mismos sean procesados gil y transparentemente por el sistema judicial (en definitiva, seguridad jurdica). Por otro lado, de la experiencia china se puede rescatar que tal vez es ms fcil atraer inversin extranjera de economas con las que se tenga algn grado de afinidad, como la cultural (una parte importante de la inversin extranjera en China procede de Hong Kong y Taiwn). Para nuestro caso, sera importante buscar la inversin de pases del rea, Espaa y de los EEUU, ste ltimo, con el cual tenemos en comn la ventaja de compartir la misma moneda. Como se observa en el documento, los beneficios de una poltica dirigista que busque estimular sectores industriales particulares son controversiales y a ms de las dificultades en su administracin, sta resulta difcil de ejecutar en pases con una restriccin fiscal severa y en donde existe debilidad institucional. En un plano de intervencin menos selectivo, un aspecto que merece rescatarse de la experiencia de algunos pases asiticos donde el Estado mantuvo un rol intervensionista (Japn, Corea

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y Taiwn, por ejemplo), es que los incentivos (tributarios, por ejemplo) administrados por el gobierno para fomentar el crecimiento deben seguir mecanismos de asignacin competitivos. Los pases asiticos enfatizaron el apoyo a las actividades de exportacin y otorgaron distintos tipos de incentivos (o premios) por medio de concursos, a los que los beneficiarios accedieron en base a criterios de desempeo.

UNA PROPUESTA DE POLTICAS PARA EL ECUADOR En este documento se ha recogido las experiencias de crecimiento de algunos pases, las cuales pueden describirse rpidamente en trminos numricos de acuerdo con el cuadro expuesto a continuacin. Como se observa, los pases asiticos han mantenido en promedio un alto ritmo de crecimiento por casi tres dcadas, mismo que ha tendido a reducirse en el tiempo debido principalmente al estancamiento de Japn, otrora el precursor del desarrollo en el mundo asitico. Las tasas de crecimiento de estos pases, sin embargo, han sido poco voltiles, mucho menos que las del resto de la muestra.
C re c im ie n to

PAIS
J apn Hong Kong C o re a S in g a p u r I n d o n e s ia M a la s ia T a ila n d ia P ro m e dio a s i tic o s C h ile R e p b lic a D o m in ic a n a Arg e n tin a E l S a lva d o r E c ua d o r

1969-98
3.6 6.8 7.5 8.2 6.4 6.7 6.7
6 .6 4 .5 5 .4 2 .3 2 .1 4 .8

1969-80
5 .0 9 .3 7 .7 9 .4 7 .9 7 .7 7 .3 7 .7 2 .8 7 .9 3 .0 2 .3 8 .7

1981-90
4 .0 6 .6 9 .1 7 .3 6 .4 5 .9 7 .8 6 .7 3 .8 2 .6 -1 .5 -0 .4 2 .1

1991-98
1 .3 3 .9 5 .3 7 .8 4 .6 6 .4 4 .5 4 .8 7 .7 5 .4 6 .3 5 .0 2 .9

1999
0 .7 3 .0 1 0 .9 6 .9 0 .8 6 .1 4 .4 4 .7 -1 .0 8 .0 -3 .4 3 .4 -7 .3

2000
2 .2 1 0 .5 9 .3 1 0 .3 4 .8 8 .3 4 .6 7 .1 4 .4 7 .8 -0 .8 2 .0 2 .3

2001
-0 .4 0 .1 3 .0 -2 .1 3 .3 0 .4 1 .8 0 .9 2 .8 3 .0 -3 .7 2 .0 5 .6

Fuente: World Development Indicators 2000 (World Bank), World Economic Outlook (IMF), Banco Central del Ecuador.

En el caso de Chile, la tasa de crecimiento anual se ha elevado de manera sostenida durante las tres ltimas dcadas hasta alcanzar niveles superiores a los de la mayora de las EEA durante la mayor parte de los aos 90, tendiendo a reducirse, empero, durante los ltimos aos. Repblica Dominicana, por su parte, tuvo un desempeo aceptable durante los 90s, y en 1999 y 2000 ha mantenido muy significativas tasas de crecimiento, conservando as el dinamismo adquirido por la economa desde la segunda mitad de la dcada anterior. Argentina y El Salvador tuvieron un pobre desempeo en trminos de crecimiento durante los 80s, la as llamada dcada prdida, desempeo que fue revertido en la dcada posterior. En el caso argentino, los aos 1991-1998 fueron un perodo de apreciable expansin, la que sin embargo colaps a fines de los 90s y condujo a la economa a una de las crisis ms severas de su historia. Para el caso de Ecuador, la tabla anterior determina que en el contexto latinoamericano el crecimiento del pas, medido en trminos de varias dcadas, no ha sido despreciable;

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sin embargo, lo que resalta de la expansin nacional es su significativa volatilidad y el hecho de que la misma se sustent bsicamente en los aos 70. Como se desprende de la informacin, a partir de ese perodo el crecimiento ha sido en general bastante restringido, a excepcin de lo acontecido durante el 2001, ao en que Ecuador registr una de las ms altas tasas de crecimiento en el mundo. Como se aprecia en el grfico siguiente, a principios de la dcada de 1970 se tuvo un crecimiento muy significativo, el cual fue seguido de un crecimiento aceptable (tasas sobre 5%) hasta 1979. La fuente del crecimiento en esos aos, como se conoce, radic en la produccin petrolera. En los 80s el crecimiento tuvo una tendencia decreciente y, por efecto de la crisis internacional de la deuda y fenmenos naturales, lleg a ser de 2.8% y -6% en 1983 y 1987, respectivamente. Hubo una importante recuperacin en 1988 (crecimiento de 10.5%), luego de cual el crecimiento se mantuvo en niveles moderados hasta 1999, ao en que, por efecto de la crisis cambiara que precedi la adopcin de la dolarizacin, el producto real decreci en ms de 7%. Slo en 2001 el crecimiento volvi a tener una tasa positiva superior a 5%. La tendencia de largo plazo respecto de un debilitamiento del ritmo de crecimiento, que es fundamental revertir, puede apreciarse a travs de la pendiente de la lnea de tendencia.
ECUADOR

Crecimiento econmico anual (%)

25.0 20.0 15.0 10.0 5 .0 0 .0 1970 -5.0 -10.0 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Analizando el comportamiento del crecimiento por perodos, de acuerdo a lo que se observa en el cuadro que sigue, la dcada de los 70s fue el perodo de mayor crecimiento promedio (9%) y, a su vez, de menor inflacin. El crecimiento de la economa en el largo plazo ha estado determinado por la expansin de los sectores de servicios e industria (que incluye la extraccin de petrleo y minerales). De su lado, la contribucin al crecimiento econmico de los sectores manufactura y agricultura (14.8%) ha sido equivalente y leve.

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ECUADOR
1969-2001 1969-80 1981-1990 1991-2001
C re c im ie n to Infla c i n 4 ,3 2 9 ,2 8 ,7 1 1 ,9 2 ,1 3 6 ,3 2 ,0 4 2 ,0

Agicu l t u r a Indus t r i a d/c Manuf

D is t. S e c to ria l( % ) 9 7 C o n t. E . C re c .(% ) 1 9 7 0 - 9 7 1 2 ,9 1 4 ,8 3 5 ,2 3 8 ,2 2 3 ,5 1 4 ,8

S er v +
5 1 ,9 4 7 ,0

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Desde otra perspectiva, el anlisis econmico de las fuentes del crecimiento, segn Freire (2001), determina que ste ha estado sustentado en la acumulacin de capital y que la productividad total de los factores ha tenido un efecto negativo sobre el crecimiento. Este ltimo resultado indicara que la eficiencia productiva en numerosos sectores de la economa ha retrocedido. El crecimiento en las dcadas de los 80 y 90 ha sido bastante bajo, con lo cual la brecha entre el ingreso percpita ecuatoriano y el de las economas industrializadas y de otros pases en desarrollo, como los que se analiz previamente, se ha elevado. Si, para derivar rpidamente un indicador de mediano plazo, imaginamos un escenario en el que Ecuador se propondra igualar el PIB percpita medio de las EEA, de alrededor de USD 15.600,6 en un perodo de 30 aos, la tasa de crecimiento real del producto debera ser de cerca de 6.5% anual7 durante igual lapso de tiempo, tasa similar a aquella registrada por las EEA en las tres pasadas dcadas, y Chile, en los ltimos 15 aos. Como se ha visto de las experiencias de crecimiento exitosas, para consolidar un crecimiento econmico sostenible es necesario contar con un entorno macroeconmico estable. Sin embargo, es recomendable que polticas que procuren estimular el desarrollo de la actividad privada para impulsar el crecimiento, sean complementadas con polticas que a su vez propendan a la equidad social y la reduccin de la pobreza Birdsall y de la Torre (2001).8 A continuacin, parte del trabajo de estos autores se recoge para estimular el debate y como una primera aproximacin de las recomendaciones que surgen de los estudios complementarios al presente, estudios que, como se mencion, estn relacionados con los pilares de productividad y competitividad, fortalecimiento del sistema financiero, e insercin de la economa en el mercado mundial. Disciplina fiscal en base a reglas. Poner lmites al dficit del sector pblico y al nivel de endeudamiento. Establecer restricciones que impidan modificar los

Corresponde al promedio simple del PIB percpita de Japn, Hong Kong, Corea, Singapur, Indonesia, Malasia y Tailandia en 1997; Fuente: World Development Indicators 2000 (World Bank). 7 Este clculo asume una tasa de inflacin promedio futura de 4% y un crecimiento de la poblacin de 2.5%. 8 Las polticas econmicas dirigidas a la estabilizacin de los precios, la liberalizacin comercial y financiera, y la privatizacin de empresas del Estado, estn asociadas al llamado Consenso de Washington. Segn Fernndez y Montiel (2001), las reformas aplicadas en esta direccin por los pases de Latinoamrica han tenido un resultado positivo sobre el crecimiento, aun cuando el desempeo general en los 90s ha sido bastante modesto por efecto de la situacin externa desfavorable y el hecho de que ciertas reformas carecieron de la suficiente intensidad y amplitud. Birdsall y de la Torre (2001) argumentan que es necesario que dichas polticas sean complementadas con otras como las recogidas en su trabajo, sobre las que no existe, sin embargo, un consenso comparable.

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presupuestos aprobados del sector pblico para evitar gastos sin el adecuado financiamiento. Manejar el presupuesto del sector pblico con total transparencia proveyendo a la sociedad de informacin oportuna y desagregada con respecto a la obtencin y uso de los fondos pblicos. Efectuar auditorias peridicas y aleatorias de entidades pblicas. La informacin sobre la gestin debera ser monitoreada y analizada por una entidad tcnica independiente, lo mismo que las auditorias. Un significativo avance en trminos de restringir el dficit fiscal y el endeudamiento pblico, se ha dado ya con la reciente aprobacin de la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal. Es necesario tambin que el proceso de descentralizacin que tiene lugar en el pas sea bien regulado para velar por la sostenibilidad fiscal. Es importante que este proceso no implique un aumento del gasto corriente (por ejemplo, en ms empleados), que, as como sucedi en Argentina, no lleve a un aumento de la deuda a nivel de los gobiernos seccionales, y que se mantenga la coordinacin con el poder central para la entrega de informacin, lo cual haga factible evaluar la gestin del gasto pblico tanto a nivel local como de manera global. Polticas de estabilizacin y manejo contracclico. Crear fondos de estabilizacin fiscales para ahorrar automticamente los excedentes de coyunturas favorables. Dicho ahorro se utilizara para: a) sostener el gasto pblico en pocas de ingresos bajos, b) activar gastos extraordinarios para atender situaciones de catstrofe y/ o vinculadas a una recesin, y/ o c) para pagar deuda.9 Asimismo, habra que manejar el perfil de endeudamiento del sector pblico de manera de no concentrar vencimientos en fechas determinadas. En el sector bancario se puede establecer polticas de provisiones atadas al crecimiento del crdito (a mayor crecimiento, mayor provisin) para suavizar al ltimo y disponer automticamente de los fondos para compensar la parte de la cartera acumulada en el perodo de expansin que cae en mora en la fase de desaceleracin Espaa mantiene una regulacin bancaria con este tipo de provisiones contracclicas. Las provisiones podran ser diferenciadas tambin en funcin de si el prestatario est vinculado al sector transable o no transable, o de la naturaleza del crdito (si es de consumo o inversin). La tasa de encaje podra tambin estar atada directamente al ritmo de crecimiento de los depsitos. Se debera disponer de acceso a lneas de crdito internacionales (o a un fondo de liquidez) en el evento de una crisis de liquidez. Adicionalmente, sera conveniente estimular la participacin de la banca internacional en el sistema financiero local para promover la competencia y posibilitar la transferencia de fondos desde las matrices hacia el mercado domstico. Estos mecanismos para consolidar una red de seguridad financiera y solucionar el problema del prestamista de ltima instancia, son aspectos que se desarrollan con mayor detalle en la agenda del pilar del fortalecimiento del sistema financiero. El Estado debera promocionar el ingreso de inversin extranjera al pas y negociar, en acuerdos de comercio bilateral y multilateral, el acceso de nuestros productos a
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Con la aprobacin de la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal se ha establecido ya un fondo para distribuir en el tiempo los ingresos petroleros generados a travs del oleoducto de crudos pesados (OCP) y los excedentes de los ingresos petroleros sobre los ingresos presupuestados. Otras fuentes de ahorro (no petrolero), potencialmente serviran para alimentar otros fondos.

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otros mercados. Con esto se diversificara la balanza comercial, y la cuenta de capitales se sostendra tambin por medio de la inversin extranjera directa. Estos temas tambin son parte de lo que se analiza en el pilar de la insercin en el mercado mundial. Aumento de la progresividad del sistema tributario. El sector pblico puede hacer ms sostenible sus finanzas con un adecuado funcionamiento del sistema impositivo. Un elemento clave, sealado previamente, es la transparencia que debe existir sobre la recaudacin y los gastos del sector pblico. Si quiere dotarse de legitimidad a la tributacin, es necesario que los contribuyentes tengan un conocimiento claro de sus pagos y de los beneficios que perciben por ellos (esto es, en qu los gasta el Estado). Es necesario hacer el sistema ms justo distribuyendo el peso de la carga tributaria sobre los grupos con mayores ingresos / activos. Un primer paso es elevar el control y disminuir la evasin de todos los contribuyentes, en especial, de los ms grandes. El Estado puede hacer uso de tres tipos de impuestos que pueden hacer ms progresiva la tributacin: impuesto sobre la propiedad, impuesto sobre los activos (que puede usarse para fijar un piso para el impuesto a la renta de las sociedades) e impuesto sobre la renta de activos mantenidos en el exterior (que es el concepto ms novedoso). Es importante hacer un buen control de la tributacin de los trabajadores independientes y crear incentivos para la formalizacin de los negocios que no estn inscritos legalmente. Como complemento a la progresividad de los impuestos, est la redistribucin del ingreso por medio de un manejo eficiente del gasto pblico. En este sentido, el Estado debe cumplir sistemticamente con al menos un mnimo de gasto en salud, programas de apoyo a la niez, educacin, infraestructura y transferencias que beneficie a los estratos de poblacin de bajos ingresos. Paralelamente, es necesario emplear indicadores que evalen la eficiencia y calidad del gasto. Redes de proteccin social. Es necesario que el Estado otorgue transferencias y subsidios directos para la poblacin en situacin de pobreza extrema. Estos pagos podran ser en forma de numerario, suplementos nutricionales, asistencia mdica gratuita, y alimentacin escolar para incentivar a que los nios se mantengan en las escuelas. Los recursos se pueden asignar con cierto sentido comn (criterios geogrficos, barrios pobres) y/o con el levantamiento de una buena base de datos sobre las condiciones de vida de las familias. La administracin de este sistema debe ser transparente y podra cederse a una entidad no gubernamental para evitar corrupcin y/o provecho poltico dos ejemplos de redes de proteccin social de relativo xito se han dado en pases como Mxico y Brasil. En situacin de una recesin pronunciada, un dbito de los recursos de los fondos de estabilizacin fiscales puede activarse automticamente para financiar proyectos de obra pblica con alto componente de mano de obra y/o ciertas transferencias directas (algo similar a un seguro de desempleo). En aras de la eficiencia y de la sostenibilidad de este programa, es importante que la asistencia tenga un carcter temporal y los estipendios estn siempre por debajo del salario mnimo.

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Reformas al sistema educativo. La educacin es uno de los temas fundamentales en el trabajo del pilar de la productividad y competitividad. A continuacin se presentan ciertas propuestas: Descentralizar la educacin pblica a nivel primario y secundario; hacer que los padres de familia y las comunidades tengan voz en la evaluacin de la calidad de los profesores y del manejo de los fondos pblicos asignados a los establecimientos; incentivar la competencia entre los colegios; se podra administrar exmenes a nivel nacional (tanto para establecimientos pblicos como privados) para evaluar el aprendizaje de los estudiantes, al hacer pblicos los resultados los padres tendran conocimiento de cules son los mejores establecimientos para inscribir a sus hijos; los fondos pblicos para un colegio individual se asignaran en funcin del nmero de estudiantes, el salario medio de los padres, y del puntaje promedio de las pruebas; parte de los fondos podra asignarse a colegios privados para becar a estudiantes de bajos recursos y con buen desempeo que podran transferirse de la educacin pblica a la privada. Intensificar el uso de las computadoras y del Internet en escuelas y colegios pblicos. Establecer guarderas pblicas para nios de bajos recursos, donde stos puedan recibir educacin, alimentacin y atencin mdica mientras sus padres trabajan. En universidades pblicas establecer un sistema de pensin diferenciada. Incentivar la competencia entre s y con las universidades privadas, evaluando el conocimiento de los estudiantes. Alguna entidad podra establecer una calificacin a las universidades en funcin de ciertos criterios objetivos, como suele hacerse en otros pases. Dar apoyo econmico directo a los estudiantes de bajos recursos en funcin de su desempeo, permitindoles seguir su educacin ya sea en entidades pblicas o privadas. El gobierno podra hacer convenios con empresas privadas para colocar estudiantes del sistema educativo pblico en pasantas de manera de dotar a los estudiantes de capacitacin en el mbito laboral y ofrecerles la posibilidad de enrolarse en un potencial empleo. Asimismo, es importante contar con una retroalimentacin del lado del mercado sobre los contenidos y la eficacia de los programas de estudio. Finalmente, es conveniente diversificar recursos pblicos entre universidades, institutos y colegios tcnicos de educacin post-secundaria para apoyar la educacin y la investigacin desde varios frentes.

Apoyo a la pequea empresa. El Estado debe procurar que el crdito sea canalizado a las empresas pequeas y medianas, mismas que suelen tener muchas veces un acceso limitado a los recursos de la banca. Desde el punto de vista de la regulacin y supervisin, las entidades financieras que operen en este segmento de mercado, particularmente del microcrdito, deben operar con normas diferentes respecto de provisiones y requerimientos de capital en El Salvador, entidades financieras que operan exitosamente en el mercado de los prstamos de baja escala mantienen una mayor relacin patrimonio / activos, polticas de provisin ms agresivas y distinta tecnologa de calificacin de deudores en relacin con los

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bancos comerciales tradicionales. La temtica de las microfinanzas se desarrolla extensamente en el pilar del fortalecimiento del sistema financiero. Se puede apoyar la adjudicacin de recursos financieros a las pequeas empresas mediante un sistema de garantas parciales respaldado en un fondo que centralice recursos pblicos y privados. El fondo podra ser manejado por una corporacin privada, misma que respaldara crditos bancarios a pequeos empresarios en funcin de criterios de riesgo y hbitos de repago. Para que el crdito se conceda tanto a grandes como a pequeas empresas, es indispensable mejorar la eficiencia y agilidad del sistema judicial de manera que se asegure el respeto a los contratos, particularmente de crdito. Es preciso definir adecuadamente la responsabilidad del prestatario y los derechos del acreedor. El proceso para ejecutar los colaterales de los prstamos en caso de no pago, y para posesin de los activos existentes en una empresa en quiebra debe ser gil, de manera que el acreedor (un banco, por ejemplo) pueda recuperar la mayor parte de sus recursos lo ms rpido posible. Para mejorar las oportunidades de acceso de los pequeos deudores al sistema financiero y disminuir costos de transaccin, es conveniente desarrollar bases de datos de record crediticio de los deudores que estn disponibles en forma rpida para todo posible prestamista. Esta funcin podra ser realizada por una Central de Riesgos que opere en forma integrada con redes de cooperativas. Si el sector privado no puede atender las necesidades de crdito de largo plazo de pequeas, medianas y grandes empresas, la banca pblica de desarrollo puede asumir esta funcin. Es importante, no obstante, aislar a esta entidad de ingerencia poltica y que la misma cumpla con estndares mnimos de recuperacin de cartera. Una posibilidad es que el sistema se maneje enteramente como banca de segundo piso, de manera que la calificacin de los proyectos de crdito individuales est dictada por criterios comerciales y el cobro de los prstamos se ejecute con todo el rigor de un crdito concedido por un banco privado. El rol de la banca pblica es uno de los temas que tambin se aborda en forma rigurosa dentro del pilar del fortalecimiento del sistema financiero. El acceso a crdito de largo plazo y/o un crdito de banca pblica en trminos preferenciales debe ser otorgado sobre la base de criterios de desempeo del deudor, los cuales deben ser monitoreados en forma regular (tal como en el caso de los pases asiticos). Finalmente, el Estado debe apoyar y subsidiar parcialmente a (desde el lado de la demanda) instituciones privadas que ofrezcan capacitacin, informacin sobre nuevas tecnologas y apoyo en la penetracin al mercado para las empresas pequeas Argentina y Paraguay administran sistemas de este tipo. En Paraguay el Estado entrega vouchers a las microempresas que stas utilizan para pagar a entidades privadas que les proporcionan asesora y distintos tipos de servicios; posteriormente, los vouchers son canjeados por efectivo por el proveedor. Con este sistema se ha facilitado el desarrollo de un mercado privado de servicios de asesora.

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En general, es importante establecer mecanismos que mejoren el flujo de informacin entre la demanda y la oferta de bienes y servicios. En beneficio del consumidor y la eficiencia del mercado, se debera apoyar la administracin de sistemas de bases de datos electrnicas que mantengan informacin actualizada con respecto a precios, marca y caractersticas de los productos ofertados por empresas grandes y pequeas. Aumento de la productividad en la agricultura. Es necesario evaluar comparativamente la productividad entre grandes y pequeas propiedades agrcolas. En el caso de pequeos productores hay que disear sistemas que les permitan acceder a crdito. El Estado (probablemente a nivel de gobiernos locales) debe desarrollar o subsidiar parcialmente programas de extensin que permitan acceder y familiarizarse con nuevos y mejores mtodos de produccin. Dichos servicios de extensin deben ser evaluados peridicamente en funcin de lograr metas de mejoramiento de la productividad. Es necesario investigar el funcionamiento de los canales de distribucin de la produccin agrcola de los pequeos productores para hacer ms eficiente su colocacin en el mercado y disminuir los mrgenes de intermediacin, de manera de procurarles precios ms justos por sus productos. Instituciones y los servicios pblicos. Es necesario adoptar polticas de transparencia con respecto a la gestin de las entidades pblicas. Las entidades deben difundir peridicamente los resultados de su gestin, los cuales deberan ser analizados por una entidad tcnica independiente. En empresas pblicas que se encuentren en una mala situacin financiera deben ensayarse mecanismos alternativos de gestin. Una opcin comn es la privatizacin; otra podra ser constituir joint ventures, como se ha hecho en China y Repblica Dominicana. Otra posibilidad algo innovadora podra ser subastar el manejo del servicio por un proveedor privado, manteniendo el sector pblico la propiedad sobre la empresa. Para esto se podra hacer una oferta pblica para que la administracin de la empresa pase a cargo de una entidad privada, la misma que se encargara del manejo del servicio dentro de ciertos parmetros definidos en un contrato. El manejo de la empresa se adjudicara al postor que presente la oferta con el precio ms bajo para responsabilizarse de proveer el servicio. Adems de estar obligado a cumplir con los requerimientos fijados en el contrato, el proveedor sera evaluado peridicamente para verificar la eficiencia de su gestin. Como en el caso de los pases asiticos, la institucionalidad y profesionalismo en las entidades pblicas debe fortalecerse por medio de reglas claras para el servicio pblico: enrolamiento al sistema y ascensos en funcin a los mritos y con competencia, remuneraciones competitivas vs. el sector privado, y buenos incentivos econmicos para los puestos superiores. El Estado debe tomar un rol muy activo en la promocin del pas frente al exterior, es importante que las legaciones diplomticas difundan informacin sobre bienes y servicios nacionales que podran venderse en el exterior y potenciales clientes, investiguen la posibilidad de penetrar en mercados externos y fomenten la participacin de inversionistas extranjeros en el pas. Es importante que las autoridades del pas luchen tanto en forma individual, como de manera conjunta con otros Estados, por los derechos de nuestros productores y ejerzan presin para evitar barreras proteccionistas por parte de las economas industrializadas sobre nuestra

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produccin. La negociacin en bloques comerciales tambin se aborda en el estudio del pilar de la insercin al mercado mundial.

Como se anot al comienzo de esta seccin, el crecimiento del Ecuador en las tres ltimas dcadas ha sido apreciable, pero ha estado muy concentrado en los aos 70 y se ha debilitado considerablemente a partir de 1980. El objetivo detrs de todas las polticas diseadas en torno a los pilares de productividad y competitividad, fortalecimiento del sistema financiero, e insercin de la economa en el mercado mundial es propender a un crecimiento de mayor calidad, generador de empleo, con equidad, y que sea balanceado entre todas las actividades econmicas. La definicin de polticas que logren este objetivo no es una tarea simple. Un factor muy importante que debe caracterizar la poltica en torno al crecimiento, y que puede recogerse de la experiencia internacional, es el diseo flexible de las polticas. Debe reconocerse que la seleccin adecuada de polticas involucra en muchos casos un proceso de prueba y error, por lo cual toda poltica propuesta debe ser materia de constante evaluacin y rediseo si las circunstancias as lo indican. Resulta igualmente importante que las polticas adoptadas para favorecer el crecimiento sean tambin el fruto de un consenso mnimo entre los distintos sectores de la sociedad.

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PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
RESUMEN EJECUTIVO DIAGNSTICO Y PROPUESTAS DE POLTICA PARA ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD Y LA COMPETITIVIDAD DE LA ECONOMIA ECUATORIANA
La competitividad efectiva es la capacidad para producir bienes y servicios de alta calidad de manera eficiente. Por lo tanto, la competitividad se sustenta en mejoras de la productividad (que se traducen en reducciones reales de costos) y en mejoras de la calidad y variedad de bienes y servicios producidos. Tanto las reducciones de costos derivadas de los incrementos de productividad como los aumentos de calidad y variedad de bienes y servicios, ayudan a generar una mayor satisfaccin de los consumidores y facilitan la insercin de un pas a la economa mundial.10 La tasa de aumento de la productividad es, adems, un componente crucial del crecimiento econmico como lo demuestran varios estudios11, y por tanto, slo altas tasas de crecimiento de la productividad aseguran altos niveles de crecimiento. Igualmente, el desarrollo sostenible en el tiempo es sinnimo de alcanzar mayores niveles de competitividad, ya que la competitividad requiere ciertas condiciones bsicas de bienestar de la poblacin (en trminos de salud y educacin) y del medio ambiente, para elevarse de modo sistemtico en el tiempo. Es un crculo virtuoso, pues, aumentos de la competitividad efectiva (conocida como no esprea) se traducen en mayores ingresos de la poblacin, lo que retroalimenta a la sociedad va constantes mejoras en las condiciones de vida de sus integrantes. El documento tiene por objeto realizar un diagnstico de la situacin de productividad y competitividad de la economa ecuatoriana y, en base al anlisis de factores que influyen sobre estas variables, definir lineamientos de poltica econmica concretas para elevar la competitividad. Adicionalmente, el documento define el rol que el Banco Central del Ecuador desempeara en el proceso de aumentar la competitividad de la economa. El documento se subdivide en tres partes: En la Parte I, se hace un diagnstico de la situacin de productividad a nivel sectorial de la economa ecuatoriana, y un referente comparativo (benchmarking) respecto a otros pases, extendiendo el anlisis a los costos de contratacin de la mano de obra. Posteriormente, se realiza un anlisis macroeconmico conjunto de la productividad, los costos laborales, y el funcionamiento del mercado laboral, en base al cual se sugieren alternativas de ajuste frente a crisis generalizadas que reduzcan el ingreso de divisas al pas, o crisis de competitividad del sector exportador generadas por devaluaciones competitivas de nuestros socios comerciales, o choques particulares a un sector.
Esta definicin de la competitividad efectiva es consistente con el concepto de competitividad sistmica utilizada por varios economistas, segn la cual el consenso nacional respecto al modelo de desarrollo a seguir, la estabilidad del entorno macroeconmico, y el adecuado funcionamiento de las empresas y su entorno, son los factores determinantes para alcanzar altos niveles de competitividad. Esta consistencia entre ambas definiciones se har ms evidente a lo largo del documento, cuando se diagnostica la situacin de competitividad actual del pas, como las polticas a seguir que permitirn su elevacin. 11 Ver por ejemplo los estudios empricos para varios pases de Harberger (1996) e Easterly (2001).
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En la Parte II se analiza la situacin de distintos factores con alto grado de impacto sobre la Productividad Total de los Factores (PTF)12, la productividad del trabajo, y sobre la calidad de la produccin en el Ecuador. A su vez, para cada factor analizado se sugieren polticas econmicas concretas, tendientes a elevar la productividad y la calidad sobre la base de la informacin derivada de la investigacin realizada. Adicionalmente, para cada factor, se realiza un benchmarking con otros pases con distintos grados de desarrollo, poniendo especial nfasis en las polticas de competitividad implementadas en Colombia y Espaa. La Parte III del documento se refiere a las ganancias espreas de competitividad, y finalmente se presentan las conclusiones y recomendaciones derivadas de la investigacin.

La Productividad Total de los Factores (PTF) es aquella parte del crecimiento econmico que no puede ser explicada por aumentos en la cantidad de factores de la produccin (capital y trabajo) utilizados en el proceso de produccin, sino que es producto de un incremento en la eficiencia con la que se utilizan o se combinan dichos factores. Por ello, aumentos en la PTF se denominan reducciones reales de costos, ya que permiten reducir los costos por unidad producida sin necesidad de cadas en los precios de contratacin de los factores de la produccin o insumos. La PTF es conceptualizada por muchos economistas como la tecnologa (o instrucciones para producir bienes y servicios); por otros es atribuida a externalidades, o economas de escala. Finalmente, la concepcin ms general de la PTF sostiene que no es posible definir una sola variable a la cual atribuir la PTF, sino que son muchas las causas las que provocan reducciones reales de costos en un momento determinado.

PARTE I
PRODUCTIVIDAD DE LA ECONOMIA ECUATORIANA Y COMPARACIN CON OTROS PAISES El diagnstico realizado demuestra que el Ecuador es poco competitivo frente al resto del mundo13 debido al bajo nivel de productividad14y15 de su aparato productivo, lo que es particularmente cierto en el sector de la manufactura y ciertos sectores de servicios. Por ende, es crtico elevar la productividad a fin de ser competitivos en el comercio internacional de bienes y servicios. En los sectores de baja productividad mencionados, el Ecuador sera incapaz de colocar productos a precios competitivos en relacin a otros pases en el mercado internacional, ya que no estara en capacidad de competir con una ventaja derivada de menores costos de produccin (a su vez derivados de un mayor nivel de productividad). Los niveles de productividad del aparato productivo ecuatoriano frente al resto del mundo siguen siendo bajos, a pesar de que entre 1994 y 1997 se observan tasas de crecimiento positivas de la productividad en la mayora de sectores econmicos, lo que contrasta con una sistemtica tendencia de contribucin
Ver recuadro siguiente. En el estudio se utilizaron como pases referentes para el anlisis de la productividad, a los pases de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), varios de los Nuevos Pases Industrializados (NPI) del Asia, y algunos pases de Amrica Latina. 14 Todos los clculos de productividad presentados en este trabajo, fueron realizados utilizando la metodologa del doble deflactor. Esta metodologa presenta una serie de ventajas tericas y prcticas sobre mtodos economtricos y otros mtodos contables del crecimiento econmico. Anlisis al respecto se encuentran en Harberger (1998), Cho (2000), y Freire (2001). 15 Los niveles de productividad comparados entre pases y entre sectores econmicos de la economa ecuatoriana a los que se hace referencia en esta seccin, son aquellos observados en el ao 1997.
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negativa de la productividad al crecimiento desde el ao 1965 en adelante, documentada a nivel sectorial (Freire 2001). Se deben implementar polticas de competitividad basadas en la generacin de incentivos a que las empresas eleven su nivel de productividad. Este tipo de polticas no implican que aumentar el desempleo, ya que si son aplicadas de manera integral y sistemtica, habr una elevacin de la productividad que se traducir en mayores niveles de exportacin y demanda interna de bienes y servicios, al igual que mayores niveles de encadenamientos intra e intersectoriales, con lo cual el empleo se elevar. La evolucin de la tasa de desempleo en los pases con altas tasas de crecimiento de la productividad, evidencia que los aumentos de productividad no implican aumentos en el desempleo. A nivel sectorial, el anlisis comparativo de los niveles de productividad de 40 ramas de actividad de la economa ecuatoriana revela que la ventaja competitiva del pas en trminos de los niveles de eficiencia existentes actualmente, estara en los sectores de silvicultura, extraccin, produccin y elaboracin de productos de madera, con lo cual estos sectores pueden constituir un cluster de alta productividad. Otras actividades de alta productividad relativa son las de cra de camarn, cra de otros animales, produccin, procesamiento y conservacin de carne y productos crnicos, as como la elaboracin y conservacin de pescado y productos de pescado. Adicionalmente, se encuentran en esta categora otros productos alimenticios, relacionada con la elaboracin de caf elaborado y los productos de la conservacin de carne, sopas, vegetales y frutas. El comercio (al por mayor y menor), y las actividades de transporte y almacenamiento, tambin son actividades de alta productividad relativa. Finalmente, el cultivo de banano, caf y cacao, es otro segmento relativamente ms productivo dentro la economa ecuatoriana16. Los sectores de productividad relativa media, son otros sectores primarios como el cultivo de flores, cereales, y otros productos agrcolas, y la pesca. Incluye industrias alimenticias como la elaboracin y conservacin de camarn, la elaboracin de cacao, chocolate, productos de confitera, bebidas, productos lcteos, aceites y grasas. Las industrias de menor productividad relativa son aquellas en general no ligadas a la industria alimenticia, como la fabricacin de metal y productos de metal, la fabricacin de productos de caucho y plstico, la fabricacin de equipos de transporte, fabricacin de otros productos minerales no metlicos, y la fabricacin de sustancias y productos qumicos. Adicionalmente, es notoria la baja productividad relativa de las actividades de intermediacin financiera, y de las actividades de enseanza y salud, que son actividades prioritarias para el desarrollo de la competitividad de un pas. Histricamente ha existido una correlacin positiva y estadsticamente significativa entre la mediana de crecimiento de las exportaciones y el nivel de productividad media del trabajo, a nivel sectorial. Adicionalmente, las tasas de crecimiento de las exportaciones a niveles ms desagregados de la actividad econmica, muestran que el pas est alcanzando una alta competitividad en el sector del desarrollo de software. Este sector tiene un alto potencial a futuro dados los cuantiosos gastos realizados por los pases desarrollados en Tecnologa de Informacin y Comunicacin (TIC). Por otro lado, esta industria es intensiva en mano de obra calificada, por lo que su desarrollo puede contribuir a crear
Cabe mencionar, sin embargo, que comparado con algunos otros pases, este sector presenta desventajas en trminos de productividad.
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empleo bien remunerado en el pas. La inversin sistemtica del Estado en la formacin de profesionales de alto nivel en el rea informtica ayudar a elevar la competitividad. COSTOS LABORALES El costo laboral medido por la remuneracin en dlares por hora trabajada es bajo en el Ecuador en relacin a otros pases de Amrica Latina, mas an si se lo compara con los costos laborales de los pases asiticos o de los pases desarrollados. Esto implica que la competitividad del aparato productivo ecuatoriano no es baja debido a que las empresas ecuatorianas pagan salarios altos en relacin a otros pases.? Ms bien, es el bajo nivel de productividad de la economa ecuatoriana, la que no permite, a pesar de los bajos costos de la mano de obra, que el pas sea competitivo en trminos de costos de produccin. Esta aparente paradoja se explica por el hecho de que la causalidad es desde la obtencin de mayores niveles de productividad, hacia pagar mayores salarios, elevar las ganancias de las empresas, y ofertar productos a menor precio; es decir, aumentos en la competitividad no esprea se caracterizan por mejoras en los ingresos tanto de asalariados como de dueos del capital17. La desfavorable trayectoria de crecimiento de la productividad total de los factores (PTF) (o eficiencia con la que se combinan los factores de la produccin en una firma) en el Ecuador en relacin a la de los pases referentes, confirma que el bajo costo de la mano de obra en Ecuador frente a otros pases se debe en gran parte a dicha trayectoria. Lo recomendable es reducir el costo laboral por unidad producida a travs de aumentos en la productividad laboral, como en la PTF. Las polticas econmicas que conllevarn al aumento de ambas variables, se analizan en la Parte II del documento. Sin embargo, es lgico que como ha sucedido en pases con altas tasas de crecimiento de la productividad, que por razones distributivas el salario nominal aumente a medida que crece la productividad, a fin de que los trabajadores apropien una parte de las mejoras de eficiencia, mejorando as su calidad de vida. Esto se confirma al observar que los pases referentes que tienen niveles y tasas de crecimiento de la productividad ms altas que las observadas en el caso ecuatoriano, pagan remuneraciones en dlares por unidad producida mayores que en Ecuador, mantienendo al mismo tiempo altos niveles de competitividad.

AJUSTE DEL MERCADO LABORAL EN PERIODOS DE CRISIS Y ALTERNATIVAS DE AJUSTE PARA MODULAR EFECTOS RECESIVOS A) Cada en ingresos de divisas no provenientes de las exportaciones

Un anlisis de la contabilidad del crecimiento econmico por el lado de los precios (conocido como el problema dual del crecimiento econmico) permite ver claramente como los frutos de un aumento en la PTF pueden repartirse entre trabajadores, empleadores, y consumidores por medio de cambios en los salarios, la renta del capital, y los precios relativos. Para ms detalles ver Harberger (1998), Cho (2000), y Freire (2001) que contiene una aplicacin al caso ecuatoriano. En el caso especfico de la mano de obra, esto quiere decir que el crecimiento de la PTF permite pagar mayores salarios por unidad producida, sin generar prdidas de competitividad, ya que el aumento de la eficiencia eleva la produccin en mayor proporcin que el aumento en el nmero de unidades de factores contratados.

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En dolarizacin, si ocurre una crisis generalizada provocada por una cada de los ingresos petroleros o una salida de capitales y/o menor ingreso de capitales, no existe el incentivo a trasladar una cada en el salario nominal al precio de venta para la exportacin, si los exportadores aplican una poltica de pricing to market, bajo la cual stos mantienen los precios de los bienes que ofertan en los mercados internacionales, constantes en la moneda del pas comprador. Una reduccin del salario nominal inducida por un proceso recesivo de la economa, o una reduccin en el mismo decretada por ley, no ayudar a la economa a elevar su competitividad externa y crecer sino mas bien a caer en un traumtico proceso de recesin. El rol del Estado en este caso es evitar estas fluctuaciones bruscas de la cantidad de dinero en circulacin a travs del funcionamiento de un fondo de estabilizacin monetaria o fiscal. B) Cada en ingresos de divisas por exportaciones En cambio, si existe una prdida de competitividad generada por devaluaciones de los socios comerciales o choques a sectores particulares de exportacin, s puede haber el incentivo del sector/es exportadores afectados por trasladar un menor salario nominal a menores precios de sus productos de exportacin en dlares. Sin embargo, dados los niveles salariales en el Ecuador, derivados de la baja productividad de la economa en relacin a otros pases, no es una poltica socialmente factible utilizar las reducciones nominales en el salario para alcanzar el nivel de competitividad pre-crisis, como podra serlo en otros pases con altos niveles de productividad, y por ende altos salarios. La legislacin vigente no obliga a que las negociaciones entre empleadores y trabajadores estn ligadas a la evolucin de la productividad. Por lo tanto, no est claro cmo las ganancias (prdidas) en productividad generadas en las empresas estn siendo repartidas entre trabajadores, empleadores y menos an entre consumidores, de las mismas. Esto hace an ms difcil la tarea de reducir salarios nominales como medio para enfrentar una reduccin de ingreso de divisas al pas, por la falta de informacin de las partes para realizar la negociacin, y la alta conflictividad social que se derivara de aquello. Finalmente, una reduccin del salario nominal puede provocar menor esfuerzo productivo por parte de los trabajadores, debido a que habra un menor incentivo a desarrollar un mayor esfuerzo laboral, lo cual reducira an ms la productividad y por ende la competitividad. Se sugiere establecer mecanismos legales para que se fijen los incrementos del salario en base al aumento de la productividad de la economa, por sectores, industrias, o inclusive empresas, y eliminar la obligatoriedad de fijar los aumentos del salario en base a la inflacin esperada. Para la implementacin de un mecanismo de este tipo, se requiere definir una metodologa de clculo de la productividad que sea aplicada de manera homognea por todos los sectores econmicos. Una vez analizadas sus ventajas conceptuales y prcticas frente a otros mtodos de clculo de la productividad, se propone difundir la metodologa del doble deflactor como instrumento de clculo de la productividad. Concomitantemente, el Ministerio del Trabajo debera cumplir un rol de facilitador del dilogo entre trabajadores y empleadores para que stos lleguen a consensos de distribucin de los aumentos (cadas) de eficiencia en las empresas, a travs de cambios en los salarios y el retorno al capital. Este tipo de consensos facilitar el dilogo y la consecucin de acuerdos de cmo enfrentar una crisis como la descrita, a travs de reducciones en los salarios y en el retorno al capital.

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A pesar de que fijar los aumentos del salario en base a los aumentos de productividad ayudar a facilitar el dilogo y el acuerdo de cmo ajustarse ante una crisis de este tipo, en los sectores de menor productividad ser ms difcil que se produzcan acuerdos y ah el Estado tiene un rol adicional que cumplir. Si el sector exportador afectado por un choque negativo no pudiese llegar a un consenso entre trabajadores y empleadores para enfrentar la crisis, el Estado podra intervenir con subsidios temporales a la produccin18 a cambio de planes y metas concretas de aumento de la productividad. Estas metas deben ser monitoreadas y cuantificadas y los subsidios deben durar slo mientras pasa la crisis temporal. Adicionalmente, la entrega de recursos debe ser condicionada al cumplimiento de las metas propuestas, evitando la aparicin de incentivos perversos. El Banco Central del Ecuador podra facilitar los acuerdos dentro y fuera de perodos de crisis, proveyendo asesoramiento tcnico en los temas de clculo de la productividad, distribucin histrica de los aumentos de productividad, etc. Es decir, disminuyendo las asimetras de informacin existentes. La flexibilidad laboral en lo referente a precios de la mano de obra, debe darse en los trminos expuestos, sobre acuerdos entre las partes (empleadores y trabajadores) para compartir los costos de las crisis como los beneficios derivados de perodos de auge, una vez que se haya implementado la legislacin pertinente que vincule los salarios a la productividad. En cuanto a la flexibilidad de los contratos de los trabajadores, al encontrarse este tema muy vinculado con el tema de la capacitacin y la productividad laboral, el mismo es analizado en la seccin referente al capital humano.

PARTE II
ANLISIS DE FACTORES CON ALTA PRODUCTIVIDAD Y LA COMPETITIVIDAD INCIDENCIA EN LA

Desarrollo tecnolgico y situacin de la investigacin y desarrollo (IyD) en el Ecuador: La evidencia muestra que hay poca capacidad de innovacin por parte del sector privado ecuatoriano, tanto por los limitados recursos invertidos en IyD, como por el impacto limitado que los programas estatales de investigacin y transferencia tecnolgica tienen en el sector productivo. Al realizar un benchmarking con otros pases, se confirma la hiptesis de que el pas se encuentra rezagado en lo que se refiere a capacidad innovativa del sector privado derivada de la inversin en IyD y del funcionamiento de los sistemas de transferencia tecnolgica19. Es necesario que el Estado fomente la vinculacin universidad-empresas a travs de la promocin de Programas de Extensin de Servicios al Sector Empresarial en las universidades del pas. Dichos programas contaran con fondos pblicos como capital semilla y subsidiaran parcialmente a PYMEs. La entrega de recursos debe ser contra resultados cuantificables de elevacin de la calidad y/o productividad en las empresas beneficiadas. Adicionalmente, el pas debera crear un Centro de Investigacin y
Aplicados por ejemplo a travs de un mecanismo de salvaguarda cambiaria. As lo evidencian los indicadores de innovacin que presenta el Ecuador frente a los pases referentes , como son la inversin en IyD en relacin al PIB, el grado de vnculos de investigacin aplicada entre las empresas y las universidades, la existencia de incentivos fiscales a la IyD, entre otros.
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Desarrollo Tecnolgico en el que puedan hacer carrera investigadores a tiempo completo y al que puedan acudir las empresas de modo permanente. Esto hace entrever la necesidad de asignar fondos pblicos para este tipo de programas. El Banco Central del Ecuador puede apoyar en el proceso de diseo y creacin de estas polticas de desarrollo tecnolgico. El Banco Central del Ecuador tiene un rol importante, en el sentido de difundir permanentemente las mediciones de productividad sectorial, y que, a travs de convenios, capacite a las empresas para el clculo de su productividad y valor agregado a nivel individual. Esto sera un insumo fundamental para que las empresas puedan planificar adecuadamente sus estrategias de competitividad, de acuerdo a su posicin relativa de productividad en su sector particular. Adicionalmente, podra colaborar con organismos como FUNDACYT en la difusin de los beneficios de invertir en innovacin productiva y capacitacin al personal, ya que parte del problema es la desinformacin de ciertos segmentos empresariales respecto a los beneficios derivados de mayor innovacin y por ende mayor productividad inducida en la empresa. El Banco Central tambin difundir los datos recogidos en la Encuesta de Inversin que realiza al sector empresarial privado, respecto a las razones por las cuales las empresas no invierten en el desarrollo de nuevos procesos productivos. Esto contribuir a focalizar los esfuerzos de la poltica econmica orientados a fomentar la innovacin en el sector productivo. Paralelamente al punto anterior, una institucin como CORPEI debe actuar coordinadamente con los Programas de Extensin y Centro de Investigacin propuestos, en la promocin comercial de los productos desarrollados, facilitando informacin de mercados potenciales, como de la oferta exportable del pas al exterior. El Banco Central del Ecuador puede colaborar con CORPEI en la realizacin de calces peridicos entre los bienes y servicios producidos en el pas, con los productos de alta demanda actual y potencial en el mercado internacional. La difusin de este tipo de informacin ayudar no solo a las empresas existentes a colocar sus productos en el mercado internacional, sino que contribuir a direccionar adecuadamente los esfuerzos de nuevos emprendedores, respecto a en qu sectores econmicos invertir. La poltica de desarrollo tecnolgico no debe discriminar a favor de ciertos sectores considerados estratgicos, sino debe servir la demanda de todos los sectores, y slo con programas de apoyo particulares para el caso de las PYMEs. En caso de que los recursos que el gobierno ponga a disponibilidad de la IyD sean superados por la demanda, el criterio de seleccin a que proyectos precompetitivos apoyar debe ser en base a aquellos con mayor potencial de creacin de empleo y divisas para el pas. A medida que los Programas de Extensin y el Centro de Investigacin propuestos se fortalezcan, el proceso se har autosustentable a travs del financiamiento de las mismas empresas. La inversin extranjera tambin puede ser un factor de apoyo al desarrollo tecnolgico del Ecuador. Sin embargo, dado el alto nivel de subempleo y desempleo del pas, se debe priorizar la atraccin de aquella inversin extranjera que genere la mayor posibilidad de encadenamientos potenciales, empleo y generacin de divisas. Concomitantemente al proceso de atraccin, se deben crear programas como los existentes en Costa Rica, de bsqueda de alianzas entre las empresas extranjeras que vengan al pas, e industrias locales como proveedoras de insumos de alta calidad a la

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empresa extranjera. As se genera el potencial para que dichos insumos se conviertan posteriormente en exportaciones directas. El proceso de atraccin de inversin extranjera pasa, fundamentalmente, por la solucin de problemas estructurales de la economa como contar con una mano de obra bien calificada, seguridad jurdica, buena infraestructura fsica, etc.. Aquellas inversiones en sectores de ms alta tecnologa, solo vendrn al pas en el largo plazo si existe adems capital humano altamente calificado con el que el pas no cuenta actualmente. De manera permanente se debe realizar una promocin agresiva del pas como potencial receptor de inversin extranjera. APERTURA COMERCIAL Y COMPETITIVIDAD La evidencia emprica demuestra que la apertura comercial a nivel andino tuvo un efecto positivo sobre la evolucin de las exportaciones no tradicionales, y que la apertura comercial en general, ha tenido un efecto positivo o neutro (dependiendo de la rama de actividad econmica) sobre la tasa de crecimiento de la PTF20. Esto es consistente con las hiptesis de que la apertura comercial a nivel subregional o mundial tiene efectos positivos sobre la eficiencia productiva de las empresas, por el mayor grado de competencia extranjera que enfrentan, la reduccin de la brecha de conocimientos entre pases o el aprovechamiento de economas de escala. Sin embargo, el Ecuador mantiene niveles y tasas de crecimiento de la productividad ms bajos que la mayora de pases de la CAN, indicando que Ecuador no maximiz los potenciales beneficios de la apertura comercial a nivel andino y a nivel ms general, puesto que no aplic de forma paralela a la liberalizacin comercial, otras polticas de fomento a la competitividad como las descritas a lo largo de este documento. Esto diferenci los resultados obtenidos por Ecuador de los obtenidos por pases como Colombia, que implementaron polticas de competitividad durante toda la dcada de los noventa, y que aumentaron su nivel de productividad y exportaciones en mayor grado que el Ecuador. Por ello, las negociaciones arancelarias a futuro, que introducirn cambios en el grado de apertura comercial del pas, deben potenciar el efecto positivo que la apertura comercial puede traer sobre la eficiencia productiva de las firmas, pero evitando un proceso de desindustrializacin y elevado desempleo, al estar acompaadas de otras polticas de competitividad como las descritas en el documento. Adicionalmente, la misma poltica arancelaria debe ser utilizada como un instrumento de desarrollo del sector productivo. Para esto ltimo, la estrategia sugerida favorece fundamentar las negociaciones en el nivel de empleo (directo e indirecto) generado por un sector y su nivel de productividad en relacin al de otros pases: la rapidez de implementacin de un mayor grado de liberalizacin comercial debe ser, en el siguiente orden: comenzando con los sectores de ms alta productividad relativa y que generan bajos niveles de empleo, seguido de sectores con productividad relativa similar a los anteriores pero que generan mayores niveles de empleo, as como de aquellos sectores de menor productividad relativa y generadores de bajos niveles de empleo, y por ltimo los sectores de menor

20 Evidencia respecto a la relacin entre las exportaciones no tradicionales ecuatorianas y la zona de libre comercio andina, se encuentra en Determinantes de las exportaciones no tradicionales en el Ecuador (1976-1995), Freire, Salvador y Ynez (1997). Evidencia relativa a la relacin entre el grado de apertura comercial en general y la tasa de crecimiento de la PTF por sectores en el Ecuador, se encuentra en La PTF en el Ecuador: factores determinantes y efectos sobre el salario real, la tasa de ganancia y los precios relativos, Freire (2001).

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productividad relativa y generadores de mayor nivel de empleo que los inmediatamente antes descritos. Esto permitir a sectores menos productivos un plazo razonable para adaptarse a un mayor nivel de competencia extranjera, y evitar una contraccin aguda en la produccin y el empleo. Sin embargo, los sectores que reciban beneficio de un desmantelamiento muy gradual de su proteccin, deben complementar el apoyo del Estado, con metas concretas de elevacin de la productividad y las exportaciones. La proteccin no debe ser atemporal sino que debe irse revirtiendo a medida que se generen resultados en trminos de productividad, evitando as la aparicin de incentivos perversos en el sector productivo. El Banco Central del Ecuador puede contribuir con informacin y anlisis tcnicos, en el diseo de estrategias de negociacin comercial y tambin en la cuantificacin de los resultados en trminos de productividad y exportaciones que alcancen sectores beneficiados de una poltica de proteccin temporal. CAPITAL HUMANO EN EL ECUADOR El indicador de aos promedio de educacin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) refleja el bajo nivel educativo de la poblacin ecuatoriana. Entre 1995 y 1999, los aos promedio de educacin de la PEA fluctuaron entre 10.45 y 10.63 aos, lo cual indica un bajo nivel educativo de la poblacin. Adicionalmente, los indicadores de calidad de la educacin que se construyeron a travs del sistema nacional de medicin de logros acadmicos (SIMLA) denominado APRENDO, implementado por el Ministerio de Educacin desde el ao 1996, muestran que la educacin provista por el Estado ecuatoriano es de muy baja calidad. Estos indicadores, construidos en base a pruebas realizadas a los estudiantes a nivel nacional en los aos 1996 y 1997, arrojaron que los estudiantes de primaria y secundaria tienen serias deficiencias tanto en destrezas relativas al lenguaje y a la comunicacin, como aquellas relacionadas con las matemticas. Ms preocupante an, dicha deficiencia se acenta en el caso de los establecimientos fiscales frente a los particulares, y en los establecimientos rurales frente a los urbanos21. En definitiva, el Estado est realizando una inversin en el campo educativo, que a juzgar por los indicadores de calidad de la educacin descritos, tiene una muy baja tasa de retorno. Esto indudablemente influye de modo negativo sobre la productividad del factor trabajo en las empresas, reduciendo la productividad de las mismas. El gasto en educacin por estudiante de nivel primario (como % del PNB per cpita) es bajo en el Ecuador, en relacin a otros pases latinoamericanos, asiticos, Espaa, y EEUU. As mismo, el gasto del gobierno central entre 1992 y 2001, destinado a educacin y cultura, ha ido decreciendo en relacin al PIB de 19.5% en 1992, a 9.6% en el ao 2001. En general, las cifras indican que no existe una poltica gubernamental de inversin en la formacin de un stock de capital humano e incluso parecera existir una reduccin sistemtica de este tipo de inversin en la ltima dcada. Entre las autoridades educativas del pas no existe an un consenso en torno a las razones por las que la educacin a nivel primario, secundario y universitario no es buena.

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La informacin acerca de la calidad de la educacin a la que se hace referencia en el texto fue recopilada en la tesis El mercado y la educacin en el Ecuador: estructura de incentivos que mejora la calidad educativa, de Carlos Molina Gavilanes. Se agradece al autor por su gentileza al compartir los datos de su tesis para la elaboracin de este trabajo.

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La capacitacin laboral de las empresas es un componente crucial en la elevacin de la productividad. El aumento de las contrataciones laborales no estables22, la poca capacidad de innovacin tecnolgica en el sector privado y los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), referentes a la capacitacin que los trabajadores han recibido por parte de las empresas en las que laboran, permiten concluir que las empresas no invierten recursos en la capacitacin de sus trabajadores o que dicha inversin ha ido reducindose en el tiempo. El Estado, a travs del SECAP, concentra la oferta de formacin profesional no formal o capacitacin laboral, orientada principalmente a los sectores industrial, comercial y de servicios. El SECAP tambin realiza cursos de capacitacin popular dirigidos a sectores urbano marginales y artesanales en temas como contabilidad, mejorar la organizacin de sus negocios, etc. Una evaluacin de SECAP realizada por la OIT23 muestra que ste tendra una serie de debilidades, entre las principales: una subutilizacin de su infraestructura, desfase tecnolgico en algunas especialidades respecto a las necesidades del sector productivo, baja cobertura de la demanda, y poca preocupacin por la demanda de capacitacin en el pas. Aparte del SECAP, existan, a julio de 1999, 327 institutos superiores registrados, de los cuales 200 son estatales, que ofrecen educacin tcnica formal, slo 10 de los cuales son considerados buenos. Existe, adems, una alta tasa de desercin. Los programas de capacitacin popular realizados por el SECAP deben mantenerse, ya que se dirigen a personas de muy escasos recursos (artesanos, microempresarios, trabajadores por cuenta propia, etc.) con muy escasas posibilidades de acceder a capacitacin en instituciones privadas. Por ello, este tipo de programas debern financiarse de modo permanente, pero manteniendo una vez mas una vinculacin con las necesidades de los usuarios de los cursos en base a encuestas. En este sentido, la privatizacin del SECAP podra ser negativa, ya que podra significar la eliminacin o merma de los programas de capacitacin popular. En cuanto al sector de PYMEs, el Estado debe incentivar la capacitacin en estas empresas con subsidios parciales en el SECAP, en institutos pblicos o privados acreditados. Los gastos en capacitacin tambin podran ser parcialmente deducibles del impuesto a la renta en el caso de PYMEs. Los incentivos son cruciales en el campo de la calidad de la educacin, y si los profesores no tienen ningn incentivo a mejorar su formacin y la enseanza que imparten, ni estn obligados a rendir cuentas a la sociedad, no habr un buen nivel de educacin a nivel primario y secundario. Por otro lado, se debe mejorar la formacin de los profesores a nivel universitario. Se sugiere realizar estudios de benchmarking con otros pases para evaluar la calidad de la educacin en el pas y pagar buenas remuneraciones a los profesores en los estamentos fiscales, pero a medida que indicadores de calidad de la educacin en relacin a otros pases se vayan incrementando. El Ministerio de Educacin debera evaluar peridicamente la calidad de la educacin primaria, secundaria y universitaria en el pas, y hacer pblica la calificacin y el ranking de universidades y colegios. Dado que el Estado invierte cada
El aumento de la inestabilidad laboral (medida sta por el porcentaje de trabajadores con contratos no estables o sin contrato), se acenta en la segunda dcada de los noventa, pasando este indicador de 53.8% en el ao 1995 a 62.4% en el ao 2000 (Fuente: INEC). La legislacin ecuatoriana ha permitido este altsimo grado de flexibilizacin del mercado laboral, con la legalizacin de la actuacin de empresas tercerizadoras como empleadoras desde 1998 y la introduccin del contrato por hora en la legislacin a inicios del ao 2000. 23 Fuente: Empleo y Proteccin Social en Ecuador: Propuestas de la OIT, septiembre 2001.
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vez menos recursos de su presupuesto en educacin, tambin sera necesario evaluar cuantos recursos adicionales se necesitaran invertir en educacin primaria, secundaria, y universitaria, para que la misma sea de alta calidad y tengan acceso a ella personas de escasos recursos con iniciativa y capacidad para el estudio. Dado el nivel educativo de la poblacin, para emplear a dichas personas en el corto plazo, el Estado deber buscar inversiones que sean intensivas en capital humano no calificado. En el mediano y largo plazo, si hay una poltica sistemtica de inversin en generar un elevado stock de capital humano, se puede pensar en atraer inversiones intensivas en este recurso (al igual que pases como Costa Rica). A futuro el Banco Central del Ecuador, con la informacin de la ECV, como de sus propias encuestas, presentar indicadores permanentes de capacitacin de las empresas a sus trabajadores (montos invertidos, factores que afectaron las decisiones de capacitacin, tamao de la empresa en relacin a la capacitacin impartida, etc.). Datos de esta naturaleza permitiran hacer un permanente monitoreo de los obstculos a ser atacados por la poltica econmica, para que las empresas inviertan mas en capacitacin. El Banco Central del Ecuador tambin utilizar las cifras de capacitacin provistas por SECAP para realizar un seguimiento de los programas de capacitacin del sector pblico, y sus resultados. Se debera crear un Sistema de Formacin Profesional que se encuentre liderado por un Consejo o Comit integrado por autoridades educativas, trabajadores y empresarios de todos los sectores de actividad econmica. Dicho Sistema debera tener a su cargo: a) evaluacin y calificacin de institutos pblicos y privados de educacin tcnica y capacitacin laboral, b) acreditacin de institutos privados sujetos al cumplimiento de estndares de calidad, c) supervisin del cumplimiento de la obligatoriedad de los institutos pblicos de evaluar sistemticamente las necesidades de capacitacin del sector privado, d) creacin de sistemas de vinculacin con el sector privado: cofinanciamiento o coadministracin de programas, prcticas en empresas, etc., e) rendicin de cuentas del impacto de los programas de capacitacin pblicos en el sector privado. El Ministerio del Trabajo debe fomentar la reinstauracin de los procesos de dilogo entre trabajadores y empleadores, que se dieron a travs de las Mesas de Dilogo y Concertacin, entre 1995 y 1997. Cabe resaltar que las dos partes elaboraron, antes de la ruptura del dilogo en 1998, un documento de lineamientos de Polticas para la creacin de un Sistema Nacional de Capacitacin Laboral, lo cual es un antecedente de la posibilidad de que trabajadores y empleadores lleguen a un acuerdo en este sentido. Este proceso de dilogo puede ayudar a empleadores y trabajadores a llegar a consensos en los que los empleadores otorguen mayores niveles de estabilidad laboral a sus trabajadores a cambio de compromisos de capacitacin a fin de aumentar la productividad y el desarrollo de metodologas para compartir los aumentos de productividad en el futuro entre ambos sectores. Esto permitira combinar la necesidad de un mercado laboral flexible en una economa abierta como medio para ajustarse a cambios en el entorno, con la necesidad de invertir en capacitacin de los trabajadores como forma de elevar la productividad de las empresas24. Una vez ms el Banco Central

Segn el Ministro del Trabajo, el grado de tercerizacin en el mercado laboral ecuatoriano es enorme, lo cual es corroborado por las cifras del INEC antes mencionadas respecto a contrataciones laborales inestables en el Ecuador.

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del Ecuador puede asesorar tcnicamente al Ministerio del Trabajo, reduciendo las asimetras de informacin existentes respecto a indicadores de capacitacin, productividad, etc. El no innovar procesos productivos tambin es un desincentivo fundamental para la capacitacin, por lo que las polticas de desarrollo tecnolgico descritas anteriormente tambin constituyen un incentivo para que las empresas inviertan en capacitacin de sus trabajadores. FOMENTO A LA COMPETENCIA La intensidad de la competencia en un mercado, constituye un incentivo fundamental para que las empresas realicen innovaciones en sus procesos de produccin con el fin de reducir costos, incrementar la variedad y la calidad de productos ofrecidos, buscar satisfacer de la mejor manera a sus clientes, etc. En el Ecuador no existe, a diferencia de la mayora de pases del mundo, un marco legal que promueva la competencia, sancione y prohba las prcticas anticompetitivas, y regule el poder de mercado de los agentes econmicos. Adicionalmente, el grado de sofisticacin de los consumidores en el Ecuador es muy bajo, a pesar de que el pas cuenta con una Ley de Defensa del Consumidor, y una Tribuna de Consumidores y Usuarios, desde el ao 1990. Los altos grados de tramitologa son otro obstculo a la entrada de agentes a un mercado. La reciente creacin, con auspicio del Consejo Nacional de Competitividad (CNC), de las Agencias de Desarrollo Empresarial (ADE), puede incentivar el ingreso de agentes al mercado como oferentes. Una ADE est destinada a apoyar a un emprendedor en su proceso de conformacin de una empresa, y a centralizar y simplificar todo tipo de trmites empresariales durante la gestin de la empresa, para reducir costos de transaccin a la misma. En el ao 1997, al menos el 50% de la produccin empresarial formal se realizaba en mercados altamente concentrados. Las correlaciones entre el nivel de concentracin del mercado y la tasa de crecimiento de la productividad, y la productividad media del trabajo en el ao 1997, respectivamente, son bajas y estadsticamente no significativas. La evidencia indica que en el Ecuador los mayores desincentivos a innovar no estaran generados por la existencia de mercados monoplicos u oligoplicos, sino que son otros los factores que provocan bajos estmulos a la innovacin productiva y a la consiguiente reduccin real de costos. Esto concuerda con los resultados de Freire (2001) respecto a que la poca capacidad para aumentar la productividad sera una caracterstica generalizada en toda la economa ecuatoriana, ya que el pobre desempeo en trminos de productividad habra estado presente en industrias que ejercieron en la prctica un alto poder de mercado como aquellas en las que en la prctica no se ejerci un alto poder de mercado. Esto implica que si bien es necesario detectar y sancionar las prcticas anticompetitivas, y regular el comportamiento de agentes econmicos con alto poder de mercado, es preciso tambin atacar otro tipo de problemas estructurales de la economa, que pueden estar ms ligados a la baja productividad de las empresas: maximizar los beneficios de la apertura como incentivo para la reconversin productiva, una activa poltica de
Este alto grado de flexibilidad, sin que existan acuerdos entre empleadores y trabajadores para invertir en capacitacin, constituye un impedimento crucial para la elevacin de la productividad laboral en las empresas.

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desarrollo tecnolgico, etc. Las leyes de competencia deben tomar en cuenta opciones como el rezago regulatorio a fin de no desincentivar la bsqueda de reduccin de costos reales, en mercados altamente concentrados. A medida que el pas mejore la situacin de algunos factores que constituyen incentivos cruciales a la inversin privada (como invertir en el stock de capital humano de la economa, otorgamiento de seguridad jurdica, mejoras a la infraestructura fsica, etc.) se podra esperar un mayor nivel de entrada de agentes a los mercados. El Banco Central del Ecuador determinara cules son las empresas (de acuerdo al tamao) que estn o no estn realizando reducciones reales de costos. Este anlisis permitira enfocar otros problemas que pueden tener las empresas para reducir sus costos como posibilidades de acceso al crdito de cierto tipo de empresas, problemas de escala, etc.,. Para elevar el grado de sofisticacin de los consumidores, se debera realizar una campaa de divulgacin de las leyes que amparan sus derechos, ya que los mismos son ignorados por una gran parte de la poblacin. La difusin de informacin de precios y productos es otra forma de fomentar la competencia entre las empresas, y ayudar a los consumidores a exigir mejor calidad y precio. Se reducira los costos de bsqueda de los consumidores a travs de la publicacin de precios medios y precios relativos tanto al interior del pas, como del pas frente a sus socios comerciales. La aprobacin de la Ley de Promocin y Defensa de la Competencia es un paso fundamental para incentivar la competencia en los mercados. Complementariamente a la creacin de un marco legal, el Banco Central del Ecuador puede incentivar el ingreso de oferentes a los mercados proveyendo informacin relativa a la organizacin industrial de un sector: nmero de empresas por sector de la economa, datos acerca de la localizacin geogrfica de las mismas, etc. Esto reducir los costos de acceso a la informacin. Una reflexin fundamental ms all de la aprobacin de una ley de competencia es que el pas debe desarrollar la institucionalidad jurdica apropiada para que en la prctica se cumplan las disposiciones vigentes de acuerdo a una ley de competencia. Existe el grave peligro que incluso si las decisiones del rgano de competencia que se creara son adecuadas y tcnicas, el poder judicial no obligue al cumplimiento de dichas disposiciones, con lo cual la aprobacin de una Ley de Competencia no ayudar a elevar la productividad y la competitividad. Una sugerencia al respecto es crear un tribunal especializado en el sistema judicial que se encargue de tratar este tipo de casos, lo cual puede ser menos complejo de lograr en el corto y mediano plazos, que una reforma de todo el sistema judicial. SISTEMAS DE CALIDAD Para la competitividad, y en especial para la insercin exitosa del pas a nivel internacional, es importante no solo la reduccin real de costos (aumentos de productividad), sino la combinacin de sta con la elaboracin de productos de alta calidad y variedad. En 1992 por primera vez empresas ecuatorianas obtuvieron algn tipo de certificaciones de calidad. A fines del ao 2001, haban 271 empresas certificadas con uno o ms

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certificados. Se certificaron alrededor de 25 empresas por ao, con un repunte significativo en el ao 2001, en el que haban 101 empresas en el proceso de implementacin del sistema de calidad, para obtener la respectiva certificacin. Este repunte se debera fundamentalmente a la fuerte presin internacional en los ltimos aos, ejercida por parte de gobiernos, para que los productos ingresados a sus pases cumplan con ciertos requisitos mnimos de calidad. El pas est retrasado en materia de certificaciones de calidad ya que un grupo muy reducido de empresas ha obtenido este tipo de certificaciones. Una desventaja adicional para la competitividad del pas es que la mayora de certificados obtenidos se refieren a la gestin de la calidad en la empresa, pero no toman en cuenta aspectos ambientales y/o sociales. La obtencin de este ltimo tipo de certificados es clave para la competitividad, por la presin en los mercados internacionales por consumir productos que respeten normas de cuidado al medio ambiente y el entorno social. La demanda externa estar determinada, en el futuro, por barreras no arancelarias al ingreso de nuestros productos en el exterior. Por otro lado, se pagan precios mayores en los mercados internacionales por productos que tienen este tipo de certificaciones que son altamente valoradas por los consumidores. Finalmente, la obtencin de certificaciones ambientales y sociales es coherente con la necesidad del pas de cuidar el entorno ambiental y social a fin de que el desarrollo sea sustentable en el tiempo. Es decir, incluso si se obtienen ganancias de productividad, las mismas pueden convertirse en ganancias de competitividad espreas en el mediano y largo plazos, si es que los procesos productivos no mantienen un medio ambiente saludable y no se mejoran las condiciones de vida de los trabajadores. En el marco de la Agenda Nacional de Competitividad, el gobierno ha creado el Sistema Ecuatoriano de Metrologa, Normalizacin, Acreditacin y Certificacin (Sistema MNAC). Entre las principales funciones del Sistema MNAC est el promover y difundir la filosofa de la calidad y acreditar laboratorios de pruebas, ensayos, de metrologa y organismos de certificacin de productos y sistemas de calidad internacionales. La creacin del MNAC es un paso positivo a fin de facilitar la insercin de las empresas en los mercados altamente competitivos a nivel internacional. El Sistema MNAC tiene planificado un componente de generacin y apoyo a una cultura de calidad en las PYMEs, el Programa de Mejoramiento Continuo de la Calidad y la Competitividad en PYMES (PMC-PYMES). Por lo expuesto, las certificaciones ambientales y/o sociales tendrn cada vez mayor importancia en el acceso a mercados internacionales de productos ecuatorianos. En este sentido se sugiere que el Estado (a travs del Sistema MNAC) no solo promocione ante el sector productivo los beneficios derivados de obtenerla, sino que ayude con fondos (especialmente en el caso de las PYMEs) a la obtencin de esta certificacin. Esto a su vez permitir generar ms divisas, ya que los consumidores de pases desarrollados, especialmente, pagan altos precios por productos con esta certificacin. El Programa PMC-PYMES llevado a cabo por el Sistema MNAC es adecuado ya que atiende con un subsidio parcial a empresas pequeas y medianas que son las que mas requieren el apoyo estatal para elevar su competitividad. Este programa se financia con fondos del Banco Mundial, lo que pone de relieve una vez mas la necesidad de asegurar el financiamiento permanente para este tipo de proyectos, a travs del aporte estatal, a fin de que el Programa pueda ser extendido al mayor nmero de PYMEs. Adicionalmente

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es importante que se evale cuantitativamente el impacto de estos programas de forma permanente e independiente del organismo ejecutor: impacto en trminos de elevacin de la productividad, impacto ambiental, certificaciones obtenidas, etc. Los resultados de estas evaluaciones, como informacin acerca de reglamentaciones impuestas por otros pases en trminos de certificaciones ambientales, sociales, y de calidad, deben estar a disposicin del pblico en general a travs de instituciones como CORPEI o el Banco Central del Ecuador. Los servicios de extensin universitaria deberan jugar un papel fundamental en el desarrollo de sistemas, procesos y productos de calidad en el sector productivo nacional, como sucede en otros pases, dada la ventaja comparativa que los centros acadmicos tendran para este tipo de labores. Es necesario contar con un Centro de Investigacin y programas de extensin universitaria donde las empresas acudan para plantear sus demandas de investigacin. Estas instituciones tambin deben ser lugares en donde puedan ir las empresas para recibir apoyo en la implementacin de un sistema de calidad y su certificacin. Estos servicios deben estar concentrados en el mismo Centro de Investigacin y en los programas de extensin universitaria propuestos25. El trabajo actualmente realizado por el Programa PMC-PYMES del Sistema MNAC, no debe ser aislado, sino parte integral de los servicios ofrecidos por un Centro de Investigacin y por los programas de extensin universitaria. Los programas de extensin universitaria propuestos tienen el beneficio adicional de convertirse en incubadoras de empresas, a medida que ideas para nuevos productos surgen de la investigacin aplicada a temas de calidad y/o reduccin de costos. ARQUITECTURA FINANCIERA El acceso al crdito es un aspecto fundamental de la competitividad, ya que el crdito, sea para capital de trabajo, reconversin productiva, relocalizacin de empresas, ampliacin de capacidad instalada, programas de mejoramiento de la calidad, inversin en IyD, etc., es un insumo esencial del proceso productivo. En este sentido es necesario asegurar el acceso al crdito por parte de todos los sectores, y por otro lado, que dicho financiamiento est disponible a plazos y tasas de inters razonables. En particular, para destinos diferentes al de capital de trabajo, las empresas deben contar con un adecuado acceso a lneas de financiamiento a mediano y largo plazos. Adicionalmente, uno de los hechos estilizados que surge de la experiencia de varios pases, incluyendo el Ecuador, es el menor acceso al crdito de las PYMEs, especialmente en perodos de crisis. Por lo expuesto, los programas de competitividad de otros pases han asegurado el acceso al crdito para las empresas, destinando lneas de crdito bajo modalidades especficas, para el fomento de la calidad y la innovacin en las empresas, fomento a las exportaciones, a la reconversin productiva, e incluso a la internacionalizacin de las mismas, con programas enfocados muchos de ellos a asegurar el acceso al crdito a las PYMEs. El caso de Espaa en particular, resalta por el apoyo brindado a la competitividad de las PYMEs, incluyendo el acceso al crdito a travs de un sistema de garantas recprocas y Fondos de Capital de Riesgo. Ambos tipos de instrumentos corrigen imperfecciones del mercado crediticio bancario, que no presta a personas o grupos de personas que no cumplen ciertas caractersticas, a travs de la entrega de garantas parciales por parte del Estado.
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Esto permitira el aprovechamiento de Economas de Alcance.

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En la actualidad en el Ecuador no existen lneas de crdito especficas para reconversin productiva, para emprendedores, para investigacin y desarrollo, para implementacin de sistemas de calidad, y peor an en condiciones blandas para incentivar proyectos productivos. Respecto al acceso al crdito de PYMEs, en el Ecuador existen algunos esfuerzos aislados como el Programa de Fondos Compartidos ejecutado por CORPEI y el Programa PMC-PYMES del sistema MNAC. Estos programas han sido financiados con prstamos externos y an tienen bajo grado de cobertura respecto al universo de microempresas y PYMEs en el pas. En el caso de microempresas y PYMEs, aportes no reembolsables por parte del Estado como el Programa de Fondos Compartidos de CORPEI se considera una buena opcin, siempre que se evalen peridicamente sus resultados y los mismos sean accesibles a la sociedad en general. En esta misma lnea consideramos urgente construir un indicador peridico del acceso al crdito de microempresas, PYMEs y emprendedores, lo cual contribuir a transparentar las polticas gubernamentales dirigidas a elevar el acceso al crdito de sectores tradicionalmente marginados del crdito bancario. El Banco Central del Ecuador, a travs del Grupo de Productividad y Competitividad, realizara esta tarea. Se considera fundamental que al igual que en las otras polticas de competitividad sugeridas, en el caso de la arquitectura financiera para la competitividad tambin se creen mecanismos de compromiso del sector productivo y monitoreo por parte del Estado sobre el uso dado al financiamiento y los resultados obtenidos. Los resultados de evaluacin de los programas deben ser accesibles a la sociedad civil. Esto reducir ostensiblemente los incentivos perversos en el sector productivo que acceda a las lneas de financiamiento que se creen. Adems, el acceso al crdito debe ser a plazos y tasas coherentes con la actividad financiada. Una obvia sugerencia de poltica referida a lo anterior, es tomar las acciones conducentes a reducir el riesgo pas, lo cual contribuir a reducir la presin sobre la tasa de inters. Por el lado del alargamiento de los plazos de financiacin, el Estado debe crear instrumentos tales como la creacin de lneas de crdito especficas de largo plazo, para reconversin productiva (compra de bienes de capital, inversin en I&D, etc.), relocalizacin de plantas, etc, que son el tipo de gastos que requieren inversin de ms largo plazo. Para ello se podra crear un Fondo que otorgue lneas de crdito con este tipo de destinos especficos y que incluyan el monitoreo de resultados, asegurando as el buen destino de los recursos. En otras palabras, para reducir el riesgo moral en este tipo de instrumentos, es bsico especificar los posibles destinos de los fondos y monitorear los resultados. La experiencia de diferentes pases en el uso de instrumentos financieros para la competitividad (sistemas de garanta recproca, fondos de capital de riesgo, etc.) debera ser analizada, para evaluar sus resultados. Los Fondos de Garanta son una opcin a evaluar como instrumento de acceso al crdito de microempresarios y PYMEs. Los Fondos de Capital de Riesgo se consideran una buena alternativa de fomento al emprendimiento de actividades innovadoras y de alto retorno esperado. Este tipo de fondos son necesarios que se creen para que personas emprendedoras, cuyo proyecto es rentable pero requiere cierto tiempo de maduracin, estn en capacidad de emprenderlo. El Banco Central puede colaborar en el diseo de instrumentos financieros

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ptimos, que cubran la demanda de crdito de sectores que tradicionalmente tienen menor acceso al crdito bancario en relacin a otros. INSTITUCIONALIDAD El actual Presidente Constitucional de la Repblica declar a la competitividad una poltica de Estado, y mediante decreto cre al Consejo Nacional de Competitividad (CNC), para apoyar la definicin y ejecucin de una Agenda Nacional de Competitividad. El CNC se apoya en 8 Grupos de Alto Rendimiento (GARs). Cada GAR analiza Programas de Accin Competitiva o PACs con alto impacto potencial en la competitividad, que fueron predefinidos por el INCAE en base a encuestas a empresarios. Cada GAR tiene un lder del sector pblico y desde abril del 2002, se incorpora un lder del sector empresarial privado en cada grupo, ms un facilitador a tiempo completo. A pesar de que los PACs que impulsan los GARs son aportes fundamentales para el desarrollo de la competitividad del pas, el CNC debe incorporar en la Agenda Nacional de Competitividad un plan o programa integral de desarrollo de la competitividad, cuya ausencia es su debilidad fundamental. El diagnstico descrito en este documento, como otros que se hicieren de los problemas estructurales de competitividad, podran contribuir a mejorar la Agenda Nacional de Competitividad. La apertura del CNC a que se presenten proyectos nuevos al interior de los GARs es positiva, y el Banco Central del Ecuador busca contribuir a travs de este documento, a impulsar y mejorar la Agenda Nacional de Competitividad, sumndose a los esfuerzos que actualmente realiza el CNC. En este sentido se considera fundamental que se incorpore a la Agenda Nacional de Competitividad un plan integral de implementacin de una poltica de desarrollo tecnolgico; as mismo, dicha Agenda debe contener un programa integral de desarrollo del capital humano. Otra institucin importante para el desarrollo de la competitividad son las instancias de dilogo de sectores involucrados en una cadena productiva. En el pas existen este tipo de instancias de dilogo, llamados Consejos Consultivos, para algunas cadenas productivas del sector agrcola. Dichos Consejos fueron establecidos por el Ministerio de Agricultura yGanadera MAG- como mecanismos de informacin, dilogo y concertacin entre los niveles productor, elaborador y comercializador, y de ellos con el Estado, para la solucin de los problemas coyunturales y estratgicos del agro. El Estado debe impulsar el diseo de un plan de desarrollo nacional para que la Agenda de Competitividad no ataque una serie de problemas de corto plazo, sino que tenga todo un plan de desarrollo basado en polticas de desarrollo tecnolgico, educativo, etc. El Banco Central del Ecuador contribuir en este objetivo, presentando para la discusin del pas un plan de crecimiento basado en una poltica agresiva de elevacin de la competitividad, en base a los lineamientos expuestos en este diagnstico, sustentado en anlisis e investigaciones tcnicas. Respecto al estudio de cadenas productivas, los Consejos Consultivos que existen para algunas cadenas del sector agrcola deberan ampliarse a todas las cadenas existentes en el pas. En el caso de las cadenas bajo anlisis dentro del Grupo de Productividad y Competitividad, el Banco Central del Ecuador u otra institucin gubernamental debe actuar como un catalizador del dilogo entre los actores involucrados. Adicionalmente,

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el BCE debe actuar como proveedor de productos especficos que ayuden a los miembros de una cadena productiva a planificar sus estrategias: indicadores de competitividad por producto, por sector, indicadores de productividad sectorial, etc., todo lo cual ayudar a las empresas en el diagnstico de su situacin relativa, y los caminos a seguir en el futuro. El BCE proveer informacin, reduciendo las asimetras de informacin y facilitando la consecucin de acuerdos entre los actores de una cadena productiva. INFRAESTRUCTURA COMUNICACIONES FSICA, SERVICIOS, TRANSPORTE Y

La dotacin de infraestructura es un elemento esencial para el desarrollo de la competitividad. Tanto su cantidad como su calidad afectan las decisiones de emprendimiento y localizacin de las actividades econmicas. Existen escasos indicadores de calidad de la infraestructura en el Ecuador. En lo que se refiere a profundizacin del servicio telefnico en el Ecuador, los datos indican que ha existido una mejora entre 1996 y el ao 2001. En relacin a otros pases, el Ecuador se encuentra rezagado en este tema junto con Per. Adems de la cantidad de lneas disponibles, habra que evaluar la calidad del servicio prestado por las empresas telefnicas. En el tema de infraestructura elctrica, es bien conocido que en el Ecuador existe una pobre calidad en este servicio, generalmente relacionada con la poca capacidad del Estado de proveer la energa elctrica necesaria para satisfacer la demanda. Las cifras del Banco Mundial confirman que hay graves problemas con la eficiencia en el manejo de este servicio en el Ecuador: el pas tiene el porcentaje ms alto de prdidas en transmisin y distribucin de energa elctrica, dentro de la muestra de pases asiticos, americanos y Espaa escogidos como trmino de comparacin. En cuanto a infraestructura vial, es muy difcil diagnosticar la situacin del pas en este aspecto, ya que se requerira medir no solo la cantidad sino tambin la calidad de la misma. De acuerdo al ndice normalizado de infraestructura vial del Banco Mundial, el Ecuador tuvo en el ao 1998 un acervo de carreteras mayor al promedio de lo esperado, dado el tamao y densidad de su poblacin, y el nivel de urbanizacin. Sin embargo, una encuesta a inversionistas extranjeros en Ecuador, seala que la mala calidad de la infraestructura vial constituye un grave problema para las actividades productivas26. Otro factor que da cuenta de la baja calidad de la infraestructura vial en el pas es el porcentaje de carreteras pavimentadas, que de acuerdo al Banco Mundial, estara entre los ms bajos dentro de la CAN, y muy por debajo de los pases asiticos y de los pases desarrollados. En lo que respecta al transporte areo, los exportadores han planteado al gobierno nacional la necesidad de reducir el costo del flete areo, que consideran es demasiado alto. Efectivamente, se conoce que el flete es ms alto en relacin a Colombia. En respuesta a este planteamiento, el gobierno elimin el denominado oil surcharge, un impuesto sobre los fletes areos. Adicionalmente, la Direccin de Aviacin Civil DAC- elimin el piso que tenan los fletes areos, dejando nicamente un piso
Ver Inversin Extranjera Directa en Ecuador: Evaluacin y Propuestas de Poltica, (Granda y Lucio-Paredes (2001)).
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simblico. Sin embargo, solo Lufthansa redujo el costo del flete despus de estos cambios. Eso hara pensar que hay otras causas adicionales para el alto costo del flete en relacin a Colombia. Uno de esos factores adicionales es la longitud de las pistas, que no permite, por razones tcnicas, que los aviones despeguen con un mximo de utilizacin de su capacidad de transporte de carga. La construccin de los nuevos aeropuertos de Quito y Guayaquil resolvera (aunque en el mediano y largo plazos) los problemas tcnicos respecto a la longitud de las pistas. De acuerdo a las autoridades aeroportuarias de Quito y Guayaquil, la falta de una poltica de cielos abiertos inhibe la entrada de nuevas aerolneas, lo que tambin puede estar afectando el costo del flete. Otro problema, de acuerdo a un estudio realizado al interior del GAR de Apertura Comercial del CNC, es la discrecionalidad de las autoridades aeronuticas en relacin a cumplimiento de plazos para la entrega de permisos para la operacin de aerolneas en el pas. Como poltica econmica se sugiere la mejora en la calidad de la infraestructura telefnica, elctrica, y vial, en trminos de cantidad y calidad. Reducir plazos para la entrega de una lnea telefnica, un nivel mnimo de cortes de energa elctrica, carreteras y caminos en buen estado, etc., lo cual ayudar a las personas y empresas a dedicar tiempo y recursos a elevar su productividad y su competitividad, y no invertir tiempo y recursos en buscar formas de obviar o reducir los costos derivados de una mala infraestructura. Las evaluaciones sociales de proyectos de infraestructura que realiza el Estado deberan incluir el impacto sobre proyectos precompetitivos en una regin determinada, lo que ayudara a asignar los recursos adecuadamente. Para lo anterior se podran utilizar los resultados de estudios de proyectos precompetitivos ya realizados, llamar a concursos de presentacin de estos proyectos a las comunidades, a las empresas, etc. Los gobiernos seccionales pueden tener un rol importante en esta planificacin, ya que estaran en capacidad de dar a conocer, informar y planificar los proyectos prioritarios para la poblacin a la que sirven. Se considera necesario que los proyectos de infraestructura concesionados al sector privado extranjero o nacional, contemplen, de modo obligatorio, la compra de insumos locales en cierto porcentaje. Esto, como se sugiere en el caso de la inversin extranjera, implicar transferencia tecnolgica y de una cultura de calidad a productores ecuatorianos, lo que elevar su competitividad. En el caso especfico de la infraestructura vial, el pas debera mantener un fondo de emergencia para enfrentar desastres naturales que destruyen el acervo existente con bastante frecuencia. Respecto a la reduccin de fletes areos, sera necesario realizar un estudio tcnico que determine cunto del costo del flete se explica por los problemas tcnicos mencionados, y cunto por la posibilidad de que se est ejerciendo un alto poder de mercado. Si parte del problema se debe a ejercer poder de mercado, una porcin de la solucin pasa por una regulacin estatal del precio del flete (amparada en una ley de competencia), junto con la implementacin gradual de una poltica de cielos abiertos y reduccin de tramitologa para ingreso de oferentes a este mercado, todo lo cual coadyuvara a elevar la competitividad del transporte de carga por va area.

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INSEGURIDAD JURIDICA La seguridad jurdica es un tema fundamental para la atraccin de la inversin productiva, sea sta nacional o extranjera. Por seguridad jurdica entendemos la posibilidad de acceder a un poder judicial en el pas, que brinde ciertas garantas mnimas de eficiencia e imparcialidad en sus decisiones, y tambin un mnimo de seguridad de que las leyes existentes efectivamente se cumplirn en la prctica. No existe en el pas un diagnstico completo de este complejo tema. Sin embargo, varias instituciones internacionales, medios de comunicacin ecuatorianos, as como anlisis realizados por empresas especializadas en temas jurdicos como Lexis, permiten vislumbrar un diagnstico negativo: entre lo que ms sobresale en dichos diagnsticos es que la justicia se encuentra politizada y que el sistema judicial no cuenta con la infraestructura fsica y humana suficiente para realizar su labor eficientemente. Adicionalmente, los anlisis especializados muestran que en el pas existira un gran nmero de normas, leyes y disposiciones vigentes que se contradicen entre si. Para atacar este ltimo problema, Lexis y la Cmara de Comercio de Quito han presentado de forma independiente, proyectos de ley para eliminar las normas, disposiciones y leyes contradictorias. Otros proyectos concretos de reforma al sistema judicial deben ser formulados, ya que este es un tema prioritario para la competitividad del pas. El Banco Central del Ecuador iniciar un estudio que permita formular propuestas de reforma concretas, que puedan presentarse a discusin en el CNC. POLTICA PYMES PARA LA COMPETITIVIDAD El Estado tiene un activo rol que cumplir para elevar la competitividad, a travs de polticas de apoyo a las PYMEs. Estas son las empresas con menor acceso al crdito y tecnologa internacional por tener pocos nexos con empresas extranjeras y por su tamao; adicionalmente son las empresas con menor nivel de recursos propios. El apoyo estatal se torna imperativo como en el caso de Espaa, para que este tipo de empresas eleven sus estndares de calidad y eficiencia. El anlisis anterior destaca el apoyo que el Estado debera brindar a este tipo de empresas en los temas de implementacin de sistemas de calidad, obtencin de certificaciones de calidad, investigacin y desarrollo, capacitacin, apoyo a la promocin de sus productos en el mercado externo y fondos para reconversin productiva. Si estas polticas sectoriales no se aplican, incluso si se aplica una activa poltica de competitividad general que ataque los problemas y obstculos analizados, el crecimiento de la productividad y la competitividad se dar de modo asimtrico en ciertos sectores o enclaves con acceso a recursos y tecnologa extranjeras, y crdito bancario nacional o internacional, mientras otros sectores compuestos por PYMEs se estancarn o desaparecern producto de un proceso de liberalizacin comercial. Esto limitar las posibilidades de encadenamientos entre sectores, crecimiento, de empleo, y de competitividad general de la economa. Cabe destacar a este respecto que al clasificar a las empresas ecuatorianas por tamao en base al criterio del monto de sus activos, del total de empresas que entregaron balances a la Superintendencia de Compaas en el ao 2000, el 75% de ellas se consideran PYMEs, con mayor predominancia de empresas medianas que representan el 67.6% del total de empresas. Esto pone de relieve la importancia de apoyar a este tipo de empresas con polticas de competitividad enfocadas a este sector.

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REDUCCIONES ESPUREAS DE COSTOS E INCENTIVOS FISCALES A LA COMPETITIVIDAD De la investigacin realizada a las polticas de competitividad aplicadas en Colombia, Espaa, Corea, y en algunos temas especficos Costa Rica y EEUU, no se encuentra mayor referencia a la reduccin directa de costos a los empresarios a travs de reducciones en los salarios nominales, tarifas de servicios pblicos, impuestos etc. Las polticas de competitividad estn concentradas en polticas de desarrollo tecnolgico, desarrollo del capital humano, creacin de instrumentos financieros para la competitividad, e incentivos al acceso a los mercados. En el campo de los incentivos fiscales y tributarios, el anlisis de las polticas de competitividad utilizadas en pases tan diversos como EEUU, Corea, Colombia y Espaa, revela que dichos incentivos estn ligados de manera concreta a la obtencin de resultados en las reas claves para el fomento de la productividad y la competitividad: desarrollo tecnolgico, capacitacin, mejoramiento de la calidad e ingreso a mercados. Es decir, estos incentivos van acompaados de compromisos especficos por parte del sector empresarial beneficiado respecto a elevar su competitividad y/o se han concedido incentivos fiscales o tributarios a la realizacin de tareas claves para elevar la productividad (gastos en capacitacin, gastos en I&D, etc.). Como se ha sugerido a lo largo del documento, una poltica de garrote y zanahoria (carrot y stick policy) debe guiar todo el diseo de incentivos arancelarios, fiscales y crediticios creados por parte del Estado para apoyar al sector privado. Es la nica manera de asegurar que hayan impactos certeros sobre la productividad, la competitividad y el crecimiento de la economa. As, el impacto de toda poltica de competitividad aplicada por el Estado debe ser cuantificada, monitoreada y dada a conocer a la opinin pblica. De todo lo expuesto en el documento, es claro que el Ecuador debe enfocar sus esfuerzos en la implementacin de polticas de competitividad cuyo objetivo sea estimular la innovacin y el desarrollo tcnico, la capacitacin, la educacin y la sana competencia. La adopcin integral y sistemtica de estas polticas es condicin necesaria para el xito del modelo, ya que al estar basadas muchas de ellas en el consenso entre empleadores, trabajadores y Estado, esto har factible el surgimiento de una visin nacional de desarrollo, clave para el xito del pas.

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NUEVA ARQUITECTURA FINANCIERA ECUATORIANA

RESUMEN EJECUTIVO

A. Antecedentes Tras la experiencia de crisis financiera que vivi el pas durante 1998-1999, es necesario hacer un inventario crtico de las reformas estructurales del sistema financiero y del mercado de capitales. El sistema financiero es uno de los pilares en que debe sustentarse el desarrollo de corto y largo plazos de la economa ecuatoriana, y para ello es necesario contar con una Arquitectura Financiera con visin de futuro que incorpore las lecciones aprendidas del origen y manejo de la crisis y los retos a enfrentar en un esquema de dolarizacin. La Nueva Arquitectura Financiera debe atender a dos lneas de exigencia ntimamente vinculadas entre s, pero que responden a lgicas y prioridades propias: - Un proyecto de desarrollo nacional de largo plazo. - Una estrategia de insercin a la economa internacional bajo las nuevas condiciones globales y regionales que facilite no solo la internacionalizacin del sistema financiero, sino su integracin efectiva al pas. En tal sentido los grandes objetivos de la Nueva Arquitectura pueden resumirse en los siguientes: - Alcanzar la profundizacin financiera - Ampliar los servicios financieros a todos los sectores de la poblacin - Superar los problemas estructurales de segmentacin del mercado de crdito - Permitir una adecuada canalizacin del ahorro hacia la inversin productiva - Fomentar la eficiencia de los actores del mercado - Reducir el Riesgo Moral y la Seleccin Adversa - Fortalecer la Red de Seguridad Financiera Los mbitos de trabajo bajo los cuales se alcanzarn dichos objetivos corresponden al mbito de Supervisin y Rendicin de Cuentas, a cargo de la Superintendencia de Bancos y al mbito Econmico, a cargo del Banco Central del Ecuador y del Ministerio de Economa y Finanzas.

B. Nueva Arquitectura Financiera La propuesta de la Nueva Arquitectura Financiera est conformada por tres grandes temas: 1) el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica, 2) el fortalecimiento de la Red de Seguridad Financiera, y, 3) las relaciones y funciones institucionales de los agentes que participan en el mercado financiero.

1. Estabilidad Macroeconmica: La estabilidad macroeconmica, sustento bsico del nuevo diseo institucional del sistema financiero, se caracteriza por el mantenimiento de la estabilidad monetaria, la

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sostenibilidad de las finanzas pblicas y la formulacin de polticas econmicas que atenen los efectos adversos de los ciclos econmicos, condiciones que son claramente responsabilidad del Estado y que exigen acciones y esfuerzos permanentes a fin de promover y mantener un adecuado funcionamiento del sistema financiero. Aunque tales componentes pueden ser interpretados como requisitos previos al establecimiento de la Nueva Arquitectura Financiera, sin los cuales no es posible definir dicha Arquitectura, tambin hay que considerar su importancia como mecanismos para reducir la probabilidad y severidad de una nueva crisis financiera. 2. Red de Seguridad Financiera: Los objetivos de la Nueva Arquitectura Financiera solo pueden alcanzarse a travs de la definicin de un diseo institucional robusto y confiable que genere una estructura de incentivos que induzca a los agentes a desempearse en trminos ptimos para la sociedad. Por tanto, este segundo tema corresponde a la definicin de los mecanismos institucionales y regulatorios que garanticen un funcionamiento seguro y confiable del sistema financiero. El diseo institucional propuesto considera el establecimiento de un marco regulatorio que prevenga comportamientos no deseados por parte de las instituciones financieras, y las acciones en este sentido deben ser implementadas a travs de la Red de Seguridad Financiera, que agrupa a aquellas entidades encargadas de precautelar la solidez del sistema bancario; y, a las tareas mismas de regulacin, supervisin y control, realizadas por la Superintendencia de Bancos. 3. Relaciones y Funciones Institucionales: El tercer tema de la Nueva Arquitectura Financiera es el institucional y microeconmico, donde a ms de los estndares que deben regir el comportamiento del mercado financiero, es necesario definir mecanismos para mejorar la eficiencia de las instituciones del sistema, fortalecer su solvencia y lograr una expansin del crdito y de los servicios financieros a todos los sectores de la poblacin. Tales mecanismos deben contemplar tanto los aspectos vinculados a las relaciones y funciones institucionales de los agentes que participan en el mercado financiero, que pueden entrabar el alcance de dichos estndares, como a las condiciones de economa poltica del pas, la globalizacin financiera y las debilidades de nuestro mercado de capitales. Este es el tema ms complejo de la Nueva Arquitectura, pues hay que considerar tanto a los actores del mercado financiero como sus interrelaciones, es decir a las instituciones financieras, al mercado de valores y al sector real.

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C. Componentes de la Nueva Arquitectura Financiera Los componentes de la Nueva Arquitectura Financiera en cada uno de los temas se presentan en el cuadro que consta a continuacin. Si bien stos constituyen por si mismos reas completas de estudio que han sido abordadas para la definicin de la Nueva Arquitectura, esta divisin resulta til para identificar los actores involucrados y su contribucin al alcance de los objetivos planteados. Puesto que la implantacin aislada de cada componente no es suficiente para que el sistema financiero cumpla con su funcin, es prioritaria su discusin y la construccin de consensos con los distintos agentes econmicos.

Cuadro 1 Componentes de la Nueva Arquitectura Financiera Tema Componentes 1. Estabilidad Macroeconmica 1.1 Estabilidad Monetaria (Sistema de Pagos) 1.2 Sostenibilidad de las Finanzas y Deuda Pblicas 1.3 Formulacin de Polticas econmicas contra-cclicas 2. Red de seguridad Financiera 2.1 Prestamista de ltima Instancia y Fondo de Liquidez 2.2 Tcnicas de Resolucin 2.3 Seguro de Depsitos 2.4 Supervisin Prudencial (Sistema Financiero y Mercado de Valores) 3. Relaciones y Funciones 3.1 Instituciones Financieras Privadas Institucionales - Capacidad Administrativa - Tasas de inters y mrgenes de intermediacin - Segmentacin del Crdito - Microfinanzas - Financiamiento Rural - Sistemas de Garantas Crediticias 3.2 Instituciones Financieras Pblicas - Capacidad Administrativa - Actividades de Primer piso - Banca Pblica de Segundo piso 3.3 Mercado de Valores - Contratos de Ahorro de Largo Plazo - Nuevos instrumentos de Mercado - Evaluacin de la normatividad vigente - Transparencia de informacin - Monitoreo 3.4 Sector Real - Fomento del Ahorro - Promocin de sectores productivos - Ley de Quiebras - Planes de Inversin - Cultura de Pagos

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D. Hacia la Nueva Arquitectura Financiera: Resumen de Propuestas A continuacin se presentan, de manera resumida, algunas propuestas que se consideran prioritarias para el establecimiento de la Nueva Arquitectura Financiera del Ecuador, puntualizando las acciones para cada uno de los componentes de la misma. 1. Estabilidad Macroeconmica 1.1. Estabilidad Monetaria La adopcin de la dolarizacin permiti superar los problemas ocasionados por altas tasas de inflacin y fluctuaciones del valor de la moneda, que afectaron negativamente al crecimiento econmico y redujeron la capacidad de pago de los agentes econmicos. Previo a la dolarizacin, este tipo de problemas dieron lugar a un deterioro de la solvencia de las instituciones financieras y a un aumento de la incertidumbre de los agentes sobre el desempeo econmico. A fin de garantizar la estabilidad monetaria bajo el esquema adoptado, se debe mantener un seguimiento de los factores externos que podran alterar dicha estabilidad, con el objetivo de facilitar la adopcin de polticas contra-cclicas. 1. Anlisis del comportamiento del dlar respecto de otras monedas. Objetivo: Contar con indicadores respecto a la apreciacin o depreciacin real del dlar respecto de las monedas de nuestros socios comerciales, lo cual incide en el aparato productivo y su correspondiente impacto en la balanza comercial. Propuesta: Analizar la batera de indicadores existentes y de ser necesario establecer nuevos indicadores que den cuenta del comportamiento del dlar y del tipo de cambio real respecto de otras monedas (Principales de socios comerciales). 2. Anlisis del ciclo de negocios de otros pases. Objetivo: Proporcionar elementos sobre posibles shocks externos que puedan afectar la estabilidad monetaria de la economa y que eventualmente se traduzcan en un deterioro de las hojas de balance de las empresas y del sistema financiero. Propuesta: Disear modelos que, utilizando variables sobre el desempeo de la economa mundial, contengan elementos de alerta temprana respecto a los posibles impactos en la economa ecuatoriana y permitan simular distintos escenarios. 3. Seguimiento de los flujos de capitales externos. Objetivo: Evaluar las condiciones en las que se realizan los movimientos de capitales hacia y fuera del pas y medir el impacto de una posible reduccin de las lneas de crditos externos. Propuesta: Monitorear las condiciones y montos de entrada y salida de capitales, a fin de evitar desequilibrios importantes de la economa; disear mecanismos que reduzcan el movimiento de capitales especulativos y promuevan flujos sostenidos en el tiempo. 4. Sistema de Pagos. Objetivo: Mantener un adecuado funcionamiento del Sistema de Pagos que permita un eficiente flujo de liquidez de corto plazo entre las instituciones del sistema financiero.

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Propuesta: Implantar y difundir el nuevo esquema de Sistema de Pagos; disear indicadores que midan la estabilidad del mercado financiero a partir del Sistema de Pagos. Los Componentes de este servicio corresponden a los Sistemas de Pago Interbancario, de Lneas de Crdito Bilaterales, de Pago por Valores Netos, Nacional de Cmaras de Compensacin, de Pago en Lnea - Tiempo Real y de Custodia de Ttulos Valores.

1.2. Administracin Eficiente de las Finanzas y Sostenibilidad de la Deuda Pblica En dolarizacin, el manejo adecuado de la poltica fiscal es clave para la sostenibilidad y consolidacin del modelo. Por tanto, la eficiencia y solidez de las finanzas pblicas y la sostenibilidad de su deuda, constituyen una fuente de confianza tanto para los agentes nacionales como internacionales y representan el elemento fundamental para el mantenimiento de un entorno macroeconmico estable.

1.3. Poltica Econmica Contra cclica As como la eliminacin del Prestamista de ltima Instancia, anteriormente rol a cargo del Banco Central del Ecuador, determin la creacin del Fondo de Liquidez para suplir dichas funciones, el establecimiento de la Nueva Arquitectura Financiera demanda el rediseo de la poltica econmica para atenuar los posibles efectos negativos que el ciclo de negocios puede tener en los balances del sector financiero y del resto de sectores de la economa. En este contexto es posible delinear algunas de las acciones que deben desarrollarse: 1. Unificar la informacin econmica y financiera de base existente, su metodologa y los mecanismos de difusin. Objetivo: Permitir que las autoridades y los agentes econmicos cuenten con una base homognea de informacin para la toma de decisiones. Propuesta: Superar los problemas relacionados con periodicidad, tipo y formato en el que se encuentran disponibles las estadsticas econmicas y financieras, y establecer mecanismos de difusin uniformes. 2. Disear instrumentos de poltica econmica contra cclica. Objetivo: Atenuar los efectos del ciclo de negocios contando con nuevos instrumentos institucionales, como un sistema adecuado de fondos de estabilizacin. Propuesta: De forma complementaria al Fondo de Estabilizacin Petrolera, es necesario considerar la creacin otro tipo de fondos que constituyan un aporte para otros sectores econmicos vulnerables (Fondo de Estabilizacin Monetaria, de reconversin productiva, de fomento productivo marginal, social de combate a la pobreza, de desarrollo regional.)27
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Entre los principales temas relacionados al diseo de polticas contra cclicas se encuentran la creacin de fondos especiales, el manejo de la liquidez y polticas de tasas de inters, entre otros. El Banco Central del Ecuador ha propuesto la implementacin de un Sistema de Estabilizacin y Desarrollo que permita una asignacin consistente de recursos hacia tareas nacionales estratgicas, la modulacin de las fluctuaciones de origen exgeno y la reduccin de la dependencia de los movimientos de la balanza de capitales.

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2. Red de Seguridad Financiera El objetivo de la Red de Seguridad Financiera junto con los mecanismos de supervisin y regulacin prudencial, es precautelar la solidez del sistema financiero, prevenir el surgimiento de una crisis y fortalecer los mecanismos de solucin y administracin de crisis en el caso de que sta ocurra. La Red de Seguridad Financiera consiste en un conjunto de polticas y mecanismos establecidos por el Estado, que tienen el propsito de garantizar el adecuado funcionamiento del sistema financiero privado y de los medios de pago ante eventuales problemas de una o varias entidades financieras al interior de la industria. Esta red de seguridad est integrada por tres elementos: 1) Prestamista de ltima Instancia, encargado de otorgar y/o reciclar la liquidez temporal a instituciones que, por cualquier razn, no pueden obtenerla en el mercado financiero; se han definido diversas instancias de apoyo al sistema financiero empezando por el reciclaje de la liquidez en el BCE, el encaje legal, Fondo de Liquidez y su eventual internacionalizacin y evaluacin de un prestamista de ltima instancia a travs de un organismo financiero internacional; 2) Tcnicas de Resolucin de instituciones financieras en problemas, es decir, mecanismos destinados a minimizar el potencial costo del cierre de una institucin, disminuir el tiempo de liquidacin y el posible contagio al sistema. Las tcnicas de resolucin pueden resumirse en: transferir activos y pasivos a entidades solventes; mantener operativas a las entidades en problemas, a travs de mecanismos de capitalizacin, en especial si se considera que el cierre de la entidad puede perjudicar al sistema en conjunto (too big to fail); realizar en el menor tiempo posible los activos productivos de la entidad financiera cerrada; y, precautelar el riesgo jurdico para los encargados de ejecutar las polticas de resolucin; y, 3) Esquema de Seguro o Garanta Explcita sobre los Depsitos que protege al pequeo depositante, en la eventualidad de que los mecanismos antes mencionados no impidan el cierre definitivo de una entidad financiera. Se han determinado algunas acciones prioritarias que pueden contribuir positivamente al fortalecimiento de la Red de Seguridad Financiera: 1. Armonizar las polticas de la Red de Seguridad Financiera.28 Objetivo: Garantizar un manejo transparente de las operaciones de la Red de Seguridad. Propuesta: Integrar en el Banco Central del Ecuador un cuerpo colegiado nico, con participacin del sector privado, para el manejo del Fondo de Liquidez y del Seguro de Depsitos; establecer mecanismos en lnea de intercambio de informacin entre las entidades que conforman la Red de Seguridad Financiera.

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La Red de Seguridad Financiera del Ecuador se encuentra integrada por la Superintendencia de Bancos, Agencia de Garanta de Depsitos, el Banco Central del Ecuador y el Fondo de Liquidez.

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2.1. Prestamista de ltima Instancia 1. Fortalecer el Fondo de Liquidez y establecer Lneas de Contingencia. Objetivo: Adecuar las funciones del Fondo de Liquidez para optimizar el manejo de la liquidez propia del mercado para atender problemas temporales. Ampliar la disponibilidad de recursos de apoyo contingente al sistema, a fin de reducir las posiciones de liquidez excedentarias de las instituciones financieras que aumentan el costo operativos y reducen la intermediacin financiera. Propuesta: Bajo el esquema monetario adoptado, el Fondo de Liquidez cumple las funciones de Prestamista de ltima Instancia; por tanto su fortalecimiento es prioritario para precautelar la estabilidad del sistema financiero. De manera adicional, deben desarrollarse acciones para establecer lneas de crdito contingentes con el exterior a travs de organismos financieros internacionales, que permitan un oportuno acceso a recursos y eviten la profundizacin y propagacin de crisis de liquidez en el caso de que las deficiencias de recursos del sistema superen la capacidad del Fondo. Una propuesta en este sentido considera acciones concretas para el fortalecimiento del Fondo de Liquidez y la creacin de una lnea de contingencia con el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR.)

2.2. Tcnicas de Resolucin 1. Evaluar las tcnicas actuales de resolucin. Objetivo: Analizar la incorporacin de nuevos mecanismos para permitir una gil resolucin de instituciones financieras insolventes. Propuesta: Formular la Ley de Bancarrota; redefinir el marco legal que regula los derechos de propiedad de los accionistas y los esquemas de reestructuracin de deudas.

2.3. Seguro de Depsitos 1. Fomentar la participacin del sector financiero privado en el mecanismo de seguro de depsitos. Objetivo: Aumentar la confianza de los agentes en el sistema, considerando la limitacin legal de que el sector pblico aporte con fondos para este tipo de actividades. Propuesta: Definir e implantar un mecanismo que promueva la conformacin de un sistema de seguros de depsitos enfatizando la participacin del sector financiero privado y que reduzca los efectos del riesgo moral y la seleccin adversa.29 Este mecanismo considerara las aportaciones al seguro de depsitos en base a la calificacin de riesgo de las entidades financieras.

2.4. Supervisin Prudencial (Sistema Financiero y Mercado de Valores) De igual manera es necesario apoyar las acciones emprendidas por los organismos de control del sistema financiero y del mercado de valores para mejorar su capacidad
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La Agencia de Garanta de Depsitos cuenta con una propuesta sobre este tema.

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regulatoria y de supervisin, que permita mantener la estabilidad y solvencia del sistema financiero a travs de: 1. Difusin y transparencia de informacin. Objetivo: Fortalecer la confianza de los agentes en el desempeo del sistema financiero y del mercado de valores, incluyendo la supervisin consolidada y el estricto control de las entidades off-shore. Propuesta: Difundir los beneficios derivados del fortalecimiento de las capacidades de regulacin, supervisin y control del sistema financiero y del mercado de valores, incluyendo los mecanismos de transparencia de informacin y rendicin de cuentas de los agentes participantes. 2. Normas de regulacin y supervisin. Objetivo: Alcanzar estndares internacionales en la supervisin de las instituciones financieras y del mercado de valores incluyendo la supervisin consolidada y control estricto de las operaciones off-shore. Propuesta: Apoyar la implantacin de los planes estratgicos para lograr la aplicacin de las normas internacionales de supervisin y control. Es posible sealar algunos captulos de la normatividad vigente del sistema financiero que pueden ser evaluados en una primera etapa, como son los relacionados a las normas establecidas para la entrada y salida de instituciones (barreras de ingreso en el caso de las cooperativas) a fin de fomentar la competencia en el sector, impedir comportamientos oligoplicos y promover el establecimiento de instituciones con orientacin internacional; y el establecimiento de negocios financieros: tarjetas de crdito, leasing, factoring, administracin de activos.

3. Relaciones y Funciones Institucionales 3.1 Instituciones Financieras Privadas Los procesos de intermediacin y profundizacin financiera as como la asignacin de recursos crediticios al sector real, estn en su mayor parte en manos del sistema financiero. En la actualidad este sistema muestra indicios de recuperacin, aunque con altos niveles de liquidez que encarecen el costo de los recursos,30 lo que se traduce en bajos niveles de nueva cartera que en su mayora se dirigen a prstamos de consumo en lugar de constituirse en fuente de financiamiento de la inversin. Adicionalmente, las elevadas tasas de inters activas en relacin a las vigentes en Estados Unidos, agravan los problemas de seleccin adversa propios de la intermediacin financiera, es decir frente a altos costos financieros, son los prestatarios con proyectos ms rentables (pero con mayor riesgo) los que conseguiran ms fcilmente financiamiento. Por tanto, es urgente emprender reformas en el mbito microeconmico que promuevan una eficiente canalizacin del ahorro hacia la inversin.

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Aunque existen varias explicaciones sobre las causas de los altos niveles de liquidez del sistema financiero que incluso cuestionan la eficiencia de las instituciones que lo componen, la hiptesis ms generalizada consiste en que estos niveles responden a un comportamiento precaucional ante la ausencia del prestamista de ltima instancia en la economa.

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1. Estructura del sistema financiero privado. Objetivo: Definir la estructura ptima del sistema financiero. Propuesta: Evaluar los niveles de intermediacin financiera, tamao y nmero adecuado de instituciones financieras, definir criterios respecto a la conveniencia de contar con banca especializada o mltiple y promover la inversin extranjera directa en el sistema financiero; establecer los lineamientos de la nueva estructura financiera; e, implantar y analizar la evolucin de los beneficios del nuevo diseo institucional. Definir el marco institucional para la profundizacin financiera en el sector rural y del microecrdito. 2. Planes estratgicos para el fortalecimiento de la capacidad administrativa. Objetivo: Elevar las capacidades de seleccin y monitoreo de crditos en las instituciones financieras, a fin de reducir el riesgo, los costos operativos y aumentar los niveles de intermediacin financiera. Propuesta: Requerir al sistema financiero la definicin de planes estratgicos para alcanzar niveles ptimos de profesionalismo al interior de sus instituciones. 3. Determinantes de las tasas de inters. Objetivo: Lograr la convergencia de las tasas de inters a niveles internacionales. Propuesta: Monitorear y ponderar permanentemente cada uno de los factores que influyen en las tasas de inters y disear los mecanismos apropiados que faciliten su convergencia hacia promedios internacionales. 4. Segmentacin del crdito. Los problemas de informacin asimtrica en el sistema financiero dan como resultado restricciones crediticias que toman la forma de segmentacin, determinando que los niveles de financiamiento se siten por debajo del ptimo social. Objetivo: Reducir la segmentacin de crdito en sectores generadores de empleo y con capacidad de elevar la productividad y competitividad nacionales, considerados prioritarios para el desarrollo de la economa. Propuestas: Proponer la creacin de: - Sistema Nacional de Microfinanzas (Fondo Nacional de Microcrdito, como mecanismo de segundo piso) cuyos objetivos seran: 1. fortalecer aquellas institucionalidades del microcrdito que puedan concentrar y apoyar los intereses y las iniciativas de la pequea produccin urbana y rural hacia un desarrollo sustentable, 2. promocionar las inversiones de la microempresa para incrementar la produccin, empleo e ingreso; y, 3. capacitar y tecnificar estas entidades financieras para alcanzar amplias coberturas de usuarios. - Sistemas de Garantas Crediticias, que considera dos posibles opciones: 1. Sistema Nacional de Garantas Recprocas: es un esquema de sostenibilidad en el mediano plazo sera bajo la figura y el funcionamiento del mecanismo de un Sistema de Sociedades de Garantas Recprocas, pues se observa que este mecanismo cuenta con una apropiada estructura a fin de dotar credibilidad, transparencia, universalidad y operatividad para agilitar los recursos necesarios para el financiamiento de las actividades del sector productivo.

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2. Fondo de Garantas, a ser implementado en el corto plazo. La creacin de un Fondo de Garanta (FG), es una medida temporal de solucin para incentivar al otorgamiento de recursos por parte de las IFIs, cuya instrumentacin puede realizarse en el corto plazo, hasta la concesin y puesta en marcha de un Sistema Nacional de Garantas Parciales de Crdito (SGPC) acorde a la tendencia mundial , cuyo diseo e implementacin es de mediano plazo. Una vez creado el SGP, este fondo pasara a ser parte integrante del Sistema Nacional de Garantas Parciales de Crdito. - Registro de Prendas (Por ejemplo regularizar los derechos de propiedad sobre tierras) 5. Promocin del ahorro. Objetivo: Desarrollar instrumentos de ahorro de largo plazo. Propuesta: Definir instrumentos de ahorro de largo plazo que permitan canalizar los recursos provenientes, por ejemplo del sistema de pensiones, hacia inversin productiva y minimizar su colocacin en el mercado internacional. Fomentar la interaccin entre las distintas instituciones involucradas en el manejo de esos recursos (generador - inversor - controlador). 6. Indicadores y difusin de resultados. Objetivo: Contar con indicadores de alerta temprana de diversa ndole. Propuesta: Definir una batera de indicadores de alerta temprana entre los que se incluyan aquellos de carcter macrofinanciero y sectoriales que complementen a los ya existentes, a fin de prevenir el surgimiento de crisis financieras y su profundizacin.

3.2. Instituciones Financieras Pblicas La crisis financiera determin una activa participacin del Estado en su resolucin. El mantenimiento de un sistema financiero pblico, sujeto a interferencias polticas constituye una carga fiscal recurrente, que hace necesaria la adopcin de correctivos que permitan contar con mecanismos adecuados de canalizacin de recursos hacia sectores que tengan oportunidades de inversin productivas y que tradicionalmente han visto restringido su acceso al crdito formal (agropecuario, microcrdito y pequea y mediana empresa). En este contexto es posible determinar una serie de medidas por parte del Gobierno que contribuyan al mejor desempeo del sistema financiero y que no representen mayores costos fiscales: 1. Instituciones financieras pblicas de primer piso. Objetivo: Limitar las actividades de primer piso de las instituciones financieras pblicas a fin de promover la competencia y eficiencia en la provisin de servicios financieros en zonas rurales y sectores econmicos especficos, as como facilitar la expansin del crdito y reducir el costo fiscal de las polticas de financiamiento del desarrollo.

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2. Banca pblica de segundo piso. Objetivo: Promover el fortalecimiento y unificacin de la banca de segundo piso a fin de apoyar las polticas de desarrollo del Gobierno, asegurando la complementariedad con el sector financiero privado y utilizando la red de la banca pblica de primer piso para lograr una mayor cobertura financiera, especialmente en zonas rurales y sectores econmicos especficos, as como aquellos dedicados a la produccin de bienes de exportacin. Propuestas sobre la Banca Pblica de Desarrollo: El Gobierno Nacional cuenta con varias alternativas para definir un esquema de reforma y estructura de la Banca Pblica, entre las que se encuentran los estudios realizados por la firma Deloitte & Touche, la propuesta del Banco Interamericano de Desarrollo, de la Superintendencia de Bancos y del Banco Central de Ecuador. 3.3. Mercado de Capitales El incipiente desarrollo que el mercado domstico de capitales ha tenido en el Ecuador durante las ltimas dcadas representa un espacio, que de ser explotado de forma eficiente puede constituirse en una fuente de instrumentos alternativos de financiamiento a los del sector financiero, para la colocacin del ahorro en el largo plazo y para la canalizacin de estos recursos hacia la inversin productiva. A fin de alcanzar este objetivo se pueden plantear algunas recomendaciones: 1. Contratos de ahorro de largo plazo y nuevos instrumentos de mercado. Objetivo: Crear instrumentos de ahorro de largo plazo. Propuesta: Promover el establecimiento de contratos de ahorro de largo plazo (titularizacin de hipotecas), as como la promocin de instrumentos financieros de largo plazo en instituciones como las administradoras de fondos de pensin, aseguradoras de vida, entre otras. 2. Evaluacin de la normatividad vigente. Objetivo: Profundizar y dinamizar el mercado de valores. Propuesta: Analizar eventuales impedimentos normativos para contribuir a la profundizacin del mercado de valores; evaluar la posibilidad de unificar las bolsas de valores. 3. Transparencia de informacin. Objetivo: Evitar comportamientos fraudulentos en el mercado de valores. Propuesta: Disear e implementar mecanismos adecuados de transferencia y transparencia de informacin. 4. Monitoreo Objetivo: Precautelar el adecuado desempeo de las empresas que realizan emisiones de ttulos valores. Propuesta: Redisear el marco regulatorio para la emisin de ttulos que precautele el desempeo de las empresas que se financien a travs de este mercado. Propender hacia el establecimiento de tcnicas de control y supervisin que se acerquen a los estndares internacionales.

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3.4. Sector Real El sector real an sufre los efectos de la crisis econmica que vivi el pas, pese a que el ao 2001 el Producto Interno Bruto creci en 5.6 por ciento. Con el objeto de alcanzar los objetivos de reactivacin y desarrollo, el desempeo del sistema financiero es de vital importancia. No obstante, el esquema de dolarizacin exige que sean los sectores ms competitivos los que deban ser priorizados y atendidos por parte del sistema financiero. Aun cuando el tema de Competitividad constituye un pilar independiente dentro de la Misin y Visin del Banco Central del Ecuador, es posible identificar algunas acciones que faciliten la canalizacin de recursos hacia oportunidades de inversin productiva, en sectores con ventajas comparativas en el comercio internacional; y, por tanto, que contribuyan a un crecimiento sostenido que se traducir a todos los sectores de la sociedad. 1. Determinacin y promocin de sectores productivos competitivos. Objetivo: Identificar sectores productivos prioritarios para el desarrollo del pas. Propuesta: Fomentar el diseo de planes de inversin, que incluyan el anlisis de los ciclos productivos y estrategias de diversificacin del crdito. 2. Clara definicin de derechos de propiedad. Objetivo: Establecer una clara definicin de los derechos de propiedad que permitan una pronta resolucin de controversias. Propuesta: Fortalecer el Sistema Legal y Judicial. 3. Ley de Quiebras Objetivo: Establecer sistemas claros de quiebras y traspaso de los derechos de propiedad que minimicen el impacto negativo en la capacidad de recuperacin de la cartera y en variables como el empleo. Propuesta: Reformar la normativa legal relacionada a quiebras. 4. Cultura de pago de los agentes econmicos. Objetivo: Fomentar la cultura de pago Propuesta: Evitar aquellas acciones que afecten negativamente la cultura de pago de los agentes, como la condonacin de deudas y que el esquema de reestructuracin de deudas se sujete a mecanismos transparentes y permanentes.

E. Conclusiones La implantacin de cada uno de estos componentes, de forma aislada, no es suficiente para que el sistema financiero cumpla con su funcin; por ello es prioritaria la definicin de una agenda que permita el establecimiento del nuevo marco legal, estructural, institucional y de incentivos del sistema financiero. Puesto que dicha agenda involucra reformas profundas, incluso culturales de largo alcance, se requiere de un proceso de discusin y construccin de consensos que facilite y permita su aplicacin. Para alcanzar el xito de la agenda planteada, se requiere una adecuada coordinacin e implementacin de las distintas acciones con los diferentes participantes del sistema

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financiero, de manera que se logre una clara y continua aplicacin de las polticas financieras para el desarrollo; y, se asegure la consistencia entre los planes de desarrollo financiero y las polticas econmicas de largo plazo del Ecuador.

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INSERCION DEL PAIS A LA ECONOMIA GLOBALIZADA

RESUMEN EJECUTIVO DIAGNOSTICO Y PROPUESTAS DE POLITICA
El futuro de la dolarizacin requiere del diseo de una estrategia de desarrollo que se oriente hacia actividades de exportacin proveedoras de fuentes permanentes y crecientes de divisas. Esta estrategia debe al mismo tiempo estar articulada al desarrollo de las cadenas productivas internas con el objeto de evitar el aparecimiento de los clsicos enclaves productivos que impiden el progreso armnico del pas en su conjunto. En el diseo de esta estrategia se deben tener presentes las rigideces que introduce el esquema de dolarizacin en la gestin de las polticas monetarias, pero sobre todo en las comerciales, ms an si se considera el ingreso del pas en el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) previsto para el ao 2005. En efecto, a diferencia de la mayora de nuestros socios comerciales, la moneda adoptada por Ecuador, si bien presenta mayor estabilidad, supone tambin desventajas relativas, como la imposibilidad de modificar su paridad y de acusar una tendencia a su apreciacin en relacin con las monedas de los pases con los que comercia. Adicionalmente, y mientras no se converja plenamente a la inflacin internacional, se genera un proceso sostenido de abaratamiento relativo de los productos importados, lo que sumado a las implicaciones arancelarias del ALCA, podra producir sin duda, efectos perversos sobre el aparato productivo nacional. La dolarizacin ha planteado la urgencia de definir una poltica de Estado encaminada a disear un nuevo mecanismo de desarrollo asentado en estrategias orientadas a los mercados internacionales, validando as las tendencias registradas en la economa mundial sobre la creciente importancia de la apertura comercial y del intercambio global. El presente trabajo constituye un aporte en la elaboracin y cumplimiento de una propuesta hacia una insercin ms eficiente de la economa en los mercados mundiales. El documento presenta en primer lugar un diagnstico integral sobre la situacin del comercio exterior ecuatoriano, la inversin extranjera directa y la poltica comercial en sus distintos mbitos; luego, se plantean propuestas concretas que permitan definir una estrategia de largo plazo para lograr una participacin activa y equitativa del Ecuador en el mundo globalizado. Los resultados derivados del diagnstico del comercio exterior ecuatoriano, muestran algunos hechos que merecen ser destacados y que guan la elaboracin de una agenda de insercin internacional.

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El saldo comercial no petrolero31 presenta una tendencia decreciente a partir de la apertura: el dficit pas de $455 millones (1990-94) a $ 728 millones en el 2000; esta situacin se agudiz a raz de la adopcin de la dolarizacin, registrndose un valor histrico del dficit de $1.983 millones de dlares hacia finales del 2001, equivalente al 11% del producto, especialmente motivado por el crecimiento de las importaciones. La cuenta corriente en cambio, no tiene una tendencia definida y es ms fluctuante; presentando saldos negativos, con excepcin de los aos 1999 y 2000, en razn de la contraccin econmica que implic un ajuste de balanza de pagos y que dieron lugar a los supervit en la cuenta corriente de $919 y $916 millones de dlares, respectivamente. Dicho ajuste se dio a travs de la significativa reduccin de las importaciones (45% respecto a 1998) a pesar de que se observa un notable aumento de las transferencias corrientes, en particular del rubro remesas de migrantes, las que pasaron de $794 millones en 1998 a $1.317 millones en el 2000. Hay que mencionar tambin que el proceso de liberalizacin comercial aument el grado de apertura de la economa de manera no tan significativa al pasar de un promedio de 38% del PIB en la dcada de los 80 a 44% en los aos noventa.

La composicin del comercio exterior ecuatoriano se ha modificado durante los aos 90. A partir de la dcada pasada, las exportaciones petroleras muestran un proceso de continua contraccin en su participacin porcentual, pasando del 59% (durante la dcada de los 80) al 37% del total de las exportaciones despus de la apertura de los aos 90s. La contraparte de esta contraccin han sido el aumento en las Exportaciones No Petroleras.

Los datos muestran que en la evolucin de las Exportaciones No Petroleras se destacan las Exportaciones No Tradicionales, pasando de representar el 7% del total de exportaciones durante los 80, a alrededor del 21% en la dcada de los 90 y, llegando inclusive a igualar, en valor, a las Exportaciones Tradicionales. Dentro del rubro de las no tradicionales se destaca, durante la dcada de los 90s, el crecimiento de las exportaciones industrializadas. Por su parte, las Exportaciones Tradicionales no muestran la misma dinmica y ms bien registran, durante el mismo perodo de anlisis, un crecimiento moderado en su participacin porcentual, pasando del 34% al 42% respecto del total de exportaciones. Este crecimiento se explica por el crecimiento en rubros especficos como el camarn, banano, atn y pescado. Las importaciones tambin arrojan evidencia de cambio estructural en su composicin, ganando en importancia los bienes de consumo, que pasan del 9.5% al 26.5% del total, desde fines de los 80 al 2001. La contraparte de este aumento ha sido el decrecimiento de las importaciones de bienes de capital y materias primas32. En efecto, la participacin de estas importaciones ha bajado de un promedio histrico de 85.5% antes de la apertura, a 73.5% en el 2001. Los datos
31 Las cifras aqu utilizadas provienen de la Informacin Estadstica Mensual N.1804 de Junio 30 del 2002, Banco Central del Ecuador. 32 Incluye la importacin de combustibles y lubricantes.

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sugieren que este hecho es resultado del proceso de reforma arancelaria iniciado en 1989. Las Exportaciones No Tradicionales Primarias, respecto al total de exportaciones no petroleras, permanecen estancadas desde 1996, manteniendo un valor promedio de alrededor de $342 millones de dlares por ao. Tanto las industrializadas como las primarias experimentaron, a inicios del proceso de apertura y liberalizacin comercial, un despegue y alto crecimiento que dur hasta 1996. No obstante, partir de 1997, estn inmersas en un evidente estado de estancamiento: han pasado del 12.1% a 14.5% del total de exportaciones no petroleras entre 1996 y 2001. Por el contrario, el motor de crecimiento de las exportaciones no tradicionales son las exportaciones industrializadas. A lo largo de todo el perodo de apertura, stas presentan un crecimiento sostenido. En 1991 representaron el 10% de las Exportaciones No Petroleras para llegar a representar en el 2001 alrededor del 37% de las Exportaciones No Petroleras. Vale mencionar que la exportacin de vehculos equivalen, en promedio, al 8% de las exportaciones industrializadas. Tambin un hecho que merece ser destacado es que Latinoamrica es el principal demandante de nuestras exportaciones industrializadas, en comparacin, por ejemplo, con los Estados Unidos, que es el primer demandante de nuestras exportaciones de productos primarios. Desde la perspectiva del nmero de productos exportados, Ecuador no ha mostrado un verdadero y sostenido proceso de diversificacin de su oferta exportable, por el contrario, sta permanece estancada desde 1993, a pesar de que el nmero de exportadores y de destinos ha aumentado. En efecto, los cinco productos tradicionales de exportacin33 constituyen el 49% de las exportaciones no petroleras, mientras que el 51% est constituido por un conjunto de 1.614 items. Vale decir que entre 1993 y 2000 el nmero de productos exportados baj de 1.668 a 1.581, en tanto que, en el mismo perodo, el nmero de exportadores aument de 1.668 a 2.469. Similar hecho ocurre con los mercados de destino, los que pasan de 98 a 139 pases, a pesar de que Estados Unidos es todava nuestro principal socio comercial. El perodo de apertura se caracteriza por un ligero deterioro de los Trminos de Intercambio, indicando una prdida del poder de compra de nuestras exportaciones. Este deterioro se agudiza a partir del ao 2000. En efecto, el valor promedio del ndice que durante el perodo 1990-1994 fue de 99.4, pas a 96.2 durante el quinquenio 95-99, llegando a 93.1 en diciembre del 2001. Sin embargo, observando su comportamiento tendencial, se puede notar que, desde la dcada de los 80s, ste presenta una tendencia al deterioro. El ndice de trminos de intercambio elaborado por el BCE, incluye a las exportaciones petroleras. Para contar con una medicin ms precisa sobre los trminos de intercambio de las exportaciones privadas, el BCE construir
33 Ver la Informacin Estadstica Mensual del BCE, Cuadro: Exportaciones por Grupo de Productos. Exportaciones Tradicionales: Banano, Caf, Cacao, Camarn y Atn y Pescado

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algunas versiones de este indicador que permitan un anlisis ms real sobre la evolucin del poder de compra de los distintos rubros de exportacin (i.e., tradicionales, no tradicionales, primarias, industrializadas, alimenticias, no alimenticias, etc), a fin de detectar tendencias que permitan orientar el desarrollo del aparato exportador ecuatoriano hacia las exportaciones con mejores perspectivas en cuanto a la evolucin de los trminos de intercambio. Vale mencionar que la evidencia emprica encontrada en varios estudios (CEPAL), encuentran que las exportaciones primarias son las ms afectadas por el deterioro de los trminos de intercambio en relacin a las exportaciones industrializadas, que, por el contrario, tendran una evolucin ms favorable en trminos de este indicador. En cuanto al tema de poltica arancelaria, el Ecuador ya ha abierto de manera importante, no solo su cuenta de capitales a partir de una agresiva liberalizacin financiera en 1992; sino que tambin lo propio ha ocurrido en la cuenta corriente, a travs de la simplificacin y reduccin de los niveles arancelarios en 1989 y 1992. En 1992, el tipo arancelario mximo se redujo de 290% al 40%. Actualmente est en el orden del 35% (exclusivamente para automviles). El arancel ad valorem mximo es de 20%. En trminos de niveles arancelarios promedio, estos se redujeron del 30 al 10%. De tal manera que en la actualidad, los niveles arancelarios promedios son los mismos que rigen para el Arancel Externo Comn del Grupo Andino. Ciertamente que lo anterior no significa que el tema de simplificacin arancelaria est concluido; por el contrario, quedan aun espacios para avanzar en su simplificacin, siempre y cuando estos procesos sean convenientes a los intereses de pas. El proceso de apertura comercial iniciado a finales de los 80s, muestra evidencia de una reorientacin en la estrategia comercial ecuatoriana, enfocndose ms hacia el mercado regional latinoamericano, tanto a nivel multilateral (ALADI y CAN) como bilateral. En efecto, la participacin porcentual de nuestras exportaciones al mercado de la ALADI, pas de 14% en 1990, a 23% en el 2001; mientras que en mercado andino (CAN), se increment de 8% a 18% durante igual perodo. De este modo, la regin latinoamericana considerada como un todo, constituye actualmente nuestro segundo mercado de exportacin, en especial para nuestras exportaciones de manufacturas. Sin embargo de esta reorientacin de la estrategia comercial, Estados Unidos continua siendo el principal socio: representa alrededor del 37% de las exportaciones, incluido el petrleo. La experiencia en negociaciones comerciales del Ecuador se ha desarrollado en varios frentes: multilateral, bilateral, y unilateral34. Sin embargo se puede afirmar que histricamente, desde el ingreso al Pacto Andino, la estrategia ha sido predominantemente multilateral y regional. Un panorama distinto se observa para las negociaciones bilaterales, las que nicamente en los aos 90s han empezado a desarrollarse a travs de la firma de acuerdos de este tipo con pases de la regin.

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A nivel unilateral, es el pas quien establece determinadas preferencias sin que exista reciprocidad por parte de otros pases.

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Casi el total de las exportaciones ecuatorianas a la Unin Europea se encuentran con libertad de acceso y nicamente el banano, por tratarse de un producto muy sensible, tiene algunas restricciones. Cabe destacar la diferencia existente respecto de la poltica comercial de los Estados Unidos que, a pesar de mantener el programa de preferencias arancelarias para los pases de la Comunidad Andina (ATPA), para el caso de Ecuador todava existen restricciones (arancelarias y para-arancelarias) para alrededor del 25% de productos ecuatorianos que no pueden ser exportados a dicho pas. Esto sugiere enfocar la poltica comercial hacia una diversificacin de productos por fuera del mercado norteamericano. Con respecto al tratamiento de la Inversin Extranjera Directa en el Ecuador, vale decir que Ecuador tiene ya una legislacin lo suficientemente flexible que debera permitir el fomento de la IED, sin embargo, consideramos que el tema de la seguridad jurdica y la estabilidad macroeconmica son tambin factores sobre los que todava se deben trabajar, a fin de mejorar la receptividad de nuevos flujos de IED. En 1991 el Grupo Andino, a travs de la Decisin 291, acord que los inversionistas extranjeros tienen derecho a transferir a los pases de origen las utilidades generadas, sin lmite ni autorizacin previa. En 1997 se expidi en Ecuador la Ley de Promocin y Garanta de las Inversiones donde se estableci que la IED tiene iguales derechos y similar tratamiento que las inversiones nacionales. El anlisis referido a los destinos de la IED indican que estos flujos se encuentran concentrados en origen (EE. UU. y Canad representan el 59% de los recursos), y rama de actividad (sector Petrleo). As, desde 1990 hasta 2001, se puede constatar que hay una evidente concentracin en los sectores de petrleo, minas y canteras (77.8%), seguida muy de lejos por la industria manufacturera (8.7%) y por el comercio (5.5%). Un aspecto importante a sealar son los bajsimos porcentajes de utilidades reinvertidas respecto al total de inversin: el promedio 1993-2001 es de apenas 3%. Esta realidad exige revisar la poltica vigente a fin de que la IED tenga un aporte ms significativo al proceso de desarrollo y crecimiento econmico del pas.

La estructura orgnica-funcional en materia de comercio exterior se ha modificado varias veces, sobre todo desde 1994, ao en que se consolid el proceso de modernizacin del Estado. Actualmente, los organismos involucrados en la formulacin y ejecucin de la poltica de comercio exterior e inversiones son bsicamente el COMEXI (organismo rector), el MICIP (organismo ejecutor) y la CORPEI (responsable del fomento de las exportaciones). En cuanto a la articulacin pblico-privada en materia de comercio exterior, vale decir que el sector privado se ha ido convirtiendo en un actor fundamental en la toma de decisiones de poltica, a travs de dos canales institucionales, a travs de la CORPEI y a travs del CNC, ente encargado de desarrollar una estrategia de competitividad para el Ecuador, a travs de la conformacin de equipos de

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alto rendimiento que disean programas de accin en factores claves de la competitividad. Es importante mencionar que, a partir del anlisis efectuado al marco institucional que reglamenta nuestro comercio exterior, las reformas institucionales en el mbito del comercio exterior e inversiones, se han efectuado a travs de un mecanismo ad hoc, sin un horizonte y una meta de largo plazo. Estos cambios han sido ms bien producto de decisiones coyunturales por parte de las autoridades de turno. La estructura institucional vigente puede suscitar conflictos de intereses sobre todo en temas de poltica arancelaria, as como en lo relativo a la adopcin de medidas concretas para volver a los sectores ms competitivos a nivel regional y mundial. En efecto, determinados gremios del sector privado se hallan trabajando directamente en la formulacin de polticas, a travs de su participacin en organismos tales como el COMEXI, la CORPEI y el CNC. Este tipo de conformacin, a nivel de Directorios, podra propiciar pugnas de intereses segn la ubicacin de las empresas (agroexportador, industrial o agrcola) y de las cadenas productivas, diferencias que se hacen manifiestas en las negociaciones comerciales respecto a la estrategia arancelaria y otras tareas concretas para elevar la competitividad. Adems, en esta reorganizacin institucional no se han definido explcitamente las atribuciones y alcances de los Ministerios implicados en la poltica de comercio exterior e inversiones, por lo que se podra estar ocasionando una duplicacin de funciones o en su defecto, problemas de coordinacin y asimetras de informacin, no slo entre el MICIP y la Cancillera, sino tambin con otros organismos responsables de la ejecucin de determinadas polticas como CORPEI y el Consejo Nacional de Competitividad. Un tema nuevo para Ecuador, que se viene trabajando a nivel de las negociaciones ALCA, tiene que ver con la liberalizacin del comercio de servicios, asunto que fue tratado por primera vez en el marco de la Ronda Uruguay. En Ecuador, el sector servicios representa en relacin al PIB, alrededor del 50%35; adems, este sector se caracterizara por ser uno de los de mayor valor agregado y absorcin de empleo. Sin embargo, la relacin entre exportaciones de servicios y de bienes, Ecuador arroja un valor bajo, cercano al 20% que nos ubica como un pas con bajo grado de desarrollo en este sector. A pesar del bajo grado de especializacin en la exportacin de servicios, el Ecuador tiene un sector de servicios bastante abierto, en particular los servicios financieros bancarios. Sin embargo, de los 12 sectores definidos por la OMC, Ecuador aun mantiene restricciones para 8 de ellos36. La estrategia a seguir por el Ecuador se ha plasmado en la negociacin de Listas Positivas, es decir, la definicin de los productos o partidas arancelarias
35

Ver Ecuador: Lineamientos Generales para una Estrategia ante el Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), Ministerio de Relaciones Exteriores Subsecretara Econmica, Noviembre, 2001, pginas 77 y 82. 36 Los sectores con trabas sectoriales son : comunicaciones, construccin (servicios de ingeniera), servicios financieros (pero no los relacionados con la banca), salud, turismo, servicios relacionados con los viajes, esparcimiento, servicios culturales y deportivos y servicios de transporte.

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que s pueden ser liberalizados. Esto tiene la ventaja de permitir amplias posibilidades para una gradual y progresiva liberalizacin del comercio de servicios.

A partir del diagnstico presentado, se derivan algunas propuestas y lneas de accin futura que deberan estar presentes al momento del diseo de una amplia agenda de la insercin de la economa en los mercados mundiales. i) Un tema de especial inters para el Ecuador, dado su actual rgimen monetario de dolarizacin, es disear un mecanismo para aplicar salvaguardias cambiarias. Cabe sealar que la CAN autoriza el uso de estas salvaguardias. El Ecuador debe iniciar a la brevedad posible los estudios para poner en marcha este sistema de compensacin ante devaluaciones de los socios comerciales. Los hechos anotados anteriormente i) el dinamismo de las exportaciones industrializadas, conjuntamente con el estancamiento de las exportaciones primarias y tradicionales; y, ii) la reorientacin de la poltica comercial hacia el mercado regional latinoamericano y la Unin Europea sugieren que la poltica de desarrollo del aparato exportador ecuatoriano en el mediano y largo plazos, debera enfocarse hacia el diseo de polticas verticales, es decir, al fomento especfico de una estructura de incentivos orientados hacia las exportaciones industrializadas. Por lo tanto, en trminos de poltica, la estructura arancelaria debera incluir incentivos selectivos y transitorios (evitando apropiaciones rentistas) para las actividades de exportacin que presenten mejores perspectivas de desarrollo dinmico para el pas. (i.e, empleo, valor agregado, difusin de tecnologa hacia otros sectores, efecto en las cadenas productivas, etc). Sin embargo de lo anterior, existe debate respecto a si en un primer momento es preferible aplicar polticas horizontales (que afecten a todos los sectores sin distincin, i.e. arancel plano) y, posteriormente, una vez que se tengan evidencias del progreso en determinados sectores de la industria, entonces proceder a la aplicacin de polticas selectivas para fortalecerlos (i.e, polticas verticales que incidan en una cadena productiva especfica). Ciertamente, el diseo de esta propuesta arancelaria, debe considerar las restricciones que impone nuestra participacin como miembros de la CAN y el futuro ingreso en el ALCA. iii) Es de suma relevancia para el pas elaborar estudios que cuantifiquen los impactos de la aplicacin del Arancel Externo Comn (AEC) hacia terceros pases. El plazo para definir la nueva estructura del AEC se ha fijado en el 15 de octubre del 2002, fecha en la que la CAN presentar los aranceles base para la negociacin a nivel del ALCA. La aplicacin del AEC al interior de la CAN deber estar lista hasta diciembre del 2003. Para el Ecuador esto significa que la actual estructura arancelaria, que consta de 7 niveles, deber simplificarse a 4 (0%, 5%, 10% y 20%), segn se estableci en el Acuerdo de Presidentes de Santa Cruz de la Sierra firmado en marzo de 2002; esto

ii)

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implica reclasificar las partidas arancelarias que se encuentran los niveles de 3%, 15% y 35%. Sobre este tema Ecuador debe presentar una propuesta de reforma arancelaria detallando las partidas arancelarias que estarn incluidas en cada uno de los 4 niveles arancelarios, con la aclaracin adicional de que la aplicacin del arancel de 20% a las partidas de los productos denominados sensibles, deber estar sustentada en estudios tcnicos que demuestren tal sensibilidad. Sobre este aspecto, el BCE apoyar tcnica y estadsticamente a las entidades responsables del tema (i.e., MICIP, Ministerio de Economa, etc.). Adems se debe mencionar que al interior de las negociaciones CAN, el enfoque de Ecuador respecto a la desgravacin arancelaria sera el de aplicar un proceso gradual; esta posicin ha generado polmica pues algunos pases andinos la consideran demasiado conservadora. iv) En relacin con la desgravacin agrcola, se considera que la estrategia de continuar con una poltica unilateral de mayores reducciones arancelarias, debe ser matizada con el hecho que varios de los productos importados por Ecuador, especialmente los agrcolas, tienen subsidio de los pases productores (i.e., Estados Unidos, Europa) y que en tal virtud se justificaran niveles de proteccin que compensen estas prcticas comerciales de los pases exportadores, como son el uso de las bandas de precios para bienes agrcolas. En este sentido no se considera conveniente por el momento la eliminacin de este mecanismo. Una estrategia comercial menos concentrada en el mercado norteamericano y ms diversificada hacia otros bloques econmicos sera adecuada. A partir del anlisis efectuado, se encuentra evidencia del comportamiento procclico de nuestras exportaciones primarias con el crecimiento econmico de Estados Unidos. Por el contrario, se observa una menor correlacin para los bloques de Amrica Latina, Europa y Asia. Vinculado con el punto anterior, la amplia apertura comercial mostrada por los pases de la Unin Europea, abre la posibilidad para que el Ecuador reconsidere su estrategia comercial y aproveche las ventajas derivadas de reorientar el comercio exterior tambin hacia el bloque europeo. Adems, de este modo se reducir la alta concentracin de nuestras exportaciones (sobre todo primarias) con Estados Unidos, pas que mantiene una posicin ms proteccionista que la observada en la UE. La agenda de insercin a los mercados mundiales debe tambin enfocarse a generar polticas tendientes a desconcentrar los flujos de IED y lograr que estos recursos se canalicen al sector de las exportaciones, particularmente al de las industrializadas. Esta poltica permitir, entre otras cosas, aprovechar y difundir las externalidades derivadas de la IED (como la adquisicin de tecnologa) al resto de sectores vinculados

v)

vi)

vii)

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viii)

La estrategia comercial del Ecuador debe orientar mayores esfuerzos en la firma de nuevos acuerdos bilaterales con pases de fuera de la regin latinoamericana, especialmente con pases del bloque asitico y del bloque europeo que no sean miembros de la Unin Europea. Lo anterior no implica necesariamente que se deban descuidar los avances ya logrados a nivel multilateral, sobre todo en la CAN. Es necesario evaluar de manera objetiva los costos y beneficios logrados a travs de ms de 30 aos de participacin en la Comunidad Andina a fin de concluir respecto a la conveniencia de continuar con la poltica de negociacin comercial vigente o en su defecto, reorientarla hacia al campo bilateral. Relacionado con ello, tambin es conveniente hacer una evaluacin sobre los costos y beneficios que ha significado para el Ecuador mantener la estructura diplomtica y de agregaduras comerciales diseminadas por todo el mundo. Esto permitira cuantificar cul ha sido su aporte al desarrollo del comercio exterior, de la inversin extranjera directa y de acceso a nuevos mercados. A partir del estudio, se podr modernizar y dinamizar estos organismos a travs de un rediseo o redimensionamiento de su tamao y/o funciones.

ix)

El BCE apoyar activa e institucionalmente, a travs de asistencia tcnico estadstica, a los diferentes organismos responsables de la puesta en prctica de las polticas de competitividad y de profundizacin del comercio exterior. Al respecto, se vienen identificando los estudios tcnicos que coadyuven al cumplimiento de los objetivos y tareas llevadas a cabo por las entidades pblicas y privadas involucradas en temas de comercio exterior. Se est avanzando en la firma de convenios con instituciones ejecutoras y responsables de llevar adelante las polticas comerciales, esto es, Ministerio de Industrias Comercio Integracin y Pesca (MICIP), Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Agricultura y Ganadera, CORPEI, CNC, etc. El Banco Central del Ecuador est desarrollando un proyecto para mejorar las estadsticas de comercio exterior, desagregando la informacin relativa a los servicios relacionados con el comercio de bienes y servicios, a la cuantificacin de costos medioambientales, cuentas satelitales sectoriales, etc. En relacin con la liberalizacin del comercio de servicios, se propone, que para avanzar hacia la apertura de los sectores que an tienen restricciones, el BCE debe iniciar las gestiones a fin de desarrollar un proyecto orientado a la elaboracin y publicacin detallada de las estadsticas del sector de servicios. La elaboracin de tales estadsticas permitir al BCE desarrollar estudios tcnicos que permitan cuantificar los efectos econmicos y sociales que tendr la apertura de este sector, los que servirn adems como soporte tcnico en las negociaciones a nivel del ALCA.

x)

xi)

xii)

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xiii)

Derivado del estudio de las experiencias de insercin de varios pases37 seleccionados38 (en Anexo), que muestran un mayor desarrollo en temas de polticas comerciales y de insercin, se encuentran algunos hechos en comn que permiten plantear algunas propuestas e inquietudes aplicables al caso ecuatoriano: Un primer aspecto en comn de los pases estudiados es que todos ellos implementaron, en una primera etapa, agresivos planes de simplificacin de su poltica arancelaria, lo que les permiti agilizar e incentivar a su sector exportador no tradicional. Colombia y Chile son claros ejemplos de que ante circunstancias negativas de su economa, han hecho uso de polticas de defensa comercial de una manera contingente. Por ejemplo, en Colombia se mantuvieron las franjas de precios como una forma de proteccin no arancelaria en el sector agrcola; asimismo, se adopt un rgimen cambiario de flotacin con intervenciones, el cual fue reemplazado en 1993 por las bandas cambiarias, dada la apreciacin del tipo de cambio. En Chile, no se desmantelaron mecanismos de defensa comercial como: salvaguardias, sistemas de franjas de precios y ajustes a la regulacin antidumping; adems los mecanismos de compensacin a los sectores ms afectados como el agrcola y las PYMEs se fortalecieron e incluso fueron ampliados a partir de 1997, como resultado de la apreciacin cambiaria. Factor clave en el desarrollo de las polticas de insercin internacional ha sido el diseo de una estructura institucional creble, as como tambin la coordinacin de las polticas entre el sector pblico y privado, en particular, los esfuerzos hechos para la promocin de las exportaciones. Los pases que ya han superado la primera etapa dentro de las fases de desarrollo de las exportaciones, es decir, la fase de cambios radicales a partir de la liberalizacin y reformas comerciales, han optado por la aplicacin de polticas arancelarias graduales o ms moderadas. En Chile por ejemplo, el proceso de apertura unilateral se inici en 1990 con una rebaja arancelaria desde el 15% al 11%. A partir de 1998 se da inicio a una reduccin gradual (de un punto por ao) para llegar al 6% en el 2003. Uno de los peligros y debilidades evidenciados por los sectores exportadores es el problema derivado de los procesos de apreciacin cambiaria, lo cual ha llevado a que se utilicen mecanismos de compensacin y proteccin como las polticas de defensa comercial ya mencionadas. El desarrollo de las exportaciones no tradicionales en estos pases se consigui a partir de polticas enfocadas al apoyo a las PYMEs:

37 38

Documento Anexo al Documento Principal Chile, Colombia, Per, Taiwn, Corea

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apoyo crediticio, capacitacin, difusin de informacin, etc. En este sentido, el Estado tiene un rol fundamental en cuanto a la labor de completar mercados. Simultneamente a los procesos de apertura y liberalizacin comerciales, los pases han desarrollado herramientas tendientes a compensar a los sectores afectados por los procesos de desgravacin arancelaria, como es el sector agrcola. Esto se ha realizado a travs de las polticas de compensacin, tales como las salvaguardias, los sistemas de franjas de precios, ajustes a la regulacin antidumping, entre otros. El xito de las polticas comerciales se ha fundamentado en la atencin pblica y privada al desarrollo eficiente y efectivo de toda la cadena de valor a nivel micro econmico, as como en una oferta adecuada de los servicios relacionados con el comercio de bienes. Esto se conoce como el nivel de las polticas meso-econmicas de la competitividad sistmica.

Para concluir, vale sealar que a partir de los antecedentes y propuestas de poltica econmica expuestas a lo largo del documento, se considera de vital importancia a los intereses del pas, que el Ecuador cuente con una clara y explcita poltica de insercin de su economa en los mercados regionales y en el gran mercado internacional. Esto pasa no slo por mejorar, incrementar y desarrollar niveles consecuentes de productividad y competitividad, tanto de la produccin exportable como de la produccin domstica, sino comprender la problemtica del comercio desde una perspectiva mucho ms amplia. As, el concepto de insercin de la economa a los mercados mundiales se relaciona estrechamente con el de competitividad sistmica, que es el que debera gobernar este proceso de insercin de la economa, abarcando los aspectos relacionados con la cadena de valor, involucrada en los procesos productivos. La competitividad sistmica39 involucra entonces una definicin global y consistente en los niveles meta, macro, meso y microeconmico y que movilice incluso la capacidad creativa del conjunto de la sociedad. El concepto de competitividad sistmica de la CEPAL (1998), plantea que los pases ms competitivos optimizan la eficacia en los cuatro niveles sealados convirtindose en decisivos en la conduccin de la economa y movilizacin de la sociedad. Estos cuatro niveles analticos distintos se definen as: meta donde se obtiene el consenso acerca del modelo nacional, en donde se define el rumbo de las transformaciones del
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Entre los tpicos que ataen al concepto de competitividad sistmica estn por ejemplo: Propender a crear un entorno nacional, propicio para el desarrollo sustentable de las empresas, fomentando una cultura empresarial con responsabilidad social. Facilitar el acceso de las empresas a la formacin empresarial, capacitacin, asesora y consultora e informacin. Que fortalezca la gestin tecnolgica de las empresas. Que vincule a las empresas con instituciones acadmicas y centros de investigacin aplicada. Que cuente con un sistema financiero slido, competitivo y accesible. Que dote de las capacidades suficientes a las empresas para vincularse a la cadena exportadora. Que provoque la sustitucin eficiente de importaciones. Que consolide la oferta exportable. Que incorpore a las Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs) en nuevos mercados.

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pas; en el nivel macro se busca la estabilizacin del contexto macroeconmico; en el nivel meso se forman activamente las estructuras, y el nivel micro se localizan las empresas y organizaciones readecuadas internamente y respecto a su entorno. En este sentido, la CEPAL sostiene que a nivel interno, se deben crear las sinergias necesarias para lograr una mayor conexin entre el sector exportador con el resto de la economa nacional; lo que se logra, en su opinin, a travs de la creacin de eslabonamientos productivos; y, adems, convirtiendo a los procesos de exportacin en los transmisores de las innovaciones del mundo hacia el resto de la economa nacional, a travs de la demanda de bienes intermedios, servicios, tecnologa y capacitacin de la fuerza laboral, que estn acordes con los estndares de calidad internacionales. Las exigencias sealadas demandan mltiples esfuerzos. Partiendo de un diagnstico integral y detallado del comercio ecuatoriano que incorpore tanto las tendencias del comercio exterior, como una revisin y anlisis del estado actual y perspectivas de las negociaciones comerciales, a nivel regional, bilateral y multilateral se debe avanzar tambin en el anlisis de las cambiantes tendencias del comercio mundial, de las cadenas de valor globales y regionales que actan o interactan en aquel y de las posibilidades y potencialidades de la insercin local en dichas cadenas. Del mismo modo, se debe hacer un seguimiento de la normativa internacional del intercambio comercial, particularmente en aspectos relacionados con la calidad y la preservacin medioambiental, temas que da a da van tomando mayor relevancia. El significado de insercin de la economa en los mercados mundiales involucra, adems de la creacin y consolidacin de vnculos comerciales y procesos de integracin comercial, otros temas tales como: acceso a nuevas tecnologas, el rol de la inversin extranjera directa y en general del los flujos de capital y del financiamiento externo, el desarrollo de los mercados de capitales de largo plazo y las polticas internas que permitan un desarrollo integral del aparato productivo domstico, regional o nacional, as como de la produccin exportable. La definicin de la estrategia de integracin a los mercados mundiales debe estar acompaada adems de una amplia variedad de polticas que traten aspectos tales como: una estructura arancelaria consistente con la dinmica de crecimiento del aparato productivo nacional de mediano y largo plazo; la estructura de incentivos (transitorios o permanentes, selectivos o generales) para las actividades de exportacin innovadoras, es decir, generadoras de externalidades positivas al resto de la economa; el diseo de polticas integrales de desarrollo productivo y de fomento a la competitividad sistmica, a travs de capacitacin a la mano de obra; polticas tecnolgicas, de financiamiento y desarrollo del mercado de capitales, de difusin de informacin, desarrollo de la infraestructura fsica, etc. Ningn proceso de insercin puede resultar exitoso si no se llega a un acuerdo con el sector privado en aspectos como la modernizacin y re-estructuracin de empresas, lo que implica trabajar conjuntamente en la definicin de las polticas de inversin en tecnologa, organizacin y reingeniera de la firma, manejo de los recursos humanos, etc. Asimismo, hay que considerar aspectos como la modernizacin del entorno en el cual se desenvuelve la firma, lo cual abarca elementos tales como reducir las imperfecciones del mercado de factores, simplificar los trmites burocrticos, etc.

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