NOMOS

REVISTA DO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UFC

Solicita-se permuta Pdese canje On demande lechange Si richiede la scambio We ask for exchange Wir bitten um Austausch.

NOMOS
Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

Fortaleza 2013

NOMOS
Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC Volume 33.1 jan./jun. 2013 Editora Chefe Denise Lucena Cavalcante Editora Sub-chefe Tarin Cristino Frota Mont'Alverne Editor Assistente lisson Jos Maia Melo Conselho Editorial Ana Maria Dvila Lopes Antnio Jos Avels Nunes Charles D. Cole Denise Lucena Cavalcante Elizabeth Salmn Eros Grau Federico Di Bernardi Fernando Facury Scaff Francisco Queiroz Cavalcanti Gilles Lebreton Hugo de Brito Machado Joo Luis Nogueira Matias Jorge Miranda Jos Luis Caballero Juarez Freitas Paulo Bonavides Tarin Cristino Frota Mont'Alverne Willis Santiago Guerra Filho Wolf Paul Alunos Colaboradores Ana Ceclia Bezerra de Aguiar Edvaldo de Aguiar Portela Moita Fernanda Castelo Branco Araujo Gustavo Fernandes Meireles Renato Barbosa de Vasconcelos Tainah Simes Sales
Nomos. Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC. V. 1-1978-Fortaleza, Edies Universidade Federal do Cear, n. semestral. rgo oficial do Programa de PsGraduao em Direito da Universidade Federal do Cear.

ISSN - 1807-3840
1 - Direito-peridico. 1 - Universidade Federal do Cear. Faculdade de Direito. Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC.

SOBRE OS AUTORES
Alice Rocha da Silva
Professora da Graduao e Ps-graduao em Direito do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) e da Faculdade Processus. Doutora em Direito Internacional Econmico pela Aix-Marseille Universit, Frana, (revalidado pela Universidade Federal do Cear UFC). Mestrado em Direito das Relaes Internacionais pelo UniCEUB. Graduao em Direito pelo UniCEUB e Graduao em Relaes Internacionais e Cincia Poltica pela Universidade de Braslia-UnB. Editora da Revista de Direito Internacional e da Revista Brasileira de Polticas Pblicas do UniCEUB.

Camila Akemi Perruso

Graduada em Direito pela Universidade de So Paulo. Mestre em Direito internacional pela Universidade de So Paulo. Mestre em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade Sorbonne Paris Cit. Doutoranda em Direito Internacional pela Universidade Sorbonne Paris Cit e Universidade de So Paulo.

Carla Pinheiro
Doutora em Direito (PUC-SP), Psicloga (PUC-SP) e Professora Pesquisadora do Ncleo de Ps-graduao em Direito da Universidade Tiradentes (UNIT).

Cristiane Aquino de Souza

Doutora em Direitos Fundamentais pela Universidade Autnoma de Madri, graduada e mestra em Direito Pblico pela Universidade Federal do Cear. Atualmente professora da Ps-Graduao da Universidade de Fortaleza.

Danilo Medeiros Pereira

Mestrando em Teoria do Direito e do Estado na Fundao Educacional Eurpedes Soares da Rocha (Univem), em Marlia; Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, campus de Trs Lagoas, onde atua como Professor na Disciplina de tica Profissional. Advogado.

Deo Campos Dutra

Mestre e Doutorando em Direito pela PUC-Rio. Professor Universitrio.

Gisele Guimares Cittadino

Mestre em Direito pela UFSC e Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ. Professora e coordenadora do PPGD da PUC -Rio.

Gustavo Ferreira Ribeiro

Professor do Programa de Mestrado e Doutorado do UniCEUB Braslia. Doutor em Direito (Indiana University Bloomington). Ex-bolsista Capes/ Fulbright. Advogado.

Henrique Silva Moraes

Graduando em Direito pela UFJF e Bolsista de Iniciao Cientfica pelo programa BIC/UFJF.

Hugo de Brito Machado

Professor Titular de Direito Tributrio da UFC. Presidente do Instituto Cearense de Estudos Tributrios.

Juliana Martins de S Mller

Bacharela em Direito pela UFJF e Pesquisadora da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).

Lara Fernandes Vieira

Possui graduao em Direito pela Universidade Federal do Cear (1994), especializao em Ordem Jurdica Constitucional pela Universidade Federal do Cear (1997) e em Responsabilidade Civil e Direito do Consumidor (2009) pela Universidade Estcio de S e mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear. Atualmente colaboradora do Instituto de Pesquisas Sociais, Politicas e Econmicas- IPESPE, professora do Centro Universitrio Estcio do Cear- Estcio FIC e diretora-presidente do Instituto de Cultura, Arte, Cincia e EsporteCUCA. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito do Consumidor e Direito Civil, atuando principalmente nos seguintes temas: responsabilidade civil e sucesses.

Leonardo Macedo Poli

Advogado. Doutor em Direito Civil pela UFMG. Professor na UFMG, PUCMINAS e Universidade FUMEC. Coordenador do Programa de psgraduao em Direito da PUCMINAS.

Liana Cirne Lins

Professora Adjunta de Direito Processual Civil da Faculdade de Direito do Recife/UFPE, Professora do Mestrado em Direitos Humanos PPGDH/ UFPE, Doutora em Direito Pblico PPGD/UFPE e Mestra em Instituies Jurdico-Polticas CPGD/UFSC. Membro da Comisso de Meio Ambiente OAB/PE.

Liziane Paixo Silva Oliveira

Professora do Mestrado em Direitos Humanos da Universidade Tiradentes. Doutora em Direito pela Universidade Aix-Marseille III. Mestre em Direito pela UnB.

Luciana Costa Poli

Advogada. Doutora em Direito Privado pela PUCMINAS. Professora na Escola Superior Dom Helder Cmara e na Faculdade Estcio de S. Coordenadora do curso de Direito de Famlia no CAD Centro de Atualizao em Direito.

Marcos Vincio Chein Feres

Mestre e Doutor em Direito Econmico pela UFMG e Professor Associado e Diretor da Faculdade de Direito da UFJF.

Mara Jos Lpez Snchez

Profesora Titular EU de Derecho Financiero y Tributario, UNED.

Natacha John
Mestranda em Direito (UCS), rea de concentrao em Direito Ambiental e Sociedade, na linha de pesquisa Direito Ambiental e Novos Direitos. Graduada pelo Centro Universitrio Franciscano UNIFRA. Integrante do grupo de pesquisa Alfabetizao Ecolgica, Cultura e Jurisdio: uma incurso pelas teorias da deciso na UCS. Advogada.

Olavo Soares Bastos

Aluno Especial do Programa de Mestrado do UniCEUB Braslia. Bacharel em Direito (UFAL). Advogado.

Paulo Caliendo
Graduado em Direito pela UFRGS, Mestre em Direito dos Negcios pela Faculdade de Direito da UFRGS. Doutor em Direito Tributrio pela PUC/SP. Professor Titular na PUC/RS, onde compe o corpo permanente do Mestrado e Doutorado, lecionando na Disciplina de Direito Tributrio, e de diversos cursos de Ps-Graduao no pas. Autor do livro finalista do Prmio Jabuti 2009 Direito Tributrio e Anlise Econmica do Direito, publicado pela editora Elsevier. Conselheiro do CARF, vice-presidente da Academia Tributria das Amricas, rbitro da lista brasileira do Mercosul. Advogado.

Pedro Arruda Junior

Advogado. Especialista em Cincias Penais pela UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora/MG. Extenso em Histria do Direito pela FDUL Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Portugal). Professor de Direito Ambiental e Coordenador Pedaggico do Curso de Direito do CESA Centro de Estudos Superiores Aprendiz (Barbacena/MG). Mestrando em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel pela ESDHC Escola Superior Dom Helder Cmara (Belo Horizonte/MG).

Pedro M. Herrera Molina

Catedrtico de Derecho Financiero y Tributario, UNED.

Renata Ribeiro Rolim

Doutora em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, Sevilha/Es; professora da graduao e da ps-graduao

em Cincias Jurdicas da UFPB; coordenadora do grupo de pesquisa Marxismo, Direito e Lutas Sociais; colaboradora do Ncleo de Documentao dos Movimentos Sociais (NUDOC) da UFPE.

Rogrio Gesta Leal

Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, Doutor em Direito. Prof. Titular da UNISC. Professor da UNOESC. Professor Visitante da Universit Tlio Ascarelli Roma Tr, Universidad de La Corua Espanha, e Universidad de Buenos Aires. Professor da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento da Magistratura ENFAM. Membro da Rede de Direitos Fundamentais-REDIR, do Conselho Nacional de Justia-CNJ, Braslia. Coordenador Cientfico do Ncleo de Pesquisa Judiciria, da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento da Magistratura ENFAM, Braslia. Membro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira. Coordenador da Rede de Observatrios do Direito Verdade, Memria e Justia nas Universidades brasileiras Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.

Sarah Caroline de Deus Pereira

Mestranda em Teoria do Direito e do Estado, no Centro Universitrio Eurpedes de Marlia UNIVEM, bolsista CAPES. Especialista em Direito e Processo do Trabalho na Universidade Anhanguera-Uniderp. Advogada. Estgio-docncia em Processo Civil IV. Aluna pesquisadora do grupo: A Interveno do Estado na Vida do Indivduo e do Biotica e Direitos Humanos.

Srgio Augustin
Doutor pela Universidade Federal do Paran, coordenador do Programa de Ps Graduao (Mestrado Acadmico em Direito) da Universidade de Caxias do Sul. Atualmente membro da Comisso de Minter/Dinter e da Comisso de APCNs na rea do Direito junto a atual gesto da CAPES/ Ministrio da Educao (desde julho 2011). juiz de Direito no Estado do Rio Grande do Sul.

Sieli Pontalti
Mestranda em Direito (UCS), rea de concentrao em Direito Ambiental e Sociedade, na linha de pesquisa Direito Ambiental e Novos Direitos. Graduada pela Universidade de Caxias do Sul (UCS). Consultora e projetista ambiental.

Tainah Simes Sales

Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear (UFC) rea de concentrao: Ordem jurdica constitucional.

Tarin Cristino Frota MontAlverne

Ps-Doutora pela Universidade Federal do Cear - UFC. Doutora em Direto Internacional Pblico pela Universit Paris Descartes - Paris 5, Frana, com perodo de co-tutela na Universidade de So Paulo - USP. Professora

Adjunta da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear UFC.

Thais Leo N. de Paula

Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Cear - UFC. Membro pesquisador do Grupo de Estudos em Direito e Assuntos Internacionais GEDAI, projeto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. Foi bolsista do Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia PIBID.

SUMRIO
DOUTRINA NACIONAL
UMA ANLISE DE BELO MONTE LUZ DO PRINCPIO DA INTEGRAO Camila Akemi Perruso .............................................................................................. 15 A APLICAO DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE COMO PROPOSTA DE SUPERAO DOS CONFLITOS ORIUNDOS DO DIREITO PENAL AMBIENTAL SIMBLICO E DO RISCO Carla Pinheiro .......................................................................................................... 31 PSICOPATIA E REFORMA PSIQUITRICA BRASILEIRA: O QUE FAZER COM O PSICOPATA FRENTE O MOVIMENTO ANTIMANICOMIAL? Danilo Medeiros Pereira Sarah Caroline de Deus Pereira ................................................................................ 51 COSMOPOLITISMO JURDICO: PRETENSES E POSIES NA INTERSEO ENTRE FILOSOFIA POLTICA E DIREITO Gisele Guimares Cittadino Deo Campos Dutra ................................................................................................... 73 A GLOBALIZAO DOS SERVIOS JURDICOS, O GATS E OS PROVIMENTOS N 91/2000 E N 129/2008 DO CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL Gustavo Ferreira Ribeiro Olavo Soares Bastos .................................................................................................. 91 A IRRETROATIVIDADE DA SMULA VINCULANTE 24 E A PRESCRIO IMPEDITIVA DA AO PENAL Hugo de Brito Machado .......................................................................................... 109 A INFLUNCIA DO PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA NA CONSTRUO DE UM NOVO MODELO DE CONTRATO Lara Fernandes Vieira ............................................................................................ 121 DA TITULARIDADE CO-TITULARIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS: PRESSUPOSTO ADEQUAO PROCEDIMENTAL DA SUA TUTELA Liana Cirne Lins ..................................................................................................... 147 A FAMLIA CONTEMPORNEA: REFLEXES SOBRE O CASAMENTO HOMOAFETIVO LUZ DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS Luciana Costa Poli Leonardo Macedo Poli............................................................................................. 165

UMA PROSPOSTA INTERPRETATIVA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO INVENTOR NO CONTEXTO DO RELACIONAMENTO INSTITUCIONAL E JURDICO ENTRE UNIVERSIDADE E EMPRESA Marcos Vincio Chein Feres Henrique Silva Moraes Juliana Martins de S Mller ................................................................................. 187 INTERPRETAO TRIBUTRIA: IN DUBIO CONTRA SACRIFICUM Paulo Caliendo ........................................................................................................ 205 APLICAO DO PRINCPIO DA INSIGNIFICNCIA NA INFRAO PENAL DE ALTERAO DE EDIFICAO ESPECIALMENTE PROTEGIDA FRENTE AO PARADIGMA DA PROPORCIONALIDADE Pedro Arruda Junior ............................................................................................... 239 A CONSTRUO DO DIREITO COMUNICAO NA AMRICA LATINA NA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI Renata Ribeiro Rolim .............................................................................................. 259 OPERAO CONDOR: H UMA RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL SOLIDRIA DE ESTADOS CONSORCIADOS EM ATOS DE REPRESSO POLTICA? Rogrio Gesta Leal .................................................................................................. 283 A CONTRIBUIO DO PENSAMENTO MARXISTA PARA O ENFRENTAMENTO DA CRISE SOCIOAMBIENTAL CONTEMPORNEA Srgio Augustin Natacha John Sieli Pontalti ........................................................................................................... 305 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA LUZ DA CONSOLIDAO DO ESTADO SOCIAL E DA NOVA ORDEM ADMINISTRATIVA Tainah Simes Sales ................................................................................................ 321 A EVOLUO DO DIREITO INTERNACIONAL PENAL E O TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA: ANLISE DA NATUREZA JURDICA DE E CONSIDERAES SOBRE SUA JURISPRUDNCIA Thais Leo N. de Paula Tarin Cristino Frota MontAlverne ........................................................................ 349

DOUTRINA ESTRANGEIRA
LA COMPLEXE ARTICULATION ENTRE LES ACCORDS COMMERCIAUX REGIONAUX ET LE DROIT DE LOMC Alice Rocha da Silva ................................................................................................ 375 PARIDAD Y CUOTAS ELECTORALES EN EUROPA Cristiane Aquino de Souza ...................................................................................... 399 CLAUSE DEXCEPTION ENVIRONNEMENTALE ET LE MERCOSUR Liziane Paixo Silva Oliveira .................................................................................. 421 TIENEN DERECHO LOS OBLIGADOS TRIBUTARIOS A SER INFORMADOS DEL INTERCAMBIO DE DATOS FISCALES ENTRE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS DE DIVERSOS ESTADOS? Mara Jos Lpez Snchez Pedro M. Herrera Molina ....................................................................................... 445

DOUTRINA NACIONAL

UMA ANLISE DE BELO MONTE LUZ DO PRINCPIO DA INTEGRAO

Camila Akemi Perruso
Resumo O presente artigo tem como propsito verificar a construo do princpio de integrao, considerado o cerne dos princpios do desenvolvimento sustentvel. A partir da compreenso dos objetivos e do alcance do princpio da integrao para o direito internacional, que visa transversalizar as polticas pblicas relativas ao desenvolvimento no que se refere s exigncias ambientais e sociais, ser realizada uma anlise das questes em torno da usina hidreltrica de Belo Monte como um projeto de desenvolvimento. Palavras-chave Princpio da integrao. Belo Monte. Desenvolvimento sustentvel. Rsum Cet article vise vrifier la construction du principe d'intgration, considr le cur des principes du dveloppement durable. partir de la comprhension des objectifs et de la porte du principe de l'intgration pour le droit intenational, ayant pour but dintgrer les politiques publiques en matire de dveloppement par rapport aux exigences environnementales et sociales, il sera realis une analyse des questions lies au barrage de Belo Monte en tant que projet de dveloppement. Mots-cls Principe dintgration. Belo Monte. Dveloppement durable.

1. INTRODUO
O desenvolvimento sustentvel, conceito que vem sendo afirmado em instncias polticas, jurdicas, ambientais, econmicas, constituindo um paradigma para as relaes humanas e sociais, implica em um desenvolvimento, de acordo com a definio do Relatrio Brundtland de 19871, que procura

Graduada em Direito pela Universidade de So Paulo. Mestre em Direito internacional pela Universidade de So Paulo. Mestre em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade Sorbonne Paris Cit. Doutoranda em Direito Internacional pela Universidade Sorbonne Paris Cit e Universidade de So Paulo. O relatrio Brundtland de 1987, elaborado pela ONU, estabeleceu as bases do desenvolvimento sustentvel. Segundo site da ONU de organizao da Conferncia Rio +20, Sustainable
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satisfazer as necessidades da gerao atual, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfazerem as suas prprias necessidades. O direito internacional tem construdo as bases e os limites da matria por meio de convenes, declaraes, resolues e relatrios. Contudo, uma efetiva integrao dos trs pilares econmico, ambiental e social desse novo paradigma de desenvolvimento constitui atualmente um grande desafio. A Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, embora no tenha definido o desenvolvimento sustentvel, estabeleceu seus princpios, de modo a assegurar os parmetros de esforos que devem ser empreendidos por todos os atores a fim de garantir um verdadeiro campo de proteo dos interesses econmicos aliados proteo ambiental e justia social. Nesse sentido, o dever dos Estados de garantir a utilizao sustentvel de seus recursos, o princpio da igualdade e da eliminao da pobreza, o princpio das responsabilidades comuns mas diferenciadas, o princpio da precauo, o princpio da participao popular e do acesso informao e justia, o princpio da boa governana e o princpio da integrao, sobretudo ao que se refere aos direitos humanos e aos objetivos sociais, econmicos e ambientais2, constituem o centro das diretrizes do desenvolvimento sustentvel. Diversos debates doutrinrios quanto ao alcance jurdico do desenvolvimento sustentvel tm se travado, de maneira a considerar quais seriam efetivamente os princpios substanciais e procedimentais estipulados pela Declarao do Rio e demais instrumentos concernentes matria. Dessa maneira, para Birnie, Boyle e Reddgwell3, os componentes jurdicos do desenvolvimento sustentvel so o princpio da integrao, o direito ao desenvolvimento, a utilizao sustentvel e a conservao dos recursos naturais, a igualdade inter e intra-geracional. Para os mesmos autores, constituem componentes procedimentais a obrigao de cooperar, a obrigao de avaliao de impacto ambiental, a participao pblica. Para French4, os princpios da integrao, da utilizao sustentvel, da igualdade intra-geracional, e do direito ao desenvolvimento sustentvel e da obrigao de cooperar consistem o cerne do alcance jurdico do desenvolvimento sustentvel. Pela prtica

development emphasizes a holistic, equitable and far-sighted approach to decision-making at all levels. It emphasizes not just strong economic performance but intragenerational and intergenerational equity. It rests on integration and a balanced consideration of social, economic and environmental goals and objectives in both public and private decision-making. Disponvel em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?menu=62>. International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>. BIRNIE Patricia, BOYLE Alan, REDGWELL Catherine. International Law and the Environment, Oxford, Clarendon Press, 2009, p. 116. FRENCH Duncan, International law and policy of sustainable development, Manchester, Manchester University Press, 2005, p. 51.

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convencional, Sands5 considera quatro princpios, tais quais os da igualdade inter e intra-geracional, da utilizao sustentvel dos recursos naturais e o princpio da integrao. Nesse sentido, os princpios do desenvolvimento sustentvel reposam necessariamente na integrao das aes empreendidas pelos Estados, empresas, organizaes e demais atores sociais, que devem ser cuidadosamente avaliadas a fim de, diante do conflito de interesses que possam advir entre seus trs pilares, buscar a melhor soluo visando sua real harmonizao a partir da ponderao dos valores mais importantes. Nessa perspectiva, face ao complexo e atual debate em torno da construo da usina hidreltrica de Belo Monte, cumpre verificar em que medida esse projeto estaria alinhado aos princpios e aos objetivos desse novo paradigma de desenvolvimento, sobretudo luz do princpio da integrao. O projeto da usina hidreltrica de Belo Monte, localizado no rio Xingu no estado do Par, tem como objetivo oferecer 40% da energia eltrica residencial do pas, e hoje considerado um dos grandes projetos de energia do programa de aceleramento do crescimento (PAC) do governo brasileiro, a fim de garantir a modicidade tarifria e a segurana energtica. Considera-se que a usina a forma mais econmica de gerao de energia em comparao com outros meios, tais quais a biomassa, o gs natural, a energia nuclear, ou a solar.6 Inmeros debates vm sendo realizados em torno dos benefcios da construo da usina assim como dos impactos socioambientais que ela engendraria. Dessa forma, o presente artigo tem como objetivo compreender a construo do princpio de integrao, considerado o cerne dos princpios do desenvolvimento sustentvel, que aparece no artigo 4 da Declarao do Rio: "A fim de alcanar o estgio do desenvolvimento sustentvel, a proteo do meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e no poder ser considerada de forma isolada". A integrao, nesse sentido, visa transversalizar as polticas pblicas relativas ao desenvolvimento no que se refere s exigncias ambientais e sociais, de modo que ele vem sendo invocado no campo jurisdicional.7 A partir da compreenso dos objetivos e do alcance do princpio da integrao para o direito internacional, ser realizada uma anlise das questes em torno da construo da usina hidreltrica de Belo Monte como um projeto de desenvolvimento.

SANDS Philip. Principles of international environmental law, Cambridge, Cambridge University press, 2nd ed., 2007, p. 253. Conferir em: <http://www.blogbelomonte.com.br/wp-content/uploads/2011/12/Cartilha_ portugues_.pdf>. SBOISSON DE CHAZOURNES, Laurence e MALJEAN DUBOIS, Sandrine. Principes du droit international de lenvironnement, Jurisclasseur Droit international, 20 set 2010, Cote: 01,2011, Fasc. 146-15.
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2. PRINCPIO DA INTEGRAO PARA O DIREITO INTERNACIONAL COMO EIXO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O princpio da integrao no quadro do desenvolvimento sustentvel inaugura um novo paradigma face aos conflitos de interesse, na medida em que se constitui como uma abordagem de ao orientada8 aplicao prtica s situaes complexas advindas do desenvolvimento. O grupo independente da Comisso de desenvolvimento sustentvel da ONU9 qualifica o princpio como a coluna vertebral do desenvolvimento sustentvel. O princpio inicialmente invocado na Declarao de Estocolmo de 1972, mas s ser claramente formulado na Declarao do Rio, como uma traduo jurdica do desenvolvimento sustentvel10. Nesse sentido, o princpio foi inserido em diversos textos internacionais como na Convenoquadro sobre as mudanas climticas em seu artigo 4.1f, na Conveno sobre a diversidade biolgica nos artigos 6 b e 10 a, na Declarao sobre a proteo das florestas no princpio 3c, na Conveno sobre a luta contra a desertificao no artigo 2.2, no Acordo de Cotonou no artigo 32.1, na Agenda 21 no captulo VIII. Dessa maneira, o princpio da integrao prev que respostas transversais devem ser dadas aos problemas aos quais faz face o desenvolvimento sustentvel, seja pela elaborao de polticas visando uma transversalidade dos aspectos econmicos, sociais e ambientais, seja pela integrao jurdica. Essa transversalidade proposta pelo princpio permite garantir uma coerncia entre os diferentes nveis de governana, assim como prope o fomento integrao jurdica, tanto no que se refere elaborao de normas quanto motivao das decises judiciais.

2.1. Transversalidade vertical e horizontal da aplicao institucional do princpio da integrao

A integrao no nvel institucional a que mais reflete o princpio traduzido pelo artigo 4 da Declarao do Rio, na medida em que o objetivo de integrao refere-se a todos os nveis de governana bem como a todos os setores da sociedade. Nesse sentido, a integrao institucional pode ser sub-

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FRENCH Duncan. International Law and Policy of Sustainable Development, Manchester, Manchester University Press, Melland Schill Studies in International Law, 2005, p. 67. Report of the Expert Group Meeting on Identification of Principles of International Law for Sustainable Development (Geneva, Switzerland 26-28 September 1995), prepared by the Division for Sustainable Development for the fourth session of Commission on Sustainable Development, 18 April - 3 May 1996, New York. BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence e MALJEAN DUBOIS, Sandrine. Principes du droit international de lenvironnement, Jurisclasseur Droit international, 20 set 2010, Cote: 01,2011, Fasc. 146-15.

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dividida em intra-institucional e em interinstitucional11. A primeira refere-se quela que se desenvolve no mbito de uma organizao individual, enquanto a o segundo tipo de integrao objetiva na promoo de polticas coerentes e coordenadas tanto de maneira horizontal como vertical. O projeto de Conveno sobre meio ambiente e desenvolvimento de 200412 proposto por organizaes no governamentais estabelece que os Estados devem incorporar em suas estruturas e procedimentos uma completa integrao das questes ambientais e de desenvolvimento em todos os processos decisionais. O objetivo da complexa integrao em todas as aes institucionais de reestruturar o processo decisional no mbito das tomadas de deciso a fim de incorporar plenamente as consideraes socioeconmicas e as questes do meio ambiente tendo como propsito um alto nvel de participao pblica. Assim, essa integrao deve atravessar todas as polticas pblicas ou privadas. Nessa perspectiva, a Comisso de Desenvolvimento sustentvel13, rgo subsidirio do Conselho econmico social e cultural da ONU, tem por funo integrar os objetivos do desenvolvimento sustentvel em todas as aes e programas das instituies das Naes Unidas. Por exemplo, o Programa das Naes Unidas para o meio ambiente (PNUMA) e o Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento (PNUD) tm o desenvolvimento sustentvel como fundamento de suas linhas diretivas de atuao. O PNUMA tem um papel central no que se refere integrao dos objetivos do desenvolvimento sustentvel nas prticas mundiais. Suas misses principais esto ligadas avaliao das condies e tendncias ambientais mundiais, regionais e nacionais; ao desenvolvimento de instrumentos para proteo do meio ambiente em todos os nveis; facilitao da transferncia de conhecimentos e de tecnologias para fomentar o desenvolvimento sustentvel ; ao encorajamento de diferentes parcerias dos atores sociais visando a participao de todos nas questes ambientais. Ademais, o programa da ONU atua como importante articulador junto com o PNUD e com o Banco Mundial na gesto do Fundo mundial para o meio ambiente. O Banco Mundial, por sua vez, incorpora o princpio da integrao por meio de seu quadro de diretrizes operacionais e polticas, que se preocupa com um conjunto de exigncias ambientais e sociais que condiciona o finan-

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International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>. Commission on Environmental Law of IUCN (World Conservation Union) in cooperation with the International Council of Environmental Law (ICEL), Draft International Covenant on Environment and Development (Gland, Switzerland, World Conservation Union, 3rd ed. 2004). Resoluo 47/191 adotada pela Assemblia geral da ONU em 22 de dezembro 1992.
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ciamento de projetos. Essas diretrizes e procedimentos referem-se sobretudo aos estudos de impacto ambiental, aos habitas naturais, aos direitos dos povos autctones, as desapropriaes foradas, a segurana ambiental, as florestas, os bens culturais. Na mesma direo, no prembulo do acordo de Marrakesh, que institui a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), h a meno expressa do objetivo do desenvolvimento sustentvel e da necessidade de proteger e de preservar o meio ambiente. A organizao define que os Estados-membros tm toda autonomia para determinar suas prprias polticas em matria de meio ambiente, seus objetivos legislaes ambientais, mas funciona como verdadeira guardi dos conflitos que podem advir na relao entre o livre comrcio e o meio ambiente.14

2.2. Princpio da integrao como racionalidade jurdica: integrao normativa e aplicao jurisdicional
A integrao jurdica diferente da integrao institucional na medida em que compreende a integrao de diferentes corpos normativos e a reformulao daqueles que j existem com o fulcro de valorizar os princpios do desenvolvimento sustentvel. Alm disso, a integrao jurdica tambm se evidencia pelo acolhimento do princpio da integrao quando invocado para a formao da racionalidade jurdica. Assim, enquanto a integrao normativa centra-se na incorporao pelas normas das consideraes do desenvolvimento sustentvel, a integrao como instrumento da racionalidade se concentra nas tcnicas de integrao no quadro do processo judicirio. Dessa maneira, a integrao normativa no necessariamente uma tentativa de garantir uma fuso de todos os fatores pertinentes em um resultado singular, mas sobretudo de trabalhar com as diferenas, visando melhores conexes entre as normas. Em Relatrio, a Comisso da ONU para o desenvolvimento sustentvel15 identifica que a inter-relao e a integrao refletem a interdependncia dos fatores sociais, econmicos, aspectos ambientais e direitos humanos, que definem o desenvolvimento sustentvel, e podero conduzir elaborao de regras gerais de direito internacional em que esses campos originalmente separados conservem suas caractersticas especficas, mas submetidos a uma abordagem interconectada.
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International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>. Report of the Expert Group Meeting on Identification of Principles of International Law for Sustainable Development (Geneva, Switzerland 26-28 September 1995), prepared by the Division for Sustainable Development for the fourth session of Commission on Sustainable Development, 18 April - 3 May 1996, New York.

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Quanto racionalidade jurdica, normalmente os tribunais internacionais so chamados a resolver situaes complexas cujos diversos argumentos jurdicos podem ser vlidos e justificados a partir de sua sub-disciplina particular, por exemplo, a resposta a um problema a partir da perspectiva dos direitos humanos pode ser diferente da soluo proposta do ponto de vista do direito econmico. O desafio imposto aos juzes , nessa medida, encontrar a harmonizao e a conciliao necessrias para a boa resoluo do caso. Assim, as regras de interpretao contidas na Conveno de Viena16 sobre o direito dos tratados de 1969 e as regras advindas do direito costumeiro so um ponto de partida aos problemas do desenvolvimento sustentvel. A integrao, como instrumento da racionalidade jurdica, poder operacionalizar essa interdependncia normativa a fim de garantir solues reais de modo mais integrado. Assim, em nvel normativo a questo da integrao passa pelos termos que determinam sua pertinncia, sua aplicabilidade, e a hierarquia das regras aparentemente contraditrias, delimitando os pontos de convergncia e de divergncia entre as normas e estabelecendo os agrupamentos das regras advindas das diferentes disciplinas, do direito do comrcio, do direito do meio ambiente e dos direitos humanos. Nessa medida, pode-se considerar trs tipos de integrao normativa: intra-tratados, intra-disciplina e interdisciplinar17. A integrao intra-tratados pode ser reconhecida, por exemplo, no Acordo de Marrakesh de 1994, que estabelece a OMC. Todavia, a integrao no direito internacional dos tratados quanto s matrias do meio ambiente, do comrcio e dos direitos humanos ainda resta uma tentativa, embora apresente um importante avano em termos de vontade poltica da comunidade internacional de tornar-se em direo ao desenvolvimento sustentvel. Um ponto questionvel seria saber qual o efeito que a presso pela integrao poderia ter sobre a eficcia global de um tratado j existente, alm disso, s vezes o conflito entre os objetivos de um tratado e os objetivos mais amplos do desenvolvimento sustentvel mostra-se inevitvel.18 A integrao intradisciplina consistiria na reformulao de textos jurdicos existentes, como o direito pesca ou o direito gua, normativas correspondentes ao direito energia, s polticas agrcolas, que deveriam ser negociadas visando a realizao da integrao e finalmente do desenvolvimento sustentvel.

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Cf. <http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/francais/traites/1_1_1969_francais.pdf>. International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>. International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>.
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Uma segunda forma de integrao normativa pode ser nomeada interdisciplinar, ou seja, entre diferentes ramos do direito. Seu principal objetivo seria ento de desenvolver as relaes entre os ramos conexos do direito de forma conjunta. Assim, as superposies e as conexes entre as regras relativas ao meio ambiente, aos direitos humanos, ao desenvolvimento, ao trabalho, s regras comerciais e financeiras etc, constituiriam o campo de anlise desse tipo de integrao normativa.19 Diversos exemplos poderiam ser dados, e mesmo se o debate relativo ao comrcio-meio ambiente parece mais evidente e comum, cumpre destacar as conexes acerca do desenvolvimento sustentvel e dos direitos humanos. Para MCGoldrick20, a integrao para o desenvolvimento sustentvel se expressaria pelo acolhimento do direito internacional dos direitos humanos. Dessa maneira, existem diversas tentativas, tanto de instrumentos normativos de soft quanto de hard law21, de afirmar as conexes entre essas questes. A comunidade internacional tem avanado na incorporao da normativa dos direitos humanos s diretrizes do desenvolvimento sustentvel, assim como tem trazido para o debate o nexo de coerncia entre questes que sempre foram consideradas distintas embora sua relao seja totalmente aparente. Contudo, o alargamento daquilo que seria tradicionalmente considerado como direitos humanos (de primeira e de segunda geraes), no sem controvrsia no debate internacional.22
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International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>, p. 16: As the arbitral tribunal noted in Arbitration regarding the Iron Rhine Railway (Belgium / The Netherlands) (2005): Environmental law and the law on development stand not as alternatives but as mutually reinforcing, integral concepts, which require that where development may cause significant harm to the environment there is a duty to prevent, or at least mitigate, such harm (paragraph 59). This is an issue that continues to receive significant attention, not only in the vast literature on the topic, but also in political forums and judicial bodies. Particularly at the international level, how to bring together that which ought to be understood holistically, but has evolved, by and large, almost separately? Of course, this desire to amalgam separate areas of law is not necessarily specifically related to the objective of sustainable development, though much of the discussion has certainly focused around this issue. MCGOLDRICK Dominic. Sustainable Development and Human Rights: An Integrated Conception. In Cambridge University Press, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 45, No. 4 (Oct., 1996), p. 796-7. Cf. Draft Principles on Human Rights and the Environment (Final Report of the Special Rapporteur, Sub- Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities) (UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1994/9, Annex I (1994)) and Commission on Human Rights (Resolution 2003/71) (Human rights and the environment as part of sustainable development). Cf. International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>, NB 90, p. 16: I agree that there have been some recent developments in the human rights field that have been controversialbut this sentence, in this paragraph is misleading. It suggests that making links relating to sustainable development, or to environmental issues, are not within the traditional remit of human rights. This is not so many of the elements of sustainable development (priority to the poor, public participation

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Nesse ensejo, a integrao normativa pode assistir, encorajar e mesmo determinar que os tribunais interpretem as normas de uma maneira mais holstica, tendo aqui a integrao um papel de instrumento da racionalidade jurdica. Nesse sentido, as cortes tm a capacidade de utilizar noes de integrao de forma unilateral, incorporando a integrao em seus processos de racionalidade. A jurisprudncia internacional ainda escassa no estabelecimento dessa relao, embora contenha diversos ensinamentos acerca da matria. Assim, questes relativas ao estatuto e ao alcance do princpio da integrao e do desenvolvimento sustentvel esto no centro da anlise de tribunais internacionais. A Corte internacional de justia referiu-se ao desenvolvimento sustentvel e mais precisamente ao princpio da integrao no caso das Papeleiras no rio Uruguai23. Em sua sentena de 2010, a Corte considerou que o caso coloca em evidncia a importncia de garantir a proteo, no plano do meio ambiente, dos recursos naturais compartilhados a fim de permitir um desenvolvimento econmico sustentvel, pela utilizao racional do rio, evocando explicitamente o princpio da integrao; que necessrio ter a conscincia que os Estados em questo dependem da qualidade das guas do rio visto que ele constitui fonte do desenvolvimento econmico; e que, nessa perspectiva, imperativo garantir a proteo contnua do meio ambiente assim que do direito ao desenvolvimento econmico de ambos os Estados. Ela relembra ento que cabe aos Estados encontrar um acordo comum, um lugar justo que tenha em conta os objetivos do tratado. Ela afirma que no existe uma frmula pronta para a matria e que por meio da cooperao que os Estados definiro o desenvolvimento sustentvel, sob medida, no caso em espcie. Nessa perspectiva, verifica-se que o princpio da integrao tem vocao para existir autonomamente para o direito internacional, mesmo se sua generalidade e sua abstrao no confirmam ainda seu carter normativo. Contudo, essa concretizao, j realizada pelo juiz internacional, evidencia a integrao como um instrumento racionalidade jurdica, quando ele sopesa as questes ambientais confrontadas a outros interesses. Ademais, essa concretizao pode advir do legislador, por exemplo, quando ele define os princpios de aplicao, como a utilizao sustentvel dos recursos.24 Face s duas formas de integrao jurdica, verifica-se que o princpio da integrao

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etc) are and always have been at the centre of what human rights are about (correspondence from Caroline Dommen). See also many human rights advocates and academics who see human rights as natural and not positivistic, would disagreethat there exists any traditional remit (correspondence from Kevin Gray). Caso Papeleiras no rio Uruguai Argentina vs. Uruguai Cf: <http://www.icj-cij.org/docket/ index.php?p1=3&p2=3&code=au&case=135&k=88&p3=0>. BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence e MALJEAN DUBOIS, Sandrine. Principes du droit international de lenvironnement, Jurisclasseur Droit international, 20 set 2010, Cote: 01,2011, Fasc. 146-15.
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como cerne do desenvolvimento sustentvel ter cada vez mais um papel essencial no plano internacional.

3. HIDROELTRICA DE BELO MONTE E PRINCPIO DA INTEGRAO

A usina hidroeltrica de Belo Monte que est sendo construda no estado do Par a partir do aproveitamento do rio Xingu, um projeto que foi concebido nos anos 1970, e obteve licena do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) para sua implantao em 2011. A usina hidreltrica ser a terceira maior do mundo e estima produzir 40% da eletricidade domstica do pas25, de acordo com os dados da empresa Norte Energia, responsvel por sua implantao e explorao. Dessa maneira, a usina se justifica pelas necessidades provocadas pelo crescimento econmico e pelo aumento da qualidade de vida da populao brasileira, alm de apresentar-se como um empreendimento que levar o desenvolvimento regio do Par, afetada pelas obras. Diversos debates tm sido travados em torno da construo da usina; argumentos relativos importncia de obra de tal porte para o desenvolvimento do pas contra os impactos socioambientais que ela engendraria esto na pauta da agenda pblica brasileira. Atores de mltiplos setores mobilizam-se para defenderem a construo da usina ou lutam pelo abandono do projeto. Ademais, argumentos baseados no desrespeito s normas jurdicas tm gerado grande expectativa acerca do posicionamento do Poder Judicirio quanto legalidade da construo de Belo Monte.

3.1 Questes jurdicas em torno da construo da usina hidreltrica de Belo Monte

Durante o ano de 2011 foram empreendidas diversas aes polticas e jurdicas relativas construo de Belo Monte, gerando repercusses internacionais ao caso. Primeiramente, o IBAMA concedeu uma autorizao definitiva para o incio da instalao das obras, fator que culminou em vrios protestos por parte da sociedade civil e tambm aes judiciais baseadas em argumentos de violao dos procedimentos ambientais e nos direitos dos povos indgenas da regio. Um painel de especialistas, em dilogo com o estudo de impacto ambiental realizado, aponta em publicao de 200926 que a usina ser ineficaz quanto aos seus objetivos, que os custos reais no so conhecidos e os estudos relativos aos impactos da obra incompletos, dentre

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Cf. <http://www.blogbelomonte.com.br/wp-content/uploads/2011/12/Cartilha_portugues_ .pdf>, p. 6 Disponvel em <http://www.internationalrivers.org/files/attached-files/belo_monte_ pareceres_ibama_online_3.pdf>.

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diversas outras crticas atentando para a degradao ambiental e social que impactaro a regio amaznica. Nesse sentido, a Comisso interamericana de direitos humanos determinou uma medida cautelar27 em benefcio das populaes indgenas afetadas pela construo da usina contra o governo brasileiro, chamando a ateno para que o pas observasse os critrios de proteo da vida e da sade das populaes autctones assim como a regularizao e a demarcao de suas terras tradicionais, e obedecesse os procedimentos de participao e
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MC 382/10 - Comunidades Indgenas da Bacia do Rio Xingu, Par, Brasil. Em 1 de abril de 2011, a CIDH outorgou medidas cautelares a favor dos membros das comunidades indgenas da bacia do Rio Xingu, no Par, Brasil: Arara da Volta Grande do Xingu; Juruna de Paquiamba; Juruna do Kilmetro 17; Xikrin de Trincheira Bacaj; Asurini de Koatinemo; Karara e Kayap da terra indgena Karara; Parakan de Apyterewa; Arawet do Igarap Ipixuna; Arara da terra indgena Arara; Arara de Cachoeira Seca; e as comunidades indgenas em isolamento voluntrio da bacia do Xingu. A solicitao de medida cautelar alega que a vida e integridade pessoal dos beneficirios estariam em risco pelo impacto da construo da usina hidroeltrica Belo Monte. A CIDH solicitou ao Governo Brasileiro que suspenda imediatamente o processo de licenciamento do projeto da UHE de Belo Monte e impea a realizao de qualquer obra material de execuo at que sejam observadas as seguintes condies mnimas: (1) realizar processos de consulta, em cumprimento das obrigaes internacionais do Brasil, no sentido de que a consulta seja prvia, livre, informativa, de boa f, culturalmente adequada, e com o objetivo de chegar a um acordo, em relao a cada uma das comunidades indgenas afetadas, beneficirias das presentes medidas cautelares; (2) garantir, previamente a realizao dos citados processos de consulta, para que a consulta seja informativa, que as comunidades indgenas beneficirias tenham acesso a um Estudo de Impacto Social e Ambiental do projeto, em um formato acessvel, incluindo a traduo aos idiomas indgenas respectivos; (3) adotar medidas para proteger a vida e a integridade pessoal dos membros dos povos indgenas em isolamento voluntrio da bacia do Xing, e para prevenir a disseminao de doenas e epidemias entre as comunidades indgenas beneficirias das medidas cautelares como consequncia da construo da hidroeltrica Belo Monte, tanto daquelas doenas derivadas do aumento populacional massivo na zona, como da exacerbao dos vetores de transmisso aqutica de doenas como a malria. Em 29 de julho de 2011, durante o 142o Perodo de Sesses, a CIDH avaliou a MC 382/10 com base na informao enviada pelo Estado e pelos peticionrios, e modificou o objeto da medida, solicitando ao Estado que: 1) Adote medidas para proteger a vida, a sade e integridade pessoal dos membros das comunidades indgenas em situao de isolamento voluntario da bacia do Xingu, e da integridade cultural de mencionadas comunidades, que incluam aes efetivas de implementao e execuo das medidas jurdico-formais j existentes, assim como o desenho e implementao de medidas especificas de mitigao dos efeitos que ter a construo da represa Belo Monte sobre o territrio e a vida destas comunidades em isolamento; 2) Adote medidas para proteger a sade dos membros das comunidades indgenas da bacia do Xingu afetadas pelo projeto Belo Monte, que incluam (a) a finalizao e implementao aceleradas do Programa Integrado de Sade Indgena para a regio da UHE Belo Monte, e (b) o desenho e implementao efetivos dos planos e programas especificamente requeridos pela FUNAI no Parecer Tcnico 21/09, recm enunciados; e 3) Garantisse a rpida finalizao dos processos de regularizao das terras ancestrais dos povos indgenas na bacia do Xingu que esto pendentes, e adote medidas efetivas para a proteo de mencionados territrios ancestrais ante apropriao ilegtima e ocupao por no- indgenas, e frente a explorao ou o deterioramento de seus recursos naturais. Adicionalmente, a CIDH decidiu que o debate entre as partes no que se refere a consulta prvia e ao consentimento informado em relao ao projeto Belo Monte se transformou em uma discusso sobre o mrito do assunto que transcende o mbito do procedimento de medidas cautelares. Disponvel em <http:// www.cidh.org/medidas/2011.port.htm>.
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consulta de maneira imparcial e rigorosa. O Estado brasileiro, como resposta a essa medida, suspendeu o pagamento da cota de 2012, retirou a candidatura de Paulo Vannuchi para a vice-presidncia da Comisso, manifestando verdadeira retaliao s atividades da Comisso face a Belo Monte. A partir desses elementos possvel identificar um real conflito de interesses econmicos, ambientais e sociais no tocante construo da usina hidroeltrica. Nesse sentido, ao confrontar os procedimentos em torno do projeto e a Declarao do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento de 1992, pode-se verificar uma incongruncia relativa s medidas adotadas pelo Estado brasileiro e sua conformidade com os princpios estabelecidos no documento internacional. O estudo de impacto ambiental realizado, que pode ser considerado a traduo do princpio de precauo (princpio 15), foi denunciado por no obedecer critrios bsicos, como a imparcialidade das empresas e a falta de transparncia dos resultados. De acordo com French28, o estudo de impacto apresenta-se como um exemplo de aplicao jurdica prtica do princpio da integrao, visto que ele um instrumento destinado a mapear os impactos ao meio ambiente que um projeto econmico pode causar. Contudo, as denncias quanto confiabilidade do estudo mostram que a boa governana ambiental no foi respeitada visto que as tomadas de deciso no foram transparentes e a consulta pblica inadequada. Alm disso, o projeto de Belo Monte no contou com a participao satisfatria das comunidades indgenas afetadas, motivando deciso judicial de agosto de 2012 do Tribunal Regional Federal da 1. Regio que determinou a paralisao das obras com fulcro no direito das populaes de serem adequadamente consultadas, como determina a Constituio federal e a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT)29. Tal deciso foi suspensa pelo Supremo Tribunal Federal (STF)30 em apreciao de liminar interposta pela Advocacia Geral da Unio (AGU). Longe de sanada, a questo ainda ser objeto de anlise pela Corte suprema, sobretudo no que se refere aos meios empreendidos para a realizao de tal obra.

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Cf. International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/ committees/index.cfm/cid/1017>. Conferir detalhes do caso: <http://www.socioambiental.org/nsa/detalhe?id=3644>. Conferir notcias do STF: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp? idConteudo=216344>.

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3.2 Consideraes acerca do projeto de Belo Monte face ao princpio da integrao

O princpio da integrao se atualiza a partir de casos concretos, pois seu conceito em si abstrato e o ponto de partida para a considerao dos trs pilares do desenvolvimento sustentvel deve ser a igualdade. Nesse sentido, o princpio seria confirmado em fatos da realidade para os quais ele invocado. Ao submeter a usina hidroeltrica de Belo Monte a uma anlise a partir do princpio da integrao, observa-se que o conflito de interesses e a importncia de ponder-los e sopes-los constituiria um importante passo rumo ao desenvolvimento sustentvel e o Brasil ganharia em legitimidade internacional para ser portador de diretrizes relacionadas a este conceito emergente. Ademais, o Brasil, reconhecido globalmente no somente por sua expresso poltica, mas tambm pelas complexas questes ambientais enfrentadas, possui uma misso primordial quanto ao amadurecimento do conceito e da implementao do desenvolvimento sustentvel. Essa misso, para ser bem desempenhada, exige que as questes ambientais, econmicas e sociais sejam avaliadas de um ponto de vista global e interdependente, propulsionadas pelo princpio da integrao e no exclusivamente a partir de uma prisma em detrimento de outro. A hidreltrica de Belo Monte pode ser um importante aprendizado para o pas como um caso de grande importncia, realizado sob as bases de um desenvolvimento qualificado como sustentvel. Nessa perspectiva, a deliberao que leva ao juzo o resultado de um raciocnio dialtico que requer a prudncia31. O princpio da integrao como cerne do desenvolvimento sustentvel deve ser resultado de uma srie de argumentaes, de qualificao do debate pblico, visando consequentemente uma melhor tomada de deciso. Seguramente a pressa do crescimento econmico pretendido pelo Brasil atualmente faz o pas perder a oportunidade de compor com todos os atores sociais em vista de promover sim um maior desenvolvimento mas com respaldo nas verdadeiras bases da sustentabilidade.

4. CONSIDERAES FINAIS
O princpio da integrao requer a mobilizao de todos os intervenientes em todos os nveis, e tem a complexidade como caracterstica principal. No por acaso que o desenvolvimento sustentvel no pode ser somente alcanado por meio da integrao, mas a integrao incorpora a essncia do desenvolvimento sustentvel. Portanto, pela integrao dos aspectos
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LAFER Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So Paulo, Companhia das Letras, 2001, p. 276.
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econmicos, ambientais e sociais que o contedo do desenvolvimento sustentvel determinado. A questo de como esses trs pilares so e sero integrados, mesmo conceitualmente, est na ordem do dia e ainda precisa evoluir em face de conflitos aparentemente irreconciliveis de interesse. Como o princpio uma proposio normativa em abstrato e, por conseguinte, bastante vaga, no dispe de uma definio mais precisa das condies de aplicao e de seus efeitos jurdicos. Princpios so normas que estabelecem uma meta, sem especificar os meios. Eles no so criados pelo legislador, contrariamente s regras, visto que tm uma relao mais direta com os valores, com a justia, com a ideia de direito. O princpio a causa e a base racional das regras e das tomadas de deciso. O desafio, ento, imposto pelo princpio da integrao, reconhecer a complexidade do sistema cujos interesses fazem parte e tentar encontrar respostas coordenadas a integrao deve ser no sentido da sinergia de disciplinas e de instituies visando compor interesses que so capazes de construir um comum. O Brasil, por meio de suas instituies, tribunais e demais atores sociais, tem a capacidade de determinar os paradigmas para um desenvolvimento sustentvel altura dos princpios estabelecidos pela comunidade internacional. Se, no caso Belo Monte, houver a compreenso de que pela dialtica e pela composio possvel avanar em direo a respostas mais adequadas e convenientes a todos, por meio de uma lgica inclusiva e de alteridade, o Brasil certamente avanar em direo implementao do princpio da integrao e ter uma voz legtima na cena internacional. Todavia, se continuar a valorizar um modelo de desenvolvimento em que o pilar econmico impera em detrimento dos outros, perder a chance de se afirmar como uma potncia-modelo, mas sobretudo perder suas maiores riquezas, constitudas pela natureza e pela diversidade cultural.

REFERNCIAS
BIRNIE Patricia, BOYLE Alan, REDGWELL Catherine. International Law and the Environment, Oxford, Clarendon Press, 2009. BOISSON de CHAZOURNES, Laurence e MALJEAN DUBOIS, Sandrine. Principes du droit international de lenvironnement, Jurisclasseur Droit international, 20 set 2010, Cote: 01,2011, Fasc. 146-15. FRENCH Duncan. International Law and Policy of Sustainable Development, Manchester, Manchester University Press, Melland Schill Studies in International Law, 2005. International Law Association. Report of Torontos Conference, Committee on International Law and Sustainable Development, 2006, disponvel em: <http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/1017>. 28
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KISS Alexandre Charles e BEURIER Jean Pierre. Droit international de lenvironnement, Paris, Pedone, 2004. LAFER Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So Paulo, Companhia das Letras, 2001. LANFRANCHI Marie-Pierre. Dveloppement durable et droit international public, JurisClasseur Droit international, 30 mai 2011, Cote 05, 2011, Fasc. 146-20. MCGOLDRICK Dominic. Sustainable Development and Human Rights: An Integrated Conception. In Cambridge University Press, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 45, No. 4 (Oct., 1996), p. 796-7. SANDS Philip. Principles of international environmental law, Cambridge University press, Cambridge, 2nd ed., 2007. TREBULLE Franois Guy. Droit du dveloppement durable, JurisClasseur Environnement et dveloppement durable, 1er jul 2010, Cote: 05, 2010, Fasc. 2400.

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A APLICAO DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE COMO PROPOSTA DE SUPERAO DOS CONFLITOS ORIUNDOS DO DIREITO PENAL AMBIENTAL SIMBLICO E DO RISCO
Carla Pinheiro
Resumo A crise ecolgica e o surgimento do Direito Penal Ambiental (simblico e do risco) deu ensejo chamada crise do Direito Penal clssico. A concepo isolada do Direito Penal liberal direito de primeira dimenso no confere soluo adequada aos casos concretos envolvendo a tutela do meio ambiente, direito difuso por excelncia direito de terceira dimenso. O elo entre as dimenses de direitos, que funcionaria como instrumento apto soluo das complexas demandas ambientais, dar-se-ia por meio da aplicao do Princpio da Proporcionalidade. Este Princpio dos Princpios funcionaria como um mediador dos conflitos entre os Direitos Fundamentais, atualizando-os na medida do necessrio acolhimento aos novos sentidos atribudos aos bens socialmente relevantes hoje, como o meio ambiente. Palavras-chave Direito penal clssico. Direito penal ambiental. Princpio da proporcionalidade. Abstract The ecological crisis and the appear of the penal environmental law (symbolic and involving risk) unleashed the crisis of the classical penal law. The conception of the liberal penal law rights of first dimension doesn`t support the appropriate solution to hard cases about the environmental legal protection, diffuse rights rights of third dimension. The link between the dimensions of rights works like an instrument for a solution about the complexes hard cases involving the environment application of the Proportionality Principle. This Principle of Principles would work like mediator of conflicts between fundamental rights, bringing them up to date in the necessary measurement of the new sense of the important social assets in the present time, like the environment. Keywords Classical penal law. Penal environmental law. Principle of proportionality.

Doutora em Direito (PUC-SP), Psicloga (PUC-SP) e Professora Pesquisadora do Ncleo de Ps-graduao em Direito da Universidade Tiradentes (UNIT).
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1. INTRODUO
Os alicerces do suntuoso palcio do Direito Penal clssico encontramse em vias de runa diante da fora de um Sanso que quer atualizar e fazer sobreviver o corpo jurdico que habita com respostas adequadas e coerentes s demandas ambientais que surgem na atualidade. E isso, sobrevivendo aos ataques das possveis solues de reconstruo das futuras runas, com base nas propostas de uma Dalila j ps-moderna mas, mesmo assim, minguante em sua argumentao de apelo a um simblico consolidado e inadequado, assim como ao medo institucionalizado do perigo de dano. No que diz respeito s turbulncias causadas pela chamada crise ecolgica, que deu ensejo tambm crise do Direito Penal clssico com o surgimento do Direito Penal Ambiental, Franois OST (1995) nos lembra que a desflorestao e destruio sistemtica das espcies animais , sem dvida, um importante sintoma da referida crise. No entanto, a crise maior que se impe aquela relativa representao humana da natureza, da nossa relao com ela, que gera desdobramentos, por sua vez, tambm no mbito jurdico. do elo entre as duas crises e sua repercusso, na atualidade do universo jurdico-ambiental, que devemos cuidar, no presente estudo. A crise ambiental se configura, simultaneamente, uma crise do vnculo e uma crise do limite: uma crise de paradigma. Crise do vnculo porque j no conseguimos discernir o que nos liga ao animal no humano, ao que tem vida, natureza e uma crise do limite porque j no conseguimos discernir o que deles nos distingue. No entanto, uma ruptura radical com o Direito Penal Clssico, assim como pactuar com os remendos propostos por um Direito Penal Ambiental amarrado aos clssicos alicerces do Direito Penal, representaria um excesso de presente em relao ao passado que seria, ao mesmo tempo, indiferente ao futuro (SOUZA SANTOS, 2005). Como bem enfatiza Boaventura de SOUZA SANTOS, preciso evitar o desperdcio da experincia, fruto de uma razo indolente (2011). Seria necessrio, pois, recorrer construo do sentido da norma ambiental, assim como a mecanismos jurdicos que reflitam esse sentido construdo e que viabilizem uma efetiva tutela jurdica do meio ambiente. Assim sendo, sugere-se como instrumento adequado - ou como espelho jurdico do sentido da norma - tendente a estabelecer um elo entre passado, presente e futuro, evitando-se, assim, o desperdcio do qual nos fala o Autor portugus: a aplicao do Princpio da Proporcionalidade como instrumento para a soluo dos conflitos ambientais complexos da atualidade (GUERRA FILHO, 2012). O referido princpio j nosso conhecido, constituindo mesmo um dos alicerces do Estado de Direito. Sua utilizao para o fim e na forma proposta no presente trabalho, porm, nova. O recurso ao Princpio da Proporcionalidade comportaria a negociao entre valores j existentes no ordenamento jurdico ptrio, na forma de normas jurdicas, e novos valores, que surgem a 32
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cada dia, frutos do imaginrio da sociedade atual e que necessitam ser simbolizados por meio de novas normas que, por sua vez atualizem os referidos smbolos na praxis jurdica. Essa atualizao deve ser feita caso a caso, ou seja, no pode ser seguramente prevista de antemo, por meio de instrumentos jurdicos eivados de uma pseudo-segurana: A resposta aos conflitos entre o Direito Penal Clssico e o Direito Penal Ambiental do Risco no se daria imediatamente por uma resposta normativa pronta, por meio do apelo segurana jurdica (HASSEMER, 2008), seja ela qual for Direito Penal Administrativo ou Direito Penal Reparador como quer parte da doutrina penalista (DA COSTA, 2010). Como nos ensina o paradigma imunitrio (ou autoimunitrio): impossvel uma imunizao ampla e prvia dos males complexos que nos assolam (ESPOSITO, 2012) novos a cada amanhecer. Parafraseando Lus de GUSMO (2012), temos que importante nos livrarmos do fetichismo do conceito normativo fechado e nos lanar em novas descobertas que nos faam sentido, tambm no universo jurdico. Cabe aqui, ainda, nos aproveitar da lcida reflexo de Carlos Walter PORTO GONALVES (2010), para construirmos a noo de que o que se vivencia nos conflitos jurdicos simultneo e o que se escreve, ou o que diz a norma-regra antecipado. Por definio, a relao entre o conhecimento e a escrita sempre tensa. Por mais sofisticada que seja a dialtica que utilizemos, nunca damos conta da complexidade do real. Diante dos conflitos acima apresentados e como ponto de partida do presente estudo cuidaremos, resumidamente, dos alicerces que sustentam o Direito Penal clssico e que se encontram inseridos, especialmente, na nossa Constituio vigente, assim como nas normas penais infraconstitucionais estabelecendo um elo entre eles e o surgimento do Direito Penal Ambiental. Em seguida, abordaremos o chamado Direito Penal Simblico, mais especificamente no que tange sua dimenso ambiental, objeto principal de nosso estudo, e do Direito Penal Ambiental do Risco, apontando algumas discusses e propostas de soluo dos conflitos que se instalam com o surgimento desse novo ramo do Direito Penal, pela voz da doutrina penalista. Por fim, apontaremos a aplicao do Princpio da Proporcionalidade, como princpio instrumental e resposta vivel superao dos conflitos jurdicos gerados pelo Direito Penal Ambiental Simblico e do Risco. A nossa proposta no sentido de uma abordagem jurdica que priorize a criao de novos smbolos que confiram, por sua vez, sentido e com ele eficcia soluo de conflitos jurdico-ambientais, apelando-se aos smbolos emergentes, em vez de recorrer-se a um simbolismo sedimentado e insuficiente para a soluo dos conflitos ambientais que se nos afiguram na atualidade.1

Em palestra proferida pelo professor Francesco RUBINO, na Universidade Tiradentes, em 1/6/ 2012, foi abordada a necessidade da emergncia do imaginrio e a construo de novos smboNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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2. UM RPIDO PASSEIO PELOS ALICERCES CONSTITUCIONAIS DO DIREITO PENAL CLSSICO E O VIS DO DIREITO PENAL AMBIENTAL
O Direito Penal tido como o ramo do direito conservador por excelncia, no sentido de que o princpio da legalidade estrita rege sua aplicabilidade. Isso se d pela importncia do bem maior que sempre tutelou prioritariamente: a liberdade. Ocorre que a referida concepo do Direito Penal vem atravessando importantes turbulncias na atualidade: de ramo do direito de enquadramento formal especfico ele est se convertendo em um instrumento aberto s novas necessidades do mundo jurdico atual, especialmente no que diz respeito s demandas ambientais. O artigo 5 da Constituio de 1988 estabelece, em vrios incisos, o amplo rol de protees de ndole penal, conferida ao indivduo e coletividade. O Cdigo Penal e a doutrina penalista, por sua vez, nos apontam normas especficas e suas interpretaes em consonncia com os referidos princpios. Ocorre que, a rigor, a proteo penal constitucional contemplada, especialmente no rol dos Direitos Fundamentais, estabelece uma proteo penal que, na viso da maioria dos doutrinadores penalistas, destoa drasticamente da proteo jurdica conferida pelo novo Direito Penal Ambiental (DA CRUZ, 2008). Aparece ai, ento, [...] bastante evidente o descompasso entre as estruturas do Direito Penal e as caractersticas das leses ambientais (DA COSTA, 2010, p.154). De acordo com parte da doutrina penalista (DA COSTA, 2010, p.152), a prpria Constituio conteria normas incompatveis entre si normas constitucionais inconstitucionais? (BACHOF, 2009) - e que os princpios fundamentais de um Direito Penal adequado ao Estado Democrtico de Direito seriam violados, atingindo-se nuclearmente a esfera de liberdade individual ali protegida. Isso ocorreria na medida em que a Constituio estabelece, por exemplo, o princpio da individualizao da pena art.5, inciso XLV , segundo o qual nenhuma pena passar da pessoa do condenado e, no art. 225, pargrafo 3, estabelece a responsabilidade penal da pessoa jurdica nos crimes ambientais. Tambm outros princpios constitucionais do Direito Penal, como os princpios da anterioridade da lei penal e da irretroatividade in pejus - inciso XXXIX, do art.5 -, o qual determina que no haver crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal, e no inciso XL do mesmo artigo , onde se estabelece que a lei penal no retroagir para prejudicar o ru no se coadunam com a perspectiva da ampla proteo ao meio ambiente estabelecida no caput e incisos do art. 225 e consagrada na chamada lei dos crimes ambientais, Lei 9.605/98, assim como na lei de biossegurana, Lei 11.105\2005. Isso porque as referidas leis estabelecem tipos penais em branco e tipos penais abertos, alm dos
los, diante da existncia e persistncia de tantos smbolos, j ultrapassados e inadequados ao sentido dos sonhos da sociedade atual.

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crimes de perigo abstrato (PASSOS DE FREITAS, 2000; MARCO, 2011; FIORILLO e CONTE, 2012). Tambm o inciso XLVII do art.5 da Constituio de 1988 insere outras limitaes punibilidade que se chocariam com a perspectiva constitucional de proteo ao meio ambiente, como o princpio da insignificncia ou bagatela, o princpio da interveno mnima, da alteridade e ofensividade, alm da limitao das penas e do princpio da proporcionalidade. No presente contexto, importante esclarecer que o Princpio da Proporcionalidade, utilizado no vis do Direito Penal - assim como no sentido atribudo pelo Direito Administrativo teria como denominao mais adequada Princpio da Razoabilidade. Como bem assevera GUERRA FILHO (2010) o Princpio da Proporcionalidade um princpio instrumental, ou seja, pressupe a existncia de um conflito de normas, enquanto o Princpio da Razoabilidade um princpio-norma: a pena atribuda ao ru deve ser razovel, ou seja, deve ser dada na medida da gravidade do delito. Ocorre que, para parte da doutrina penalista, enquanto os princpios constitucionais citados querem restringir a punibilidade, as normas de proteo ao meio ambiente querem ampli-la, o que gera um conflito intransponvel (DA COSTA, 2010). Pensamos, no entanto, que a referida intransponibilidade apenas aparente. E essa aparncia se dissolve se pensarmos na j clssica diviso das dimenses, e no das geraes de Direitos Fundamentais (BONAVIDES, 2012). Isso porque aquela concepo a das dimenses comporta uma (sobre)vivncia dos direitos que se d concomitantemente, enquanto que esta das geraes apela para a excluso dos Direitos Fundamentais das primeiras geraes, ante o surgimento daqueles das geraes posteriores. Ora, se os Direitos de primeira dimenso individuais e os de terceira dimenso ao meio ambiente sobrevivem concomitantemente na Constituio no h que se falar em leso aos Direitos Fundamentais. Especialmente quando se tem que a abordagem do conflito de normas constitucionais deve se dar sempre frente ao caso concreto e no de forma abstrata. E nessa abstrao desvinculao da intermitncia do Direito Fundamental especfico do caso concreto - que se fundaria a incompatibilidade entre as normas de Direito Constitucional de proteo ao indivduo e coletividade em que se encontra inserido tambm o indivduo, ou seja, ao meio ambiente. A incompatibilidade se dissolve quando, frente a um caso concreto especfico, por mais complexo que ele se nos apresente, recorre-se ao Princpio instrumental da Proporcionalidade. No que diz respeito ao Princpio da Proporcionalidade, mais especificamente ao conceito de proporcionalidade, na concepo do Direito Penal a pena deve ser proporcional gravidade do dano causado -, temos que parte da doutrina ptria (GUERRA FILHO, 2003) atribui ao referido conceito a denominao de Princpio da Razoabilidade, para diferenci-lo do Princpio da Proporcionalidade, na concepo que defendemos no presente estudo, ou seja, na dimenso de um princpio instrumental apto a solucionar
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conflitos aparentemente indissolveis, como aquele apontado pela doutrina penalista, relativamente s chamadas normas constitucionais inconstitucionais. Conforme veremos no captulo III do presente estudo, o Princpio da Proporcionalidade aparece como instrumento adequado a interceder na soluo dos aparentes dilemas propostos pelo Direito Penal clssico e que atingiriam o seu novo ramo: o Direito Penal Ambiental.

3. NASCIMENTO E MORTE DE UM NOVO DIREITO PENAL? O DIREITO PENAL AMBIENTAL (SIMBLICO E DO RISCO)
O professor Marcelo NEVES (2011), em sua obra Constitucionalizao Simblica aborda os conceitos de smbolo e de simblico relacionados s normas constitucionais, no sentido de uma construo normativa que objetiva obter efeitos meramente ilusrios, ou seja, implantar na sociedade a iluso de uma real proteo: as normas formalmente estabelecidas na Constituio apontam direitos que confeririam ao indivduo uma vida plenamente digna, o que no encontra correspondncia na realidade ftica, ou na dimenso da possibilidade de eficcia da mesma norma constitucional. Introduziu, assim, importantes elementos para a reflexo acerca, no somente dos reais objetivos dos dispositivos constitucionais brasileiros, mas tambm da normativa infraconstitucional que a ela deve observncia e continuidade na implementao dos direitos ali estabelecidos. A Constituio estabeleceria, assim, direitos que se apresentam excessivamente favorveis ao seu destinatrio, da perspectiva formal, assim como excessivamente desfavorveis ou incuos aos mesmos, da perspectiva material ou de sua concretizao (MLLER, 1994) . O mesmo raciocnio apontado pelo referido Autor acerca da funo meramente simblica da norma constitucional pode ser estendido para o Direito Penal e Direito Penal Ambiental o tigre de papel (WOLF PAUL, 1995, p.111-122) -, como o fizeram alguns doutrinadores penalistas (HASSEMER, 2008; DA COSTA, 2010), no sentido de apontar a insuficincia ou mesmo impossibilidade de sobrevivncia do Direito Penal clssico no que diz respeito tutela adequada e efetiva do meio ambiente. Para os doutrinadores penalistas que apontam a proteo penal do meio ambiente como ameaa aos preceitos fundamentais do Direito Penal clssico, o motivo da referida ameaa seria o fato de parte das clssicas garantias penais se orientarem por um paradigma que toma por base a ideia de indivduo, de bens jurdicos individuais direitos de Primeira Dimenso -, enquanto que as necessidades jurdicas atuais nos apontam para a necessidade de proteo da chamada macrocriminalidade direitos de Terceira Dimenso. Esta nova modalidade de criminalidade envolve o bem difuso por excelncia, ou seja, o meio ambiente. No entanto, pensamos que, se as trs dimenses de direitos devem conviver harmonicamente da perspectiva abs36
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trata, sendo levadas em considerao de per se apenas quando se nos apresenta um caso concreto com a interveno do Princpio da Proporcionalidade temos que, na verdade, a proteo ao meio ambiente no ameaa o Direito Penal, seja da perspectiva abstrata ou perspectiva concreta. O equvoco repousa, portanto, em aprisionar a proteo penal dimenso dos Direitos Individuais, quando a Constituio de 1988, clara e expressamente, aponta para a proteo no mnimo trplice, envolvendo trs dimenses de Direitos Fundamentais. Assim sendo, temos que o Direito Penal moralizador, fruto da filosofia poltica do Iluminismo, foi substitudo pela abordagem de um Direito Penal inspirado nas modernas teorias sociolgicas orientadas segundo um modelo globalizante, que tem se refletido na perspectiva do risco, o "Direito Penal do risco" (Risikostrafrecht). Ressalte-se aqui que o que os doutrinadores penalistas denominam risco possibilidade de danos imprevisveis trata-se, na verdade, do conceito de perigo possibilidade de danos previsveis. As discusses doutrinrias acerca do Direito Penal giram em torno da necessidade de assentamento dos novos paradigmas, da "superao" da razo tcnicoinstrumental associada emergncia da "sociedade do risco" (Risikogesellschaft). A referida Risikogesellschaft encontra seus fundamentos na sociologia, mais precisamente, nos trabalhos de Ulrich BECK (1986) e Niklas LUHMANN (1986). Ocorre que os aspectos essenciais decorrentes da chamada sociedade do risco suscitam ao Direito Penal problemas novos e (ditos) incontornveis, sob a perspectiva de sua clssica abordagem (individualista), como ocorre nas questes envolvendo as demandas ambientais. Assim temos que, se para a sociedade industrial, era suficiente a tutela penal dispensada aos bens jurdicos clssicos como a vida, a sade, a propriedade, o patrimnio, ou seja, aos bens jurdicos individuais, ao ser sucedida pela sociedade globalizada, tecnologizada e massificada, as demandas se tornaram mais complexas e de difcil soluo, com a produo de riscos que vo alm da esfera individual ou mesmo coletiva, abrangendo a esfera difusa. Na esfera difusa - ao lado da esfera privada e pblica -, o meio ambiente se insere no discurso dos Direitos de Terceira Dimenso, voltados tambm para a proteo penal do meio ambiente ecologicamente equilibrado (art.225, parg.3 da Constituio de 1988). Conforme j apontamos acima, relativamente ao Direito Penal Simblico, importante ressaltar que o chamado Direito Penal do Risco abandona os ltimos resqucios do Direito Penal clssico, no que diz respeito ao seu carter fragmentrio, como ultima ratio, e se converte no que se pode chamar de sola ratio. Ocorre, ento, uma espcie de revoluo ou ruptura de paradigma do Direito Penal clssico. Se a sano penal, at o advento do Direito Penal Ambiental, era tida como o ltimo recurso da sociedade a ser utilizado, no sentido de restaurar sua dignidade e harmonia, hoje temos que, para que se alcance essa mesma paz e harmonia (ambiental) necessrio que o recurso
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ao Direito Penal ocorra desde o incio, ou mesmo antes do incio, se pensarmos que o que importante, ou mesmo imprescindvel para a efetiva promoo do meio ambiente a precauo e a preveno que se traduzem na abordagem penalista atual pelos tipos penais abertos, em branco e pela chamada tutela em abstrato. nesse patamar que HASSEMER (1992) ratifica o fato de que o estado atual do Direito Penal comporta os chamados crimes de perigo abstrato, os quais exigem somente a prova de uma conduta perigosa, renunciando, dessa forma, aos pressupostos clssicos de punio. Esse novo Direito Penal reduz as possibilidades de defesa por um lado e cria novos tipos penais possibilitando, inclusive, o agravamento das penas. HASSEMER (1992) analisa o surgimento do Direito Penal Ambiental e suas vicissitudes, tomando como ponto referencial a ideia de segurana, como um "contra-conceito" ao risco que, na verdade, deveria ser chamado de perigo, pela amplitude da proteo que o tipo penal de perigo abstrato, as normas penais em branco e abertas abrangem, pelo menos no Direito Penal brasileiro. Estabelece, assim, o "paradigma da segurana", fundamentando as modificaes necessrias implementao do chamado Direito Penal do Risco. Assim sendo, temos que a evoluo do discurso social do risco" levou ao movimento jurdico-penal e poltico-criminal no sentido de criar uma legislao que inclusse o risco no espao seguro do direito por mais contraditria que se nos apresente a prpria contraposio dos dois termos ou da bipolaridade risco- segurana. Se pensarmos que o Direito Ambiental prioriza a precauo o risco, que imprevisvel mais que a preveno o perigo, que previsvel -, temos que mesmo as normas ou tipos penais de perigo abstrato, aberto e em branco presentes na Lei dos Crimes Ambientais e na Lei de Biosegurana j se encontram obsoletas, sob a tica da precauo. A lei de Biossegurana regulamenta, entre outros, a pesquisa de clulas-tronco de embries para a produo de tecidos que podem ser usados no tratamento de doenas, alm da pesquisa, produo e comercializao de produtos transgnicos, ou Organismos Geneticamente Modificados OGMs. A crescente preocupao com a regulao dos conflitos decorrentes do uso da biotecnologia tem conduzido a questionamentos que invocam o direito como recurso capaz de dar efetividade s diretrizes traadas pela Biotica. A nova Lei de Biossegurana tem como objetivo principal a tutela da vida e da sade, humana, animal ou vegetal, buscando a proteo do meio ambiente enquanto biodiversidade, visto que se consubstancia como meio essencial manuteno da vida. inegvel que a referida lei significa um verdadeiro microssistema no bojo do Direito Ambiental Brasileiro, objetivando regrar todas as questes relativas engenharia gentica. Em face do desenvolvimento tecnolgico na rea de biotecnologia, o legislador brasileiro ordinrio entendeu por bem, tutelar penalmente algumas condutas, engendrando os tipos penais postos na Lei de Biossegurana nos artigos 24 a 29 da lei. No que 38
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diz respeito ao nosso tema, temos que a interveno da Lei de Biossegurana evidencia e confirma - assim como ocorre na Lei dos Crimes Ambientais a mudana de paradigma, no sentido da mutao na concepo dos alicerces do Direito Penal clssico. A doutrina penalista, no entanto, partindo de uma tica eminentemente individualista primeira dimenso de Direitos Fundamentais aponta para a mitigao do princpio da interveno mnima, com a criminalizao de condutas de perigo abstrato e a chamada proteo de bens jurdicos destitudos de substancialidade tipos penais abertos e em branco como sendo problemas intransponveis da perspectiva do Direito Penal. Ainda na seara das queixas dos penalistas, aparece a mitigaes do Direito Penal clssico, consubstanciada na Lei dos Crimes Ambientais. Para eles, a normativa consubstanciada na referida lei vai de encontro aos princpios da Lesividade ou Ofensividade, nullun crimen sine iniuria, os quais exigem que toda atividade repressiva do Estado esteja fundamentada e suportada sob a finalidade de proteo de bens jurdicos especficos, ou seja, absolutamente delimitados, o que foge ao prprio conceito de bem ambiental, como bem de natureza difusa tendo, portanto, por objeto um bem de dimenses no mensurveis. Alm da exigncia da doutrina penalista, no sentido de que a atividade estatal atos das funes executiva, legislativa e judiciria - devam estar em consonncia com os demais princpios constitucionais penais, sempre na perspectiva dos direitos e garantias individualmente dimensionados. No entanto, no que diz respeito a uma efetiva proteo ao meio ambiente, no sentido de protege-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes como quer a nossa Constituio Federal caput do art. 225 -, o que envolve necessariamente a noo de preveno e precauo, concordamos com a posio de Alessandro BARATA (1993): a interveno penal na esfera ambiental geraria uma proteo menor e no maior. A interveno penal neste mbito, por ser substancial ou formalmente acessria s normas ou decises administrativas e isso fica claro quando se vislumbra temas como o Licenciamento Ambiental, o Estudo do Impacto Ambiental (EIA), institutos tpicos do que se pode chamar de Direito Administrativo Ambiental. Pressupor-se-ia, portanto, que as formas de comportamento lesivas ao meio ambiente devam ser ilcitas de um ponto de vista administrativo para que possam ser objeto de sano penal. O que ocorre, na verdade, que a maioria das leses ambientais no se deixa reconduzir como ilcito administrativo, mas sim como comportamentos lcitos como ocorre quando o meio ambiente lesado mesmo que o autor do dano seja portador de uma licena ambiental administrativamente vlida. Assim sendo, a interveno penal d origem a uma poltica de controle cujo objeto no so as situaes realmente problemticas e, por conseguinte, contribui muito mais para a diminuio do que para o aumento da proteo. Ratificando esse entendimento, Helena Regina Lobo DA COSTA (2010, p. 160) assevera que mesmo a sano administrativa
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deve ser tida como uma forma de interveno subsidiria. Especialmente no que diz respeito proteo ambiental, seria necessrio privilegiar e conferir legitimidade s formas preventivas, tais como a implementao de tcnicas menos poluentes nas indstrias e o desenvolvimento de polticas pblicas ambientais, dentre outras. Acerca do desenvolvimento da poltica criminal em adequao s novas dimenses de Direitos Fundamentais, ou seja, ao chama direito na sociedade do risco, afirma HASSEMER (2008, p. 227): o direito penal deixa sua modesta casinha de paz liberal, onde se contentava com o asseguramento do mnimo tico, para se converter num poderoso instrumento do domnio das grandes perturbaes, sociais ou estatais. No entanto, o Direito Penal no seria o principal remdio, no combate, ou melhor, na proteo do meio ambiente, mesmo que, de instrumento de represso pontual a ofensas concretas a bens jurdicos, ele tenha se convertido em instrumento de preveno abrangente de situaes problemticas complexas. Para BOTTINI (2007, p. 86), as novas caractersticas dos riscos contemporneos facilitam a propagao do discurso pela extenso do direito penal. No se deve esquecer, no entanto, que o risco , essencialmente, um fenmeno de procedncia humana: os riscos modernos so gerados pelas novas tecnologias criadas pelo homem. E, como bem afirma Boaventura de Souza e SANTOS (2005, p. 24) [...] as aes da cincia so mais cientficas que as consequncias que delas decorrem, da a necessidade de se estabelecer normas que nos protejam da impreciso dos resultados cientficos e suas consequncias danosas ao meio ambiente. A racionalidade instrumental calculista no poderia ter ido to longe, como bem afirma Carlos Walter Porto GONALVES (2011, p. 384): [...] no ser mais possvel uma cincia sem conscincia, nem dissociar fatos de valores. essa necessria vinculao dos valores difusos ambientais aos fatos ou casos concretos que a doutrina ambientalista quer defender (MILAR, 2011; MACHADO, 2011; LEITE, 2008) Assim sendo, o antropocentrismo do risco sugere que ele mesmo pode ser limitado pela inibio de comportamentos humanos, sugestionados por normas de conduta e destinatrios das disposies jurdicas. Assim, a conteno de atividades arriscadas pode ser levada a cabo pelo direito, mas antes de tudo pela tica, pela educao ambiental e, especialmente, pela conscincia do sentido e importncia da preservao do meio ambiente. O direito, nessa seara, se destaca como importante instrumento de gerenciamento do desenvolvimento de atividades perigosas e de risco. Acerca da legitimidade e constitucionalidade dos tipos penais de perigo abstrato defende BOTTINI (2007) que o respeito ao princpio da lesividade no implica a rejeio, de plano, dos delitos de perigo abstrato. A lesividade no diria respeito, segundo o autor, apenas aos comportamentos que danificam bens jurdicos, mas abarca, tambm, a ameaa real ou potencial 40
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dos objetos de tutela, que revela condutas penalmente relevantes. Importante ressaltar, nesse sentido, que o abalo social que legitima a represso (e o apelo preventivo, no caso do meio ambiente) revelado inicialmente pela conduta (ou mesmo pelo desvio da conduta vedada), e no pelo resultado material ex post. A consolidao de um Direito Penal que proteja, de maneira racional e funcional, os bens jurdicos diante dos novos riscos exige, em alguns momentos, a antecipao da tutela. O que se faz necessrio, no entanto, segundo o referido Autor, a configurao de limites precisos para a atuao repressiva estatal, e isso somente seria possvel com uma metodologia funcional que paute o sistema penal pelas premissas bsicas do modelo de Estado vigente. Concordamos com BOTTINI quando fala acerca da metodologia funcional que paute o sistema penal pelas premissas bsicas do modelo de Estado vigente, apenas acrescentando que o modelo de Estado vigente aquele que deve comportar os Direitos Fundamentais das trs dimenses de direitos. Os limites de atuao do Estado devem ser compreendidos, portanto, no mbito das trs dimenses citadas, mesmo que dentre elas dimenso dos Direitos Difusos sejam protegidos direitos que, pela sua prpria natureza tenham limites imprecisos, como o caso do meio ambiente. Tendo em vista os protestos da doutrina frente ao aparente desamparo do Direito Penal no que diz respeito aos desafios impostos pelo Direito Penal Ambiental a doutrina apelou para teorias alternativas de controle social. Optou-se, ento, pela criao de um Direito de Interveno, como HASSEMER (1992). Para o referido Autor, o direito penal deveria somente comportar as condutas indispensveis subsistncia do Direito Penal clssico, sendo que os demais bens deveriam ser regidos por um Direito Penal a parte, um direito que estaria situado entre o Direito Penal e o Direito Administrativo. J para Jesus Maria da Silva SNCHEZ (2002), a situao resolver-se-ia com a criao de um Direito Administrativo sancionador, o qual seria um entremeio ao Direito Penal e Administrativo, no sendo aplicadas penas, mas sim sanes administrativas. O alcance da proteo necessria garantia de um meio ambiente equilibrado para as presentes e futuras geraes como preconiza o caput do art. 225 da nossa Carta Magna exige instrumentos de proteo ao referido direito de um alcance mais amplo que as normas j estabelecidas no mbito do Direito Penal Ambiental vigente comportam e, portanto, mais distantes da possibilidade de controle real. Sem falar no fato de que, se as normas ambientais penais que comportam a noo de perigo j importam, na viso da maioria da doutrina penalista, leso irremedivel s bases institucionalizadoras do Direito Penal, se falarmos em penalizao do risco, no sentido de penalizar, ou seja, estabelecer tipos penais com base no imprevisvel a celeuma com o Direito Penal Clssico deve assumir nveis de conflito at ento impensveis, sem falar que mesmo as referidas normas-regras, por mais amplas que sejam, no seriam suficientes para a soluo dos complexos casos
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concretos envolvendo o meio ambiente, na atualidade. A soluo adequada para as referidas (complexas) demandas dar-se-ia por meio da aplicao do Princpio da Proporcionalidade. No ano de 2011 o Japo foi assolado por terremotos e tsunamis de tamanha intensidade, que geraram a catstrofe na usina atmica de Fukushima, cujos efeitos repercutem at hoje e no se sabe quando cessaro. A energia atmica at hoje tida como energia limpa, vista de uma perspectiva especfica, assim como de um conceito de energia limpa igualmente especfico - sendo inclusive a principal fonte de energia da maioria dos pases da Europa - volta a ser foco de ateno, no que diz respeito aos riscos que emanam da perspectiva do imprevisvel, do acidental, mas que no impossvel de ocorrer e que se torna, na atualidade, cada vez mais possvel ocorreram dois tsunamis devastadores em um curto perodo de tempo, jamais vistos anteriormente na histria da humanidade. Assim sendo, diante dos acontecimentos, pergunta-se se ainda seria possvel apontar a energia atmica como uma das espcies de energia limpa. Os riscos de futuros acidentes atmicos no deveriam ser levados em considerao, de tal forma que o prprio conceito de energia limpa incorporasse essa espcie de risco? Mesmo diante de um acidente nuclear, poder-se-ia falar em responsabilidade penal da pessoa jurdica, no caso, pelo fato de no se haver assegurado ou tomado as medidas necessrias proteo de acidentes contra tsunamis jamais ocorridos antes na histria? Mas que ocorreram e que geraram efeitos devastadores que poderiam ter sido evitados, por exemplo, com a produo de outro tipo de energia limpa. Apontamos estas reflexes com o intuito de esclarecer o leitor para o fato de que, somente diante do caso concreto possvel refletir e tomar as medidas necessrias e adequadas, especialmente, para se precaver de leses ao meio ambiente. No entanto, as catstrofes servem como uma espcie de aviso, no sentido de que os riscos so mais amplos do que jamais a humanidade (tecnologicamente avanada) havia concebido. As possibilidades de catstrofes ambientais, mesmo aquelas quase imprevisveis, como ocorreu em Fukushima, faz com que os cientistas jurdicos se movimentem, no sentido da tentativa de imunizao (ESPOSITO, 2011) frente s ameaas possveis. HASSEMER encontra essa imunizao na forma do paradigma da segurana que, por sua vez legitima as norma de perigo abstrato, sendo que, para a maior parte da doutrina penalista essa concepo do Direito Penal desemboca no chamado Direito Penal Ambiental Simblico e, portanto, na ineficcia da norma. Tambm a chamada tipificao dos crimes de perigo abstrato envolvendo tipos penais abertos e em branco na tentativa de conter o que os penalistas de vanguarda chamam ora de risco, ora de perigo, mas que na verdade dizem respeito ao perigo conceito mais restrito que o de risco, pois aborda condutas que podem gerar danos previsveis - no suficiente como instrumento tendente a frear as constantes ameaas ao meio ambiente. necessrio, pois, que se recorra a outros instrumen42
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tos que deem conta da complexidade da questo ambiental na atualidade. A nossa proposta a utilizao do Princpio da Proporcionalidade, desenvolvida no item que se segue.

4. A INTERVENO DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE COMO POSSVEL PROPOSTA DE SUPERAO DOS CONFLITOS QUE ATRAVESSAM O DIREITO PENAL AMBIENTAL SIMBLICO E DO RISCO
Roberto ESPOSITO (2010), encerra seu livro Bios: biopoltica e filosofia, no qual ele apresenta uma descrio do que podemos chamar de angstia jurdica da atualidade - baseada essencialmente no pensamento de NIETZSCHE vontade de poder e de FOUCAULT o nascimento do biopoder , com uma proposta de um oposto imediato ao paradigma imunitrio. Talvez, a possvel resposta se encontre na construo de sentido por meio de uma biopoltica afirmativa, elencada em novos smbolos diferentes da prtica identitria por ns j exaustivamente exercida e taxativamente falida. A biopoltica afirmativa, da qual nos fala ESPOSITO, direcionada aos dilemas do Direito Penal Ambiental simblico e do risco passaria, ao nosso ver, pela construo de novos smbolos, esses sim atualizados e, portanto, repletos de sentido, oferecendo uma chance ao imaginrio emergente e se contrapondo noo de simblico utilizada por Marcelo NEVES em sua obra a constitucionalizao simblica acima referida , em que os smbolos (as normas) por no serem eivadas de sentido se perdem no vazio. O vazio de um paradigma imunitrio. Como bem assevera GUERRA FILHO (2012, p.7), [...]o direito parte desse universo ldico, criao do desejo humano, um modo de imaginar o real em descries que faam sentido [...]. Segundo o referido Autor, o princpio da proporcionalidade se apresentaria como instrumento adequado na materializao das necessidades emergentes dos conflitos apontados, ou seja, na construo do sentido: Those circumstances makes it tempting to conceive proportionality as the best candidate to be located at the legendary place of the kelsenian Grundnorm, specialy if it is taken in account his last version of it, as a fictional norm (German: eine fingierte Norm), by means of what the illusion of (knowing) justice and satisfaction of fundamental rights as the illusion that is necessary to the operational closure to/with the environment to be easily elicited as the cognitive openness to the future is maintained. (GUERRA FILHO, 2012) As clssicas estratgias de enfrentamento das demandas jurdicas atuais minam os valores que fundam a democracia. A poltica, da qual resultam as nossas normas tem relao com a vida, a vida em sentido (dimenso) biolgico(a), instintivo(a). Sendo que a proposta de abertura ao imaginrio encontra uma poltica do sentido, uma poltica de eros, do desejo. O humano recorreu ao (instinto) de autopreservao e ps em marcha a chamada modernidade e com ela o complexo de categorias capazes de solucionar os conflitos a ela imanentes. Cumpre lembrar, no entanto, que a autopreservao
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uma categoria instintiva dos animais no humanos -, enquanto que a preservao do sentido da vida uma categoria tipicamente humana. Assim sendo, vale lembrar com DOUZINAS (2009, p.130) que a comunidade dos direitos humanos universal, porm imaginria. A humanidade universal no existe empiricamente e no pode atuar como um princpio transcendental filosoficamente. O que est por trs da proliferao aparentemente incontvel dos Direitos Humanos , na verdade, uma tentativa de obliterar todas as possibilidades de fracasso no controle dos problemas que se nos apresentam na atualidade. Atualmente o homem, como bem destaca ESPOSITO (2010), necessita de uma srie de aparatos imunitrios destinados a proteger completamente a vida. No entanto, esses aparatos, incluindo-se ai o jurdico, se tornam insuficientes porque oferecem respostas automticas, como por meio das normasregras ou mesmo dos princpios, mas em uma considerao abstrata e desvinculada do caso concreto. Como os problemas jurdicos atuais, especialmente no que diz respeito ao meio ambiente, so cada vez mais complexos, exigem solues que comportem essa complexidade, a linearidade, at ento proposta como soluo adequada no vem se mostrando to adequada assim. Quando HASSEMER (1992) nos fala do paradigma da segurana como soluo aos conflitos gerados pelo paradigma do risco, por meio da penalizao de condutas chamadas de tipos de perigo abstrato, temos que esta mesma soluo, segundo grande parte da doutrina, fere mortalmente a segurana dos Direitos Fundamentais constitucionalmente estabelecidos, conforme vimos acima. necessrio, pois, construir uma nova linguagem jurdica que privilegie a biopoltica naquilo que a bios, melhor dizendo a eros, realmente necessita. A poltica baseada em modelos biolgicos, mdicos, ou seja, a politizao da vida e a biologizao da poltica resulta, na verdade, em uma tantatopoltica, cujos resultados negativos estamos vivenciando na atualidade.(ESPOSITO, 2010) necessrio, pois, a construo de aes afirmativas que, partindo no de respostas pr-estabelecidas, mas sim de respostas que fluam de um imaginrio ascendente, com novos smbolos eles tambm ascendentes, provenientes do sentido da linguagem circundante. Respostas que partam da simbologia da vida. Cremos que a referida atualizao simblica nos permitida pela via do Princpio da Proporcionalidade (GUERRA FILHO, 2010), Grudsatz der Verhltnismssigkeit (ALEXY, 1986). O referido princpio tido como paradigma do Estado Democrtico de Direito Direito Constitucional. Nada o impede, no entanto, de ser utilizado igualmente como paradigma do Direito Penal Ambiental, em sua verso instrumental mesmo porque, o que chamamos de Direito Penal Ambiental nada mais do que um correspondente 44
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didtico do Direito Penal Ambiental Constitucional de acordo com o art.225, parg.3 da Constituio Federal de 1988, quando esta estabelece a responsabilidade penal por danos ou ameaa de danos ao meio ambiente. O Princpio da Proporcionalidade, segundo a doutrina alem e a doutrina ptria (ALEXY, 1986 e GUERRA FILHO, 2010 ), o princpio dos princpios. Isso porque, como princpio instrumental que serve soluo dos conflitos entre normas conflito entre regras e princpios ou entre aqueles e estes entre si. Tambm pelo fato de despontar como o marco do Estado Democrtico de Direito, no sentido de que permite que todos os Direitos Fundamentais presentes na Constituio convivam harmoniosa e concomitantemente, mesmo que de uma perspectiva potencial. Assim sendo, diante de um caso concreto, dever-se- aplicar o Princpio da Proporcionalidade somente se ele obedecer s premissas tambm chamadas de sub-princpios para a sua aplicao: que ele seja o meio mais adequado para a consecuo do fim almejado pelo juiz; que nenhum outro meio seja mais eficaz que aquele escolhido e que a soluo encontrada para o caso concreto em apreo traga mais vantagens que desvantagens, tendo em vista o valor eleito como o mais relevante, para o caso concreto. Chama-nos ateno a aplicao do Princpio da Proporcionalidade ao caso concreto que se segue, envolvendo a proteo ao meio ambiente mediante crime ambiental mesmo que o referido princpio no tenha sido nomeado como tal, o raciocnio quanto ao mesmo pode ser aplicado -: Em outubro de 2007, um fato chocou a populao catarinense: uma fmea de tubaro-martelo foi capturada e morta por um pescador que capturou o peixe com rede e o esfaqueou ainda vivo para a retirada de suas vsceras e cabea. Logo que recebeu a primeira facada, o animal teve sete filhotes. As imagens veiculadas pela televiso local mostraram que o pescador chutou os filhotes do peixe para o mar. A cena foi presenciada por turistas, crianas, moradores da localidade e por dois policiais militares. O tubaro capturado foi vendido por R$350,00 (trezentos e cinquenta reais). Foi proposta, contra o pescador, Ao Civil Pblica por um promotor de Justia do estado de Santa Catarina. A inovao significativa vinculada ao referido caso concreto diz respeito ao fato do juiz no haver proferido sentena quanto ao caso. O fim da demanda se deu por acordo celebrado entre as partes ru e Estado. (o acordo no previsto no art.32 da Lei dos Crimes Ambientais). No que diz respeito ao contedo do acordo, temos que o ru dado a sua condio scio-econmica foi condenado a pagar a importncia de R$350,00 (trezentos e cinquenta reais) mesmo valor auferido pela venda do tubaro, de forma parcelada. O valor recebido foi revertido ao Fundo de Reconstituio dos Bens Lesados do Estado de Santa Catarina. O ru tambm foi condenado a prestar servios ao Projeto TAMAR (Tartarugas Marinhas) por um prazo pr-estabelecido pelo juiz. (FREITAS, 2010)
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Vinculamos o desfecho do caso em apreo aplicao do Princpio da Proporcionalidade, assim como proposta de valorizao do imaginrio social a partir da construo de novos smbolos jurdicos que se plasmam nas normas construdas para cada caso concreto: o pescador foi surpreendido pela rejeio social ao ato de matar um peixe para vend-lo e assim sustentar sua famlia - prtica que vem realizando ao longo de sua vida, j que matar e vender peixes ao prpria da profisso de pescador. Mas no no caso especfico, pelas vicissitudes envolvidas: matar animal com requintes de crueldade, na frente de crianas e turistas, a repercusso na imprensa, a funo pedaggica que a ao suscitou, etc. Assim sendo, diante do caso concreto, at a forma da deciso do juiz no em forma de sentena, mas de acordo entre as partes (Estado e cidado) - trouxe tona os novos valores sociais, consubstanciados em uma simbologia de valorizao de uma nova viso, no que diz respeito proteo dos animais que no devem ser submetidos crueldade -, assim como adequada, exigvel e proporcional em sentido estrito nova viso de proteo ao meio ambiente: adequada, exigvel e proporcional porque o acordo entre as partes significa uma verdadeira construo do sentido da norma do caso concreto, em que as partes, como sujeitos de direito reconhecem seus direitos e obrigaes uma para com a outra em uma medida com a qual concordam ou mesmo constroem; tambm adequada, exigvel e proporcional em sentido estrito, porque gerou efeitos positivos no sentido pedaggico da necessidade de proteo dos animais tidos raros, que no devem ser mortos e, muito menos mortos da forma que foram e na presena de um pblico que deve aprender a valorizar exatamente o comportamento oposto: o do cuidado com os animais e da no violncia com os mesmos, especialmente quando se trate (como no caso) de uma fmea com sete filhotes o que torna o ato de crueldade mais repulsivo ainda, visto que nos remete a ns seres humanos ao dever de cuidado com os seres indefesos que constituem as futuras geraes; o valor a ser pago a ttulo de multa o mesmo recebido pela venda do peixe. Traduza-se: o pescador no deve ganhar nada com a venda de tal espcie de peixe e na forma como o mesmo foi capturado. O trabalho voluntrio, junto ao projeto TAMAR aponta a funo especfica da educao ambiental: vincular o lugar e a funo a ser exercida pelo praticante do ato danoso ao ato danoso em si essencial para uma efetiva apreenso do sentido da sano. Tambm a repercusso do caso entre os pescadores locais, assim como a veiculao pela mdia televisiva e via internet vai de encontro s convico acerca do carter meramente simblico ou impassvel de evitar perigos futuros, do Direito Penal Ambiental.

5. CONCLUSO
O Direito Penal Ambiental, ao se firmar, romperia as bases do suntuoso palcio de um rei s, individualista e autoritrio. Propomos, pelo contr46
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rio, que o palcio deveria ser a casa acolhedora dos interesses de todos: das presentes e futuras geraes de Direitos e de pessoas, desde que adequasse seus cmodos para receber as novas dimenses de direitos. Estas, j havendo chegado, aguardavam apenas a ocasio de poder tambm ocupar a casa e dividir com o rei s o seu reinado. Nossa pretenso, com o estudo apresentado, foi apontar a aplicao do Princpio da Proporcionalidade como proposta vivel, no sentido da superao dos aparentes obstculos criados ao Direito Penal clssico por um novo ramo do Direito Penal: o Direito Penal Ambiental. Assim como apontar a discusso acerca da utilidade prtica desse novo ramo do direito, no que diz respeito proteo e preservao do meio ambiente. Para mostrar o caminho percorrido pelo Direito Penal Ambiental, at ir tornando-se o que ele , foi necessrio um rpido passeio pelos alicerces constitucionais do Direito Penal Clssico e do Direito Penal infraconstitucional. Diante das dificuldades do caminho, chegou-se a pensar em um ramo do direito que j nascia com a previso e no sobreviver, tendo em vista que sua existncia seria meramente simblica e, portanto, sem possibilidade de repercusses no mundo real. Alm de que a tipologia de suas normas em branco, abertas e abstratas - representariam um afronta viso liberal do Direito Penal. Mostramos, no entanto, que esta seria, portanto, somente uma das possibilidades de olhar o Direito Penal, sendo a perspectiva difusa aquela mais adequada concretizao do Direito Penal Ambiental (do risco constitucionalmente protegido, se quisermos completar a designao desse novo ramo do direito- vide art.225 da Constituio de 1988). Por fim, apontamos a interveno do Princpio (instrumental) da Proporcionalidade como proposta de superao dos conflitos que atravessam o Direito Penal Ambiental e respectivo instrumento de soluo dos casos concretos complexos que se nos apresentam cotidianamente, especialmente no que diz respeito aos casos em que ocorre choque de princpios envolvendo diferentes dimenses de Direitos Fundamentais. Depois do por fim, para finalizar o nosso trabalho jurdico com um vis ldico que , muitas vezes mais esclarecedor que o chamado vis cientfico. Recorremos ao texto de Carlos Walter PORTO GONALVES (2011, p. 384, 387) quando sabiamente nos ensina, citando Fernando PESSOA, que navegar preciso. Viver no preciso, deixando-nos entrever que sobre a navegao cabe a preciso, mas a vida sempre de vis, como afirma outro poeta - Caetano VELOSO -: Enfim, no precisa. A cultura , sempre, um sem-sentido, se olhada de fora dos que nela vivem e que d, ao mesmo tempo, sentido queles que nela vivem. No caso em concreto acima citado, necessrio, por vezes, inserir ou ampliar o sentido por meio do novo, do que
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circula, ao mesmo tempo, como novo cdigo, mas que , concomitantemente, socialmente vlido pela forma que nos toca e nos protege, em nossa humanidade e na no-humanidade da natureza como um todo.

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PSICOPATIA E REFORMA PSIQUITRICA BRASILEIRA: O QUE FAZER COM O PSICOPATA FRENTE O MOVIMENTO ANTIMANICOMIAL?
Danilo Medeiros Pereira Sarah Caroline de Deus Pereira
Resumo O presente artigo tem por objeto o estudo do distrbio mental crnico, conhecido como psicopatia e da Lei da Reforma Psiquitrica (Lei 10.216/01). No estudo do tema, abordar-se-o aspectos relativos s caractersticas, conceituao, tipologias, percias e o mtodo Hare. Objetiva de modo geral retratar o universo da psicopatia e confront-la com o movimento antimanicomial, fitando especificamente retratar o universo catico da sade mental brasileira, contemplando o percurso histrico e suas incongruncias frente ao modelo jurdico-teraputico-punitivo prisional dos HCTPS. Mostra-se importante em razo da dificuldade do enquadramento da figura do psicopata no ordenamento jurdico, uma vez que ao comprovar a patologia, o remete ao cumprimento das medidas de segurana em ambientes asilares, que por sua vez luz da Lei da Reforma Psiquitrica deveria em tese prestar uma teraputica humanista, vigilantes e respeitadoras aos direitos humanos fundamentais e as garantias constitucionais. Contudo, com a vertente proposta pela lei de se extinguir os hospitais psiquitricos, o ordenamento jurdico brasileiro se depara com uma situao delicada quanto aos infratores que so submetidos ao regime das HCTPs, principalmente aos psicopatas, grupo este que muitas vezes submetido a uma tratamento ad eternum, legitimando a inconstitucionalidade da ilimitao temporal e o desrespeito ao princpio norteador da Constituio Federal, a dignidade da pessoa humana. Palavras-chave Psicopatia. Reforma Psiquitrica brasileira. Movimento antimanicomial. Dignidade da pessoa humana.

Mestrando em Teoria do Direito e do Estado na Fundao Educacional Eurpedes Soares da Rocha (Univem), em Marlia; Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, campus de Trs Lagoas, onde atua como Professor na Disciplina de tica Profissional. Advogado. Endereo eletrnico: d2_danilo@hotmail.com Mestranda em Teoria do Direito e do Estado, no Centro Universitrio Eurpedes de Marlia UNIVEM, bolsista CAPES. Especialista em Direito e Processo do Trabalho na Universidade Anhanguera-Uniderp. Advogada. Estgio-docncia em Processo Civil IV. Aluna pesquisadora do grupo: A Interveno do Estado na Vida do Indivduo e do Biotica e Direitos Humanos. Endereo eletrnico: <scdp88@gmail.com>.
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Resumen Este artculo se centra en el estudio del trastorno mental crnico conocido como psicopata y la Ley de Reforma Psiquitrica (Ley 10.216/01). En el estudio de la asignatura, ser abordar las cuestiones relativas a las caractersticas, conceptos, tipologas, tcnicas y mtodo Hare. Objetivo general de retratar el mundo de la psicopata y compararlo con el movimiento anti-asilo, centrndose especficamente retratar el universo catico de la salud mental de Brasil, teniendo en cuenta los antecedentes histricos y sus incongruencias en contra del modelo teraputico legal prisin punitiva "de HCTPS. Demostrado ser importante debido a la dificultad de enmarcar la figura del psicpata en el sistema legal, ya que la prueba de la patologa, se refiere al cumplimiento de las medidas de seguridad en entornos de asilos, que a su vez a la luz la Ley de Reforma Psiquitrica debe tericamente, proporcionar una terapia humanista, atento y respetuoso de los derechos humanos fundamentales y garantas constitucionales. Sin embargo, con la pendiente propuesto por el derecho a extinguir los hospitales psiquitricos, el sistema jurdico brasileo se enfrenta a una situacin delicada con respecto a los delincuentes que estn sujetos al sistema de CPTH principalmente a los psicpatas, un grupo que a menudo se somete a un tratamiento ad eternum, legitimando la inconstitucionalidad de la infinitud temporal y falta de respeto a los principios rectores de la Constitucin Federal, la dignidad de la persona humana. Palabras clave Psicopata. Reforma Psiquitrica brasilea. Antimanicomial Movimiento. Dignidad de la persona humana.

1. INTRODUO
Hodiernamente, comum nos informativos televisivos, jornais e revistas deparar-se com notcias sobre a ocorrncia de crimes brbaros, o que faz com que a sociedade se sinta cada vez mais insegura. A coletividade busca, a todo instante, uma melhoria de sua prpria segurana, reivindicando mais policiamento, penas mais severas aos criminosos, como por exemplo, a pena de morte, ou ainda de uma forma totalmente inoportuna, fazer justia com as prprias mos. As camadas mais favorecidas investem em segurana privada com a instalao de grades, cercas eletrificadas, seguranas particulares, cmeras de segurana com filmagem 24 horas por dia, dentre outros meios. A populao de forma errnea tem taxado os agentes de crimes brbaros como psicopatas, no se dando conta de que o portador de tal transtorno pode estar ao seu lado, ou seja, ser seu vizinho, seu parente ou at mesmo seu companheiro de servio, sendo capaz de viver por longa data de forma pacfica e aceitvel. Diante de tal fato, surge a extrema necessidade de tentar identificar quem so os indivduos psicopatas no ambiente social, bem como buscar dar o real sentido ao termo psicopata, que deve, o mais rpido possvel, deixar de ser utilizado de forma leiga e generalizada. de suma importncia, ainda, saber o que realmente significa psicopatia, quais so suas caractersticas, tipologia, percia e mtodos de aferio.

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Diante deste quadro, quando no submetidos s penitencirias, os psicopatas recebem a tutela do Estado por meio das medidas de segurana cumpridas em Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico (HCTPs). Ressalta-se a Lei 10.216/01, que instituiu a Reforma Psiquitrica brasileira foi um marco histrico, em razo da crise estrutural que o Brasil enfrenta no tocante a sade mental, tendo por foco a crise no atendimento dos HCTPs, em especial, quando o indivduo acometido de algum transtorno biopsicolgico comete delitos, motivo este que lhe afasta de um atendimento humanitrio pela sade pblica por ser infrator, e do sistema de justia criminal por sua patologia neurolgica. Assim, diante da falncia do atendimento a sade mental no territrio brasileiro, contempla-se o aviltamento das garantias constitucionais e dos direitos humanos fundamentais preceituados na Constituio, constituindo casos de patente inconstitucionalidade na psicopatia, que em razo do indivduo no ter cura, reveste a medida de segurana com carter de perpetuidade, ferindo de morte preceito a Carta Magna, e com o movimento antimanicomial se agrava a problemtica, uma vez que no havendo hospitais este sujeito ser remetido a penitenciria, no se respeitando a particularidade que a doena requer no aspecto teraputico.

2. PSICOPATIA
comum se ouvir expresses que generalizam qualquer agente criminoso como psicopata, tal expresso, embora utilizada de forma errnea est cada vez mais presente na sociedade. Em Shakespeare1 subentende-se a psicopatia na clebre frase, Que nimo fraco! Dai-me c os punhais. Os que dormem e os mortos no so mais do que retratos; o olhar da infncia que receia um demnio s de tinta. Se ele sangrar, eu dourarei de sangue o rosto dos rapazes, pois a culpa precisa parecer que deles. A primeira descrio de psicopatia surgiu em 1941, de autoria do psiquiatra norte-americano Hervey M. Cleckley. Desde ento, vrios estudos vm sendo formulados a respeito do conceito, classificao e atitudes do indivduo com psicopatia. So ainda discutidas formas de punio e a durao da medida a ser aplicada. Embora frequentemente tratada, a questo da psicopatia ainda um tema muito controverso. Isso se deve existncia de discusses acerca do enquadramento da patologia, visto que parte da doutrina entende que as classificaes existentes so suficientes, ao passo que outros doutrinadores

SHAKESPEARE, William. A tragdia de Macbeth. Trad. de Pricles Eugnio da Silva Ramos. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 1966, p. 85-86
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compreendem que a classificaes apresentada no satisfaz plenamente o estudo acerca do assunto em comento. A conceituao do termo "psicopata um tanto quanto difcil e, ao mesmo tempo, ampla. Todavia, todas levam a um ponto em comum: o transtorno de personalidade a que a pessoa acometida. Gomes2 assevera,
Os psicopatas so indivduos que no se comportam no meio como a maioria dos seus semelhantes tidos por normais. Tm grande dificuldade em assimilar as noes ticas ou, assimilando-as, em observ-las. Seu defeito se manifesta na afetividade, no na inteligncia, que pode s vezes ser brilhante.

Ainda assim, a conceituao da psicopatia, embora difcil, poder ser entendida de uma forma melhor com a consequente caracterizao e tipificao dos indivduos considerados psicopatas.

2.1. Caractersticas do psicopata

Os psicopatas esto, conforme j dito anteriormente, inseridos na sociedade de uma forma que no possvel a sua identificao de maneira emprica. Diante disso, de suma importncia a observao das caractersticas em comum constantes nesses tipos de indivduos. Primordialmente contempla-se o problema na auto-estima, que por sua vez acarreta a estes sujeitos o sofrimento de discriminaes nos ambientes escolares e familiares, razo pela qual a auto-estima dele se torna excessivamente baixa. Soma-se a isso, ainda, o fraco desempenho sexual por parte de alguns psicopatas, o que muitas vezes o motivo determinante para o cometimento de delitos3 Posteriormente verifica-se a ausncia de culpa ou remorso, em que o psicopata tem em sua mente que os outros indivduos so os responsveis e culpados por faz-lo agir de tal maneira. Quando so pegos cometendo algo ilcito, tentam, a todo modo, fazer com que as pessoas que esto ao seu redor sintam que o tenham interpretado de modo equivocado. O fato de serem egocntricos impede que se arrependam dos delitos cometidos. O arrependimento existe, mas em razo de terem sido privados de suas liberdades, no pelo delito ou por terem lesado a outrem. Os psicopatas no tm medo de

2 3

GOMES, Hlio. Medicina legal. 24 ed. Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1985, p. 192 Outras caractersticas comuns na infncia desses indivduos so: devaneios noturnos, masturbao compulsiva, isolamento social, mentiras crnicas, rebeldia, pesadelos constantes, roubos, baixa auto-estima, acessos de raiva exagerados, problemas relativos ao sono, fobias, fugas, propenso a acidentes, dores de cabeas constantes, possessividade destrutiva, problemas alimentares, convulses e automutilaes, todas elas relatadas pelos prprios serial killers e entrevistas com especialistas. CASOY, Ilana. Serial killer: louco ou cruel? 6. ed. So Paulo: Madras, 2004, p.18

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serem detidos, alis, chegam a pensar que tal fato jamais acontecer. Hare4 argumenta,
A maior parte das descries clinicas do psicopata faz alguma referncia ao egocentrismo, falta de empatia a inabilidade para estabelecer laos emocionais com outros caractersticas que o levam a tratar os outros como objetos, ao invs de pessoas, e o impedem de experimentar culpa ou remorsos por ter agido de determinada maneira.

Na prudente colocao de Hare, o psicopata totalmente insensvel a realidades que no sejam as de seu prprio mundo; ele vive para si mesmo, no h extenso e as outras pessoas so meros objetos para conquistas das suas vontades. A convivncia com o psicopata extremamente difcil, uma vez que ele prefere viver sozinho ou, quando inserido em algum tipo de grupo social, tem a necessidade de ser o lder, ainda que isto custe a destruio do grupo, podendo este ser entendido, inclusive, como o seio familiar Outro trao notado no psicopata a questo da mentira em demasia, conforme pondera Hare5,
Seu senso crtico falho e seu comportamento frequentemente guiado pelos impulsos e necessidades do momento; portanto est sempre em apuros. Suas tentativas de se inocentar, no raro, produzem uma rede intrincada e contraditria e mentiras gritantes, juntamente com explicaes, promessas teatrais e muitas vezes convincentes.

No obstante, no entendimento dos psicopatas, a realidade e a iluso fazem parte do mesmo ambiente. So capazes de inventar mentiras e descrev-las de uma maneira to pormenorizada que, aos olhos de determinadas pessoas, podem parecer uma verdade incontestvel. Soma-se a isso o fato de quando presos so considerados como excelentes detentos, em virtude de sua hbil capacidade de dissimulao. Salienta-se que os psicopatas so considerados indivduos sem empatia, no possuindo a habilidade de se colocar no lugar de outras pessoas e associarem para si os sentimentos delas, sendo incapazes de imaginar o que o outro indivduo est experimentando emocionalmente. No importa ao psicopata o sofrimento alheio. Ele no se interessa com as demais pessoas. Contanto que esteja bem, tudo est bom. Quando na prtica de crimes, ele procura humilhar ao mximo a vtima e, vendo seu sofrimento, se sente como um exmio dominador.

HARE, Robert D. Psicopatia: teoria e pesquisa; trad. De Cludia Moraes Rgo. Rio de Janeiro: Livros Tcnicos e cientficos, 1973, p.6 HARE, Robert D.op.cit.,p. 5
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Pode-se tomar como base trs aspectos no que diz respeito falta de empatia presente nos psicopatas: 1) a capacidade de entender os fatos e o seu respectivo desprezo; 2) os processos emocionais so para eles uma segunda lngua; 3) conhecem as palavras, mas no a msica.6 Importante citar que na maioria das vezes os psicopatas possuem QI (Quociente de Inteligncia) acima da mdia. So capazes de se passarem por professores, mdicos, advogados, sem sequer terem cursado alguma faculdade. Outro aspecto presente nas pessoas com psicopatia a impulsividade, por sua vez trao preponderante, faltando-lhe uma medida de contrapesos. Desta forma, mesmo possuindo o conhecimento ilcito do que est praticando, o psicopata tende a reincidir em tal ato danoso, simplesmente para satisfao de sua necessidade. Contudo, a caracterstica basilar do psicopata a incapacidade de compreender a punio, uma vez que ele no se sente ameaado quanto aplicao de qualquer medida, seja ela a pena ou a medida de segurana, agindo nestes momentos de responsabilizao penal, como um perodo de neutralidade. Durante esse lapso temporal, em sua percepo, deixaria de praticar atos ilcitos, mantendo em mente que, ao ser posto em liberdade poder agir normalmente como agia antes. Tais fatos podem ser comprovados quando trazidos realidade, como, por exemplo, no caso do psicopata brasileiro Francisco Costa Rocha, conhecido popularmente como Chico Picadinho, preso por ter esquartejado uma mulher, cumpriu sua pena normalmente, comportando-se sempre de maneira exemplar na priso. Todavia, ao ser posto em liberdade voltou a matar e esquartejar outra mulher, agindo da mesma forma de outrora. A classificao acima descrita melhor compreendida em conjunto com a tipologia da psicopatia.

2.2. Tipos de psicopatas

A tipificao dos psicopatas varia conforme os autores e o tempo de sua conceituao, uma primeira vertente relata os psicopatas amorais, detentores de insensibilidade, anti-sociabilidade, perverso, no possuindo compaixo ou sentimentos de honra, tampouco empatia com as pessoas de seu grupo social, causando demasiados problemas ordem e bem-estar estabelecidos na sociedade Seus delitos so consequncia da excessiva intensidade de seus impulsos e vaidade.
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MORANA, Hilda C. P.; STONE, Michael H.; ABDALLA-FILHO, Elias. Transtornos de personalidade, psicopatia e serial killers. Disponvel em <http://www.scielo.br/pdf/rbp/v28s2/ 04.pdf>. Acesso em 10 out. 2012, p.77.

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Segundo Garcia, Os seus crimes ocupam todos os registros: roubo, fruto, fraude, estelionato, homicdio, falta aos deveres conjugais, adultrio, prostituio, escndalos pblicos e de imprensa tudo revestido da insensibilidade diante do fato ou at de vaidade.7 Cabe mencionar que a tentativa de regenerao ou reeducao desse tipo de psicopata se torna intil face a inexistncia na sua personalidade do mvel tico que se possa influir. A par dessa tipologia, h os astnicos, tal tipo de psicopata no traz risco algum sociedade. Em geral, so indivduos assustadios, dominados pelo sentimento de inferioridade e capacidade, em que predomina a conduta do mnimo esforo.8 A doutrina tambm aponta os psicopatas fanticos, pessoas caracterizadas pela demasiada importncia que do a algum tipo de ideologia, seja ela religiosa, filosfica ou poltica. Nunca se abstm de uma discusso, defendendo sempre suas teses de forma veemente. Exaltam-se facilmente quando discutem qualquer tema, ainda que sejam de assuntos insignificantes.9 Garcia10 cita ainda, os psicopatas sexuais, caracterizados pelo excessivo instinto sexual, muitas vezes at de forma primitiva. Geralmente possuem distrbios sexuais e, aliado sua falta de auto-estima, tendem a praticar crimes sexuais para provarem para si mesmos de que so capazes Almeida Jnior; Costa Jnior11 relatam os psicopatas explosivos, que so extremamente irritveis e colricos. Possuem reaes primitivas e impulsivas. No guardam lembrana dos fatos e revelam-se como explosivos somente durante a embriaguez. Cometem agresses fsicas, estragos materiais e maltrato a animais. Wagner12 obtempera sobre os psicopatas ostentativos, que so os mais encontrados na sociedade; so indivduos vaidosos, preocupados em aparentar mais do que na realidade so, esto sempre sorrindo e com humor alegre. Mostram certa inteligncia e relacionam-se com terceiros facilmente, razo pela qual so amigveis. Adquirem conhecimentos especiais acerca de arte, literatura e tecnologia e usam de qualquer meio possvel para convencer suas
7

9 10 11 12

GARCIA, Jos Alves. Psicopatologia forense: para mdicos, advogados e estudantes de medicina e direito. 3 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1979. p.205. ALMEIDA JR, A; COSTA JNIOR, J.B.de O. e. Lies de Medicina Legal. 22 ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional. 1998, p.595. GARCIA, Jos Alves. op.cit., p.208. ibidem, p.213. ALMEIDA JR, A; COSTA JNIOR, J.B.de O. e, p.596. WAGNER, Dalila. Psicopatas Homicidas e sua Punibilidade no Atual Sistema Penal Brasileiro. Universo Jurdico, Juiz de Fora, ano XI, 30 de out. de 2008. Disponivel em: <http:// uj.novaprolink.com.br/doutrina/5918/psicopatas_homicidas_e_sua_punibilidade_no_atual_ sistema_penal_brasileiro>. Acesso em: 10 de out. de 2012, p.1.
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vtimas. Quando analisados na perspectiva psicolgica, vislumbra-se com sujeitos com ambio de adulto e imaginaes de criana. Concluindo a tipologia, h os psicopatas hipertmicos; que vivem aparentemente de bom humor. Entretanto, podem reagir subitamente de maneira explosiva com uma fria desproporcional ao estmulo, entrando em discusses e agresses. Tem como outras caractersticas a irritabilidade permanente e a predisposio ao cime para com a pessoa do sexo oposto.13 Para se aferir a que tipologia o psicopata se enquadra, providencia-se a percia, a qual de fundamental importncia que seja o indivduo observado desde o momento de sua entrada na sala onde realizar os exames. Isso se deve ao fato de que ele tende a repetir o seu padro de funcionamento mental, principalmente no que diz respeito ao seu relacionamento interpessoal.14 No que se refere ao tratamento, h de se observar que as terapias tradicionais no so suficientes para a cura dos psicopatas.

2.3. O mtodo hare

O mtodo Hare foi desenvolvido pelo psiclogo canadense Robert Hare, que chega a dizer que o psicopata como o gato, que no pensa no que o rato sente. Ele s pensa em comida. A vantagem do rato sobre as vtimas que ele sempre sabe quem o gato15 Hare foi o construtor da escala denominada PCL R (Psychopathy Checklist Revised). Tal mtodo tem a pretenso de diferenciar os psicopatas dos no psicopatas16. A PCL R tem como um de seus objetivos a identificao dos indivduos detentores de uma maior probabilidade de reincidncia criminal que, aps verificada, d ao usurio do aludido mtodo a possibilidade de duas decises importantssimas, tanto para os portadores da psicopatia como para a sociedade em geral. Suscita Morana; Stone; Abdalla-Filho, 1) decidir acerca do trmite que deve ser tomado no sistema penal para cada condenado; 2) separar os criminosos que possuem tal probabilidade dos que no a tm, a fim de no prejudicar a reabilitao dos chamados detentos comuns.17 Esta anlise mostra que o psicopata um sujeito sui generis, merecendo receber do Estado uma ateno especial nos casos de medida de segurana,
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17

GARCIA, Jos Alves. op.cit., p.209. MORANA, Hilda C. P.; STONE, Michael H.; ABDALLA-FILHO, Elias. op.cit., p.77. DINIZ, Laura. Psicopatas no div. Disponvel em <http://veja.abril.com.br/010409/ entrevista.shtml>. Acesso em 10 out. 2012, p.1. Tal escala utilizada mundialmente para a medio da psicopatia e tem como grau mximo o nmero 40. MORANA, Hilda C. P.; STONE, Michael H.; ABDALLA-FILHO, Elias, op.cit., p.76 MORANA, Hilda C. P.; STONE, Michael H.; ABDALLA-FILHO, Elias. op.cit., p.77.

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em que o tratamento precisar ser pautado numa tica humanista, conforme pondera a Reforma Psiquitrica brasileira.

3. A REFORMA PSIQUITRICA
A Lei 10.216/01, conhecida por Reforma Psiquitrica brasileira hialina ao vedar a internao em instituies que se revestem de caractersticas asilares. Nota-se que o legislador luz do princpio da dignidade da pessoa humana, que para Morais, [...] vista como a base tica de valores de princpios e direitos, que orientar a busca da realizao de necessidades bsicas dos indivduos, propiciando-lhes desenvolvimento pleno e emancipao [...]18, aduzindo deste modo, a ideia de bem-estar, meta a ser alcanada por meio de um atendimento humanitrio aos doentes mentais. Neste passo, a Reforma Psiquitrica defende o Movimento Antimanicomial que considera os manicmios ou Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico (HCTPs) uma mazela institucional, em que os infratores com transtorno mental so estigmatizados pelo sistema prisional em razo da loucura e no sistema de sade porque so criminosos. A doena mental no Brasil uma pedra de toque, Barreto19 (1978, p. 13) aponta como marco inicial os estudos de Foucault sobre a loucura, a qual dimensionou o lado psicolgico e o social da doena mental, o prprio Foucault argumenta, o louco reconhecido, pela sociedade como estranho, a sua prpria ptria; ele no libertado de sua responsabilidade; atribui-se a ele, ao menos sob as formas do parentesco e das vizinhas cmplices, uma culpabilidade moral; designado como sendo o Outro, o Estrangeiro, o Excludo.20 Entende-se na obra de Foucault, que na Idade Clssica, a postura adotada com os doentes mentais e delinquentes era a internao, no cabendo outra medida. O desvio da delinquncia um ponto nevrlgico desde Idade Mdia, que segundo FOUCAULT21 no captulo da grande internao, a loucura a partir do sculo XVII estava estritamente ligada ao internamento, em que aquele indivduo que perturbava o ideal de uma cidade perfeita era posto a margem da convivncia social, a famlia tinha a discricionariedade de pedir diretamente o internamento. Oportuno observar que os primeiros Hospitais abrigavam no apenas infratores com transtorno mental, mas todos que incomodassem a paz social, ditada pela sociedade burguesa e pela igreja,
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19 20

21

MORAIS, Sabrina. O direito humano fundamental ao desenvolvimento social: Uma abordagem interdisciplinar e pluralista ao direito constitucional comparado entre o Brasil e Espanha. Florianpolis: Editora: OAB/SC, 2007, p. 60. BARRETO, Djalma. O alienista, o louco e a lei. Petrpolis: Editora Vozes Ltda, 1978, p.13. FOUCAULT, Michel. Histria da Loucura na Idade Clssica. 8 ed. So Paulo: Editora Perspectiva, 2005, p.134. ibidem, p. 44-78.
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sendo reservado aos internos um tratamento cruel e degradante, implicando em castigos fsicos e morais. Importante esclarecer que o Brasil tem uma dificuldade histrica de lidar com a questo da sade mental, que o quadro catico atual tem razes remotas, segundo Gauer22, no Brasil o primeiro hospcio foi no Rio de Janeiro em 1841, lastreado nos ideais de Esquirol que separava o sujeito com transtorno mental da sociedade e da famlia, agindo em consonncia com o Cdigo Penal de 1830, que por sua vez aplicava a estes infratores a destinao de entrega s famlias ou casas com esse fim, mas no havia no pas ainda a noo de encarceramento, surgida em 1903, com a Lei do Alienado, que estabeleceu o hospital como o nico local a ser destinado ao sujeito com transtorno mental, desde que houvesse um parecer mdico. Resta comprovado que o Brasil no tinha arrimo para o tratamento do doente mental, posto que apenas em 1930 criou o Servio Nacional de Doenas Mentais, cuja tarefa seria de fiscalizao dos servios existentes e programao de novos, mas no plano da concretude no realizou praticamente nada de significativo. Frisa-se que at 1950, o tratamento despendido aos doentes mentais consistia em banhos quentes e frios, alm dos mtodos fsicos, tais quais: cadeira giratria e o eletrochoque, e a utilizao de medicao em larga escala, que comeou na dcada de sessenta, e perdura at os dias atuais. Percebe-se que a produo legiferante atua de maneira distinta para com a atuao dos profissionais e principalmente para um tratamento humanitrio aos pacientes. Desta feita, a Lei 10.216, de 06 de abril de 2001, alcunhada por Reforma Psiquitrica brasileira fruto de uma conquista histrica, pois existiram no pas movimentos pautados na proteo e promoo dos direitos dos que sofrem de transtorno mental. Ademais, a legislao em vigor tem por espeque dedicao especial aos portadores de transtorno mental, primando pela evoluo da clnica, em fazer o intratvel, tratvel. ntida a luta para a afirmao dos direitos dos que padecem de doena mental, no se permitindo afastar os direitos humanos, sociais e a cidadania deste grupo. Dessa feita, de suma importncia o debate desta temtica de uma forma multidisciplinar pela natureza complexa que os casos demandam, devendo haver um trabalho em redes dos seus atores, seja no campo penal e indiscutivelmente na rea da sade. Nessa oportunidade, necessrio citar a legislao em comento, que disciplinou de forma enftica os direitos e a proteo s pessoas acometidas de transtorno mental,
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GAUER, Gabriel Jos Chittt (et al). Inimputabilidade e doena mental In: GAUER, Ruth Maria Chitt ( coord). Sistema Penal e Violncia. Rio de Janeiro: Editora Lmen Juris. 2006, p.159-160.

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Art. 1 Os direitos e a proteo das pessoas acometidas de transtorno mental, de que trata esta Lei, so assegurados sem qualquer forma de discriminao quanto raa, cor, sexo, orientao sexual, religio, opo poltica, nacionalidade, idade, famlia, recursos econmicos e ao grau de gravidade ou tempo de evoluo de seu transtorno, ou qualquer outra. 23

O artigo supracitado evidencia a preocupao constitucional moderna na construo de uma sociedade fraterna, solidria e pluralista, neste sentido leciona Silva, A Constituio opta, pois, pela sociedade pluralista, que respeita a pessoa humana e sua liberdade.24 Em sntese, as demandas atuais pedem uma soluo de conflito equilibrada, respeitando os direitos fundamentais das partes envolvidas nas tenses advindas das relaes sociais, preocupando o legislador com o tratamento do transtornado mental diante da inrcia social a respeito. Percebe-se que a doena mental necessita de ateno maior da sade pblica, em nenhum momento defende-se que o infrator com transtorno mental no deva responder pela ilicitude dos seus atos, entretanto, salienta Delgado, a internao como privao de liberdade, monoterapia, s prevalece em servios despreparados. 25 A questo da internao tem que ser vista com outro olhar, com mais humanizao, e atuao multidisciplinar de profissionais. No mbito da luta pelo fim dos manicmios, a situao muito complicada quando o assunto se refere ao infrator com transtorno mental. Barros relata que: no sem razo o Movimento Antimanicomial, ter chamado o manicmio judicirio do pior do pior. No sem razo a Lei da Reforma Psiquitrica, ainda no se ter estendido a essas pessoas.26 A questo da doena mental polmica, conforme sustenta Barros27:
Os loucos custodiados pelo Estado em razo da prtica de crimes so seres submetidos a um mundo com signos e regras prprias, que devem desvendar e compreender e aos quais, em que pese o direito ao tratamento adequado e necessrio no ser respeitado, devem se submeter, de preferncia sem questionar, ainda que seja to somente para conseguirem continuar vivos.

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BRASIL. Lei 10.216, de 06 de abril de 2001 - Dispe sobre a proteo e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em sade mental. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_2001/L10216.htm. p.1 SILVA. Jos Afonso da. Comentrio Contextual Constituio. 6ed. So Paulo: Editora Malheiros, 2009, p.24. DELGADO, Paulo. O esprito da Lei n. 10. 216/01. Revista Consulex. Braslia: Editora Consulex, ano XIV- n. 320, 15 de maio de 2010, p.25 BARROS, Carmem Silvia de Moraes. Aplicao da reforma psiquitrica e da poltica da sade mental ao louco infrator. Revista Jurdica Consulex. pg. 41 a 42. Braslia: Editora Consulex, 15 de maio de 2010, p.41. idem.
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Sem que ningum lhes explique a situao irreal pela qual passavam. Como se, por serem loucos, no tivesse qualquer direito estivessem jogados prpria sorte e a doses e doses de Habdol e Fernegan ( quando h).

Afere-se o imprio dos maus tratos, da perpetuidade da medida de segurana, do esquecimento dos infratores em Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico (HCTPs), dentre outros fatores que abrangem a questo do doente mental. Embora com o surgimento da Lei da Reforma Psiquitrica, os problemas ainda persistem, evidenciando a dificuldade na efetividade dos direitos fundamentais do infrator com transtorno mental, em virtude do conflito com o sistema jurdico-teraputico-punitivo prisional das HCTPs, principalmente quando diante de um caso de psicopatia. A questo da internao tem que ser vista com outro olhar, Delgado salienta, [...] no h sucesso mdico-teraputico sem afeto, cultura, histria da doena, escuta do sofrimento, subjetividade.28 O que no acontece na prxis, se infere os caracteres autorizadores da medida de segurana e remetem-o ao tratamento, como uma forma de assepsia social, o que ocorre quando o sujeito em voga o psicopata, ao qual nega-se o direito a sade social, afastando-o de todo e qualquer convvio por um perodo indeterminado, revestindo-se as medidas de segurana com carter de perpetuidade. Zaffaroni e Pierangeli: sustentam que, no constitucionalmente aceitvel que, a ttulo de tratamento, se estabelea a possibilidade de uma privao de liberdade perptua, como coero penal. Se a lei no estabelece o limite mximo, o intrprete quem tem a obrigao de faz-lo.29 Vale mencionar que o Supremo Tribunal Federal advoga a tese da inadmissibilidade do cumprimento de pena superior a trinta anos, se depreendendo que o prazo da medida de segurana no pode ultrapassar o limite da interveno estatal comentada, em o fazendo aviltado os direitos fundamentais, a liberdade e a dignidade do indivduo. Anatematizar o psicopata do convvio social, no uma soluo, pois so vrios os caminhos que levam uma pessoa a se tornar um psicopata, perfilha deste entendimento Cabral30,
Infncia infeliz: crianas que sofrem algum tipo de trauma ou so tratadas friamente tendem a ter um instinto de auto- preservao elevado e tm dificuldade de desenvolver empatia pelo prximo.

28 29

30

DELGADO, Paulo.op.cit., p.25. ZAFFARONI, Eugnio Ral. et. al. Direito Penal Brasileiro 1. Rio de Janeiro: Editora Revan, 1998, p.858. CABRAL, Cesar Danilo. O sombrio mundo dos psicopatas. Revista Mundo Estranho. So Paulo: Editora Abril, setembro de 2010, p.26.

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Desculpa Esfarrapada: Mas nem toda criana infeliz ser assassina. O processo para formar um psicopata comea quando o indivduo cria uma srie de sadas ou justificativas para os seus atos, gerando desculpas, para comportamentos mais violentos. [...] Ser ou no ser? : A maioria das pessoas que se tornam psicopatas no toma o caminho da violncia. Elas conseguem entender as consequncias de suas aes e no chegam a ferir ningum fisicamente elas s exploram os outros em benefcio prprio.

No universos das pluralidades apontadas acerca da psicopatia, nada justifica o fato de mant-los eternamente em HCTP's. Gauer (2006, p. 170), faz uma ressalva interessantssima, indivduos dessocializados dentro ou fora da priso. Os psicopatas muitas vezes retornam (quando retornam), muito pior para sociedade, continuam dessocializados. Goffman31 sustenta o seguinte entendimento acerca do modelo mdico e a hospitalizao psiquitrica:
Os doentes mentais podem descobrir-se numa atadura muito especial. Para sair do hospital, ou melhorar sua vida dentro dele, precisam demonstrar que aceitam o lugar que lhes foi atribudo, e o lugar que lhes foi atribudo consiste em apoiar o papel profissional dos que parecem impor essa condio. Essa servido moral auto-alienadora, que talvez ajude a explicar porque alguns internados se tornam mentalmente confusos, obtida em nome da grande tradio da relao de servio especializado, principalmente em sua verso mdica. Os doentes mentais podem ser esmagados pelo peso de um ideal de servio que torna a vida mais fcil para todos ns.

Em outra obra o autor fala da estigmatizao que sofrem certos grupos, dentre eles os criminosos:
Se deve haver um campo de investigao chamado de comportamento desviante so os seus desviantes sociais, conforme aqui definidos, que deveriam, presumivelmente, constituir o seu cerne. As prostitutas, os viciados em drogas, os delinquentes, os criminosos, os msicos de jazz, os bomios, os ciganos, os parasitas, os vagabundos, os gigols, os artistas de show, os jogadores, os malandros das praias, os homossexuais, e o mendigo impenitente da cidade seriam includos. So essas as pessoas consideradas engajadas numa espcie de negao da ordem social.32 ( grifo nosso)

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32

GOFFMAN, Erving. Estigma. Manicmios, prises e convnios. So Paulo: Perspectiva, 2007, p.312. GOFFMAN, Erving. Estigma Notas sobre a manipulao da Identidade Deteriorada. 4 ed. Rio de Janeiro: LTC, 2008, p. 154-155.
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A sociedade forma um grupo, e esse grupo segregado, corroborando a ineficcia em mbito penal do prprio sistema de justia criminal, tendo total razo ANDRADE33, quando faz a seguinte ponderao:
[...] o SJC carateriza-se por uma eficcia simblica( legitimadora) confere sustentao, ou seja, enquanto suas funes declaradas ou promessas apresentam uma eficcia meramente simblica ( reproduo ideolgica do sistema), porque no so e no podem ser cumpridas, ele cumpre, lentamente, outras funes reais, no apenas diversas,, mas inversas s socialmente teis declaradas por seu discurso oficial, que incidem negativamente na existncia dos sujeitos e da sociedade.

O sistema de justia criminal (SJC), no resolve os problemas ora expostos, ao contrrio, continua legitimando a estigmatizao apontada por Goffman, mantendo os doentes mentais atados, e no caso do psicopata enclausurado at a morte. Serafim e De Barros, levantam a seguinte elucubrao: no Brasil e no mundo est comprovado que a mera reduo dos leitos psiquitricos acaba por criminalizar os pacientes, que, sem estrutura hospital adequada, terminam sendo presos por aparelhos policiais.34 Tal posicionamento contrape a defesa da luta pelo fim dos manicmios, que devem ser tratados com a devida acuidade, pois despiciendo argumentar que o paciente tem que ser tratado com humanidade, mas a excluso dos pacientes do convvio social e o confinamento em hospitais psiquitricos e manicmios precisam ser revistos, e esto o sendo, tendo a Lei 10.216/01, esse fito de combater as prticas de tortura, maus-tratos e esquecimento que operavam (e ainda operam) nesse sistema. Verona35 sustenta acerca da Reforma Psiquitrica:
A crtica vai ao cerne do problema, e, ao ousar falar sobre o fim dos manicmios, problematiza as formas de relao da sociedade com a loucura, a definio da normalidade e as regras de participao no meio social. Ela rompe com a certeza de que os loucos caberia sempre e apenas o hospcio, e coloca para a sociedade questes sobre como seriam as relaes com as pessoas portadoras de doenas mentais sem os manicmios ou sobre o que se faria com os loucos libertados.
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35

ANDRADE, Vera Regina de. O sistema de justia criminal no tratamento da violncia sexual contra a mulher: a soberania patriarcal. DISCURSOS SEDIOSOS. Crime, Direito e Sociedade. Rio de Janeiro: Instituto Carioca de Criminologia, Editora Revan, 2007, p.171 SERAFIM, Antnio de Pdua; DE BARROS, Daniel Martins. Apontamentos sobre assistncia aos portadores de transtorno mental. Editora Consulex, ano XIV- n. 320, 15 de maio de 2010, p.27. VERONA, Humberto. Pelo fim dos manicmios: A posio da psicologia sobre o tratamento dos transtornos mentais. Editora Consulex, ano XIV- n. 320, 15 de maio de 2010, p.32

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Michelon36 complementa o argumento,

[...] a nossa luta para que os gestores pblicos das trs esferas de governo ( municipal, estadual, e federal) assegurem os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais, mediante efetiva implementao dos servios substitutivos em todos o Pas, dando-se, assim, cumprimento ao princpio da dignidade da pessoa humana. (grifo nosso)

V-se, deste modo que h uma grande luta pelo fim dos manicmios, todavia a situao complicada quando diante de um caso de infrator com transtorno mental, v.g., o psicopata. Barros relata que: No sem razo a lei da Reforma Psiquitrica, ainda no se ter estendido a essas pessoas.37 A questo da doena mental, em si j polmica, quando ele comete delitos, a situao fica ainda mais complicada, em que pese as palavras de BARROS (2010, p. 41),
Os loucos custodiados pelo Estado em razo da prtica de crimes so seres submetidos a um mundo com signos e regras prprias, que devem desvendar e compreender e aos quais, em que pese o direito ao tratamento adequado e necessrio no ser respeitado, devem se submeter, de preferncia sem questionar, ainda que seja to somente para conseguirem continuar vivos. Sem que ningum lhes explique a situao irreal pela qual passavam. Como se, por serem loucos, no tivesse qualquer direito estivessem jogados prpria sorte e a doses e doses de Habdol e Fernegan (quando h)

Para FERRAJOLI, acima de qualquer argumento utilitrio, o valor da pessoa humana impe uma limitao sobre o qual se funda, irredutivelmente, o rechao da pena de morte, das penas corporais, das penas infames e, por outro lado, da priso perptua e das penas privativas de liberdade excessivamente extensas38. E ainda: um Estado que mata, que tortura, que humilha um cidado no s perde qualquer legitimidade, seno que contradiz sua razo de ser, colocando-se no nvel dos mesmos delinqentes. Nesta mesma linha de pensamento, Barros39, obtempera:
Sabido que a sociedade precisar manter ocultas suas prprias contradies, e em se tratando de doentes mentais que praticam crimes, isso evidente: so os excludos dos excludos, os esquecidos dos esquecidos, afinal so pobres, e loucos os mais miserveis os que mais devem permanecer ocultos.
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37 38

39

MICHELON, Paulo Roberto Peres. A liberdade e o militante antimanicomial. Editora Consulex, ano XIV- n. 320, 15 de maio de 2010, p.34. BARROS, Carmem Silvia de Moraes.op.cit., p.41. FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: Teoria do garantismo penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p.334. BARROS, Carmem Silvia de Moraes.op.cit., p.41.
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Diante deste quadro, os infratores com transtorno mental, tais como, o psicopata, acabam amargando o seu resto de vida cumprindo medida de segurana, tendo na verdade, um sistema de priso perptua, que em tese defesa no Brasil, uma vez que a proibio da priso perptua est associada a um dos princpios gerais do direito, qual seja o da humanidade, alcanado constitucionalmente, com a vedao ao tratamento degradante e desumano. Apesar de no dispor expressamente sobre o tratamento do interno na Medida de Segurana, utiliza-se, semelhantemente, os preceitos do artigo art. 5, XLIX ( assegurado aos presos o respeito integridade fsica e moral40) e do art. 5 da Declarao Universal dos Direito Humanos (Ningum ser submetido a tortura, nem a tratamento ou castigo cruel, desumano ou degradante.41). Como afirma Marques42:
Readaptar o delinquente e tentar submet-lo ao tratamento que a cincia preconiza para dele fazer um ente til coletividade, longe de configurar um cerceamento indevido s liberdades humanas, constitui tarefa das mais dignificantes em defesa dos prprios direitos que so imanentes pessoa humana o que se faz necessrio, to-s, que esse trabalho de readaptao se enquadre nas garantias constitucionais que amparam o direito de defesa. E por isso que a aplicao das medidas de segurana no pode deixar de ser feita jurisdicionalmente, em processo regular de carter acusatrio, tal como o consagra a Declarao Universal dos direitos do Homem, das Naes Unidas, em seus artigos 10 e 11.

Percebe-se que a despeito da infrao ao bem jurdico, o agente deve ser considerado homem, cidado, ser humano, titular de direitos, ainda que legalmente privados pelo Estado. Consigna-se que a lei existe para proteger o homem e sua integridade, de igual modo existe para zelar pela segurana da sociedade. Desta maneira, como sopesar individual e coletivo? Como preterir um em favor do outro? Como manter internado e em tratamento eterno um psicopata delinquente, privando-o de sua liberdade, protegendo-o da sociedade e de suas regras, protegendo-a de sua periculosidade? possvel falar em dignidade humana, em direitos humanos? possvel crer na efetiva proteo de direitos que a lei diz proteger?

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42

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm. Acesso em 10 de outubro de 2012, p.1. BRASIL. Declarao Universal dos Direitos Humanos. Disponvel em: http://portal.mj.gov.br/ sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm. Acesso em 10 de outubro de 2012, p.1. Frederico. Tratado de Direito Penal. Campinas: Millennium, 2002. V.1, p.226.

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Ad argumentandum, BARROS43 relata que, [...] essa realidade s ser alterada quando a Lei 10.216/01 (Lei da Reforma Psiquitrica) for aplica em sua integralidade, ou seja, se estender tambm aos loucos que praticam crimes.44 Pereira critica que: [...] mesmo aps onze anos do movimento da luta antimanicomial, os Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico, continuam apresentando as mesmas mazelas de outrora, tratando os internos de forma desumana.45 Arremata afirmando,
A poltica de sade mental instituda pela Lei n. 10. 216 de 2001, embora frutuosa na campanha pela humanizao dos que padecem de transtorno mental, ainda apresenta inmeros desafios na garantia do direito fundamental a sade, dentre eles, expugnar do esquecimento o psicopata e trat-lo com as especificidades que o caso demanda, considerando individualmente cada pessoa, como um ser detentor de dignidade, cidadania e titularidade de direitos, fugindo do rano do sistema imposto pelo Cdigo Penal e pela Lei de Execuo Penal. (2011, p. 226)

A par das crises levantadas sobre a Lei da Reforma Psiquitrica, muitas so as indagaes que devem ser feitas, e que merecem respostas, tais como: O que fazer com o psicopata nessa nova sistemtica da Luta Antimanicomial? Ser necessrio uma nova viso de do modelo jurdico-teraputico-punitivo prisional dos HCTPS. Barros46 sustenta que, [...] para mudar a realidade, no basta vontade; preciso ter coragem. preciso ter coragem para admitir que o manicmio judicirio um mal que no cabe abrandar, atribuindo-lhe finalidades filantrpicas. Em complemento a essa idia, a autora ressalta:
Como consequncia, os portadores de transtorno mental que praticaram crimes devero ser tratados pelo sistema de sade, preferencialmente em liberdade, vetada a permanncia no sistema prisional. Em caso de priso em flagrante, ou cautelar, constado o transtorno mental, o preso dever imediatamente transferido, de acordo com o parecer de equipe de sade multiprofissional, para equipamento da rede de sade adequado ao seu caso, para tratamento a interveno compulsria s eticamente admissvel se for absolutamente indispensvel e tiver por fim assegurar a sade mental do paciente. A internao compulsria no poder ultrapassar o tempo estritamente necessrio para estabilizao do quadro agudo, nos termos da indicao da
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BARROS, Carmem Silvia de Moraes, p.41. BARROS, Carmem Silvia de Moraes. op.cit., p.41. PEREIRA, Sarah Caroline de Deus. Reforma Psiquitrica versus sistema de justia criminal: A luta pela efetividade dos direitos humanos ao louco infrator. In: CARVALHO, Acelino Rodrigues; BARUFFI, Helder, (orgs.).IV Encontro Cientfico Transdisciplinar Direito e Cidadania. II Frum de Segurana Pblica. Anais... Dourado: UFGD UEMS, 2011, p.220. BARROS, Carmem Silvia de Moraes. op.cit., p.42.
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equipe de sade interdisciplinar; cessado este perodo, se necessrio para manuteno de sua sade mental, o paciente deve ser encaminhado para tratamento em liberdade, em equipamento de rede de sade de acordo com o seu quadro e projeto teraputico individualizado elaborada por equipe de sade.47

Em relao a este estudo, os psicopatas, precisam de internao, mas no no modelo proposto pelo ordenamento jurdico brasileiro, sendo ultrajante se pensar em decorrncia da reforma psiquitrica nos fins dos manicmios, visto que a heterogeneidade tpica da psicopatia exige um tratamento dentro do modelo hospitalocntrico, e como fim dos hospitais esses indivduos sero erroneamente encaminhados as penitencirias, sendo duplamente vitimizados pelo sistema de justia criminal.

4. CONSIDERAES FINAIS
So poucos os indivduos que refletem no apenas acerca de sua prpria segurana ou do meio em que convivem, mas tambm no que motivou o agente infrator a realizar tal conduta ilcita. Raros ainda so os que se preocupam com a pessoa do marginal propriamente dita. Paralelamente a isso, h um comentrio a respeito destes criminosos, taxando-os muitas vezes como psicopatas. Contudo, insta esclarecer que nem todos os indivduos criminosos so portadores de psicopatia. Os psicopatas geralmente so sujeitos com problema na auto-estima, no possuem o menor sentimento de culpa ou remorso, so impulsivos, se valem de mentiras e dissimulaes para conseguirem o que querem, no tem empatia, no consegue se por no lugar do outro, tampouco conseguem compreender a punio destinada ao cometimento de delito, embora possuam inteligncia aguadssima, enquadrando essas caractersticas nas tipologias vistas, tais como: amorais, astnicos, sexuais, fanticos e hipertmicos e ostentativos, cabendo a percia aferir quando o infrator que cometeu delitos acometido da psicopatia, usando o mtodo Hare para se chegar a este denominador. Salienta-se que a psicopatia um distrbio mental crnico que, se comprovada, pressuposto para absolver o psicopata, mas mant-lo em Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico, cumprindo sano penal em forma de medida de segurana. Em comprovado que o psicopata no se autodeterminou para o cometimento do delito, aplicada a medida de segurana pelo ordenamento jurdico, que por sua vez, embora no aceite a idia de pena superior a 30 anos, a contempla nos casos de psicopatia, em que a pena ilimitada, e em
47

idem.

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muitos casos superior a esse perodo, ferindo de morte o princpio da humanidade, da dignidade da pessoa humana, da liberdade e da sociabilidade, uma vez que a funo da pena aplicada ao criminoso dar a ele condies de ser re-introduzido ao convvio social, a eficcia dessa pena dever ser tal que o agente possa viver em sociedade com uma conduta compatvel aos bons costumes e legislao vigente, e no ficar recluso at a morte. A medida de segurana para delinquentes psicopatas, por seu carter de tratamento curativo legalmente ilimitado, revela-se uma privao da liberdade de cunho perptuo, que impede o agente de ser devolvido sociedade, paradigma que se choca com sistemtica da Lei da Reforma Psiquitrica, que estabelece que os doentes mentais sejam direcionadas sade pblica, lutando pelo fim dos Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico (HCTPs) e tirando dos tentculos do direito penal, e remetendo a sade pblica, que a seu turno tem um histrico deficitrio no tratamento da sade mental. A par das dificuldades existentes no mbito estrutural brasileiro, a Lei da Reforma Psiquitrica ineficaz nos casos nos casos do infrator com transtorno mental, no contempla a sua subjetividade, ao contrrio, o marginaliza, estigmatiza-o na sociedade, e ao mesmo tempo submete a uma teraputica violenta, principalmente quando o agente um psicopata, em que se revestindo de um falso modelo teraputico impe uma medida de segurana ad eternum. guisa de arremata, pensar em um sistema sem HCTPs surrealismo, se os extinguirem haver um caos no atendimento aos sujeitos com psicopatia, porque sero remetidos ao presdio, e l sero vitimizados, porque no recebero do Estado a teraputica necessria para o seu tratamento. A proposta do movimento antimanicomial utpica frente a necessidade de acompanhamento do psicopata em hospitais, devendo haver nos hospitais o proposto pela Reforma Psiquitrica no que tange ao atendimento humanitrio, prezando pela singularidade do sujeito luz da dignidade da pessoa humana.

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COSMOPOLITISMO JURDICO: PRETENSES E POSIES NA INTERSEO ENTRE FILOSOFIA POLTICA E DIREITO

Gisele Guimares Cittadino Deo Campos Dutra
Resumo O presente artigo dividido em trs segmentos e tem como intuito principal introduzir o tema do cosmopolitismo, especificamente, o cosmopolitismo jurdico. Partindo dos fundamentos filosficos definidos pelos Cnicos, o texto, em sua primeira parte, busca identificar uma srie de correntes filosficas que se apropriam e utilizam do termo. Neste momento, na esteira de Held, identificamos oito princpios fundamentais para o termo cosmopolitismo. Num segundo momento, o texto pretende demonstrar a transmutao do cosmopolitismo moral dos cnicos no cosmopolitismo jurdico kantiano. Por fim, j exclusivamente na dimenso jurdica do cosmopolitismo analisamos o sentido dado por Seyla Benhabib ao termo e sua influncia do mesmo no conceito de Interao Democrtica proposto pela autora. Palavras-chave Cosmopolitismo. Cosmopolitismo jurdico. Interao Democrtica. Abstract This article is divided into three segments and has the intention to introduce the main theme of cosmopolitanism, specifically, the legal cosmopolitanism. Based on the philosophical foundations laid by the Cynics, the text, in its first part, seeks to identify a number of philosophical doctrines who appropriates and use the term. At this time, fallowing Held, the text identified eight key principles for the term cosmopolitanism. Secondly, the paper seeks to demonstrate the transmutation of moral cosmopolitanism of cynics in Kantians legal cosmopolitanism. Finally, since only in the legal dimension of cosmopolitanism, the text analyze the meaning given to the term by Seyla Benhabib and its influence on the concept of Democratic Interaction proposed by the author. Keywords Cosmopolitanism. Legal Cosmopolitanism. Democratic Interaction.

Mestre em Direito pela UFSC e Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ. Professora e coordenadora do PPGD da PUC -Rio. Mestre e Doutorando em Direito pela PUC-Rio. Professor Universitrio.
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1. INTRODUO: MAS, AFINAL, O QUE COSMOPOLITISMO?

O estudo do cosmopolitismo possui papel de destaque nos mais diversos campos das cincias sociais e humanas. Autores das relaes internacionais1, antropologia2, sociologia3 e filosofia reservam ao tema curiosidade cientfica h mais de um sculo. Entre os diversos temas que o assunto trs consigo esto includos o entendimento do indivduo como portador de uma razo comum, de uma moral coincidente e, consequentemente, de um conjunto de direitos que os identifica e, portanto, so legtimos para serem arguidos por qualquer ser humano. O Direito tambm reservou ao tema sua importncia. Desde os egpcios at os autores contemporneos a ideia de uma sociedade cosmopolita fascina e atrai. Dezenas de autores fundamentais consumiram seus estudos na busca pela identificao de um contedo mnimo que trouxesse em seu sentido a essncia daquilo que inicialmente foi chamado de cidado do mundo por Digenes, um dos Cnicos Gregos. O termo cosmopolitismo possui diversos sentidos de acordo com o autor que aborda o tema. Para uns, como Martha Nussbaum, significa uma atitude de moralidade que substitui o amor pelo pas pelo amor a humanidade4. Para outros, como Jeremy Waldron, o cosmopolitismo significa a certeza de que a caracterstica do indivduo e de suas complexas aspiraes no podem ser circunscritas a fantasias nacionalistas e comunidades primordiais5. Um terceiro grupo de pensadores, ligados a Teoria Crtica, veem o cosmopolitismo como uma filosofia normativa que carrega o universalismo das normas do discurso tico para alm dos estados naes, como Habermas, Held e Bohaman6. Segundo Appiah, uma das referncias do cosmopolitismo clssico na contemporaneidade, o termo designa a f numa verdade universal, na crena

Braga, Leonardo Carvalho. O Debate Cosmopolitismo x Comunitarismo sobre Direitos Humanos e a Esquizofrenia das Relaes Internacionais. CONTEXTO INTERNACIONAL, Rio de Janeiro, vol. 30, no 1, janeiro/abril 2008, p. 141-169. ORTIZ, Renato. Diversidade cultural e cosmopolitismo. Lua Nova [online]. 1999, n.47, p. 7389. ISSN 0102-6445. http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451999000200005. Beck, Ulrich and Beck-Gernsheim, Elisabeth, Global Generations and the Trap of Methodological Nationalism for a Cosmopolitan Turn in the Sociology of Youth and Generation (February 2009). European Sociological Review, Vol. 25, Issue 1, p. 25-36, 2009. Available at SSRN: http:// ssrn.com/abstract=1444228 or http://dx.doi.org/jcn032; VANDENBERGHE, Frdric. Um estado para o cosmopolitismo. Novos estud. - CEBRAP [online]. 2011, n.90, p. 85-101. ISSN 01013300. http://dx.doi.org/10.1590/S0101-33002011000200007. Nussbaum, Martha. Patriotism e Cosmopolitism. In: Cohen, Joshua (org) For Love of Country: debating the limits of Patriotism. Boston: Beacon Press, 1996. p. 3 Waldron, Jeremy. Minority cultures and the Cosmopolitical Alternative. In: Kymlikca, Will(org) Rights Of Minority Cultures. Oxford: Oxford University Press, 1995. p.93 Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p.18

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de um pluralismo pautado em valores comuns que podem ser divididos entre todas as sociedades.7 Para Seyla Benhabib, uma das autoras com liderana na defesa do cosmopolitismo jurdico, o cosmopolitismo a emergncia de normas que deveriam governar as relaes entre os indivduos numa sociedade civil global. Essas normas no estariam nem presas ao sentido de normas morais, tampouco ao sentido de normas legais. Elas estariam melhor enquadradas, diz a autora, como morality of the law.8 J para Garret Wallace Brown, outro autor contemporneo que entende o cosmopolitismo sob seu prisma jurdico, o termo possui um sentido que se alimenta em Kant e, apesar dos diversos prismas, sustenta-se na constituio e limitao de princpios normativos e morais de respeito ao valor humano e justia global.9 Com tantos conceitos e os mais diversos pontos de vistas que ora convergem ora no, podemos concluir que se torna virtualmente impossvel identificar um conceito comum de cosmopolitismo. necessrio buscar uma outra alternativa de definio para um conceito to amplamente divulgado e com tantas vertentes. Com o intuito de encontrar pontos comuns entre as diversas plataformas cosmopolitas, e, seguindo David Held, optamos por identificar uma srie de princpios que seriam fundamentais para definir o sentido e o significado do termo cosmopolitismo. O primeiro destes princpios seria o da igualdade de valor e dignidade entre todos os indivduos. De acordo com este princpio, seria o indivduo e no os estados ou qualquer outra forma de associao humana particular, a ltima unidade de preocupao moral; o segundo princpio, denominado a agncia ativa por Held, trs consigo a ideia da capacidade de que uma comunidade humana deve ter de no s respeitar as particularidades dos indivduos mas de enquadrar a comunidade humana a cada uma dessas demandas particulares10. A responsabilidade pessoal, por sua vez, aparece como um terceiro princpio que entende que cada indivduo ir escolher uma diferente maneira para desenvolver suas potencialidades. Essa escolha envolve, necessaria-

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APPIAH, Kwame Antonhy. Cosmopolitanism: Ethics in a world of Strangers. London/ New York: WW Norton & Company, 2006.p 144. Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p.20 Brown, Garret Wallace. Moving from Cosmopolitan Legal Theory to Legal Practice: models of cosmopolitan law In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 254 Held. David. Principles of Cosmopolitan Order. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 231
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mente, diversas perspectivas sociais, culturais e econmicas. Agir com responsabilidade cosmopolita entender que essas diferenas devem ser aceitas e bem vindas por todos aqueles que compem aquela sociedade. O princpio do consenso, o quarto princpio do cosmopolitismo para Held, reconhece que o comprometimento do igual valor moral de todos os indivduos requer uma poltica no coercitiva no processo de negociao social para o encontro de uma escolha comum de sociedade, escolha essa que, por sua vez, exige um consenso no coercitivo e baseado no entendimento comum de todos sobre um determinado ponto. O princpio da deciso coletiva deve ser analisado em conjunto com o do consenso que ir, por sua vez, legitim-lo. Para o autor necessrio que todas as decises que iro vincular os indivduos daquela sociedade cosmopolita sejam feitas atravs dos votos, tendo como mecanismo e procedimento a regra da maioria. Esse princpio reconheceria a importncia do processo de incluso para a garantia do consenso legitimador da deciso final.11 Por fim, surgem os princpios da incluso e subsidiariedade; da preveno de danos srios e da sustentabilidade.12 O princpio da incluso se preocupa em deixar claro a necessidade de estabelecer um critrio fundamental de desenho institucional para que os indivduos, direta ou indiretamente, atravs dos seus representantes, possam exercer influncia em sua sociedade. O princpio da preveno de danos srios tido por Held como um princpio de alocao de prioridade nos casos mais vitais de necessidade do indivduo. um princpio que se preocupa com a justia social que garante condies justas para que os indivduos possam participar em nvel de igualdade das decises de suas comunidades e desfrutar do status de mesmo valor moral. O ltimo princpio elencado por Held, com o intuito de estabelecer caractersticas comuns mnimas ao cosmopolitismo, est ligado ao meio ambiente e tem o objetivo de afirmar que todo desenvolvimento, seja social, seja econmico, deve ser pautado numa gesto responsvel dos recursos naturais da terra, atuando como um princpio guia para as polticas pblicas que teriam no meio ambiente um ponto de observao para as escolhas a serem feitas.13 Finalizando sua anlise, o autor expe que seus oito princpios cosmopolitas podem ser melhor entendidos se forem analisados sob a tica de trs esferas ou como trs grandes grupos: a primeira destas esferas ou grupos,

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Held. David. Principles of Cosmopolitan Order. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 232 Held. David. Principles of Cosmopolitan Order. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 230 Held. David. Principles of Cosmopolitan Order. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 232

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que abrange os trs primeiros princpios, trata da organizao fundamental do universo moral cosmopolita. O segundo grupo, que vai dos princpios quatro ao sexto, forma o conjunto que concentra os princpios que tratam da transformao da atividade individual cosmopolita em atividade conjunta, social, coletivamente cosmopolita. A ltima das esferas, que envolve os dois ltimos princpios, aquela preocupada com a preservao das fontes que serviriam como ponto de orientao para as decises pblicas.14 Esses princpios so resultado da ateno dada ao cosmopolitismo desde sua inicial posio como teoria filosfica at os dias de hoje como um conjunto de construes filosficas polticas e jurdicas. Tentam guiar o leitor na busca pelo entendimento de qual seria, enfim, o contedo essencial do conceito de cosmopolitismo. fato que exaurir as dvidas sobre o verdadeiro sentido do termo cosmopolitismo tarefa enciclopdica que pode, ao seu final, levar a uma resposta vazia. Talvez o sentido ltimo do termo seja menos importante que sua funo. Talvez o debate levantado na busca pela ltima palavra sobre o que de fato o cosmopolitismo tenha, por si s, muito mais importncia que sua soluo. Enfim, acreditamos que, como na atividade intelectual, as perguntas e o debate sejam muito mais importantes que as respostas. Esse texto tambm no tem como intuito marcar posio no debate entre os universalistas e relativistas15, nem tampouco exaurir todas as vertentes filosficas e jurdicas daqueles que veem o cosmopolitismo como a maneira de entender e promover os direitos humanos. O que este texto pretende de maneira pontual e recortada oferecer ao leitor a perspectiva de alguns filsofos contemporneos a respeito do tema, suas contribuies e contradies e sua importncia para a filosofia poltica e, especialmente, para o direito. Aqui, muito mais do que concluir, a inteno apresentar.

2. DO COSMOPOLITISMO MORAL DOS CNICOS AO COSMOPOLITISMO JURDICO DE KANT

A concepo filosfica que originalmente considerada a fundadora do cosmopolitismo constantemente atribuda aos cnicos, atravs da figura de Digenes e sua j clssica declarao de que ele era na verdade no um
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Held. David. Principles of Cosmopolitan Order. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 233 Para o debate entre comunitaristas e universalistas ver: Kymlicka, Will. Filosofia Poltica Contempornea. So Paulo: Martins Fontes. 2006. p. 253. Para uma alternativa a este debate ver: Flores, Joaquin. Herrera. Teoria Crtica dos Direitos Humanos: os direitos como produtos culturais. Rio de Janeiro: Lmen Jris.2009 e Goodhart, Michael. Origins and Universality in the human rights debate: Cultural Essentialism and the challenge of globalization. In: Human Rights Quarterly, vol 23, 2005. p.935.
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cidado de sua cidade, mas do mundo16. Para alguns autores, no entanto a primeira concepo cosmopolita, ainda que no claramente verbalizada, seria a do pensamento do egpcio Anhanaton, em 1526 antes de Cristo.17 Mesmo no tendo dado a origem ao termo cosmopolita, certamente oriundo da expresso de Digenes, podemos encontrar o sentido do termo na fala de Anhnanton quando ele afirma que todos os seres humanos possuem deveres morais para com os outros seres humanos de sua comunidade18 Foi, sem dvida, na filosofia de Digenes, o Cnico, que muitos filsofos encontraram inspirao para o Cosmopolitismo. De acordo com o grego, todas as pessoas so membros da mesma comunidade humana e, como resultado desta insero, todos deveriam ser tratados com igualdade poltica sem apelar para alianas polticas particulares ou lugares de nascimento. Notem que Digenes no faz conexo direta com a moralidade cosmopolita desenvolvida por ele e o direito cosmopolita. Seu foco, argumenta Garret Wallace Brown, est concentrado no tratamento hospitaleiro dos visitantes estrangeiros ao invs de certos deveres que deveriam ser objetos de algum tipo de lei universal da humanidade.19 Um dos pensadores influenciados por Digenes Zeno (Zeno) de Elia que, por sua vez, influenciou os Estoicos Romanos. Zeno de Elia foi um filsofo discpulo de Parmnides e autor de diversos paradoxos importantes na filosofia20. Segundo Brown e Held, embora ainda exista um desacordo sobre qual foi a exata participao da concepo de uma cidade, uma lei, no resta dvida a sua importante influncia no pensamento de muitos estoicos 21 Segundo Costas Douzinas, Zeno de Elia foi, de fato, o fundador do cosmopolitismo. Para Douzinas Zeno (ou Zeno), o fundador da Stoa (uma
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Segundo Pauline Kleingeld and Eric Brown In fact, the first philosopher in the West to give perfectly explicit expression to cosmopolitanism was the Socratically inspired Cynic Diogenes in the fourth century bce. It is said that when he was asked where he came from, he replied, I am a citizen of the world [kosmopolits] Ver: http://plato.stanford.edu/entries/ cosmopolitanism/. Acesso em: 23/07/2012. Held, David and Brown, Garret Wallace. Editors Introduction. In: The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 03. Harris, Huge. The Greek Origins of the idea of Cosmopolitanism. In: The International Journal of Ethics, n. 38, vol 1. 1927. Brown, Garret Wallace. Moving from Cosmopolitan Legal Theory to Legal Practice: models of cosmopolitan law In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 249 Para mais detalhes ver: http://plato.stanford.edu/entries/zeno-elea/ Held, David and Brown, Garret Wallace. Editors Introduction. In: The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. P. 04. Para mais detalhes da obra e vida do filsofo contemporneo de Scrates, ver: Palmer, John, "Zeno of Elea", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2012 Edition), Edward N. Zalta (ed.), http://plato.stanford.edu/archives/ spr2012/entries/zeno-elea/ . Acesso em 27/07/2012

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arcadia de cores vivas, onde trabalhou), um cipriota que ensinou em Atenas na quarta metade do terceiro sculo, considerado como o inventor do cosmopolitismo22 Segundo o autor, seu texto, Republic, o nico trabalho sustentvel de filosofia poltica dos estoicos gregos.23 Foram os autores romanos, entre eles Ccero, Marco Aurlio e Marcus Ccero, aqueles que podem ser considerados os responsveis pelo desenvolvimento e aprofundamento do pensamento que iria influenciar profundamente Kant na formulao do cosmopolitismo filosfico como conhecemos hoje. Se, para os cnicos, classe, status, nacionalidade, local de residncia e at mesmo gnero eram tratados como secundrios e at moralmente irrelevantes, foram os estoicos romanos que argumentaram que em cada indivduo habita duas comunidades: a comunidade do local de seu nascimento e a comunidade dos seres humanos.24 Segundo os estoicos romanos a base da comunidade humana o valor da razo que cada ser humano possui. Essa razo seria a poro do divino que cada um de ns possumos. Essa poro divina que nos torna racionais e morais nos torna cidados comuns. Diz Marco Aurlio, citado por Nussbaum: Se a razo comum, assim tambm a lei, e se a lei comum, ento somos concidados. Se assim, ns compartilhamos em uma espcie de poltica organizada. E se assim, o mundo como se fosse uma cidade-estado.25 . a razo comum que nos torna companheiros. O local de nascimento da pessoa apenas um acidente de percurso, qualquer um pode nascer em qualquer lugar. Devemos nos atentar em reconhecer a humanidade, inde-

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Zeno, the founder of the Stoa(a brightly coloured rcade where he taught), a Cypriot who taught in Athens in the fort half of the third century, is considered as the inventor of cosmopolitanism Ver: Douzinas, Costas. Human Rights and Empire: The Political Philosophy of Cosmopolitanism. London: Routledge Cavendish, 2007. p. 153. importante salientar que a vertente filosofica demonimada estoicismo foi presente nas culturas gregas e romana e dividida em trs fases. Zeno de Elia pode ser considerado como parte dos pensadores que compuseram o chamado estoicismo antigo (sculo III A.C), ao passo que os Romanos que iremos tratar no texto fazem parte do chamado perodo de estoicismo imperial ou novo estoicismo, uma fase estritamente romana j prxima a data do nascimento de cristo. Para maisdetalhes do Estocismo e suas ligaes com o direito ver: Barreto, Vicente de Paulo. Dicionrio de Filosofia do Direito. Rio de Janeiro: Renovar,2006. p. 295- 297. Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 29-30. Para mais detalhes entre as relao de Kant com os Estoicos ver: Nussbaum, Martha. Kant and Stoic

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Cosmopolitanism. Journal of Political Philosophy. Vol. 5,1997. p. 1-25.

If reason is common, so too is law; and if this is commom, then we are fellow citizens. If this is so, we share in a kind of organized polity. And if that is so, the world is as it were a city state. Ver: Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.30
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pendentemente de onde ela ocorra, e seus ingredientes fundamentais, a razo e a capacidade moral, nossa fidelidade e respeito26 Mesmo nas interpretaes romanas o propsito do cosmopolitismo no foi, fundamentalmente, o ideal de um estado mundial. O ponto, diz Nussbaum, ainda mais extremo. A inteno a construo de uma fidelidade moral no a uma mera forma de governo, com tempo determinado, mas sim a uma comunidade moral composta e criada pelos seres humanos e fundada na humanidade deles mesmos.27 Entretanto, no se pode esquecer que as razes jurdicas j estavam presentes quando notamos a existncia de, pelo menos, trs princpios normativos no pensamento cosmopolita estoico. So eles: a sustentao de que os seres humanos so membros de uma mesma espcie e, portanto, devem fazer parte de uma comunidade unificada; a crena de que os homens so seres ligados por uma capacidade comum de racionalizar, se comunicar e realizar um julgamento reflexivo o que, portanto, legitima a ideia de que possvel a criao de princpios universais de valorizao e respeito igual entre os seres humanos, oriundos justamente dessa capacidade comum de encontrar a razo fundamental; e, finalmente, a crena de que a razo humana estaria em harmonia com a natureza e a lei universal. Como consequncia, os estoicos acreditavam firmemente que a espcie humana possua um propsito unificador que serviria a uma lei universal natural.28 Entretanto, acreditamos, h um problema quando os estoicos imaginam a relao entre a teoria legal e a prtica legal a ser implementada. Esse problema consiste justamente na busca por uma legitimao jurdica oriunda da constituio romana na aplicao desta lei aos povos afetados pelo avano do imprio romano. Segundo Ccero, a lei romana promoveria o tratamento igualitrio entre os sujeitos que se declarassem portadores dessa lei universal, garantindo a eles a possibilidade de serem detentores de propriedade privada, da segurana militar de Roma e da possibilidade de representao igualitria tal qual um cidado romano. O problema que, aliada a essa posio cosmopolita pode-se perceber em Ccero uma dimenso imperialista que, aparentemente, mantinha fixada a esses direitos a cidadania romana. Ele nunca chegou a mencionar como seria aplicada a ideia cosmopolita aos indivduos que no eram cidados romanos ou, numa situao ainda mais complexa, se negassem a ser inclu26

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Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.31 Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.31 Brown, Garret Wallace. Moving from Cosmopolitan Legal Theory to Legal Practice: models of cosmopolitan law In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 249

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dos no Imprio Romano. Resultado: apesar de podermos observar em seus escritos uma filiao filosofia cosmopolita, na prtica Ccero parece mais vinculado a uma positivista subservincia ao conceito imperialista de obrigao legal.29 Nos sculos seguintes a ideia de uma ordem racional natural que transcende as diferenas entre os indivduos tal como proposta pelos cnicos converge com a doutrina crist da igualdade universal. A doutrina estoica da lei natural inspirou o ideal cristo de Cidade de Deus versus Cidade dos Homens de Santo Agostinho, e encontrou seu espao nas teorias modernas da lei natural de Thomas Hobbes, John Locke, Jean- Jacques Rousseau e Kant.30 Foi com Kant, porm, que a doutrina cosmopolita tomou a feio atualmente reconhecida pelo direito como a ponto de interseo no cosmopolitismo entre a filosofia poltica contempornea e a doutrina jurdica. Kant inaugura aquilo que se designa como cosmopolitismo legal. O cosmopolitismo legal pode ser entendido como uma vertente do cosmopolitismo que procura examinar como o direito internacional pode, ou deve, constituir-se e restringir-se moral e aos princpios normativos de justia global, alm de princpios cosmopolitas gerais. Possui como caractersticas trs elementos: o primeiro deles a utilizao de princpios de justia para avaliar certos aspectos fundamentais das normas internacionais existentes. A segunda caracterstica a realizao de um crtico exame das normas atuais de direito internacional e as normas cosmopolitas existentes e sua associao com as normas constitucionais existentes. O intuito aqui identificar como essas normas podem fazer parte de sistemas jurdicos internos a fim de torn-los mais cosmopolitas. A ltima das caractersticas aquela que afirma a necessidade de um novo nvel de lei que garanta a necessria segurana para a dignidade humana alm do j tradicional sistema estado-nao.31 As atuais vertentes de entendimento do cosmopolitismo podem ser denominadas de cosmopolitismo cultural onde, de uma maneira geral, a maior preocupao tentar compreender que existem princpios culturais que so universais j que certos deveres morais e obrigaes no deixariam de s-los pelo simples fato de cruzarmos fronteiras nacionais. O cosmopolitismo poltico, por sua vez, centra-se na nfase e na possibilidade de uma governana global e de uma reforma nas instituies polticas internacionais de acordo com as ideias cosmopolitas. J o cosmopolitismo cvico tem
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Brown, Garret Wallace. Moving from Cosmopolitan Legal Theory to Legal Practice: models of cosmopolitan law In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 250 Benhabib, Seyla. Dignity in Adversity: Human Rigths in troubled times. Cambridge: Polity Press, 2011. p. 05 Brown, Garret Wallace. Cosmopolitan Legal Theory. p. 254
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como preocupao a explorao de assuntos que envolvem a construo de organizaes polticas supranacionais que atuariam em prol da formao de uma cidadania cosmopolita. Cada uma dessas vertentes possui seus representantes que no necessariamente se filiam a uma nica vertente cosmopolita.32 Kant pode ser considerado como o primeiro portador desta vertente jurdica justamente porque o cosmopolitismo kantiano preocupa-se com as delimitaes morais, legais e polticas que seriam necessrias para estabelecer a chamada justia cosmopolita.33 Segundo Brown e Held essa conexo com o cosmopolitismo legal pode ser justificada:
porque ele foi o primeiro cosmopolita a esboar uma viso bastante abrangente do direito cosmopolita. No entanto, como a maioria dos cosmopolitas contemporneos, seus interesses cobriam toda uma gama do pensamento cosmopolita (....) Alm disso Kant [...] desejava acima de tudo criar um sentido universal de direito pblico cosmopolita, e por esta razo que ns podemos entender que o seu cosmopolitismo atua como um precursor importante para muitos debates contemporneos sobre justia global34

Kant, como herdeiro dos estoicos, possui com eles uma srie de aproximaes tericas. Entre aquelas que mais se destacam observamos que tanto em Kant como nos estoicos as ideias de pessoa e razo so muito prximas e, inspirado nos estoicos, Kant formula sua concepo de seres racionais que habitam uma determinada comunidade. nesta concepo estoica que est a origem da determinao de que o homem um fim em si mesmo. Essa ideia, novamente coincidindo com os estoicos, menos uma especfica proposta poltica, do que um ideal regulativo que est no corao das reflexes tanto morais quanto polticas do autor.35 Um outro ponto importante de contato entre as formulaes estoicas e Kant o papel da participao dos indivduos na formulao da lei da comunidade de seres humanos. Quando Kant enfatiza um cosmopolitismo legal, diz Nussbaum, ele segue fielmente os pontos de vista de Ccero e Marcus que, assim como o autor alemo, enfatizam que a lei um complemento ne32

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Dentres os autores podemos citar Jeremy Waldron como referncia do cosmopolitismo cultural; Ulrich Beck como representante do cosmopolitismo poltico e Martha Nussbaum como expoente do cosmopolitismo cvico Held, David and Brown, Garret Wallace. Editors Introduction. In: The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p. 03 Ver: Held, David and Brown, Garret Wallace. Editors Introduction. In: The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.09 Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.32

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cessrio ao cdigo no escrito do cdigo poltico cosmopolita36. Em Ccero, h ainda uma outra aproximao, e em ambos os pensadores percebe-se uma insistncia na importncia da justia na conduta da vida poltica e uma recusa do papel central da moralidade.37 Entretanto, as diferenas tambm podem ser notadas, dentre elas, vale destacar a no aceitao moral das conquistas coloniais, por exemplo. Outras duas grandes diferenas so observadas entres os Estoicos e Kant. Elas esto centradas na teleologia e na viso das paixes para os autores.38 Segundo Seyla Banhabib a grande inovao na doutrina cosmopolita de Kant o reconhecimento de trs nveis de direitos conectados, porm distintos - dentro do senso jurdico do termo. A lei domstica, o primeiro destes nveis, considerada a esfera positivada das relaes de direito e, segundo Kant deve estar de acordo com uma constituio republicana39 . O segundo nvel do direito est nas relaes entre os estados naes, ou seja, representado pelos tratados internacionais . A novidade dos escritos do autor aparece quando ele expe um terceiro nvel de direito, o cosmopolita, ou seja, aquela esfera do direito preocupada com as relaes entre indivduos assim como com as iniciativas polticas organizadas dentro da sociedade civil global40 Em sua obra sobre o assunto, a Paz Perptua41, Kant introduz o termo dever de hospitalidade42 que, segundo a concepo de Benhabib, importante porque toca na hiptese do indivduo que entra em contato com outra comunidade poltica organizada. Tal comunidade, por uma questo de direi36

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Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.33 Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.34 Para uma analise mais pormenorizada da diferena entre as filosofias morais e suas conseqncias nos escritos polticos de Kant ver: Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.32. Para As bases da filosofia moral do Cosmopolitismo Kantian over: Brown, Garrett Wallace. Kants Cosmopolitanism In: In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p 46 Segundo Kant, The only constitution which derives from the idea of the original compact, and on which all juridical legislation of a people must be based, is the republican. Kant, Immanuel. Perpetual Peace: A Philosophical Sketch, 1795. Ver: http:// www.thinkingwithhistory.net/continuing-studies/ Kant,%20Toward%20Pepetual%20Peace.pdf Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 21. Para mais detalhes sobre o texto e sua relao com o direito internacional ver: Nour, Soraya. A paz perptua de Kant: filosofia do direito internacional. So Paulo: Martins Fontes, 2004. Segundo a autora o direito cosmopolita apresentado por Kant como uma das condies positivas para a paz. A autora relata os mesmos princpios do dever de hospitalidade mas, ao contrrio de Benhabib, no nomeia o princpio. p 54-58. Mais uma aproximao do autor com o pensamento de Ccero. Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.34
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to, deve permitir que todo hspede demande do estado no qual se encontra o direito de residncia, que, por sua vez, no poderia ser recusado. Neste caso, relata a autora, para Kant, no se trata de uma gentileza ou uma virtude daquele povo, mas sim - e a que reside a novidade cosmopolita - de um direito garantido pelo fato fundamental de se tratar de um ser humano.43 H, neste discurso de hospitalidade, uma transferncia de uma linguagem moral para uma linguagem jurdica, diz Benhabib, que desloca o indivduo de uma comunidade universal moral da qual ele parte para um status jurdico dentro de uma sociedade civil mundial44 O dever de hospitalidade est situado na fronteira com a poltica e delimita o espao civil que regula as relaes entre os membros estrangeiros e nacionais de uma comunidade. Segundo Benhabib, ele ocupa um espao entre os direitos humanos e os direitos civis e polticos, entre o direito oriundo da humanidade de um indivduo e os direitos que so resultados do fato do sujeito fazer parte de uma determinada sociedade na qualidade de cidado45. O direito de hospitalidade implicaria, enfim, uma demanda moral com potenciais consequncias jurdicas em que essa obrigao dos estados em conceder a residncia temporria aos estrangeiros estaria ancorada na ordem republicana cosmopolita.46 Um ponto fundamental abordado por Benhabib sobre o cosmopolitismo kantiano a sua preocupao com possveis atos imperialistas que as potncias econmicas europeias poderiam cometer j no momento da expanso comercial ocorrida no sculo dezoito.47 Para Kant, a conquista colonial era, ao contrrio do que os estoicos defendiam, inaceitvel.48 Se, por um lado, ele defendia e justificava a expanso comercial e martima do capitalismo em seu tempo, por outro, ele no apoiava o eurocentrismo europeu.49 O legado kantiano sem dvida tem at hoje um papel de destaque como fundamento filosfico dos mais diversos autores que adotam o cosmpolitismo jurdico; entre eles, Habermas, Waldron, Nussbaum e Appiah, optamos por analisar um autor que possui sua prpria teoria cosmopolita jurdica e traz consigo novas e interessantes ponderaes: Seyla Benhabib.
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Benhabib, Seyla. The Rights of Others. Cambrisge: Cambridge University Press, 2004. p. 26 Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 149 Benhabib, Seyla. The Rights of Others. Cambrisge: Cambridge University Press, 2004. p. 21 Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 23 Segundo o historiador ingls Eric Hobsbawm, j naquela poca, a intricada rede da economia mundial internacional j permitia que at mesmo as reas geograficamente mais remotas tivessem relaes direta e no apenas literarias com oresto do mundo Hobsbawm, Eric. A era do capital. 14 Edio. So Paulo: Paz e Terra, 2009 p.96 Para detalhes da expanso comercial e imperial Europia ver do mesmo autor. A Era dos imprio,So Paulo: Paz e terra, 2009. Nussbaum, Martha C. Kant and Cosmopolitanism. In: Held, David and Brown, Garret Wallace(org). The Cosmopolitanism reader. Cambridge: Polity Press, 2010. p.34 E sentido contrrio ver: Harvey, David. Cosmopolitanism snd Geographies of Freedom. New York: Columbia University Press, 2009.

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3. UM EXEMPLO DO COSMOPOLITISMO JURDICO CONTEMPORNEO: SEYLA BENHABIB 3.1. A interao democrtica de Seyla Benhabib:
O cosmopolitismo de Benhabib bebe da fonte kantina em diversos aspectos. Fiel, assim como Kant, aos princpios de uma normativa internacional superior aos estados, a autora, nas palavras de Robert Post, percebe que o grande desafio dos nossos dias a construo de uma teoria jurisprudencial que seja hbil em reconciliar o universalismo dos direitos humanos com a particularidade da lei positiva50. Em Kant a autora encontra a resposta pra essa questo. No desenvolvimento de uma teoria que afirmava a necessidade da construo e solidificao de uma lei superior, que estaria acima das naes, e que protegeria todos os indivduos, Kant funda sua teoria cosmopolita e encontra em Benhabib uma aliada na tese que ela designa como The Law of World Citizenship Shall be Limited to Conditions of Universal Hospitality51 A autora tambm se filia a Kant quando salienta que a lei domstica de um determinado estado deve ser republicana e que a lei de hospitalidade kantiana interage com a autoridade democrtica de uma determinada lei positiva comum. Talvez uma das inovaes mais interessantes da autora esteja exatamente a: no ponto de interseo entre lei comum e a lei de hospitalidade. Segundo Benhabib, por possurem esferas pblicas transparentes, as democracias so capazes de traduzir as vises ticas dos cidados em leis internas dos estados.52 Seria a democracia, juntamente com a Repblica, o alicerce e solo frtil dentro dos estados naes para a possibilidade da efetivao das leis de hospitalidade e, por sua vez, do cosmopolitismo jurdico por ela apregoado. Segundo Benhabib, a democracia ocupa um papel central porque atravs da sociedade civil global que identificamos as foras que possuem a autoridade para a efetivao das normas cosmopolitas53. Essas foras, observa ainda a autora, esto firmemente comprometidas com as ideias de que estrangeiros legais ou ilegais devem ser tratados de acordo com as direitos humanos bsicos.54

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Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 16 Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 03 Interessante observar as anlises de Robert Post sobre a construo filosfica de Benhabib. Para mais detalhes ver: Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. Notadamente sua parte introdutria. Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 71 Ver: Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 03
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A grande novidade trazida pela autora, entretanto, reside no processo denominado por ela de Democratic Interation ou interao democrtica. Interao democrtica , segundo a autora, uma considerao idealizada de legitimidade poltica sendo conceituada como:
Um termo que uso para descrever a forma como a unidade e a diversidade dos direitos humanos decretada e novamente decretada nas esferas pblicas, no s nas assembleias e tribunais, mas muitas vezes de forma mais eficaz atravs de movimentos sociais, atores da sociedade civil e organizaes transnacionais que trabalham alm das fronteiras55

Esse processo baseado na liberdade comunicativa e compreende que a liberdade de expresso e associao no so apenas direitos de cidadania, mas condies cruciais para o reconhecimento dos seres humanos como indivduos que acreditam, baseados em boas razes particulares, que vivem em ordem polticas legtimas56. Para a autora, somente se os indivduos forem tidos como autores da normas e no como meros sujeitos da lei, pode a contextualizao e interpretao dos direitos humanos, emergida de um processo livre e democrtico de formao de opinio, terem credibilidade. O conceito idealizado de interao democrtica possui dois componentes: um emprico57 e outro normativo. O componente normativo do conceito deriva das restries que determinado discurso tico impe sobre qualquer processo deliberativo. Como resultado, se o dilogo realizado com o intuito de contribuir na interao democrtica no possuir a maior participao inclusiva possvel de todos aqueles interessados, h uma ilegitimidade que ir transformar o processo em injusto em face da ausncia da participao igualitria necessria.58 A interao democrtica no est preocupada com quais normas sero vlidas para os seres humanos em todos os tempos e lugares. O que lhe interessa a pergunta: em nossa viso moral, poltica e em nossos compromissos constitucionais como povo e em nossas obrigaes internacionais, quais sero as decises coletivas que podem ser ao mesmo tempo justas e legtimas?59 O que a autora busca a justia democrtica atravs desta interao.

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Benhabib, Seyla. Dignity in Adversity: Human rights in troubled times. Cambridge: Polity Press, 2011. p. 15 Benhabib, Seyla. Dignity in Adversity: Human rights in troubled times. Cambridge: Polity Press, 2011 p. 15 Para mais detalhes sobre o componente emprico ver: Benhabib, Seyla. Dignity in Adversity: Human rights in troubled times. Cambridge: Polity Press, 2011 Benhabib, Seyla. Dignity in Adversity: Human rights in troubled times. Cambridge: Polity Press, 2011. p. 151 Benhabib, Seyla. Dignity in Adversity: Human rights in troubled times. Cambridge: Polity Press, 2011. p. 152

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Essa interao requer fronteiras porosas onde possvel que todos os indivduos que ocupam aquele espao territorial, mesmo estrangeiros, possam se tornar residentes e de residentes possam se tornar cidados, ou seja, possam ter voz. O que a interao democrtica prope no deixa de ser uma dialtica entre direitos e identidades. Ao dar poder aos os indivduos atravs do direito de manifestao, independentemente de suas origens, a interao democrtica ultrapassa o clssico binmio sociolgico entre estrangeiros e nacionais, entre cidados e imigrantes, reafirmando que essa diviso muito mais fluida do que inicialmente se poderia imaginar.60 Esse novo panorama reorganiza a democracia interna dos estados, reproduz-se num sistema republicano com claras caractersticas de autodeterminao de sociedade multinacional, de onde surgiro decises mais legtimas do que nunca e que, por fim, sustentaro todas as normativas cosmopolitas que, ao serem legitimadas por esse processo iniciado atravs do dilogo e da interao democrtica, podem criar, sem dvida, um conjunto de princpios jurdicos construdos moralmente, com um universo de sentidos, valores e relaes sociais, todos eles representando um cosmopolitismo jurdico at ento no detentor desta fora jurdica legtima.61

4. CONCLUSO
O desenvolvimento do termo cosmopolitismo chegou ao direito e, com isso, deixou de ser apenas uma pretenso filosfica. Alcanando ideais normativos foi incorporado em diversas legislaes internacionais e teve com Kant seu grande terico moderno. A escola kantiana at hoje segue buscando o desenvolvimento do cosmopolitismo jurdico e sua expanso nos documentos normativos. Textos como os da Organizao das Naes Unidas, diversos tratados de Direitos Humanos e de Direito Humanitrio seguem refletindo o ponto de vista do cosmopolitismo jurdico que, apesar de severas crticas, continua ainda hoje sendo o fundamento terico de grande parte do direito internacional ocidental. Compreender as origens, o desenvolvimento e os movimentos que levaram o cosmopolitismo ao centro do pensamento de uma srie de autores contemporneos, aqui representados por Seyla Benhabib, tarefa fundamental para que essa teoria filosfica e jurdica seja estudada, entendida, e s assim, bem questionada.

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Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 68 Benhabib, Seyla. Another Cosmopolitanism. Oxford: Oxford University Press, 2006. p. 72
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NUSSBAUM. Martha C. Frontiers of Justice. Cambridge: Haverd University Press, 2007.

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A GLOBALIZAO DOS SERVIOS JURDICOS, O GATS E OS PROVIMENTOS N 91/2000 E N 129/2008 DO CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL
Gustavo Ferreira Ribeiro Olavo Soares Bastos
Resumo Trata este artigo da liberalizao dos servios jurdicos no mbito do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS), da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Estimado como um mercado bilionrio, a liberalizao dos servios jurdicos pelo GATS foi alvo de crticas generalizadas, no obstante as flexibilidades do Acordo. Na prtica, aps quase duas dcadas de sua vigncia, pouco se evoluiu, por ele, em termos de liberalizao de servios jurdicos, sendo a maioria dos Membros conservadores no nvel de compromissos assumidos pelos GATS, caso, inclusive, do Brasil. Para abordar o tema, inicialmente, o artigo introduz as normas do GATS relevantes para esta discusso. Em seguida, apresenta-se o cenrio da liberalizao dos servios jurdicos na OMC. Por fim, analisa-se o caso brasileiro, relacionando-o com a discusso internacional e a interna. Especificamente, procede-se ao cotejamento dos Provimentos n. 91/2000 e n. 129/2008 do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) com as normas do GATS. Palavras-chave GATS. Servios Jurdicos. OMC. Liberalizao. Ordem dos Advogados do Brasil. Abstract This paper deals with the liberalization of legal services through the General Agreement on Trade in Services (GATS) of the World Trade Organization (WTO). With market estimates of billions of dollars, the liberalization of legal services has been comprehensively criticized, though the existence of flexibilities along the Agreement. In practice, after almost two decades of GATS, very little has been achieved in terms of liberalization. The majority of Members has been conservative about the level of subscribed commitments under the GATS, including Brazil. To tackle those points, this paper introduces the relevant norms of the GATS. Then, it presents the liberalization scenario at the WTO. Finally, the Brazilian case is analyzed considering the connection between the international and domestic debate. Specifically, it discusses the relationship be-

Professor do Programa de Mestrado e Doutorado do UniCEUB Braslia. Doutor em Direito (Indiana University Bloomington). Ex-bolsista Capes/Fulbright. Advogado. Aluno Especial do Programa de Mestrado do UniCEUB Braslia. Bacharel em Direito (UFAL). Advogado.
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tween Regulations n. 91/2000 and n. 129/2008 of the Federal Counsel of the Brazilian Bar Association (CFOAB) and the GATS rules Keywords GATS, Legal Services, WTO, Liberalization, Brazilian Bar Association.

1. INTRODUO
A atividade do profissional da rea jurdica reconhecidamente complexa e requer que ele detenha, alm da tcnica prpria, o conhecimento dos valores sociais, ticos, polticos e econmicos do seu sistema. Ao mesmo tempo, as relaes de negcios, impulsionadas por meio do comrcio internacional e investimentos estrangeiros, exigem profissionais com conhecimentos envolvendo, muitas vezes, mltiplas jurisdies. Alia-se a este fenmeno ligado demanda de mercado, o interesse de bancas de advocacia com atuao internacional, pelo lado da oferta, em um mercado de cifras bilionrias. Apontado, em sua origem, como um dos acordos mais polmicos da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), as negociaes para a liberalizao dos servios jurdicos, no mbito do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (GATS), interpenetram, exatamente, esta discusso. Em uma verso extremada, seria o Acordo, supostamente, protagonista de impactos nefastos no comrcio internacional de servios.1 Estes impactos poderiam ser irradiados, inclusive, na liberalizao dos servios jurdicos.2 Os defensores da liberalizao, por outro lado, invocam os tradicionais bene1

Os crticos ao GATS prenunciavam o desmantelamento de todo e qualquer tipo de servio pblico, pela letra do Acordo. Veja-se BARLOW, Maude. The Last Frontier. Disponvel em: <http://www.ratical.org/co-globalize/lastfront.html>. Acesso em: 06 Mai. 2013. GEORGE, Susan. Le Monde Diplomatique. State Sovereignty Under Threat: Globalising designs of the WTO. Ed. Julho de 1999. Disponvel em: <http://mondediplo.com/1999/07/05george>. Acesso em: 06 Mai. 2013. Para uma discusso, com argumentos de ambos os lados, no setor de educao, veja-se: RIBEIRO, Gustavo F. Afinal o que a Organizao Mundial do Comrcio tem a ver com a educao superior? Revista Brasileira de Poltica Internacional, Vol. 49, N. 2, (2006). Segundo um autor, a livre movimentao dos servios jurdicos, como o de advogados e consultores jurdicos, poderia afetar a proteo de interesses fundamentais da sociedade, como o acesso justia e a preservao do sistema poltico-legal de um pas. A concluso deriva de dois argumentos. Primeiramente, as peculiaridades que envolvem o sistema jurdico e o complexo de normas que regem o ordenamento de determinado pas devem ser de conhecimento dos profissionais que pretendem atuar no Direito, e justamente por essa razo que associaes de classe e Ordens de Advogados so criadas, pois visam garantir que os profissionais que representaro interesses de terceiros perante cortes nacionais detenham conhecimento tcnico suficiente para que a prestao jurisdicional seja a mais eficiente possvel, e que assim no restem frustrados interesses legtimos. Em segundo lugar, as decises emanadas dos Tribunais Judiciais formam precedentes jurisprudenciais e, dependendo da repercusso e importncia do caso, passam a ser vinculantes e interferem diretamente no sistema polticojurdico do pas. Veja-se PATON, Paul D. Legal Services and the GATS: Norms as Barriers to Trade. Disponvel em: http://ssrn.com/abstract=1262054. Acesso em: 31 Jan. 2013.

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fcios econmicos que o comrcio internacional como um todo proporciona, como a maior concorrncia no mercado de servios jurdicos e a consequente reduo de preos aos clientes. Mais do que apontar possveis efeitos (negativos ou positivos) sobre a liberalizao dos servios jurdicos, este artigo se prope a investigar esta temtica dentro dos seguintes contornos. Inicialmente, introduzem-se as normas relevantes do GATS para esta discusso, assumindo-se que aps duas dcadas de vigncia, o Acordo j no seja um renomado desconhecido no meio acadmico. Em seguida, apresenta-se a discusso da liberalizao dos servios jurdicos na OMC, destacando-se relatrio do Secretariado da organizao, de 2010, como principal fonte para os apontamentos.3 Por fim, analisa-se a conexo entre a discusso internacional e a interna, brasileira. Neste sentido, perfaze-se anlise dos Provimentos n. 91/2000 e n. 129/2008 do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB).4 Disciplinam os Provimentos, respectivamente, o exerccio da atividade de consultores e sociedades em direito estrangeiro no Brasil e a inscrio de advogados portugueses na OAB. Inova o artigo no s na cobertura material e temporal da temtica, mas tambm ao traar possveis rumos da discusso. Sugere-se que a hiptese do uso do GATS para forar uma liberalizao desavisada, de cima-parabaixo, temor que rondava alguns Membros e associaes de classe de advogados, descomedida. O Acordo pode, muito mais, ser utilizado como mecanismo de transparncia regulatria entre os Membros, embora nem mesmo esteja cumprindo esta funo, atualmente. Corrobora para este cenrio a atual inrcia das negociaes comerciais multilaterais em termos de novos avanos liberalizantes.

2. OS SERVIOS JURDICOS NO GATS

Esta seo introduz os principais conceitos utilizados no GATS para que se possa entender a dinmica das negociaes do Acordo, bem como a posio dos Membros da OMC - descrita subsequentemente no artigo. Iniciase com a classificao dos servios jurdicos (tipos de servios e modos de prestao) e perpassam-se suas principais.

Organizao Mundial do Comrcio. Legal Services: Background Note by the Secretariat. S/C/ W/318 (14 Jun. 2010). Este documento foi precedido por dois outros. O primeiro, ainda poca do GATT-1947, foi escrito durante a Rodada Uruguai (MTN.GNS/W/67 de 25 Ago. 1989). O segundo de 1998. Organizao Mundial do Comrcio. Legal Services: Background Note by the Secretariat. S/C/W/43 (06 Jul. 1998). Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Provimento n. 91/2000. 13 Mar. 2000.
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2.1. Classificao e modos de prestao dos servios jurdicos

O GATS, apoiando-se na conhecida sistematizao feita pelas Naes Unidas contida na Central Product Classification (CPC)5, classifica os servios jurdicos como espcie do gnero servios profissionais; o ltimo como espcie do gnero servios comerciais.6 Em 2005, visando conferir maior uniformidade e preciso para as negociaes internacionais, foi elaborada a Declarao Conjunta em Servios Jurdicos (Declarao Conjunta), por onze Membros da OMC.7 Dentre eles a Unio Europeia, Estados Unidos, Japo, Chile e Coreia. Na Declarao, destacou-se a importncia do uso de uma classificao mais ampla que a do CPC, como a utilizada pela International Bar Association (IBA).8 A referida taxonomia identifica seis spcies de servios jurdicos:
1. Consultoria/Representao em Direito domstico;

2. Consultoria/Representao em Direito do pas de origem ou de terceiro pas; 3. 4. 5. 6. Consultoria/Representao em Direito Internacional; Servios de documentao legal ou certificao; Outros servios de consultoria ou informao; Servios de arbitragem e mediao internacional.9

Como se ver adiante, o prprio Secretariado da OMC reconhece que a classificao das Naes Unidas para servios jurdicos foi seguida pelos Membros de forma discreta. Apenas treze Membros a utilizam em suas listas
5

A lista de servios do GATS tem como base a classificao adotada pela Diviso de Estatsticas das Naes Unidas no documento Provisional Central Product Classification (Provisional CPC). O Provisional CPC, como um padro internacional, foi desenvolvido para servir de instrumento para a elaborao de estatsticas mundiais buscando harmonizar a classificao de produtos (bens e servios), com foco principal na estatstica econmica. Atualmente, o Provisional CPC (1990) encontra-se em sua quarta verso denominada CPC Verso 2, de 2008. OMC. S/C/W/ 318, 2010, para. 29. Por motivos bvios, a expresso servios comerciais profissionais jurdicos substituda por servios jurdicos, ao longo do artigo. Organizao Mundial do Comrcio. Joint Statement on Legal Services. TN/S/W/37 (24 Fev. 2005). Segundo informaes da IBA, A International Bar Association (IBA), fundada em 1947, a principal organizao mundial dos profissionais militantes no Direito e das ordens e associaes de advogados. Seu quadro de associados integrado por mais de 40.000 advogados e quase 200 ordens e associaes de classe, estendendo-se atravs de todos os continentes. Disponvel em: <http://www.ibanet.org/About_the_IBA/intro_portuguese.aspx>. Acesso em: 06 Mai. 2013. No Brasil, constam, ainda, no site da IBA, as seguintes associadas: o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o Centro de Estudos das Sociedades de Advogados (CESA), o Instituto dos Advogados do Rio Grande do Sul e a Associao dos Advogados de So Paulo (AASP). Disponvel em: <http://www.ibanet.org/barassociations/BIC_ Americas.aspx>. Acesso em: 06 Mai. 13. TN/S/W/37.

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de compromissos de liberalizao. Mais de sessenta pases, por sua vez, preferiram recorrer a classificaes com variantes, como a proposta na Declarao Conjunta.10 Quanto classificao em si, suas expresses merecem ateno, pois relaciona-se com origem do prestador e a materialidade do direito com que lida. Os termos direito domstico, do pas de origem, de terceiro pas e em direito internacional so, respectivamente, tradues de host, home ou foreign, third-law e international law. Por exemplo, caso permitido, um advogado brasileiro prestando uma consultoria em direito brasileiro no exterior estaria, sob o ponto de vista daquele pas estrangeiro, versando sobre direito brasileiro (home). Nesta qualidade, a expresso consultor em direito estrangeiro (Foreign Legal Consultant FLC) tambm utilizada recorrentemente. Se estivesse, por outro lado, atuando em matria do direito daquele pas, tratar-se-ia de uma atuao em direito domstico (host). A prestao11 de qualquer um dos servios jurdicos, no mbito do comrcio internacional de servios, pode se dar segundo outra classificao no menos notria presente no GATS: os quatro modos ou modalidades de prestao de servios. So eles: o transfonteirio, o consumo realizado no exterior, a presena comercial e a presena de pessoas fsicas. No mbito dos servios jurdicos, Shin Tang e Pupo traam os seguintes paralelos:
O modo 1 ocorre nas situaes em que advogados estrangeiros elaboram pareceres, informaes ou outros trabalhos de natureza legal, enviando-os do exterior para o territrio de um Membro por meio postal, telefnico ou eletrnico. Atualmente, essa atividade constitui um dos modos mais comuns de prestao de servios jurdicos, na medida em que geralmente os prprios advogados nacionais so clientes dos servios estrangeiros, sem envolver diretamente clientes nacionais. O modo 2, que envolve o consumo no exterior, pode dar-se nos casos em que o individuo ou empresa nacional de um Membro utiliza, fora de seu pas, servios de advogados estrangeiros. [...] O modo 3, por sua vez, caracteriza-se pela presena comercial de escritrios de advocacia estrangeiros, geralmente representados por filiais. As maiores barreiras de acesso ao mercado de servios jurdicos guardam forte relao com esse modo de prestao. O modo 4, que pressupe a presena de pessoas fsicas, seria o caso de advogados estrangeiros prestarem servios no territrio
10 11

OMC. S/C/W/318, 2010, para. 35. O conceito de prestao de servio amplo e inclui a produo, distribuio, comercializao, venda e entrega de um servio. GATS, art. XXVIII, (b).
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de um Membro. Ao contrrio do modo I, que se refere ao produto dos servios, o modo 4 refere-se aos prprios prestadores de servios. [...].12

No item seguinte, aborda-se o que o GATS impe como obrigaes significativas aos Membros da OMC e que se aplicam aos quatro modos de prestao. Como reconhecido na literatura, o GATS um dos acordos mais flexveis, em termos da amplitude das obrigaes impostas.

2.2. Tratamento no discriminatrio no GATS

A estrutura legal do comrcio internacional apia-se em clusulas comuns de no-discriminao. As tradicionais clusulas de Tratamento da Nao Mais Favorecida (TNMF) e a de Tratamento Nacional (TN) possuem, entretanto algumas particularidades no GATS, como fruto das incertezas que cercavam a regulao de um tema de pouco domnio, ento, da maioria dos Membros da OMC; o comrcio de intangveis. No caso do TNMF, que visa estender os benefcios concedidos ao prestador de servios de um Membro aos prestadores de servios dos demais Membros do Acordo, um Membro no se obriga a cumpri-la, se tiver feito uma exceo no Anexo sobre as Isenes ao Artigo II, parte integrante do GATS (Art. II.2 do GATS).13 Esta possibilidade ficou conhecida como a utilizao de uma lista negativa pelos Membros. Poucos Membros a utilizaram. Quanto ao TN, pretende a clasula que todo Membro conceda, ao servio (e prestadores de servios) de qualquer outro Membro, tratamento no menos favorvel que a seus nacionais. Entretanto, de notar que, pela interpretao literal do dispositivo no GATS, a clusula do TN s tem aplicao para os setores negociados em listas de compromissos especficos (Art. XVII e XX do GATS). Reflete-se a dinmica do que se denomina uma lista positiva: somente se aplica a clusula do TN para os setores inscritos na lista nacional de compromissos especficos que, ainda, podem estar sujeitos s condies ali especificadas.14 Reside, neste ponto, uma das principais flexibilidades do Acordo.
12

13

14

TANG, Yi Shin; PUPO, Rodrigo Lus. Servios Jurdicos e o GATS. In: CELLI JUNIOR, Humberto. Comrcio de servios na OMC. 2 Ed. Curitiba: Juru, 2006, p. 262. Observe-se a impropriedade tcnica do termo isenes, utilizada na traduo oficial do tratado. GATS, art. II, 2. O termo excees reflete melhor o sentido na regra. Os Membros deveriam fazer uso desta possibilidade antes da entrada em vigor do Acordo, ou conforme dinmica prpria, uma vez ele vigente. Veja-se arts. 1-7 do Anexo Sobre Isenes das Obrigaes do Artigo II. GATS, art. XVII, 1: Nos pases inscritos em sua lista, e salvo condies e qualificaes ali indicadas, cada Membro outorgar aos servios e prestadores de servio de qualquer outro Membro, com respeito a todas as medidas que afetem a prestao de servios, um tratamento no menos favorvel do que aquele que dispensa a seus prprios servios similares e prestadores de servios similares. (Grifou-se).

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Tomando-se o exemplo dos servios jurdicos, caso um Membro no tenha feito qualquer inscrio de compromissos neste setor, em qualquer modalidade (transfronteiria, consumo realizado no exterior etc.) isto significa dizer que este no precisa conceder tratamento nacional ao prestador de servio estrangeiro; no caso, ao advogado e ao escritrios estrangeiros, em qualquer modalidade.15 E mesmo que tenha feito a inscrio, poder, mesmo, impor termos, limitaes e condies especificadas em sua lista, escolhendo, novamente, em quais modalidades as condies se aplicam. Por exemplo, condies em relao a limites sobre o nmero de prestadores de servios ou, mesmo, medidas que exijam ou restrinjam tipos especficos de pessoa jurdica ou de empreendimento conjunto por meio dos quais um prestador de sevio possa prestar um servio.16 O GATS possibilita, assim, que os Membros dosem, relativizem e calibrem a amplitude das obrigaes a que se comprometem pelo Acordo. Estas, eventualmente descumpridas, ensejariam a responsabilizao dos Membros no sistema de soluo de controvrsias da OMC.

2.3. Regulao Domstica, Reconhecimento da Qualificao ou Experincia dos Prestadores Estrangeiros

A teoria econmica moderna enumera motivos, como a correo da falha de mercados e o cumprimento de objetivos especficos de poltica domstica (proteo ao consumidor, qualidade mnima, acesso universal, entre outros), para a regulao dos mercados. O GATS ao longo de seu texto temperado pela tenso intrnseca entre a liberalizao e a manuteno do poder regulatrio (regulao domstica), ou a manuteno do policy space dos Membros sobre servios. Note-se que o prembulo do Acordo resguardou o direito dos Membros de regulamentar e de introduzir novas regulamentaes sobre servios dentro de seus territrios para atingir os objetivos nacionais [...] e a necessidade particular de os pases em desenvolvimento exercitarem tal direito.17 Ao mesmo tempo, o art. VI:4 do GATS estabeleceu um mandato para que o Conselho de Comrcio de Servios (CCS), rgo da estrutura da OMC, envidasse esforos em disciplinar a matria com olhos na no constituio de obstculos desnecessrios ao comrcio de servios. Alm disso, de que estas regulaes no fossem mais gravosas que o necessrio para assegurar a qualidade do servio. Formou-se assim um Grupo de Trabalho em Regulamenta15

16 17

Naturalmente, sem se adentrar uma anlise do que o direito interno do Membro possa prever na matria. A nica ilao feita aqui que, no se adotando um compromisso especfico, no h uma obrigao jurdica internacioal de conferir TN por fora do GATS. Art. XVI(a) e (e) do GATS. GATS, Prembulo.
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o Domstica (WPDR, em ingls) desde os primrdios do GATS, embora, at o momento, no haja um texto acordado sobre o assunto.18 Para os servios jurdicos aplica-se ainda a norma especfica do art. VI:6 que abarca servios profissionais. Estabelece o dispositivo que [n]os setores em que sejam assumidos compromissos concernentes a servios profissionais, cada Membro estabelecer procedimentos adequados para verificar a competncia dos profissionais de qualquer outro Membro. E sobre a questo envolvendo competncia profissional, o GATS contm outros comandos relevantes. O art. VII do GATS perfila regras sobre reconhecimento de prestadores de servios estrangeiros, ao dispor que
[p]ara efeito do cumprimento, no todo ou em parte, de suas normas e critrios para a autorizao, licena ou certificao de prestadores de servios, e sujeito s disposies do pargrafo 3, um Membro poder reconhecer a educao ou experincia adquirida, os requisitos cumpridos ou as licenas ou certificados outorgados em um determinado pas. Este reconhecimento poder efetuar-se mediante a harmonizao ou de outro modo, poder basear-se em acordo ou convnio com o pas em questo ou 19 poder ser outorgado de forma autnoma. (grifou-se).

O pargrafo 3, mencionado, por sua vez, estabelece que

[n]enhum Membro outorgar o reconhecimento de maneira que constitua um meio de discriminao entre pases na aplicao de suas normas e critrios para a autorizao, certificao ou concesso de licenas aos provedores de servios, ou uma restrio 20 encoberta ao comrcio de servios.

Ademais, o GATS dispe que todo Membro

[...] conceder oportunidades adequadas aos demais Membros interessados para que negociem sua adeso a tal acordo ou convnio ou para que se negociem com aqueles outros comparveis. Quando um Membro outorgar o reconhecimento de forma autnoma, conceder aos demais Membros oportunidade adequada para que demonstrem que a educao, a experincia, as licenas ou os certificados obtidos em seu territrio devem ser objeto de 21 reconhecimento. (grifou-se).

Interpretando-se literalmente o GATS, observa-se que ele, na verdade, no contm nenhum dispositivo que obrigue qualquer Membro a reconhecer
18

19 20 21

Para uma anlise de atuao do grupo at 2008, veja-se SAYEG, Fernanda Manzano. Regulao Domstica e o GATS. In: CELLI JUNIOR, Humberto; SAYEG, Fernanda Manzano. (Org.). Comrcio de Servios, OMC e Desenvolvimento. So Paulo: IDCID, 2008, p. 62-70. GATS, art. VII: 1. GATS, art. VII: 3. GATS, art. VII, 2.

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prestadores de servios estrangeiros; por exemplo, reconhecer automaticamente as qualificaes de advogados estrangeiros. Um Membro pode reconhecer, via harmonizao de legislao, acordo, convnio, ou mesmo de forma unilateral, determinados ttulos de prestadores de servios de outros Membros. O Acordo faz, entretanto, duas ressalvas: (i) o reconhecimento no deve constituir um meio de discriminao entre pases; (ii) e o Membro que outorgue tal reconhecimento conceda oportunidades adequadas ao demais Membros para que tambm tenham suas qualificaes ali reconhecidas.

2.4. Transparncia
Com relao transparncia, como ponto de partida, vale observar que, embora no seja enumerado tipicamente como uma obrigao de prover transparncia, as prprias listas de compromissos cumprem, em algum grau, esta funo. Trata-se de aspecto fundamental do Acordo, pois que as barreiras ao comrcio internacional de intangveis so tipicamente regulatrias. Mais especificamente, h que se destacar a obrigao de transparncia prevista no art. III do GATS, in verbis:
Cada Membro deve informar o Conselho para o Comrcio de Servios prontamente ou pelo menos uma vez por ano da introduo ou modificao de quaisquer novas legislaes, regulamentaes ou normas administrativas que afetem significativamente o comrcio de servios coberto por seus compromissos especficos assumidos sob este Acordo.22 (grifou-se).

Anlises recentes do conta, entretanto, que a maioria dos Membros no vem cumprindo esta obrigao. Nos dizeres de Hoekman e Mattoo conta-se nas mos as notificaes feitas pelo Canad, Unio Europeia e Estados Unidos, de forma conjunta. Ironicamente, aludem os autores que a Albnia notificou 120 medidas em 10 anos.23 Por outro lado, sugere-se que, face os entraves negociadores na atual rodada Doha e a sensibilidade regulatria em servios profissionais, como os jurdicos, a utilizao do GATS como mecanismo de transparncia possa ganhar impulso. Embora no desenvolvido em maior profundidade, esta uma tendncia que se nota entre os Membros da OMC, em outras matrias sensveis. Por exemplo, nas discusses sobre regionalismo e compatibilidade dos arran22 23

GATS, art. III, 3. HOEKMAN, B.; MATTOO, Aaditya. Services Trade Liberalization and Regulatory Reform: Re-invigorating International Cooperation. Policy Research Working Paper 5517. World Bank: 2011, p. 4-5.
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jos preferenciais com o art. XXIV do GATT. Mais do que novos casos trazidos ao sistema de soluo de controvrsias, vem-se destacando o aprimoramento do mecanismo de notificao dos acordos preferenciais. Em que medida estas obrigaes de transparncia deixaro de ser mera retrica no GATS, continua uma questo em aberto.

3. MERCADO JURDICO INTERNACIONAL, DINMICA COM OS CLIENTES E POSIO DOS MEMBROS NA OMC
Como introduzido, a troca em servios jurdicos tem crescido em decorrncia da internacionalizao das economias. Cada vez mais, clientes e advogados se deparam com transaes envolvendo jurisdies mltiplas. Esta seo apresenta uma estimativa sobre o mercado de servios jurdicos internacionais, a dinmica escritrio-cliente, neste contexto, e os compromissos estabelecidos pelos Membros nas listas do GATS.

3.1. Relevncia do Mercado e Dinmica Prestador-Cliente

Quanto ao tamanho dos mercados, dados agregados estimam que as trocas comerciais globais de servios jurdicos no ano de 2008 representaram uma quantia de 581 bilhes de dlares, com crescimento anual de 5% no perodo de 2004-2008. 24 Mantido esta tendncia, poder-se-ia avaliar este mercado em cerca de 742 bilhes (2013). Nos nmeros de 2008, uma segmentao do mercado jurdico por regio geogrfica demonstra que as Amricas respondem por 54% dos servios prestados, seguido pela Europa, com 36,5% e a sia-Pacifico com 9,4%. Os maiores prestadores de servios jurdicos globais so os Estados Unidos e o Reino Unidos que encabeam a lista dos cem maiores escritrios jurdicos do mundo tanto em volume de negcios, quanto em nmero de advogados e nmero de filiais pelo globo. Alguns escritrios da Frana, Espanha, Holanda, Austrlia e Canad tambm aparecem na lista dos cem maiores do mundo, mas a participao dos EUA e do Reino Unido a mais significativa.25 Por questes de conveno estatstica, os dados de trocas comerciais do setor refletem majoritariamente as modalidades 1 e 2, isto , a prestao transfronteiria e o consumo no exterior.26 Alm disso, salienta-se que os servios jurdicos prestados em bases governamentais (juzes, notrios, ana-

24 25 26

OMC. S/C/W/318, 2010, para. 4. Idem, para. 5-10. Idem, para 7-8.
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listas e servidores pblicos em geral) no entram na grandeza dos nmeros, pois no so computados como servios jurdicos para fins comerciais.27 As demandas envolvendo jurisdies estrangeiras normalmente advm de clientes corporativos que fazem negcios transfronteirios e preferem confiar nos servios dos profissionais que j esto familiarizados com a empresa e podem garantir servios de alta qualidade. Assim, os escritrios jurdicos que recebem essas demandas passam a atuar tambm em outro pas. Essa tendncia observada nos escritrios internacionais de advocacia ficou conhecida como follow your client.28 A nota do secretariado observa ainda que ao longo do tempo e dependendo do desenvolvimento do mercado, os escritrios jurdicos internacionais podem modificar sua estrutura, saindo do modelo siga seu cliente e passando a servir tambm o mercado local.29Ademais, nos pases que possuem restries veladas para que advogados estrangeiros exeram o procuratrio judicial, os escritrios terceirizam o servio jurdico atravs de parcerias com escritrios locais ou mediante a contratao de advogados que so nacionais do pas em que se pretende prestar o servio.

3.2. Lista de Compromissos dos Membros

A nota do Secretariado da OMC indica que 76 Membros haviam assumido compromissos em servios jurdicos at 2010. Isto representa pouco menos da metade dos atuais 159 Membros.30 O maior nmero de compromissos verificado em servios de consultoria no direito do pas de origem (FLC, como apontado). Sessenta e nove dos Membros inscreveram compromissos, com esta possibilidade, no modo transfronteirio (modo 1) ou presena comercial (modo 3). J, ao se considerar a prtica de consultoria do direito local (host country) o nmero cai para menos da metade, em qualquer um dos modos de prestao.31 Interessante aspecto da Nota indica que praticamente todos os novos Membros da OMC, isto , aqueles que no eram Membros originrios, mas
27

28 29 30 31

GATS, Art. I(3)(b). A ressalva constante no Art. I(3)(b) do GATS informa que no conceito de servios inclui-se qualquer servio em qualquer setor exceto aqueles prestados no exerccio da autoridade governamental, sendo este ltimo aquele servio que no seja prestado em bases comerciais, nem em concorrncia com um ou mais prestadores de servios. Para a discusso sobre esta questo, vejam-se: KRAJEWSKI, Markus. Public Services and trade liberalization: mapping the legal framework. Journal of International Economic Law. Vol. 6, n 2, 2003; ADLUNG, Rudolf. Public Services and the GATS, Journal of International Economic Law . Vol. 9, n. 2, 2006. OMC. S/C/W/318, para. 12. Idem, para. 15. Idem, para. 48. Idem, para. 50-51.
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acederam aos Acordos da OMC depois de 1995, inscreveram algum compromisso em servios jurdicos. A Nota sugere mesmo que, do ponto de vista prtico, fazia parte do pacote geral de acesso organizao algum nvel de compromisso em servios jurdicos. Verifica-se, ainda, nestas listas, um ndice maior de compromissos na prestao em direito local (host).32 Quanto aos tipos de restries aplicveis no acesso aos mercados dos Membros, para aqueles que fizeram compromissos, a Nota indica como sendo a mais frequente as referentes ao tipo de sociedade que pode atuar no mercado local.33 J em relao s restries de tratamento nacional e a existncia de regulao domstica de qualificao, cita o documento restries ligadas residncia, nacionalidade, local de obteno da educao jurdica e exames de qualificao, como os exames das ordens de advocacia.34 Em relao s excees ao TNMF, o Secretariado aponta apenas cinco Membros com inscries desta natureza em seus respectivos anexos. Estas excees possuiriam ainda exigncias de reciprocidade ou de existncia de acordos bilaterais em seus respectivos contextos.35 Observa-se que o contedo da Nota no faz maiores menes s Listas de Compromissos particulares dos Membros.36 A anlise perpassa muito mais os dados agregados das listas de compromissos, com nfase ora no tipo de direito que pode ser praticado pelo prestador, ora nos modos de prestao de servio. Alm disso, a nica meno direta ao Brasil feita no documento serve para indicar que o pas pertence ao grupo daqueles que no fizeram qualquer compromisso ou adotaram compromissos muito limitados em suas listas (como a ndia e a Malsia).37 No havendo inscries em servios jurdicos na lista brasileira, o Brasil est submetido a pouqussimas restries regulatrias, do ponto de vista do direito internacional aplicvel (GATS) ao comrcio internacional de servios jurdicos.38 Neste sentido, mostra-se pertinente se avanar sobre a regulao interna contida nos Provimentos do CFOAB e sua relao com as negociaes da OMC.
32

33 34 35 36 37 38

Idem, para. 54. Neste ponto, em um primeiro momento, poder-se-ia correlacionar a acesso como determinante na liberalizao de servios. Porm, no se pode checar se a lista dos Membros ascendentes simplesmente refletia uma permissibilidade j existente no seu quadro regulatrio, ou se o compromisso assumido estava a promover uma alterao de regulao domstica nestes pases, para permitir tal prtica. Idem, para. 58 Idem, para. 61-67. Idem, para. 68. Brunei, Bulgria, Repblica Dominicana, Litunia e Singapura. Embora seu Anexo III traga uma boa viso do nvel de compromissos por Membro. OMC. S/C/W/318, para. 71. Sem se considerar qualquer apreciao de outras fontes, por exemplo, as eventuais regras do Mercosul na matria.
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4. OS PROVIMENTOS N. 91/2000 E N. 129/2008 DO CFOAB

Como se sabe, a entidade nacional competente para regular a atividade advocatcia a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Conforme dispe a Lei n. 8.906/94, a OAB encarregada de promover, com exclusividade, a representao, a defesa, a seleo e a disciplina dos advogados em toda a Repblica Federativa do Brasil.39 No exerccio desta competncia, a OAB editou o Provimento n. 91/ 2000, que dispe sobre o exerccio da atividade de consultores e sociedade de consultores em direito estrangeiro no Brasil.40 Ao que tudo indica, o Provimento foi uma tentativa de regulamentar uma situao que j estava acontecendo na prtica, no mercado jurdico brasileiro, com o oferecimento de servios por escritrios de advocacia estrangeiros em parceria com escritrios brasileiros. pouco claro se j havia alguma relao, antes da edio do referido Provimento, entre as discusses internacionais que j haviam se iniciado no mbito da OMC e o prprio Provimento. Reportagens de 2002, por outro lado, revelam intensa movimentao dos stakeholders para as negociaes que poderiam avanar no mbito da OMC. Afinal, a Rodada Doha de negociaes havia sido lanada em novembro de 2001 e, naquele mesmo ano, foi entabulada entre os Membros da OMC uma dinmica de negociao em servios conhecida como pea-eoferea (request-and-offer).41 Neste contexto, h registros de visitas da IBA delegao brasileira em Genebra, articulaes da OAB junto ao Ministrio das Relaes Exteriores e ao Ministrio do Trabalho e tambm a movimentao, pr e contra, dos representantes dos escritrios de advocacia (tanto nacionais quanto estrangeiros).42

39 40 41

42

Art. 44, II da Lei 8.906 de 1994. Ou seja, o equivalente ao consultancy on home country na modalidade 3 do GATS. Nessa dinmica, para cada um dos setores negociveis ou para cada modalidade de prestao de servios, os negociadores requisitariam e ofereceriam barganhas de acesso ao mercado de servios de/para suas respectivas contra-partes. O documento especifica a seguinte dinmica de negociaes: at 30 de junho de 2002, os Membros deveriam apresentar as suas demandas (request); at 31 de maro de 2003, os Membros deveriam apresentar os setores e modalidades que pretendiam liberalizar (offer). Veja-se OMC. Guidelines and Procedures for the Negotiations on Trade in Services. S/L/93 (29 Mar. 2001), p. 2. CFOAB. Notcias. Servios jurdicos na OMC so analisados por entidades. Fev. 20, 2002. Disponvel em: <http://www.oab.org.br/noticia/522/servicos-juridicos-na-omc-sao-analisadospor-entidades?argumentoPesquisa=formsof(inflectional,%20%22gats%22)>. Acesso em: 06 Mai. 2013. CFOAB. Notcias, Portaria baixa norma para advogado estrangeiro. Jun. 11, 2002. <http://www.oab.org.br/noticia/674/portaria-baixa-norma-para-advogado-estrangeiro>. Acesso em: 06 Mai. 2013. CFOAB. Notcias. OAB debate liberalizao dos servios jurdicos pelo Itamaraty. Ago. 9, 2002. Disponvel em: <http://www.oab.org.br/noticia/773/oab-debateliberalizacao-dos-servicos-juridicos-pelo-itamaraty>. Acesso em: 06 Mai. 2013.
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Fato que o Brasil nunca inscreveu qualquer compromisso em servios jurdicos no GATS. O Provimento n. 91/2000 j regulava o exerccio da advocacia no Brasil pelo estrangeiro, embora no seja objetivo deste artigo analisar suas disposies em detalhes, mas apenas revelar alguns limites da norma. Primeiramente, ao profissional estrangeiro que pretenda atuar como prestador de servios jurdicos no pas est vedado expressamente o procuratrio judicial, isto , a advocacia. Ao advogado estrangeiro tambm vedado o exerccio da consultoria em direito brasileiro (host), apenas lhe sendo possvel exercer a consultoria em direito estrangeiro correspondente ao seu pas de origem (FLC), mesmo que ele esteja em concurso de advogados ou em sociedades com advogados nacionais, regularmente inscritos na OAB.43 No que tange a possibilidade de se reunir em sociedade no Brasil, ao consultor em direito estrangeiro permitido se associar com outros consultores internacionais devidamente autorizados, e desde que a sociedade tenha sede no Brasil e seu objeto social seja exclusivamente a prestao de servios de consultoria em direito estrangeiro.44 Quanto cooperao entre escritrios nacionais e estrangeiros, houve consulta recente encaminhada pelo CESA primeira Turma de tica Profissional do Tribunal de tica e Disciplina da Seccional da OAB de So Paulo sobre, entre outras coisas, os limites desta cooperao.45 Por tratar a consulta

43

44

45

Art. 1, 1 do Provimento n. 91/2000. A vedao ao procuratrio no se limita ao jus postulandi, e se estende possibilidade de receber procurao de cliente. Neste sentido, o 2 do Art. 1 do Provimento n. 91/2000 estabelece que as sociedades de consultores e os consultores em direito estrangeiro no podero aceitar procurao, ainda quando restrita ao poder de substabelecer a outro advogado. Sendo-lhe exigido a apresentao de: a) visto de residncia no Brasil; b) documento que comprove estar habilitado a exercer a advocacia e/ou de estar inscrito nos quadros da Ordem dos Advogados ou rgo equivalente do pas ou estado de origem; c) prova de boas conduta e reputao, atestadas em documento firmado pela instituio de origem e por 3 (trs) advogados brasileiros regularmente inscritos nos quadros do Conselho Seccional da OAB em que pretender atuar; d) prova de no ter sofrido punio disciplinar; e) prova de que no foi condenado por sentena transitada em julgado em processo criminal; e e) prova de reciprocidade no tratamento dos advogados brasileiros no pas ou estado de origem do candidato. O consultor estrangeiro tambm dever prestar juramento Ordem. Ademais, o advogado de outro Estado, para desempenhar a consultoria em direito estrangeiro, dever requerer autorizao ao Conselho Seccional da OAB do local onde for exercer sua atividade. Art. 3, I do Provimento n. 91/2000. O ato constitutivo e as alteraes posteriores sero arquivados e aprovados na seccional da OAB competente, e sociedade se acrescentar obrigatoriamente o nome Consultores em Direito Estrangeiro. Vale destacar que tanto a autorizao concedida ao consultor quanto sociedade dever ser renovada a cada trs anos, com a atualizao da documentao pertinente. Art. 7 do Provimento n. 91/2000 Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Proposio n. 49.0000.2011.002723-1/ COP. DOU, n. 220, Seo 1, 163. 14.Nov.2011. ntegra do Acrdo disponvel em: <http:// www.oab.org.br/noticia/24803/oab-publica-decisao-sobre-atuacao-da-advocacia-estrangeirano-pais>. Acesso em: 14 Nov. 2012.
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de interpretao de norma do CFOAB, no caso o Provimento, avocou aquele rgo a matria. A deciso do CFOAB, aprovada por unanimidade, ao final de 2012, afirma que toda matria j se encontrava regulamentada pela OAB, indicando, ainda, que a associao entre sociedades de consultores em direito estrangeiro e sociedades nacionais somente podem acontecer se de acordo com o Provimento n. 91/2000. Ressaltou-se, no voto, que isso s pode acontecer em carter eventual e sem alcanar matria de direito brasileiro, seja em consultoria, sejam em procuratrio judicial.46 No Acordo no h registro, tampouco, de discusso sobre a eventual liberalizao por meio do GATS. Em resumo, se observada a classificao e os modos de prestao dos servios jurdicos explicados, mesmo sem ter inscrito qualquer compromisso em sua lista, o Brasil permite, em todas as modalidades do Art I, 2 do GATS, a prestao de servios de consultoria em direito do pas de origem. O nico Membro cujos advogados recebem tratamento diferenciado, pois a eles permite-se o exerccio do procuratrio judicial no Brasil, Portugal. Com contornos disciplinado pelo Provimento n. 129/2008, e desde que mantida a reciprocidade, os profissionais portugueses regularmente inscritos no quadro da Ordem dos Advogados Portugueses podem inscrever-se no quadro OAB. Devem tambm atender aos requisitos previstos no art. 8 da Lei n. 8.906/94. Neste caso, h dispensa da aprovao no Exame da Ordem, mas deve-se requerer a inscrio com a observao do formulrio prprio disponibilizado pelo Conselho Seccional, bem como a apresentao dos documentos previstos no Art. 5 do Provimento referido.47 Neste ponto, interessante notar que o GATS Handbook, da IBA, informa que vrios Membros da OMC poderiam estar violando provises da CNMF. Tal violao decorreria do tratamento diferenciado para pases com quem mantm relaes histricas, como a reciprocidade conferida aos pases com laos coloniais.48 As excees em que o tratamento diferenciado pode ser conferido, alm daquela decorrente da exceo do TNMF acima apontada, seriam atravs de acordos de integrao ou atravs de acordos ou convnios, com previso no Art. VII do GATS. Hiptese na qual, entende-se, o Provimento n. 129/ 2008 se encaixaria.

46 47

48

Idem, p. 7. Art. 5 do Provimento 91/2000 do CFOAB: A sociedade comunicar Seccional competente da OAB o nome e a identificao completa de seus consultores estrangeiros, bem como qualquer alterao nesse quadro. International Bar Association. GATS A Handbook for International Bar Association Member Bars. Disponvel em: <http://www.ibanet.org/Search/Taxonomy.aspx?TaxonomyUid= 35f7762e-9a32-48f7-a781-7557af1360a8>. Acesso em: 06 Mai. 2013.
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Ponto que permanece em aberto se refere extenso pela qual o Brasil deveria dar tratamento semelhante aos advogados e bancas estrangeiras de Membros que se adequem s mesmas condies portuguesas. Por exemplo, aqueles provenientes de outros pases de lngua portuguesa. Porm, vale lembrar que, numa eventual consulta ou (improvvel) controvrsia envolvendo estes tipos de arranjos a obrigao existente de simplesmente conceder oportunidades adequadas, termo ambguo e que comporta vrias interpretaes.

5. CONCLUSO
Aps quase duas dcadas de vigncia do GATS, pouco o Acordo contribuiu para uma liberalizao dos servios jurdicos de uma forma sistemtica. Isto se deve, de forma geral, prpria incerteza que cercou o Acordo sobre seus efeitos e a flexibilidade, da decorrente, em seus dispositivos. Exemplo sintomtico desta assero a clusula de TN, que funciona por meio de listas positivas e com condicionantes variadas. Se algum grau de liberalizao , por um Membro, desejvel, cabe a ele analisar a extenso e os compromissos a serem inscritos em sua lista. Este artigo no se concentrou em desenvolver aspectos positivos ou negativos, desejveis ou indesejveis, de uma liberalizao. Simplesmente, revelou haver cautela nas obrigaes assumidas pelos Membros no setor de servios jurdicos, bem como, de forma geral, no prprio exerccio de transparncia regulatria (notificaes) nos setores de servios. Notou-se que, quando existentes, os compromissos das listas se concentram na atuao dos advogados ou bancas como FLC, como explicado. Listas mais ousadas, contendo a possibilidade de atuao do advogado estrangeiro no direito local (host), foram obtidas como moeda de troca por ocasio de acesso de novos Membros OMC. Por fim, desenvolveu-se a anlise de dois Provimentos do CFOAB e sua relao com a discusso internacional. Parece no ter havido maiores correlaes entre o Provimento n. 91/2000 e o GATS, embora tenha ocorrido ampliao do debate a partir de 2002, com a interao de diversos stakeholders no tema. Na prtica, o que o referido Provimento dispe similar regulao comparada encontrada nos Membros, em uma anlise baseada, exclusivamente, na lista de compromissos do GATS. J eventuais questionamentos sobre o Provimento n. 129/2008 vis--vis o GATS, como se sugeriu, parecem no encontrar fundamento, em funo da tambm flexibilidade das regras de reconhecimento do Acordo.

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RIBEIRO, Gustavo F. Afinal, o que a Organizao Mundial do Comrcio tem a ver com a educao superior? Revista Brasileira de Poltica Internacional, Vol. 49, N. 2, 2006. SAYEG, Fernanda Manzano. Regulao Domstica e o GATS. In: CELLI JUNIOR, Humberto; SAYEG, Fernanda Manzano. (Org.). Comrcio de Servios, OMC e Desenvolvimento. So Paulo: IDCID, 2008. TANG, Yi Shin; PUPO, Rodrigo Lus. Servios Jurdicos e o GATS. In: CELLI JUNIOR, Humberto. Comrcio de servios na OMC. 2 Ed. Curitiba: Juru, 2006 UNITED NATIONS STATISTICS DIVISION. Central Product Classification. Disponvel em: <http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcs.asp?Cl=9&Co= 861&Lg=1>. Acesso em: 31 Jan. 2013.

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A IRRETROATIVIDADE DA SMULA VINCULANTE 24 E A PRESCRIO IMPEDITIVA DA AO PENAL

Hugo de Brito Machado
Resumo Com o advento da Smula Vinculante 24, tornou-se obrigatrio, de forma erga omnes, o entendimento segundo o qual deve haver o prvio exaurimento da via administrativa, em matria tributria, como condio para que se possa ajuizar a ao penal por crime contra a ordem tributria (art. 1., I a IV, da Lei 8.137/90). Como consequncia, com a consolidao desse entendimento, firmou-se por igual que somente depois desse exaurimento tem incio o prazo de prescrio para a propositura da ao penal. Considerando, porm, que antes da edio da citada Smula Vinculante, o entendimento do STF, durante muito tempo, foi pela possibilidade de propositura da ao penal, independentemente de lanamento ou de exaurimento da via administrativa, a mudana jurisprudencial, no que tange ao incio do prazo prescricional, em prejuzo do cidado, no pode ser aplicada retroativamente, em ateno ao princpio do in dubio pro reo e garantia da irretroatividade da norma punitiva mais gravosa. Palavras-chave Crime contra a ordem tributria. Exaurimento da via administrativa. Prescrio. Smula Vinculante 24. Irretroatividade. Abstract By the light of Binding Precedent 24, became mandatory the prior and definitive tax assessment, as a condition to the criminal prosecution for tax fraud (art. 1., I to IV, of Law 8.137/90). As a consequence, only after this definitive tax assessment begins the limitation period for bringing the criminal action. Considering, however, that before the issue of the Binding Precedent, the understanding of the Supreme Court, for a long time, was for the possibility of filing criminal action, regardless of the conclusion of the administrative tax assessment, the Binding Precedent, with respect to the beginning of the limitation period to bring the criminal action, cannot be applied retroactively, to the detriment of the citizen, mindful of the principle of in dubio pro reo and the guarantee of non-retroactivity of the more onerous penalty provisions. Keywords Tax fraud. Biding Precedent 24. Definitive tax assessment. Limitation period. Retroactivity.

Professor Titular de Direito Tributrio da UFC. Presidente do Instituto Cearense de Estudos Tributrios.
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1. INTRODUO
A cada dia nos deparamos com situaes que fortalecem o nosso convencimento de que, no obstante os notveis avanos na construo do Direito, a relao entre o Estado e o cidado ainda muito mais uma relao de poder do que uma relao jurdica. assim porque a autoridade, no exerccio do poder estatal, sempre encontra meios para utilizar as teses jurdicas de modo a tirar proveito, vale dizer, aproveita das teses jurdicas geralmente construdas em defesa dos cidados para servirem de apoio para argumentao que lhes favorvel. o que est a ocorrer com a tese que, depois de forte e obstinada objeo das autoridades, terminou prevalecendo no Poder Judicirio, consubstanciada na Smula Vinculante n 24 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual no se tipifica crime material contra a ordem tributria, previsto no art. 1, incisos I a IV, da Lei 8.137/1990, antes do lanamento definitivo do tributo. O Supremo Tribunal Federal, mesmo em face do art. 83, da Lei n 9.430, de 27 de dezembro de 1996, que determinava s autoridades da Administrao Tributria o aguardo do lanamento definitivo para s ento levarem o fato ao conhecimento do Ministrio Pblico para a propositura da ao penal, afirmou ser possvel a propositura da ao penal antes dessa comunicao. No declarou a inconstitucionalidade daquele dispositivo legal, por entender que o mesmo se dirigia apenas s autoridades administrativas, e no limitava a conduta do Ministrio Pblico, pois pblica incondicionada a ao penal por crime de sonegao fiscal.1 Como se v, a questo da exigncia de prvio exaurimento da via administrativa para a propositura da ao penal, hoje consubstanciada na Smula Vinculante n 24, tem sido objeto de profundas controvrsias, e se presta para demonstrar que a autoridade sempre pretende utilizar contra o cidado as teses jurdicas que vo sendo construdas, mesmo aquelas que, em princpio, so destinadas a proteg-lo contra o Estado. Assim que agora, depois do advento da Smula Vinculante 24, nova divergncia est sendo suscitada, buscando as autoridades utilizar a regra da cidada smula em detrimento dos cidados, sustentando que a prescrio da ao penal s comea o seu curso quando ocorre o lanamento definitivo do tributo. E essas divergncias nos lembram que, segundo Radbruch, Goethe, em carta a Reinnar, depois da leitura duma histria comparada dos sistemas filosficos, escreveu:
Ao ler esta obra, compreendi de novo aquilo que o autor muito claramente exprime, isto : as diversas maneiras de pensar acham afinal o seu fundamento na diversidade dos homens e
1

STF, Smula 609.

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por isso ser sempre impossvel criar neles convices completamente uniformes. Se chegarmos a saber de que lado estamos, j conseguiremos bastante; poderemos ento ficar tranquilos com a nossa conscincia e seremos mais tolerantes para com os outros. 2

A nova divergncia, agora suscitada, consiste em saber quando comea a fluir o prazo de prescrio da ao penal, no crime de supresso ou reduo de tributo. Em outras palavras, essa nova divergncia refere-se a um suposto efeito retroativo da Smula Vinculante 24, impeditivo da prescrio, que permitiria a propositura de ao penal por crime de supresso ou reduo de tributo por fato ocorrido mais de doze anos antes de sua edio. Essa nova divergncia, da qual cuidaremos neste pequeno estudo, mais um exemplo de que as autoridades sempre encontram meios para utilizar as teses jurdicas com objetivos autoritrios, mesmo as que tenham sido construdas em defesa dos cidados. Comearemos estudando a Smula Vinculante 24, com enfoque para a divergncia de opinies, que se instaurou inclusive dentro do Supremo Tribunal Federal, justificando sua edio. Depois examinaremos a prescrio e a irretroatividade da lei penal, que devem se devem harmonizar como instrumentos de realizao da segurana jurdica. E por ltimo estudaremos o princpio in dubio pro reo, que nos parece invocvel para superar dvida que porventura possa persistir a respeito das teses antecedentes.

2. A SMULA VINCULANTE 24 2.1. Ambiente no qual edificou-se a tese

O Supremo Tribunal Federal entendia que o Ministrio Pblico pode promover ao penal por crime contra a ordem tributria e chegou a sumular esse entendimento afirmando que pblica incondicionada a ao penal por crime de sonegao fiscal. Confundia a questo de natureza processual, relativa a ao penal, com a questo de direito penal substantivo de saber quando est consumado o crime de supresso ou reduo do tributo, previsto no art. 1, da Lei n 8.137/90. 3 Na verdade a tese predominante na jurisprudncia brasileira resultou de equvoco que parece ter decorrido de indevida interpretao da doutrina italiana, construda em face de legislao que evoluiu em sentido inverso do
2

Gustav Radbruch, Filosofia do direito, Traduo de L. Cabral de Moncada, 5 edio, Armnio Amado, Coimbra, 1974, p. 59 Veja-se, a propsito, nosso Estudos de Direito Penal Tributrio, Atlas, So Paulo, 2002, pgs. 152 a 168, no qual estudamos a questo da necessidade do prvio exaurimento da via administrativa para a configurao do crime de supresso ou reduo do tributo.
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que se deu no Brasil, como j tivemos oportunidade de demonstrar, em texto no qual afirmamos:
A tese predominante na jurisprudncia parece ter origem na lio de Manzini. Ao apreciar o Recurso de Habeas Corpus n 50.523-SP, o Supremo Tribunal Federal, de certa forma, acolheu a doutrina italiana, citada no acrdo que invocou a lio de Manzini, para concluir que: a) o juiz penal no est obrigado a aguardar a soluo da instncia administrativa, para permitir a movimentao da ao penal, e b) no julgamento do fato denunciado como sonegao fiscal no est vinculado soluo eventualmente dada pela instncia administrativa. Isto , pode o juiz penal condenar quando o contribuinte tenha sido liberado pela administrao fiscal, como absolv-lo, na hiptese contrria. (RTJ n 65, p. 62). interessante, portanto, o exame do Direito Penal Tributrio Italiano, a ver-se como foi ali tratada a questo. 4

E mais adiante, depois de examinarmos o trato da questo na doutrina italiana, conclumos:

De todo modo, a anlise da doutrina italiana demonstra que, ali, a lei anterior definia como crime a evaso, por isto mesmo se considerava indispensvel o prvio lanamento do tributo, ou, em outras palavras, a determinao da ocorrncia da efetiva supresso, ou reduo de um tributo legalmente devido, constitua uma circunstncia prejudicial. Tinha-se a prejudicial tributria. E para afast-la, a reforma penal alterou a definio a definio do crime, que deixou de ser um crime material, de resultado, para tornar-se um crime de mera conduta, ou crime formal. 5

O entendimento do STF foi alterado no julgamento do HC 81.611, no qual o Ministro Seplveda Pertence sustentou a necessidade de prvio exaurimento da via administrativa para a propositura da ao penal por crime de supresso ou reduo do tributo. Entretanto, no se pode afirmar que se tornou pacfica a tese adotada pelo referido Ministro. Muito pelo contrrio. Basta o exame dos votos proferidos no caso para se chegar concluso de que o tema ainda estava muito longe de se tornar pacfico. Realmente, o ambiente no qual foi edificada, no Supremo Tribunal Federal, a tese da necessidade do prvio exaurimento da via administrativa para que se faa possvel a ao penal no crime de supresso ou reduo de tributos foi repleto de controvrsia, e exatamente para que essa tese pudesse prevalecer que foi editada a Smula Vinculante
4

Hugo de Brito Machado, Prvio Esgotamento da Via Administrativa e Ao Penal nos Crimes Contra a Ordem Tributria, Revista Brasileira de Cincias Criminais, IBCCRIM/Revista dos Tribunais, So Paulo, n 15, julho-setembro de 1996, p. 233 Hugo de Brito Machado, Prvio Esgotamento da Via Administrativa e Ao Penal nos Crimes Contra a Ordem Tributria, Revista Brasileira de Cincias Criminais, IBCCRIM/Revista dos Tribunais, So Paulo, n 15, julho-setembro de 1996, p. 234
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24, sem a qual a jurisprudncia continuaria controvertida e muitos rgos do Poder Judicirio seguiriam admitindo a ao penal independentemente do exaurimento da via administrativa. Alis em muitos rgos do Poder Judicirio continuou prevalecendo a tese contrria, sob o fundamento de ser pblica incondicionada a ao penal nos crimes tributrios. E na verdade a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no seria capaz de impedir aes penais, que continuariam a ser proposta em todo o pas, at porque o Ministrio Pblico certamente seria a tanto provocado, inclusive por rgos da Administrao Tributria.

2.2. A finalidade da Smula 24

A Constituio Federal de 1988 diz expressamente que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. 6 Assim, podemos afirmar que a finalidade essencial de uma lei tornar obrigatrio um comportamento. Ocorre que a lei pode ensejar, como ocorreu no caso, interpretaes diferentes. Alguns entenderam que o crime de supresso ou reduo do tributo, definido no art. 1 da Lei n 8.137/90 est consumado com a prtica de uma das condutas descritas em um de seus incisos, enquanto outros entendem que esse tipo penal somente se aperfeioa quando exista manifestao definitiva da autoridade administrativa sobre o seu elemento normativo, vale dizer, o tributo. Como no Poder Judicirio tambm se instalou interminvel controvrsia a esse respeito, foi ento editada a Smula Vinculante 24, com a finalidade de superar essa controvrsia. O art. 103-A, e seu pargrafo 3, introduzidos na Constituio Federal pela Emenda 45, de 8 de dezembro de 2004, refere-se denominada smula vinculante da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal e diz que do ato administrativo que contrariar a smula cabe reclamao para o STF. Isto uma demonstrao eloqente de que a Administrao Pblica em nosso Pas nem sempre obedece a jurisprudncia, mesmo jurisprudncia pacfica da mais alta Corte de Justia. Demonstrao esta que fica ainda mais evidente quando se v na Lei n 11.417, de 19 de dezembro de 2006, que cuida da aplicao das smulas vinculantes, a atribuio ao agente pblico de responsabilidade pessoal pelos danos que decorram da inobservncia das smulas. Assim, indiscutivelmente a Smula Vinculante 24 teve a finalidade de superar a controvrsia em torno da exigncia do prvio exaurimento da via administrativa para que seja admitida a ao penal pelo crime de supresso ou reduo de tributo. Cumpriu, portanto, a finalidade prevista expressa6

Constituio Federal de 1988, art. 5, inciso II

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mente no dispositivo constitucional que introduziu em nosso sistema jurdico essa espcie normativa, vale dizer, smula que, a partir de sua publicao na imprensa oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. 7

3. A IRRETROATIVIDADE E A PRESCRIO 3.1. A segurana como valor fundamental da humanidade

A segurana um dos valores fundamentais da humanidade, que ao Direito cabe preservar. Ao lado do valor justia, tem sido referida como os nicos elementos que, no Direito, escapam relatividade no tempo e no espao. Podemos resumir o nosso pensamento - assevera Radbruch dizendo que os elementos universalmente vlidos da idia de direito so s a justia e a segurana. 8 Da se pode concluir que o prestar-se como instrumento para preservar a justia, e a segurana, algo essencial para o Direito. Em outras palavras, sistema normativo que no tende a preservar a justia, nem a segurana, efetivamente no Direito.9 Para Victor Borges Polizelli,
Segurana jurdica um dos principais valores que o sistema jurdico busca atender e resguardar. Formulada em termos amplos (segurana em sentido formal), sua definio tambm bastante simples, pois significa a exigncia de certeza quanto existncia e aplicabilidade dos direitos do cidado. Alcana as atividades de elaborao, interpretao e aplicao do Direito, assegurando aos cidados uma expectativa precisa de seus direitos e deveres em face do ordenamento jurdico. 10

Assim, para preservar a segurana jurdica o Direito adota institutos entre os quais se destacam a irretroatividade e a prescrio. A irretroatividade para impedir que uma conduta praticada porque lcita, vindo a ser proibida dessa proibio decorra a possibilidade de sano contra quem agiu licitamente. E a prescrio para garantir a estabilidade das situaes jurdicas que perduraram, sem serem perturbada, durante um certo prazo. Em se tratando
7

10

Art. 103-A, da Constituio Federal de 1988, com redao que lhe deu a Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004. Gustav Radbruch, Filosofia do Direito, trad. do Prof. L.Cabral de Moncada, 5 edio, Armnio Amado, Coimbra, 1974, p. 162 Hugo de Brito Machado, Os Princpios Jurdicos da Tributao na Constituio de 1988, 5 edio, Dialtica, So Paulo, 2004, pg. 123 Victor Borges Polizelli, Eficincia do Sistema Tributrio uma Questo de Busca da Justia com Proteo da Segurana Jurdica, em Revista Direito Tributrio Atual, IBDT/Dialtica, So Paulo, 2006, n 20, pg. 261.
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da ao penal, para impedir que o autor de um crime permanea o resto da vida submetido possibilidade de sofrer a pena correspondente.

3.2. Irretroatividade da Smula Vinculante 24

A irretroatividade das regras jurdicas em geral, como regra, absolutamente imprescindvel. Podemos dizer que a irretroatividade das normas jurdicas, como princpio, o mnimo que se pode pretender em matria de segurana. Se as normas jurdicas em geral pudessem retroagir a insegurana seria absoluta. Insuportvel. Por isto mesmo insistimos em afirmar que a irretroatividade das normas jurdicas como princpio faz parte da prpria essncia do Direito. Alis, h quem afirme ser a segurana o valor fundamental do jurdico, superando o prprio valor justia. Oscar Tenrio, por exemplo, invoca a doutrina de Recasens Siches para afirmar que:
O direito no surgiu na vida humana com a finalidade de prestar-se culto idia de justia. Surgiu para fornecer segurana e certeza vida social. Esta funo do direito existe no regime tradicionalista e no regime revolucionrio. Sendo a segurana o valor fundamental do jurdico, sem ela no pode haver direito. 11

A irretroatividade das leis na verdade inerente idia de Direito, como instrumento de preservao da segurana jurdica. Por isto mesmo est presente como garantia constitucional em todas as nossas constituies, com exceo apenas da Carta de 1937, sabidamente um instrumento da ditadura de Getlio Vargas. Alis, em relao irretroatividade das leis pode ser dito o mesmo que Paulo Bonavides afirmou em relao ao princpio da separao de poderes:
A nica exceo veio a ser a Carta de 1937, mas esta em rigor no foi uma Constituio e sim um ato de fora de natureza institucional, tanto que afastou, por inteiro, o Pas de toda a sua tradio de liberalismo e representatividade do poder. 12

Tal exceo em nossas constituies tambm apontada por Vicente Ro, que depois de se referir irretroatividade em preceitos constitucionais de vrios pases, registra:
Todos os Estatutos Polticos brasileiros, menos a carta constitucional outorgada em 1937, sempre consagraram igual princpio e a Constituio vigente dispe o seguinte em seu art. 5, XXXVI:

11

12

Oscar Tenrio, Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro, 2 edio, Borsoi, Rio de Janeiro, 1955, pg. 193. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 25 edio, Malheiros, So Paulo, 2010, pg. 554.
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A lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. 13

Realmente, a Constituio de 1937 foi omissa quanto irretroatividade das leis. Pode-se dizer, portanto, que colocou a regra da irretroatividade no patamar hierrquico da lei ordinria. O legislador poderia estabelecer a aplicao retroativa da lei, embora a irretroatividade seguisse sendo como no poderia deixar de ser um princpio jurdico que indiscutivelmente inerente prpria idia de Direito, enquanto a retroatividade seguisse sendo de carter excepcional. Poder-se- argumentar alegando que a Smula, diversamente do que ocorre com a lei, no inova no ordenamento. Seria semelhante lei simplesmente interpretativa. E como simples interpretao da lei existente produziria efeitos para o passado. Tal argumento consistente, mas no se aplica ao caso. Primeiro, porque em se tratando, como no caso se trata, de smula vinculante, importante considerar-se que ela inova o ordenamento jurdico impondo s autoridades dever de obedincia, ao qual corresponde o direito do prejudicado com o seu descumprimento, que em vez de ingressar em juzo como ocorreria diante do descumprimento de uma lei, podem formular reclamao diretamente junto ao Supremo Tribunal Federal. Depois, por se tratar de uma regra de Direito Penal cuja retroatividade, no caso, seria em prejuzo do ru, o que est expressamente proibido pela Constituio Federal. 14

3.3. A prescrio no crime de supresso ou reduo do tributo

As autoridades da Administrao Pblica, do Ministrio Pblico e do prprio Poder Judicirio, no se submetiam orientao jurisprudencial predominante no Supremo Tribunal Federal. Tanto que inmeras aes penais por crime de supresso ou reduo de tributo foram promovidas depois que ela se firmou no HC n 81.611-DF, julgado em 10 de dezembro de 2002. A prescrio da pretenso punitiva, no crime de supresso ou reduo de tributo, para o qual a pena mxima cominada de 5 (cinco) anos, ocorre em 12 (doze) anos, nos termos do art. 109, inciso III, do Cdigo Penal. E a questo que se coloca em face da Smula Vinculante n 24, de 2 de dezembro de 2009, consiste em saber quando comea o seu curso. Em outras palavras, a questo que se coloca consiste em saber se devemos considerar consumado o crime de que se cuida na data do lanamento definitivo do tributo, como diz referida Smula, ou na data em que ocorreu a conduta descrita em um dos

13

14

Vicente Ro, O Direito e a Vida dos Direitos, 3 ed., Revista dos Tribunais, So Paulo, 1991, vol. I, p. 325. Constituio Federal de 1988, art. 5, XL.
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incisos do art. 1, da Lei n 8.137/90, nos casos em que a mesma tenha ocorrido antes da citada Smula. As Smulas Vinculantes no podem produzir retroativamente os efeitos prprios, peculiares dessa espcie normativa, isto , no vinculam as autoridades. Em outras palavras, no se pode dizer que as autoridades administrativas estivessem, antes dela, proibidas de comunicar ao Ministrio Pblico os fatos que entendessem configurar crimes. Nem que os membros do Ministrio Pblico estivessem proibidos de denunciar algum por crimes de supresso ou reduo de tributo antes do lanamento definitivo correspondente. Mesmo admitindo-se ser predominante na jurisprudncia o entendimento que veio a ser consubstanciado na Smula Vinculante 24, a ao penal poderia ser julgada improcedente, mas no se podia dizer que o Ministrio Pblico, ao promov-la, violou uma proibio. No temos dvida, portanto, de que a prescrio da ao penal por crime de supresso ou reduo de tributo comeou a correr na data em se deram os fatos descritos nos incisos do art. 1, da Lei n 8.137/90.

4. O PRINCPIO IN DUBIO PRO REO

Quando a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal adotava o entendimento segundo o qual o crime contra a ordem tributria estava consumado sem que existisse ainda julgamento definitivo da autoridade administrativa, a prescrio comeava a correr da data do fato apontado como crime, independentemente de manifestao da autoridade administrativa. Se a ao penal no era promovida no prazo de prescrio estava esta consumada, sem nenhuma dvida. Depois do advento da Smula Vinculante n 24, segundo a qual no se tipifica crime material contra a ordem tributria, previsto no artigo 1, inciso I, da Lei 8.137/90, antes do lanamento definitivo do tributo, no h dvida de que a prescrio da ao penal comea a fluir na data em que se torna definitivo o lanamento. Existe, porm, um perodo no qual a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal j vinha adotando o entendimento que a final veio a ser expresso na Smula 24, mas outros rgos do Judicirio, inclusive Tribunais de Justia e Tribunais Regionais Federais, e o Ministrio Pblico, ainda persistiam no entendimento contrrio. No temos dvida de que nesse perodo a prescrio da ao penal comeava a correr na data do cometimento do ilcito tributrio. Entretanto, mesmo que se admita que durante esse perodo podia haver dvida quanto ao incio do prazo prescricional, indiscutvel que essa dvida h de ser resolvida a favor do ru, por aplicao do princpio in dubio pro reo, universalmente preconizado e aceito.
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E ainda que se considere que a dvida, no caso, no sobre o fato, mas sobre a interpretao da norma, ela h de ser resolvida a favor do ru. Este nosso entendimento no novo. Comentando o art. 112, do Cdigo Tributrio Nacional, escrevemos:
O acolhimento do princpio segundo o qual as dvidas na interpretao da norma penal devem ser resolvidas a favor do ru parece mais razovel e mais condizente com o princpio da presuno de inocncia, albergado por nossa Constituio Federal. Para afastar a presuno de inocncia necessria a certeza quanto ao significado da norma, vale dizer, quanto a sua interpretao. Se h dvida, deve ser considerado no configurado o tipo penal. Realmente, a afirmao de que ocorreu um ilcito penal depende da constatao do fato, que por sua vez depende da interpretao da norma que o descreve como tipo penal. Se o princpio de Direito Penal do in dubio pro reo exige certeza quanto ao fato, pela mesma razo deve exigir certeza quanto ao direito, pois a verificao da incidncia da norma penal depende no apenas da constatao da ocorrncia do fato, mas da delimitao do alcance da norma que indispensvel para que se saiba se est aquele fato abrangido, ou no, pela hiptese de incidncia, vale dizer, pelo tipo penal. 15

5. CONCLUSES
Com apoio no que foi aqui exposto, podemos firmar as seguintes concluses: 1) O prazo de prescrio da ao penal, relativa ao crime previsto no art. 1, da Lei n 8.137/90, antes do trnsito em julgado da sentena, de 12 anos e comea a fluir no dia em que o crime se consumou, que nos termos da Smula Vinculante n 24 a data do lanamento definitivo do tributo. 2) A regra consubstanciada na Smula Vinculante n 24 no produz os efeitos peculiares a essa espcie normativa, para o passado, de sorte que em relao aos crimes de supresso ou reduo de tributo, nos quais a conduta do autor consumou-se antes dela, a prescrio comeou a correr independentemente do lanamento definitivo do tributo a que se refiram. 3) A Smula Vinculante n 24 tambm no pode retroagir para adiar o incio do prazo de prescrio, validando em prejuzo do ru a denncia por crime contra a ordem tributria, porque a retroatividade em prejuzo do ru est expressamente vedada pela Constituio Federal.
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Hugo de Brito Machado, Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, 2 edio, Atlas, So Paulo, 2008, vol. II, pg. 262
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4) Mesmo que se tenha dvida a respeito da questo de saber se em relao aos ilcitos tributrios praticados antes do advento da Smula Vinculante 24 a prescrio da ao penal comea na data em que esteja consumado o ilcito, ou na data do lanamento definitivo do tributo, essa dvida deve ser resolvida a favor do ru, vale dizer, na dvida devemos considerar que se consumou a prescrio.

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A INFLUNCIA DO PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA NA CONSTRUO DE UM NOVO MODELO DE CONTRATO

Lara Fernandes Vieira
Resumo No presente estudo pretende-se demonstrar como o princpio da dignidade da pessoa humana, adotado pela Constituio Federal de 1988, determinou a evoluo do instituto jurdico do contrato, estabelecendo novos paradigmas que culminaram no surgimento do contrato de consumo, de natureza protetiva. Para tanto, conceitua-se o referido princpio, por meio de reviso de literatura, e ressalta-se a sua importncia como ncleo valorativo de todo o Ordenamento Jurdico Brasileiro. Em seguida, trata-se da mudana dos paradigmas em matria contratual decorrentes da adoo do mencionado princpio para, ao final, discorrer sobre a natureza jurdica dos contratos de consumo, fundados na proteo do consumidor em razo da sua vulnerabilidade, com o objetivo de promover a igualdade material entre as partes. Palavras-chave Dignidade Pessoa Humana. Novos Paradigmas Contratuais. Contrato Consumo. Abstract The present study aims to demonstrate how the principle of human dignity, adopted by the 1988 Federal Constitution, determined the evolution of the legal institution of contract, establishing new paradigms that culminated in the emergence of a consumer contract, the protective nature. Therefore, conceptualizes up that principle, through literature review, and we stress its importance as a core evaluative around the Brazilian Legal System. Then it is the change of paradigms in contractual matters arising from the adoption of the aforementioned principle to, in the end, discuss the legal nature of consumer contracts, based on consumer protection because of their vulnerability, with the goal of promoting material equality between the parties.

Possui graduao em Direito pela Universidade Federal do Cear (1994), especializao em Ordem Jurdica Constitucional pela Universidade Federal do Cear (1997) e em Responsabilidade Civil e Direito do Consumidor (2009) pela Universidade Estcio de S e mestranda do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear. Atualmente colaboradora do Instituto de Pesquisas Sociais, Politicas e Econmicas- IPESPE, professora do Centro Universitrio Estcio do Cear- Estcio FIC e diretora-presidente do Instituto de Cultura, Arte, Cincia e Esporte- CUCA. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito do Consumidor e Direito Civil, atuando principalmente nos seguintes temas: responsabilidade civil e sucesses.
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Keywords Human Dignity Person. New Paradigms Contractual. Agreement consumption.

1. INTRODUO
O objetivo deste estudo demonstrar como o princpio da dignidade da pessoa humana, adotado pela Constituio Federal de 1988, determinou a evoluo do instituto jurdico do contrato, estabelecendo novos paradigmas que culminaram no surgimento do contrato de consumo. Para tanto, busca-se inicialmente realizar um breve estudo sobre o princpio da dignidade da pessoa humana. Em seguida, trata-se de analisar a evoluo do contrato sob a influncia do referido princpio e de explanar cada um dos novos paradigmas contratuais decorrentes da sua adoo como centro valorativo do Ordenamento Jurdico Brasileiro. Ao final, discorre-se sobre a natureza jurdica dos contratos de consumo, fundados na proteo do consumidor em razo da sua vulnerabilidade, para concluir que este, do modo como foi concebido pela legislao consumerista, constitui um verdadeiro novo modelo de contrato. A metodologia utilizada foi descritiva e analtica, desenvolvida atravs de pesquisa bibliogrfica, por meio da anlise da literatura j publicada em forma de livros, peridicos, leis, revistas, e demais publicaes.

2. DO PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu uma nova ordem de valores no Ordenamento Jurdico Brasileiro, fundada na dignidade da pessoa humana. O referido princpio constitui o ncleo essencial intangvel dos direitos fundamentais e representa, segundo Daniel Sarmento1,
O epicentro axiolgico da ordem constitucional, irradiando efeitos sobre todo o ordenamento jurdico e balizando no apenas os atos estatais, mas tambm toda a mirade de relaes privadas que se desenvolvem no seio da sociedade civil e do mercado.

A ideia de dignidade da pessoa humana no recente, variando conforme a poca, o local e a cultura. Na evoluo do referido conceito, Nelson

SARMENTO, Daniel. A ponderao de interesses na Constituio Federal. Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2000, p. 59-60.
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Rosenvald2 identifica trs momentos evolutivos ou trgicos para a humanidade: o Cristianismo, o kantismo e a Segunda Guerra Mundial. Na doutrina crist, a concepo de dignidade de pessoa humana est baseada nas Escrituras, pois tanto o Antigo como o Novo Testamento afirmam que o ser humano foi criado imagem e semelhana de Deus. A dignidade, portanto, seria um valor inerente pessoa humana, mas de atribuio divina. Na antiguidade clssica, greco-romana, a dignidade assume uma dupla significao, de ddiva, mas tambm de conquista, pois embora intrnseca ao ser humano, tambm resultado de suas atitudes. Tal ideia esclarecida por Marco Ruotolo3:
Corresponde concepo dominante na tradio crist, onde possvel distinguir entre uma dignidade ontolgica (ou inata), visto que decorrente da condio de o ser humano ter sido feito imagem e semelhana de Deus, e uma dignidade existencial ou adquirida, correspondente a circunstncia de se levar uma vida de acordo com os ditames da Religio Crist.

Com efeito, no pensamento de Toms de Aquino, embora ainda se sustente que a dignidade humana encontra seu fundamento no fato do homem ter sido criado imagem e semelhana de Deus, tambm se reconhece a capacidade humana de autodeterminao. Na esteira deste entendimento, Giovanni Pico dela Mirandola enfatiza a racionalidade como caracterstica inerente natureza humana, o que lhe confere liberdade de escolha4. Nos sculos XVII e XVIII o conceito de dignidade sofre um processo de laicizao, oriundo dos ideais iluministas, marcados pela racionalidade. A viso de Kant5 sobre a dignidade da pessoa humana, concebida sob o fundamento da autonomia da vontade, constitui importante referncia na busca de sua conceituao. Para o filsofo, no reino dos fins tudo tem ou um preo ou uma dignidade. Quando uma coisa tem um preo, pode pr-se em vez dela qualquer outra como equivalente; mas, quando uma coisa est acima de todo preo e, portanto, no permite equivalente, ento ela tem dignidade. O ser humano constitui, pois, um fim em si mesmo, jamais podendo servir de meio para os outros ou de mero instrumento da sociedade ou do Estado.
2

ROSENVALD, Nelson. Dignidade Humana e Boa-f no Cdigo Civil. So Paulo: Saraiva, 2007, p.1. RUOTOLO, Marco, Appunti sulla dignit umana. In: Direitos Fundamentais & Justia, n. 11, abr./jun. 2010, p. 125-126 apud SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2011, p. 36. SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da Pessoa Humana e Direitos Fundamentais. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2011, p. 37. Emmanuel Kant, em sua Crtica da razo prtica, de 1788.
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A ampla aceitao e difuso dos ideais de Kant no livrou a civilizao da experincia nacional-socialista. A Constituio de Weimar, de 1919, j previa o princpio da dignidade da pessoa humana no art. 151, inciso I, ao determinar como objetivo maior da ordem econmica a garantia de uma existncia digna. Entretanto, leciona Paulo Bonavides6:
A constituio do positivismo em primeiro lugar conceito formal, norma que se explica pelo seu contedo nominal, por sua rigidez, vazada por escrito, mais hermtica que aberta em presena da realidade circunjacente, exterior, em si mesma, prpria realidade, que ela organiza e regula juridicamente... O positivista, como interprete da Constituio, conservador por excelncia.

O formalismo exacerbado do positivismo, que encontra na Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen a sua maior expresso, esvaziou a Constituio de contedo axiolgico, pois desde que o modo de elaborao das normas seguisse os parmetros estabelecidos, qualquer contedo era admissvel. A degradao e o aviltamento do ser humano pelo Estado nazista revelaram a fragilidade do positivismo, modelo cuja lgica perversa consiste em eleger a fora como a essncia do jurdico, para declarar cientificamente, objetivamente, a coero como caracterstica essencial do direito7. A revelao das atrocidades cometidas pelos nazistas durante a Segunda Guerra causou perplexidade e provocou a necessidade de resgate da filosofia de Kant, baseada na dignidade como valor absoluto do ser humano, servindo de fundamento para Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada pelas Naes Unidas em 1948, que estabelece, no art. 1 que todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Neste sentido, Willis Santiago Guerra Filho8 leciona:
O princpio mereceu formulao clssica na tica kantiana, precisamente na mxima que determina aos homens, em suas relaes interpessoais, no agirem jamais de molde a que o outro seja tratado como objeto, e no como igualmente um sujeito.

Aps ter sido consagrada pela referida Declarao da ONU, as Constituies de vrios pases passaram a reconhecer expressamente a dignidade da pessoa humana. certo que a mera inscrio nos textos normativos no garante a proteo efetiva da dignidade do ser humano, porm, importante ressaltar que a sua positivao nas Cartas Magnas favorece a concretizao

6 7

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 172. FELLIPE, Mrcio Sotelo. Razo jurdica e dignidade humana. So Paulo: Max Lomonad, 1996, p. 23. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo Constitucional e Direitos Fundamentais. So Paulo: RCS editora, 2007, p. 58.
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dos direitos humanos, pois constitui substrato valorativo dos sistemas jurdicos que a adotaram como princpio normativo. Seguindo essa tendncia, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, no art. 1, inciso III, consagrou o princpio da dignidade da pessoa humana como fundamento do Estado Democrtico de Direito. O referido princpio constitui, portanto, a base axiolgica e o elemento unificador do Ordenamento Jurdico Brasileiro, consubstanciado na ideia de que a pessoa humana a razo de ser do Direito e do Estado. Cumpre ainda ressaltar que o princpio da dignidade da pessoa humana tem dupla acepo: uma negativa e outra positiva. A primeira se traduz pela absteno do Estado e da sociedade em respeito pessoa humana, de modo que esta no venha a sofrer prejuzos decorrentes de atos lesivos sua dignidade, e a segunda pela promoo de condies materiais e morais mnimas para que a mesma possa desenvolver os atributos da sua personalidade e seus potenciais de forma plena. Em relao acepo positiva do referido princpio, Luiz Edson Fachin9, em nota prvia obra Estatuto Jurdico do Patrimnio Mnimo, defende a garantia de um mnimo existencial, que corresponde :
[...] existncia de uma garantia patrimonial mnima inerente a toda pessoa humana, integrante da respectiva esfera jurdica individual ao lado dos atributos pertinentes prpria condio humana. Trata-se de um patrimnio mnimo indispensvel a uma vida digna do qual, em hiptese alguma, pode ser desapossada, cuja proteo est acima dos interesses dos credores.

Decorrem ainda do princpio da dignidade da pessoa humana os direitos de personalidade, disciplinados pela legislao civil. Trata-se de direitos relativos integridade fsica, como o direito vida, e integridade moral, como os direitos honra e imagem.

3. A EVOLUO DO CONTRATO
O instituto jurdico do contrato vem sendo moldado desde os romanos, em conformidade com a realidade social de cada poca, tendo sofrido mudanas significativas nos ltimos tempos em razo das profundas transformaes ocorridas na sociedade e, consequentemente, no Direito. O modelo clssico de contrato foi concebido luz do individualismo filosfico e do liberalismo econmico tpicos dos sculos XVIII e XIX, baseado na autonomia da vontade, que tem como pressupostos a igualdade formal e a ampla liberdade entre as partes e como efeitos a intangibilidade, obrigatori9

FACHIN, Luiz Edson. Estatuto jurdico do patrimnio mnimo. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, nota prvia.
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edade e relatividade das clusulas acordadas. Com o tempo deixou de atender s demandas da sociedade, atualmente marcada pela industrializao, pelo consumo, pela massificao, pela informao e pela globalizao, que clamava, e ainda clama, por solidariedade e justia. Neste contexto, h quem anuncie a morte do contrato, como o faz Gilmore10 em sua obra clssica. No entanto o contrato ainda se constitui uma das principais fontes de obrigao na contemporaneidade, embora encontre seus fundamentos em premissas diversas quais sejam: a boa-f objetiva, a funo social e o equilbrio econmico. O novo modelo de contrato surge, ento, a partir da influncia dos valores constitucionais no mbito do direito civil, percebida notadamente aps a Segunda Guerra Mundial, quando o mundo se deu conta de que as normas jurdicas no podiam prescindir de contedo axiolgico e que este deveria ser estabelecido pela Constituio e irradiado por todo o ordenamento jurdico. No se trata, portanto, de abolio do modelo clssico de contrato, mas de um processo evolutivo decorrente da conciliao do instituto com os valores constitucionais consubstanciados no princpio da dignidade da pessoa humana. O contrato morto, viva o contrato!11. A concepo clssica do contrato encontra sua melhor expresso no Cdigo Civil francs de 1804, conhecido como Cdigo de Napoleo, marcado pelo individualismo, caracterstica do iluminismo e do liberalismo econmico que vigoravam poca. O enaltecimento do indivduo no referido Cdigo, marco jurdico responsvel pelo redesenho da sociedade francesa aps a revoluo de 1789, deveu-se necessidade de afirmao de independncia deste frente nobreza, o clero e as corporaes de ofcio, poderes dominantes do passado. De fato, no Estado Liberal, surgido em oposio aos abusos do Estado Absolutista, predominava a ideia da primazia dos interesses do indivduo, abstratamente considerado, e da consolidao dos valores da burguesia. A satisfao dos interesses individuais conduziria ao equilbrio econmico e prosperidade social. Segundo Adam Smith12:
Ao perseguir seus prprios interesses, o indivduo muitas vezes promove o interesse da sociedade muito mais eficazmente do que quando tenciona realmente promov-lo. [...] evidente que
10 11

12

GILMORE, Grant. The death of contract. Columbus/Ohio: State University Press, 1995, p. 2-3. KESSLER, Friedrich. Apud TEPEDINO, Gustavo. Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 237. SMITH, Adams. A riqueza das Naes: investigao sobre sua natureza e suas causas. Vol. I. Coleo Os Economistas. So Paulo: Editora Nova Cultural, 1997, p. 437-438.
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cada indivduo, na situao local em que se encontra, tem muito melhores condies do que qualquer estadista ou legislador de julgar por si mesmo qual o tipo de atividade nacional no qual pode empregar seu capital, e cujo produto tenha probabilidade de alcanar o valor mximo.

O Estado deveria, portanto, se eximir de interveno na economia e nas relaes jurdicas entre os particulares. Estas so regidas exclusivamente pelo Cdigo Civil, sem nenhuma interface com outros ramos do direito, mesmo o constitucional, pois apesar da Constituio gozar de hierarquia superior do ponto de vista formal, o contedo destes diplomas legais no se tangenciava. O Cdigo Civil era, portanto, considerado a Constituio do direito privado, visto que era tido como nica e exclusiva fonte legislativa a regular a relao entre os particulares, no havendo interferncia do direito pblico nesta seara.

3.1. O Contrato e a Autonomia da Vontade

O Brasil no chegou a adotar, como ocorreu em outras naes, o Cdigo de Napoleo, mas o Cdigo Civil de 1916 sofreu fortes influncias e herdou, desta legislao, suas caractersticas, como a supremacia conferida ao Princpio da Autonomia da Vontade nas relaes contratuais. O referido princpio considerava a vontade das partes como nica fonte da obrigao contratual, sendo a lei compreendida apenas como um limite. A liberdade contratual, portanto, era ampla quanto escolha do parceiro, ao contedo e forma do contrato. lei cabia apenas o papel de proteo do contrato, da vontade pactuada entre as partes, manifestada de modo livre e consciente, sem interferncias externas coercitivas, como bem sintetiza Cludia Lima Marques13:
A vontade humana assim o elemento nuclear, a fonte e a legitimao da relao jurdica contratual e no a autoridade da lei. Sendo assim, da vontade que se origina a fora obrigatria dos contratos, cabendo lei simplesmente colocar disposio das partes instrumentos para assegurar o cumprimento das promessas e limitar-se a uma posio supletiva.

Tal entendimento deu origem teoria dos vcios de consentimento, ainda hoje presente em nossa legislao civil, que permite a anulao dos contratos celebrados sem o livre consentimento de uma das partes. Do contrrio, tambm se conclui que, sendo a vontade manifestada de forma livre e, portanto, isenta de vcios, as partes estariam obrigadas ao seu cumprimento.
13

MARQUES, Cludia Lima. Contratos no Cdigo de Defesa do Consumidor. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 66.
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Partindo-se do pressuposto que as partes eram livres e iguais para contratar, a obrigatoriedade no cumprimento das clusulas por elas avenadas decorria-lhe como um efeito natural. O pacto celebrado era considerado, segundo o art.1.134 do Cdigo Civil francs14, lei entre as partes, no sendo, portanto, permitida nenhuma interferncia do juiz em relao ao contedo do contrato, a no ser no sentido de garantir que o contrato alcanasse os objetivos almejados pelas partes no ato da contratao, no importando os motivos que as levaram a contratar. Esclarece Otvio Luiz Rodrigues Jnior15 que:
O instrumento por excelncia de realizao da autonomia da vontade, portanto, era o contrato. H liberdade de escolha. O homem nasce livre para contratar ou no; entretanto, uma vez constitudo o vnculo, dele no se pode desobrigar.

O contrato era considerado obrigatrio e justo em si mesmo, eis que resultado da livre manifestao da vontade das partes em condies de igualdade, no havendo qualquer perquirio de ordem substancial, como leciona Daniel Sica da Cunha16:
Assim, para a teoria clssica, justo o contedo pactuado porque manifestao da vontade livre e soberana das partes: qui dit contractuel, dit juste a clebre expresso do direito francs. Por isso o contedo do contrato, neste primeiro momento, intangvel. justo per se, j que a justia do contrato est na liberalidade das partes, e por isso deve ser cumprido: pacta sunt servanda porque, enquanto manifestao de vontades livres e soberanas, corresponderia ao justo.

O referido vnculo obrigacional do contrato se constitua exclusivamente entre as partes contratantes. Em regra os efeitos oriundos do mesmo no poderiam prejudicar ou beneficiar terceiros, salvo o fiador, o avalista ou o terceiro nos contratos com estipulao em seu favor. A projeo dos efeitos do contrato era restrita, uma vez que o campo de eficcia da relao contratual era limitado queles diretamente vinculados pelo mesmo. Cumpre esclarecer que, embora a doutrina francesa no estabelea diferena entre autonomia da vontade e autonomia privada, a doutrina italiana relaciona a primeira vontade subjetiva, psicolgica, enquanto a segunda refere-se vontade objetiva, resultado da declarao ou manifestao da

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16

Art. 1.134 Code Civil: Les conventions legalmente formes tiennet lieu de li ceux qui les ont faites. RODRIGUES JNIOR, Otavio Luiz. Reviso Judicial dos contratos: Autonomia da Vontade e Teoria da Impreviso. So Paulo, Atlas, 2006, p. 19. CUNHA, Daniel Sica da. A nova fora obrigatria dos contratos. In A nova crise do Contrato: Estudos sobre a Nova Teoria Contratual, coord. Cludia Lima Marques. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 255-256.
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vontade, geradora de efeitos jurdicos17. Acerca da referida distino Maria Aracy Menezes da Costa18 explica que:
A autonomia privada possibilita que os privados possam de forma autnoma determinar seus destinos, estando, no entanto, tal disposio sob a tutela jurdica. [...] Muitas vezes referida como autonomia da vontade, mas com ela no se confunde: A autonomia da vontade se refere ao livre agir do sujeito, dizendo respeito a sua vontade interna, psquica, manifestao de vontade livre, ao passo que a autonomia privada o poder de criar normas para si.

Em resumo, o princpio da autonomia da vontade, ou da autonomia privada, constitua a base do contrato e determinava sua fora obrigatria. Em sendo o contedo do contrato estabelecido por contratantes livres e em condies formal de igualdade, ele era considerado justo em si mesmo, no se admitindo a interferncia do juiz, salvo em casos excepcionais de leso, nem a extenso de seus efeitos a terceiros.

4. CRISE DO MODELO CONTRATUAL CLSSICO

Ao longo do Sculo XX, a sociedade brasileira sofreu profundas transformaes decorrentes, principalmente, do intenso processo de industrializao e do desenvolvimento da cincia e da tecnologia. O Cdigo Civil de 1916 j nasceu em meio crise das codificaes. Logo aps a sua promulgao surgiu a necessidade de interveno do Estado na economia e na relao entre os particulares, em razo dos conflitos sociais emergentes. Segundo Gustavo Tepedino19, A era de estabilidade e segurana, retratada pelo Cdigo Civil Brasileiro de 1916, entra em declnio na Europa j na segunda metade do sculo XIX, com reflexos na poltica legislativa brasileira a partir dos anos 20. Desde os anos 30, leis excepcionais, assim compreendidas por divergirem dos princpios incorporados pelo Cdigo Civil, apareceram em profuso no Ordenamento Jurdico a fim de disciplinarem questes no previstas na referida codificao. Diante da nova realidade imposta, o sistema jurdico

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BARTONCELLO, Karen Rick Danilevicz. Superendividamento e Dever de Renegociao. In: BERTONCELLO, Karen Rick Danillevicz; LIMA, Clarissa Costa. Superendividamento Aplicado: Aspectos Doutrinrios e Experincia no Poder Judicirio. Rio de Janeiro: GZ Editora, 2012, p.156. COSTA, Maria Aracy Menezes da. Os novos poderes/direitos oriundos do contrato no Cdigo Civil de 2002 e no Cdigo de Defesa do Consumidor: vontade das partes. In A nova crise do Contrato: Estudos sobre a Nova Teoria Contratual, coord. Cludia Lima Marques. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 230. TEPEDINO, Gustavo. Premissas Metodolgicas para a Constitucionalizao do Direito Civil. In Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 4.
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civilista tornou-se obsoleto, visto que inadequado para soluo dos litgios e insuficiente no atendimento das demandas da sociedade. Ante esta conformao jurdica, o Estado passou a agir de modo intervencionista, a fim de promover a igualdade substancial entre os indivduos. Explica Luis Roberto Barroso20 que:
Em nome da solidariedade social e da funo social de instituies como a propriedade e o contrato, o Estado comea a interferir nas relaes entre particulares, mediante a introduo de normas de ordem pblica. Tais normas se destinam, sobretudo, proteo do lado mais fraco da relao jurdica, como o consumidor, o locatrio, o empregado. a fase do dirigismo contratual, que consolida a publicizao do direito privado.

No entanto, o rompimento definitivo com a ordem jurdica vigente somente aconteceria com o advento da Constituio Federal de 1988, que estabeleceu novos paradigmas e propagou seus valores por todas as searas do Direito. No plano civil, entre outras mudanas, a primazia do indivduo foi superada pelo principio da dignidade da pessoa humana e os institutos da propriedade e do contrato se relativizaram mediante o princpio da funo social. A hierarquia das normas constitucionais, at ento reconhecida sob o aspecto formal, adquiriu carter de materialidade, pois toda a ordem jurdica, inclusive a do Direito Privado, passou a sofrer necessria conformao aos princpios constitucionais, princpios estes que, segundo Paulo Bonavides21, foram convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifcio jurdico dos novos sistemas constitucionais. Esta significativa reviravolta jurdica sintetizada por Teresa Negreiros22:
O processo de constitucionalizao do direito civil implica a substituio do seu centro valorativo- em lugar do indivduo surge a pessoa. E onde dantes reinava, absoluta, a liberdade individual, ganha significado e fora jurdica a solidariedade social.

A Carta Magna, ento, passa a disciplinar institutos jurdicos outrora exclusivos da legislao civil. Segundo Gustavo Tepedino23:

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21 22 23

BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do Direito. O triunfo tardio do Direto Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n.851, 1 nov. 2005. Disponvel em: <http//jus2.uol.com.br/dourina/texto.asp?id)=7547> Acesso em: jul. 2008. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 264. NEGREIROS, Teresa. Teoria do Contrato: Novos Paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, p. 11. TEPEDINO, Gustavo. Premissas metodolgicas para constitucionalizao do Direito Civil. In Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 7.
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O Cdigo Civil perde, assim, definitivamente, o seu papel de constituio do direito privado. Os textos constitucionais, paulatinamente, definem princpios relacionados a temas antes reservados exclusivamente ao Cdigo Civil e ao imprio da vontade: a funo da propriedade, os limites da atividade econmica, a organizao da famlia, matrias tpicas do direito privado, passam a integrar uma nova ordem pblica constitucional.

Os contratos no poderiam permanecer infensos ao processo de despatrimonializao do direito civil, cujo significado, de acordo com Pietro Perlingieri24, a prevalncia da pessoa sobre qualquer valor patrimonial. Teresa Negreiros25, em estudo sobre os novos paradigmas do contrato, preconiza:
A leitura do direito civil sob a tica constitucional atribui novos fundamentos e, consequentemente, novos contornos liberdade contratual. Em meio ao processo de despatrimonializao ou de funcionalizao do direito civil, a noo de autonomia da vontade sofre profundas modificaes no mbito do contrato, sintetizadas na afirmao de que a autonomia negocial, diferentemente das liberdades existenciais, no constitui em si mesma um valor. Ao contrrio, a livre determinao do contedo do regulamento contratual encontra-se condicionada observncia das regras e dos princpios constitucionais, o que significa, no quadro de valores apresentado pela Constituio brasileira, conceber o contrato como um instrumento a servio da pessoa, sua dignidade e desenvolvimento. Assim, pela via da constitucionalizao, passam a fazer parte do horizonte contratual noes e ideais como justia social, solidariedade, erradicao da pobreza, proteo ao consumidor, a indicar, enfim, que o direito dos contratos no est parte do projeto social articulado pela ordem jurdica em vigor no pas.

De fato, os contratos passaram a ser orientados por novos princpios, quais sejam, conforme Antnio Junqueira de Azevedo26, o da boa-f objetiva, o do equilbrio econmico do contrato e o da funo social do contrato. No se trata, contudo, de abolio do modelo clssico de contrato, baseado na autonomia da vontade e obrigatoriedade no cumprimento de seu contedo, mas de conciliao dos princpios tradicionais, de ndole liberal, com os princpios contemporneos, de ndole social.

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PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil: Introduo ao Direito Civil Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 33. NEGREIROS, Teresa. Teoria do Contrato: Novos Paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, p. 106108. AZEVEDO, Antnio Junqueira de. Princpios do novo direito contratual e desregulamentao do mercado. So Paulo: RT, 1998, p. 116.
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4.1. Do Princpio da Boa-f Objetiva

A adoo do Princpio da Boa-f Objetiva pelo nosso ordenamento jurdico resultado da passagem de um sistema jurdico fechado para um sistema aberto, por meio da admisso de clusulas gerais e da compreenso da relao obrigacional como uma totalidade concreta desenvolvida atravs de um processo dinmico27. Judith Martins-Costa esclarece que a relao contratual deve ser compreendida como um todo unitrio, o qual inclui no somente as partes e os direitos e deveres por elas assumidos, mas a totalidade das circunstncias concretas que, singularmente, lhe podem ser conduzidas28. O referido princpio estabelece um padro de conduta entre as partes baseado na lealdade e na confiana, com a finalidade de adimplemento do contrato de modo a atender s legtimas expectativas de ambas. Segundo Clvis V. Couto e Silva, se o vnculo contratual visto como uma ordem de cooperao, formadora de uma unidade que no se esgota na soma dos elementos que a compem, entende-se que as partes no mais ocupam posies antagnicas, dialticas e polmicas29. Nesta perspectiva, o fundamento das relaes contratuais desloca-se da autonomia da vontade para a boa-f objetiva. Neste sentido, afirma Judith Martins-Costa30:
A concepo da obrigao como um processo e como uma totalidade concreta pe em causa o paradigma tradicional do direito das obrigaes, fundado na valorizao jurdica da vontade humana, e inaugura um novo paradigma para o direito obrigacional, no mais baseado exclusivamente no dogma da vontade (individual, privada ou legislativa), mas na boa-f objetiva.

Sobre o significado do papel exercido pelo referido princpio no ordenamento jurdico, entende Srgio Cavalieri Filho31 que:
Se no plano constitucional o princpio da dignidade da pessoa humana o mais importante, tanto assim que consagrado como um dos fundamentos do nosso Estado Democrtico de Direito (CF, art. 1, III), no plano infraconstitucional esse papel cabe ao princpio da boa-f.

Corrobora com esta assertiva Teresa Negreiros32 ao afirmar que:

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30 31

COUTO E SILVA, Clvis V. do. A obrigao como processo, p. 15. MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: RT, 1999, p. 393. COUTO E SILVA, Clvis V. do. A obrigao como processo. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2011, p. 19. MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: RT, 1999, p. 394. CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Direito do Consumidor. So Paulo: Atlas, 2008, p. 30.
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A incidncia da boa-f objetiva sobre a disciplina obrigacional determina uma valorizao da dignidade da pessoa, em substituio autonomia do indivduo, na medida em que se passa a encarar as relaes obrigacionais como um espao de cooperao e solidariedade entre as partes e, sobretudo, de desenvolvimento da personalidade humana.

Conceito de ampla acepo, comparado por Simone David-Constant a um mar sem praias (La bonne-foi: une mer sans rivages)33, a boa-f comporta duas acepes: uma subjetiva e outra objetiva. A boa-f subjetiva refere-se ao estado psicolgico do indivduo enquanto a boa-f objetiva traduz-se em regra de conduta social que estabelece padres de comportamento nas relaes contratuais. Sobre a distino entre a boa-f subjetiva e a objetiva, Fernando Noronha34 leciona:
A primeira diz respeito a dados internos, fundamentalmente psicolgicos, atinentes diretamente ao sujeito; a segunda a elementos externos, a normas de conduta que determinam como ele deve agir. Num caso est de boa-f que ignora a real situao jurdica; no outro, est de boa-f quem tem motivos para confiar na contraparte. Uma boa-f estado, a outra, boa-f princpio.

Nas relaes contratuais, como se depreende do texto acima, somente interessa a boa-f princpio, de natureza objetiva, causadora de verdadeira subverso35 no direito obrigacional. Ela estabelece como padro de conduta entre as partes um modelo de comportamento baseado na lealdade e na confiana e, tambm, na considerao dos interesses de uma e de outra, para consecuo dos objetivos comuns. Ainda sobre a diferena entre as duas modalidades da boa-f, lio de Cludio Godoy36 esclarece:
Algum pode perfeitamente ignorar o indevido se sua conduta, portanto obrando de boa-f (subjetiva) e, ainda assim, ostentar comportamento despido da boa-f objetiva, que significa um padro de conduta leal, pressuposto da tutela da legtima expectativa daquele com quem se contrata. Da dizer-se que pode algum estar agindo de boa-f (subjetiva), mas no segundo a boaf (objetiva).

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33 34

35 36

NEGREIROS, Teresa. Teoria do Contrato: Novos Paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, p. 117118. Apud MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: RT, 1999, p. 409. Apud ROSENVALD, Nelson. Dignidade Humana e boa-f no Cdigo Civil. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 80. MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: RT, 1999, p. 409. Apud ROSENVALD, Nelson. Dignidade Humana e boa-f no Cdigo Civil. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 80.
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A boa-f objetiva exerce funes que se evidenciam nas diversas fases da relao contratual, desde a sua formao, ou mesmo antes, na fase prcontratual, at aps a sua extino. As principais funes imputadas boa-f so a funo de interpretao, de controle e de integrao. A funo interpretativa da boa-f objetiva evidencia o papel do juiz como criador do contedo contratual na medida em que, por meio da atividade jurisdicional, torna concreto o comando de observncia lealdade e confiana recprocas entre as partes, de modo a no permitir que o contrato atinja finalidade diversa ou at mesmo oposta para a qual foi criado. A referida funo exige a interpretao das clusulas contratuais pelo juiz conforme os preceitos da boa-f objetiva e os valores constitucionais, notadamente o da dignidade da pessoa humana. A funo de controle visa evitar o abuso do direito quando do exerccio dos direitos subjetivos conferidos s partes pelo contrato, visto que o ordenamento jurdico no permite o exerccio de nenhum direito subjetivo de modo absoluto. Assim, quando determinado direito subjetivo, ainda que estipulado no contrato, for exercido em desconformidade ao princpio da boa-f objetiva, ou seja, de modo desleal, em desrespeito aos interesses e s legitimas expectativas da outra parte ou com desvio de finalidade, ser considerado como ato ilcito passvel de imputao de responsabilidade. O papel restritivo do princpio da boa-f objetiva aos direitos subjetivos das partes impede a adoo de conduta contrria a seus preceitos, como se observa no exame das teorias do adimplemento substancial e dos atos prprios. A teoria do adimplemento substancial estabelece que o cumprimento prximo da totalidade da obrigao avenada exclui o direito de resoluo do contrato pela outra parte, restando apenas o direito ao pedido de adimplemento total e de perdas e danos. A teoria dos atos prprios se desdobra nas regras do tu quoque e do venire contra factum proprium. Leciona Teresa Negreiros37 que:
A teoria dos atos prprios importa reconhecer a existncia de um dever por parte dos contratantes de adotar uma linha de conduta uniforme, proscrevendo a duplicidade de comportamento, seja na hiptese de em que o comportamento posterior se mostra incompatvel com atitudes indevidamente tomadas anteriormente (tu quoque), seja na hiptese em que, embora ambos os comportamentos considerados isoladamente no apresentem qualquer irregularidade, consubstanciam quebra de confiana se tomados em conjunto (venire contra factum proprium).

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NEGREIROS, Teresa. Teoria do Contrato: Novos Paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, p. 142.
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A regra do tu quoque tem a funo de manter o equilbrio contratual, impedindo que a parte que tenha descumprido norma legal ou contratual venha a exigir da outra o cumprimento integral do contrato. Em resumo: equity must come in clean hands, ou seja, a parte faltosa no pode exigir da outra o cumprimento da obrigao contratual, nem valer-se do inadimplemento em benefcio prprio. A regra do venire contra factum proprium veda a prtica de comportamento contraditrio que atinja a relao de confiana e lealdade minimamente necessria para o bom desenvolvimento do contrato. A proibio do venire contra factum proprium no tem como objetivo preservar o factum proprium, a conduta inicial, mas de punir a conduta contrria ao comportamento anterior que importe em violao dos preceitos da boa-f objetiva. O princpio da boa-f objetiva opera, pois, como baliza para verificao do exerccio regular ou do abuso do direito pelas partes em qualquer das fases do contrato. A funo integrativa estabelece deveres anexos s partes, alm dos deveres principais e secundrios oriundos do prprio contrato. A violao dos deveres anexos chamada pela doutrina de violao positiva do contrato ou tambm de adimplemento ruim38. Ensina Judith Martins-Costa39 que nas relaes contratuais verifica-se a presena de deveres principais, que constituem o ncleo da relao obrigacional e definem o tipo do contrato, de deveres secundrios, acessrios da obrigao principal. Estes se destinam a preparar ou assegurar o cumprimento da prestao principal, e de deveres anexos, instrumentais ou laterais, derivados do princpio da boa-f objetiva. A observncia aos deveres anexos independe da vontade das partes ou de estipulao legal, pois a boa-f objetiva constitui fonte autnoma de direitos e obrigaes. Os referidos deveres no esto orientados diretamente ao cumprimento da prestao ou dos deveres principais, como ocorre com os deveres secundrios. Esto, antes, referidos ao exato processamento da relao obrigacional40, ou seja, esto destinados garantia da consecuo dos fins do contrato. Dentre os deveres laterais e anexos destacam-se os de informao, de cooperao e de proteo. O dever de informao constitui-se na obrigao das partes de prestar informaes de carter objetivo, de mero esclarecimento, ou ainda de carter
38

39 40

GARCIA, Leonardo de Medeiros. Direito do Consumidor: Cdigo Comentado e Jurisprudncia. Niteri: Impetus, 2011, p. 50. MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: RT, 1999, p. 437-438. MARTINS-COSTA, Judith. A boa-f no direito privado. So Paulo: RT, 1999, p. 440.
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subjetivo, de conselho ou advertncia, quando da criao do vnculo contratual. Na seara consumerista, o dever de informar aufere especial relevo em razo da vulnerabilidade do consumidor e da adoo da transparncia como princpio orientador das relaes de consumo. O direito informao, presente em diversas passagens do Cdigo de Defesa do Consumidor, considerado como princpio da Poltica Nacional das Relaes de Consumo e tambm como direito bsico do consumidor, conforme estabelecem os artigos 4, inciso IV, e 6, inciso III, respectivamente. O dever de cooperao decorre da compreenso da relao obrigacional como uma relao de colaborao entre as partes para o atingimento dos fins comuns e no de uma relao antagnica entre as mesmas. O dever de proteo ou de cuidado estabelece a obrigao de preservao da integridade pessoal e patrimonial da outra parte. Observa-se que, em razo do princpio da boa-f objetiva, o contedo do contrato ampliado para alm das obrigaes estipuladas no mesmo. Tal contedo, no entanto, no pode ser aprioristicamente fixado e aplicado a todas as relaes contratuais, e sim verificado casuisticamente, visto que o contrato, compreendido como uma estrutura dinmica e no como um vnculo esttico, deve ser considerado na sua totalidade e complexidade, de acordo com as caractersticas que o constituem e circunstncias que o cercam. O Princpio da Boa-f Objetiva est presente no Cdigo de Defesa do Consumidor (1990) em duas passagens. A primeira na parte final do inciso III do art. 4, como princpio orientador da Poltica Nacional das Relaes de Consumo, ao estabelecer: sempre com base na boa-f e equilbrio nas relaes entre consumidores e fornecedores. A segunda como clusula geral, no art. 51, inciso IV, que trata das clusulas abusivas nos contratos de consumo. Acerca da importncia da previso expressa do princpio da boa-f no Cdigo de Defesa do Consumidor, observa Nelson Rosenvald41:
O gosto disseminado do legislador e da doutrina pela leitura exegtica do direito privado e a privao de um real direito constitucional por mais de vinte anos, em virtude de um regime de exceo, foram fatores responsveis pelo engessamento da boa-f e as suas raras aparies em textos e decises anteriores Constituio Federal de 1988.

41

ROSENVALD, Nelson. Dignidade Humana e boa-f no Cdigo Civil. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 84-85.
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A edio do Cdigo de Defesa do Consumidor representou um corte epistemolgico, pois a boa-f no ordenamento privado assumiu a posio de modelo de comportamento no direito brasileiro. Mas o que se pretende agora com a insero definitiva da boa-f no ordenamento privado que os operadores do direito possam apoiar argumentaes h muito desenvolvidas (v.g. adimplemento substancial, teoria da base objetiva do negcio) em normas expressas no cdigo.

O Cdigo Civil de 2002 tambm adotou o Princpio da Boa-f Objetiva como clusula geral, espraiando seus efeitos por todo o mbito do direito privado. Nelson Rosenvald destaca as funes deste princpio correlacionando-os com os artigos do cdigo: A funo interpretativa, prevista no art. 113, que dispe Os negcios jurdicos devem ser interpretados conforme a boaf e os usos do lugar de sua celebrao, a funo de controle, ao qualificar no art. 187 o abuso de direito como ato ilcito, e a funo integrativa, prevista no art. 422, que estabelece os deveres anexos de informao, de cooperao e de proteo entre as partes.

4.2. Do Princpio do Equilbrio Econmico

O Princpio do Equilbrio Econmico do contrato encontra seu fundamento no princpio constitucional da igualdade substancial e determina que o contrato deve servir de meio para a busca da realizao da justia social, ideal a ser perseguido pelo o Estado e a sociedade brasileiros, como estabelece o art. 3, inciso I, da Constituio Federal (1988). Destarte, o contrato no deve servir de instrumento para realizao de negcios jurdicos com prestaes desproporcionais para as partes, de modo que uma delas venha a sofrer dano ou leso. Neste sentido, a observao de Serpa Lopes42:
A ideia de leso um dos movimentos tendentes a restaurar a equidade nas obrigaes, posta de lado, como se encontrou, pelos princpios do liberalismo econmico preponderante ao tempo da feitura do nosso Cdigo Civil. Visa impedir a injustia usurria, sendo certo que o credor abusa de seu direito se, no exerccio do seu crdito, consegue obter em enriquecimento injusto.

Algumas disposies do Cdigo de Defesa do Consumidor (1990), como o art. 6, V, traduzem o modo como a legislao infraconstitucional incorporou o referido Princpio do Equilbrio Econmico do contrato:
Art. 6. So direitos bsicos do consumidor: [...]

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Apud NEGREIROS, Teresa. Teoria do Contrato: Novos Paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 159.
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V- a modificao das clusulas contratuais que estabeleam prestaes desproporcionais ou sua reviso em razo de fatos supervenientes que as tornem excessivamente onerosas.

Observa-se que foi adotada, nas relaes de consumo, a teoria da leso. Ela permite a modificao do contrato em razo da quebra do equilbrio entre as partes desde a sua formao, e a teoria do rompimento da base objetiva do negcio jurdico. Este preconiza a reviso do contrato sempre que, em razo de fatos supervenientes, no necessariamente extraordinrios ou imprevisveis, como determina o art. 478 do Cdigo Civil, as bases do contrato tenham sido alteradas. O Princpio da Conservao dos Contratos est presente em ambas as teorias. Nelas se busca a modificao ou reviso do contrato, de modo tornlo equilibrado e justo, e no a sua resoluo. Dispe o mesmo texto normativo sobre as clusulas contratuais abusivas:
Art. 51. So nulas de pleno direito, entre outras, as clusulas contratuais relativas ao fornecimento de produtos e servios que: [...] IV- estabeleam obrigaes consideradas inquas, abusivas, que coloquem o consumidor em desvantagem exagerada, ou sejam incompatveis com a boa-f e a equidade.

Embora a legislao consumerista garanta ao consumidor o direito modificao ou reviso dos contratos firmados com o fornecedor nas situaes acima aludidas, merece destaque o papel fundamental do juiz no restabelecimento do equilbrio entre os referidos sujeitos da relao de consumo. Como o Cdigo de Defesa do Consumidor tem a natureza de microssistema jurdico baseado em princpios e clusulas abertas, compete ao interprete a concretizao dos referidos direitos. O princpio do equilbrio contratual no se confunde com o princpio da justia contratual, menos difundido, mas igualmente relevante. Explica Fernando Rodrigues Martins43 que:
A noo de justia contratual guarda espao bem mais amplo que a reservada ao equilbrio contratual, j que, enquanto este se liga mais a uma tica de intercmbio de prestaes, aquela se reveste de um julgamento tico, que absorve o sentido mercadolgico. Assim, a referncia que se faz justia contratual pelo sentido principiolgico, abarcando o equilbrio, porque com boa probabilidade que um assento contratual equilibrado seja tambm justo.
43

MARTINS, Fernando Rodrigues. Princpio da Justia Contratual. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 47.
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4.3. Do Princpio da Funo Social

O Princpio da Funo Social do contrato decorre do princpio constitucional da solidariedade. Este princpio exige a colaborao dos contratantes e de terceiros entre si para a consecuo dos fins almejados. Uma vez superada a ideia de que o contrato somente interessa s partes, ele no est infenso s circunstncias sociais que o cercam e que so tambm por ele afetadas. Para Bruno Miragem44, o Princpio da Funo Social do contrato, dado o seu carter mais afeito aos interesses da comunidade (sociedade), coloca-se como um princpio qualificador da boa-f (mais afeita aos interesses e expectativas das partes). Tal princpio regulado expressamente pelo art. 421 do Cdigo Civil (2002): a liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo social do contrato. A lei determina, pois, a imposio de limites liberdade contratual, tida antes como absoluta, e o condicionamento do contedo contratual funo social. A funo social altera a prpria substncia do contrato, condicionando a sua finalidade e produzindo efeitos para alm dos sujeitos diretamente vinculados ao mesmo, uma vez que o contrato, embora estabelea relao jurdica entre as partes, oponvel a todos. Neste contexto, verifica-se a flexibilizao do Princpio da Relatividade do Contrato, que delimitava o mbito de sua eficcia apenas queles que tivessem participado diretamente da formao do vnculo contratual, por meio da manifestao da vontade. A extenso dos efeitos contratuais a terceiros em razo do Princpio da Funo Social possibilita a aceitao de tutela jurdica quele que, mesmo sem vnculo contratual, tenha sido afetado pelo inadimplemento do contrato ou, ao contrrio, de imputao de responsabilidade quele que contribuiu para o inadimplemento. O fundamento da fora obrigatria do contrato desloca-se, portanto, da autonomia da vontade para a lei, pois deve satisfazer finalidades no somente adstritas aos interesses das partes, mas igualmente aos interesses sociais. Ressalta Teresa Negreiros45 que:
A fora vinculante do contrato, porque fundada na lei, passa a estar funcionalizada realizao das finalidades traadas pela ordem jurdica, e no mais pode ser interpretada como apenas
44

45

MIRAGEM, Bruno. Funo social do contrato, boa-f e bons costumes: nova crise dos contratos e reconstruo da autonomia negocial pela concretizao de clusulas gerais. In MARQUES, Cludia Lima (coord.). A nova crise do Contrato: Estudos sobre a Nova Teoria Contratual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 197. NEGREIROS, Teresa. Teoria do Contrato: Novos Paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, p. 231.
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um instrumento de satisfao dos interesses dos contratantes individualmente considerados.

A intangibilidade do contedo do contrato resta tambm superada. Embora ainda se preserve a autonomia da vontade e os interesses das partes na formao do vnculo contratual, a lei passa a determinar o seu substrato, a fim de que cumpra com sua funo social. O contrato, portanto, no mais considerado justo simplesmente em razo da vontade das partes, mas em razo do atendimento lei, notadamente aos valores constitucionais. Assevera Pietro Perlingieri46 que: o ato de autonomia privada no um valor em si; pode s-lo, e em certos limites, se e enquanto responder a um interesse digno de proteo por parte do ordenamento. Isto porque o contrato, seja qual for a sua natureza, deve assegurar a consecuo de interesses comuns s partes, mas tambm alcanar um fim de natureza social.

4.4. Os Contratos Nas Relaes De Consumo

Antes do advento do Cdigo de Defesa do Consumidor, em 1990, a legislao aplicada s relaes de consumo era o Cdigo Civil de 1916. A Constituio Federal de 1988, no entanto, estabeleceu, no inciso XXXII do art. 5, ao tratar dos direitos e garantias fundamentais, que o Estado deveria promover, na forma da lei, a defesa do consumidor. Incluiu, ainda, na relao dos Princpios da Ordem Econmica brasileira, prevista no art. 170, a defesa do Consumidor e, por fim, determinou, por meio art. 48 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que o Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgao da Constituio deveria elaborar o Cdigo de Defesa do Consumidor. O Direito do Consumidor no Brasil oriundo, assim, da prpria Constituio Federal, que elevou a defesa do consumidor condio de direito fundamental. Destarte, a referida proteo, includa no rol dos direitos e garantias fundamentais, considerada como clusula ptrea, no podendo ser afastada por emenda constitucional. Jos Afonso da Silva47 observa que:
[...] reala de importncia, contudo, sua insero entre os direitos fundamentais, com o que se erigem os consumidores categoria de titulares de direitos constitucionais fundamentais. Conjugue-se isso com a considerao do art. 170, V, que leva a defe46

47

PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil: Introduo ao Direito Civil Constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 279. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros, 1999, p.265-266.
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sa do consumidor condio de princpio de ordem econmica. Tudo somado, tem-se o relevante efeito de legitimar todas as medidas de interveno estatal necessrias a assegurar a proteo prevista. Isso naturalmente abre larga brecha na economia de mercado, que se esteia, em boa parte, na liberdade de consumo, que a outra face da liberdade do trfico mercantil fundada na pretensa lei da oferta e da procura. A defesa dos consumidores responde a um duplo tipo de razes: em primeiro lugar, razes econmicas derivadas das formas segundo as quais se desenvolve, em grande parte, o atual trfico mercantil; e, me segundo lugar, critrios que emanam da adaptao da tcnica constitucional ao estado de coisas que hoje vivemos, imersos que estamos na chamada sociedade de consumo, em que o ter mais do que o ser a ambio de uma grande maioria de pessoas, que se satisfaz mediante o consumo.

O Cdigo de Defesa do Consumidor, que estabelece normas de ordem pblica e interesse social, tem natureza principiolgica, segundo o professor Srgio Cavalieri Filho48, uma vez que estruturada em princpios e clusulas gerais e no em normas tipificadoras de condutas. O Cdigo parte da premissa que a relao jurdica de consumo desigual e que o consumidor, sujeito vulnervel, merece proteo especial do Estado. A razo da existncia do Cdigo de Defesa do Consumidor no ordenamento jurdico brasileiro revelada na prpria denominao da lei. A aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor na soluo de conflitos que envolvam consumidores e fornecedores de produtos ou servios no exclui, contudo, as demais normas do Ordenamento Jurdico. Pelo contrrio, a adoo pelo referido Cdigo, no art. 7, da teoria do dilogo das fontes possibilita a abertura do sistema de proteo ao consumidor para outras fontes normativas, no intuito de tutelar efetivamente os seus interesses. A referida teoria, desenvolvida por Erik Jaime, foi introduzida na doutrina brasileira por Cludia Lima Marques49, cujo significado corresponde atual aplicao simultnea, coerente e coordenada das plrimas fontes legislativas, leis especiais (como o CDC, a lei de seguro de sade) e gerais (como o CC/02), com campos de aplicao convergentes, mas no iguais. O Cdigo de Defesa do Consumidor disciplina relaes jurdicas entre sujeitos que se encontram em situao de desigualdade e o Cdigo Civil entre sujeitos que se encontram em situao de igualdade. Sendo assim, apesar

48

49

CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de Direito do Consumidor. So Paulo: Atlas, 2008, p. 14. MARQUES, Cludia Lima; BENJAMIN, Antnio Herman V.; BESSA, Leonardo Roscoe. Manual de Direito do Consumidor. So Paulo: RT, 2009, p. 89.
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das diferenas bsicas conceituais entre estas duas fontes normativas o dilogo admitido no sentido de melhor proteger os interesses do consumidor. Os contratos de consumo recebem, portanto, tratamento diferenciado. Alm da conformao aos princpios da boa-f, do equilbrio econmico e da funo social, ainda tm como escopo a proteo do consumidor, considerado parte vulnervel na relao jurdica e, por conseguinte, digno de tutela especial do Estado, como estabelecem os incisos I e II do Cdigo de Defesa do Consumidor.

5. CONSIDERAES FINAIS
O instituto jurdico do contrato sofreu mudanas significativas nos ltimos tempos em razo das profundas transformaes ocorridas na sociedade e, consequentemente, no Direito. O modelo clssico de contrato foi concebido luz do individualismo filosfico e do liberalismo econmico tpicos dos sculos XVIII e XIX, baseado na autonomia da vontade, que tinha como pressupostos a igualdade formal e a ampla liberdade entre as partes, e como efeitos a intangibilidade, obrigatoriedade e relatividade das clusulas acordadas. Como visto, este modelo de contrato deixou de atender s demandas da sociedade contempornea, marcada pela industrializao, pelo consumo, pela massificao, pela informao e pela globalizao. O princpio da dignidade da pessoa humana, adotado pela Carta Magna de 1988 como valor supremo de todo o Ordenamento Jurdico, determinou de modo decisivo a evoluo do instituto jurdico do contrato, estabelecendo novos paradigmas, quais sejam: o da boa-f objetiva, o do equilbrio econmico e o da funo social do contrato. Estes paradigmas estabeleceram um novo modelo de contrato, mais solidrio e mais justo, apto a melhor atender a necessidades cada vez mais complexas. O novo modelo de contrato encontra, finalmente, sua maior expresso no contrato de consumo, pois ao reconhecer a vulnerabilidade do consumidor frente ao fornecedor de produtos ou servios, o Cdigo de Defesa do Consumidor estabeleceu normas protetivas a fim de promover a igualdade material entre as partes na relao contratual, em consonncia com o princpio da dignidade da pessoa humana.

REFERNCIAS
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DA TITULARIDADE CO-TITULARIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS: PRESSUPOSTO ADEQUAO PROCEDIMENTAL DA SUA TUTELA
Liana Cirne Lins
O Pai: Estamos aqui procura de autor! O Diretor: De autor? Que autor? O Pai: Qualquer um, senhor diretor. O Diretor: Mas no h nenhum autor aqui, porque no estamos ensaiando nenhuma comdia nova. A Enteada: Tanto melhor, melhor ento, senhor! Podemos ser ns a sua comdia nova. Pirandello. Seis Personagens Procura de Autor, p. 45.
Resumo O texto trata da titularidade dos direitos fundamentais sociais, criticando o uso da categoria do direito subjetivo e partindo do suposto de que a delimitao terica da titularidade dos direitos sociais, calcada na ideia de sujeito de direito individual, no suficiente para a construo de um arsenal conceitual voltado sua eficcia. Prope seja adotada a categoria da cotitularidade para compreenso da sua judicializao, enfocada pelo vis processual, e objetivando a otimizao da sua tutela em juzo. Palavras-chave Direito subjetivo. Co-titularidade dos direitos sociais. Exigibilidade especfica. Abstract The text deals with the ownership of fundamental social rights, criticizing the use of the category of subjective rights and building on assumption that the theoretical demarcation of ownership of social rights, subject based on the idea of individual rights is not sufficient for a construction of a conceptual arsenal returned to its effectiveness. The paper proposes the adop-

Professora Adjunta de Direito Processual Civil da Faculdade de Direito do Recife/UFPE, Professora do Mestrado em Direitos Humanos PPGDH/UFPE, Doutora em Direito Pblico PPGD/ UFPE e Mestra em Instituies Jurdico-Polticas CPGD/UFSC. Membro da Comisso de Meio Ambiente OAB/PE.
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tion of the category of co-ownership for understanding its legalization, focused by a procedural view and aiming at the optimization of it tutelage in court. Keywords Subjective rights. Co-ownership of social rights. Specific enforceability.

1. INTRODUO
Nas notas traduo de Seis Personagens Procura de Autor, de Luigi Pirandello, explicado aos leitores que o ttulo consagrado em portugus [Seis personagens procura de UM autor] incorria no erro de buscar um autor, ainda que inespecfico. A obra trata, porm, da busca, genrica e abrangente, pela autoria. A diferena pode parecer sutil, mas no . No se busca algum que torne representvel o drama. Busca-se a representao. Da mesma forma, a discusso acerca de titularidade dos direitos fundamentais sociais tem por objetivo questionar a forma pela qual esses direitos tm sido levados a juzo. E isso porque as duas situaes esto intimamente entrelaadas. Uma vez que a discusso acerca da justiciabilidade dos direitos fundamentais sociais, antes escassa e agora acusada de excessiva, remonta quase que exclusivamente sob a abordagem da jurisdio constitucional reservas do administrador, do legislador, do possvel, ativismo judicial, legitimidade e dficit democrtico, etc., temas que no sero objeto desse texto e pouco na perspectiva do processo constitucional1, seara em que tais direitos materializam-se de fato. para esse segundo plano que se volta a problematizao da sua titularidade. Indagar a natureza da titularidade desses direitos questo preambular otimizao da sua judicializao, e passa necessariamente pela adequao procedimental da sua tutela. s vezes, discutir conceitos pode significar perder-se em uma discusso semntica voltada a satisfazer impulsos nominalistas. No o que se pretende. Tem-se por objetivo pensar a adequao procedimental sua tutela, em vista da exigibilidade especfica que esses direitos engendram.

Cf. LINS, Liana Cirne. Da Jurisdio Constitucional ao Direito Processual Constitucional: Delineamentos de um Direito Processual Constitucionalmente Adequado a Partir da Reflexo Sobre a Judicializao dos Direitos Fundamentais Sociais. In: MARTEL, Letcia de Campos Velho. (Org.). Estudos Contemporneos de Direitos FundamentaisRio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, v. 2, p. 267-287. Ver tambm LINS, Liana Cirne. Pensar a Eficcia dos Direitos Fundamentais Luz do Processo. Reflexes em Homenagem ao Professor Ivo Dantas. In: ROSA, Andr Vicente Pires; MONTEIRO, Roberta de Arajo. Direito Constitucional. Os Desafios Contemporneos. Uma Homenagem ao Professor Ivo Dantas. Curitiba: Juru, 2012, p. 433-454.
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2. OS DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS SO MESMO SOCIAIS

O fato de terem os direitos fundamentais origem nos ideais liberais e iluministas do sculo XVIII, determinou sua vinculao quase indissocivel aos conceitos jurdicos de tradio liberal, individual e positivista, uma vez que direitos inatos, estado de natureza e contrato social foram os conceitos que, embora utilizados com acepes variadas, permitiram a elaborao de uma doutrina do Direito e do Estado a partir da concepo individualista de sociedade e de histria (LAFER, 1988; p. 38)2. Talvez seja esta a razo pela qual os direitos sociais tenham enfrentado grandes dificuldades quanto ao reconhecimento de sua juridicidade. Sua ligao ao modelo do Estado de Bem Estar Social e sua desvinculao do pilar tradicional do direito, o indivduo, tornou-o platnicos3 para a maior parte dos juristas at recentemente. Por outro lado, persiste o problema maior na compreenso dos direitos sociais que diz respeito ao fato de que eles so sociais e no individuais; eles transcendem o liberal-individualismo e, conseqentemente, a ideia de sujeito de direito, rompendo com a matriz terica na qual foram erguidos os conceitos que, malgrado o reconhecimento (nominal) de sua superao, continuam servindo de referencial hermenutico compreenso dos institutos jurdicos. Com razo aponta Lenio Streck (2004, p. 122-123) que a ideia de constituio compromissrio-programtica constitui-se em um rompimento radical com o paradigma constitucional de ndole liberal-individualista, calcado na filosofia-do-sujeito-proprietrio de mercadorias, constituindo-se como contraponto lgica da coisificao, prpria de um modelo de Direito sustentado no mercado, onde assume prevalncia o individualismo. Ora, se os direitos de liberdade caracterizam-se por ser talhados no individualismo liberal e dirigidos proteo de valores relativos vida, liberdade, segurana e propriedade (BARROSO, 2002, p. 101), pelo seu radical subjectivo, por serem direitos com referncia pessoal ao homem individual (CANOTILHO, 1999, p. 374), ao passo que os direitos sociais marcam a superao de uma perspectiva estritamente liberal, em que se passa a considerar o homem para alm de sua condio individual (BARROSO, 2002, p. 101), nada justifica que tais diferenas sejam ignoradas a fim de que sejam ambos tratados igualmente dentro da construo jurdica de matriz individualista.

Muito embora se possa dizer, com Mauro Cappelletti, (1974, p. 1-2) que Aquilo que acima de tudo parece caracterizar os direitos fundamentais o fato de que estes, os quais so usualmente atribudos ao homem e tambm ao individuo, so, na realidade, permeados de um valor que transcende o homem singular e investe a sociedade como um todo. Quais so, no fundo, os argumentos para reduzir os direitos sociais a uma garantia constitucional platnica? (CANOTILHO, 1999, p. 451).
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Embora seja mesmo comum entender-se que se tratam os direitos sociais de direitos individuais (SARLET, 2001, p. 52; LAFER, 1988, p. 127; MIRANDA, 2000, p. 106-107), importante verificar qual o significado dado a esta afirmao. Ingo Sarlet afirma que os direitos sociais reportam-se pessoa individual, no podendo ser confundidos com direitos coletivos e difusos (SARLET, 2001, p. 52). Jorge Miranda assegura que poucos direitos sero mais individuais que o direito ao trabalho ou o direito ao ensino (MIRANDA, 2000, p. 107). J Celso Lafer (1988, p. 127) v os direitos sociais como uma evoluo do liberalismo, que passa a abranger direitos no reconhecidos inicialmente, e os descreve como direitos individuais exercidos coletivamente. Porm, ao mesmo tempo em que v os direitos sociais como evoluo do liberalismo, reconhece tambm sua origem socialista, afirmando mesmo ser este um dos pontos de clivagem que dificultam a convergncia poltica entre a herana liberal e a socialista, no processo histrico de afirmao dos direitos humanos (LAFER, 1988, p. 129). Igualmente, deve-se consignar que em sua anlise dos direitos sociais como direitos individuais exercidos coletivamente, o autor trata apenas das chamadas liberdades pblicas direito de associao, de greve, etc. , ou seja, da dimenso negativa dos direitos sociais, omitindo os direitos primacialmente positivos direito sade, educao, ao trabalho, etc. que melhor lhes caracterizam e cuja dimenso social sobressai individual. , ainda, interessante que se descreva os direitos de segunda dimenso como direitos que impedem a invaso do todo em relao ao indivduo, que tambm resulta da escassez dos meios de vida e de trabalho (LAFER, 1988, p. 127-128). Note-se que o autor acertadamente confere abordagem peculiar sobre o ponto. Em regra, fala-se que a falta das liberdades, prpria dos regimes totalitrios e nesta obra o professor dialoga com o pensamento de Hannah Arendt sobre a ruptura totalitria e a reconstruo dos direitos humanos enseja sempre uma invaso do todo em relao ao indivduo. Mas o que parece ter sido enfatizado que a um indivduo a quem no so dadas as condies reais mnimas de desenvolvimento de sua personalidade tem tambm sua esfera individual invadida, uma vez que perde sua dignidade. No toa, alis, que a dignidade da pessoa seja o alicerce de toda a construo dos direitos fundamentais, sejam de liberdade, sejam sociais. Ento, mais uma vez, deve-se destacar a complementaridade entre os princpios de liberdade e igualdade, e mesmo sua fuso em um s ideal no meramente simblico, mas tambm normativo, a egalibert. Porm, a complementaridade dos dois princpios no deve impedir de analisar a especificidade de cada um, a fim de permitir sua maior eficcia, tanto tomados isolada como complementarmente. 150
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Assim, h que se discordar de que a titularidade dos direitos sociais seja individual ou mesmo de que seja individual exercida coletivamente. E isto porque, mesmo que se aceite pensar em um titular individual do direito social, h que consignar desde logo que o indivduo que se arroga titular do direito social no o mesmo indivduo forjado pela matriz liberal, atomizado e isolado, e o direito cuja titularidade arroga tambm, com ele e ao mesmo tempo, dos demais indivduos, co-titulares e coimplicados na relao jurdica social. Ora, os servios pblicos caracterizadores dos direitos sociais no foram formulados para ser desfrutados isoladamente. Foram formulados para ser desfrutados por toda coletividade, no pela lgica da excluso, mas pela lgica da incluso. Alm disso, a falta dos servios pblicos configuradores dos direitos sociais no remete a uma invaso do indivduo, mas a uma invaso da coletividade, que sofre igualmente com a falta do cumprimento das disposies constitucionais sociais. Naturalmente que numa sociedade em que os direitos sociais so respeitados e todos tm acesso aos servios pblicos bsicos, tais como educao e sade, cada indivduo goza das condies necessrias ao desenvolvimento da sua personalidade (sem excluso do mesmo gozo pelos demais). Entretanto, isto no legitima cada indivduo a exigir do Estado condies sociais para desenvolvimento de sua personalidade isoladamente, quer dizer, excluso de todos os demais. Tais direitos foram, de fato, desenvolvidos para atender toda coletividade, respeitando-se os princpios que norteiam o atendimento aos servios pblicos, vale dizer, universalidade e impessoalidade (LIMA LOPES, 2002, p. 131). No se quer com isto dizer, claro, que um indivduo que pela falta de um servio pblico corra o risco de perder sua dignidade no possa, individualmente, pleitear um direito social alegando ser dele titular. Algum que tem sua dignidade em risco pode e deve alegar a titularidade do direito social necessrio manuteno ou recuperao de sua dignidade. H que se entender, entretanto, que tal titularidade individual meramente residual, inclusive pelos problemas inerentes ao privilegiamento de um indivduo isoladamente em detrimento dos demais, quando este obteve uma sentena judicial que os demais, por inmeras razes, no puderam obter. A regra, portanto, deve ser a de que a titularidade dos direitos sociais efetivamente social, razo pela qual se impe sua proteo na forma social vale dizer, de forma coletiva, difusa ou individual homognea , sem excluso da possibilidade de haver, residualmente, proteo individual nos casos de ameaa ao mnimo existencial.
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Nem se pense que a existncia de mecanismos processuais de tutela dos direitos difusos, coletivos e individuais homogneos resolveria, de per si, o problema aqui colocado, relativo sua titularidade. bem sabido que a relao jurdica processual, autnoma face material, nada pode criar quanto ao direito material. Da mesma forma, tampouco a existncia de tcnicas processuais de tutela dos direitos sociais torna despicienda a prpria discusso acerca da ideia de titularidade destes direitos. A resoluo de problemas processuais no acarreta a solubilidade dos problemas no plano material, e viceversa, a despeito da necessria adequao entre ambos e da necessria instrumentalizao do primeiro face ao segundo. E para que no se levante a acusao de excesso de academicismo ou teorizao, coloque-se uma questo prtica fundamental, com a qual tm os tribunais se deparado: relativamente comum a propositura de demandas individuais calcadas em direitos sociais, demonstrada a ameaa ao mnimo existencial. Isto est plenamente de acordo com a compreenso jurdica e normativa dos direitos sociais. H, porm, um problema. E o problema est no fato de que quem tem tido o privilgio4 de obter decises reconhecedoras do direito social no caso concreto est longe de ser a camada pobre da populao em vista da qual os direitos sociais foram institudos que, dentre os servios pblicos dos quais est marginalizada, inclui-se o jurisdicional5. Logo, o impacto de uma deciso de cunho individual e, volte-se a dizer, no se est negando esta possibilidade, mas chamando ateno para sua insuficincia diante da prestao de servios pblicos de cunho social, num contexto em que os que mais necessitam destes servios esto margem do acesso justia, pode agravar um quadro que j ruim. de ser dividida a preocupao de Jos Reinaldo de Lima Lopes:
No existindo escolas, hospitais e servios capazes e em nmero suficiente para prestar o servio o que fazer? Prest-lo a quem tiver a sorte de obter uma deciso judicial e abandonar a imensa maioria fila de espera? Seria isto vivel de fato e de direito, se o servio pblico deve pautar-se pela sua universalidade, impessoalidade e pelo atendimento a quem dele mais precisar e cronologicamente anteceder os outros? Comeam, pois, a surgir dificuldades enormes quando se trata de defender com instrumentos individuais um direito social (2002, p. 131 grifou-se).
4

As aspas so obrigatrias para fazer a ressalva de que a expresso privilgio s pode ser usada sem se referir a uma ironia no contexto de comovente denegao de justia que marca o quadro de excluso no Brasil. A propsito, temos dito na ctedra de Teoria Geral do Processo que o conceito de jurisdio no deve mais ser visto apenas dentro do trinmio poder-funo-atividade (CINTRA et al., 1999, p. 129), devendo-se incluir na clssica concepo tridica de jurisdio a caracterstica servio pblico.
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A errnea compreenso individualista que se faz at mesmo dos direitos sociais implica a virada da natureza dos mesmos ao avesso, tornando-os mais um direito exclusivista que se d, literalmente, em detrimento dos demais que no tiveram a mesma sorte. Assim, repita-se: os direitos sociais so mesmo sociais. E se, como afirma Rodolfo de Camargo Mancuso (2004, p. 29), interesse social aquele que consulta maioria da sociedade civil: o interesse que reflete o que a sociedade entende por bem comum; o anseio de proteo res publica; a tutela daqueles valores e bens mais elevados [...] poder-se-ia dizer que o interesse social equivale ao exerccio coletivo de interesses coletivos; logo, pode-se dizer que os direitos sociais implicam exerccio coletivo de interesses sociais e no o exerccio coletivo de interesses individuais! Alis, os direitos sociais redimensionaram a prpria discusso acerca da ideia de titularidade de um direito e deslocaram a esfera da titularidade da individualidade para a sociedade como um todo, caso que se d com os direitos difusos. O cerne de toda a discusso, parece, entretanto, residir em outro lugar. E este o lugar da inadequao da prpria ideia de titularidade de um direito, pois a ideia de titularidade remete de propriedade individual6. Ora, se um direito reconhecido igualmente a todos os cidados, ento a questo acerca da titularidade , necessariamente, prejudicada. Esta discusso j tem sido levada a srio na seara do processo civil, quando se invoca a legitimidade processual dos direitos transindividuais. Como afirma Luiz Guilherme Marinoni (1999, p. 89), quando se pensa em direito prprio ou alheio para discutir a natureza da legitimao processual dos direitos transindividuais, raciocina-se a partir de uma viso individualista, com a qual a noo de direito transindividual rompeu. Se o direito da comunidade ou da coletividade, no possvel falar em direito prprio ou alheio. Da mesma forma, assinala Perez Luo (2005, p. 210-211), a integrao dos direitos sociais no sistema dos direitos fundamentais contribuiu para redimensionar a prpria imagem do sujeito titular de direitos.

3. DIREITOS SOCIAIS COMO DIREITOS SUBJETIVOS: DE EQUVOCO BEMINTENCIONADO REDUO DA EXIGIBILIDADE

O que ocorre, porm, que, ao arrepio do que se tem dito, toda discusso acerca da exigibilidade e tutela dos direitos sociais parece querer sufocar a relevncia do debate sobre sua titularidade para desembocar, de pronto,
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O interesse tornou-se patrimnio do indivduo e variava segundo as circunstncias e relaes jurdicas e sociais de que participava. O direito de ao compreendido como propriedade individal e privada (MACEDO JR., 2005, p. 560).
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na questo de se os direitos sociais geram ou no direito subjetivo. Assim, convm analisar o quanto estas situaes foram equiparadas titularidade de um direito subjetivo, ainda que no vis de direito subjetivo pblico. Em regra, parte-se do conceito de direito social para chegar-se ao conceito de direito subjetivo. O rompimento radical com a ndole liberalindividualista no se configura, portanto, no plano conceitual da titularidade dos direitos sociais, que permanece recaindo sobre o velho paradigma do direito subjetivo ou em sua feio de direito subjetivo pblico. Assim, embora seja amplamente reconhecida a distino estrutural entre os direitos individuais e sociais, tais distines entre as duas categorias so ignoradas quando se discute a eficcia das normas de direito social. Por esta razo, afloram na doutrina exemplos de como a exigibilidade dos direitos sociais foi equiparada gerao de direito subjetivo:
Os direitos sociais so compreendidos como autnticos direitos subjectivos inerentes ao espao existencial do cidado, independentemente da sua justiciabilidade e exequibilidade imediatas (CANOTILHO, 1999, p. 446).

Ou ainda:
Em todos os direitos a aes positivas do Estado se coloca o problema de saber se e em que medida se pode e se deve impor a persecuo dos fins do Estado atravs de direitos subjetivos constitucionais dos cidados (ALEXY, 1997, p. 430).

Igualmente:
De um lado, o direito subjetivo, a possibilidade de exigir; de outro, o dever jurdico, a obrigao de cumprir. Quando a exigibilidade de uma conduta se verifica em favor de um particular em face do Estado, diz-se existir um direito subjetivo pblico (BARROSO, 2002, p. 104).

No mesmo sentido:
de ressaltar que os direitos educao, sade e assistncia no deixam de ser direitos subjetivos pelo fato de no serem criadas as condies materiais e institucionais necessrias sua fruio (KRELL, 2002, p. 49).

Da mesma forma:
Na qualidade de posies jurdicas, os direitos fundamentais a prestaes so direitos subjetivos, se seu titular pode faz-los eficazes jurisdicionalmente (BOROWSKI, 2003, p. 148).

Tambm:

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Repetiu-se excessivamente que as normas que estabelecem direitos sociais so apenas normas programticas, que no outorgam direitos subjetivos no sentido tradicional do termo, ou que no so justiciveis (ABRAMOVICH; COURTIS, 2003, p. 136).

A partir destes exemplos, pode-se concluir que toda a complexidade e heterogeneidade que o tema de direitos sociais implica findam reduzidas, afuniladas, escoando sempre no direito subjetivo. No prescindvel acrescentar, neste ponto, observao sem a qual todo o objetivo deste estudo restaria comprometido: se se pensar numa classificao das normas de direitos sociais dentro de um binmio, qual seja, direitos subjetivos exigveis versus simples imposies constitucionais que no geram exigibilidade, rapidamente se concluir aqui pela primeira opo, a de que os direitos sociais geram direito subjetivo e so exigveis. Entretanto, o que se pretende justamente consagrar o rompimento radical a que anteriormente se fez referncia na seara da classificao dos direitos sociais, respeitando sua especificidade social. E a justificao deste intento a insuficincia terica e prtica daquele binmio, jurdica e politicamente. Porm, como a maior parte do edifcio jurdico e dos conceitos reproduzidos nas escolas de direito ainda baseia-se no indivduo, realmente difcil encaixar a categoria dos direitos sociais no rol prt--porter significativo7 dos conceitos e institutos de cunho individualista. Parece que, motivada por imprimir juridicidade e conseqentemente eficcia aos direitos sociais a melhor doutrina buscou adequ-los ao referencial conhecido e apto a significar que aquele direito no cairia no vazio, no mero simbolismo, e este referencial foi justamente o de direito subjetivo. Entretanto, a traduo da exigibilidade dos direitos sociais em direitos subjetivos opera, afinal, uma armadilha: a do tradicional sujeito de direito, isolado e atomizado, que o Estado Social superou. Reduzir os direitos sociais a direitos subjetivos ainda que pela bem intencionada disposio de imprimir-lhes eficcia s pode ter por resultado exatamente o oposto, ou seja, a reduo da sua esfera de eficcia, uma vez que os direitos sociais no se enquadram, em regra, aos esquemas dos tradicionais direitos individuais e subjetivos.

A ideia de prt--porter significativo de Lnio Streck. Indica as respostas prontas e rpidas que a dogmtica jurdica disponibiliza ao operador do direito e que so forjadas para resoluo acrtica de disputas interindividuais (STRECK, 2001, p. 35).
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4. UMA CONTRIBUIO FEMINISTA PARA COMPREENSO DA TITULARIDADE DOS DIREITOS SOCIAIS

Antes de buscar sua similitude, sua homogeneidade em relao aos direitos individuais (em relao aos direitos fundamentais de primeira dimenso), preciso reconhecer sua diferena, sua especificidade, sem lhes privar, em face de seu proprium, de sua juridicidade. Aqui, no h como deixar de lembrar da contribuio das feministas para o pensamento social do sculo XX e que prossegue pelo sculo XXI. Se inicialmente as feministas buscaram o reconhecimento de seus direitos empunhando a bandeira da igualdade absoluta entre homens e mulheres, logo perceberam o caminho equivocado que haviam escolhido. Ao clamar por igualdade, acabaram implicitamente estabelecendo o homem como paradigma e referencial, razo pela qual a masculinizao da mulher o smbolo presente no imaginrio coletivo acerca da mulher feminista. Passado este estgio inicial, as feministas perceberam que a verdadeira luta pela dignidade da mulher no consistia na sua homogeneizao em relao ao homem, mas ao contrrio, no reconhecimento da especificidade da mulher e na luta pela valorizao poltica e jurdica da diversidade sexual (BONACCHI; GROPPI, 1995, p. 235-261). Da ter-se transmudado a exigncia por igualdade em exigncia por eqidade8 (MACHADO, 1999, p. 24-28). Esta exigncia de equiparao presente nas polticas feministas, alis, foi citada por Jrgen Habermas como forma de ressaltar que o gozo dos direitos individuais depende tambm do exerccio conjunto de sua autonomia em relao ao Estado. As polticas feministas evidenciam que a poltica do direito oscila entre os paradigmas liberal e social e trazem lume uma concepo jurdica procedimentalista, segundo a qual o processo democrtico precisa assegurar ao mesmo tempo a autonomia privada e a pblica (2002, p. 297), concluindo que a partir da luta pela igualdade de condies para mulheres, possvel demonstrar de maneira particularmente clara a mudana urgente da compreenso paradigmtica do direito (2002, p. 296). Enfim, a luta pelo reconhecimento da especificidade do gnero encampada pelas feministas traz uma lio de grande valia para compreenso dos direitos sociais. Ao invs de buscar sua equiparao aos direitos individuais intentada pela preocupao em se geram ou no direitos subjetivos mais adequado seria buscar as formas especficas de titularidade e tutela social, sem negar-lhes, pela sua caracterstica social, juridicidade e exigibilidade.
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Embora a perspectiva da eqidade tenha recebido crticas das feministas dos pases de terceiro mundo, razo pela qual a prpria perspectiva de gnero passou a ser, ela tambm, um fator a ser incorporado nas polticas pblicas (MACHADO, 1999, p. 24-28).
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Assim, os direitos sociais no devem ser reduzidos ao modelo tradicional dos direitos individuais; ao reconhecer-se aos direitos sociais exigibilidade, esta no deve ser necessariamente traduzida para o esquema direito individual/subjetivo, mas deve respeitar a especificidade dos direitos sociais. Os direitos sociais, portanto, ensejam uma exigibilidade especfica e sua titularidade propriamente social. Entretanto, tambm se reconhece titularidade individual aos direitos sociais, sendo esta, porm, residual.

5. DA TITULARIDADE CO-TITULARIDADE
Impe-se tambm pensar no sujeito cuja titularidade do direito fundamental social reclama. Se este no o sujeito forjado pelo paradigma liberal-individualista, egosta, que ope seu interesse contra os interesses dos demais, de forma excludente9, h que se perguntar ento qual este sujeito. Pois no h de esquecer, igualmente, que toda a estrutura dos direitos fundamentais reside no primado da dignidade humana. E, por outro lado, no se quer avivar a dicotomia entre o individual e o coletivo10, como mais uma discusso inacabada entre Settembrini e Naphta. Transposto o umbral do sculo XXI, no de se admitir que ainda restemos, qual um atnito e aptico Hans Castorp11, paralisados diante da velha oposio entre individualismo e coletivismo.

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O individuo essencialmente o proprietrio de sua prpria pessoa e de suas prprias capacidades, devendo compreender-se propriedade como direito e controle exclusivos (MACPHERSON, 1979, p. 275-276). Para ilustrar este impasse (e suas radicalizaes), cite-se a Teoria Poltica do Individualismo Possessivo, de C. B. Macpherson. O autor britnico demonstra que o individualismo possessivo o suposto das teorias liberais, de Hobbes a Locke, explicitando a crise terica decorrente da articulao poltica da classe operria, que fez ruir as duas premissas do Estado liberal: a inevitabilidade das relaes de mercado e a coeso interna das decises polticas (que antes do sufrgio universal era restrita a uma classe dominante). O dilema da moderna teoria liberaldemocrtica, explica o autor, que ela precisa continuar a usar as suposies do individualismo possessivo, numa poca em que a estrutura da sociedade de mercado j no fornece mais as condies necessrias para deduo de uma teoria vlida do dever poltico a partir destas suposies (1979, p. 286). O problema residiria no fato de que a moderna teoria liberal no reconhece que o individualismo possessivo mantm-se ainda como suposto das teorias do Estado (1979, p. 282). Assim, ou se reconheceria que o individualismo possessivo continuaria sendo o suposto terico da liberal democracia, dado o necessrio entrelaamento entre o primeiro e a sociedade de mercado possessivo ou se romperia com a ltima. Um rompimento com o individualismo possessivo somente seria possvel com o rompimento com a sociedade de mercado (1979, 287 e ss.). Naphta, Settembrini e Hans Castorp so personagens do romance homnimo de Thomas Mann, A Montanha Mgica. Enquanto os dois primeiros discorrem, com os melhores argumentos, sobre as melhores solues para o mundo por quase 500 pginas, a guerra vai consumindo a Europa e o mundo, qual um paciente doente (o romance se passa no sanatrio de Berghof, em Davos-Platz). Diante do debate de ideias, Hans Castorp mantm-se aptico, incaNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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Se o modelo de direito subjetivo no se adequa aos direitos sociais, nem por isto deixa o homem de ser seu fundamento: incio, meio e fim da prpria ideia de direito fundamental. Tal norte deve ser tornado explcito, porque se acredita ser possvel a superao da tenso entre dois modelos tidos por antpodas: o modelo da supremacia do indivduo em detrimento da coletividade e o modelo da supremacia da coletividade em detrimento do indivduo. Nem um, nem outro so desejveis. A fim de nortear a superao dialtica desta indesejvel e anacrnica tenso, toma-se como referncia a ideia de egalibert desenvolvida por tienne Balibar. O neologismo tem por objetivo pr em relevo que liberdade e igualdade so a medida uma da outra, razo pela qual, inclusive, so sempre ameaadas conjuntamente e razo pela qual devem ser defendidas conjuntamente (BALIBAR, 1992, p. 136). Assim, a ideia de egalibert torna necessrio estabelecer um processo de mediao entre liberdade e igualdade, na qual nem um nem outro princpio deva ser sacrificado, mas, ao contrrio, devem ser ambos otimizados. Assim que devem ser determinados os graus de realizao de liberdade e de igualdade12. Este ponto de vista compartilhado por Amartya Sen (2001, p. 54), para quem no se pode colocar o problema em termos de liberdade versus igualdade, uma vez que a liberdade est entre os possveis campos de aplicao da igualdade, e a igualdade entre os possveis padres de distribuio da liberdade. Na perspectiva proposta de egalibert, este processo de mediao das tenses d-se sempre que os direitos liberdade e igualdade forem invocados. E tambm atravs desta mediao que os referenciais individuais e coletivos vo estabelecer-se (BALIBAR, 1992, p. 137). Assim, entende-se prudente ressalvar que os direitos individuais no possam ser sacrificados em nome dos direitos coletivos13, da mesma forma

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paz de mesmo reconhecendo razo ora a Settembrini, ora a Naphta buscar uma superao dialtica da tenso entre individualismo e coletivismo. A propsito desta conjuno dos princpios da liberdade e da justia social, Slavoj iek destacou que o cinismo diante da tenso entre a aparncia de liberdade e igualdade, de um lado, e a realidade social das desigualdades sociais e econmicas, de outro, pode conduzir a resultados bastante conformadores/conservadores, ao passo que a leitura desta mesma tenso sob a tica no da mera aparncia da egalibert ou seja, com contedo meramente simblico desprovido de normatividade (jurdica ou social) , mas levando-se em conta a efetividade prpria (inerente sua simbologia) que permite movimentar o processo de rearticulao das relaes scio-econmicas concretas mediante sua progressiva politizao, pode a mesma ser verdadeiramente subversiva. IEK, http://www.infoamerica.org/documentos_pdf/zizek03.pdf? ac=articulos&id=69 Razo pela qual se concorda com Willis Santiago GUERRA FILHO: a frmula do Estado Democrtico se firma a partir de uma revalorizao dos clssicos direitos individuais de liberv. 33.1, jan./jun. 2013

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como se entende necessria certa ousadia rumo concretizao dos direitos sociais ainda muito nominais e pouco normativos. A partir desta reflexo, possvel afirmar no ser contraditrio dizer que o titular dos direitos sociais o homem pois que os direitos fundamentais assentam na dignidade humana , mas no o homem isolado em seu mundo, qual um Pequeno Prncipe empunhando o estandarte dos seus direitos. Tampouco um homem annimo, que deixando a mulher e filho sua famlia, sua esfera de privatividade, como diria Hannah Arendt (2004b, p. 37) margem, empunha junto massa a bandeira de suas convices. Por belas que sejam as duas imagens, ambas implicam uma renncia que no encontra justificativa. No se julga tal advertncia despicienda. Ainda que se parta da premissa de uma concretizao constitucional seletiva e tenha por objetivo imprimir eficcia parte em que a Constituio ainda apenas nominal, no se pode deixar aberta a porteira do retrocesso, pois este surge quando menos se espera. No se pretende, portanto, ressuscitar um contraste entre liberdade e felicidade pblica, supondo-se que pelo sacrifcio da primeira, mesmo que s temporariamente, pode-se promover a segunda (HELLER, 2002, p. 158). Na mesma linha, Hannah Arendt demonstra que o colapso dos direitos fundamentais a partir do entre guerras deveu-se em boa parte ao fato de se ter tomado como referncia no o homem individual, mas o Estado-nao (situao que justificou o mesmo silncio sorridente diante da chacina, de que fala Caetano Veloso, em relao aos aptridas), tendo por fonte de todo o abandono e descaso, no amplo espao anmico deixado pelos direitos fundamentais, a justaposio do indivduo pelo povo (ARENDT, 2004a, p. 312 ss). Por esta razo, a autora defende que as esferas privada e pblica no podem sacrificadas em nome uma da outra, ambas somente podendo subsistir sob a forma de coexistncia (ARENDT, 2004b, p. 68-69). A sempre atual escrita de Hannah Arendt refora a posio aqui defendida: se o direito subjetivo, individual e liberal, excludente, no serve como padro a imprimir eficcia aos direitos sociais, tampouco pode o homem individual ser engolido pela coletividade. Por isto, a afirmao da titularidade social dos direitos sociais no implica a perda do referencial do homem: implica sua contextualizao social. Esta contextualizao social decorre, tambm, da insero do homem na esfera pblica:
dade, que se entende no poderem jamais ser demasiadamente sacrificados, em nome da realizao de direitos sociais (2005, p. 24).
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Em segundo lugar, o termo pblico significa o prprio mundo, na medida em que comum a todos ns e diferente do lugar que nos cabe dentro dele. [...] A esfera pblica, enquanto mundo comum, rene-nos na companhia uns dos outros e contudo evita que colidamos uns com os outros, por assim dizer (ARENDT, 2004b, p. 62 grifou-se).

Com invejvel clareza, a autora faz desaparecer a pretensa dicotomia, ao estabelecer o pblico como espao, ao mesmo tempo, comum e particular.

6. CONCLUSO
Falar em titularidade social dos direitos sociais significa, em ltima instncia, falar que o homem, juntamente com seus demais, co-titular de um direito; significa eleger o princpio da incluso e da concretizao includente dos direitos. Se igualdade e liberdade podem fundir-se em um s conceito, tambm o homem indivduo e parte da coletividade pode ser pensado no como titular isolado dos direitos sociais, mas como co-titular, hiptese em que esta titularidade no amputa as demais, mas, ao contrrio, as implica. Assim, prope-se a transio da categoria de titularidade para a de cotitularidade do direito social, requerendo a segunda relativa autonomia face primeira (assim como a categoria de coao, por exemplo, vista diferenciadamente da categoria de ao). A titularidade social dos direitos sociais , portanto, uma co-titularidade. Por esta razo, a titularidade social dos direitos sociais implica as duas esferas de concretizao: a esfera coletiva e difusa coexiste e coimplica a esfera individual. Ora, se estas duas dimenses se coimplicam e no se excluem reciprocamente, pode-se, apenas, falar em prevalncia de uma sobre a outra, conforme as condies contextualmente determinadas. Esta prevalncia reconhecida, em regra, titularidade coletiva e difusa, reconhecendo-se residualmente a titularidade individual nos casos em que haja ameaa ao mnimo existencial subjetivo.

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A FAMLIA CONTEMPORNEA: REFLEXES SOBRE O CASAMENTO HOMOAFETIVO LUZ DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS
Luciana Costa Poli Leonardo Macedo Poli
Resumo O trabalho faz uma releitura do Direito de Famlia, sob a tica da principiologia constitucional, desenhando a famlia como locus primeiro de promoo da dignidade da pessoa humana, da igualdade e da cidadania. O estudo do tema demonstrar que a famlia no cabe em molduras estanques. O modelo de famlia atual aquele em que impera a preocupao com a felicidade individual de seus membros e a plena realizao da pessoa, com vistas promoo da dignidade, vrtice de todo o ordenamento constitucional. O trabalho abordar a evoluo da famlia ao longo da histria e analisar alguns princpios que informam a famlia contempornea. Embora a legislao no trate de todas as entidades familiares possveis, isto no implica, como veremos neste trabalho, ilegitimidade destas entidades; ao contrrio sua legitimidade se assentar nos princpios e valores constitucionais. Nesse contexto, analisaremos a dinamicidade que permeia a formao familiar e d fora ao fato social, demonstrando que o conceito fechado de famlia forma de controle nuclear da sociedade, razo pela qual defendemos que o Estado Democrtico de Direito deve reconhecer a famlia como fato social, organismo aberto, mutante e malevel, razo pela qual o casamento homoafetivo deve ser admitido. Palavras-chave Direito de famlia. Princpios constitucionais. Famlia contempornea. Casamento homoafetivo. Resumen El trabajo aporta una nueva interpretacin del Derecho de Familia, los principios constitucionales, en el dibujo de la primera familia como lugar de promocin de la dignidad humana, la igualdad y la ciudadana. El estudio de este tema demuestra que la familia no se ajusta a la imposicin de modelos estancos. El modelo de familia actual es aquello en lo que se refieren a la felicidad individual de sus miembros y el cumplimiento del individuo con el fin de promover la dignidad, la culminacin de todo el orden constitucional. Los trabajos se referirn a la evolucin

Advogada. Doutora em Direito Privado pela PUCMINAS. Professora na Escola Superior Dom Helder Cmara e na Faculdade Estcio de S. Coordenadora do curso de Direito de Famlia no CAD Centro de Atualizao em Direito. Advogado. Doutor em Direito Civil pela UFMG. Professor na UFMG, PUCMINAS e Universidade FUMEC. Coordenador do Programa de ps-graduao em Direito da PUCMINAS.
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de la familia a lo largo de la historia y considerarn algunos principios que informan la formacin de la familia contempornea. Aunque la legislacin no se ocupe de todas las entidades en familia, esto no implica, como veremos en este trabajo, la ilegitimidad de estas entidades, a diferencia de su legitimidad se basa en principios y valores constitucionales. En este contexto, el anlisis dinmico que impregna el entorno familiar y da fuerza a la realidad social que muestra que el concepto estrecho de la familia es una forma de control nuclear de la sociedad, razn por la cual se argumenta que el Estado democrtico debe reconocer la familia como un hecho social, un cuerpo abierto, cambiante y maleable, razn por la cual el matrimonio homosexual debe ser admitido. Palabras clave Derecho de familia. Principios constitucionales. Familia contempornea. Matrimonio homosexual.

1. CONCEITO DE FAMLIA
No possvel considerarmos apenas uma forma natural ou universal de famlia. Ao contrrio, o estudo histrico demonstra que a famlia pode assumir contornos mltiplos. Em distintas pocas e civilizaes, existiram agrupamentos de pessoas, constituindo grupos ou famlias, sob diversas formas e direcionadas a diferentes finalidades, conforme os costumes, as ideologias e as crenas de cada tempo. Afirma Pereira1 que, em sentido genrico e biolgico, considera-se famlia o conjunto de pessoas que descendem de tronco ancestral comum. Se adotarmos conceito amplo, a famlia est relacionada a um conjunto de pessoas unidas por vnculo jurdico de natureza familiar, compreendendo os ascendentes, os descendentes e os colaterais do cnjuge, ou seja, os parentes afins. Numa concepo sociolgica considera-se famlia as pessoas que vivem sob o mesmo teto e sob a autoridade de um titular, conceito que coincide com a posio do pater-familias do Direito Romano. Nas palavras de Ulpiano, famlia era o grupo plural de pessoas que, pela natureza ou pelo Direito, vive sob o poder de outra.2 Belluscio3 afirma que, tradicionalmente, h trs conceitos distintos de famlia:
a) famlia em sentido amplo (como parentesco): conjunto de pessoas entre as quais h uma relao de parentesco; b) famlia em sentido estrito: agrupamento formado pelo pai e/ ou me e seus filhos;

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PEREIRA,Caio Mario. Instituies de Direito Civil. Pg. 19. VENOSA, Silvio de Slvio. Direito Civil BELLUSCIO, Csar Augusto, Manual de Derecho de famlia, 6 ed., Buenos Aires: Depalma, 1996, p. 5.
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c) famlia em sentido intermedirio: grupo social de pessoas, unidas pelo afeto, que se ajudam mutuamente, dividem suas economias e as tarefas domsticas.

Todos esses sentidos so importantes. Na verdade, no h realmente um s conceito de famlia. De todo modo, o que h de comum em todo conceito de famlia a convivncia pautada pelo princpio da solidariedade em funo da afetividade representada por laos emocionais conjuntos, seja entre cnjuges ou companheiros, entre pais e filhos ou entre parentes, quaisquer que sejam. A famlia deve ser encarada como a comunidade de vida material e afetiva entre seus integrantes, unio de esforos para o desenvolvimento de atividades materiais e sociais, convivncia que promova mtua companhia, apoio moral e psicolgico, na busca do melhor desenvolvimento pessoal de seus membros. A idia de famlia baseada na possibilidade de procriao e assistncia prole est ultrapassada. A famlia que se busca promover aquela comprometida com uma unio estvel, voluntria e de cooperativismo, que cumpre a funo de promover e proteger seus integrantes, enfim, um organismo solidrio. Sobre o tema, importantes os ensinamentos de Gama para o qual o conceito de famlia compreende a comunho de vida e de interesses, a satisfao do amor recproco, aquela affectio maritalis que as npcias romanas destacavam como fator psquico da vida em comum e sustentculo da substncia do casamento.4 A existncia da famlia essencial ao processo de desenvolvimento psquico do indivduo.5 Ela um complexo espao relacional e afetivo, o locus primeiro de transmisso de cultura, embora a evoluo da cultura, de gerao a gerao, transforme e reconstrua a prpria famlia. Na constituio de famlia, est implcito o desejo dos indivduos de compartilharem a mesma vida, dividindo as tristezas e alegrias, os fracassos e os sucessos, a pobreza e a riqueza, enfim, formarem um novo organismo distinto de sua individualidade.6 Segundo Tepedino, para que se possa de-

GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da. O companheirismo, uma espcie de famlia. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 157. LACAN, Jacques. Os complexos familiares na formao do indivduo. Traduo Marco Antnio Coutinho Jorge e Potiguara Mendes da Silveira Jnior. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2002.p.78 GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da. O companheirismo, uma espcie de famlia, p. 158.
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nominar um grupo de pessoas de famlia, faz-se necessria a presena de, ao menos, dois requisitos: (i) afetividade e (ii) estabilidade.7 No mesmo sentido, Lobo, para o qual qualquer entidade que preencha os requisitos da afetividade, estabilidade e ostensividade, uma entidade familiar merecedora da proteo conferida pelo art. 226 da CF.8 Certo que o vocbulo famlia remete-nos idia de refgio, de aconchego, de alento, de proteo e, sobretudo, de amor. a famlia a principal referncia do indivduo na sociedade, a noo primeira do sentimento de pertena, vital para o desenvolvimento da realizao da pessoa humana. A famlia oferece ao indivduo um bem estar que noutra parte ele dificilmente encontra, um asilo de paz e de conforto que o alenta nos conflitos sociais, intelectuais e psicolgicos da vida e, ainda que, em alguns perodos da histria, sob a forte influncia de fenmenos sociais, a famlia tenha sido seriamente ameaada, por gerar absurdas obrigaes morais e econmicas, ela triunfou.9 Como assevera Hironaka, mudam os costumes, os homens, a sociedade; apenas uma verdade no se altera: a necessidade do indivduo de estar inserido no seio de uma famlia, uma aspirao insubstituvel por qualquer outra forma de convivncia social.10 O conceito de famlia hoje decorre do seguinte: promoo do indivduo, desnecessidade de casamento. Em todos os lares em que houver pessoas ligadas, seja por laos de sangue ou no, mas unidas pelo afeto, no plano de concretizao das aspiraes de cada uma delas e daquele ncleo como um todo, concatenadas e organizadas econmico e psicologicamente, haver uma famlia.

2. A REALIZAO DA FAMLIA PELOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

Tradicionalmente, como anota Lorenzetti,11 os direitos fundamentais referem-se a bens individuais, como a liberdade, a vida etc., caractersticos da pessoa. No obstante, paulatinamente, os bens coletivos, tais como o meio

TEPEDINO, Gustavo. A disciplina civil-constitucional das relaes familiares. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas de direito civil, p. 341. 8 LOBO, Paulo Luiz Netto. CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO DE FAMLIA, IV: Direito ao estado de filiao e direito origem gentica: uma distino necessria. Anais ... Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 505. 9 COGLIOLO, Pietro. Lies de filosofia e de direito privado. Traduo Henrique de Carvalho. Belo Horizonte: Ed. Lder, 2004. p. 213. 10 HIRONAKA, Giselda Maria Fernanda Novaes. Famlia e casamento em evoluo. Revista Brasileira de Direito de Famlia, 1999. 11 LORENZETTI, Ricardo Luis. Fundamentos do direito privado, p. 304.

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ambiente, o patrimnio e, sobretudo, a famlia, vm obtendo proteo atravs dos direitos fundamentais.12 As transformaes contundentes na estrutura scio-jurdica do Direito de Famlia foram tantas, que estas passaram a ser entendidos como direitos fundamentais constitucionalmente protegidos.13 A realidade social revela, alm da j consagrada unio estvel heterossexual, a existncia de pessoas do mesmo sexo convivendo na condio de companheiros, unidos pelo afeto, pelo sentimento comum de pertencerem a um ncleo familiar, que prestam ajuda mtua emocional e financeira, constroem patrimnio e revelam notoriamente ao pblico a natureza familiar desta relao. Alm disso, como j anotamos neste trabalho, o afeto sexual entre os indivduos no elemento essencial para a caracterizao da famlia, permitindo que outros pequenos ncleos possam gozar deste ttulo, com irmos, ou os filhos com um dos pais. Ainda que exista um vcuo normativo que regulamente tais relaes afetivas, tal vcuo no deve ser considerado obstculo intransponvel para o reconhecimento de uma relao jurdica emergente. E mais, como dissemos no tpico anterior, a ausncia de tipicidade no implica ilegitimidade destas relaes. Os propalados princpios das socialidade e eticidade do Cdigo Civil impem a harmonizao de fontes normativas, indispensvel efetividade destes e dos prprios princpios e valores constitucionais. Certo que o ordenamento dever ser orientado a partir da principiologia constitucional, especialmente no Direito de Famlia, em que a evoluo extraordinria dos fatos choca-se com a apatia do legislador. Neste contexto, a incidncia direta dos princpios constitucionais no Direito de Famlia, em especial a dignidade da pessoa humana (art. 1, III da CF), a solidariedade social, (art. 3, III) e a igualdade substancial devem levar o intrprete a reavaliar e a redimensionar as situaes jurdicas existenciais. A famlia, como j tivemos a oportunidade de dizer, torna-se locus para a comunho plena de vida, ou seja, comunho de afeto, afirmao da dignidade da pessoa humana, funcionalizada para a atuao dos princpios constitucionais da igualdade, da solidariedade, da integridade psquica, da liberdade, e da no discriminao e ainda para a promoo do melhor interesse da criana e do adolescente.
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A Declarao dos Direitos Humanos prescreve no art. 16.3 a proteo da famlia e o art. 12 reconhece o direito a constituir uma famlia. HIRONAKA, Giselda Maria Fernanda Novaes. Famlia e casamento em evoluo. Revista Brasileira de Direito de Famlia, Porto Alegre, v. I, 1999. p. 13.
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 o momento de reconstruo das categorias do Direito de Famlia, e mais, da reconstruo da prpria famlia, cujas estruturas, outrora entendidas como definitivas, comeam a ruir. A Constituio da Repblica consagrou definitivamente o princpio da igualdade e da dignidade da pessoa humana, garantindo ainda os direitos fundamentais. Estes princpios, jungidos ao exerccio pleno da cidadania, garantido pelo Estado Democrtico de Direito formam o epicentro da nova axiologia constitucional: a promoo e realizao espiritual, social e econmica da pessoa humana,14 abolindo definitivamente qualquer forma de discriminao entre os indivduos, e, por conseqncia, legitimando as entidades familiares atpicas. O arcabouo constitucional contemporneo tem-se mostrado cada vez mais amplo, na medida em que o ideal normativo codificado parece enfraquecer-se. Apesar do alcance normativo dos cdigos, estes instrumentos no se mostram suficientes para alcanar todas as relaes jurdicas, razo pela qual a busca contnua em enlaar um dilogo entre o Cdigo Civil e a Constituio da Repblica, no intuito de alcanar princpios comuns, que possam equilibrar os direitos fundamentais, as regras institucionais e os valores codificados.15 Dessa forma, a Constituio da Repblica ganhou novo status, na medida em que passou a ser valorizada tambm por sua influncia nas relaes jurdico-civis. Todavia, h quem defenda que ela sustente apenas normas programticas, incapazes de modificar, per se, o contedo substancial e impor normas precisas de Direito.16 Em sentido diametralmente oposto, h autores17 que entendem que suas disposies de contedo civilista so de aplicao imediata no mbito privado. No obstante essa discusso, o que importa que a relevncia da Constituio da Repblica, como matriz dos direitos e garantias fundamentais, indiscutvel, assim como a importncia quase sublime dada dignidade da pessoa humana. Para Silva,18 enquanto signo fundamental da democracia, a igualdade tem sido reconhecida nas Constituies apenas em seu sentido jurdico

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FIUZA, Csar. Formas alternativas de soluo de conflitos. In: FIUZA, Csar; S, Maria de Ftima Freire de; DIAS, Ronaldo Brtas de Carvalho (Coords.). Temas atuais de direito processual civil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 119-125. LORENZETTI, Ricardo Luis. Fundamentos do direito privado Traduo Vera Maria Jacob de Fradera. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 250. VILLELA, Joo Baptista. Sobre a igualdade de direitos entre homens e mulheres. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, p. 43. LORENZETTI, Ricardo Luis. ob cit. p. 252. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. p. 208.
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formal, ou seja, enquanto igualdade perante a lei, como estampado no art. 5, caput da nossa Carta Magna: todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. Mas admite o autor que busca-se uma igualdade jurdica, que possa embasar a realizao de todas as desigualdades humanas e as faa suprimento tico de valores poticos que o homem possa desenvolver. Assim, parece-nos assumir o autor, que busca-se no apenas a supresso das diferenas naturais, mas das sociais e econmicas. Na esteira deste entendimento, Ferreira Filho,19 ao tratar das desigualdades constitucionais, entende que esto vedadas as diferenciaes arbitrrias, no havendo violao ao princpio da igualdade se constatadas exigncias determinadas por critrios objetivos e racionais adequados ao fim visado pela diferenciao. A consolidar este raciocnio, lembre-se Perlingieri20, para o qual as discrepncias nas condies sociais e econmicas ensejam formas diversas de tratamento, j que a igualdade de tratamento justifica-se pela lgica da justia retributiva, enquanto a pretendida isonomia prevista na constituio persegue a realizao da equivalente dignidade social, em prestgio liberdade e cidadania para colimar na justia social. Cumpre esclarecer que os constitucionalistas, a exemplo de Silva, diferenciam igualdade formal de igualdade material, sendo a primeira o equivalente justia formal que corresponde a um princpio de ao, segundo o qual seres de uma mesma categoria essencial devem ser tratados da mesma forma.21 Por seu turno, a igualdade material indicaria o que se deva buscar universalmente. Observa Perlingieri que a igualdade material prevista no 1 do art.3 da Constituio Italiana enuncia uma revoluo praticamente realizada, enquanto a igualdade material, prevista no 2, expressa uma revoluo prometida.22 Salienta o autor que tarefa da Repblica afastar obstculos de ordem social ou econmica, inibidores da liberdade e igualdade dos cidados, que possam impedir o desenvolvimento pleno da pessoa humana e a efetiva participao de todos na organizao poltica do pas. Assim, prossegue Perlingieri, a igualdade formal seria ineficaz sem o contorno substancial, o que remete concluso de que deva haver uma relao conjunta entre as duas formas de igualdade previstas constitucionalmente.

19

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 243. 20 PERLINGIERI, Pietro. ob. cit. p. 98. 21 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.p. 208. 22 PERLINGIERI, Pietro. Perfis do direito civil: introduo ao direito civil constitucional, p. 44.
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Se a Carta Magna formalizou imperativamente a igualdade como base de sustentao normativa, caber codificao harmonizar as normas e princpios institudos constitucionalmente. Dessa forma, a existncia de posies antinmicas na legislao deve ser suprimida. Reconhecemos que o Cdigo Civil preocupou-se em equilibrar certos parmetros igualitrios, ao reconhecer, por exemplo, direitos aos companheiros ou afastando o nefasto tratamento dado aos filhos advindos fora do casamento, mas revela ainda antinomias.

2.1. Princpio da dignidade da pessoa humana

Com bem assinala Tepedino,23 a escolha da dignidade da pessoa humana como fundamento da Repblica, configura uma verdadeira clusula geral de tutela e promoo da pessoa humana, e implica em no excluso de quaisquer direitos e garantias, mesmo que no expressos, desde que decorrentes dos princpios adotados pelo Texto Maior. Neste diapaso, podemos entender que a negativa do Estado de reconhecer as entidades familiares atpicas, atente contra os princpios e valores constitucionais proclamados pelo Estado Democrtico de Direito, ao violar os direitos fundamentais dos indivduos de auto-determinar a prpria vida, e, por conseqncia, ousamos dizer, acarreta danos aos integrantes destas entidades que deveriam ser ressarcidos pelo Estado. A injusta violao a uma situao subjetiva extrapatrimonial protegida pelo ordenamento jurdico atravs de uma clusula geral de tutela prevista na Constituio Federal implica caracterizao de dano extrapatrimonial.24 Realinhando o foco, a lio de Azevedo, para o qual a dignidade da pessoa humana serve como propulso intangibilidade da vida humana, dela defluindo como consectrios naturais o respeito integridade fsica e psquica das pessoas, a admisso de pressupostos materiais mnimos para que se possa viver dignamente e o respeito s condies fundamentais de liberdade e igualdade.25 Assim, ao indivduo deve se garantir a vida humana em toda sua amplitude, de forma integral e prioritria, com respeito s escolhas individuais e s formas de concretizao da entidade familiar que melhor lhe convier. No

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TEPEDINO, Gustavo. A disciplina civil-constitucional das relaes familiares. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas de direito civil. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 349. MORAES, Maria Celina Bodin de. Danos pessoa humana: uma leitura civil constitucional dos danos morais, uma leitura civil constitucional dos danos morais. Rio de Janeiro: Renovar,2003.p. 87. AZEVEDO, Antnio Junqueira de. A caracterizao jurdica da dignidade da pessoa humana. Revista Trimestral de Direito Civil, Rio de Janeiro, n. 9, p. 12-21, jan./mar. 2002. p.67.
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h mais espao para o encerramento do ncleo familiar no casamento, na unio estvel e na famlia mono-parental. Dessa forma, a promoo da dignidade humana h de ser efetivada no somente no mbito individual, ntimo, mas deve ser garantida socialmente, no exerccio da autonomia privada, prestigiando-se a autodeterminao, a liberdade de escolha na constituio, manuteno, extino e comunho de vida instituda pelo indivduo no seio do ncleo que este define como famlia. Ao tratar do casamento, o prprio Cdigo Civil estabelece, no art. 1.513, que defeso a qualquer pessoa, de Direito Pblico ou Privado, interferir na comunho de vida instituda pela famlia. A dignidade da pessoa humana compreende a autodeterminao consciente e responsvel da prpria vida, que se realizar plenamente pelo respeito destas escolhas por parte do Estado e pela comunidade.26 Afinal, cada pessoa constitui-se mediante deciso prpria27, eis o carter dinmico e construtivo da personalidade. A dignidade construir-se- mediante a tutela do desenvolvimento da personalidade, o respeito a escolhas peculiares e at exclusivas de coordenar a prpria existncia. Este reconhecimento da liberdade individual como nico meio propcio autntica estruturao pessoal, sem imposies externas, que garantir o livre desenvolvimento da personalidade. A defesa da dignidade pressupe o respeito ao livre desenvolvimento da personalidade, a liberdade para o seu desenvolvimento segundo o prprio projeto pessoal, situao e possibilidade,28 independentemente de vinculao a um determinado modelo ou standard, atribudo valorativamente por outrem, em especial, sob o manto da interveno estatal. Nesse sentido, dignidade liberdade e autonomia do indivduo na eleio de seus objetivos e suas respectivas aes, inadmisso de imposio de modelos estanques e arqutipos predeterminados, sobretudo na constituio familiar. Para Lobo, a garantia de realizao do afeto e da dignidade nas relaes de famlia imprescindvel para a adequao do Direito realidade.29

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SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na constituio federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. PINTO. Paulo Mota. O direito ao livre desenvolvimento da personalidade. In: Portugal Brasil Ano 2000, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra. Coimbra Editora, 1999, p. 157. PINTO. Paulo Mota. O direito ao livre desenvolvimento da personalidade. In: Portugal Brasil Ano 2000, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra. Coimbra Editora, 1999, p. 166. LOBO, Paulo Luiz Netto. A repersonalizao das famlias. Revista Brasileira de Direito de Famlia, Porto Alegre, v. 6, 2004. p. 151-152.
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Todavia, a realizao concreta do valor da pessoa humana no depende apenas do Direito, este dever trazer instrumentos para a efetividade da dignidade, que, todavia se afirmar, quando se consolidar nos coraes e mentes de cada um uma tica altrusta30 e sensvel s diferenas entre os indivduos e determinao de sua vida. A norma jurdica no se limita a obrigar; tambm faculta, atribui um mbito de atividades autnomas a um ou mais sujeitos, legitimando pretenses ou exigibilidades,31 ou, em outras palavras, a interferncia do Estado na vida privada no h de ser apenas restritiva, deve ser vista como necessria para a promoo de liberdades, para a promoo da dignidade.

2.2. Princpio do livre desenvolvimento da pessoa humana

A concepo de famlia que pretendemos privilegiar no presente trabalho a de famlia que exerce funo protetiva e promocional em favor de seus membros. Nesse sentido, a famlia espao hbil a fomentar o livre desenvolvimento da pessoa humana, oferecendo a seus membros um refgio de construo pessoal e intersubjetiva. Para que de fato a famlia seja reduto seguro a privilegiar o constante construir-se de cada indivduo, h buscar preservar as individualidades de cada membro. Reconhecer que cada pessoa titular de liberdade implica compreender cada pessoa como uma singularidade, um ser idntico apenas a si mesmo e, nessa medida, merecedor de cuidado peculiar,32 um ser situado em circunstncias incomuns, particulares sua existncia que nica. Reconhecemos, assim, que cada pessoa, na realidade, no se encontra plena, ao contrrio, a existncia humana pautada por um constante pulsar que nos indica que a personalidade no pode se esgotar na idia de aptido para ser titular de direito e deveres. A personalidade pode, assim, ser aferida como conjunto de caractersticas inerentes ao ser humano, que leva sua individualizao e, por isso, merecedora de tutela jurdica.33 A pessoa, acentuam Barbosa e Rodrigues Junior,34 no um ser, mas um tornar-se, constantemente construda, uma busca perene, diante de sua incompletude. Nesse processo, continua o autor, apreende fatores sociais, identifica necessidades e busca satisfaz-las. Esse freqente ciclo refora a dinamicidade prpria da personalidade. Assim, cada pessoa h de constituir30 31 32

33 34

SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2004. REALE, Miguel. Lies Preliminares de Direito. 16 ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 211. ARENDT. Hannah. A condio humana. 10 ed. Traduo de Roberto Raposo. Rio de Janeiro: Forense Universiria,2000, p. 180. AMARAL. Francisco. Direito Civil: introduo.5. ed. Rio de Janeiro. Renovar, 2003, p.124. BARBOSA, Renata de Almeida; RODRIGUES JNIOR, Walsir Edson. Direito Civil: Famlias. Lumen Juris.Rio de Janeiro 2010.p. 98.
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se segundo deciso prpria. Por conseguinte, a formao social consubstanciada na famlia ter valor constitucional se atender funo de livre desenvolvimento da pessoa.35 Nesse compasso, a maneira mais genuna de proteger o ser humano tutelar o desenvolvimento de sua personalidade. Corolrio bem prximo da idia de dignidade, a considerar a proteo da diferena de individualidade essencial a natureza humana. 36 Esse processo de estruturao pessoal ser autntico, se passar pelo mecanismo de escolhas prprias, formas exclusivas e peculiares de coordenar os diversos fatores da existncia, quando se garante a cada um o direito a seu vir a ser, reconhece-se a liberdade. A proteo da personalidade pressupe a liberdade para o seu desenvolvimento segundo seu prprio projeto, de acordo com a situao e possibilidade, independente de qualquer modelo, vinculado a uma viso particular de mundo. Liberdade, como diz Bobbio,37 pode ser autodeterminao, possibilidade de agir sem obstruo, bem como liberdade de no agir, sem que seja exigido o contrario. A regra h de ser a liberdade, justificando interferncias externas, estatais apenas quando fundamentadas na garantia de iguais liberdades a outras pessoas. Fala-se em presuno a favor da liberdade, s podendo-se admitir restries devidamente fundamentadas numa interpretao de preceitos fundamentais. Lgica vlida para a ao humana na constituio familiar; a liberdade de eleio de determinado comportamento fundamental, pois apenas ao interessado cabe o juzo sobre a forma de vida em comunho que tenha escolhido.38 39

2.3. Princpio da pluralidade de entidades familiares

Neste trabalho, apresentamos o conceito de famlia, como sugestivo de vrias concretizaes possveis. Se o conceito de famlia ultrapassou a formao constituda com o intuito procriativo e realizao de interesses patrimoniais e religiosos, para um refgio eudemonista, certamente no se restringe a uma estrutura nica ou singular. Isso fato, a famlia assume diferentes

35 36

37 38 39

PERLINGIERI, Pietro. ob cit. p 43. PINTO. Paulo Mota Pinto.O Direito Ao Livre Desenvolvimento da Personalidade. In Portugal- Brasil. Ano 2000, Boletim da Faculdade de Coimbra: Coimbra Editora, 1999, p. 157. BOBBIO, Norberto. Liberdade e igualdade. 2 ed. Rio de Janeiro: Ediouro, 1998, p. 49-51. PINTO, Paulo Mota Pinto. ob cit. p. 202. MORAES, Maria Celina Bodin. Ob cit.p. 203.
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feies, da os autores j falarem em famlias, ou Direito das Famlias,40como dissemos, impropriamente. Nesse sentido Almeida41:
Com efeito, nas ltimas dcadas acentuadas transformaes scio-culturais tm asssombrado o conceito de famlia tradicional das sociedades ocidentais e conduzido emergncia do conceito de novas formas de famlia.

A novidade no est no fato social, a multiplicidade de famlias no realidade atual, fenmeno que tornou-se mais visvel, em especial com a evoluo da sociedade brasileira e com a laicizao do Estado. A novidade a recepo pelo ordenamento jurdico de formas outras de famlia que no aquela fundada no casamento. Nesse sentido, j assentamos o reconhecimento expresso na CF/88, alm do casamento, da unio estvel e da famlia monoparental, tendo o texto constitucional indubitavelmente conferido status jurdico a estas entidades. No entanto, ainda que louvvel a recepo expressa na CF/88 destas famlias, sua incluso no texto constitucional ensejou o entendimento equivocado, como j analisamos neste trabalho, que as famlias se encerrariam no trplice modelo: casamento, unio estvel e famlia monoparental. Como vimos, a CF/88 pretendeu inaugurar uma nova seara de proteo famlia, a refletir seu conceito contemporneo: comunidade estvel e solidria de pessoas, reconhecida socialmente como organismo familiar. Qualquer outra interpretao que inflija limitao da proteo jurdica a outras entidades familiares que no as descritas textualmente na Constituio leviana e equivocada. O fundamento da tutela o prprio conceito de famlia.42 Toda e qualquer estrutura familiar merece proteo jurdicoconstitucional, j que cada forma familiar tem sua prpria relevncia jurdica e desempenha seu papel funcional de possibilitar o desenvolvimento da pessoa.43 As disposies normativas em Direito de Famlia devem ser lidas luz de uma interpretao que considere o verdadeiro significado do conceito de famlia hoje, famlia como instrumento devotado tutela existencial das pessoas.

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BARBOSA, Renata de Almeida; RODRIGUES JNIOR, Walsir Edson. Direito Civil: Famlias. Lumen Juris.Rio de Janeiro 2010. p.32. ALMEIDA.Suzana. O respeito pela vida (privada e) familiar na jurisprudncia do tribunal europeu dos direitos do homem: a tutela da novas formas de famlia. Coimbra. Coimbra Editora. 2008. p. 15. BARBOSA, Renata de Almeida; RODRIGUES JNIOR, Walsir Edson. Direito Civil: Famlias. Lumen Juris.Rio de Janeiro 2010.p. 52 PERLINGIERI, Pietro. ob cit. p. 244.
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Moldar rigidamente o texto normativo atribuindo-lhe contedos hermticos trar uma constante inadequao entre a norma e a realidade. O elenco normativo no traz uma definio de famlia, seu contedo deve ser interpretado consoante os contornos scio-culturais de cada povo. Impe-se ao aplicador do direito indagar se sobre determinadas pessoas ou grupos de pessoas em circunstancias particulares deve ser considerado ou no como ncleo familiar, que realidade dever ele subsumir previso famlia, quais os sujeitos titulares dos enumerados direitos subjetivos.44 Neste sentido, conclui Almeida:
Tal tarefa hermenutica e conseqente delimitao do conceito de famlia no se afigura fcil, na medida em que o modo como se organizam as estruturas familiares nas varias sociedades sobejamente diverso. Por outro lado, a dificuldade interpretativa acentua-se se tivermos em conta as profundas mutaes sociais e de costume que se tem verificado com diferentes nveis de intensidade nos diversos pases, as quais o interprete no pode ficar indiferente.

Configurando-se o direito como uma realidade viva, como um construir-se constante, dever ajustar-se permanentemente as mutaes sociais. Assim, ao interprete impe-se realizar uma interpretao que se coadune com os princpios sobre os quais repousam o sistema jurdico que se queira implantar, afastando qualquer anlise valorativa e eventualmente retirando do seu prprio enunciado lingstico a proteo dessa nova realidade social. Ao analisar a proteo ao respeito pela vida privada e familiar pela Corte Europia de Direitos Humanos, escreve Barreto45 que a interpretao h de ser auscultadora do pulsar da sociedade europia, devendo colocar debaixo do escudo protetor da Conveno Europia dos Direitos Humanos as novas estruturas familiares que vo se esboando e salientando na sociedade europia. Por isso, insistimos que o art. 226, 3 e 4 da CF/88 meramente exemplificativo e, mais, clausula inclusive na qual podem inserir-se constelaes familiares.

2.4. Princpio da solidariedade

A Constituio (art. 3, I) elenca a solidariedade como um dos objetivos da Repblica. O solidarismo suscetvel de diversas interpretaes, o que

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ALMEIDA.Suzana. O respeito pela vida (privada e) familiar na jurisprudncia do tribunal europeu dos direitos do homem: a tutela da novas formas de famlia. Coimbra. Coimbra Editora. 2008. pg. 15 BARRETO. Irineu Cabral. A Conveno Europeia dos direitos do homem anotada: Comentrios jurisprudencia do novo tribunal Europeu dos direitos do homem. Coimbra. Coimbra Editora. 2005. p. 17. In: <www.echr.coe.int>. Acesso em 4.10.2010.
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revela a oportunidade de verificar qual o significado que se pretende adotar no presente trabalho. Pode-se falar em solidariedade em relao a comunidades intermdias dos membros da famlia, em relao famlia ou em relao a um grupo intermdio com outro maior, como o Estado.46 Falar em solidariedade nos moldes ora propostos privilegiar a autogesto com base no solidarismo. Trata-se de organizar-se no seio da famlia de modo eficiente de modo a garantir iguais liberdades e igual dignidade a cada um de seus membros. Neste aspecto, mostra-se em maior amplitude abrangendo no apenas prestgio fraternidade entre os indivduos membros da mesma comunidade familiar. Nesta macroperspectiva, a solidariedade permeia todo o tecido familiar e impe responsabilidade a seus integrantes, uns perante os outros. A noo de solidariedade revela-se, assim, prxima idia de igualdade, pois revela a idia de que cada um tem direito ao respeito inerente s suas qualidades individuais, nicas, respeitadas as pretenses de cada indivduo de exercer as prprias aptides pessoais. A tutela do indivduo, porm, no se deve orientar apenas para a promoo de seus interesses particulares, a demonstrar preponderncia aos seus interesses exclusivos, como ser isolado da comunidade em que vive. Nesse sentido, a tutela das diferenas individuais h de considerar o indivduo pertencente a uma comunidade familiar que, tambm pelo solidarismo, deve ser merecedora de igual tutela. O individuo realizar-se- no grupo familiar em que atua, desde que este grupo funcione organicamente para a promoo de cada um de seus membros e funcione tambm pautada a promover a si prprio. A idia de solidariedade funciona, assim, como lei de atrao entre cada um dos indivduos em favor dos outros, ao mesmo tempo em que todos trabalham para promover e prestigiar o ncleo familiar. A solidariedade nsita ao cooperativismo: aes coordernadas dos membros da famlia que projetam no ncleo familiar seus anseios e expectativas de realizao pessoal, que sero alcanados, desde que todos trabalhem em prol de si mesmos, em prol do outro e em prol da comunidade familiar. A solidariedade e a igualdade so aspectos de um mesmo valor que o legislador se prope a atuar: o pleno e livre desenvolvimento da pessoa.47 A formao familiar, atravs do exerccio da autonomia, ao aprovar, homologar ou repudiar atos e atividades de seus membros reciprocamente considerados, garantir, se voltada ao esprito solidarista e cooperativo, o

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PERLINGIERI. Pietro. ob cit p. 36. PERLINGIERI, Pietro. Ob cit. p. 41.

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respeito dignidade das pessoas que dela fazem parte, de maneira que se possa consentir a efetiva realizao de suas vicissitudes.48

2.5. Princpio da intimidade/no interferncia na comunho de vida instituda pela famlia

Arendt49 escreve que o pleno desenvolvimento da vida no lar e na famlia, como espao interior e privado, deve-se ao extraordinrio senso poltico do povo romano, que ao contrrio dos gregos, jamais sacrificou o privado em benefcio do pblico, mas compreendeu que estas duas esferas somente poderiam subsistir sob a forma de coexistncia. Alerta que o direito vida ntima e de viver na sombra e na penumbra consistem em direitos da personalidade. Conclui que vlido, portanto, manter fora do alcance do pblico o que diz respeito intimidade das pessoas, ao seu modo de ser na vida particular. O Cdigo Civil garante o direito comunho plena de vida, que deve traduzir-se como garantia entidade familiar de livre determinao das regras dispostas por seus membros para vigncia entre si, para que esta entidade funcione de modo cooperativo, transparecendo a caracterstica comunitria da famlia que a distingue de mero ajuntamento de pessoas. A comunho plena de vida, como clusula geral que , tem a funo de permitir a abertura e a mobilidade do sistema jurdico e albergar as escolhas individuais, tanto na constituio do ncleo familiar, como em sua dinmica diria. Certo que a opo dos indivduos por uma entidade familiar homoafetiva, formada por laos de cooperao, no deveria estar sujeita a quaisquer diferenciaes, porque reflete to-somente a eleio de uma comunho plena de vida da forma como lhes convm. A privacidade do grupo familiar em relao ingerncia de terceiros, sejam sujeitos particulares ou pblicos, apresenta-se como uma manifestao de respeito que denota o reconhecimento da importncia constitucional dada formao social familiar, bem como privilegia a dignidade das pessoas que dela fazem parte.50

2.6. A dinamicidade da famlia

A famlia autoconstrutiva, reconstroi-se e recompe-se de muitos modos e maneiras, nos mais diversos territrios, de acordo com as peculiaridades do momento histrico em que se concebe e a ebulio social do mo48 49

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PERLINGIERI, Pietro. Ob cit. p. 40. ARENDT. Hannah. A condio humana. 10 ed. Traduo de Roberto Raposo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000.p. 68. PERLINGIERI, Pietro. Ob cit. pg. 183.
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mento. A famlia no fato jurdico, fato social. Ao ordenamento jurdico cabe apenas reconhec-la como tal e no impor-lhe os contornos. Nesse sentido vale lembrar Puleo,51 para quem a famlia instituio pr-jurdica, porque surge antes e independente de seu reconhecimento pelo Estado, mais ainda uma expresso direta da natureza de cada sociedade. O postulado do Estado Democrtico de Direito pressupe o respeito liberdade de autodeterminao da dignidade do indivduo. Com isso, no se pretende dizer que o Estado dever se abster de todo e qualquer tipo de controle. O Estado o ente controlador da liberdade individual. O que defendemos aqui a observncia de limites a este controle para que a atividade do Estado no se revista de carter autoritrio a impedir a evoluo da sociedade. Isto porque a imposio de valores52 e conseqente restrio liberdade do indivduo tcnica de controle social do Estado autocrtico. O conceito fechado de famlia forma de controle nucleativo da sociedade, razo pela qual defendemos que o Estado Democrtico de Direito deva reconhecer a famlia como fato social, organismo aberto, mutante e malevel, cujos delineamentos se constroem constantemente no decorrer do tempo, da histria e da transformao dos costumes. O reconhecimento da fora normativa da famlia, enquanto fato social, fundamental consolidao do Estado, que se intitula plural. Dessa forma, o conceito jurdico de famlia tambm deve ser aberto e no previamente fixado pelo sistema. Importa ao Direito reconhecer a normatividade dos ncleos familiares que surgem na sociedade, em vez de releg-los a uma posio de marginalidade jurdica. Torna-se, portanto, imperativo ao Estado o reconhecimento da entidade familiar de fato, uma vez que a famlia no se define simplesmente com um elenco legislativo de elementos, mas como existncia ftica de nucleao social, baseada na cooperao mtua, com a finalidade de promover a dignidade de seus membros. Em suma, no o Estado que dever ditar o que famlia. Sua tarefa reconhecer a nucleao que tem por finalidade a cooperao e a promoo de seus membros. Este horizonte permitir que a dignidade na famlia no seja vista como um valor meramente imposto e perpetuado pelo Estado e, por conse-

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PULEO, Salvatore. Concetto di famiglia e rivelanza della famiglia naturale. Rivista di Diritto Civille, n. 1, p. 381, 1979. Traduo livre. Criticamos a concepo axiolgica do Direito. No entanto, no estamos a afirmar que as normas no possam conter valores, mas sua fora vinculante no deve decorrer do valor que contenham, apenas do fato se serem normas. As normas no se reduzem a revelar quem somos, mas devem estabelecer um projeto para a nossa prpria sociedade.
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qncia, restritivo, permitir que a dignidade na famlia seja concebida como o objetivo e fim da entidade familiar. A interveno estatal no pode ser justificada apenas pelo controle estatal, a interveno pode e deve ser promocional. O conceito de interveno estatal no Direito Privado brasileiro ainda um conceito de razes autocrticas, que justifica a restrio da liberdade individual, mas negligencia a promoo da dignidade humana. Cabe-nos questionar: deve o Estado Democrtico de Direito sufocar o fato social? Se o Estado Democrtico de Direito inclusivo, diante de uma entidade familiar atpica -lhe defeso adotar uma atitude excludente. Ao revs, sua atitude deve se revelar inclusiva, a fim de acolher a entidade familiar atpica e dar-lhe juridicidade, em vez de negar-lhe existncia jurdica. Ao conferir juridicidade entidade familiar atpica, automaticamente o Estado lhe dar limites, mas estes no podem ser tais a ponto de negar-lhe existncia. O art. 226 da Constituio, ao elencar as formas de famlia, ainda que no seja compreendido como numerus clausus, representa um avano incompleto, porque no reconhece expressamente a existncia jurdica das entidades familiares atpicas e, portanto, no reflete a realidade social ou as famlias de fato. Ainda assim, no podemos nos olvidar que a CF/88 um conjunto harmnico, principalmente se considerarmos seu contedo principiolgico. Dessa forma, o art. 226 deve ser lido hermeneuticamente, considerando os princpios constitucionais que informam todo sistema jurdico brasileiro, em especial os princpios da pluralidade familiar, da no discriminao, da liberdade e, sobretudo, o princpio da dignidade da pessoa humana. Em 05 de maio de 201153, o STF reconhece como famlia, merecedora de toda a proteo do Estado, a unio estvel entre pessoas do mesmo sexo. Embora a deciso represente grande avano contra o preconceito e a maldade, no pe fim ao problema, visto que os direitos dos companheiros homossexuais talvez meream ser regulamentados pelo legislador. E mais, em recentssimo julgado o STJ54 entendeu ser juridicamente possvel o reconhecimento de unio estvel de casal homossexual, reconhecendo que no h bice no ordenamento jurdico brasileiro para o ajuizamento de demanda com tal fim. Trata-se de recuso especial interposto pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul nos autos de ao declaratria de reconhecimento

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Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4277- Arguio de Descumprimento de preceito fundamental n. 132. Disponvel em www.stf.gov.br. Acesso em 8 maio 2011. Resp.1.183.378/RS. Disponvel em stj.gov.br. Acesso em 23.12.2011.
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de unio estvel. Assevera o tribunal em trecho da ementa da referida deciso que:

A regra do art. 226, 3 da Constituio, que se refere ao reconhecimento da unio estvel entre homem e mulher, representou a superao da distino que se fazia anteriormente entre o casamento e as relaes de companheirismo. Trata-se de norma inclusiva, de inspirao anti-discriminatria, que no deve ser interpretada como norma excludente discriminatria, voltada a impedir a aplicao do regime da unio estvel s relaes homoafetivas.

A deciso do STJ tem importncia histrica eis que se sintoniza com o iderio de famlia contempornea, aquela que corresponde a modelos abertos, voltados a satisfao e realizao pessoal de seus membros, ncleo de cooperao e solidariedade, nicho de parceria, companheirismo e igualdade. passada a hora de abandonar os nichos segregacionistas e repudiar a desigualdade entre os casais homoafetivos e os heterossexuais. O reconhecimento da possibilidade de unio estvel homoafetiva pelo STJ representa mais um marco para a plena proteo do interesses que decorrem das relaes marcadas pela cooperao e pelo afeto que no podem ser menos prestigiadas apenas porque implicam numa condio sexual considerada diferente. Mas preciso avanar e colocar em prtica os valores de uma sociedade que se diz fraterna, plural e livre de preconceitos. preciso efetivar concretamente os princpios da igualdade, da liberdade, da dignidade da pessoa humana. Afirma o Min. Joo Otvio ao proferir seu voto na comentada deciso55 que por no serem proibidas so lcitas as relaes de afeto entre pessoas do mesmo sexo, a merecer perante sistema jurdico brasileiro toda a proteo da lei. No obstante, entende o Ministro que o instituto jurdico que mais se aproxima da hiptese tratada nos autos o regime da unio estvel entre homem e mulher, por presentes, exceo da identidade de sexos, todos os demais requisitos necessrios ao reconhecimento de uma unio estvel. Afirma o Ministro que se duas pessoas de mesmo sexo se unem compartilhando conquistas e dificuldades, mantendo uma relao duradoura, pblica, contnua e com propsito de constituir famlia no haveria razo para no se estender a elas igual proteo trazida pelo instituto da unio estvel entre casais heterossexuais.

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Resp.1.183.378/RS.Disponvel em stj.gov.br. Acesso em 23.12.2011.

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O que nos leva ao seguinte questionamento: por que no possibilitar a essas pessoas a possibilidade de se casarem? Por que limitar a proteo conferida a essas pessoas? Por que no possibilitar-lhes a escolha entre o casamento ou a unio estvel?

3. CONCLUSO
A unio homoafetiva, por exemplo, unio familiar que, embora no tenha origem na lei, tem sua fora jurdica no fato social. No se prope uma interpretao extensiva da lei, mas que seja reconhecido que as famlias no tipificadas tenham normatividade, enquanto originrias de fato social j consolidado. Certo que a normatividade do fato social provm majoritariamente pela concluso do processo legislativo, mas a normatividade do fato social tambm pode ser atribuda pelo processo jurisdicional, desde que argumentativamente encontre princpios que a ampare. A legitimidade jurdica do costume que passou pelo processo legislativo estar na legitimidade da lei, enquanto a legitimidade do costume pelo processo jurisdicional se dar na construo argumentativa da aplicao dos princpios. A norma o sentido que podemos encontrar em um costume ou em um texto normativo, que atribudo por meio da argumentao jurdica, que no se revela pela discricionariedade do juiz no julgamento do caso concreto, mas pressupe a existncia de uma comunidade (jurdica) linguisticamente estruturada, o que significa que este sentido atribudo por intermdio do discurso e da universalizao.56 A crescente incluso de clusulas gerais no ordenamento conduz-nos a sustentar que o Direito no originado no que preceitua apenas o legislador; pelo contrrio, um produto de experincias, dos fatos e dos costumes da sociedade, de modo que, prever um direito pleno baseado no centralismo jurdico, que prev todas as condutas-tipo,57 facilmente o torna obsoleto, deixando de tutelar os interesses dos sujeitos. Menezes Cordeiro,58 ao abordar a adequao da amplitude semntica para o Direito acompanhar o fato social, afirma que ainda quando a lei no reaja, a ordem jurdica deve faz-

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GALUPPO. Marcelo Campos. Os princpios jurdicos no Estado Democrtico de Direito: ensaio sobre o modo de sua aplicao. Revista de Informao Legilslativa. Braslia a.36, n. 143 jul./set. 1999. p. 208 a chamada tcnica da fattispecie, utilizada nos ordenamentos oitocentistas, de modo a reduzir o mximo possvel a margem da interpretao do operador de Direito os conceitos indeterminados e as clusulas gerais porque a norma est repleta de imutabilidade para garantir a segurana jurdica, na busca da resposta a todos os problemas que possam surgir na realidade. IRTI. Natalino, Let della decodificazione. 4. ed. Milano: Giufrr, 1999. p. 20. MENEZES CORDEIRO, Antonio Manuel da Rocha e. Da boa-f no direito civil. Coimbra: Almedina, 2001.pag. 46.
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lo. Nas palavras de Canaris59 seria ideal, para acompanhar a evoluo social, que o sistema legal fosse dotado da idia de incompletude. Isto mostra que no se nega que o fato social tenha fora normativa, mas o seu reconhecimento de forma limitada demonstra a discriminao deste fato social em base valorativa. Em outras palavras, o que impede o reconhecimento das entidades familiares atpicas no a impossibilidade ou a negativa de atribuio de fora normativa dos fatos, mas o padro de moralidade existente nos tribunais que no reconhece dignidade a estas entidades. No contexto do Estado Democrtico de Direito, devemos procurar solucionar os impasses atravs da aplicao do maior nmero possvel de princpios. S assim, uma sociedade pluralista ter sua identidade (tambm pluralista) preservada. A convergncia dos princpios constitucionais apontados no presente trabalho, em especial o princpio da dignidade da pessoa humana e o princpio da dinamicidade da famlia, conduz a um s caminho: o reconhecimento das entidades familiares atpicas, como ncleo promocional da dignidade de seus membros. O Direito Brasileiro, na sua atual conjuntura e base principiolgica, permite a tutela dessa dignidade. Quem a nega o jurista. Infelizmente, constata-se, o Direito mais permevel a mudanas que o prprio jurista.60

REFERNCIAS
AMARAL, Francisco. Direito Civil: introduo. 5. ed. Rio de Janeiro. Renovar, 2003. ALMEIDA. Suzana. O respeito pela vida (privada e) familiar na jurisprudncia do tribunal europeu dos direitos do homem: a tutela da novas formas de famlia. Coimbra. Coimbra Editora. 2008. pg. 15 ARENDT, Hannah. A condio humana. 10 ed. Traduo de Roberto Raposo. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2000. AZEVEDO, Antnio Junqueira de. A caracterizao jurdica da dignidade da pessoa humana. Revista Trimestral de Direito Civil, Rio de Janeiro, n. 9, p. 12-21, jan./mar. 2002.

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CANARIS, Claus-Wilheim. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito. 2. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996, p. XXIV. Ao abordar a unio estvel, afirma Reale, poder-se-ia pensar que, estando as normas consuetudinrias vinculadas a particulares usos e costumes, no se poderia falar em modelo costumeiro, mas esta seria uma viso apequenada e errnea da rica produo de regras de direito brotadas diretamente da sociedade civil, como reiteradas formas de ao social, dotadas de senso ou sentido autnomo de juridicidade, ora preenchendo lacunas do ordenamento legal, ora abrindo-lhe novas perspectivas de desenvolvimento, sem falar no seu papel mais habitual de inferir das regras legais modalidades imprevistas de comportamento lcito.
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UMA PROSPOSTA INTERPRETATIVA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DO INVENTOR NO CONTEXTO DO RELACIONAMENTO INSTITUCIONAL E JURDICO ENTRE UNIVERSIDADE E EMPRESA
Marcos Vincio Chein Feres Henrique Silva Moraes Juliana Martins de S Mller
Resumo O presente artigo tem como intuito a anlise do conflito de interesses na relao universidade-empresa, de modo a apreender o contrato de cooperao tecnolgica como um instituto por meio do qual seria possvel enfrentar a negligncia para com os direitos fundamentais do inventor de ser reconhecido como tal e de obter ganhos econmicos advindos de seu invento. Busca-se compreender os fundamentos dos direitos do inventor, tomando como arcabouo terico a teoria moral de Charles Taylor e a concepo de Direito como Integridade consoante Ronald Dworkin. Uma aproximao interdisciplinar das ideias de ambos os autores permite uma releitura da compreenso do direito em si, o que possibilita reconfigurar a universidade e a empresa como instituies, bem como levar a srio os direitos individuais envolvidos no contexto de confeco e aplicao de contratos de cooperao tecnolgica. Como implicao disso, a inovao e a transferncia de tecnologia no devem ser tratadas como questes exclusivamente de poltica, devendo-se compreender os direitos do inventor como questes de princpio. Palavras-chave Contratos de cooperao tecnolgica. Transferncia de tecnologia. Direito como Integridade. Direito como Identidade. Abstract This paper intends to analyse the colliding interests within the university-firm relationship, in order to understand the technology cooperation contract as an institute through which

Este artigo foi realizado com o apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Mestre e Doutor em Direito Econmico pela UFMG e Professor Associado e Diretor da Faculdade de Direito da UFJF. Graduando em Direito pela UFJF e Bolsista de Iniciao Cientfica pelo programa BIC/UFJF. Bacharela em Direito pela UFJF e Pesquisadora da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).
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it would possible to tackle the lack of interest towards the inventor's fundamental rights to be recognized as so and to obtain royalties from his/her invent. It seeks to comprehend the fundamentals of the inventor's right, using Taylor's moral theory and Dworkin's conception of Law as Integrity as theoretical framework. This interdisciplinary approach is an effective means of revisiting the idea of Law itself, which makes it possible to reconfigure the university and the firm as institutions limited by legal and constitutional rights, as well as to take the rights of individuals seriously in the context of a technology cooperation contract. As a result, the innovation process and the technology transfer ought not to be treated as exclusive issues of policy and the inventor's right must be understood as a matter of principle. Keywords Technology cooperation contract. Technology transfer. Law as integrity. Law as identity.

1. INTRODUO
A cooperao tecnolgica Universidade-Empresa um elemento chave, tendo em vista que possibilita o abandono de um modelo linear de inovao, em que se pressupunha que a contribuio de conhecimentos acadmicos economia e produo de inovao s poderia ocorrer a longo prazo1. Variadas formas de parcerias com empresas licenciamento, pesquisa integrada, coproduo, incubao de empresas, spin-off acadmico, entre outras constituem modelos a partir dos quais a estrutura da universidade se habilita interao a curto e a longo prazo com as demandas sociais e econmicas. Com o intuito de incentivar a formao de tais parcerias e construo de um modelo de desenvolvimento nacional autnomo2, o Brasil procurou, nos ltimos anos, implementar polticas que fornecessem o necessrio suporte inovao e proteo da propriedade intelectual da advinda. Em 2005, o governo aprovou a Lei de Inovao, a qual proporcionou a posterior edio de Leis Estaduais de Inovao e da Lei de Incentivos Fiscais (Lei n11.196, de 21 de novembro de 2005). Alm disso, nos anos 2004, 2007 e 2008, foram criados, respectivamente, a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, o Plano Ao de Cincia, Tecnologia e Inovao e o Programa de Desenvolvimento Produtivo, havendo em cada um deles uma ligao decisiva com o objetivo de incentivar a inovao tecnolgica e o desenvolvimento econmico no pas3.

ETZKOWITZ, Henry & LEYDESDORFF, Loet. Introduction: universities in the global knowledge economy. In: ETZKOWITZ, Henry & LEYDESDORFF, Loet. Universities and the global knowledge economy: a triple helix of university-industry-government relations. Londres: Continuum, 2001. MINISTRIO DA CINCIA E TECNOLOGIA MCT. Indicadores Nacionais de Cincia e Tecnologia. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/5688.html>. Acesso em: 17 mar. 2011. ARAUJO, Elza Fernandes et. al. Propriedade intelectual: proteo e gesto estratgica do conhecimento. R. Bras. Zootec. 2010, vol.39, suppl, p. 8. Disponvel em: <http://www.scielo.br/ pdf/rbz/v39sspe/01.pdf>. Acesso em: 30 out. 2010.
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No entanto, pode-se observar que, a despeito da mobilizao poltica em torno da criao de novas tecnologias, a anlise do depsito de pedidos de patentes no Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) revela que as medidas tomadas at o momento ainda so insuficientes. Dados do Ministrio da Cincia e Tecnologia mostram que, no ano de 2008, foi depositado um total de 27.050 pedidos de patentes no INPI, sendo que apenas 8.056 foram realizados por depositantes residentes no pas. Alm disso, a referida situao de incipincia parece ser tambm visvel no modo casustico e isolado com o qual se encara a inovao tecnolgica no Brasil. Esta deve ser vista, de fato, no mais puramente como um produto que, em si, representa uma inovao tecnolgica, mas como um processo. As prioridades passam a se concentrar, assim, no fomento de comportamentos e atitudes que possibilitem a construo de uma capacidade dinmica de mudana, que melhora a condio de responder criativamente a desafios e de alcanar seus objetivos estratgicos4. A partir da viso da inovao como processo, torna-se patente o reconhecimento dos direitos e interesses dos diversos atores envolvidos na produo de novas tecnologias. Diante disso, necessrio observar que a proteo dos direitos do inventor um aspecto central no processo de inovao, visto que a sua desconsiderao importa no somente em um entrave ao desenvolvimento econmico nacional, mas tambm em um modelo de inovao que se encontra em desconformidade com uma interpretao coerente dos preceitos constitucionais e legais. Nesse sentido, o problema com o qual se depara como superar as barreiras jurdicas e institucionais que impedem a formao de uma interao dinmica entre entes pblicos de pesquisa e empresas privadas, de modo que sejam resguardado o direito fundamental do inventor de ser reconhecido como tal e de explorar seu invento. Considerando as ideias de Ronald Dworkin5 e de Charles Taylor6, este trabalho se dirige compreenso da Cooperao Tecnolgica entre universidades e empresas como uma forma a partir da qual o direito como identidade, por meio de uma interpretao coerente, constitui-se como elemento essencial de uma lgica analtica na qual se estruturam avaliaes qualitativas de valor. O contrato de cooperao tecnolgica compe, assim, uma relao na qual o direito se expressa e se faz manifesto, devendo adotar para si a
4

PLONSKY, Guilherme Ary. Bases para um movimento pela inovao tecnolgica no Brasil. So Paulo em Perspectiva. 2005, vol.19, n.1, p. 30. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ spp/v19n1/v19n1a02.pdf>. Acesso em: 04 de Dezembro de 2010. DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2007. TAYLOR, Charles. As fontes do self: a construo da identidade moderna. Trad. Adail Ubirajara Sobra e Dinah de Abreu Azevedo. 2 ed. So Paulo: Loyola, 2005.
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integridade como elemento de interlocuo, isto , como um elemento capaz de promover uma distino qualitativa de valor em funo do grau de coerncia alcanado a partir da ideia de comunidade personificada. A comunidade personificada, de acordo com Dworkin, consiste num conjunto escolhas de valores pelos membros integrantes de um determinado espao geogrfica e culturalmente delimitado. Nesse sentido, a comunidade personificada funciona como um norte a partir do qual se pode verificar os valores morais constitutivos desse espao geogrfico e cultural que servem de parmetro para a delimitao dos critrios de coerncia a serem utilizados no processo de criao e aplicao do direito. Basicamente, os critrios de coerncia expostos por Dworkin consistem na justia, equidade, no devido processo legal e, principalmente, na integridade. Todos eles decorrem de um processo valorativo de escolhas realizadas dentro de um contexto comunitrio passvel de ser universalizado. Em razo disso, essencial se reconhecer a importncia da teoria da identidade do self de Charles Taylor para se atribuir uma coerncia s diversas escolhas realizadas pelos agentes pblicos no exerccio das atividades administrativas, legislativas e jurisdicionais. Para Taylor, a identidade do self somente se constitui a partir de uma rede de interlocuo referenciada a um determinado espao moral. Diante disso, o processo de identidade exige dilogo, intersubjetividade e avaliao qualitativa de valor. Nesse ponto, percebe-se a necessria articulao com a integridade no direito, pois, no direito como na vida, crucial se realizar essa interlocuo entre indivduos, comunidade e espao moral de modo a se poder construir processos de deciso os mais diversos tendo por parmetro uma coerncia e uma articulao consistente entre escolhas morais individuais e comunitrias. Em razo de o direito como identidade e a comunidade personificada somente se realizarem a partir de escolhas morais dos indivduos presentes em um espao geogrfico e o cultural, possvel perceber que as decises em contexto jurdico se estabelecem como interpretaes criativas e construtivas, pautadas por um elemento dentico indissocivel da prpria ideia de Direito - a integridade. A integridade o componente capaz de guiar as decises em conformidade com as avaliaes morais do presente, as quais se formam em funo de uma articulao entre as decises realizadas no passado e as decises projetadas para o futuro. No se trata, portanto, de se repetir o que foi decidido no passado ou de se buscar incondicionalmente vantagens para o futuro, mas de assumir uma identidade no processo de decises jurdicas por meio de atos moralmente articulados com os preceitos da comunidade personificada. Tendo em vista o reconhecimento da titularidade patentria como direito fundamental do inventor e o papel essencial deste na formao da inovao como um modo dinmico de agir em face de novas demandas e necessidades, busca-se oferecer uma proposta de interpretao construtiva e cria190
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tiva da ordem jurdica vigente, tomando como orientao qualitativa os critrios de coerncia mediante avaliao distintiva de valor, de modo a tornar verificvel a presena ou ausncia de compatibilidade entre a manifestao da identidade jurdica presente no aparato legal (Lei de Inovao e Lei de Propriedade Industrial) e nos contratos de cooperao tecnolgica. Na proposta de Dworkin, o direito como integridade inflexivelmente interpretativo e decorre de uma prtica interpretativa, motivo pelo qual a anlise dos contratos de cooperao tecnolgica deve se pautar por essa lgica interpretativa fundada nos ideais da integridade e da identidade. Diante dessa orientao terica, este trabalho ser organizado em trs partes, de forma que, em um primeiro momento, sero empreendidos esforos em torno da compreenso do instituto do contrato de cooperao tecnolgica, observando-se suas finalidades e os direitos e deveres aos quais d origem. Dar-se- nfase sobretudo anlise da titularidade do pesquisador da patente oriunda de seu invento. Em seguida, ser enfatizado o atrito existente entre a estrutura institucional e finalstica dos entes pblicos de pesquisa e aquela das empresas, procurando-se enxergar o instituto da patente e o processo de reconfigurao dos fins da universidade como instrumentos capazes de solucionar esse conflito. O que se busca, nesse momento, identificar se o contrato de cooperao tecnolgica , de fato, um instituto adequado sob a perspectiva dos interesses acadmicos e morais dos pesquisadores. Apenas a partir da compreenso da manifestao jurdica identificada no contrato de cooperao tecnolgica levando em considerao os direitos e deveres que envolve, as estruturas institucionais consolidadas que abarca e os fins que conjuga ser possvel, finalmente, proceder a uma interpretao coerente fundada na Integridade dos direitos fundamentais do inventor de se ver reconhecido como tal e de obter os frutos econmicos de seu invento. Adota-se como metodologia a pesquisa qualitativa fundada em traos de significao (unobstrusive research), segundo Babbie7. A partir dos objetivos inicialmente traados, procura-se constituir um sistema analtico de conceitos a partir do qual se pde analisar, com preciso, o ordenamento jurdico brasileiro e textos tericos, obtendo-se, assim, conceitos passveis de serem aplicados a uma interpretao construtiva e reflexiva da Lei de Propriedade Intelectual (Lei n 9.279/96), da Lei de Inovao Tecnolgica (Lei n 10.973/04) e do instituto do contrato de cooperao tecnolgica.

BABBIE, Earl. The practice of social research. 9. ed. Belmont Wadsworth/Thomson Learning, 2000.
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2. A COOPERAO TECNOLGICA
A cooperao tecnolgica e os modelos pelos quais se executa constituem espcies da denominada transferncia de tecnologia, compreendida como interao que, segundo Ato Normativo do INPI (1997), processa-se a partir de licenciamento de direitos (explorao de patentes ou uso de marcas) ou de aquisio de conhecimentos tecnolgicos (fornecimento de tecnologia e prestao de servios de assistncia tcnica e cientfica). Entretanto, observe-se que a conceituao normativa deixa de lado um dos fatores essenciais do contrato de transferncia de tecnologia, qual seja, sua finalidade. Esta consiste em que a cincia ou tecnologia produzida por um indivduo ou grupo se transfira para outro, de modo que o conhecimento obtido se incorpore na sua prpria maneira de fazer as coisas, isto , no seu potencial de inovao8. fundamental para a compreenso da interao entre Universidade e Empresa e do instituto do contrato de cooperao tecnolgica que se observe que seus objetivos no se esgotam em uma simples transmisso de informaes, mas que esses consistem na formao de um vnculo suficientemente forte e estvel que permita a transferncia e a absoro de conhecimento e de uma aptido para inovar. Corrobora-se a noo de inovao como processo e a necessidade de contnuo aperfeioamento, dentro da estrutura dos agentes envolvidos, da tecnologia produzida e transferida. Dentre as formas de transferncia de tecnologia, assumem maior relevo para este artigo aquelas em que se propem: (1) o licenciamento para a explorao de patentes e (2) a celebrao de acordos de parceria entre a universidade e uma instituio privada para a consecuo de atividades conjuntas de pesquisa cientfica e tecnolgica e desenvolvimento de tecnologia. O primeiro modelo contratual consiste na autorizao, pelo detentor da titularidade da patente, do uso e explorao industrial do invento por essa resguardada, mediante o pagamento de royalties9. A razo para o enfoque nesses dois formatos de transferncia de tecnologia se centra no fato de que, nesses casos, central o papel do pesquisador como propulsor da inovao, visto que seu envolvimento na pesquisa e o desenvolvimento de suas ideias compem parcela considervel dos elementos capacidade de inovar e postura criativa, essenciais inovao como processo. Seja por meio do licenciamento da patente ou da disponibilizao do aparato tcnico e cientfico necessrio ao desenvolvimento de novas tec8

SANTANA, lcio Eduado de Paulo et al. E agora, o que fazer com essa tecnologia? Um estudo multicaso sobre as possibilidades de transferncia de tecnologia na USP-RP. Revista de Administrao Contempornea. 2009, vol.10, n.3. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rac/ v13n3/v13n3a05.pdf>. Acesso em: 22 de novembro de 2010. BARBOSA, Denis Borges. O inventor e o titular da patente de inveno. Disponvel em: <www.denisbarbosa.addr.com>. Acesso em: 19 de agosto 2010.
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nologias, o pesquisador se coloca como um ator imprescindvel no alcance do novo. Alm disso, tais modelos jurdico-contratuais constituem as bases de formao de um contrato de cooperao tecnolgica. Este marcado pela contribuio conjunta dos contratantes, de modo que, no obstante a atuao de cada um poder apresentar natureza completamente diversa, ambos devero empreender esforos para a obteno de um fim comum, qual seja, a inovao. Assim, em meio parceria para a realizao de atividades conjuntas de pesquisa cientfica e tecnolgica, unem-se os parceiros em torno de um interesse comum, a produo de ambiente propcio criao de produtos e processos inovadores, sobre os quais se buscar atendidos os critrios da novidade, atividade inventiva e aplicao industrial10 a exclusividade garantida pelo instrumento da patente. Tendo em vista que o contrato de cooperao de tecnolgica apresenta uma configurao que conjuga direitos e deveres relacionados no somente ao agir no processo de inovao, como tambm delimitao da titularidade da patente que porventura da resulte, pode-se verificar que esse deve se compor de normas que regulamentem a diviso do trabalho necessria ao processo de inovao, de modo a estabelec-la em equilbrio com a partilha dos direitos de propriedade intelectual obtidos. importante que o instrumento contratual contenha, especificamente, as estratgias de ao esperadas de cada contratante, na medida em que aquele deve funcionar como um elemento que organize a complementariedade estrutural e funcional dos parceiros, permitindo-lhes obter, em contrapartida sua adequada contribuio, os frutos decorrentes da inovao produzida. Contudo, atentando-se para o substrato terico oferecido por Ronald Dworkin, faz-se necessrio observar que as normas que comporo o contrato e regero a cooperao U-E (Universidade-Empresa) no devem se voltar exclusivamente para a finalidade de obteno da inovao tecnolgica e para a consecuo de polticas pblicas, orientao por meio da qual assumiriam uma caracterizao valorativa demasiado pragmatista e, portanto, em desconformidade com o preceito de que o Direito deve ser interpretado e, em meio a esse empreendimento, reflexivamente construdo com base na Integridade. O fim pragmtico representado pelo desenvolvimento econmico e tecnolgico no pas constitui, com efeito, um argumento a ser respeitado no contrato, uma vez que foi preceituado pela Constituio Federal11. No entanto, a elaborao das normas contratuais no se pode esgotar em tal fim, pois, deixando de levar em conta os direitos fundamentais que surgem no contex10 11

Para uma noo construtiva desses critrios legais mais adequada ao direito como integridade, ver Feres e Filardi (2011). CF/1988, Art. 218: O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas.
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to de inovao, iria se desvincular dos princpios morais emanados da comunidade personificada. Na perspectiva terica aqui adotada, a interpretao e a criao do Direito necessrias formao do contrato de cooperao tecnolgica no deve ter como orientao argumentos de poltica, mas deve se estruturar com base em argumentos de princpio, levando a srio os direitos envolvidos e promovendo uma hermenutica ntegra e plural da ordem jurdica.

3. O ATRITO ENTRE UNIVERSIDADE E EMPRESA NO PROCESSO DE INOVAO

Nas consideraes j feitas sobre a cooperao tecnolgica U-E, encontra-se verificvel a condio factual do referido instituto. Contudo, cabe indagar ainda se esse finalisticamente sustentvel, tendo em vista que o contraste institucional entre universidade e empresa no poderia assumir em princpio configurao mais antagnica. Em primeiro lugar, destaca-se a posio da universidade em torno da valorizao do conhecimento fundamental e, portanto, desvinculado de eventuais interesses econmicos - e o escopo empresarial de explorar comercialmente as inovaes produzidas a curto prazo. Enquanto a estrutura universitria se liga pesquisa cujos resultados, caso sejam aproveitveis economicamente, tendem a ser alcanados apenas a longo prazo, a competitividade no mercado no permite s empresas tal disponibilidade de tempo12. Soma-se a isso o fato de a universidade ainda se concentrar, a despeito de seu crescente envolvimento com a pesquisa aplicada, nas atividades de ensino e de pesquisa bsica, o que gera um conflito entre a liberdade de pesquisa na universidade e os interesses comerciais das empresas. Tais entraves encontram, porm, um contrapeso nas modificaes estruturais sofridas pelas universidades nas ltimas dcadas no sentido de contribuir tambm por meio da pesquisa aplicada s demandas sociais13. Ora, a produo de inovao e o consequente desenvolvimento econmico nacional que ameniza a prtica de obteno de tecnologias estrangeiras constituem certamente razes suficientes para a mobilizao da estrutura universitria. Alm disso, os problemas enfrentados em pesquisas aplicadas podem

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SEGATTO-MENDES, Andrea Paula. Anlise do processo de cooperao tecnolgica universidade-empresa: um estudo exploratrio. 1996. Dissertao (Mestrado em Administrao Geral) Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1996. Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponveis/12/12131/tde04052006-215518/>. Acesso em: 23 de novembro de 2011. ETZKOWITZ, Henry & LEYDESDORFF, Loet. Introduction: universities in the global knowledge economy. In: ETZKOWITZ, Henry & LEYDESDORFF, Loet. Universities and the global knowledge economy: a triple helix of university-industry-government relations. Londres: Continuum, 2001.
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dar ensejo a questionamentos dignos de exame mais profundo e contribuir, assim, realizao de novas pesquisas de carter bsico. Outras barreiras da cooperao U-E so tambm observadas quanto ao destino a ser conferido s descobertas: ao passo que os pesquisadores direcionam seu trabalho ao atendimento de demandas identificveis pela sociedade e pela comunidade cientfica, razo pela qual se inclinam divulgao dos resultados de suas pesquisas, o sigilo sob o olhar da atividade empresarial - imprescindvel para que um invento se conserve como novidade e, portanto, resguarde sua atratividade comercial. Quanto ao conflito entre a divulgao acadmica e a reteno das invenes, enxerga-se, porm, na patente um instituto capaz de oferecer uma soluo satisfatria, tendo em vista que essa permite, concomitantemente, a proteo dos objetivos econmicos e a quebra do sigilo ocorrida com a divulgao dos resultados comunidade cientfica14. Um dos pontos norteadores da cooperao U-E seria justamente o fato de que a verificao da patenteabilidade dos resultados alcanados em uma pesquisa dever preceder a sua divulgao, podendo tal tarefa ser empreendida, seguindo-se a distribuio de competncias traada pela Lei de Inovao15, pelo Ncleo de Inovao Tecnolgica (NIT) presente na universidade. Outros pontos em que o plano estratgico das empresas se confronta com a prxis universitria seriam ainda a dificuldade de comunicao entre as instituies, que, certamente, no dispem de um cdigo homogneo aplicvel a questes administrativas; a burocracia nas universidades, a qual necessria tendo em vista a impessoalidade exigida pelo regime jurdico ao qual essas entidades se submetem; e a incerteza caracterstica dos projetos desenvolvidos pelas universidades, o que contribui, de fato, para o receio das empresas, para quem os fatores tempo e retorno econmico visvel a curto prazo desempenham um papel de suma relevncia16. Apesar das consideraes feitas no sentido de enxergar uma amenizao no antagonismo entre universidades e empresas, no difcil perceber
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CHAMAS, Cludia Ins. Cooperao tecnolgica e propriedade industrial. Histria, Cincia, sade-Manguinhos. 1996, vol.3, n.2. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/hcsm/v3n2/ v3n2a08.pdf>. Acesso em: 23 de Novembro de 2010. Lei 10973, de 02 de dezembro de 2004, Art. 16: A ICT dever dispor de ncleo de inovao tecnolgica, prprio ou em associao com outras ICT, com a finalidade de gerir sua poltica de inovao. Pargrafo nico. So competncias mnimas do ncleo de inovao tecnolgica: [...] IV- opinar pela convenincia e promover a proteo das criaes desenvolvidas na instituio; V- opinar quanto convenincia de divulgao das criaes desenvolvidas na instituio, passveis de proteo intelectual.[...] SEGATTO-MENDES, Andrea Paula. Anlise do processo de cooperao tecnolgica universidade-empresa: um estudo exploratrio. 1996. Dissertao (Mestrado em Administrao Geral) Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade, Universidade de So Paulo, So Paulo, 1996. Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponveis/12/12131/tde04052006-215518/>. Acesso em: 23 de novembro de 2011.
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que o comprometimento universitrio com o conhecimento e com o servio sociedade choca-se com interesse empresarial de obter inovaes a curto prazo e de maneira economicamente vantajosa. Tal embate se verifica, de fato, na prpria configurao institucional clssica da Universidade e da Empresa. Entretanto, quais seriam os passos necessrios para o reconhecimento de uma evoluo institucional equilibrada entre as instituies em anlise, de modo que o relacionamento Universidade-Empresa se tornasse vivel e efetivo? Levar a cabo tal tarefa , de fato, uma questo afeta ao Direito. No porque a este caberia moldar de modo arbitrrio as instituies que compem nosso mundo, mas porque somente por meio dele, como produto de um processo contnuo de construo reflexiva e interpretativa, que a manifestao e compreenso dessas instituies se mostra sequer possvel. Trabalhando interdisciplinarmente com a noo de identidade teorizada por Charles Taylor, acredita-se ser possvel afirmar que tais instituies como fruto de interpretaes construtivas do Direito compem expresses do que se pode chamar de identidade jurdica. A identidade do direito uma ideia de direito discursivamente compartilhada, sendo formada pelos valores compartilhados numa comunidade personificada, a qual consiste na articulao complexa de avaliaes morais e jurdicas que servem de parmetro valorativo para o exerccio de coao sobre as aes avaliadas negativamente. Dessa forma, construes jurdicas como as normas jurdicas advindas da Constituio, da lei e dos contratos do forma s manifestaes institucionais identificadas na Universidade e na Empresa, processo por meio do qual se est constantemente construindo o Direito. Isso no deve ocorrer, no entanto, em desconformidade com a identidade do Direito ou em violao comunidade personificada, visto que, caso contrrio, a manifestao produzida no ter advindo de uma interpretao ntegra, isto , que leva em conta o Direito como um todo coeso e coerente derivado de avaliaes fortes e preceitos morais fundados na justia, na equidade e no devido processo legal. Seguindo esse raciocnio, as instituies Empresa e Universidade so manifestaes da identidade do Direito, sendo estas mediatizadas por interpretaes consubstanciadas na Constituio, nas leis, e em outros atos jurdico-normativos, cuja consonncia com a comunidade personificada imprescindvel. Sendo assim, a expresso que uma instituio assume e sua eventual modificao dependem da evoluo da interpretao que confere ao Direito uma manifestao objetiva e, por conseguinte, dependem da modificao de traos constitucionais, legais, contratuais ou de outra configurao jurdica. No que tange ao relacionamento Universidade-Empresa, so, sem dvida, instrumentos jurdicos capazes de dar nova configurao a tais institui196
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es a Constituio Federal de 1988, na medida em que incentiva e promove desenvolvimento econmico e tecnolgico, a Lei de Inovao Tecnolgica (Lei n10.973/04), a Lei n11.196/05 (a chamada Lei do Bem, que complementa os fins da Lei de Inovao no sentido em que confere isenes fiscais s empresas inovadoras) e os Contratos de Cooperao Tecnolgica. Na Lei de Inovao Tecnolgica, tal intuito de transformao institucional patente, tendo vista que, buscando-se a concretizao de fins constitucionais, deu-se uma nova viso Universidade ao se criar a figura do Instituto de Cincia e Tecnologia (ICT), descrito como o rgo ou entidade da administrao pblica que tenha por misso institucional, dentre outras, executar atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter cientfico ou tecnolgico (art. 2, V, Lei n 10.973/04). claro o intuito de dar nfase estrutura universitria voltada para o desenvolvimento de novas tecnologias, conferindo-a tratamento jurdico especfico e competncias compatveis17 com a finalidade de constituir parcerias com o setor privado e de externalizar os inventos produzidos. A partir desse quadro de competncias, possvel identificar o escopo de organizar a estrutura universitria para possibilitar a realizao de parcerias com o setor privado, constituindo o contrato de cooperao tecnolgica o instrumento em que dever ser pactuada a partilha da titularidade da propriedade intelectual sobre o produto ou processo que vier a resultar das pesquisas desenvolvidas em conjunto18. A estrutura jurdica do contrato , contudo, mais flexvel, sendo seu contedo varivel substancialmente a depender do contexto e dos interesses envolvidos, razo pela qual a verificao de suas limitaes frente Constituio, s leis e, sobretudo, aos preceitos da comunidade personificada merece constante ateno.

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Lei 10.973, de 02 de dezembro de 2004, Art. 6: facultado ICT celebrar contratos de transferncia de tecnologia e de licenciamento para outorga de direito de uso ou de explorao de criao por ela desenvolvida.[...] Art. 7: A ICT poder obter o direito de uso ou de explorao de criao protegida.[...] Art. 8: facultado ICT prestar a instituies pblicas ou privadas servios compatveis com os objetivos desta Lei, nas atividades voltadas inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo.[...] Art. 9: facultado ICT celebrar acordos de parceria para realizao de atividades conjuntas de pesquisa cientfica e tecnolgica e desenvolvimento de tecnologia, produto ou processo, com instituies pblicas e privadas.[...] Lei 10.973, de 02 de dezembro de 2004: Art. 9: facultado ICT celebrar acordos de parceria para realizao de atividades conjuntas de pesquisa cientfica e tecnolgica e desenvolvimento de tecnologia, produto ou processo, com instituies pblicas e privadas. [...] 2: As partes devero prever, em contrato, a titularidade da propriedade intelectual e a participao nos resultados da explorao das criaes resultantes da parceria, assegurando aos signatrios o direito ao licenciamento, observado o disposto nos 4 e 5 do art. 6 desta Lei. 3: A propriedade intelectual e a participao nos resultados referidas no 2 deste artigo sero asseguradas, desde que previsto no contrato, na proporo equivalente ao montante do valor agregado do conhecimento j existente no incio da parceria e dos recursos humanos, financeiros e materiais alocados pelas partes contratantes.
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Nesse sentido, procura-se analisar, em seguida, tais limites no que concerne aos direitos fundamentais do inventor, levando sempre em conta o fato de que esses devero advir de uma interpretao do Direito fundada na Integridade.

4. OS DIREITO FUNDAMENTAIS DO INVENTOR NO CONTRATO DE COOPERAO TECNOLGICA

Partindo do pressuposto de que os contratos de cooperao tecnolgica devero se formar como expresses ntegras da identidade do direito, tem se como objetivo, nesta seo, a demonstrao, por meio de uma interpretao coerente da legislao, de que no haver parceria UniversidadeEmpresa referida comunidade personificada sem que os direitos do inventor sejam respeitados, ainda que tal manobra a torne economicamente mais atraente e concorra de maneira mais incisiva para o crescimento econmico no pas. Com efeito, a concretizao, nos contratos de cooperao tecnolgica, do direito fundamental do inventor de se ver reconhecido como tal e de explorar economicamente seu invento vai em direo a uma argumentao de princpio, que leva a srio os direitos como assim configurados no presente em detrimento de decises que favorecem a promoo futura do bem-estar de um grupo determinado. A elaborao de um contrato de cooperao tecnolgica produto de um processo discursivo-interpretativo que dever se reconduzir moralidade institucional de uma comunidade especfica, sendo necessrio para isso a construo de uma interpretao racional que d primazia a argumentos de princpio sobre argumentos de poltica. Assim, compreende-se que a posio jurdica do pesquisador somente pode ser analisada por meio de uma leitura coerente do contedo da legislao brasileira afeta questo, buscando-se traos de significao que favoream, de um lado, o escopo poltico de desenvolvimento cientfico e de capacitao tecnolgica, e, de outro, o reconhecimento dos direitos fundamentais do indivduo. O inciso XXIX do art. 5 da Constituio Federal, ao dar conformao ao direito Propriedade Intelectual, dispe que a lei assegurar aos autores de inventos industriais privilgio temporrio para sua utilizao, bem como proteo propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvimento tecnolgico e econmico do pas. A norma constitucional deixa claro que o princpio que subjaz proteo dos direitos provenientes da inveno no se esgota em uma necessidade poltica de desenvolvimento tecnolgico, mas encontra seu fundamento em uma estrutura dogmtica referenciada moralidade institucional da comunidade personificada. A moldagem do conceito de proprieda198
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de intelectual no se compe, assim, de polticas pblicas destinadas ao desenvolvimento econmico e tecnolgico no pas, mas se externaliza como uma manifestao da identidade do direito no sentido em que sua dimenso dogmtica se liga indissociavelmente ao valores morais compartilhados pela comunidade. Os direitos do inventor so moldados constitucionalmente como questes de princpio, encontrando sua condio de possibilidade em preceitos morais expressos dogmaticamente no ordenamento jurdico. Alm de seu tratamento como direito fundamental no inciso XXIX do art. 5, inegvel que tais direitos se referenciem ao valor social do trabalho humano, erguido a princpio fundamental do Estado e da ordem econmica19. Quando a Lei de Propriedade Industrial (Lei n9.279/96), em seu art. 6, prescreve que ao autor da inveno ou modelo de utilidade ser assegurado o direito de obter a patente que lhe garanta a propriedade, nas condies estabelecidas na lei, o que se est buscando no meramente o reconhecimento moral de que a inovao se liga s ideias e aos esforos do pesquisador, mas a proteo do direito deste de obter a titularidade de seu invento e de, por conseguinte, poder explor-lo economicamente. Isto porque a norma legal se funda nas avaliaes morais que moldam a identidade do Direito e se estabelece em consonncia com a necessidade de tratar o direito patente como questo de princpio. Na Lei de Inovao Tecnolgica (Lei n 10.973/04), tambm perceptvel o reconhecimento dogmtico-jurdico dos direitos fundamentais do inventor, na medida em que seu art. 13 assegura ao criador participao mnima de 5% e mxima de 1/3 nos ganhos econmicos, auferidos pela ICT, resultantes de contratos de transferncia de tecnologia e de licenciamento para outorga de direito de uso ou de explorao de criao protegida da qual tenha sido o inventor, obtentor ou autor. A introjeo da valorizao e a proteo do pesquisador no aparato dogmtico-legal ainda confirmada pela exegese do art. 14 da referida lei, em que facultado ao pesquisador, em razo de desenvolvimento de pesquisas cientficas e tecnolgicas, o afastamento para prestar colaborao a outra ICT, desde que resguardadas as normas que regem o afastamento de servidores pblicos (art. 93 da Lei 8112/90) e observada a convenincia da ICT de origem. A importncia conferida pela lei aos pesquisadores se faz visvel tambm na institucionalizao, de acordo com o art. 15 da Lei de Inovao Tecnolgica, da prtica de formao de empreendimentos privados denomina19

CF/1988, Art 1: A Repblica Federativa do Brasil [] constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundametos: [] IV- os valores social do trabalho e da livre iniciativa CF/ 1988, Art.170: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existncia digna conforme os ditames da justia social [...]
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dos spin-off. Nos dizeres legais, poder ser concedida, a critrio da administrao pblica e na forma do regulamento, ao pesquisador pblico, desde que no esteja em estgio probatrio, licena sem remunerao para constituir empresa com a finalidade de desenvolver atividade empresarial relativa inovao. Procurou-se, assim, coletar dispositivos legais e constitucionais que tenham em conta os direitos do inventor, de modo a demonstrar que a interpretao de institutos afetos disciplina da propriedade intelectual, como o contrato de cooperao tecnolgica e o licenciamento de patentes, no deve se voltar categoricamente para polticas pblicas de desenvolvimento econmico e capacitao tecnolgica, tendo em vista que a concretizao dos direitos fundamentais do pesquisador, como questo de princpio, condio inafastvel para que a identidade do Direito se manifeste com referncia moralidade institucional da comunidade personificada. Com efeito, a interpretao coerente do ordenamento jurdico, levando-se em conta o corpus dogmtico contido na Constituio e nas leis, no poder conduzir a entendimento diverso. A prpria conformao basilar da propriedade intelectual no art. 5 da Constituio se inclina no sentido de ser reconhecvel a titularidade do inventor sobre o produto de suas ideias e de seu trabalho.

5. CONCLUSO
Tendo como ponto de partida o Direito como Identidade e o ideal da Integridade como parmetro valorativo, conforme interface entre as teorias de Taylor e Dworkin, buscou-se analisar o ordenamento jurdico brasileiro com o intuito de compreender os direitos fundamentais do inventor como questes de princpio, viabilizando uma configurao dos contratos de cooperao tecnolgica que seja produto de um processo interpretativo coerente e ntegro, reconduzvel comunidade personificada. Com esse objetivo, vislumbrou-se no contrato de cooperao tecnolgica um instrumento jurdico complexo em que se conjugam a disciplina de planos estratgicos para a formao de um ambiente propcio inovao, em que os parceiros contribuem mutuamente com conhecimento, experincia e custos, e a partilha da titularidade da propriedade intelectual eventualmente resultante. Entendeu-se que, alm de o pesquisador ser visto como um dos pontos-chave para a concretizao das finalidades previstas no contrato e, por conseguinte, para a contribuio com a poltica de inovao no pas, os seus direitos, no que tange titularidade, devem ser resguardados. Isso em razo de a propriedade intelectual dever ser objeto de uma interpretao ntegra que privilegia as avaliaes morais da comunidade personificada sobre os interesses econmicos e polticos voltados para o bem-estar futuro de um grupo de pessoas. 200
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No contexto de compreenso da faticidade do contrato de cooperao tecnolgica, percebeu-se que a universidade e empresa sofrem uma reformulao institucional no Brasil e que esta s se realiza por completo com a mediao do Direito. Tal mediao empreendida por manifestaes da identidade jurdica consubstanciadas na Constituio, nas leis e nos prprios contratos de cooperao tecnolgica, os quais no podero prescindir do ideal da Integridade e de uma avaliao distintiva de valor. Ao se reformular a noo sobre os papis da universidade e da empresa com intuito de construir novas estratgias para o incentivo do processo de inovao, fundamental que os direitos que compe a ordem jurdica sejam preservados, buscando-se uma concepo em que seja possvel a persecuo do desenvolvimento econmico sem deixar de levar os direitos a srio.

REFERNCIAS
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INTERPRETAO TRIBUTRIA: IN DUBIO CONTRA SACRIFICUM

Paulo Caliendo
Resumo O presente artigo trata dos mtodos de interpretao em Direito Tributrio, bem como da passagem do cnone in dubio contra fiscum para uma formulao atualizada, conforme os direitos fundamentais, sob a forma de in dubio contra sacrificium. Palavras-chave Interpretao Tributria. In dubio contra sacrificium. Interpretao Sistemtica. Abstract This article is about the methods of interpretation in Tax Law, as well as the passage from the canon in dubio contra fiscum to an updated formulation, according to the fundamental rights, in the form of in dubio contra sacrificium. Keywords Tax interpretation. In dubio contra sacrificium. Systematic interpretation.

1. INTRODUO
A teoria da interpretao diferente para cada modo de pensar o jurdico, produzindo diferenas claras nos seus resultados concretos e nas solues prticas para os dilemas jurdicos. A interpretao tpico-sistemtica capaz de dotar o intrprete de uma gama vasta e sofisticada de instrumentos de anlise, que lhe do superioridade sobre os modelos anteriores. A proposta do presente artigo responder ao questionamento sobre a existncia de um posicionamento interpretativo geral, que oriente a compreenso e construo de sentido das normas tributrias.

Graduado em Direito pela UFRGS, Mestre em Direito dos Negcios pela Faculdade de Direito da UFRGS. Doutor em Direito Tributrio pela PUC/SP. Professor Titular na PUC/RS, onde compe o corpo permanente do Mestrado e Doutorado, lecionando na Disciplina de Direito Tributrio, e de diversos cursos de Ps-Graduao no pas. Autor do livro finalista do Prmio Jabuti 2009 Direito Tributrio e Anlise Econmica do Direito, publicado pela editora Elsevier. Conselheiro do CARF, vice-presidente da Academia Tributria das Amricas, rbitro da lista brasileira do Mercosul. Advogado.
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2. DA INTERPRETAO JURDICA NO PENSAMENTO CONCEITUAL, NORMATIVISTA E SISTEMTICO

O problema da interpretao jurdica aparece igualmente de modo diverso em cada modo de pensar o jurdico. O pensamento conceitualista adota um modelo silogstico de interpretao, dominado pelo formalismo jurdico e pela concepo de que a tarefa interpretativa se caracteriza como sendo uma tarefa lgico-dedutiva. O modelo de soluo decorre da compreenso fechada do sistema e de um tipo de coerncia material rgida do raciocnio jurdico, de tal forma que no existem lacunas ou casos difceis no Direito. O prprio sistema jurdico contm todas as respostas aos problemas do sistema, de tal modo que um problema sem soluo dedutvel no pode ser considerado um problema jurdico. Neste caso o juiz est submetido ao conjunto de axiomas e conceitos gerais da cincia do Direito. Trata-se de um modelo de coerncia judicial necessria (necessary), no sentido que as decises judiciais esto inseridas no quadro geral de um sistema fechado e de coerncia material rgida e, portanto, a coerncia das decises judiciais absolutamente necessria com o sentido material do sistema de conceitos jurdicos. Segundo tal entendimento deve existir uma necessria vinculao judicial ao acervo jurdico vigente (pre-existing law) e sobre o processo de evoluo legal ou normativa. Para o pensamento normativista existe uma forte discricionariedade judicial em que ao juiz autorizado preencher de sentido a norma jurdica, nos limites de sua moldura normativa. Assim, permite-se ao juiz solucionar o caso concreto com as suas preferncias pessoais de natureza tica, poltica ou ideolgica, desde que tais escolhas estejam inseridas no interior da moldura normativa. Os casos difceis so sempre solucionados pelos juzes com base na discricionariedade judicial. Para este entendimento a exigncia de uma coerncia judicial com o sistema jurdico somente necessria do ponto de vista formal e desejvel no seu sentido material, mas nada impede que o sistema produza posies contraditrias materialmente, porm legtimas pelo resultado da ao de competncias tributrias diversas. Assim, trata-se de uma coerncia desejvel (desirable), ou seja, um dos requisitos que dever ser tomado em conta, mas que poder ser afastado por valores diversos na aplicao judicial; Por sua vez no pensamento sistemtico os requisitos de coerncia necessria e suficiente (sufficient), ou seja, um requisito essencial na interpretao e 1 aplicao do Direito. Segundo Dworkin , o Direito deve ser entendido como
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Misabel Derzi ao tratar da obra do Ministro Carlos Velloso refletiu sobre o dilema entre a justia e os direitos fundamentais e a democracia, tendo por referncia os estudos de Dworkin. Segunv. 33.1, jan./jun. 2013

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uma voz organizada e coerente (community of principle); ou seja, uma comunidade de membros que entende estar governada por princpios comuns (common principles), isto , capaz de apresentar uma justificao normativa geral. Existem casos difceis e estes devem ser resolvidos conforme o sistema jurdico, mas respeitando as possibilidades de soluo que emergem das conexes valorativas, decorrentes do caso concreto. Diversas so as noes sobre o alcance do conceito de coerncia, dentre as quais podemos destacar: i) alcance geral, em que devero os juzes, ao julgar, procurar coerncia 2 com o sistema jurdico como um todo . Este entendimento utilizado pelo pensamento conceitualista, que determina um alcance geral e irrestrito da coerncia que se espalha por todo o sistema, de raciocnio jurdico e judicial, exigindo um completo sistema lgico-dedutivo encadeado de conceitos. Por sua vez, o normativismo ir implicar to somente em um modelo de coerncia de alcance geral de sentido formal; ii) tpica, no qual devero procurar coerncia com o sistema jurdico geral ou somente com uma parte deste. O pensamento sistemtico ir permitir uma interpretao tpicosistemtica, organizando a possibilidade de solues decorrentes de conside-

do a autora: portanto, a questo da atuao da Suprema Corte nas democracias tem merecido a a teno dos mais interessantes filsofos e constitucionalistas.Se os juzes no so eleitos, como explicar que possam, criativamente, controlar a constitucionalidade das leis? Dworkin responde explicando que um regime poltico no ser democrtico porque a maioria do povo governa a si mesmo, mas se e na medida em que as decises coletivas tratem o conjunto dos cidados com um respeito igual e com ateno igual. Ao interpretar os vagos e abstratos princpios constitucionais, a Corte limita a competncia dos parlamentos, no em razo de uma superioridade inerente ao poder judicante, mas em nome da superioridade do poder do povo sobre os demais rgos constitudos ou constitutivos de governo. A Corte est encarregada de fazer prevalecer a vontade profundo do povo (na Constituinte) contra a vontade episdica da maioria de seus representantes, que fazem as leis; ver in DERZI, Misabel Abreu Machado. Construindo o Direito Tributrio na Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. ix. Cf. Julie Dickson: [] Dworkin (1977, and, although not yet written at the time of Levenbook's article, Dworkin 1986. []Dworkin's account of integrity in adjudication requires judges to attempt to view the legal system as a whole as exhibiting coherence and speaking with one voice in interpreting the law, Dworkin does also recognise that compartmentalisation into different branches or areas of law is an indisputable feature of legal practice, and he accordingly attempts to integrate it within his vision of adjudicative integrity. He does so via his doctrine of local priority in interpretation, i.e. that if a given principle justifying a judicial decision does not fit at all well with the area of law which the case is classified as falling under, then this counts dramatically against deciding the case in accordance with that principle, no matter how well such an interpretation coheres with other areas of the law (see Dworkin 1986, ch. 7). However, because of the strong pull toward global coherence in law as integrity -- expressed in Dworkin's claim that it is necessary to strive to view the legal system as a whole as speaking with one voice, the voice of an authentic political community, in order that law can be seen as justifying state coercion []; ver in DICKSON, Julie, "Interpretation and Coherence in Legal Reasoning", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2001 Edition), Edward N. Zalta (ed.), URL = <http://plato.stanford.edu/archives/fall2001/entries/legal-reas-interpret/>. Acesso em 12.09.04, s 21:00 hs.
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raes e conexes valorativas, do caso concreto e referncia necessria com o sistema jurdico. Um exemplo importante de interpretao sistemtica pode ser encontrado no excelente estudo de Giovanni Sartor sobre o assunto, que abordou a dialtica das disputas judiciais e do confronto entre teorias diversas e conflitantes por sua aceitao como interpretao oficial. Segundo este autor, uma disputa um intercmbio dialtico de teorias (dialectical exchange of theories). Assim, o critrio para determinar a fora comparativa de teorias competitivas (comparative strengh of competing theories) a ideia de coerncia. A parte que oferecer a teoria mais coerente ir possuir a maior fora comparativa e, possivelmente, alcanar a vitria. Segundo o autor, a ideia de coerncia, nesse sentido limitado, pode ser 3 entendida como: a) compreensividade (case-coverage), ou seja, a capacidade de explicar um amplo campo de casos; b) funcionalidade (factor-coverage), ou seja, a capacidade de levar em considerao argumentos e contra-argumentos consistentes. Dessa forma, a teoria mais consistente ser aquela que referir a considerao do maior nmero de fatores explicativos, respondendo ao maior nmero de questionamentos contrrios. No h a defesa de uma nica resposta possvel, mas a da melhor resposta possvel capaz de integrar diferentes vises valorativas na deciso judicial, permitindo a resoluo leal de litgios axiolgicos; c) conectividade analgica (analogical-connectivity), na qual as premissas de uma teoria possibilitam a construo, por analogia, de outras premissas no interior do mesmo sistema proposicional; d) sustentabilidade (non-arbitrariness), em que todas as premissas de uma teoria encontram-se suportadas mutuamente no interior do sistema proposicional, de tal forma que a soluo permita a integrao da soluo do caso concreto em combinao com a preservao da integridade do sistema jurdico. H, desse modo, uma possibilidade de interpretao tpicosistemtica. A fora evidente dessa abordagem clara, visto que muitas vezes a disputa por interpretao oficial em matria tributria envolve abordagens igualmente coerentes e conflitivas, nas quais qualquer uma das interpretaes poderia surgir como aceitvel para o caso. Dessa forma, a mera presuno de que o estudo do fenmeno jurdico-tributrio suficiente para se entender o raciocnio jurdico-tributrio, deve ser afastada. No h como se entender a prpria evoluo conceitual em Direito Tributrio como mero
3

Cf. SARTOR, Giovanni. Teleological arguments and theory-based arguments. Artificial Intelligence and Law. N. 10, Netherlands: Kluwer, p. 95-112, 2002, p. 103-104.
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fenmeno subsuntivo ou dedutivo entre normas e conceitos, tornando-se necessria uma abordagem sistemtica na qual a noo de coerncia possui toda a sua fora explicativa. O problema da interpretao jurdica aparece igualmente de forma diversa em cada modo de pensar o Direito Tributrio. O modo de interpretao tributria ir variar tambm em conformidade com o modelo terico escolhido, de tal forma que os resultados e os mtodos iro diferenciar-se de maneira significativa. Assim, podemos diferenciar os diferentes modos de interpretao jurdico-tributria.

2.1. Pensamento Conceitual: hermenutica e interpretao

O modelo conceitual ir distinguir hermenutica e interpretao, enquanto graus de aplicao da atividade interpretativa. A hermenutica trata de modo genrico sobre os modelos de apreenso de sentido, a interpretao propriamente dita se dirige aplicao a determinado dispositivo legal. Assim, no entender de Carlos Maximiliano: a hermenutica a teoria cientfica da arte de 4 interpretar . A hermenutica tem por objeto a determinao do sentido e o alcance das expresses jurdicas, visto que o Direito composto de termos gerais, normas dispersas, princpios e institutos diversos e tarefa do intrprete aplicar ao caso concreto a norma jurdica. No pensamento conceitual a tarefa 5 do intrprete aquela que extrai da norma tudo o que na mesma se contm . Assim entendia sabiamente a jurisprudncia romana que neque leges, neque senatusconsulta ita scribi possunt, ut omnes casus qui quandoque inciderit comprehendantur, ou seja, nem as leis, nem o senatus-consultos podem ser escritos de tal maneira que em seu contexto fiquem compreendidos todos os casos em qualquer tempo ocorrentes, visto que as normas so previses sobre programaes intersubjetivas e intertemporais e, portanto, no possvel que abarquem to6 dos os casos possveis e imaginveis . Desta forma, no fcil a tarefa do intrprete que deve buscar encontrar na multiplicidade de normas, expresses e fatos no curso histrico a retomada da unidade do sistema jurdico, mediante uma aplicao cientfica. Na definio de Carlos Maximiliano interpretar explicar, esclarecer; dar o significado de vocbulo, atitude ou gesto; reproduzir por ouras palavras um pensamento exteriorizado; mostrar o sentido verdadeiro de uma expresso; extrair, de frase,

Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 01. Cf. M AXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 01. Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 01.
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sentena ou norma, tudo o que na mesma se contm . A tarefa da interpretao no somente tornar claro o sentido de determinada expresso ou norma, nem tampouco encontrar o sentido exato de determinada regra em relao com o conjunto das leis, mas encontrar o verdadeiro sentido intrnseco da expresso. Conforme bem relata Paulo de Barros Carvalho a doutrina interpretativa convencional (conceitual) prope a aplicao simultnea dos seguintes crit8 rios : literal-gramatical: aquele no qual o intrprete limita-se ao sentido literal da linguagem ordinria da norma e demanda, portanto, o conhecimento perfeito da linguagem e do idioma nacional. Este tipo de raciocnio tem sido questionado, visto que a palavra pode ter mais de um sentido, sentidos diversos em contextos variados ou ser objeto de ambiguidade, de tal modo que os hermeneutas tm preferido a aplicao de mtodos mais completos de extrao de sentido, ou seja, mais importante e de mais fora que a palavra a 9 inteno de quem a afirma (prior atque potentior est, quam vox, mens dicenti ); histrico: trata-se do critrio que procurar a verificao de sentido por meio da investigao do contexto histrico em que foi editada a norma jurdica. O uso da investigao do contexto histrico no se compara, contudo, com a recuperao da vontade do legislador (mens legislatoris). A edio de uma nova lei faz parte de um processo complexo e irracional, marcado por intenes contraditrias, nas quais no se descobre de pronto o verdadeiro autor da norma jurdica, dado que a mesma proposio resultado de retoques de todas as ordens ou de idiossincrasias de legisladores ou partidos polticos. Dessa forma, nem todas as informaes decorrentes do contexto histrico (occasio legis) so relevantes, visto que o desenrolar histrico dissipa 10 as antigas consistncias de sentido do momento da sua edio ; lgico: aquele que se utiliza das regras da lgica formal para a determinao do sentido da norma jurdica, dentre as quais se destacam: o princpio da identidade, da no contrariedade, do terceiro excludo, da razo sufi11 ciente e da finalidade . O uso exclusivo da lgica e de um mtodo matemtico ou geomtrico de interpretao incapaz de encontrar a riqueza dos sentidos da linguagem e das normas jurdicas;

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Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 01. Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 68-69. Cf. CELSO. Digesto, liv. 1, tt. 3. frag. 29 apud MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 101. Cf. MELO, Jos Eduardo Soares de. Interpretao e integrao da norma tributria In Martins, Ives Gandra da Silva. Curso de Direito Tributrio. So Paulo Saraiva, 2001, p. 138. Cf. COELHO, Luis Fernando. Lgica Jurdica e interpretao das leis. Rio de Janeiro: Forense, 1979, p. 76-77.
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teleolgico: o sentido da norma determinado pela verificao dos fins e objetivos do comando normativo, bem como encontrar a finalidade pretendida pela norma. Duas concepes tm disputado a primazia dos grandes objetivos da legislao tributria, a concepo in dubio pro fiscum e a in dubio pro contribuinte; sistemtico: em que o sentido do comando normativo pesquisado em conjunto com a multiplicidade das normas jurdicas. Segundo o Prof. Paulo de Barros Carvalho: o mtodo sistemtico parte, desde logo, de uma viso grandiosa do direito e intenta compreender a lei como algo impregnado de toda a pujana que a 12 ordem jurdica ostenta . Lembra Carlos Maximiliano que em Roma j se proibia que o juiz decidisse sem considerar o conjunto todo do ordenamento jurdico, por meio do brocardo: contra o Direito, julgar ou emitir parecer, tendo diante dos olhos, ao invs da lei em conjunto, s ou uma parte da mesma (incivile est, nisi tota lege perspecta, uma aliqua partcula ejus proposita, judicare, vel responde13 re) . Muitos tm se questionado se a interpretao em matria tributria deve seguir a mesma lgica e mtodos gerais de interpretao ou se possui 14 um modelo prprio. Para A.D. Giannini : lo cierto es que las mismas reglas dominan la interpretacin de cualquier norma, y ninguna de aqullas autoriza a pensar que para el Derecho tributrio deban seguirse critrios interpretatvios diversos de los que presiden la interpretacin de cualquier ora clase de leys. Assim, cada sistema jurdico-tributrio ir permitir ou autorizar a utilizao conjunta ou combinada dos critrios acima, de tal modo que se possa realizar a correta interpretao da norma tributria. No entender de Morselli, a interpretao e integrao da norma tributria uma atividade absolutamente essencial, em virtude do fato de que o Direito Tributrio no se assenta sobre um nico instituto, mas sobre um conjunto de institutos de nature15 zas diversas que so compreendidos em um sentido orgnico . O objetivo da interpretao , portanto, alcanar em cada caso a correta aplicao do 16 conceito de tributo, por meio da aplicao de mtodos de interpretao .
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Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 68-69. Cf. CELSO. Digesto, liv. 1, tt. 3. frag. 24 apud MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 105. Cf. GIANNINI, A.D. Instituciones de Derecho Tributario. Madri: Editorial de Derecho Financero, 1957, p. 32. Conforme Morselli: Il dirito dellimposta non forma um solo ed nico istituto, ma um insieme di istituti, in un certo senso orgnico. V certamente similarit, ad esempio, fra limposta sui terreni e limposta sui fabbricati, tant che per lungo tempo esse andarano confuse, ver in MORSELLI, Emanuele. Corso di Scienza della Finanza Pubblica. Padova: CEDAM, 1949, p. 141. Conforme Morselli: Sicch, dove in date norme singole, o insieme ordinate per formare um istiuto tributrio, si vede mancante o non completamnte offero allinterprete quello che gli ocorre per risolver casi concreti, e per, quando cio che direttamente gli manca forma il principio di ragione di tal norma o istituto, allora egli revolge all scienza per trarre da essa, com lgico critrio, il principio lasciat intendere dal legislatore finanziario, quale egli medesimolavrebbe voluto, secondo l particolarit dei
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Dessa forma, o intrprete livre para utilizar os mtodos mais importantes para alcanar o sentido e alcance da norma jurdica a ser aplicada, dentre eles no deve existir hierarquia, dado que o pluralismo metodolgico deve respeitar o pluralismo das situaes de fato e de valores que podem 17 reger determinado fenmeno jurdico . Conforme bem ensina Carlos Maximiliano, as regras gerais de hermenutica se aplicam de modo idntico s leis fiscais, com uma diferena fundamental de que a interpretao em matria tributria conjuga-se finalidade de realizar o poder de tributar, assim: explicado o modo de entender a faculdade de distribuir pelo povo os encargos pecunirios do errio, cumpre fazer agora como se interpretamos textos em que o legislador usa daquela prerrogativa sobera18 na , ou seja, para o autor a interpretao est radicalmente ligada ao exerccio da soberania. O pensamento conceitual ir desenvolver um raciocnio decorrente do encadeamento de conceitos, dentre os quais o de tributo ser o mais importante. A exigncia de um sistema com coerncia interna uma exigncia da cincia jurdica e, particularmente do Direito Tributrio, visto que, como foi reforado por Sainz de Bujanda ao traduzir e prefaciar a famosa obra de A. D. Giannini Istitutzioni di Diritto Tributrio, deve-se entender que:
el orden no consiste tan slo, ni primordialmente siqueira, em la circusntacia de que las nociones se encadenen unas a otras siguiendo exlusivamente la pauta marcada por la contextura de la matria que se desarrolla. Lo importante es que esas ideas aparezcan debidamente jerarquizadas y que uma vez agrupadas atendiendo a su respectiva importancia y ala funcion que desempean en el sistema, el autor sepa mantererse fiel al orden preestablecida, haciendo que la exposicin de las ideas prima19 rias preceda a la de las ideas secundarias o complementarias .

Assim, entendia Carlos A Mersn, famoso tributarista paraguaio e um dos fundadores do ILADT (Instituto Latino-Americano de Direito Tributrio) e que teve o privilgio da sua obra Direito Tributrio ter sido traduzida por Dejalma de Campos, com Prefcio de Ives Gandra Martins e Apresentao de Geraldo Ataliba. Segundo o autor:

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casi, se anche suo compito fosse stato quello di realizzare individualmente presso tutti il tributo ordinato, ver in MORSELLI, Emanuele. Corso di Scienza della Finanza Pubblica. Padova: CEDAM, 1949, p. 143. Cf. TRRES, Ricardo Lbo. Normas de interpretao e integrao do Direito Tributrio. Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 83. Cf. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 270. Cf. BUJANDA, Sainz de F. Estdio Preliminar In GIANNINI, A.D. Instituciones de Derecho Tributario. Madri: Editorial de Derecho Financero, 1957, p. XVI.
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Assim, esta disciplina tem seu estudo centrado no tributo como o tem o Direito Penal no delito, como exemplifica o mesmo Jarach ou como o tem o Direito Trabalhista nas relaes do capital com o Trabalho que, ao final de contas no constitui as relaes especiais dos particulares, as quais independem do Direito 20 Civil .

A importncia deste estudo to relevante para o Direito Tributrio que este conceito se traduz num conceito gentico desta disciplina, ou seja, ela funda e o ponto de partida da prpria autonomia didtica do estudo do Direito Tributrio. Conforme Carlos Mersn:
Se esta a matria que doutrinariamente justifica o nascimento de um ramo autnomo, pode-se afirmar que ainda que exista outra justificativa maior na legislao positiva especializada que caracteriza aos Estados de qualquer sistema de governo ditato21 rial ou democrtico referente aos impostos, as taxas e as contribuies e por isso que Pugliese define a razo do estudo da nova disciplina como o prprio ordenamento jurdico tributrio 22 de um dado pas .

A razo de tal entendimento, conforme Rafael Bielsa, decorre da compreenso de que um ramo do conhecimento somente se distingue dos demais quando apresenta institutos, categorias e regras prprios que lhe garantam uma autonomia no quadro geral das cincias. Assim, a autonomia somente ocorre: i) quando possui princpios prprios e diferenciados dos demais; ii) quando as instituies que o formam possuem fundamentos comuns e iii) difere dos demais por suas caractersticas comuns. O autor ir repetir este entendimento da autonomia do Direito Tributrio, fundado na noo de tributo como resultado deste poder de imprio do Estado em arrecadar tributos. A homogeneidade do objeto de estudo do Direito Tributrio, centrado na noo de tributo, que ir garantir a sua emancipao como disciplina didaticamente autnoma de outros ramos do Direito. Segundo Jarach o Direito Financeiro, por sua heterogeneidade, no permite um estudo adequado do fenmeno tributrio, exigindo antes uma disciplina mais delimitada para a completa compreenso desse fenmeno tributrio, assim:
[...] o conjunto de disposies variadas, de Direito Pblico, ou de Direito Privado, com instituies muito distintas entre si, como so, por um lado as instituies relativas aos gastos e ao or-

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22

Cf. MERSN, Carlos. Direito Tributrio.SP: RT, 1988, p. 05. Cf. CARVALHO, A. A. Contreiras de. Doutrina e aplicao do Direito Tributrio. So Paulo/Rio de Janeiro: Freitas Bastos, p. 58. Cf. MERSN, Carlos. Direito Tributrio. SP: RT, 1988, p. 05.
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amento, e por outro lado as tributrias, as dos recursos patri23 moniais e do crdito pblico .

Revisados os principais entendimentos sobre a interpretao no pensamento conceitual, vejamos agora as inovaes e peculiaridades do pensamento normativista.

2.2. Pensamento Normativista: Norma Jurdico-Tributria (Regra-Matriz de Incidncia Tributria)

O pensamento normativista partir de um modelo diverso de interpretao da norma jurdico-tributria, visto que para este o modelo de interpretao no visa apenas a extrao de sentido do dispositivo normativo, mas especialmente a construo de sentido. Trata-se de um modo absolutamente revolucionrio para a poca em que foi formulado e para a formatao da ideia de Direito. O uso pluralista de mtodos de interpretao no resolve, contudo, o problema de se encontrar a correta extrao de sentido do texto legal, visto que, como alegava Antnio Franco de Campos, em 1977, a utilizao simultnea de mtodos somente poder gerar imperfeies, falhas e incoerncias hermenuticas, de tal modo que devemos encontrar um mtodo superior de anlise:
no geral, os mtodos de interpretao estabelecidos pela doutrina, de per si considerado, no satisfazem plenamente, pois falhas, deficincias ou imperfeies ocorrem a cada passo, mesmo considerando o ecletismo de alguns. A soluo dos problemas interpretativos pode ser encontrada na pesquisa da ratio, o que poderia levar-nos a abraar o mtodo teleolgico, sem abando24 narmos a natureza das coisas .

O positivismo ir encontrar este ponto de partida seguro para a interpretao jurdico-tributria no estudo da estrutura da norma jurdica. Assim afirmava Alfredo Augusto Becker, em sua obra de 1963, que:
ao defrontar-se com a regra jurdica, o seu intrprete deve ter em mente, com extrema nitidez, a estrutura lgica e a atuao dinmica de toda e qualquer regra jurdica. Isto posto, ele pode dividir a tarefa hermenutica em quatro momentos: Primeiro momento: dissecar a estrutura lgica daquela determinada regra jurdica a interpretar [...].
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24

Cf. JARACH, Dino. Curso Superior de Derecho Tributrio. Buenos Aires: Liceo Profesional Cima, 1969. Cf. CAMPOS, Antnio J. Franco. Interpretao hermenutica e exegese do direito tributrio. So Paulo: Bushatsky, 1977. CAMPOS, Antnio J. Franco Direito Tributrio. So Paulo: J. Bushatsky, 1975.
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Segundo momento: Investigar e analisar os fatos jurdicos e nojurdicos que constituem os problemas prticos a resolver [...]. Terceiro momento: diante da hiptese de incidncia realizada, o intrprete conclui ter havido a incidncia da regra jurdica porque esta infalvel [...]. Quarto momento: O intrprete observa se foram respeitados os efeitos jurdicos que resultaram da incidncia da regra jurdica 25 [...] .

Como se pode notar, o pensamento de Alfredo Augusto Becker ir representar uma viragem hermenutica na forma de interpretao jurdicotributria. Ele ir estabelecer uma forma de interpretao dinmica da norma tributria e no apenas passiva ou exegtica, que pretende extrair da norma um determinado sentido. O modelo de interpretao clssico era absolutamente passivo dentro de uma ordem conceitual fixa, formada por conceitos universais e axiomas fundamentais, diverso do modelo proposto por Becker que ir defender que:
A lei tributria no um falco real que o punho do Executivo ala vo para ir caa do fato gerador. A regra jurdica contida na lei (forma literal legislativa) a resultante lgica de um complexo de aes e reaes que se processam no sistema jurdico onde foi promulgada. A Lei age sobre as demais leis do sistema, estas, por sua vez, reagem; a resultante lgica a verdadeira re26 gra jurdica da lei que provocou o impacto inicial .

Ir o autor defender o cnone hermenutico da totalidade do sistema jurdico como modo de compreenso do fenmeno jurdico, de tal forma que a interpretao ser tarefa de conhecimento da totalidade da fenomenologia do sistema jurdico. Assim, uma lei ou artigo jamais ser identificado com uma norma jurdica e talvez nem exista como tal, somente ser possvel extrair a regra jurdica da lei ou artigo em relao ao conjunto das demais leis vigentes (plano horizontal) e antecedentes (plano vertical). A interpretao jurdica no positivismo passar a ter uma funo terico-sistemtica menor do que no pensamento clssico. Ir assumir preponderncia a Teoria Geral do Direito, enquanto Teoria da Incidncia da Norma Jurdica, sendo que a principal funo do intrprete ser realizar um estudo pormenorizado da fenomenologia da incidncia jurdica, de tal sorte a confirmar a ocorrncia do fato gerador. Esta concluso to forte no autor que ele ir denominar tal fenmeno de mitos e supersties na interpretao tributria e ir afirmar categoricamente que:
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Cf. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 1953, p. 102-103. Cf. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 1953, p. 102-104.
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O problema jurdico tributrio que, no passado, mais apaixonou os estudiosos do Direito Tributrio foi o da interpretao das leis tributrias. [...] O referido atavismo hermenutico denuncia-se ainda muito forte [...] quando se trata de interpretar regras jurdicas que escolheram fatos jurdicos (atos jurdicos, negcios jurdicos, etc.) para a composio de suas respectivas 27 hipteses de incidncia .

Os anseios de Alfredo Augusto Becker ganharam os coraes e as mentes dos mais brilhantes tributaristas nacionais da segunda metade do sculo XX. Dentre estes autores podemos destacar: Geraldo Ataliba, Jos Souto Maior Bor28 ges e Paulo de Barros Carvalho . Esta concluso ser ainda mais explcita nos estudos de Jos Souto Maior Borges, que ir defender que somente uma teoria formal do Direito ser capaz de constituir uma teoria geral do ordenamento jurdico e, portanto, definir a estrutura geral da totalidade do sistema jurdico. Relevante a explcita meno de Jos Souto Maior Borges obra e ao paradigma de pensamento fundado por Becker, que assim se manifestou sobre a obra do tributarista gacho no Prefcio da obra Teoria Geral da Iseno Tributria, de 1969: so por demais conhecidas as metforas vez por outra encontradas em alguns autores para caracterizar o fenmeno da tributao: expresses como patologia tributria, manicmio jurdico-tributrio e clnica fiscal atestam o estado de esprito que se encontra a doutrina. O autor ir desenvolver uma das obras mais profundas sobre a aplicao do pensamento normativista (positivismo metodolgico), aplicado ao Direito Tributrio, na sua obra Obrigao Tributria (Uma introduo metodolgica), publicada em So Paulo, em 1984. De outro lado, o mtodo formal possui um valor pragmtico, visto que ele capaz de resolver problemas concretos 29 ao [...] solucionar problemas de interpretao e aplicao do Direito . A tarefa do intrprete submeter uma determinada hiptese terica de uma deduo de uma norma testabilidade, visto que as normas no podem ser verificadas, mas to somente testadas perante o conjunto do sistema jurdico, de tal modo que o cnone da totalidade do sistema jurdico poder provar a existncia ou 30 inexistncia de uma norma jurdica determinada .

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Cf. BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva, 1953, p. 101-102. Cf. CARVALHO, P. B. . Homenagem a Alfredo Augusto Becker. In: Dejalma de Campos. (Org.). Tributo a Alfredo Augusto Becker. So Paulo: Academia Brasileira de Direito Tributrio, 1995, v. , p. -. Cf. BORGES, Jos Souto Maior. Obrigao Tributria (Uma introduo metodolgica). So Paulo: Saraiva, 1984, p. 20. Cf. BORGES, Jos Souto Maior. Obrigao Tributria (Uma introduo metodolgica). So Paulo: Saraiva, 1984, p. 65.
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Como exemplo, toma Jos Souto Maior Borges o caso do conceito de obrigao tributria, e afirma que na teoria clssica do Direito Tributrio (para ns o conceitualismo), o termo obrigao tributria no mero correspondente do grupo finito de particulares, mas denota a propriedade do universal existente em qualquer norma jurdica pensvel. Esta viso essencialista, que procura entre a palavra e o objeto o correspondente conceito perfeito, rechaada pelo autor, que ir afirmar que a tese da patrimonialidade da obrigao tributria sustentada, na doutrina brasileira tradicional, em carter tipicamente 31 essencialista , e defender em sentido contrrio que o estar obrigado tosomente uma especificao das modalidades denticas de regulao do comportamento 32 humano . Dessa forma, o autor ir defender que no existem essencialidades ou essncias a serem descritas por palavras sob a forma de conceitos, mas de construes normativas que regulam a conduta humana sob a forma de modalidades do dever-ser (dentico): obrigatrio, permitido e proibido. A viragem radical do estudo da fenomenologia da incidncia tributria 33 ir ocorrer com os estudos revolucionrios de Paulo de Barros Carvalho . Este autor ir sofisticar radicalmente os estudos sobre a fenomenologia da incidncia da norma tributria na sua obra seminal Teoria da Norma Tributria, de 1973. Para esse autor, o grande problema do estudo do Direito Tributrio est na conceituao dos fundamentos do Direito e na definio de um mtodo adequado para o estudo do fenmeno tributrio, sendo que muitos dos problemas de interpretao do Direito Tributrio so problemas de definio dos elementos nucleares de entendimento do jurdico. Assim, ser a partir do conceito atmico de norma jurdica que todo o conhecimento ser estruturado, afinal o problema do direito ser um problema da linguagem, ou melhor dizendo, de mal uso da linguagem. Assim, somente a partir de bases slidas, inquestionveis que poder surgir uma verdadeira interpretao livre de apriorismos e concepes essencialistas, de tal modo que surge, enfim, o esboo de um enfoque global do Direito Tributrio, por desdobramento lgico de noes vestibulares da cincia jurdi34 ca .

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Cf. BORGES, Jos Souto Maior. Obrigao Tributria (Uma introduo metodolgica). So Paulo: Saraiva, 1984, p. 108. Cf. BORGES, Jos Souto Maior. Obrigao Tributria (Uma introduo metodolgica). So Paulo: Saraiva, 1984, p. 130. Cf. CARVALHO, P. B. . Sobre o percurso de construo de sentido: modelo de interpretao do direito tributrio. In: Andr Ramos Tavares; Gilmar Ferreira Mendes; Ives Gandra da Silva Martins. (Org.). Lies de Direito Constitucional em Homenagem ao Jurista Celso Bastos. So Paulo: Saraiva, 2005, v. , p. 09-24. Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da norma tributria. 2 ed.. SP: Revista dos Tribunais, 1981, p. 18.
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A concepo normativista ter um entendimento de interpretao tri35 butria centrada nas seguintes caractersticas : i) construtivismo: o modelo de interpretao normativista acredita num papel criativo e dinmico do intrprete, divergindo claramente da concepo de que a interpretao seja um modo de extrao de sentido do texto, realizando uma passagem para o modelo de construo de sentido do texto, por meio do estudo da incidncia da norma tributria; ii) ausncia de apriorismos: uma crtica fundamental do modo de pensar normativista est na negao da ausncia de apriorismos interpretativos, tais como o clebre debate sobre a prevalncia da interpretao pr-fisco (in dubio pro fisco) ou pr-contribuinte (in dubio contra fisco), como sendo posies superadas de um imperativismo do Direito, ou seja, de uma concepo que entendia que as normas jurdicas representavam uma viso correta de mundo ou eram uma representao perfeita da essncia das relaes sociais. Para Paulo de Barros Carvalho, a viso imperativista ganhou dimenso com o jusnaturalismo, que no mpeto de identificar o Direito com o justo, com um conjunto de princpios normativos, puramente ideais, de validez universal e permanente, chegaram por concluir que haveria um verdadeiro comando, no sentido de obedincia a esses princpios, no sendo o Direito o comportamento humano que os violassem, ou melhor, os 36 ilcitos . O entendimento do autor refora a concepo de que a norma jurdica uma construo humana, que deve no mbito de seu contexto ser conhecida; iii) ausncia de autonomia interpretativa: a interpretao em matria tributria no possui regras ou leis interpretativas diversas das demais reas jurdicas, sendo que as mesmas regras que orientam a interpretao em todas as reas do Direito tambm sero aplicveis ao Direito Tributrio. Nada impede, contudo, que existam particularidades de cada sistema tributrio em especfico; iv) preocupao com a linguagem: o foco ser revertido do estudo do ser e das realidades em si (teoria ontolgica) e passar a preocupar-se com a auto37 referncia do discurso (teoria retrica) e, portanto, o estudo da linguagem jurdica ser a preocupao primeira na interpretao jurdica. No se trata, contudo, da interpretao literal ou gramatical do texto, mas da estrutura do sentido, de sua sintaxe, do que compe a correta construo do discurso jurdico;

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Cf. CARVALHO, P. B. ; SOUSA, R. G. ; CANTO, G. U. ; JARACH, D. ; ATALIBA, G. . Interpretao do Direito Tributrio. So Paulo: Saraiva e EDUC, 1975. Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria da norma tributria. 2 ed.. SP: Revista dos Tribunais, 1981, p. 31. Cf. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio Fundamentos Jurdicos da Incidncia. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 05.
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v) neutralidade valorativa: em razo da inexistncia de elementos objetivos e universais capazes de determinar o que o bom ou correto valorativamente, em face de um pluralismo axiolgico na sociedade moderna. A norma jurdica, destituda de quaisquer pontos de referncia material, representar o que existe de atemporal e universal na Teoria Geral do Direito; vi) fechamento formal do sistema: a situao de confuso conceitual (carnaval tributrio) gerou um profundo desconforto com a intruso de conceitos extrajurdicos no entendimento do fenmeno tributrio, como se qualquer abertura para informaes e valores extrajurdicos se caracteriza-se como uma corrupo da pureza do sistema tributrio. A averso submisso do Direito Tributrio cincia das Finanas, ao Direito Financeiro ou Econmico gerou, como reao, uma defesa do fechamento formal do sistema a contatos externos. Como resultado h uma negao unnime da validade de uma interpretao econmica do Direito Tributrio, como uma das piores iniciativas que j ocorreram e um grave erro metodolgico de usar instrumentais inadequados para conhecer o fenmeno tributrio. Estes elementos iro caracterizar a interpretao tributria sob a gide do pensamento normativista, representando um esforo srio e sofisticado de aperfeioamento institucional e terico, que muito auxiliou o pas e formou toda uma gerao comprometida de juristas em nosso pas, especialmente nos duros anos de reforo da autoridade fiscal, durante o regime militar. Esta teoria ser aperfeioada e levada a um novo patamar e paradigma de interpretao nos estudos revolucionrios de Paulo de Barros Carvalho sobre o fenmeno de incidncia da norma jurdica, com a obra Direito Tributrio Fundamentos Jurdicos da Incidncia. (1998). Inacreditavelmente, o autor ser o maior construtor de uma teoria completa sobre a estrutura da norma jurdica, com a Regra-Matriz de Incidncia Tributria e, posteriormente, ir avanar para um novo patamar de anlise sistmica sobre o fenmeno jurdicotributrio. Esta nova fase demonstrar a radicalizao de alguns pressupostos tericos pr-existentes e a incorporao de novos postulados e instrumentos de anlise. O pensamento sistemtico ir reunir um conjunto diverso de experincias e programas tericos, no entorno do objetivo de repensar a Teoria Geral do Direito Tributrio.

2.3. Pensamento Sistemtico: valores jurdicos (concretizao de direitos fundamentais)

O pensamento sistemtico ir produzir um conjunto de novos modelos, instrumentos e agenda de trabalho, muito superior ao que existia nos momentos anteriores, implicando em uma nova forma de interpretao jurdico-tributria. Segundo Juarez Freitas: numa interpretao tpicoNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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sistemtica consciente, o Direito passa a ser visto como um s, variando, embora, em grau, a intensidade dos princpios que regem os subsistemas, os quais devem ter harmonia com os princpios hierarquizados como funda38 mentais . O pensamento sistemtico parte da impossibilidade da compreenso normativista da teoria da cincia jurdica como cincia normativa, visto que 39 os enunciados denticos no podem ser entendidos em sentido descritivo . Segundo Guastini, a teoria normativista da cincia jurdica fundamenta-se 40 em duas teses principais : i) ambiguidade pragmtica: os enunciados denticos podem ser empregados para realizar atos de linguagem diferentes, ou seja, podem ser usados para descrever uma prescrio o para formular uma prescrio ou proibio; ii) validade normativa: os enunciados denticos so o nico modo apropriado de descrever normas. Descrever uma norma no pensamento 41 normativista significa asseverar a validade de uma norma . Como bem leciona Ricardo Guastini, no h como a cincia jurdica exprimir-se mediante enunciados denticos, principalmente porque no h como se cogitar que estes descrevam o verdadeiro ou nico significado das normas jurdicas. No h, contudo, como compartilhar desse entendimento, dado que no h como se aceitar que exista apenas uma interpretao verdadeira. Assim [...] um enunciado dentico (positivo ou negativo) empregado para formular uma norma, no para afirmar ou negar a sua valida42 de . A interpretao sistemtica exige uma compreenso coerente do sistema jurdico, dessa forma conforme Juarez Freitas: cada preceito deve ser visto como parte viva do todo, porque apenas no exame de conjunto tende a ser melhor equacionado qualquer caso, quando se almeja uma bem-fundada 43 hierarquizao tpica dos princpios tidos como proeminentes . A interpretao sistemtica em Direito Tributrio , por outro lado, parte da interpretao sistemtica em Direito Constitucional, de tal modo, como leciona Lus Roberto Barroso:

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39 40 41 42 43

Cf. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 288. Cf. GUASTINI, Ricardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 104. Cf. GUASTINI, Ricardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 90-91. Cf. GUASTINI, Ricardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 94. Cf. GUASTINI, Ricardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 98. Cf. FREITAS, Juarez. A interpretao sistemtica do direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 70.
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O direito objetivo no um aglomerado aleatrio de disposies legais, mas um organismo jurdico, um sistema de preceitos coordenados ou subordinados, que convivem harmonicamente. A interpretao sistemtica fruto da idia de unidade do ordenamento jurdico. Atravs dela, o intrprete situa o dispositivo a ser interpretado dentro do contexto normativo geral e particular, estabelecendo as conexes internas que enlaam as instituies e as normas jurdicas. Em bela passagem, registrou Capograssi que a interpretao no seno a afirmao do todo, da unidade diante da particularidade e da fragmentaridade dos comandos singulares. No centro do sistema, irradiando-se por todo o ordenamento, encontra-se a Constituio, principal elemento de sua unidade, porque a ela se reconduzem todas as normas no mbito do Estado. A Constituio, em si, em sua dimenso interna, constitui um sistema. Essa idia de unidade interna da Lei Fundamental cunha um princpio especfico, derivado da interpretao sistemtica, que o princpio da unidade da Constituio, para o qual se abre um captulo especfico mais adiante. A Constituio interpreta-se como um todo harmnico, onde nenhum dispositivo deve ser considerado isoladamen44 te.

A interpretao sistemtica um caso da interpretao constitucional e decorre da existncia do Estado Democrtico de Direito (Estado Constitucional), que por sua vez representa uma evoluo institucional importante perante o Estado de Direito. A passagem do Estado de Direito para o Estado 45 Constitucional constitui uma mudana de paradigmas : i) no Estado de Direito prevalece o princpio da segurana jurdica e do consenso; enquanto que no Estado Constitucional ocorre a prevalncia do equilbrio entre o consenso e o conflito. O Estado Constitucional deve prever dois grandes princpios: a preservao do pluralismo de valores e seu confronto leal; ii) o Estado de Direito tenta preservar um modelo de coeso social (noo de vida boa identificada com o burgus, pater famlias e comerciante); no Estado Constitucional no h conceito de vida boa, no existem modelos fechados de vida. Os direitos fundamentais que constituem o substrato do ethos social; iii) o Estado de Direito representa uma situao ideal (fico) de indivduos atomizados ou de uma estrutura social homognea; o Estado Constitucional, por sua vez, representa o claro reconhecimento de uma base ftica plural e conflituosa;
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Cf. BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio, 6a Edio, 2004, Saraiva, pg. 136/137. Sobre o tema veja-se ZAGREBELSKY, Gustavo. Il diritto mite: legge, diritti, giustizia. Torino : Einaudi, 1992.
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iv) o modelo hermenutico tpico no Estado de Direito o raciocnio subsuntivo da regra (silogismo legal) do Direito, consagrado na Jurisprudncia de conceitos; o modelo do Estado Constitucional a concreo de valores, onde existe uma dogmtica fluda, na aplicao de princpios e valores (Jurisprudncia de valores); v) no Estado de Direito apresenta-se uma homogeneidade do Estado legislativo, em que o ordenamento jurdico aparece como dado; por sua vez, no Estado Constitucional aparece a heterogeneidade do ordenamento jurdico como problema. Se no primeiro caso a lei pacificadora de conflitos sociais; no segundo caso, a lei representa um compromisso entre valores pluralistas. Ela no mais produto neutro (podendo representar grupos determinados). Os princpios correm o risco de se tornarem um recurso de esvaziamento semntico de solues substanciais, pela inexistncia de regras e compromissos. Fim da beleza lgica defendida pelos normativistas. com base nestes fundamentos que se sustenta a natureza valorativa 46 47 da resoluo de conflitos no ordenamento jurdico constitucional . Uma interpretao sistemtica objetiva antes de mais nada, na elaborao de uma nova dogmtica, aberta e flexvel, atenta aos desafios de nosso tempo. Essa nova dogmtica se assume como teoria jurdica, no sentido expresso por Ricardo Guastini:
Diremos ento que a teoria jurdica articula-se, grosso modo, em dois setores de investigao distintos: por um lado, a anlise lgica da linguagem legislativa (que inclui a anlise estrutural do sistema jurdico); por outro, a anlise lgica da linguagem dos juristas (mas tambm dos outros operadores do direito, es48 pecialmente dos juzes) .

3. DA INTERPRETAO SISTEMTICA NO DIREITO TRIBUTRIO

Considerando que o sistema jurdico um todo ordenado de princpios, regras e valores, cabe destacar o papel de relevo desempenhado pelos princpios em uma teoria sistemtica do Direito Tributrio. Dentre os diversos aspectos podemos destacar que: - as normas de comportamento, tais como as regras, teriam os seus fundamentos normativos derivados direta ou indiretamente dos princpios;

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Sobre o assunto veja-se STEINMETZ, Wilson Antnio. Coliso de Direitos Fundamentais e Princpio da Proporcionalidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. Para uma completa verificao da proteo dos Direitos Fundamentais veja-se a obra de SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. Cf. GUASTINI, Ricardo. Das fontes s normas. So Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 382.
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- os princpios possuem uma prevalncia sistmica em relao s regras em funo de sua relevncia; - os princpios possuem um contedo axiolgico claro e, portanto, seriam detentores dos valores normativos de um sistema jurdico; - os princpios so detentores de forma jurdica e contedo moral . Eles teriam o sentido de racionalidade prtica, desta forma eles representariam uma forma de superao da tese positivista da separao entre o direito e a moral.
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3.1. Da interpretao tpico-sistemtica

A interpretao tpico-sistemtica, defendida especialmente por Juarez Freitas, caracteriza-se por hierarquizar prudencialmente princpios, regras e valores, realizando um redimensionamento do problema das antinomias entre princpios e regras, de tal modo que os princpios ocupam o papel de cpula do sistema. Desse modo, esta forma de interpretao ir igualmente 50 ressaltar a importncia da soluo adequada ao caso concreto . Desse modo, as regras apresentam uma densificao de princpios (normas de fundamento) e carregam valores. Assim, se houver o conflito entre uma norma de conduta descrita (regra) e uma norma que fundamenta condutas necessrias (princpios), o conflito ir ser deslocado para o fundamento (princpio) da regra sobre uma conduta e a norma de fundamento de condutas necessrias (princpio). Se esses fundamentos ou princpios ainda estiverem no mesmo nvel ou no se possa solucionar o seu conflito, ento caber ao intrprete verificar os fundamentos dos fundamentos, ou seja, os valores normativos que o ordenamento jurdico tenta proteger por meio de normas jurdicas. Assim, caber ao intrprete proceder a escolhas axiolgicas 51 com base no sistema constitucional .

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Cf. VIGO, Rodolfo Luis. A interpretao jurdica. So Paulo: RT, 2005, p. 152. Cabe ressaltar o comentrio Helenilson Cunha Pontes ao Princpio da No-Cumulatividade no voto proferido pelo Ministro Carlos Velloso no Recurso Extraordinrio n. 170.412-8-SP, em que defendeu que: o sistema normativo o resultado da articulao entre princpios e regras, onde os princpios ocupam o vrtice da pirmide, estruturando e iluminando todo o sistema e cujo movimento no se d somente de cima para baixo, mas nos dois sentidos, em que uma norma completa e d significado a outra. Por isso que o melhor modo de compreender princpios e regras diferenciado-os por graus de concretude, cuja intensidade tambm poder variar de acordo com o caso concreto; ver in PONTES, Helenilson Cunha. Princpio da No-Cumulatividade no voto proferido pelo Ministro Carlos Velloso no Recurso Extraordinrio n. 170.412-8-SP in DERZI, Misabel Abreu Machado. Construindo o Direito Tributrio na Constituio. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 27. Leciona Juarez Freitas com propriedade que: Mais: a antinomia entre as regras oculta, necessariamente, uma antinomia ente princpios. Estes ostentam validade formal e no so mais deveis do que aquelas. A diferena reside em que as regras apresentam funo hermenutica instrumental, isto , devem servir realizao dos princpios. Alis, a tarefa da hierarquizao, no uso dos silogismos dialticos, culmina justamente na positivao do princpio como superior; ver in FREITAS, Juarez. A melhor
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Para ilustrar, na deciso o intrprete ir proceder da seguinte forma:

Princpio

Princpio que fundamenta a regra

Se no for possvel resolver se realiza uma segunda formalizao

valor que fundamenta o princpio

valor que fundamenta o princpio que fundamenta a regra

Determina o Captulo IV do CTN, relativo Interpretao e Integrao da Legislao Tributria que: Art. 107. A legislao tributria ser interpretada conforme o disposto neste Captulo. Este dispositivo tem sido muito criticado pela doutrina nacional, visto que no esgota ou encerra todos os mtodos hermenuticos, no supera ou dissolve os mecanismos abertos de interpretao em uma sociedade democrtica (judicirio, executivo e legislativo), nem tampouco resolve os problemas hermenuticos de conflitos interpretativos. Sua inutilidade no prejudica, contudo, o texto do CTN. No podemos concordar, entretanto, que no exista uma especificidade na interpretao tributria. Por bvio que a interpretao jurdica uma, que no existe uma interpretao para cada rea do conhecimento jurdico, mas da a afirmar que a interpretao no Direito Tributrio deve ter os mesmos princpios que a interpretao no Direito Civil, no Direito Penal, etc., algo totalmente diverso. Cremos que os princpios pblicos que regem a justa repartio de encargos pblicos exige um modelo argumentativo distinto. A aplicao da justia geral e particular no Direito Tributrio distinta da sua aplicao nas relaes privadas. Os fins especficos so diversos (justia fiscal, neutralidade fiscal-concorrencial e liberdade fiscal), bem como os meios utilizados pelo sistema tributrio, logo as normas interpretativas devem ser ade-

interpretao constitucional versus a nica resposta correta. In: SILVA, Virglio Afonso da (Org.) Interpretao Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2005, pg. 318.

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quadas a produo coerente de normas jurdicas que melhor permitam esta combinao de meios e fins pblicos. A presena de um captulo sobre normas de interpretao deve ocorrer somente para firmar cnones de interpretao sobre questes controversas, tais como: interpretao econmica, a questo da tipicidade, da boa-f, da proporcionalidade, etc. No se cogita de um cdigo que pretenda superar a doutrina e a atividade jurisprudencial, mas de uma norma que estabelea os limites e diretrizes de uma interpretao legal aberta. No entender de Ricardo Lobo Trres: os princpios de interpretao no se convertem em normas 52 nem tm carter obrigatrio: so diretivas ou topoi . Podemos encontrar tambm no direito estrangeiro a presena de dispositivos sobre a interpretao, tal como na Ley General Tributaria na Espa53 nha . Outros, contudo, preferiram evitar tal utilizao, especialmente pela dificuldade de trazer em um corpo normativo uma dogmtica da hermenutica. Os princpios tributrios recebem principalmente da doutrina constitucional diretrizes para a coerente interpretao do Sistema Constitucional Tributrio, de tal modo a permitir uma sintonia com as demais fontes. Tal postura revela-se inequivocamente adequada, visto que impede um isolamento dogmtico da interpretao tributria, que deve necessariamente dialogar com os dispositivos da Ordem Econmica e da Ordem Social previstos na CF/88. A tributao no um fim em si mesmo, nem seus meios de financiamento so isolados de sua finalidade: o financiamento dos direitos fundamentais. Na norma tributria encontra densificada est escolha democrtica: os bens e as liberdades pblicas a serem financiadas e os meios escolhidos para a justa repartio dos encargos pblicos. So exemplos de princpios de interpretao constitucional que tero um papel relevante: da unidade da Constituio, da concordncia prtica, da fora normativa da Constituio e da interpretao conforme a Constituio, dentre outros tantos.

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Cf. Trres, Ricardo. Normas de Interpretao e Integrao do Direito Tributrio. 3. Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 59. SECCIN III. INTERPRETACIN, CALIFICACIN E INTEGRACIN. Artculo 12. Interpretacin de las normas tributarias. 1. Las normas tributarias se interpretarn con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artculo 3 del Cdigo Civil. 2. En tanto no se definan por la normativa tributaria, los trminos empleados en sus normas se entendern conforme a su sentido jurdico, tcnico o usual, segn proceda.
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4. DA PASSAGEM DO IN DUBIO CONTRA FISCUM PARA IN DUBIO CONTRA

SACRIFICIUM
A teoria geral da interpretao tributria ir presenciar a passagem do in dubio contra fiscum para o cnone interpretativo in dubio contra sacrificium, conforme os argumentos que veremos a seguir.

4.1. In dubio contra fiscum

O critrio de interpretao in dubio contra fiscum no se confunde com uma regra geral de interpretao aplicvel a todos os momentos interpretativos, mas to somente para os casos onde existem mais de uma interpretao possvel, que conduzem a resultados diversos para os contribuintes, sendo um deles menos favorvel ao mesmo. Para Martnez seria uma regra de deci54 so de fato incerto na aplicao da lei . Preferimos entender que se trata de critrio dirigido soluo de dilemas na interpretao, ou seja, situao interpretativa que exige a escolha entre duas alternativas antagnicas ou contraditrias. A sua origem no famoso texto de Herennius Modestino no Digesto (Liber Singulis De Praescriptionibus), em que afirmou que: non puto delinquere eum, qui in dubiis quaestionibus contra fiscum facile respionderit (no se pode afirmar que comete delito, aquele que em caso de dvida adota uma interpretao 55 favorvel ao contribuinte) . Outra redao famosa deste brocardo, com idntico sentido : In dubio, magis contra fiscum est respondendum (na dvida devese decidir contra o fisco). Cabe lembrar que no mundo antigo o imposto tem sua origem na ideia de sujeio poltica onde o devedor tinha o poder de vida e de morte sobre o vencido e os dominados. Tributo neste perodo tem o forte e trgico significado de vassalagem, sendo claramente o oposto da liberdade e notadamente odiosos. O critrio aparece em um contexto onde qualquer oposio vontade do imperador podia ser entendida como afronta, oposio, rebelio e naturalmente como crime contra o Imprio. A relativizao das duras regras fiscais imperiais foi alcanada somente por corajosa interpretao dos jurisconsultos. O critrio interpretativo in dubio contra fiscum no se identifica imediata com o critrio da odiosa restrigenda, ou seja, na necessria interpretao restritiva das normas de carter odioso, dentre as quais se destacam normas 56 fiscais . Igualmente se destaca que no se afirma a aplicao de uma interpretao favorvel ao contribuinte ou restritiva diretamente em funo de
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Cf. MARTNEZ, Pedro Soares. Manual de Direito Fiscal.Coimbra: Almedina, 1983, p.131. D., de jure fisci, 49,14, 10. Cf. MARTNEZ, Pedro Soares. Manual de Direito Fiscal. Coimbra: Almedina, 1983, p.129.
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sua natureza odiosa. Como bem ressalta Pedro Martnez a regra de Modestino surge aps a Constituio de Caracala de 212, ou seja, em um perodo em que houve um alargamento do direito de cidade a todos os habitantes do imprio. Assim, no teria o tributo nesta poca uma vinculao sujeio odiosa ou nota captivitatis, que exclua participao cidad ativa na comunidade poltica. Assim, no se poderia alegar a restrio do critrio somente aos perodos de opresso ditatorial, nem tampouco ressalte-se que a carga fiscal romana era considerada extorsiva no perodo. O Direito Portugus ir aceitar, contudo, a identificao da tributao como norma odiosa, assim conforme antiga jurisprudncia do Pao: gabella 57 sempre est odiosa et ideo restrigenda . Mesmo no auge do absolutismo real portugus testemunha o Desembargador do Pao Bermudes e Torres que: he muito conforme com a Real inteno de Vossa Magestade, que vemos continuamente praticada a exemplo no s do Imperador Trajano, e de Filippe Prudente mas do Senhor Rey D. Joo II que com aquela integridade de animo, que bem testemunha a incorruptibilidade do seu corpo, louvava aos Ministros que aconselhando, ou votando, attendio, em dvida, mais utilidade dos Vassalos, do que s convenincias do Patrimnio Real, trazendo sempre na lembrana, e melhor na execuo, a sentena que 58 lemos do jurisconsulto Modestino na L. Non puto 10 f.f de Jur. Fisci . Cabe, contudo, relativizar a noo de ausncia absoluta de regras p59 blicas entre os antigos. A grande inveno da tecnologia pblica do mecanismo societrio (urbs civitas) ir surgir justamente neste perodo, especialmente com a novel criao da Repblica romana. O regime republicano romano ir distinguir trs funes especficas (ipsum Romulum traditur populum in triginta partes divisse). Inicialmente existe uma distino entre legislao e governo, dado que 60 a lex a manifestao do prprio populus . O governo considerada a manifestao especfica do rex-magistratus (et quindem initio civitatis nostrae populus sine lege certa, sine jure certo primu agere instituit, omniaque manu a regibus gubernabantur, em D.1.2.2.). A natureza dos poderes distinta, enquanto o povo edita comandos gerais por meio da lei, o titular do imperium edita comandos individuais. Outro elemento caracterstico a atribuio da legislao da legislao a um corpo distinto de pessoas, sendo que a histria de Roma apresenta uma evoluo em que o poder de imperium torna-se gradativamente pequeno e
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Cf. MARTNEZ, Pedro Soares. Manual de Direito Fiscal. Coimbra: Almedina, 1983, p.129. Cf. LIMA, Antnio Telles Leito. Comentrio aos artigos das sisas do reino de Portugal apud MARTNEZ, Pedro Soares. Manual de Direito Fiscal. Coimbra: Almedina, 1983, p.129. Cf. LOBRANO, Giovanni. A teoria da respublica (fundada sobre a sociedade e no sobre a pessoa jurdica) no Corpus Jris Civilis de Justiniano (Digesto 1.2-4). Revista Seqncia, n. 59, p. 13-41, dez. 2009. D, 1.2.2 Pomp.
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o poder da Lex consideravelmente amplo . Somente em perodos de contingncias ou perigos, onde a Repblica se une em torno de um ditador que se reestabelece o formato original. Torna-se claro aqui, portanto, da falsa noo de que o critrio in dubio contra fisco tenha surgido em uma poca de ausncia de poder legislativo ou popular, aparecendo somente nos sc. XVIII e XIX em funo do papel da legislao como representante da vontade popular. Por fim, caberia atividade integradora dos juristas em proceder a uma unidade sistemtica da pluralidade de leis sob um ius civile comum. Bartolo de Sassoferrato (1314-1357), professor de Direito em Pisa, r novamente reafirmar o entendimento de que o poder de tributar (collectas), mediante a criao de rendas pblicas (vectigalia) ou tributos (census) pertencia ao Rei, bem como o produto da sua arrecadao. A noo de fiscalidade encontra-se diretamente relacionada ideia de obedincia. Tal entendimento relaciona-se diretamente ao grave e histrico problema da resistncia ou descumprimento aos comandos do soberano, especialmente em face passagem de muitos regimes republicanos das cidades italianas para o despotismo oligrquico ou individual. Brtolo ir escrever justamente em uma poca em o fenmeno da tirania se espalhava pela Itlia. No livro De regiminis civitatis ressaltaria que hoje toda a Itlia plena de tiranos (hodie Italia est tota plena tyrannis), em uma das primeiras obras sobre o direito pblico e da responsabilizao do soberano. A defesa do critrio in dubio contra fisco interpretao ir permanecer nos sc. XVI e XVII com base na interpretao contratual de que as clusulas contratuais ambguas devem ser interpretadas contra o redator do texto, com base no critrio contra stipulatoremoriundo do Direito Romano e previsto no Code Civil da Frana, em seu art. 1162, que determinava que: Em caso de dvida a conveno se interpreta contra aquele que a estipulou e a favor de quem surge a obrigao contratada (Dans le doute, la convention s'interprte contre celui qui a stipul et en faveur de celui qui a contract l'obligation). Este mesmo preceito foi incorporado como mxima interpretativa do Direito Contratual em diversos pases (UK, EUA, Canad, ndia, Blgica, 62 63 Espanha , Itlia e outros pases), sob a forma do critrio contra proferentem, ou seja, no sentido de que uma clusula contratual ambgua deve ser interpretada contra o seu proponente, em um caso de disputa contratual.

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Cf. IHERING, Rudolf von. Law as a mean to an end. New Jersey: Lawbook Exchange, 1999, p. 259. Codigo Civil Espanhol: Art. 1288. La interpretacin de las clusulas oscuras de un contrato no deber favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad. Art. 1370 Interpretazione contro l'autore della clausola.Le clausole inserite nelle condizioni generali di contratto (1341) o in moduli o formulari (1342) predisposti da uno dei contraenti s'interpretano, nel dubbio, a favore dell'altro.
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Tal critrio aparece no Captulo 4 dos Princpios da Unidroit para os contratos comerciais internacionais (Principles for international commercial contracts). Determina o art. 4.6 que: (contra proferentem rule) Se os termos de um contrato proposto por uma das partes no suficientemente claro, deve ser prefervel a interpretao contra a parte proponente (If contract terms supplied by one party are unclear, an interpretation against that party is preferred). Os fundamentos para esta interpretao decorrem do fato de que a parte que prope a clusula deve suportar os riscos pela falta de clareza da formulao realizada (Such a party should bear the risk of possible lack of clarity of the formulation chosen). Esta regra trata de alocar o nus da prova para a parte que originalmente props a clusula e no caso de conflito contratual exige o seu cumprimento, de tal modo que no tire vantagem indevida desta. Os Princpios da Unidroit resaltam, contudo, que esta clusula deve ser analisada em suas circunstncias, de tal modo que quanto mais as partes se envolveram em negociaes menor a sua fora absoluta. Esta clusula passou a ser utilizada na proteo do consumidor em diversas leis e cdigos nacionais. No caso brasileiro este critrio interpretativo tornou-se princpio contratual no art. 47 do CDC que impe: Art. 47. As clusulas contratuais sero interpretadas de maneira mais favorvel ao consumidor. Outra verso do critrio in dubio contra fiscum aparece reformulado sob a construo in dubio pro libertate, como decorrncia do reconhecimento do direito fundamental liberdade como um dos mais relevantes pilares da ordem constitucional. Na Constituio alem (Grundgesetz) aparece claramente este sentido no art. 2 (2) que determina: A liberdade da Pessoa inviolvel ( Die Freiheit der Person ist unverletzlich.). No mesmo sentido determina a CF/88 que: Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...]. Para esta tese o Estado deve assegurar a liberdade do cidado e [...] no pode retirar essa liberdade com a simples aplicao do princpio da igualdade. Ressalte-se assim que o reconhecimento de que os direitos fundamentais possui um duplo sentido, tanto de proibio de interveno (direito de defesa), como tambm como direito de proteo. Deve-se, cuidar, contudo, que no se trata de uma restrio ou limitao em sentido estrito dos direito fundamentais . Em alguns sistemas constitucionais, tais como a Blgica , o critrio identificado e derivado do princpio da legalidade (legality), de tal modo que somente a lei poder instituir obrigaes tributrias materiais, sendo vedada
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Art.170 da Constituio da Blgica, [...] 1. Taxes to the benefit of the State can only be introduced by a law.
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 administrao tributria e ao judicirio expandir o sentido da norma de modo a aumentar a carga fiscal do contribuinte. No h como identificar, em nosso entender, diretamente este critrio com o princpio da legalidade, mesmo que os seus sentidos se aproximem quanto finalidade pretendida. A moderna doutrina tributria e o constitucionalismo contemporneo fundaram algumas indagaes cruciais ao embate com o dogma trazido pela tradio anterior de interpretao conforme o clebre brocardo de Modestino. Novas compreenses foram introduzidas no sentido de relativiz-lo, tais como:
i. nem sempre ser contra fiscum pro libertate; ii. nem sempre ser contra fiscum pro livre iniciativa ou individualismo; e iii. nem sempre contra fiscum ser a favor da capacidade contributiva.

Vejamos, pois, o caso de um contribuinte que sofre com a concorrncia desleal por parte de concorrente que sistematicamente faz uso de esquemas societrios ou tributrios maliciosos, artificiosos, vazios de sentido econmico e adquire por fora da m-f vantagem econmica sem substrato na eficincia negocial. Neste caso, a ao do fisco contrria a estas aes no seria em favor de todos os demais contribuintes? No seria apenas em prol do fisco e da sociedade, mas de cada um dos demais contribuintes em mesma situao? No haveria aqui uma defesa do fisco da manuteno da manuteno do equilbrio de direitos fundamentais em um plano horizontal (contribuintecontribuinte), de carter nitidamente isonmico? Estas e outras questes sero objeto de questionamento e defesa de um novo ponto de vista radicalmente distinto: in dubio pro fiscum.

4.2. In dubio pro fiscum

Originalmente parece o critrio in dubio pro fisco parecia ser apenas a defesa do poder sobre os vencidos ou os dominado, contudo, logo surgiram vozes alegando ser esta uma forma de defesa da igualdade. Tais sentimentos tornaram-se ainda mais vivos com a identificao do fisco como uma forma de financiamento do Estado Democrtico e Social. Este critrio no aparece identificado pelos autores como sendo um critrio enunciado nos textos legais romanos, nem tampouco como tendo sido adotado como modelo de interpretao geral. Identifica-se em passagem do Cdigo

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Justiniano um critrio favorvel ao fisco (de sententiis adversus Fiscus latis 65 retractantis) . Contudo, alguns autores identificam indcios desta tese em Roma, dado que a expresso fisco detinha um duplo significado de um lado aparecia como a receita destinada ao tesouro privado do Imperador (fiscus Caesaris), de outro, aparecia como o conjunto de receitas pblicas (aerarium populi romani) de competncia do Senado Romano. Cabe ressaltar que no Direito Romano o Direito Tributrio no detinha, um tratamento autnomo como disciplina de direito pblico, sendo que no existia claramente a noo da fiscalidade como fonte de financiamento do bem-comum. A histria do Direito Tributrio ir apresentar essa dualidade de valores em choque, de um lado o interesse geral representado pelo fisco e de outro o particular representado pelo contribuinte. Some-se a isto o fato de que existia a percepo de que o poder exercido em suas diversas formas (monarquia, repblica ou aristocracia) buscava de algum modo o bem comum, o interesse geral e pblico e iremos entender a razo pela qual o critrio ir ressurgir de modo avassalador com o aumento da cidadania, dos espa66 os de representao e do voto substituindo a vassalagem . O critrio in dubio pro fisco igualmente apresentado como um modo de combate ao comportamento fraudulento por parte do contribuinte (in fraudem legis agree), ou seja, em que sem infringe as palavras da lei, contorna o propsito (qui salvis verbis legis sententiam ejus circumvenit, Dig. 1.3.29). O critrio aparece como uma forma de superao do excessivo formalismo, que 67 prejudica a igualdade na distribuio encargos . A defesa do critrio seria igualmente uma fundamentao em prol dos interesses gerais de todos os indivduos como um todo e de cada contribuinte mediatamente. Estes argumentos, contudo, foram igualmente postos em cheque pela doutrina, dado que se assentam em alguns pressupostos questionveis. Existe um salto lgico entre a afirmao de que o Estado busca o bem-comum, de que a fiscalidade financia os meios para alcanar estes fins e o entendimento de que sempre a intepretao pro fiscum representa uma soluo justa. No existe um axioma que diga que a justia geral deve ser sempre prefervel a

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Cdigo Justiniano I, IX. Cf. MARTNEZ, Pedro Soares. Manual de Direito Fiscal. Coimbra: Almedina, 1983, p.133. Lopinione secondo cui una rigida interpretazione della legge meglio tutela il contribuente ha peraltro condotto, specie in Italia e in Francia, a un eccessivo irrigidimento del formalismo, che a sua volta si risolto nel considerare legali gli stessi interventi elusivi, POMPEO, Valeria. La frode alla legge nel diritto interno e luniformazione europea della disciplina dei contratti. Tesi di Dottorato. Scuola Dottorale Internazionale di Diritto ed Economia Tullio Ascarelli. Dottorato di Ricerca in Diritto privato per lEuropa Diritto Civile, XXII ciclo Universit degli Studi Roma.
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justia particular. Pelo contrrio, em alguns casos a justia particular possui maior valorao do que a aplicao da justia geral. De outro lado, o sistema repleto de situaes onde o interesse geral somente se sobrepe ao interesse particular como exceo, onde o sacrifcio 68 individual merea a justa reparao, tal como no caso da desapropriao , 69 na requisio administrativa, na vedao de confisco , na proibio de privi70 lgios para empresas pblicas e sociedades de economia mista , na garantia do mnimo patrimonial (bem de famlia), no princpio preservao da empresa, nas normas protetivas aos usurios de servios pblicos concedidos, per71 missionados ou delegados . Entender que existe uma clusula geral pro fisco com base em um princpio ptreo da supremacia do interesse pblico com eficcia plena e irresistvel seria admitir um sistema constitucional que no existe: o Estado Total. Nesse caso toda a sociedade voltar-se-ia para a realizao dos interesses gerais, cada interesse particular estaria subordinado aos desejos pblicos selecionados pelo corpo administrativo e dirigente. Haveria uma absoro de todos os patrimnios pela esfera pblica e cada interesse particular somente seria legitimado se no entrasse em confronto com a vontade geral. Pelo contrrio, no h em nosso sistema nenhuma valorao absoluta da preferncia econmica ou social pela interveno do Estado na economia, de tal modo que inexiste uma absoro da esfera econmica privada pelo estatal, pelo contrrio esta esfera acaba sendo preterida em diversos casos pela atuao privada em setores de interesse geral mediante concesso ou delegao (telefonia, energia, transportes, gua e saneamento, entre outros) ou pela atuao social complementar (imunidades s entidades sociais e educacionais). Igualmente h vedao constitucional expressa atuao econmica direta do Estado na economia, ressalvados os casos de relevante interes72 se coletivo ou segurana nacional .

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Art. 5 . XXIV - a lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio;. Art. 150 [...]IV - utilizar tributo com efeito de confisco;. Art. 173, 1 , [...] II - a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) e 2 - As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado. Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre:I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II - os direitos dos usurios; Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
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O pior argumento, contudo, o de natureza realista que afirma que o sistema tem adotado uma interpretao pro fiscum na maioria dos julgados e, portanto, trata-se da interpretao oficial dos intrpretes da constituio, com vigncia real. Tal argumento teria o mesmo sentido que afirmar que o descumprimento sistemtico de valores, princpios e regras juridicizou o ilcito, tornando valor o desvalor, lcito o ilcito e substitui a interpretao jurdica pela interpretao poltica do poder, que com sua fora irresistvel sufoca o jurdico. Neste caso no estaramos mais tratando do Direito Tributrio e nem de um Estado submetido ao Direito. Assim, no olharamos mais o dever-ser, nos contentando com o ser das vontades volveis do poder de sujeitar. No precisaramos mais estudar o Direito, mas estudar como titular-se com a outorga para decidir sem reservas.

4.3. In dubio pro lege

Outro critrio utilizado in dubio pro lege como uma forma de superao do clssico impasse entre a defesa do critrio in dubio pro fiscum e do in dubio contra fiscum. Este oriundo da opo pelo brocardo latino ut res magis valeat quam pereat, que determina que quando uma norma no suficientemente clara deve ser buscado o sentido que preserve a sua utilidade, de tal modo que melhor a sua utilizao (valeat) do que simplesmente ignor-la (pereat). Trata-se de uma norma com sentido valorativo neutro, que no explicita exatamente qual o valor ou finalidades a serem buscadas, devendo ser apreciadas caso a caso na interpretao til da norma. O efeito prtico estabelecer um comando de autorizao para o intrprete aplicar no caso concreto a sua axiologia, as suas preferncias e ideologias, em um modelo decisionista to ao gosto do positivismo. Os critrios uniformes so substitudos pela deciso individual do intrprete, como se o sistema no elegesse previamente quais os valores, e no apenas as normas, que devem ser respeitados.

4.4. In dubio contra sacrificium

Em nosso entender o critrio que melhor evoca o sentido constitucional in dubio contra sacrificium, no sentido que a exigncia de sacrifcio particular no pode ser deduzido de preceitos tcitos. Todo sacrifcio decorre de uma norma expressa do ordenamento, sob pena de se traduzir em arbtrio, abuso ou confisco. Este critrio evoca o problema da restrio constitucional de direitos fundamentais, visto que a tributao sempre significar uma retirada de patrimnio do contribuinte em prol das tarefas pblicas. Para Jorge Reis Novais: "no texto constitucional ou na literatura especializada so correntes as referncias a restries, limites ou leis restritivas de direitos fundamentais para significar uma idia comum de afectao ou interveno estatal no domnio dos direitos fundamenNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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tais com algum sentido desvantajoso para os interesses da liberdade . Tem se en74 tendido que h trs limites aos direitos fundamentais : i) os imanentes que excluem certos modos de seu exerccio; ii) os que resultam de colises, ou seja, de limitaes recprocas e os decorrentes de iii) leis restritivas na salvaguarda dos valores constitucionais. As limitaes imanentes dos direitos fundamentais so aquelas que excluem certos modos de seu exerccio. Esta teoria parte do entendimento de que os direitos fundamentais possuem um contedo mnimo, que no pode ser violado, sob pena de ofensa direta ao direito fundamental. Encontraremos na Constituio alem: "em nenhuma hiptese um direito fundamental poder ser 75 afetado em sua essncia" . Ao assim se admitir pressupe-se igualmente que os direitos fundamentais no podem uma estrutura e limites e no so absolutos. Assim, o direito fundamental liberdade auto-organizao dos negcios privados do contribuinte no autoriza que atue em fraude a lei. Situaes diversas decorrem quando as limitaes resultam de colises, ou seja, de limitaes recprocas e os decorrentes de valores e princpios constitucionais. O texto constitucional brasileiro apresenta um carter nitidamente complexo, visto que sendo fruto de um esforo poltico de base ampla na superao do regime autoritrio, contemplou um amplo espectro ideolgico na eleio de seus valores fundamentais: individualismo, Estado Social, liberdade, igualdade, entre outros. Estes se apresentam axiologicamente no mesmo plano normativo, fazendo com que os mtodos tradicionais de interpretao (hierrquico, cronolgico e especialidade) no funcionem adequadamente. Como soluo exige-se a ponderao como mtodo complementar na busca da unidade constitucional. Assim, por exemplo, permite-se igualmente o direito fundamental liberdade auto-organizao dos negcios privados desde que o contribuinte no ofenda outros princpios constitucionais, tais como a livre concorrncia. O abuso de direito do contribuinte vedado se praticar a uma ofensa a outros princpios constitucionais, a serem 76 verificados no caso . Podemos citar como exemplo o caso American Virginia, em que o contribuinte se utilizava sistemtica e dolosamente da inadimplncia como mecanismo anti-concorrencial. Podemos citar como exemplo de lei restritiva na salvaguarda dos valores constitucionais. Vigora de modo geral a eficcia imediata dos direitos fundamentais (aplicabilidade imediata), conforme o art. 5, 1 do texto Constitucional (As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
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Cf. NOVAIS, Jorge Reis. As restries aos direitos fundamentais no expressamente autorizadas pela Constituio. Coimbra: Coimbra, p. 155. Cf. PEREIRA, Jane Reis Gonalves. Intepretao constitucional e direitos fundamentais. SoPaulo, Renovar, 2006,. Art. 19. (2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden. Cf. PEREIRA, Jane Reis Gonalves. Intepretao constitucional e direitos fundamentais. SoPaulo, Renovar, 2006, p. 289.
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imediata). Em determinados casos o texto constitucional expressamente instituiu reservas ou restries, tais como no caso das imunidades das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, que devem atender os requisitos da lei (art. 150, inc. VI, alnea c da CF/88). A interpretao in dubio pro fisco se caracterizaria em nossa opinio em uma restrio a direito fundamental no expressamente autorizada pelo texto constitucional e no prevista em nenhum dos casos anteriores. Esta renncia tem sido aceita no direito comparado em relao aos direitos da comunidade, ordem pblica e vedao de abuso de direito, contudo a sua admisso deve ser realizada sob severos limites, sob pena de ofender o contedo essencial do direito, a prerrogativa de estabelecer restries concedida ao legislativo e a prevalncia a priori dos interesses individuais. Cabe ressaltar a pertinncia do texto de Reis Novais: da resulta esse atributo de entricheiramento (Nino) dos bens jusfundamentalmente protegidos contramedidas restritivas que visem o benefcio de outros de entidades supra individuais ou do interesse geral. Desde que estas medidas afectem desfavoravelmente o mbito nuclear da liberdade individual, ou seja, a rea de autonomia exigida pelo princpio da dignidade da pessoa humana, o sacrifcio imposto, mesmo que o seja a uma s pessoa e mesmo que tenha como contrapartida, numa perspectiva utilitarista, o incremento 77 significativo das utilidades da sociedade no seu conjunto inadimissvel Entendemos, desse modo, que a atribuio de sacrifcio aos contribuintes deva ser realizada nos limites expressos do ordenamento e somente em situaes excepcionais muito claras.

5. CONSIDERAES FINAIS
O presente texto pretendeu demonstrar a relevncia e importncia da interpretao sistemtica no Direito Tributrio, bem como da prevalncia de um cnone interpretativo fundado na noo de que havendo dvida no devem ser criados sacrifcios injustificados e desnecessrios ao patrimnio do contribuinte (in dubio contra sacrificium). Salvo em situaes de clara excepcionalidade expressa que devem se justificar novos encargos ao contribuinte, sob pena de ofensa direta ao ncleo de sua proteo em nome de um genrico direito da sociedade.

REFERNCIAS
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio. 6a Edio, 2004, So Paulo: Saraiva.

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Cf. NOVAIS, Jorge Reis. As restries aos direitos fundamentais no expressamente autorizadas pela Constituio. Coimbra: Coimbra, p. 604.
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APLICAO DO PRINCPIO DA INSIGNIFICNCIA NA INFRAO PENAL DE ALTERAO DE EDIFICAO ESPECIALMENTE PROTEGIDA FRENTE AO PARADIGMA DA PROPORCIONALIDADE
Pedro Arruda Junior
Resumo No panorama contemporneo, o meio ambiente tem sido objeto de mltipla ao protecionista do Estado. No caso do direito ambiental, ramo que busca esta proteo atravs de leis e princpios pode-se destacar o instituto do tombamento como meio eficaz de defesa do patrimnio de valor paisagstico, ecolgico, turstico, artstico, histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumental. O direito penal ambiental reserva crime especfico em busca da proteo ao tombamento, qual seja a infrao de alterao de edificao especialmente protegida, tipificada no artigo 63 da Lei 9605/98. Logo, o instituto do tombamento deve ser analisado conjuntamente nas searas criminal e administrativa. Contudo, a morosidade do judicirio brasileiro, assim como o intenso nus de ser proprietrio de um bem tombado levanta a anlise do princpio da insignificncia como instrumento de proporcionalidade e concretizao da justia. O direito penal ambiental deve ser utilizado como ultima ratio e somente quando houver extenso dano ao patrimnio especialmente protegido. Palavras-chave Tombamento. Crime. Insignificncia. Proporcionalidade. Abstract In the contemporary landscape, the environment has been the subject of multiple protective action of the State. In the case of environmental law, this branch seeking protection through laws and principles can highlight the institute as an effective shield means of overturning the heritage value of landscape, ecological, tourist, artistic, historical, cultural, religious, archaeological, ethnographic or monumental. The criminal law environmental reserve specific crime in search of protection tipping, which is a violation of specially protected building alteration, typified in Article 63 of Law 9605/98. Then, the institute of tipping should be analyzed jointly in cornfields criminal and administrative. However, the slowness of the Brazilian judici

Advogado. Especialista em Cincias Penais pela UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora/ MG. Extenso em Histria do Direito pela FDUL Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (Portugal). Professor de Direito Ambiental e Coordenador Pedaggico do Curso de Direito do CESA Centro de Estudos Superiores Aprendiz (Barbacena/MG). Mestrando em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel pela ESDHC Escola Superior Dom Helder Cmara (Belo Horizonte/MG).
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ary, as well as the heavy burden of owning a well tumbled raises the analysis of the principle of insignificance as an instrument of proportionality, justice and achievement. The environmental criminal law should be used as a last resort and only when there is extensive damage to property specifically protected. Keywords Tipping. Crime. Insignificance. Proportionality.

1. INTRODUO
No cenrio nacional moderno, o meio ambiente passou a receber uma especial ateno, com foco na Constituio da Repblica de 1988, primeiro diploma constitucional a mencionar o meio ambiente como objeto a ser plenamente protegido. Considerando que o meio ambiente fonte de vida e que na sua ausncia no haveria mais existncia humana na Terra, vrios mecanismos foram criados para sua proteo. No caso do direito ambiental, ramo que busca esta proteo atravs de leis e princpios pode-se destacar o instituto do tombamento como meio eficaz de amparo ao patrimnio de valor paisagstico, ecolgico, turstico, artstico, histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumental. Por sua vez, o direito penal ambiental reserva crime especfico em busca da proteo ao tombamento, qual seja a infrao de alterao de edificao especialmente protegida, tipificada no artigo 63 da Lei 9605/98. Alm das sanes penais, imperioso ressaltar vrias restries administrativas na fruio do bem tombado. Logo, o instituto do tombamento deve ser analisado conjuntamente nas searas criminal e administrativa. No incio deste artigo ser abordado o instituto do tombamento, suas caractersticas, efeitos, competncia, indenizao, dentre outros aspectos jurdicos do instituto. Em continuidade, os aspectos analticos do crime sero analisados, juntamente com as teorias da estrutura da infrao penal e a legislao penal ambiental aplicada ao tombamento. Por fim, a morosidade do judicirio brasileiro, assim como o intenso nus de ser proprietrio de um bem tombado levanta a anlise do princpio da insignificncia como instrumento de proporcionalidade e concretizao da justia. Neste cenrio hbrido (administrativo, ambiental e penal) busca-se a produo acadmica dos reflexos penais do tombamento ambiental sob o enfoque do princpio da insignificncia.

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2. TOMBAMENTO: INSTRUMENTO ADMINISTRATIVO EFICAZ DE PROTEO 2.1. Noes Introdutrias

Antes de adentrar na temtica especfica do tombamento como meio de proteo ao patrimnio cultural frente ao princpio da proporcionalidade, imperioso efetivar um marco histrico-constitucional da tutela dos bens culturais. A Constituio Brasileira de 1934, em seu artigo 10, inciso III j apresentava um carter protetivo das belezas naturais e monumentos de valor histrico ou artstico. Por conseguinte, as demais constituies brasileiras foram moldando preceitos e diretrizes protecionistas at culminar com a Constituio da Repblica de 1988, a qual foi pioneira na defesa do meio ambiente como um todo, devendo ser destacado seu artigo 216:
Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I - as formas de expresso; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais;

Atendendo o comando constitucional, analisar-se- o instituto do tombamento, destacando-se conceitos, modalidades e caractersticas. Tombamento o instrumento jurdico de tutela do patrimnio histrico, artstico, cultural, arqueolgico, paisagstico e natural. No entendimento de Fernanda Marinela1, entende-se por tombamento:
Forma de interveno na propriedade que restringe a liberdade do proprietrio, atingindo com isso o seu carter absoluto, institudo com o objetivo principal de conservao. Uma vez realizado o tombamento, como se o Poder Pblico determinasse o congelamento de um bem, impondo uma srie de regras, atendidas as peculiaridades de cada situao. A sua preservao pode ser justificada por diversos aspectos relevantes para a histria do pas, pelo valor cultural, cuidados com o cenrio natural, as paisagens e tambm por relevncias artsticas.
1

MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 4 ed. Niteri: Impetus, 2011. p.806-807.

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[...] Trata-se de uma limitao perptua ao direito de propriedade em benefcio do interesse coletivo. Considerada uma restrio parcial ao direito, limita a liberdade, afetando o seu carter absoluto, embora o proprietrio continue tendo o bem em seu domnio; forma restritiva e no supressiva de interveno. Depende de registro em livro prprio, denominado Livro do Tombo.

Verifica-se que a inteno do Estado em intervir na propriedade para proteger o patrimnio acima mencionado se d pela memria nacional, ou seja, busca-se preservar a histria de um pas. Considerando o interesse social em proteger este patrimnio, no pode o proprietrio, discricionariamente, usufruir do seu bem, sem, contudo, respeitar os limites protetivos ditados pelo Estado. O tombamento uma enrgica resposta estatal a fim de proteger um patrimnio de interesse geral. De outra maneira no ocorre com o meio ambiente, o qual tambm pode ter seus bens protegidos por este instituto conforme se ver a seguir.

2.2. Tombamento ambiental

O tombamento ambiental um instrumento administrativo pelo qual se busca proteger bens com relevante valor cultural ou natural, nos termos do artigo 1, 2 do Decreto-Lei 25/37, in verbis:
Art. 1 Constitue o patrimnio histrico e artstico nacional o conjunto dos bens mveis e imveis existentes no pas e cuja conservao seja de intersse pblico, quer por sua vinculao a fatos memorveis da histria do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico ou artstico. 1 Os bens a que se refere o presente artigo s sero considerados parte integrante do patrimnio histrico o artstico nacional, depois de inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo, de que trata o art. 4 desta lei. 2 Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e so tambm sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como os stios e paisagens que importe conservar e proteger pela feio notvel com que tenham sido dotados pelo natureza ou agenciados pelo indstria humana.

Apesar de ser um instrumento plenamente eficaz com a proteo do patrimnio histrico, artstico, cultural, arqueolgico, paisagstico e natural, muitos municpios tm se utilizado dele para desenvolvimento urbanstico ilegal. 242
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As limitaes administrativas urbansticas so aquelas intervenes do Estado na propriedade com o escopo de proteo do patrimnio pblico e urbanstico. No h um meio ambiente cultural a ser preservado e sim polticas pblicas para gesto urbanstica. Este desvio de finalidade latente encontra um motivo simples, o dinheiro pblico. Nas limitaes administrativas urbansticas, como por exemplo limitao de quantidade de andares de um prdio a ser construdo, gera indenizao, visto que o proprietrio coibido de utilizar seu patrimnio na integralidade. Por sua vez, conforme ser enfrentado abaixo, o tombamento nem sempre gera indenizao. A regra sua ausncia. Assim, mais interessante para a mquina estatal economizar uma verba proveniente de limitao administrativa utilizando-se do tombamento, o que de fato completamente ilegal. Precisas so as lies de Jos dos Santos Carvalho Filho2:
Ultimamente, porm, tm sido tombados imveis urbanos para o fim de impedir sua demolio e evitar novas edificaes ou edificaes em determinadas reas urbanas, cuja demanda de servios pblicos e equipamentos urbanos sejam compatvel com a oferta do possvel no local. Com tal objetivo, certas zonas urbanas tm sido qualificadas como `reas de proteo ao ambiente cultural`, e nelas se indicam os imveis sujeitos quelas limitaes. o que tem ocorrido, por exemplo, no Municpio do Rio de Janeiro. H nesses atos notrio desvio de perspectiva. So eles flagrantemente ilegais e nenhuma relao tm com o real motivo do tombamento. O fundamento real deste instituto a preservao do patrimnio pblico, mas naquelas reas no h qualquer ambiente cultural a ser preservado. O que se pretende, com efeito, instituir limitaes administrativas urbansticas, cujo fundamento inteiramente diverso, consiste na mudana de estratgia de poltica urbana e na necessidade de alterao de critrios para edificao, tendo em mira a preservao da ordem urbanstica, e no da ordem cultural, como parece insinuar. Se a Administrao quer alterar critrios de edificao, como gabaritos, natureza e objetivos dos prdios, pode faz-lo por instrumentos urbansticos, mas no por meio de tombamento.

FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 22 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. P. 760.
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2.3. Competncia
Quando se trata de tombamento a competncia material, ou seja, aquela voltada para restrio/proteo/conservao do patrimnio do particular comum, considerando a obrigao de todos os entes federativos em proteger o meio ambiente cultural, na forma do artigo 23, inciso III da CR/88. Assim, se o interesse for nacional, o tombamento ser efetivado pela Unio; caso seja regional, compete aos Estados e Distrito Federal; e, por fim, caso seja de interesse local, a competncia ser dos Municpios. Por seu turno, a competncia para legislar aquela que determina qual ente da federao tem autonomia para criao de leis acerca do tombamento ambiental. Neste caso, o referido instituto concorrente, sendo da Unio a competncia para editar normas de carter geral e aos Estados e Municpios as de carter especfico, nos termos do artigo 24, inciso VII da CR/88. Imperioso ressaltar que os Municpios no detm este poder de criao de normas, com base no artigo 30, inciso IX da Carta Magna.

2.4. Bens sujeitos ao tombamento

O instituto do tombamento pode ser concretizado mediante atuao dos Entes da Federao, podendo recair sobre bens pblicos ou bem privados. Importante destacar que um bem cultural especialmente protegido pode ser tombado por mais de um ente federativo. No caso de bem pblico, o Poder Pblico poder tomb-lo ex officio, nos termos do artigo 5 do Decreto-Lei 25/37:
Art. 5 O tombamento dos bens pertencentes Unio, aos Estados e aos Municpios se far de ofcio, por ordem do diretor do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, mas dever ser notificado entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda estiver a coisa tombada, afim de produzir os necessrios efeitos.

Por seu turno, o tombamento de bem privado poder ocorrer de forma voluntria ou compulsria. No primeiro caso, o proprietrio aceita a inscrio do bem no Livro Tombo, assim como as demais cautelas que dever seguir; j a compulsria, como o prprio nome j informa, o cidado no concorda com o tombamento, mas assim o faz em virtude da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Aqui, a citao dos artigos 7 e 8 do Decreto-Lei supracitado so de valor mpar e merece destaque:
Art. 7 Proceder-se- ao tombamento voluntrio sempre que o proprietrio o pedir e a coisa se revestir dos requisitos necessrios para constituir parte integrante do patrimnio histrico e artstico nacional, a juzo do Conselho Consultivo do Servio do

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Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, ou sempre que o mesmo proprietrio anuir, por escrito, notificao, que se lhe fizer, para a inscrio da coisa em qualquer dos Livros do Tombo. Art. 8 Proceder-se- ao tombamento compulsrio quando o proprietrio se recusar a anuir inscrio da coisa.

2.5. Procedimento administrativo do tombamento

O procedimento administrativo do tombamento inicia-se com a delimitao do bem a ser protegido pelo instituto, devendo o Poder Pblico realizar um projeto de realizao do tombamento, o qual poder recair sobre um ou mais bens. No mbito federal, inicia-se com a proposta de inscrio no IPHAN, individualizando o bem e o motivo pelo qual se busca protege-lo, com base no artigo 7 do Decreto-Lei 25/37. Acerca do tombamento voluntrio e compulsrio, as lies de Sirvinskas3 so precisas:
O tombamento administrativo voluntrio ocorre se o proprietrio pedir diretamente ao rgo competente que seu imvel seja tombado e se a coisa se revestir dos requisitos necessrios para constituir parte integrante do patrimnio histrico e artstico nacional ou estadual, a juzo do Conselho Consultivo do IPHAN, ou se o proprietrio anuir, por escrito, notificao apresentada, a que se lhe fizer, para inscrio da coisa em qualquer dos Livros do Tombo. O tombamento administrativo compulsrio ocorre quando o rgo competente notificar o proprietrio dentro do prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificao, para anuir ou, se o quiser impugnar, oferecendo razes de sua impugnao. No havendo impugnao dentro do prazo citado, o Diretor do IPHAN, por simples despacho, determinar a inscrio do bem no Livro do Tombo.

Ao fim, destaca-se que a deciso final no mbito da Unio cabe ao Ministro da Cultura e cabe recurso para o Presidente da Repblica nos termos do artigo nico do Decreto-Lei 3866/41:
Artigo nico. O Presidente da Repblica, atendendo a motivos de interesse pblico, poder determinar, de ofcio ou em grau de recurso, interposto pr qualquer legtimo interessado, seja cancelado o tombamento de bens pertencentes Unio, aos Es3

SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. 10 ed. Saraiva: So Paulo, 2012. P. 646647.
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tados, aos municpios ou a pessoas naturais ou jurdicas de direito privado, feito no Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, de acordo com o decreto-lei n 25, de 30 de novembro de 1937.

dis Milar4, em referncia a Jos Eduardo Ramos Rodrigues, menciona que o referido Decreto-Lei no foi recepcionado pela Constituio da Repblica de 1988, alegando, em apertada sntese, os seguintes argumentos:
A propsito, tem razo Jos Eduardo Ramos Rodrigues ao sustentar que o referido Dec.-Lei 3866/1941 no teria sido acolhido pela atual ordem constitucional. Assim, seria inconstitucional porque: (i) prev hiptese de interveno da Unio nos Estados e Municpios distinta daquelas previstas no art. 34 e incs. da CF; (ii) colide com o inc. XXXVI do art. 5 da CF, ao permitir o desfazimento de ato jurdico perfeito (ato jurdico de tombamento), ferindo o direito adquirido do proprietrio de se manter dono de bem cultural tombado; (iii) o cancelamento do tombamento prejudicaria o direito adquirido da sociedade brasileira preservao do bem tombado, novamente ferindo o inc. XXXVI do art. 5 da Lei Maior.

2.6. Efeitos do tombamento

O tombamento, como ato jurdico perfeito, gera vrios efeitos, os quais sero expostos nas linhas abaixo. A obrigao de transcrio no registro pblico competente pode ser considerada um dos principais efeitos do tombamento definitivo de bens particulares. O prprio rgo ambiental responsvel pelo ato administrativo acima mencionado informar a repartio registral necessria. Assim, caso o bem tombado seja de natureza imvel, o mesmo dever ser levado ao Cartrio de Registro de Imveis da circunscrio do bem. Por seu turno, se mvel a coisa, o cartrio extrajudicial competente o de Ttulos e Documentos. O registro tem escopo de tornar pblica a informao do gravame e, em caso de alienao, caber ao adquirente a devida transcrio. Por conseguinte, outra caracterstica apresentada no tombamento a restrio quanto alienabilidade. H duas vertentes a serem analisadas. Caso o patrimnio seja pblico a inalienabilidade estar presente, exceto nos casos de transferncia entre a Unio, Estados e Municpios, ou seja, o patrimnio pode ser deslocado da esfera protetiva de um Estado para a Unio, mesmo sendo tombado. Por outro lado, caso seja particular, h a possibilidade de alienao onerosa, porm, com o direito de preempo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. No havendo interesse dos entes

MILAR, dis. Direito do ambiente. 6. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. P. 326.
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federativos, poder ser alienado o bem, destacando-se o dever do adquirente em prosseguir com as normas ditadas pelo tombamento, ou seja, transmitese a propriedade do bem juntamente com o gravame. Outro efeito a restrio quanto modificao do bem, a qual dita que o proprietrio no poder destruir ou demolir o patrimnio tombado e, somase o fato que qualquer alterao de menor potencial como pintura, reparao ou restaurao deve ocorrer sempre com a autorizao prvia do rgo competente, sob pena de multa. A possibilidade de interveno estatal para fiscalizao e vistoria outro fator que merece destaque como efeito. Tal atuao denomina-se vigilncia e permite que o rgo pblico competente realize fiscalizaes nos bens culturais, podendo adentrar nos imveis e realizar visitas pr ou ps tombamento para constatar se o bem em anlise possui o efetivo valor cultural e, caso positivo, se o mesmo est sendo protegido, conforme Sirvinskas5:
A vigilncia, como mais um instrumento de tutela do meio ambiente cultural, permite que o Poder Pblico competente realize inspeo e fiscalize os bens culturais em sua plenitude, podendo adentrar nos imveis e realizar as vistorias antes ou depois do tombamento para constatar se o bem portador de valor cultural ou se est sendo corretamente preservado. Citamos como exemplos o art. 20 do Decreto-Lei n. 25/37, o art. 4 do Decreto n. 99556/90 (dispes sobre a proteo das cavidades naturais subterrneas existentes no territrio nacional) e o art. 23, III, IV, V e VI da CF.

Por fim, a sujeio da propriedade vizinha a restries especiais o ltimo efeito a ser analisado. No s o patrimnio tombado tem uma limitao de fruio, a vizinhana tambm. Isto porque relevante garantir uma boa visibilidade e circulao de ar no bem tombado. O vizinho sofre muitas limitaes que o prprio detentor do bem tombado sofre, podendo se destacar a impossibilidade de construo ou modificao que impea ou reduza a visibilidade do bem tombado. Alm disso, qualquer alterao fsica deve ser comunicada previamente ao rgo competente, sob pena de multa. No caso do patrimnio vizinho no hiptese de tombamento e sim de limitao administrativa na propriedade, porm, sem direito indenizao.

2.7. Indenizao do bem tombado

A questo da indenizao levanta vrios posicionamentos doutrinrios diversos. Podem-se destacar duas correntes que se ressaltam. Inicialmente aqueles doutrinadores que defendem que o tombamento no gera indenizao. Dentre eles temos Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia e Jos Cretella
5

Op. Cit. P. 641

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Jnior; Em contrapartida, h os defensores da contraprestao pecuniria, dentre eles: Celso Antnio Bandeira de Melo e Ruy Cirna. Marinela6 faz uma anlise temperada das correntes, ressalvando que a regra a no indenizao, mas h ressalvas a serem destacadas. A primeira exceo ocorre quando o tombamento se torna extremamente oneroso para manuteno, como por exemplo, utilizao de tintas especiais para conservao externa de um bem. Se o bem tombado pelo interessa da coletividade, incongruente seria que apenas um obtivesse o nus e o restante da populao somente o bnus. A segunda ressalva ocorre quando h o esvaziamento do valor econmico do bem, porque a interveno que era restritiva de direito passa a ser supressiva de direito. Destaque para o REsp 220983/SP de 25/09/2000:
ADMINISTRATIVO. TOMBAMENTO. INDENIZAO. BEM GRAVADO EM CLUSULAS DE INALIENABILIDADE, INCOMUNICABILIDADE, IMPENHORABILIDADE, USUFRUTO E FIDEICOMISSO. 1. O proprietrio de imvel gravado com clusulas de inalienabilidade, incomunicabilidade, impenhorabilidade, usufruto e fideicomisso tem interesse processual para ingressar com ao de desapropriao indireta quando o referido bem tombado. 2. O pedido s considerado juridicamente impossvel quando contm pretenso proibida por lei, ex: cobrana de dvida de jogo. 3. O ato administrativo de tombamento de bem imvel, com o fim de preservar a sua expresso cultural e ambiental, esvaziar-se, economicamente, de modo total, transforma-se, por si s, de simples servido administrativa em desapropriao, pelo que a indenizao deve corresponder ao valor que o imvel tem no mercado. Em tal caso, o Poder Pblico adquire o domnio sobre o bem. Imvel situado na Av. Paulista, So Paulo. 4. Em sede de ao de desapropriao indireta no cabe solucionar-se sobre a permanncia ou no dos efeitos de gravames (inalienabilidade, incomunicabilidade, impenhorabilidade, usufruto e fideicomisso) incidentes sobre o imvel. As partes devem procurar afastar os efeitos de tais gravames em ao prpria. 5. Reconhecido o direito de indenizao, h, por fora de lei (art. 31, do DL 3.365, de 21.6.41), ficarem sub-rogados no preo quaisquer nus ou direitos que recaiam sobre o bem expropriado. 6. Em razo de tal dispositivo, ocorrendo o pagamento da indenizao, deve o valor ficar depositado, em conta judicial, at soluo da lide sobre a extenso dos gravames. 7. Recurso improvido. (Original sem grifos).

Op. Cit. P. 814

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3. ASPECTOS ANALITICOS DO CRIME E A PROTEAO AO BEM TOMBADO 3.1. Noes estruturais-analticas do crime
Como cedio, existem vrias correntes que buscam classificar o crime. Inicialmente a corrente quadripartite apresenta um conceito analtico de crime da seguinte forma: fato tpico, antijurdico, culpvel e punvel, tendo como maiores defensores Von Liszt, Gustav Radbruch, Nelson Hungria, dentre outros. Por seu turno, o entendimento tripartite de crime abarca o fato tpico, antijurdico e culpvel, sendo expoentes Hans Welzel, Csar Bitencourt, Rogrio Greco, sendo a majoritria. Aqui importante mencionar que o termo mais adequado para a antijuridicidade ilicitude, considerando que a ao do agente no contra a norma e sim no mesmo sentido. Por exemplo: o tipo penal descrito no artigo 121 do Cdigo Penal Brasileiro trata Matar algum. Assim, aquele que atuar de acordo com a norma, receber uma punio prevista no preceito secundrio. Ento, apesar do agente praticar uma ao prevista na lei, ela ser ilcita. Da o termo mais adequado ser ilicitude ao invs de antijuridicidade. Por fim, a corrente bipartite menciona a existncia apenas do fato tpico e Antijurdico, sendo a culpabilidade ligada pena. Como defensores temos Fernando Capez, Damsio, Mirabete, dentre outros. Adotar-se- a corrente majoritria, qual seja a tripartite, para anlise da temtica. Em regra fato tpico formado por conduta, nexo causal, resultado naturalstico e tipicidade. A anlise deste ltimo elemento se faz necessria em virtude da aplicao direta do princpio da insignificncia. Em tempos mais remotos a tipicidade penal era entendida como tipicidade formal, ou seja, uma adequao perfeita da conduta humana em um tipo penal previsto em lei. Contudo, com o passar dos anos constatou-se a sua fragilidade conceitual, sendo objeto de estudos condutas mnimas que eram punveis. Assim, em 1980 uma forte discusso surgiu entorno do instituto da tipicidade conglobante. A tipicidade conglobante expressa que para haver um crime no basta apenas uma adequao de formas e sim a anlise conjunta de outros elementos capazes de sopesar a intensidade da ao do criminoso. Ento a tipicidade penal passa a ser entendida como a somatria da tipicidade formal e conglobante, onde esta pode ser entendida como soma da tipicidade material e da conduta antinormativa. O elemento tipicidade material permite chegar ao princpio da insignificncia vez que pondera o desvalor da conduta e o eventual resultado.
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3.2. O crime de alterao de edificao especialmente protegida

Toda a anlise didtica e analtica do crime se faz necessria, tendo em vista a aplicao do princpio da bagatela, tambm conhecido por insignificncia. Em anlise sistmica do instituto do tombamento outrora analisado juntamente com os traos criminais pode-se concluir que o legislador deu grande foco na infrao penal de alterao de edificao especialmente protegida com o objetivo protetivo da memria do patrimnio cultural, conforme artigo 63 da Lei 9605/98:
Art. 63. Alterar o aspecto ou estrutura de edificao ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou deciso judicial, em razo de seu valor paisagstico, ecolgico, turstico, artstico, histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumental, sem autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a concedida: Pena - recluso, de um a trs anos, e multa.

Da anlise aparente do dispositivo alguns aspectos merecem ateno em uma ciso meramente acadmica. Inicialmente o referido diploma legal menciona alterar o aspecto ou estrutura de edificao ou local especialmente protegido, ou seja, a expresso de alta amplitude vez que probe qualquer alterao de aspecto que pode ser entendido como pequenas alteraes na edificao, por exemplo mudana de formato de portas e janelas, cor, instalao de iluminao artificial, placas, dentre outros. Nesse sentido, o Tribunal Mineiro (1 Cmara Criminal), na Apelao Criminal 1.0024.01.588467-9/001, proveniente da Vara de Origem de Belo Horizonte/MG, em 23/09/2011:
O reu antes do tombamento havia colocado uma placa de propaganda no imovel, conforme laudo de fls. 17, entretanto, apos o tombamento instalou mais 04 placas, conforme laudo de fls. 148/150. Assim, nao e possivel dizer que as placas foram instaladas antes do tombamento, gerando assim atipicidade da conduta. Sendo assim, apesar de ja existirem placas quando do tombamento, apos o tombamento e antes do oferecimento da denuncia, foram instaladas novas placas, ou seja, a atividade prevista no tipo penal foi realizada.

Por sua vez, o termo que compete estrutura impe uma viso mais drstica de reforma, como por exemplo, reduo de andares, incluso de garagens, dentre outras. Nesta ultima faceta imperioso destacar que probese a alterao de estrutura.

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Por conseguinte, outro elemento do tipo que merece estudo a forma que o patrimnio est protegido. Para caracterizao do crime a alterao deve-se ocorrer quando o bem estiver amparado por lei, ato administrativo ou deciso judicial. Percebe-se uma fonte tripla de proteo. A primeira proveniente do legislativo (lei); a segunda do executivo (ato administrativo) e, por fim a judicial (deciso judicial). Destaque-se que o tipo menciona edificao ou local, o que proporciona uma proteo ampla do patrimnio artificial e natural. O prximo ponto de derivao do tipo penal a expresso que dita a natureza da proteo, ou seja o objetivo protecionista (bem de valor paisagstico, ecolgico, turstico, artstico, histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumental). Por fim, o crime menciona que as alteraes punveis so aquelas sem autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a concedida. Aqui imperioso ressaltar que, implicitamente, a reforma do bem tombado com autorizao no punvel, conforme mencionado em linhas anteriores. Analisado todo o preceito primrio, insta salientar que o preceito secundrio prev pena de recluso de um a trs anos, assim como multa. Logo, considerando que a pena mxima ultrapassa dois anos, o agente que comete o delito previsto no artigo 63 da Lei 9605/98 no detm direito benesse da transao penal, a qual est prevista no artigo 76 da Lei 9099/95:
Art. 76. Havendo representao ou tratando-se de crime de ao penal pblica incondicionada, no sendo caso de arquivamento, o Ministrio Pblico poder propor a aplicao imediata de pena restritiva de direitos ou multas, a ser especificada na proposta.

Todavia, faz jus ao benefcio da suspenso condicional do processo, previsto no artigo 89 da mesma lei:
Art. 89. Nos crimes em que a pena mnima cominada for igual ou inferior a um ano, abrangidas ou no por esta Lei, o Ministrio Pblico, ao oferecer a denncia, poder propor a suspenso do processo, por dois a quatro anos, desde que o acusado no esteja sendo processado ou no tenha sido condenado por outro crime, presentes os demais requisitos que autorizariam a suspenso condicional da pena (art. 77 do Cdigo Penal).

Considerando toda a argumentao acima, o crime de alterao de edificao especialmente protegida foi analisado nos seus termos, assim como as benesses legais. Mas, conforme explanado em linhas anteriores, a prtica do referido crime deve ser analisada pormenorizadamente para constatar se a conduta do agente reprovvel na medida que merece resposta estatal atravs de um processo criminal. Nesse espectro, o estudo da norma consuetuNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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dinria da insignificncia conjuntamente com o referido crime ocorrer no captulo seguinte, alm de destacar a importncia da anlise conjunta da proporcionalidade.

4. O PRINCPIO DA INSIGNIFICNCIA COMO MECANISMO DE CONCRETIZAO DA PROPORCIONALIDADE NAS DECISES JUDICIAIS

No h como iniciar a anlise do princpio da insignificncia sem antes sopesar o carter de seleo de bens jurdicos a serem tutelados pelo Direito Penal. Como cedio, apenas aqueles bens mais relevantes para a sociedade devem ser amparados por este ramo to enrgico do direito. Isto ocorre porque vrios ilcitos podem ser resolvidos perante a esfera do direito civil, como por exemplo aes de indenizao. O rgo responsvel por ditar as normas que so amparadas pelo direito penal o prprio legislativo federal, sendo que cabe ao intrprete apenas aplica-la. O quantum da pena no est diretamente ligado importncia que cada bem jurdico tm. Se h uma punio penal entende-se relevante. Contudo, a diferenciao das penas pode ocorrer em virtude da gravidade dos fatos. Assim, todos os bens jurdicos tutelados pelo direito penal so de suma importncia, porm, dentre estes os que forem mais agressivos para a sociedade sero reprimidos com uma penalidade maior. Bitencourt7 ensina:
Deve-se ter presente que a seleo dos bens jurdicos tutelveis pelo Direito Penal e os critrios a serem utilizados nessa seleo constituem funo do Poder Legislativo, sendo vedada aos intrpretes e aplicadores do direito essa funo, privativa daquele Poder institucional. Agir diferentemente constituir violao dos sagrados princpios constitucionais da reserva legal da independncia dos Poderes. O fato de determinada conduta tipificar uma infrao penal de menor potencial ofensivo (art. 98, I, da CF) no quer dizer que tal conduta configure, por si s, o princpio da insignificncia. Os delitos de leso corporal leve, de ameaa, injria, por exemplo, j sofreram a valorao do legislador, que, atendendo s necessidades sociais e morais histricas dominantes, determinou as conseqncias jurdico-penais de sua violao. Os limites do desvalor da ao, do desvalor do resultado e as sanes correspondentes j foram valorados pelo legislador. As aes que lesarem tais bens, embora menos importantes se comparados a outros bens como a vida e a liberdade sexual, so social e penalmente relevantes.

Como marco histrico o princpio da insignificncia foi relacionado na dcada de sessenta por Claus Roxin e revelou que a tipicidade penal exige
7

BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. Parte Geral 1. 16 ed. So Paulo: Saraiva, 2011. P.51.
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uma ofensa de gravidade alta aos bens jurdicos tutelados e impe a aplicao de uma real proporcionalidade estabilizada entre a gravidade da ao do agente e a extrema e enrgica resposta estatal. Como se sabe, o judicirio brasileiro moroso sendo que um processo criminal deflagrado pode gerar anos de represlias e transtornos para o cidado. Por este motivo a proporcionalidade medida que se instaura como balana: caso a conduta seja de fraca intensidade, o princpio da insignificncia a medida adequada. Por seu turno, se o agente praticar uma conduta de extensa dimenso, a resposta estatal-criminal devida. Com este sistema de contrapesos possibilita que o judicirio trabalhe somente naqueles casos mais relevantes e, consequentemente, com maior agilidade, tudo em busca da justia. Conforme Bitencourt8
Assim, a irrelevncia ou insignificncia de determinada conduta deve ser aferida no apenas em relao importncia do bem juridicamente atingido, mas especialmente em relao ao grau de sua intensidade, isto , pela extenso da leso produzida, como, por exemplo, nas palavras de Roxin, mau-trato no qualquer tipo de leso integridade corporal, mas somente uma leso relevante; uma forma delitiva de injria grave a pretenso social de respeito. Como fora deve ser considerada unicamente um obstculo de certa importncia, igualmente tambm a ameaa deve ser sensvel para ultrapassar o umbral da criminalidade.

Assim, a necessidade da adoo do princpio da insignificncia se d em virtude de um raciocnio equilibrado, que tem o objetivo de interpretar corretamente os textos legais. Esta interpretao no pode ocorrer de modo literal, sendo que a proporcionalidade deve estar presente para analisar a extenso do dano e a reprovabilidade social da conduta. Rogrio Greco9 argumenta no sentido de um direito penal do equilbrio, onde a lei no deve se preocupar com bagatelas:
De acordo com um Direito Penal do Equilbrio, a resposta a essa indagao s pode ser no sentido de que a lei no pode se ocupar com bagatelas, mas sim com agresses a bens de relevo. No caso em exame, o fato deveria ser considerado atpico, por ausncia da chamada tipicidade material.

Considerando que a expresso extenso do dano e reprovabilidade da conduta do agente so termos subjetivos e muito amplos, o prprio Supremo Tribunal Federal estipulou alguns requisitos para se auferir a tipicidade material e, por conseguinte, da aplicao desta norma consuetudinria:

8 9

Op. Cit.p. 52. GRECO, Rogrio. Direito Penal do Equilbrio: Uma viso minimalista do direito penal. 5 ed. Niteri: Impetus, 2010. P. 86.
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Para a incidncia do princpio da insignificncia, devem ser relevados o valor do objeto do crime e os aspectos objetivos do fato, tais como, a mnima ofensividade da conduta do agente, a ausncia de periculosidade social da ao, o reduzido grau de reprovabilidade do comportamento e a inexpressividade da leso jurdica causada (HC99207/SP- So Paulo,1 T.,Relatora Ministra Carmem Lcia , publicado no Dje 18.12.2009)

Analisando o julgado do Supremo Tribunal Federal, pode-se indicar como requisitos para aplicabilidade do princpio da bagatela: a) valor do objeto do crime; b) mnima ofensividade da conduta do agente; c) ausncia de periculosidade social da ao; d) reduzido grau de reprovabilidade do comportamento; e) inexpressividade da leso jurdica causada. Desta forma, por tudo que at agora foi exposto, pode-se concluir que o princpio da insignificncia possui o carter de excludente de tipicidade. A argumentao do presente artigo se d entorno do crime de alterao de edificao especialmente protegida luz da insignificncia, tipificado no artigo 63 da Lei 9605/98. Logo, o julgado do TJMG (1 CaCrim), apelao criminal n. 1.0024.01.588467/001 de 23/09/2011, trata diretamente do caso levantado no presente estudo. Em apertada sntese, o crime ocorreu da seguinte maneira:
O apelante foi condenado pela prtica do crime de alterar fachada de imvel tombado pelo Poder Pblico, por ter instalado placas publicitrias de seu consultrio dentrio, na fachada do imvel em que exerce sua profisso. Com relao ao crime narrado na denncia, o apelante pleiteia pela absolvio tendo em vista alegar que as placas foram instaladas anteriormente ao tombamento. Sendo assim, alega a atipicidade da conduta.

Verifica-se ento que o ru pede absolvio por atipicidade, vez que instalou placas em seu consultrio antes do tombamento. Porm, o Municpio de Belo Horizonte/MG manifestou-se no seguinte sentido:
Na poca em que o referido imvel foi tombado j existiam placas que obstruam a fachada sem, contudo, danific-las [...]. Aps 4 anos, ou seja, em 1998 foram observadas placas de maiores dimenses e grande quantidade de objetos junto a fachada dificultando a visibilidade do imvel [...].(Grifo nosso).

O acusado j tinha instalado uma placa de propaganda em seu imvel antes do tombamento. Contudo, aps alguns anos, o ru instalou mais quatro placas. Ento, no h como haver a alegao de uma conduta atpica se o preceito primrio do artigo 63 da Lei 9605/98 foi violado.

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Assim houve um fato tpico (a ao se amoldou no tipo penal), ilcito (contra as normas legais) e culpvel. Porm, a insignificncia o princpio a ser analisado. Conforme critrios ditados pelo STF verificar-se- que o valor do objeto do crime no houve interferncia vez que o bem tombado no sofreu decrscimo econmico, pois as placas podem ser removidas; Por seu turno a conduta foi de mnima ofensividade porque no houve um dano social considerando que o imvel no foi adulterado substancialmente; Por conseguinte no h presena de periculosidade para a sociedade; J a reprovabilidade do comportamento muito pequena e a leso jurdica causada praticamente ausente. Assim, os requisitos ditados pelo STF foram cumpridos para aplicao da insignificncia. A proporcionalidade medida que merece destaque. Caberia ao judicirio aplicar uma sano penal a uma pessoa que instala um objeto removvel em um imvel tombado? A resposta lmpida em dizer no. Isto porque o proprietrio do bem j sofre vrias limitaes: obrigao de transcrio no registro pblico competente, restrio quanto a alienabilidade, restries quanto modificao do bem e a possibilidade de interveno estatal para vistoria. O nus em manter um bem imvel j de grande espessura e proibir que se instale placas indicativas de uma atividade de sustento do ru seria retirar-lhe as condies humanas, ferindo inclusive o princpio constitucional da dignidade da pessoa humana. Caso o proprietrio do bem tombado no possa usufruir em nada do bem, incidir inclusive a hiptese de indenizao. O gravame nico e o bnus coletivo? No h como sustentar esta tese por ferir inclusive os ideais contemporneos de justia! Como sabido, as esferas so independentes e todos os efeitos administrativos do tombamento no interferem na seara judiciria, contudo, a proporcionalidade medida que se impe. Portanto, a insignificncia deve ser aplicada na referida problemtica levada ao Tribunal Mineiro. Com a aplicao de tal norma, exclui-se a tipicidade material e, consequentemente a tipicidade delitiva, culminando com a absolvio por ausncia de tipicidade da ao delitiva. Tal argumento tambm foi sustentado, de forma acertada, pelo referido tribunal que acolheu parcialmente a apelao criminal para absolver o ru, nos seguintes termos:
Desta forma, estando presentes os elementos para a aplicao do princpio da insignificncia, a tipicidade da conduta resta afastada. Assim, entendo que a absolvio medida que se impe, ante ausncia de tipicidade da conduta do ru.

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Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelao para absolver o apelante do crime previsto artigo 63 da Lei n. 9.605/98, pela aplicao do princpio da insignificncia. Custas recursais na forma do art. 804 do CP.

Da anlise de toda a argumentao acerca do tombamento, princpio da insignificncia e proporcionalidade, conclui-se que para haver o crime de alterao de edificao especialmente protegida deve haver um dano potencial ao patrimnio protegido (cultural, natural, paisagsticos, dentre outros). Inclui-se tambm o argumento de que a seara administrativa est apta para aplicar multas e atos inibitrios de alterao do imvel tombado, sendo que o processo criminal deve ser aplicado como ultima ratio e a morosidade pode acarretar vrios danos para o indivduo. A proporcionalidade deve ser sempre levantada com a insignificncia, ou seja, a conduta tpica do agente dever seguir os requisitos ditados pelo STF alm de verificar se a sano criminal justa ao caso concreto.

5. CONSIDERAES FINAIS
Tendo em vista as ponderaes e anlise do tombamento ambiental, pode-se concluir que o meio ambiente est devidamente amparado por um forte mecanismo administrativo de conservao de bens de valor paisagstico, ecolgico, turstico, artstico, histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico e monumental. Foram traadas caractersticas acerca do tombamento ambiental, sendo salientadas noes gerais, a competncia material e legislativa, os efeitos resultantes desta atividade administrativa, o procedimento administrativo do tombo e, por fim, a anlise do cabimento de indenizao proveniente desta interveno. Posteriormente, foi delimitado o conceito de crime, o qual partiu de uma premissa analtica, sendo destacados as diversas teorias conceituais, quais sejam: bipartite, tripartite e quadripartite. Aps, o crime de alterao de edificao especialmente protegida, tipificado no artigo 63 da Lei 9605/98, foi completamente analisado. Ao fim, surgiu o princpio da insignificncia para amenizar as disparidades entre a lei seca e sua aplicao no cotidiano forense, quando ento a proporcionalidade surge como meio de contrapeso para concretizao da justia. E, ao levantar o estudo de tantos institutos concomitantemente podese efetuar uma ponderao conclusiva simplista, porm densa, na qual para haver o crime de alterao de edificao especialmente protegida deve haver um dano potencial ao patrimnio protegido (cultural, natural, paisagsticos, 256
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dentre outros). O direito penal ambiental deve ser acionado nos casos de superlativa gravidade, considerando a possibilidade de aplicao de sanes administrativas aos que descumprirem as normas do tombamento, ressalvada a independncia dos poderes. O processo criminal brasileiro, no geral, moroso e acarreta vrios fatos prejudiciais ao cidado, como a dificuldade em ser contratado para um trabalho, a discriminao, dentre vrios outros fatores. Por isso, o operador do direito deve se valer do princpio da insignificncia para buscar uma soluo racional e justa para o acusado. O Supremo Tribunal Federal ditou algumas diretrizes para a aplicao de tal norma consuetudinria, com o escopo de retirar a subjetividade dos padres de aplicao do princpio e indicar o caminho a ser seguido pelo operador do direito em busca dos ideais de justia.

REFERNCIAS
AMADO, Frederico Augusto di Trindade. Esquematizado. 2 ed. So Paulo: Mtodo, 2011. Direito Ambiental

BELTRAO, Antnio F.G. Direito Ambiental. 3 ed. So Paulo: Mtodo, 2011. BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal. Parte Geral 1. 16 ed. So Paulo: Saraiva, 2011. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituio/_Constituiocompilado.htm>. Acesso em 13/09/2012. _______. Decreto-Lei 25 de 30 de novembro de 1937. Organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/decreto-lei/del0025.htm> Acesso em 16/09/2012. _______. Decreto-Lei n. 3866 de 29 de novembro de 1941. Dispe sobre o tombamento de bens no Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/ Del3866.htm> Acesso em 12/09/2012 _______. Lei n. 9099 de 26 de setembro de 1995. Dispe sobre os Juizados Especiais Cveis e Criminais e d outras providncias. <http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9099.htm>. Acesso em 16/09/2012. _______. Lei n. 9605 de 12 de fevereiro de 1998. Dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ leis/L9605.htm>. Acesso em 12/09/2012.

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_______. Tribunal de Justia de Minas Gerais (1 CaCrim). Apelao Criminal n. 1.0024.01.588467/001. Apelante: Paulo Roberto Naves. Apelado: Ministrio Pblico de Minas Gerais. Relator: Desembargador Reinaldo Portanova. Belo Horizonte, 23/09/2011. FILHO, Roberval Rocha Ferreira. STF Principais Julgamentos. Salvador: Juspodivm,, 2011. _______. STJ Principais Julgamentos. Salvador: Juspodivm, 2011. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 12. ed. So Paulo: Saraiva, 2011. GRECO, Rogrio. Direito Penal do Equilbrio: Uma viso minimalista do direito penal. 5 ed. Niteri: Impetus, 2010. _______. Curso de Direito Penal: Parte Geral. 5. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19. ed. Malheiros: So Paulo, 2011. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 4 ed. Niteri: Impetus, 2011. MASSON, Cleber. Direito Penal Esquematizado. 2. ed. Cidade: Mtodo, 2009. MILAR, dis. Direito do ambiente. 6. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009. SIRVINSKAS, Lus Paulo. Manual de Direito Ambiental. 10 ed. Saraiva: So Paulo, 2012.

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A CONSTRUO DO DIREITO COMUNICAO NA AMRICA LATINA NA PRIMEIRA DCADA DO SCULO XXI

Renata Ribeiro Rolim
Resumo Na primeira dcada do sculo XXI, a temtica do direito comunicao ganhou impulso na Amrica Latina com a adoo de polticas pblicas de comunicao e cultura tendentes a desconcentrar o espao miditico e fomentar novas vozes. O exemplo mais emblemtico ocorreu na Argentina, pas pioneiro na formulao de novo marco regulatrio que adotou as diretrizes do direito comunicao como princpio organizativo de seu espao miditico. Este trabalho analisa as alteraes promovidas nessa legislao a partir do processo poltico que lhe deu causa com o objetivo de compreender as perspectivas, limites e desafios para a positivao do direito comunicao. Palavras-chave Democracia. Liberdade de imprensa. Direito comunicao. Resumen En la primera dcada del siglo XXI, el tema del derecho a la comunicacin en Amrica Latina cobr impulso con la adopcin de polticas pblicas de comunicacin y cultura destinadas a descentralizar el espacio meditico y fomentar nuevas voces. El mejor ejemplo ocurri en Argentina, pas pionero en la formulacin del nuevo marco regulador que ha adoptado las directrices del derecho a la comunicacin como principio organizador de su espacio miditico. Este artculo analiza los cambios introducidos en la legislacin desde el proceso poltico que le dio causa con el objetivo de comprender las perspectivas, desafos y lmites a la positivacin del derecho a la comunicacin. Palabras clave Democracia. Libertad de la prensa. Derecho a la comunicacin.

1. INTRODUO
Na primeira dcada do sculo XXI, a temtica do direito comunicao ganhou novo impulso na Amrica Latina. Na Venezuela, depois do golpe

Doutora em Direitos Humanos e Desenvolvimento pela Universidade Pablo de Olavide, Sevilha/Es; professora da graduao e da ps-graduao em Cincias Jurdicas da UFPB; coordenadora do grupo de pesquisa Marxismo, Direito e Lutas Sociais; colaboradora do Ncleo de Documentao dos Movimentos Sociais (NUDOC) da UFPE.
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de 2002, Hugo Chvez vem implementando programas de incentivo s rdios e TVs comunitrias, que acabou se configurando no Sistema Nacional de Meios Alternativos e Comunitrios. Desde seu primeiro mandato (2005/2009), Evo Morales, presidente da Bolvia, fomenta rdios comunitrias com iseno do pagamento pelo licenciamento e uso das frequncias, doao de equipamentos para organizaes de camponeses e povos originrios e criao de rede nacional. No Uruguai, em 2007, Tabar Vzquez conseguiu aprovar no Senado lei que retirou da definio de rdio comunitria a cobertura geogrfica restrita. Em 2005, foi criada a TELESUR, empresa pblica multiestatal que conta com o apoio de Argentina, Bolvia, Cuba, Equador, Nicargua e Venezuela, com o objetivo de contribuir com o processo de integrao dos povos latinoamericanos. Em 2008, o presidente do Equador, Rafael Correa, realizou auditoria das licenas de rdio e TV com o objetivo de detectar presena de oligoplios, direitos e indiretos, bem como averiguar investimentos de instituies financeiras internacionais nesse setor, prticas pela nova Constituio. Um ano antes, Correa havia implantado o canal ECUADOR TV, a primeira emissora estatal da histria do pas. Em 2007, Lus Incio Lula da Silva criou a Empresa Brasileira de Comunicao (EBC), com a finalidade de fortalecer o sistema pblico de comunicao a partir da gesto dos canais TV Brasil, TV Brasil Internacional, Agncia Brasil, Radioagncia Nacional e do sistema pblico de rdio. Na Argentina, em 2007, Kirchner lanou o CANAL ENCUENTRO, emissora que veicula contedos pedaggicos e cientficos feitos no pas, na regio e por outros canais pblicos europeus. Exemplos como esses podem ser multiplicados e no se restringem ao apoio aos meios sem fins lucrativos e reconfigurao do servio pblico de radiodifuso; abrangem tambm contedos, como o incentivo produo cultural independente e estmulo indstria audiovisual nacional (MORAES, 2009, p. 98/229). As mudanas convergentes nas polticas de comunicao e cultura se explicam por elemento comum que unem essas iniciativas: chegaram aos governos desses pases foras polticas que propuseram agenda oposta, de muitas maneiras e em graus diferentes1, ao que vinha sendo adotado pelo menos desde meados da dcada de 1970 no Chile e que, posteriormente, tomou o continente. certo que tal oposio fez com que os governos eleitos, a partir da catalisao do descontentamento popular, entrassem em choque com os setores
1

Autores como Michel Lwy (2007) e Boaventura de Sousa Santos (2008) identificam trs blocos de governo na Amrica Latina, que se distinguem entre si em razo da estrutura socioeconmica de cada pas e das alianas polticas que interferem na prtica governamental: o primeiro bloco se articula em torno da Alternativa Bolivariana das Amricas (ALBA) e formado pela Venezuela, Cuba, Bolvia e Nicargua; o segundo compe atualmente o MERCOSUR e conta com Brasil, Argentina e Chile e, por fim o que se perfila com a ALCA, hoje representada pela Colmbia.
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beneficiados pelas polticas neoliberais que, entrincheirados nos meios de comunicao privados, passaram a invocar a liberdade de imprensa para se contrapor ao direito comunicao enquanto princpio organizativo do espao miditico. O caso da Argentina o mais emblemtico: ao ser o primeiro pas a definir novo marco regulatrio da comunicao que incorporou muitas diretrizes daquele princpio, acabou se definindo como referncia para o debate terico e para os que lutam pela democratizao da comunicao na regio. Nesse sentido, este trabalho analisa as principais alteraes realizadas na legislao argentina a partir de estudo da organizao de seu espao miditico e da conjuntura poltica que possibilitou tal aprovao. Sem deixar de considerar as profundas diferenas que existem entre os pases latinoamericanos no que diz respeito s estruturas socioeconmica e articulaes das foras polticas, tal abordagem pretende compreender os desafios, perspectivas e limites que se colocam para a positivao do direito comunicao. E, para contextualizar essa discusso, parte dos contornos conceituais desse direito que, pelo menos desde a dcada de 1960, vm se desenhando na Amrica Latina e em outras partes do mundo.

2. CAMINHOS E ENCRUZILHADAS DA DEFINIO DO DIREITO COMUNICAO 2.1. NOMIC: impasse na arena internacional
Na dcada de 1970, em meio Guerra Fria, era difcil romper com a viso geopoltica que dividia o globo em duas ideologias inconciliveis, porm o debate sobre o fluxo transfronteiras de informao conseguiu revelar a presena de um grupo de pases chamados No Alinhados2 que, apesar de heterogneos, tinham interesses e preocupaes no redutveis aos dos dois grandes blocos em disputa. O desenvolvimento e o controle dos satlites de difuso direta nas mos dos Estados Unidos fizeram aumentar os temores da influncia econmica, poltica e cultural sobre a antiga Unio Sovitica, que passou a se apoiar no princpio da soberania nacional para tentar barrar esse processo, e sobre os Pases No Alinhados, que, na esteira da Nova Ordem Econmica Internacional, se apressaram em se organizar em torno da Nova Ordem Mundial da Informao e da Comunicao (NOMIC) (SCHMUCLER, p. 257/265).

O Movimento dos Pases No Alinhados (MPNA) uma associao de pases que se originou na Conferncia sia/frica, realizada em Bandung, Indonsia, em 1955. Seus principais temas so as lutas nacionais pela independncia e combate pobreza, alm de se oporem ao imperialismo e ao neocolonialismo. Entre os pases da Amrica Latina que compem o MPNA esto Cuba e Colmbia. O Brasil no integra essa associao, mas participa como observador.
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 poca ficava cada vez mais claro que a informao3 participa decisivamente do processo de produo da riqueza, cuja insuficincia poderia tanto comprometer o desenvolvimento econmico como tornar vulnerveis poltica e militarmente os pases que se descuidassem dos investimentos nas infraestruturas de telecomunicao. De fato, Estados Unidos, Japo e Alemanha, mas sobretudo o primeiro, no s fabricavam os dispositivos tcnicos como tambm os alimentavam e os controlavam amparados no modelo do free flow of information, verso informacional da livre circulao de capitais. Alm disso, as estratgias de desenvolvimento estimuladas pela lgica de industrializao internacional e incorporadas por parte desses pases nos anos 1950 e 1960 revelavam que a noo de progresso que a embasavam, assentada no binmio tradicional/moderno, negava a mudana social por meio de processo endgeno e autodependente (MATTELART, 1999, p. 170/175). Na esteira dessas constataes e crticas, os Pases No Alinhados formularam o modelo da self realiance que, por definio, atribui informao papel que transborda a rea estritamente econmica, demostrando a necessidade de mobilizar todos os aspectos da vida social. Diferentemente do free flow of information, o campo cultural no mais considerado setor onde se aplicam tcnicas para a conquista e ampliao de mercados, mas terreno de participao poltica. Por isso, aos meios de comunicao no caberia ser propagadores da boa nova, de um padro de consumo assimilvel pelas tcnicas de publicidade, mas canais de expresso que favorecem a participao da populao nos esforos de mudana social. E, a partir dessas diretrizes, a funo do Estado definida pela adoo e aplicao de polticas pblicas de comunicao e de cultura que propiciem tal participao com aes que concretizem desde a universalizao da educao e da cultura repartio democrtica das frequncias radioeltricas. No difcil localizar as fontes do modelo da self realiance. Durante as dcadas de 1960 e 1970, em vrios pases africanos, asiticos e latinoamericanos, vicejavam experincias de comunicao popular, que tinham importante referncia terico-poltica nas contribuies do pedagogo brasileiro Paulo Freire. Em texto no qual contrape explicitamente comunicao e extenso, Freire (1992) insistia na necessidade de resgate do dilogo relao no autoritria na qual os sujeitos intercambiam os papeis de educador e educando para verdadeira prtica social libertadora. Demais disso, a self
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A construo poltica da sada da crise estrutural da dcada de 1970 elegeu a informao como piv. Considerada matria prima essencial da indstria, deveria tambm preparar mentes e espritos para a reestruturao produtiva que possibilitaria a continuidade da acumulao capitalista em escala mais ampliada. Da que palavras como cultura, educao, informao factual, conhecimento, saber, saber-fazer etc. foram arrastadas para o domnio da informao, dificultando muitas vezes a identificao dos temas tratados. Rtulos, como Sociedade da Informao e Sociedade do Conhecimento, corroboram a diluio dos sentidos daquelas palavras e no contribuem para o avano das investigaes e dos debates.
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realiance tambm pde se apropriar da contribuio das rdios livres europeias que questionavam o centralismo e a ausncia de pluralidade engendrados pelo ento anacrnico monoplio estatal da radiodifuso. Assim, apesar de compreender que, tanto no espao nacional quanto no internacional, os fluxos de informao so de mo nica, a self realiance no se limitou a reivindicar nova repartio da ordem estabelecida, baseada em ndices quantitativos de circulao de mensagens. O conceito de direito comunicao que emerge desse modelo se debrua sobre aspectos qualitativos, evidenciando a necessidade da emergncia de novos protagonistas, cujas demandas, coletivas e individuais, foram historicamente interditadas pelos sistemas de comunicao que se orientam pelas lgicas mercantil e institucional dominantes. Coube UNESCO tentar dissipar os choques entre o princpio da soberania nacional, o free flow of information e a self realiance. No entanto, a Comisso MacBride, na qual foi elaborada o famoso relatrio Un slo mundo, voces multiples: comunicacin e informacin en nuestro tiempo (1988), no s revelou a fratura intransponvel entre os Pases No Alinhados e os centrais, como deixou claro que certos pases do ento chamado Terceiro Mundo, como o Brasil, estavam mais interessados em proteger e garantir posio privilegiada na diviso internacional do trabalho nos mercados militar e cultural4 que fundar nova ordem internacional. Diante do impasse, e com o relatrio apontando a necessidade de democratizao do processo comunicacional intra e extra muros, Estados Unidos e Reino Unido se retiraram da UNESCO sob protestos de desrespeito liberdade de informao e politizao dos debates, enquanto a Unio Sovitica manteve-se fiel ao princpio da soberania nacional como recusa implcita para enfrentar a questo da censura poltica. No entanto, a NOMIC foi mesmo gradualmente abandonada medida que as polticas neoliberais foram ganhando espao nas agendas polticas dos pases e nos organismos internacionais mais tcnicos, como a Unio Internacional das Telecomunicaes (UIT) e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), principal organizao internacional encarregada de concretizar o modelo do free flow of information ao propor e, de certa forma tentar impor aos pases perifricos, a desregulao dos meios de comunicao e do mercado de bens culturais.

Fazia parte das pretenses dos governos do perodo da ditadura brasileira (1964/1985) construir computador nacional para fins militares e, futuramente, econmicos. Demais disso, a doutrina da Segurana Nacional no s se adaptou ao regime privado de produo cultural, como tambm o incentivou: o padro Globo de novelas e sries televisivas tambm era difundido por outros meios de comunicao, perifricos e centrais, ajudando a diminuir as chances de expresso verdadeiramente autctone.
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2.2. Direito comunicao e direitos comunicao

Os resultados na adoo do modelo do free flow of information foram devastadores. No comeo dos anos 1980, cinquenta corporaes globais dominavam quase todos os meios de comunicao, mas hoje esse nmero foi reduzido para menos de oito que, no por causalidade, representam os principais blocos de poder no mundo5. Esse processo se iniciou com a desregulao do setor nos Estados Unidos e se expandiu via OMC, consolidando estratgia de concentrao e expanso global dos grupos de mdia que, depois de sucessivas modificaes nas legislaes, desestatizou as telecomunicaes, liberou a propriedade dos meios audiovisuais e habilitou investimento estrangeiro nessas indstrias na maioria dos pases e regies. Nenhuma das global players de primeiro escalo, como News Corporation, Viacom, Sony, Time Warner, Bertelsmann e Disney, so de origem latino-americana. No entanto, a integrao horizontal e vertical dos meios dentro das fronteiras nacionais gerou conglomerados regionais que trataram de estender continuamente sua presena territorial mediante relaes estreitas com governos e vnculos com empresas transnacionais e grupos financeiros. Televisa do Mxico, Globo do Brasil, Clarn da Argentina e Cisneros da Venezuela, por exemplo, no se opem expanso do mercado de mdia global, mas esto coordenados por intricados acordos societrios para minimizar os efeitos da concorrncia que, de fato, est cada vez mais reduzida (MCCHESNEY, 2003). A integrao entre indstrias de contedo e de distribuio em uma economia de escala permite diminuir os custos e, assim, ultrapassar os concorrentes na programao e nos novos suportes tecnolgicos de distribuio que se pretenda adquirir. Assim as empresas globais e regionais controlam boa parte da mdia do mundo desde a edio de livros, revistas e jornais; gravao de msica e produo de TV; emisso de TV; canais a cabo e sistemas de televiso por satlite produo de filmes e distribuio nas salas de cinema. Contudo, no obstante essa articulao, a maioria dos dividendos no fica na regio: Estados Unidos concentra 55% dos lucros mundiais gerados pelos bens culturais e comunicacionais; Unio Europeia, 25%; Japo e sia, 15% e Amrica Latina, apenas 5% (CANCLINI, 2004, p. 45). A ferocidade com que as empresas transnacionais, apoiadas por seus pases de origem, se lanam no mercado cultural explicada pelas cifras envolvidas. Em 2003, esse mercado respondeu por cerca de 7% do produto interno bruto (PIB) mundial, com movimentao financeira de 1,3 trilho de dlares (PORTA, 2008). Esse montante equipara-se s participaes das indstrias blica e petrolfera, no entanto as atividades de criao, produo,
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O caso mais paradigmtico foi a fuso da AOL-Time Warner em 2001, negocio vinte vezes superior s maiores fuses da dcada de 1980.
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circulao, difuso e consumo de bens culturais representam o setor mais dinmico da economia mundial, crescendo em mdia, entre as dcadas de 1990 e 2000, o dobro da economia geral (UNCTAD, 2004, p. 5). Da a importncia econmica desse setor, cujas estimativas de crescimento no foram abaladas pela crise financeira e recesso mundial, para pases como Inglaterra e Estados Unidos. De fato, neste o mercado cultural responde por 6% do PIB e emprega 4% da fora de trabalho, enquanto naquele representa 8,2% do PIB e ocupa 6,4% dos trabalhadores no pas (PORTA, 2008). O crescimento e expanso mundial do mercado cultural, alm das disputas que ensejam, deram-se s custas do fechamento de espaos para produes simblicas cuja lgica interna no se adequa ao retorno comercial mais imediato, o que acabou por imprimir novos desafios para os sujeitos que, a partir de suas prticas e lutas cotidianas, procuram influir na atualizao do direito comunicao como princpio de organizao do espao miditico. As experincias de comunicao popular das dcadas de 1960 e 1970 na Amrica Latina colocavam como horizonte, e possibilidade, a concretizao do direito comunicao a partir da criao de dispositivos de comunicao alternativos, considerados como tais aqueles em que, em grandes linhas, a propriedade e o controle so coletivos, orientam-se pelo princpio da ampla participao na escolha dos temas e elaborao da programao e emitem discurso antiautoritrio. certo que tais diretrizes deveriam ser ajustadas conforme as caractersticas do veculo imprensa, rdio, vdeo, super 8, teatro etc. mas o contedo das mensagens era considerado o elemento comum dessas prticas (GRINBERG, 1987, p. 25/30). No o caso aqui de proceder ao balano dessas alternativas, basta pontuar que seu objetivo primordial consistia em criar enclaves democrticos, lugares de certa forma puros, fora da histria e ausentes de contradies, desprezando, assim, as relaes de fora e a orientao hegemnica que imprimem as prticas e as formas de organizao adotadas pelos veculos massivos6. Dada a dimenso que as estratgias oligoplicas e descentralizadas da empresa-rede adquiriram no contexto atual, tal perspectiva foi amplamente descartada. Para os mltiplos sujeitos que lutam pela democratizao da comunicao no se trata de focalizar determinado segmento do sistema, mas reformular o conjunto do espao miditico sistemas privado, pblico e comunitrio/alternativo com a perspectiva de garantir a diversidade qualitativa de vozes. Em outras palavras, reivindica-se espao para as rdios comunitrias, que em muitos pases esto criminalizadas; controle do setor privado, que faz uso socialmente indevido do bem comum que o espetro radioe-

Em outro texto (ROLIM, 2011), tive oportunidade de discorrer sobre o alternativo em comunicao e as possibilidades de incorporao de suas demandas pelo direito positivo.
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ltrico, e reformulao e/ou criao do servio pblico de radiodifuso, que muitas vezes instrumentalizado pelos governos da ocasio. Em 2001, a Plataforma pelos Direitos da Comunicao, grupo que aglutina organizaes no governamentais (ONG) internacionais com atividades em meios de comunicao e que tem entre suas principais impulsionadoras a Associao Mundial para a Comunicao Crist (WACC, em ingls), lanou a Campanha pelos Direitos da Comunicao na Sociedade da Informao (CRIS, sigla em ingls). Essa campanha mundial direcionou-se para influir na Cpula da Sociedade da Informao (CSI)7, mas tambm colocou-se a tarefa de transbordar seus limites a partir da divulgao da temtica do direito comunicao e dos parmetros para sua realizao. Nesse sentido, CRIS lanou em 2005 o Manual para avaliao dos direitos comunicao, buscando traduzir para a linguagem dos direitos humanos experincias realizadas em pases como Filipinas, Colmbia, Qunia e Brasil (2005, p. 9/10). Com a perspectiva de romper com a tradicional diviso dos direitos humanos em, por um lado, direitos civis e polticos e, por outro, direitos econmicos, sociais e culturais, o Manual se refere aos direitos comunicao, no plural, articulando-os de forma interdependente em quatro pilares: esfera pblica, conhecimento, direitos civis e direitos culturais. No pilar da esfera pblica esto includos liberdade de expresso e diversidade e pluralidade de meios e contedos; no conhecimento, disponibilidade de conhecimento relevante e regime equilibrado de intercmbio com medidas e prticas de apoio; no direito civil, direito honra e privacidade e, por fim, no direitos culturais, a possibilidade de se comunicar na lngua materna e estmulo ao intercmbio e identidade cultural. O Manual ainda ressalta o direito de participar ativamente, em nvel nacional e internacional, da formulao e implementao das polticas pblicas de comunicao, conhecimento e cultura como direito transversal a todos os pilares, diferenciando os direitos comunicao do mero acesso informao e comunicao (CRIS, 2005, p. 45/50). Desde 2006, o direito comunicao ganhou espao privilegiado no Frum Social Mundial, no entanto as ONGs no tiveram fora suficiente para inserir o termo como parmetro da discusso na CSI, muito em razo da recordao do debate ocorrido na NOMIC e na UNESCO, que tambm deixou de adot-lo. Ainda assim, a partir das diretrizes colocadas pelo Manual da CRIS, possvel vislumbrar os desafios que se colocam para a democratizao do espao miditico latino-americano. Historicamente, esse espao configurou-se mediante processos de concentrao econmica que resultaram na criao de um reduzido nmero de grupos de mdia nacionais detentores de posies de mercado privilegiadas quanto produo e distribuio de in7

A Cpula da Sociedade da Informao foi evento internacional organizado pela UIT com o objetivo de discutir as tecnologias de informao e comunicao. Houve duas etapas: a primeira em 2003 em Genebra e a segunda em 2005 na Tunsia.
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formaes e contedos culturais. Em geral, governos autoritrios, a despeito de exercerem controle poltico sobre os contedos, respaldaram a lgica do capital no desenvolvimento do rdio e da televiso criando infraestrutura adequada sua expanso, em detrimento de investimentos no setor do servio pblico e reprimindo o acesso das organizaes de trabalhadores e de movimentos populares. A redemocratizao do continente, sobretudo a partir da dcada de 1980, bem como a convergncia tecnolgica dos ltimos anos no alteraram esse panorama; ao contrrio, a adoo de polticas neoliberais no campo da comunicao social intensificou as economias de escala, a concentrao horizontal e vertical e a maior integrao e dependncia do setor no sistema global comercial.

3. ESPAO MIDITICO E CONJUNTURA POLTICA NA ARGENTINA 3.1. Pouco regulado e fortemente controlado
Em busca por reverter o processo inflacionrio, a dvida externa e o dficit fiscal que perdurava desde os anos 1980, a Argentina talvez tenha sido o pas latino-americano que adotou a verso mais rgida das polticas neoliberais dirigidas abertura da economia aos grupos transnacionais, valorizao da renda financista, privatizao do patrimnio estatal e remoo de direitos trabalhistas e sociais. O Plano de Convertibilidade estabeleceu a paridade um a um do dlar com o peso e o processo de privatizao, cujo pice se deu entre os anos de 1990 e 1994 e que resultou em vantagens financeiras duvidosas para o setor pblico, transferiu para grupos econmicos locais, bancos estrangeiros e nacionais e certas empresas transnacionais setores estratgicos da economia, como telefonia, aeroportos, eletricidade, petrleo, gs, siderurgia entre outros. Da mesma forma, possvel que tenha sido o pas da regio onde, em termos relativos, mais avanaram os processos de concentrao econmica e desnacionalizao do espao miditico. Tais processos so perceptveis na trajetria recente dos dois maiores grupos de mdia do pas, ADMIRA e Clarn, que na televiso aberta so responsveis pela retransmisso de 81% dos contedos e programas, todos de origem estadunidense, para cerca de 60% da populao nacional (ARGENTINA, 2009). O grupo ADMIRA, controlado pela empresa espanhola Telefnica, foi constitudo pela aquisio da maior parte das aes do grupo financeiro Citicorp Equity Investments (CEI)8, que na dcada de 1990 possua vrios canais de TV a cabo e de televiso aberta, alm de emissoras de rdio e da casa edi8

Boa parte dos veculos de comunicao no absorvidos pela Telefnica acabaram formando parte do Grupo Hicks, Muse, Tate & Furst Incorporated (HMT&F), de capital estadunidense (GINIGER, 2007, p. 3).
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torial Atlntida (GINIGER, 2007, p. 3). Clarn, por sua vez, iniciou atividades no campo da comunicao social com a criao de jornal em 1945 e desde 1960 scio da Papel Prensa9, empresa que produz e distribui papel e que atualmente controla mais de 90% do mercado. Ingressou no setor de radiodifuso na dcada de 1980 e em 2000, quando j estava estruturado como grupo multimdia, vendeu 18% de seu capital ao grupo financeiro estadunidense Goldman Sachs10. Esse foi o incio de uma srie operaes que diversificou os negcios e inverses do grupo, transbordando as fronteiras do setor estritamente comunicacional mediante fuses com empresas transnacionais, entre elas montadoras de carros e empresas que exploram gs e petrleo no pas (MASTRINI; BECERRA, 2007, p. 13). Essas posies privilegiadas no mercado miditico foram conquistadas ora em desrespeito lei ora mediante uso poltico do vcuo legislativo sobre a disciplina das novas tecnologias de informao e comunicao. Ainda sob o regime autoritrio, a Lei n. 22.285, inspirada na doutrina da segurana nacional, estabelecia repartio equitativa de emissoras de rdio e TV entre as trs Foras Armadas; proibia expressamente a presena de cooperativas ou organizaes sociais sem fins lucrativos e impunha severos limites ao ingresso de capital estrangeiro nas empresas do setor. Apenas em 1999, com o Decreto n. 1005 do governo Carlos Menem, foram regularizados as inverses desse capital, bem como a ampliao da acumulao do nmero de licenas em radiodifuso e a permisso da atuao de cadeias, o que acabou tambm por legalizar a transmisso permanente de uma mesma programao para todo o pas. Estudiosos do mercado de mdia na Amrica Latina alinham-se na concluso de que os processos monoplicos se beneficiaram historicamente de legislaes permissivas adotadas para ajustar situaes de fato definidas antecipadamente pelas estratgias de mercado dos grandes grupos de mdia (MASTRINI; BECERRA, 2007, p. 2). Na Argentina, porm, desde a redemocratizao em 1983 no foram poucas as tentativas que buscaram alargar as margens da diversidade no espao miditico. No Congresso da Nao tramitaram vrios projetos de lei de iniciativa pessoal ou de grupos, mas a sorte de cada um deles foi definida por relaes obscuras e alianas no explicitadas entre Executivo, parlamentares e conglomerados de telefonia e mdia. Da mesma forma, com a tecnologia cada vez mais acessvel, inmeros indivduos, grupos, movimentos sociais e populares, das mais diversas orientaes
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A histria da criao do grupo Clarn cercada por polmicas. Atribui-se compra da Papel Prensa, por exemplo, ingerncia de governos da ditadura militar, aps sequestro e julgamento da famlia Graiver que detinha 75% do capital da empresa. interessante observar que o Goldman Sachs o grupo financeiro que est por trs da falsificao da dvida externa grega que deflagrou o processo de desestabilizao monetria na Europa, como recentemente revelou o EUROSTAT, instituto europeu que controla os dados financeiros de Estados membros da Unio Europeia.
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e projetos polticos, passaram a transmitir sem autorizao por emissoras que no tinham fins lucrativos as chamadas rdios truchas (SEL, 2010, p. 193). Contando com legislao benevolente e governos generosos, os interesses dos grupos de mdia estavam amplamente satisfeitos, porm no final da primeira dcada do sculo XXI essa situao se modificou. Como foi possvel a aprovao de lei com clara orientao antimonoplica e que abre espao para vozes contrrias ao neoliberalismo?

3.2. Contexto poltico: clivagens e acomodaes

Essa no uma questo fcil de ser respondida nem seria este o lugar adequado para se debruar sobre os mltiplos fatores e contradies muito menos o peso de cada um deles que atuaram para essa soluo. No entanto, possvel explicitar os contornos gerais da conjuntura poltica desse momento a partir da compreenso da ampliao do espao de disputa pela hegemonia que foi possvel graas, dentre outros, crise econmica, crise da poltica da classe dominante e presso, a partir de certo grau de organizao e unidade poltica, de sindicatos, movimentos sociais, grupos culturais e diversos atores ligados direta ou indiretamente s lutas pela democratizao da comunicao social. E para isso preciso voltar 2001. No incio da dcada, o fracasso das polticas neoliberais era evidente. O pas havia mergulhado em profunda crise econmica que se expressou na desestruturao do mercado de trabalho e na deteriorao nos padres de distribuio renda, com mais da metade da populao abaixo da linha da pobreza (CEPAL, 2006). A proximidade dos parmetros estruturais do subdesenvolvimento latino-americano, sem precedentes em sua histria, propiciou intensa crise poltica que culminou com a renncia do governo de Fernando De la Ra (1999/2001), seguida por sucesso de governos provisrios quatro presidentes em pouco mais de uma semana , em um contexto de saques e protestos. Que se vayan todos! Essa era a frase da insurreio espontnea da populao, do rechao generalizado, mas politicamente inoperante, atirada aos governantes. Somente em 2003 comeou a se definir as foras que seriam capazes de recompor, ainda que com fragilidade, a institucionalidade poltica. Nstor Kirchner assumiu a presidncia da repblica com discurso que articulava recuperao da soberania e das funes do Estado ao desenvolvimento com distribuio de renda. Isso o aproximava do perfil progressista construdo na poca de sua militncia juvenil no peronismo de esquerda, mas sua prtica poltica no se ops ao neoliberalismo nem rompeu com os agentes que lucraram com o governo Menem, entre eles oligoplios estrangeiros que exploram setores estratgicos da economia e a oligarquia financeira e rentista. Kirchner manteve-se fiel ao perfil poltico dos mais de dez anos que ocupou o
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governo de Santa Cruz, provncia petroleira do sul do pas. essa a avaliao de Atilio Born (2007, p.11/17), cientista poltico argentino que acompanha de perto o cenrio poltico de seu pas e da Amrica Latina, e que compartilhada por outros cientistas polticos e socilogos, ainda que com diferenas de enfoque (SANTOS, 2008 e LWY, 2007). A retomada da direo poltica e a recuperao econmica da Argentina permitiram, de fato, certos avanos, como a diminuio da pobreza e do desemprego e a ampliao do sistema de proteo social e previdenciria, mas no foram suficientes para modificar de forma significativa os nveis de desigualdade social nem transformar as instituies sociais e polticas. No setor da indstria cultural, o compromisso do governo Kirchner com a estrutura herdada se evidenciou em pelo menos trs medidas (MARINO, 2009, p. 58). A Lei n. 25.750, sancionada em julho de 2003, excluiu as empresas que exploram o espectro radioeltrico do mecanismo previsto na lei de falncia que possibilita a apropriao da empresa devedora at o montante da dvida; essa lei tambm incluiu controvertido artigo que, a partir das demandas do Grupo Clarn, limitou em 30% o capital estrangeiro nas empresas de comunicao e o Decreto n. 52712, de dezembro de 2004, suspendeu o prazo de contagem da renovao das licenas, o que se deu aps os canais 11 e 13 da televiso aberta (Telefnica e Clarn, respectivamente) terem suas licenas renovadas por mais dez anos. Ainda assim, nessa conjuntura desenvolveu-se renovao parcial de algumas instituies, como a Corte Suprema e as Foras Armadas, adoo de poltica internacional que fortaleceu autonomia regional, alm de avano sobre algumas questes pendentes da agenda democrtica, como a promoo de processos de crimes ocorridos na ditadura militar. Uma das expresses dessa renovao institucional e do avano da agenda democrtica ocorreu em 2003 quando a Corte Suprema, com base no art. 13 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos de 1969, declarou a inconstitucionalidade do art. 45, da Lei n. 22.285, que proibia as cooperativas sem fins lucrativos de serem concessionrias de radiodifuso. Em agosto de 2005, tal deciso consolidou-se com a alterao desse dispositivo legal graas, em parte, presso do campo popular e de seus aliados, que um ano antes haviam se reunido em torno da Coalizo por uma Radiodifuso Democrtica (CRD), organizao que congrega mais de 300 organizaes sociais, entre elas sindicatos, federaes e associaes empresariais, cooperativas, universidades, organismos de direitos humanos, meios comunitrios e comerciais e povos originrios (SEL, 2010, p. 197/198).

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A partir de grande esforo de mobilizao nacional, a CDR elaborou os 21 Pontos Bsicos para o Direito Comunicao11, que previa o controle dos oligoplios, a reformulao do sistema pblico de radiodifuso e a incluso de setor no comercial no espao miditico. Em 2008, essa proposta recebeu forte impulso com o novo governo de Cristina Fernndez que, em conjunto com a CDR, realizou por todo pas fruns participativos de consultas pblicas, alm de inmeras assembleias e atos pblicos destinados a divulgar e discutir aqueles 21 pontos, posteriormente incorporados em larga medida ao projeto de lei que foi enviado ao Congresso da Nao pelo Poder Executivo em agosto de 2009. A deciso de Cristina Fernndez de apoiar essa iniciativa democrtica deu-se em novo contexto de crise na poltica da classe dominante que, em no encontrando soluo nos canais institucionais convencionais, acabou resvalando em conflito atravs dos meios de comunicao, sobretudo a imprensa escrita que se desvencilhou dos ltimos pudores de imparcialidade. Antnio Gramsci (2010, p. 218), ao analisar a imprensa italiana do incio do sculo XX, referiu-se aos jornais como partidos polticos, rgos que aliavam a funo de informao de direo poltica geral na falta de partidos organizados e centralizados. Fenmeno semelhante foi detectado em pases da Amrica Latina que elegeram governos progressistas e adotaram medidas que no eram consenso entre os setores da classe dominante (FONTES, 2008 e MORAES, 2009). At mesmo Barak Obama, presidente dos Estados Unidos, decidiu tratar publicamente o conglomerado de comunicao FOX como extenso do partido Republicano, em razo da oposio s diversas reformas propostas no incio de seu mandato. Na Argentina, aps o governo anunciar, em maro de 2008, a elevao da reteno compulsria dos impostos de exportao de diversos produtos agrcolas, contrariando interesses de distintos estratos da propriedade rural e de setores urbanos das classes dominantes, a reao de certos jornais, especialmente os do Grupo Clarn, foi de confronto aberto. O conflito do campo, como foram chamados os trs meses de protestos, bloqueios de estradas e boicotes comercializao de certas exportaes, selou o rompimento do acordo de respeito mtuo que durava desde o primeiro mandado de Kirchner em 2003, segundo o Diario sobre Diarios (2011), portal dedicado a observar os nove principais jornais portenhos. A cobertura miditica desse conflito chegou a receber crticas do Conselho Diretivo da Faculdade de Cincias Sociais da Universidade de Buenos Aires que, em resoluo, convidou as organizaes de jornalistas a chamar a ateno de seus filiados para as faltas ticas graves cometidas. Paralelamente, o governo partiu para o contra-ataque com o Clarn: anunciou veto fuso de Cablevisin e Multicanal, revisou contra11

Essa proposta se chamou Iniciativa Cidad por uma Radiodifuso Democrtica: 21 Pontos Bsicos para o Direito Comunicao, que est disponvel no stio www.coalicion.org.ar.
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tos de exclusividade para a transmisso de jogos de futebol e pressionou para mudana de controle acionrio do Papel Prensa. Se essas medidas serviram para os oligoplios miditicos e para a Sociedade Interamericana de Imprensa (SIP), associao que congrega os principais grupos de mdia do continente, acusar Fernandz de atentar contra a liberdade de expresso e de imprensa, para o campo popular e seus aliados foi o sinal de alerta para, na falta de fora poltica autnoma capaz de disputar a direo do pas, reforar aes de demonstrao de apoio continuidade do governo. Assim, aps descenso entre os anos de 2003 a 2007, voltaram cena os atos pblicos, passeatas e protestos, que foram tambm cruciais para aprovao da Ley de Medios tanto na Cmara dos Deputados como no Senado da Nao. Essa foi a segunda vez na histria do pas que a principal instituio da democracia representativa sancionou lei sobre a organizao do espao miditico; a primeira foi aprovada pelo Congresso da Nao em 1953 e desde que a ditadura militar foi instaurada, em 1973, o setor foi regulado por atos do Poder Executivo.

4. LEI DE MEIOS: FALEMOS TODOS12 4.1. Complementariedade e disposies antimonoplicas

A amplitude do debate entre os mais variados setores da sociedade argentina acerca de nova regulamentao para os meios audiovisuais reflete-se no alcance normativo da Lei n. 26.522/2009. Sem romper com o mercado como principal eixo de direo e organizao da comunicao social, essa lei disciplina o espao miditico atravs de mecanismos de promoo, desconcentrao e fomento da concorrncia com o objetivo de democratizar e universalizar o uso e a fruio da palavra pblica e dos produtos audiovisuais. Da porque sua abrangncia vai alm da regulao do uso desta ou daquela tecnologia, mas adota o critrio da influncia13 que os rgos de produo e distribuio exercem sobre a audincia nas fronteiras do Estado Nacional. A Ley de Medios , sem sombra de dvida, contribuio original da sociedade argentina para a democratizao da comunicao social, mas ao mesmo tempo teve o cuidado de se amparar nas tendncias legais e juris12

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Hablemos todos foi o mote da campanha realizada pelo governo para divulgar as audincias pblicas e seminrios onde se discutiam os parmetros do novo marco regulatrio. A nota ao art. 1o da Lei n. 26.522/2009, que trata do seu objeto, esclarece que tal critrio se baseou na diretiva da Comisso Europeia para a televiso sem fronteiras (TVSF) de dezembro de 2007, para quem a regulao da TV deve depender apenas da influncia que se exerce sobre a opinio pblica e no da tecnologia de transmisso. A mesma orientao repetida na nota 33 ao art. 3o, dessa vez embasado na Resoluo do Parlamento Europeu 2003/2237 (INI).
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prudenciais observadas em outros pases e regies, notadamente Estados Unidos e Unio Europeia, assim como em organismos internacionais14. E, como convm a uma regulao dessa natureza, trata de maneira detalhada em seus 166 artigos, subdivididos em incisos, alneas e pargrafos das mais diversas questes que influem na configurao do espao miditico. No objeto do presente estudo abordar, diretamente, os aspectos tcnico-jurdicos dessa lei, mas discutir as solues normativas encontradas para tentar compatibilizar democratizao do espao miditico com os mecanismos de produo e distribuio de informao e bens simblicos no bojo do modo de produo capitalista, tal como se configura atualmente na Argentina. Nesse sentido, as caractersticas tcnicas da transmisso de contedos por meios audiovisuais, diferentemente da imprensa escrita e da internet, propiciam maior protagonismo ao Estado e exigem, por isso, regras claras que concretizem os princpios de sua atuao bem como as condies para os que pretendem ser concessionrios desse servio pblico. Da que, na Ley de Medios, a considerao da comunicao audiovisual como atividade de interesse pblico fundamental para o desenvolvimento sociocultural ganha contornos precisos com a delimitao do papel do Estado na organizao e fomento dessa atividade, assim como na definio dos indivduos e grupos aptos a explor-la. Enfatizando o papel do Estado como garantidor da liberdade de expresso, do pluralismo informativo, da participao e do acesso universal, a lei inovou ao erigir tratamento equitativo entre os meios de gesto estatal e de gesto privada sem e com fins lucrativos (arts. 2o e 21)15, dando-lhes regras especficas conforme as caractersticas de cada regime e a capacidade de influncia. Assim, pretendeu-se que o espao para a diversidade de vozes fosse assegurado, de um lado, pelo incentivo criao de veculos por organismos da sociedade civil16 e pela reformulao do servio de radiodifuso pblico e, de outro, pela inibio da concentrao empresarial dos meios de comunicao.
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A Lei n. 26.522 traz, por meio de notas maioria dos artigos, referncias expressas contribuio dos vrios setores da sociedade argentina, assim como legislao comparada, sobretudo dos Estados Unidos e da Unio Europeia, tratados internacionais de que o Estado parte, declaraes internacionais e decises de vrias cortes internacionais, como a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). A complementariedade entre os sistemas pblico, privado e estatal de radiodifuso respaldada por vrios documentos internacionais, como a Declarao Conjunta sobre a Diversidade na Radiodifuso, firmada em 2007, pelos relatores da Liberdade de Expresso da ONU, OEA, OSCE e CADPH. A expresso sociedade civil geralmente utilizada como conjunto de instituies que se diferenciam do mercado e do Estado. Do ponto de vista terico-poltico, essa posio guarda relao com as correntes liberais e marcam seu distanciamento com a tradio materialista dialtica. Neste trabalho, o termo empregado em sua forma usual, mas com a ressalva de que no compartilha a viso de que existam setores da sociedade que atuem politicamente desligados da base produtiva.
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Na Ley de Medios inegvel o reconhecimento da importncia das emissoras comunitrias para o conjunto do espao miditico. Definidas como veculos independentes e no governamentais, geridos por organizaes sociais sem fins lucrativos (art. 4o), no lhes imposto restrio geogrfica de alcance ou de temtica; ao contrrio, no s podem constituir-se em rede, respeitadas as cotas de programao prpria e local (art. 64), como lhes so reservados 33% das frequncias de radiodifuso sonora e televisiva terrestres (art. 89, f). Alm disso, foram contempladas na incorporao de novas tecnologias e servios, como a transio do sistema analgico para a digital (art. 92, b), e est previsto o repasse de 10% do tributo cobrado pela utilizao das frequncias, que deve ser dividido com outros servios de comunicao audiovisual sem fins lucrativos, entre eles os dos Povos Originrios (art. 97, f)17. Os meios de gesto estatal podem ser titularizados pelos Estados Provinciais, Municpios, Cidade Autnoma de Buenos Aires, Universidades Nacionais, Povos Originrios e Igreja Catlica, sendo a todos reservadas as frequncias necessrias para que cumpram com seus objetivos institucionais (arts. 89 e 121). Os veculos de radiodifuso dirigidos pelo Estado Nacional foram agrupados na Radio y Televisin Argentina Sociedad del Estado (RTA S.E.) que sofreu modificaes estruturais inspiradas no modelo participativo das televises pblicas alems e francesas. A RTA passou a contar com um Diretrio executivo, cujos membros so escolhidos pelo Poder Executivo Nacional e pela Comisso Bicameral da Comunicao Audiovisual do Congresso da Nao (art. 132), e com um Conselho Consultivo que, formado por pessoas indicadas pelas faculdades nacionais de jornalismo, sindicatos do setor da radiodifuso, organizaes no governamentais entre outros. O Conselho Consultivo tem por competncia exercer o controle social sobre o cumprimento dos objetivos e obrigaes da RTA (arts. 124 a 130), dentre os quais esto o respeito e a promoo ao pluralismo poltico, social e cultural; a garantia do direito informao e a difuso das atividades dos poderes do EsNo entanto, em tado a nvel nacional e provincial (arts. 121 e 122)18. razo da saturao fsica do espectro radioeltrico argentino, as disposies da Ley de Medios favorveis diversidade de vozes seriam esvaziadas caso no houvesse previso de limites concesso de licenas a grupos empresariais, seguida da redistribuio desse direito a fim de conform-lo aos novos parmetros estabelecidos. disso que tratam os arts. 45 a 48 e 161, sem dvi-

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Dado o status constitucional do reconhecimento da personalidade jurdica das comunidades indgenas argentinas (art. 75, inciso 17, da Constituio Nacional), os Povos Originrios, ao lado da Igreja Catlica, Universidades Nacionais e Institutos Universitrios, fazem parte dos meios audiovisuais pblicos, em oposio aos meios privados e estatais. Da receberem tratamento diferenciado pela Ley de Medios, especialmente nos arts. 4o, 22, 30, 64, 89 e 145 a 152. Observe-se que os dispositivos que fazem da RTA uma instituio de servio pblico e estatal esto em discordncia com o princpio 12 dos 21 Pontos Bsicos para o Direito Comunicao proposto pela Coalizo por uma Radiodifuso Democrtica.
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da os mais polmicos e que geraram as mais contundentes objees do setor empresarial. Para coibir prticas monoplicas e/ou oligoplicas, o art. 45, amparado no princpio 12 da Declarao de Princpios sobre a Liberdade de Expresso da CIDH, utilizou a combinao de dois critrios o nmero de licenas e a cota de mercado a serem averiguados nos nveis nacional e local. Assim, no plano nacional, um mesmo concessionrio s pode ter: a) uma licena de comunicao audiovisual por satlite, excluda a possibilidade de prestar quaisquer outros servios no setor; b) at dez licenas de radiodifuso sonora, televiso aberta e/ou por assinatura; c) at vinte quatro licenas de radiodifuso por assinatura. E, ainda que preveja multiplicidade das licenas, a lei limita a prestao do servio a 35% da audincia nacional. Da mesma forma, na ordem local, s possvel titularizar uma licena de radiodifuso AM e FM e uma de televiso aberta e paga, no cumulativamente. Seguindo disposies semelhantes em pases como Inglaterra, Frana, Itlia e Estados Unidos, a lei tambm exige como pr-requisito para adjudicao das licenas a inexistncia de processos de integrao vertical ou horizontal de atividades relacionadas ou no com a comunicao social (art. 48), o que no permitiria, por exemplo, a coexistncia de vnculos societrios entre empresas de radiodifuso, agncias de publicidade e meios impressos. J o art. 161 prev como regra de transio a devoluo, em um prazo de um ano, de licenas radiofnicas dos grupos de mdia que no se adquam aos limites da multiplicidade de concesses (art. 45). Essa disposio, to indita no continente quanto necessria para a desconcentrao do espao miditico19, tem por fim compatibilizar o princpio da pluralidade de vozes inerente a qualquer servio de radiodifuso que se pretenda democrtico com o direito de propriedade, no mais considerado irrestrito ou intocvel. No entanto, como era de se esperar de qualquer tentativa que busque reorganizar atividade concentrada e predatria, esse dispositivo transformou-se no principal campo de batalhas judiciais. At o momento o art. 161 encontra-se com a eficcia suspensa em razo de inmeras medidas cautelares ajuizadas na primeira instncia em um primeiro momento propostas por parlamentares da oposio que invocavam desrespeito ao trmite legislativo e, posteriormente, por grupos de mdia que sustentam o desrespeito propriedade privada e confirmadas em sede recursal pela Corte Suprema que, porm, se pronunciou no sentido de que as liminares concedidas no poderiam ter efeito definitivo.

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Observe-se que esse dispositivo encontra-se previsto no princpio 21 dos 21 Pontos Bsicos para o Direito Comunicao proposto pela Coalizo por uma Radiodifuso Democrtica
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4.2. Reforma institucional e controle social

Os dispositivos legais destinados a garantir o pluralismo e a diversidade de vozes esto estreitamente vinculados a um certo tipo de arranjo institucional capaz de efetiv-los. Estrutura organizacional prevista para acolher mecanismos de representao formal e de participao direta, lastreados na mais ampla transparncia e pautados por critrios republicanos, respondem melhor a esses objetivos ao marcar distncia tanto de processos decisrios verticais como, do ponto de vista tico-poltico, da apropriao privada de bens pblicos. No se pode deixar de reconhecer que em vrios pases da Amrica Latina, nos quais a gnese dos espaos miditicos se respaldaram em normas e estruturas institucionais de governos autoritrios e se desenvolveram no bojo da adoo de polticas neoliberais, tal configurao representa um grande desafio que, no entanto, pode ser enfrentado pela incorporao da experincia acumulada a partir das presses do campo popular que, desde a dcada de 1990, como resposta crise da representao parlamentar, tem aberto novas vias para a participao cidad direta e para a renovao institucional20. Nesse aspecto particular, a ruptura que a Ley de Medios promoveu com relao legislao anterior comparvel ao significado da adoo de normas antimonoplicas, com a peculiaridade de apresentar desenho institucional originrio e inovador. De acordo com os arts. 10 a 20, a Autoridade Federal de Servios de Comunicao Audiovisual, rgo que tem a funo de aplicar a lei com independncia oramentria e administrativa do governo nacional (art. 13), conformada pelo Diretrio (art. 14), pelo Conselho Federal de Comunicao Audiovisual (CFCA) (art. 15) e pelo Conselho Assessor da Comunicao Audiovisual e Infncia (CACAI) (art. 17), perante os quais ainda atua a Defensoria do Pbico de Servios de Comunicao Audiovisual (art. 19). O Diretrio, que conduz e administra a Autoridade, composto por sete membros designados pelo Poder Executivo Nacional, pela Comisso Bicameral de Promoo e Seguimento da Comunicao Audiovisual do Congresso Nacional (art. 18), respeitando a representatividade das maiorias e minorias parlamentares, e pelo CFCA, rgo que congrega representantes dos concessionrios pblicos e privados com e sem fins lucrativos, das universidades, das entidades sindicais, dos povos originrios entre outros.

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Na dcada de 1990, em um contexto de crise econmica e de instabilidade poltica, movimentos contestatrios passaram a reivindicar uma refundao do Estado democrtico com vistas a garantir maior controle social e participao popular. Tais processos foram particularmente vigorosos no Equador, Bolvia e Venezuela que, mediante reformas constitucionais, incorporaram mecanismos de participao direta, tais como revogao de mandatos eletivos e leis, controle popular sobre atos e contas pblicas, cogesto administrativa com organismos da sociedade civil e autonomia indgena (FLORES; CUNHA FILHO e COELHO, 2010).
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Como o Diretrio tem a competncia de outorgar as licenas (art. 12, 6), observa-se que a previso da participao direta do Poder Legislativo e, especialmente, de entidades da sociedade civil constitui um avano sem precedentes no continente latino-americano. De fato, essa reformulao institucional, aliada a adoo de critrios mais democrticos para a avaliao das solicitaes das frequncias (art. 34) e a proibio expressa da presena de juzes, legisladores, servidores civis ou militares entre scios de empresas concessionrias (art. 24, h), conferem radiodifuso a caracterstica de atividade de interesse pblico fundamental para o desenvolvimento sociocultural da populao. Nesse sentido, e de acordo com os princpios 12 e 13 da Declarao de Princpios sobre a Liberdade de Expresso da CIDH, a capacidade de explorao econmica dos meios de comunicao deixa de ser o fundamento da liberdade de expresso e do direito comunicao. O CFCA, rgo que como vimos incorpora entidades da sociedade civil, est dotado de amplas funes, entre elas assessorar no desenho da poltica pblica de radiodifuso; propor medidas Autoridade e jurados para as licitaes pblicas; elaborar informe anual sobre o cumprimento da lei a ser apresentado Comisso Bicameral do Congresso da Nao e destituir os diretores da Autoridade, mediante maioria qualificada de dois teros, assegurada a ampla defesa. Se o Diretrio e o CFCA so rgos que zelam prioritariamente pela organizao do espao miditico argentino, o CACAI e a Defensoria do Pblico de Servios de Comunicao Audiovisual exercem controle social sobre os contedos que vem a pblico. Esse tipo de controle bastante controvertido para os grupos de mdia que, ao se orientarem pela busca de margens de lucro cada vez mais ampliadas, preferem cham-lo de censura vincula-se ao respeito a parmetros ticos da programao que so estabelecidos em lei e, por vezes, como no caso do Brasil, nas constituies. Nesse sentido, a Ley de Medios, que considera objetivo dos meios de comunicao influir na formao de sujeitos e atores sociais respeitando os diferentes modos de compreenso da vida e do mundo (art. 3, i), estabelece a proibio de discriminaes baseadas na etnia, religio, origem nacional ou social, aspecto fsico, opinies polticas, gnero ou orientao sexual e outras (art. 70), alm de ter sido especialmente cuidadosa com os programas e a publicidade e destinados s crianas por considerao a sua inexperincia e credulidade (arts. 68 e 81, h). Da que entre as funes do CACAI esto a criao de critrios para contedos recomendados s crianas e adolescentes, sempre com o aval de argumentos tericos e anlises empricas; a elaborao de um Programa de Formao em Recepo Crtica dos Meios e Tecnologias da Informao e Comunicao, que alm de capacitar esse pblico na apreciao dos programas tem a misso de apoiar a criao e funcionamento de redes de informao entre crianas e adolescentes, e, ainda, monitorar o cumprimento da legislao que rege o trabalho infantil na televiso (art. 17).
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J a Defensoria do Pblico, por ter legitimao processual e administrativa, exerce o controle social canalizando judicialmente as reclamaes e denncias do pblico, em carter de interesses coletivos e difusos, alm de ter competncia para propor modificaes na legislao e formular recomendaes s autoridades administrativas em consonncia com os debates e consensos estabelecidos a partir de audincias pblicas que pode convocar nas diferentes regies do pas com o objetivo de avaliar o funcionamento dos meios radiofnicos (art. 19). Seu titular indicado pelo Congresso da Nao a partir da indicao da Comisso Bicameral de Promoo e Seguimento da Comunicao Audiovisual, devendo reunir os mesmos requisitos exigidos dos componentes da Autoridade (art. 20).

5. CONCLUSES
Liberdade de informao e direito comunicao, enquanto princpios organizativos do espao miditico, partem de perspectivas distintas acerca do sujeito de direito. Na liberdade de informao, tal como invocada pelos grupos de mdia na Amrica Latina, trata-se do sujeito de direito abstrato que, a despeito das desigualdades econmicas e culturais, troca informaes, comunica-se, de forma transparente e igual. No importa que a realidade aponte para as profundas transformaes na explorao e uso das tecnologias de informao, segue-se pleiteando o artigo 11 da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado de 1979 e apontando o Estado como principal agente a ser contido. No direito comunicao ganha espao o sujeito de direito concreto que, situado nas contradies que imprimem as prticas e formas de organizao comunicacionais inauguradas pela sociabilidade capitalista, aponta para a necessidade de lev-las em considerao hora de definir as normas. Historicamente, em larga medida, vem prevalecendo o sujeito de direito abstrato pois foi sobre ele que se constituiu o monoplio da comunicao, do conhecimento e da cultura. Em certas ocasies muito especiais, contudo, o sujeito concreto reaparece graas intensidade e acmulo das lutas sociais cujos resultados so impressos no direito positivo. Na Argentina isso se mostrou possvel. Em julho de 2011, Bolvia tambm adotou novo marco regulatrio cujo eixo se articula no princpio da diviso equitativa das frequncias de rdio e TV, ao passo que no Equador projeto de lei no mesmo sentido, e com grandes chances de ser aprovado, est em tramitao no Poder Legislativo. No Brasil, contudo, as perspectivas no so alentadoras. Depois da I Conferncia Nacional de Comunicao (CONFECOM), realizada em dezembro de 2009 com a presena de setores da sociedade civil e que apontou amplas diretrizes para a reformulao do nosso espao miditico no sentido do direito comunicao, essa pauta saiu da agenda governamental. Certamente, o descompromisso com as foras sociais que lutam pela demo278
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cratizao da comunicao apenas pode ser compreendido em razo das alianas polticas com setores da classe dominante. Aqui, diferena da Argentina por exemplo, a continuidade do processo de acumulao do capital no esteve sob risco. No entanto, como bem demonstra a experincia argentina, a adoo do direito comunicao como princpio do marco regulatrio no encerra a questo. Por trs dela encontra-se a trincheira do Poder Judicirio. Pouco antes da I CONFECOM, o Supremo Tribunal Federal julgou Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 130/DF) no qual afirma textualmente, logo na ementa, a inexistncia ftica de monoplios e/ou oligoplios no espao miditico brasileiro porque a Constituio probe tal prtica! A doutrina, por sua vez, parece no conseguir se desvencilhar da dicotomia liberdade positiva/liberdade negativa, subscrevendo a lgica do sujeito de direito abstrato. Na literatura jurdica, a discusso predominante acerca da comunicao social centra-se na definio dos limites do poder do Estado e na extenso da atuao da imprensa quanto ao respeito aos direitos intimidade, privacidade, honra e, em casos mais raros, aos princpios constitucionais da programao da radiodifuso. Por mais que esses sejam temas importantes, esto longe de esgotar a discusso; ou melhor eles apenas podem ser definidos e compreendidos se contextualizados na realidade da organizao do espao miditico. H alguns anos o direito comunicao vem ganhando mais espao nos cursos de Comunicao e Cincias Sociais. O acolhimento dessa temtica pelos juristas e nas faculdades de Direito caminha a passos mais lentos, mas j se demonstra algum interesse especialmente entre os que se aproximam dos mltiplos sujeitos que lutam pela democratizao da comunicao social no pas.

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OPERAO CONDOR: H UMA RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL SOLIDRIA DE ESTADOS CONSORCIADOS EM ATOS DE REPRESSO POLTICA?
Rogrio Gesta Leal
Resumo Pretende o presente ensaio perquirir sobre a possibilidade de se configurar juridicamente a responsabilidade estatal internacional solidria envolvendo atos e fatos atinentes a seqestro, morte, tortura e desaparecimento de pessoas nos regimes militares, por agentes pblicos de diversos Estados soberanos em cooperao recproca e mesmo unidade de ao. Palavras-chave Responsabilidade Estatal. Direito Internacional. Direitos Humanos. Abstract This essay intend to treat about the possibility of setting up the legal international solidarity state responsibility involving actions and facts relating to kidnapping, death, torture and disappearance of people in military regimes, by public officials of various sovereign states in mutual cooperation and even drive action. Keywords State Responsibility. International Law. Human Rights.

Este texto fruto das pesquisas que esto sendo desenvolvidos no Grupo de Pesquisa sobre Verdade, memria e justia: anlises da experincia das polticas pblicas reparatrias do governo do RS envolvendo os atos de seqestro, morte, desaparecimento e tortura de pessoas no regime militar brasileiro (1964/1985), junto ao Programa de Doutorado e Mestrado da Universidade de Santa Cruz do Sul-UNISC, e vinculado ao Diretrio de Grupo do CNPQ intitulado Estado, Administrao Pblica e Sociedade, coordenado pelo Prof. Dr. Rogrio Gesta Leal. Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, Doutor em Direito. Prof. Titular da UNISC. Professor da UNOESC. Professor Visitante da Universit Tlio Ascarelli Roma Tr, Universidad de La Corua Espanha, e Universidad de Buenos Aires. Professor da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento da Magistratura ENFAM. Membro da Rede de Direitos Fundamentais-REDIR, do Conselho Nacional de Justia-CNJ, Braslia. Coordenador Cientfico do Ncleo de Pesquisa Judiciria, da Escola Nacional de Formao e Aperfeioamento da Magistratura ENFAM, Braslia. Membro do Conselho Cientfico do Observatrio da Justia Brasileira. Coordenador da Rede de Observatrios do Direito Verdade, Memria e Justia nas Universidades brasileiras Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
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1. INTRODUO
Pretendo neste ensaio tratar de um tema que ainda se apresenta sensvel no debate nacional e internacional sobre Direitos Humanos e Fundamentais, a saber, o de se possvel configurar juridicamente responsabilidades estatais internacionais e solidrias envolvendo informao, contrainformao e atos de seqestro, morte, tortura e desaparecimento de pessoas nos regimes militares, por agentes pblicos de diversos Estados soberanos em cooperao recproca e mesmo unidade de ao. A chamada Operao Condor, no Cone Sul, se afigura como exemplo evidenciador de aes coordenadas entre militares do Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile e Bolvia, destinadas a monitorar, perseguir e eliminar movimentos nominados de comunistas bem como as principais lideranas oposicionistas s ditaduras na Amrica do Sul. O interesse maior se d dimenso potencialmente jurdica que as questes decorrentes destas aes estatais geraram e geram em face dos Direitos Fundamentais das pessoas, famlias e instituies direta ou indiretamente envolvidas.

2. O GRANDE PSSARO DOS ANDES

A literatura especializada informa que os condores so aves de rapina gigantescas encontradas no hemisfrio ocidental, notadamente em duas espcies reconhecidas: o condor-dos-andes (Vultur gryphus), na Amrica do Sul, e o condor-californiano (Gymnogyps californianus), na Amrica do Norte.1 O condor-dos-andes o maior em tamanho, com uma envergadura de at 3,2 metros, comparado aos 2,7 metros do condor-californiano, ambos conhecidos popularmente como urubus-do-novo-mundo". Todos tm aparncia de ave de rapina e so especializados em encontrar carne de animais mortos, construindo seus ninhos em penhascos escarpados.2 Guardadas as propores, a Operao Condor sob comento tem muitas semelhanas com a ave de que toma emprestado o nome, pois efetivamente se constituiu como poderosa instituio que, a partir da metade da dcada de 1970 em especial sob a liderana das foras de segurana de Pinochet, mais especialmente do Coronel Chileno Manuel Contreras (chefe da polcia poltica do Chile, a DINA) -, fez-se presente nas aes de seqestro, morte, desaparecimento e tortura de pessoas que se opunham aos regimes militares de seus pases na Amrica Latina, sem deixar muitos rastros e pro-

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HOUSSE, Pedro. Las Aves de Chile. Santiago: Universidad de Chile, 2002, p.45. Idem.
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vas documentais sobre sua existncia, notadamente em face dos locais que ocupava nos penhascos do Poder. Conforme Dlson Plcido, em publicao eletrnica sobre o tema, o trabalho de cooperao entre as foras de segurana brasileiras e uruguaias, por exemplo, teve incio j na segunda metade da dcada de 60, quando policiais brasileiros atuavam livremente em territrio uruguaio, inclusive no Aeroporto de Carrasco, em Montevidu, com parceria direta da Agncia Central de Inteligncia dos Estados Unidos CIA e do Secretrio de Estado Norte-Americano Henry Kissinger3, o que evidencia forte organizao e articulao internacional desde o seu incio:
A determinao dos EUA em destruir a oposio ao seu domnio da Amrica Latina tem razes na sua derrota no Vietn. A equipe de 1972 que ajudou Kissinger a negociar com os vietnamitas em Paris inclua o atual embaixador para as Naes Unidas, John Negroponte, e Vernon Walters, mais tarde conselheiro de Ronald Reagan, ento adido militar na embaixada dos EUA em Paris. Naqueles dias, George Bush pai era embaixador nas Naes Unidas. Em 1975 Bush pai era o chefe da CIA e trabalhava juntamente com Kissinger e Vernon Walters para desenvolver a Operao Condor uma operao coordenada contra movimentos de oposio por toda Amrica Latina. A Operao Condor inclua o uso de fachadas ilcitas como a equipe de assassinato coordenada entre o servio de segurana chileno DINA e terroristas cubanos de Miami como Orlando Bosch, Guillermo Novo e Luis Posada Carriles. Tambm inclua o apoio a polticas brutais de represso em massa em pases de toda Amrica do Sul.4

O pesquisador Tlio Barreto, em textos instigantes elaborados a partir de dados fornecidos por Miguel Arraes, governador de Pernambuco e exilado no perodo da Ditadura Militar brasileira, rememorando encontros com
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preciso ter a conscincia de que estas mobilizaes das foras de segurana pblica no nascem naquele perodo histrico, mas muito antes disto, levando-se em conta a hegemogia da Escola de Guerra dos EUA (National War College) na Guerra Fria e suas bases em toda a Amrica Latina. Disponvel em: <http://inverta.org/jornal/edicao-impressa/432/debate/ operacao-condor-uma-articulacao-multinacional-do-terror-das-ditaduras-militares-do-conesul-das-americas>. Acesso em: 19 mar. 2012. OSPINA, Hernando Calvo. Pinochet, la CIA y los terroristas cubanos. In www.rebelion.org, 23/08/2003. Revela o autor ainda que no incio de 1980, oficiais do exrcito e da marinha argentina chegaram Guatemala para dar treinamento de tcnica contra-insurrecional ao regime de Lucas Garcia, tudo ainda coordenado pela estrutura de poder criada pela Operao Condor. Juntamente com conselheiros do Chile e de Israel deram assistncia aos esquadres da morte guatemaltecos, originalmente criados pela CIA nos anos 60, estimando-se que cerca de 200 mil pessoas tenham sido mortas pelo exrcito guatemalteco durante a prolongada resistncia popular s ditaduras apoiadas pelos EUA naquele pas. Em agosto de 1981, o vice-diretor da CIA, Vernon Walters, providenciou um encontro na Cidade da Guatemala com o objetivo de consolidar uma fora anti-sandinista com treinamento na Argentina.
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interlocutores do coronel argelino Sulleiman Hoffman, assessor para assuntos internacionais do presidente argelino Houari Boumedienne, ocorridos no incio de 1976, revelou que Arraes advertiu para o fato: Havia uma deciso da linha dura de assassinar todos aqueles que tinham certa influncia em seus pases. Porque eles estariam prevendo um recuo do processo de militarizao. Mas, para recuar, precisariam aniquilar esses homens, que tinham influncia, para poder ter controle sobre o processo mais aberto.5 Sustenta o autor que Miguel Arraes foi orientado para avisar aos exilados brasileiros sobre esta situao, sendo que pouco tempo depois foram assassinados o senador Zelmar Michelini e o deputado Hctor Gutirrez Ruiz, ambos uruguaios (maio); o presidente deposto da Bolvia, o general Juan Jos Torres (junho); e o ex-embaixador do Chile nos EUA, Orlando Letelier (setembro). Registra ainda o autor que:
Jango, que permaneceu no Uruguai, morreria em dezembro de 1976, apenas quatro meses depois da morte do ex-presidente JK. J Carlos Lacerda morreria em maio de 1977, ano em que quase todo o Comit Central do PCB foi dizimado. Eu no posso dizer que Juscelino no morreu num acidente, que a morte de Goulart no foi natural, ou mesmo a de Carlos Lacerda. O que eu posso dizer que eles estavam condenados morte. A condenao estava feita e foi comunicada. Ento, eu no posso entender como trs homens importantes no Brasil, cada um sua maneira, morreram numa sucesso de meses, concluiu Arraes.6

interessante lembrar que Juscelino Kubitschek faleceu aps um acidente de carro, em 22 de agosto de 1976, na rodovia Presidente Dutra, sendo que o carro teria desgovernado, cruzado a pista de sentido contrrio e batido de frente com uma carreta Scania; o ex-presidente e seu motorista, Geraldo Ribeiro, tiveram morte instantnea. Segundo a percia, o acidente aconteceu porque um nibus da Viao Cometa teria encostado na traseira do Opala. O problema que nos dois laudos do acidente os peritos no incluram alguns detalhes, como fotos dos corpos de JK e do motorista, por recomendao de ordem superior, alm do que a polcia ouviu apenas nove dos trinta e trs passageiros do nibus.7 Da mesma forma, o ex-presidente Jango (Jasson de Oliveira Andrade), exilado no Uruguai aps o Golpe de Estado, e depois na Argentina, onde
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BARRETO, Tlio Velho. O golpe de 1964 e a Operao Condor. In http:// acertodecontas.blog.br/artigos/o-golpe-de-1964-e-a-operao-condor, acessado em 19/03/2012. Ver os textos coordenados pelo autor: A Nova Repblica Vises da Redemocratizao (CEPE, 2006), escrito em colaborao com os jornalistas Srgio Montenegro Filho e Paulo Srgio Scarpa. BARRETO, Tlio Velho. O golpe de 1964 e a Operao Condor. In http:// acertodecontas.blog.br/artigos/o-golpe-de-1964-e-a-operao-condor, acessado em 19/03/2012. Idem.
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morreu a 6 de dezembro de 1976, trs meses depois de JK, teve sua morte com causas suspeitas (infarto ou assinato). Em 1977, Carlos Lacerda, aps visita a uma Clnica para verificar um desconforto que sentia, de l saiu sem vida, mesmo com diagnstico de estar bem. Estes trs homens pblicos organizaram a conhecida Frente Ampla no ano de 1966, exatamente para ofertar oposio ao regime militar, por certo reunindo vrias informaes e dados sobre o que ocorria naqueles tempos sombrios, inclusive com a participao de instituies estrangeiras, dentre as quais a Operao Condor. Consta que apenas nos anos 1970 o nmero de mortos e "desaparecidos" polticos tenha chegado a aproximadamente 290 no Uruguai, 360 no Brasil, 3.100 no Chile, e impressionantes 30.000 na Argentina - a ditadura latino-americana que mais vtimas deixou em seu caminho. Estimativas menos conservadores do conta de que a Operao Condor teria chegado ao saldo total de 50 mil mortos, 30 mil desaparecidos e 400 mil presos.8 As pesquisas do jornalista Aluzio Palmar9 e da pesquisadora da PUCSP e mestre em Histria, Jussaramar da Silva, do conta de que no Brasil, de 1973 a 1988, a Usina de Itaipu foi um reduto de militares e policiais torturadores colaboradores da Operao Condor, isto a partir das Assessorias Especiais de Segurana e Informaes - AESIs, vinculadas Diviso de Segurana e Informaes (DSI), e subordinadas ao Servio Nacional de Informaes (SNI) brasileiro, que atuavam em instituies pblicas como universidades, autarquias e empresas estatais. Estas pesquisas revelam que a AESI instalada na Usina de Itaupu manteve comunicao constante com os servios de inteligncia brasileiro, uruguaio, paraguaio e, a partir de 1976, argentino. Tambm trabalhou diretamente em sequestros e assassinatos, torturando e matando suspeitos de atividades subversivas, sendo que no prprio canteiro de obras da usina operava um aparelho paralelo mantido pelo consrcio de construtoras Unicon, que realizava as aes mais secretas de tortura, assassinato e desaparecimento.10 Isto evidencia os tentculos que se organizaram para o exerccio da represso poltica violenta que se criou na Amrica Latina naqueles perodos de regimes militares, com ramificaes internacionais nos organismos pbli8

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Disponvel em: <http://noticias.terra.cl/mundo/latinoamerica/juez-abre-archivo-de-la-marinaparaguaya-a-investigadores-de-operacion-condor>. Acesso em: 21 mar. 2012. Hoje radicado no Paran e autor do livro Onde foi que vocs enterraram nossos mortos?. Diretor do importante site virtual <http://www.documentosrevelados.com.br/>. Disponvel em: <http://revistaforum.com.br/idelberavelar/2012/01/15/a-participacao-de-itaipuna-operacao-condor-durante-a-ditadura/>, acesso em: 21 mar. 2012.
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cos os mais variados (sem falar junto Sociedade Civil, como no caso da Operao Bandeirantes). Recentemente um juiz do Paraguay, Arnaldo Fleitas, abriu os arquivos da conhecida Armada Paraguaia a pesquisadores que buscam documentos sobre a Operao Condor, assim como outros crimes da ditadura do general Alfredo Stroessner, falecido em 1989. Nesta localidade da Armada Paraguaia foram encontrados os chamados arquivos do terror da polcia paraguaia, dentre os quais documentos da Operao Condor, e agora, com auxlio financeiro das Naes Unidas, poder-se- levar a cabo a anlise e classificao dos arquivos de forma mais cientfica e ordenada. 11 O inicio destas atividades contou com a presena do atual Ministro da Defesa, Catalino Royg, que ressaltou a predisposio do governo e das prprioas foras armadas para abrir ao pblico os arquivos militares, sendo que a Comisso da Verdade e Justia do Paraguai, em informe divulgado em agosto de 2008, deu conta de que aproximadamente 425 pessoas foram executadas ou desapareceram e quase 20.000 foram detidas nos quase 35 anos de ditadura de Stroessner. Veja-se que, recentemente, a Procuradoria Penal de Roma enviou ao Brasil pedido para que o Judicirio brasileiro julgue 12 militares e um policial civil envolvidos no desaparecimento de dois argentinos de origem italiana, sob o argumento de que eles estavam no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul, tendo desaparecido em 1980, supostamente vtimas de uma ao da Operao Condor. Na lista dos processados, esto autoridades j falecidas como o ex-presidente Joo Figueiredo e o general Octvio Medeiros, ex-chefe do Servio Nacional de Informaes (SNI). H tambm rus ainda vivos: Joo Leivas Job, ex-secretrio de Segurana do Rio Grande do Sul, o ex-chefe do Dops gacho, delegado Marco Aurlio da Silva Reis, coronel Carlos Alberto Ponzi e tila Rohrsetzer, ex-diretor da Diviso Central de Informaes.12 H certo consenso entre historiadores de que foi de grande importncia a formatao de inteligncia coordenada em nvel internacional dos regimes de exceo em especial no Cone Sul , o que deu mais mobilidade e eficincia aos regimes militares do perodo, controlando os movimentos de agentes polticos da resistncia at o ponto da extino de vrios deles. Serra Padrs chega a afirmar que:
La coordinacin represiva fue ms que obtener libertad de accin en territorio vecino; consisti en algo ms complejo, como la definicin de directrices comunes, el uso simultaneo de in-

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12

Disponvel em: <http://noticias.terra.cl/mundo/latinoamerica/juez-abre-archivo-de-la-marinaparaguaya-a-investigadores-de-operacion-condor>, acesso em 21 mar. 2012. Disponvel em: <http://colunas.revistaepoca.globo.com/felipepatury/2012/03/19/italia-querque-brasil-julgue-acusados-por-desaparecimentos-na-ditadura/>, acesso em 21 mar. 2012.
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formacin, la creacin de unidades de actuacin conjunta, se definieron elementos de ligacin y la utilizacin de centros clandestinos de detencin y la creacin de un clima de impunidad y de miedo en toda la regin.13

Recentemente, em entrevista ao jornal eletrnico Carta Maior, o compositor e cantor Toquinho lembrou o episdio ocorrido na madrugada do dia 18 de maro de 1976, em Buenos Aires, quando o msico brasileiro Francisco Tenrio Cerqueira Jnior saiu do Hotel Normandie, deixando um bilhete colado na porta do quarto de um dos colegas: Vou sair pra comprar cigarro e um remdio. Volto Logo. No voltou mais. Na sequencia destes acontecimentos, Vincius de Morais, Toquinho e alguns amigos, entre eles Ferreira Gullar, exilado em Buenos Aires, se mobilizaram para procur-lo em hospitais e delegacias, alm de terem buscado ajuda na Embaixada do Brasil. Foi preciso aguardar dez (10) anos para que, em 1986, o argentino Claudio Vallejos, ex-membro (e torturador) do Servio de Informao Naval argentino falasse sobre o destino de Tenrio em entrevista concedida revista Senhor (n 270). Sustentou que, abordado por agentes da represso de uma ditadura que estava prestes a ser instaurada, o pianista foi confundido com ativista poltico e colocado em um Ford Falcon verde enquanto caminhava a poucos metros do hotel Normandie. Segundo Vallejos, Tenrio foi levado para a ESMA (Escola de Mecnica da Armada) e apanhou tanto que, quando se deram conta de que ele no era um militante, j no havia mais jeito. Estava to machucado, que s restou aos repressores a opo de matlo. Aps sesses de tortura, o tiro fatal foi disparado por Alfredo Astiz, no poro da parte antiga da ESMA.14 H verses de que este crime fora fruto j da cooperao entre a Escola Naval Argentina -ESMA e os organismos repressivos brasileiros (prolongada at o ano de 1982), coordenada pela Operao Condor, pois, conforme a historiadora Janana Teles, h duas notas oficiais de agncias de segurana argentinas, dos dias 20 e 25 de maro de 1976 (teriam sido apresentadas perante a Justia argentina), enviadas Embaixada do Brasil, assinadas por Jorge
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14

PADRS, Enrique Serra. El vuelo del Condor em la frotera urugayo-brasilea: la conexin repressiva internacional y el operativo zapatos rotos. In Revista Estdios Histricos CDHRP. N1, mayo de 2008, p.02. D conta o autor de que no seqestro de Lilin Celiberti e Universindo Rodrguez Diaz, ambos vinculados ao Partido por la Victoria del Pueblo PVP, houve profunda cooperao entre os militares uruguaios e argentinos, eis que: un mes antes del secuestro, el coronel Calixto de Armas, jefe del Departamento II del Estado Mayor del Ejrcito uruguayo, contacto el general Paulo de Campos Paiva, jefe del Estado Mayor del III Ejrcito brasileo, con sede en Porto Alegre, informndole de la necesidad de la accin y solicitando su colaboracin. El general Paiva recibi la anuncia de la inteligencia militar, en Brasilia, para concretar la operacin. (p.06). Disponvel em: <http://cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id= 19897>, acesso em 30 abr. 2012.
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"Tigre" Acosta, que fazem referncia deteno e posterior morte do pianista.15 Em matria realizada por Dario Pignotii, em 17/11/2011, este refere que nos arquivos da inteligncia brasileira h relatrios sobre as atividades do escritor Juan Gelman em Roma, e sobre uma viagem que supostamente realizou Madri na data de 17/06/1978 - por conta de relaes e auxlio direto ao movimento peronista montonero, lembrando ainda que importantes figuras deste movimento argentino, tal qual Horacio Campliglia (guerrilheiro desaparecido em maro de 1980, por agentes argentinos e brasileiros, no aeroporto do Galeo, no Rio de Janeiro, posteriormente levado para o calabouo do Campo de Mayo), foram seqestrados no Brasil com plena cooperao entre os pases governados por militares.16 Refere ainda a matria que17: (a) provvel que algumas das primeiras aes terroristas binacionais tenham ocorrido em Buenos Aires, em 1970 e 1971, quando, em duas operaes coordenadas com o Brasil, foram seqestrados, primeiro, o ex-coronel nacionalista Jefferson Cardim e, mais tarde, o guerrilheiro Edmur Pricles Camargo, at hoje desaparecido. Segundo um telegrama de Buenos Aires em 1971, obtido pelo Pgina 12, no Arquivo Nacional, a captura de Pricles Camargo foi monitorada pela Embaixada brasileira, cujo titular era Antonio Francisco Azeredo da Silveira. (b) No Arquivo do Terror paraguaio estava guardado um telegrama enviado do Brasil falando sobre a coordenao com a Argentina de seqestros em 1980, isso foi descoberto por Stella Calloni, autora de um grande trabalho sobre a operao Condor; (c) No dossi do Exrcito brasileiro tambm existem detalhes sobre as tarefas dos exilados argentinos no Mxico para conseguir o exlio do expresidente Hctor Cmpora, recluso em Buenos Aires, assim como dados sobre um encontro em Beirute, no dia 21 de junho de 1978, entre chefes do

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Idem. De forma mais explcita, o artigo de TELES, Janana. Operao Condor - Uma Articulao Multinacional do Terror das Ditaduras Militares do Cone Sul das Amricas, publicado em <http://inverta.org/jornal/edicao-impressa/432/debate/operacao-condor-uma-articulacaomultinacional-do-terror-das-ditaduras-militares-do-cone-sul-das-americas>, acesso em 30/04/ 2012, revela que o sinal verde para a eliminao de Tenorinho foi dado pelo SNI, ou seja, por um oficial do Exrcito Brasileiro e pelo ento Secretrio da Embaixada do Brasil, em Buenos Aires, Srgio Cortes, filho do general Menezes Cortes e que, logo depois, foi transferido para servir na Embaixada Brasileira na Austrlia. In PIGNOTII, Dario. Ditadura brasileira foi crebro da represso na Amrica Latina. Disponvel em: <http://groups.google.com/group/disciplinappgenrique/browse_thread/thread/ 106d359e718d976a/dc501f6580b5e7ae#dc501f6580b5e7ae>, acesso em 30 abr. 2012. Todas estas informaes foram extradas do stio referido na nota anterior.
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Exrcito Peronista Montoneros com os servios especializados da resistncia palestina; (d) Outras comunicaes reservadas, estas procedentes da embaixada em Roma, falam das atividades desenvolvidas por religiosos brasileiros perante organismos internacionais de direitos humanos, operaes que contavam com o aval da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, no seio da qual houve cardiais como Paulo Evaristo Arns que acolheu refugiados argentinos em So Paulo18; (e) H ainda nota "confidencial", gerada pelo Servio Nacional de Informaes (SNI) e o Ministrio do Exrcito brasileiros, abordando a presena "de terroristas do ERP e Montoneros no Brasil", e divagando sobre os motivos da "infiltrao" argentina, ordenando, por fim, aos membros das foras armadas e da polcia, que intensificassem os esforos para captur-los; (f) Em outro documento de 4 de abril de 1978, o SNI brasileiro indica que os Montoneros "voltariam a intensificar suas operaes (na Argentina) durante a realizao da Copa do Mundo, buscando afetar entidades governamentais e interferir nas estaes de rdio e televiso"; (g) O balano provisrio surgido da leitura de centenas de telegramas e informes reservados que o aparato repressivo dos ditadores, particularmente de Ernesto Geisel (que governou entre 1974 e 1979), e Joo Baptista Figueiredo (1979-1985), tipificava a guerrilha argentina como uma ameaa "segurana nacional" brasileira (tal como comparece textualmente em algumas mensagens). As estratgias de espionar, informar, capturar e, eventualmente, eliminar estrangeiros no Brasil e compatriotas no exterior, foram aplicadas sistematicamente pelo aparato militar-diplomtico montado pouco depois do golpe contra o presidente Joo Goulart em 1964, sustenta Martn Almada,

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Afirma a matria ainda que: se pode observar nas notas elaboradas pelos diplomatas e agentes da Operao Condor brasileira uma preocupao recorrente com os religiosos ligados Teologia da Libertao, tanto pelas presses que esta realizava no Vaticano quanto pelo suposto "financiamento internacional" que receberiam as comunidades eclesisticas radicadas em zonas rurais onde atuava a guerrilha do Partido Comunista de Brasil. A obsesso sobre os efeitos "subversivos" dos padres "terceiro-mundistas" reaparece em uma ficha onde est escrito que os "Montoneros so a nica organizao guerrilheira que tm em seu seio, de forma oficial, sacerdotes com hierarquia de capelo". Mais adiante o mesmo texto, por momentos apagado, traz informaes do padre argentino Jorge Adur, que ostentava "o grau de capito do Exrcito Montonero organizao que em julho de 78 enviou uma notificao ao Vaticano sobre sua designao". O relatrio, com carimbo do Exrcito brasileiro e supostamente escrito pelos servios argentinos, est datado em setembro de 1978, quase dois anos antes da desapario de Adur, ocorrida em junho de 1980, pouco depois de ter sido visto no estado do Rio Grande do Sul para onde viajara para apresentar denncias diante da comitiva do papa Joo Paulo II.
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descobridor dos Arquivos do Terror no Paraguay, o maior acervo de documentos da Operao Condor.19 Estes arquivos, descobertos em 22/12/2002, atualmente se encontram no Centro de Documentao dos Direitos Humanos do Poder Judicial da Repblica Paraguaia. No stio virtual do Almada consta que ele prprio fora vtima da Operao Condor, pois:
De 1972 a 1974, el Gobierno Argentino le otorg una beca en la Universidad Nacional de La Plata, gradundose con el ttulo de Doctor en Ciencias de la Educacin, siendo el primer paraguayo con ese diploma. Su tesis doctoral, Paraguay: Educacin y Dependencia, fue enviada por la Polica argentina a la Polica paraguaya en el marco del Operativo Cndor (intercambio de informacin y de prisioneros polticos en el Cono Sur). La Polica Poltica del rgimen militar clasific la obra como subversiva y a su autor como terrorista intelectual, este constituy otro factor que motiv su persecucin poltica.20

H registros de que outro local de grande movimentao de torturas e mortes, na Argentina, foi o de Automotores Orletti, situado no centro da capital Buenos Aires. Ali se realizava um trabalho de conexo entre os exrcitos da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, conhecido como Vesbio, no Distrito de Matanzas, Provncia de Buenos Aires. Grande parte da operosidade do plano de extermnio efetuava-se neste centro, de onde os presos eram transportados s bases de Palomar e Morn para serem lanados no Oceano Atlntico.21 Como explica Almada, a partir dos anos 80 entrou em ao uma nova fase da Operao Condor que, entre outras tarefas, deu cobertura a vrias pessoas procuradas pelos organismos de segurana pblica de pases latino americanos, razo pela qual muitos repressores fugiram para o Brasil e para o Paraguai no mesmo perodo, alguns alegando serem perseguidos polticos da democracia. A recompilao de uma dezena de comunicados secretos gerados pela Embaixada do Brasil em Buenos Aires entre 1975 e 1978, ilustra so19 20

21

Idem. Disponvel em: <http://www.martinalmada.org/>, acesso em 30 abr. 2012. A documentao encontrada evidencia que na vigncia da Operao Condor foram cometidos os assassinatos do ex-ministro chileno Orlando Letelier, assassinado nos Estados Unidos; do ex-presidente da Bolvia, general Juan Jos Torres (1970-1971), assassinado na Argentina; dos polticos uruguaios Zelmar Michelini e Hctor Gutirrez Ruiz, assim como doutor Agustn Goybur, dirigente do Movimento Popular Colorado, do Paraguai, e de vrios ativistas polticos chilenos, argentinos, paraguaios e brasileiros. Disponvel em: <http://inverta.org/jornal/edicao-impressa/432/debate/operacao-condor-umaarticulacao-multinacional-do-terror-das-ditaduras-militares-do-cone-sul-das-americas>, citado. O texto lembra que, no Brasil, o local de embarque para o lanamento ao mar de presos vindos de vrios centros de tortura de So Paulo e Rio de Janeiro - os chamados vos da morte - era Base Area do Galeo, situada ao lado do hoje Aeroporto Internacional Antnio Carlos Jobim, sob a chefia do brigadeiro Joo Paulo Moreira Burnier.
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bre os contatos com os altos comandos militares em que se exibem coincidncias na necessidade de atuar conjuntamente contra a subverso.22 Estas formas de aes repressivas tinham de ganhar uniformidade e eficincia maiores para o desiderato perseguido pelos regimes militares, razo pela qual se fazia necessria a articulao no Cone Sul da inteligncia, tticas e estratgias dos regimes militares entre si lembre-se que, em 1976, de 21 pases da Amrica Latina, 14 tinham governos militares. Mas ento, possvel estabelecer algum tipo de responsabilidade internacional do Estado e de forma solidria com outros Estados por atos consertados de perseguio, sequestro, tortura, desaparecimento e morte de pessoas por motivaes polticas? o que passo a apreciar.

3. H UMA RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL E SOLIDRIA DOS ESTADOS ENVOLVIDOS EM ATOS DE VIOLAO DE DIREITOS HUMANOS EM PERODOS DE REGIME MILITAR?
H registros de que desde 1949 a Organizao das Naes Unidas ONU, atravs da sua Comisso de Direito Internacional CDI, vem tentando regulamentar a responsabilidade internacional por fatos ilcitos dos sujeitos internacionais Estados e Organizaes.23 Consta do Informe da Comisso de Direito Internacional referente aos trabalhos realizados no 48 perodo de de sesses, de 06 de maio a 26 de juho de 1996, Suplemento 10(A/51/10), pg.130:
51. Em su primer perodo de sesiones, em 1949, la Comisin eligi la resposanilidad de los Estados entre los temas que, a su juicio, eran idneos para la codificacin. Em respuesta a la resolucin 799 (VIII) de la Asamblea General de 8 de deciembre de 1953, em la que se peda a la Comisin que precediera, tan pronto como l considerara oportuno a la codificacin de los principios del derecho internacional que rigen la responsabilidad de los Estados, la Comisin, em su sptimo perodo de sesiones, em 1955, decidi iniciar el estudio de la responsabilidad de los Estados y nombr. a F. V. Garca Amador Relator especial del tema. Em los seis perodos de sesiones siguientes de la Comisin, de 1956 a 1961, el Relator Especial present seis informes sucesivos que trataban em conjunto de la cuestin de 1a responsabilidad por daos a ls personas o los bienes de los extranjeros 174/.
22 23

Disponvel em: <http://www.martinalmada.org/>, acesso em 30 abr. 2012. Conforme excelente trabalho de ESPADA, Cesreo Gutirrez. La responsabilidad internacional de Estados y Organizaciones. Madrid: Diego Martins Editor, 2011.
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52. La Comisin, em su 14 perodo de sesiones, em 1962, cre um Subcomisin encargada de preparar um informe preliminar com sugenencias sobre el mbito y enfoque del futuro estdio 175/. 53. Em su 15 perodo de sesiones em 1963, La Comisin, trs Haber aprobado por unanimidad el informe de la Subcomisin nombr al Sr. Ago Relator Especial del tema. 54. La Comisin, de su 21 (1969) a su 31 (1979) perodos de sesiones recebi ocho informes del Relator Especial 176/.

Em 1996 a CDI estruturou um projeto ONU que tratava exatamente da responsabilidade dos Estados e Organizaes por fatos e atos ilcitos, da relatoria do Prof. Dr. James Crawford, resultando da somente em agosto de 2000 um conjunto de normas apresentado Sexta Comisso da Assemblia Geral da ONU, os quais foram incorporados pela Resoluo/ONU n56/ 83, de 28/01/2002, no seu 56 perodo de sesses. Pelos termos desta Resoluo, em seu art.2, somente h fato internacionalmente ilcito do Estado quando ocorre, por parte deste e atravs de seus agentes, ao ou omisso atibuvel segundo o Direito Internacional (e no segundo o Direito Interno de cada qual), constituindo violao de obrigao internacional correspondente. Veja-se que se considera rgo do Estado para tal enquadramento toda a pessoa fsica ou jurdica que tenha esta condio segundo o direito interno deste Estado, no importando as funes que exera (legislativas, judicirias, executivas, ou de outra ndole), e tampouco a sua posio na estrutura organizacional do ente pblico (art.4).24 no art.6 que se vai encontar dispositivo que pode eventualmente configurar as responsabilidades consorciadas de Estados no mbito do tema que proponho aqui debater: Se considerar hecho del Estado segn el derecho internacional el comportamiento de un rgano puesto a su disposicin por otro Estado, siempre que ese rgano acte en el ejercicio de atribuciones del poder pblico del Estado a cuya disposicin se encuentra. O conceito de rgo aqui j fora estabelecido pelo art.4, portanto, alcanando os agentes que desempenham funes por ordem do Estado, haja vista que so inmeras as situaes que se colocam como possveis de tal cooperao, tanto envolvendo o exerccio regular de competncias e atribuies, como as condizentes com abuso de autoridade ou desvio de finalidade, como bem posto pelo art.7: El comportamiento de un rgano del Estado o
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Diz ainda o art.5 que: Se considerar hecho del Estado segn el derecho internacional el comportamiento de una persona o entidad que no sea rgano del Estado segn el artculo 4, pero est facultada por el derecho de ese Estado para ejercer atribuciones del poder pblico, siempre que, en el caso de que se trate, la persona o entidad acte en esa capacidad.
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de una persona o entidad facultada para ejercer atribuciones del poder pblico se considerar hecho del Estado segn el derecho internacional si tal rgano, persona o entidad acta en esa condicin, aunque se exceda em su conpetencia o contravenga sus intrucciones. Da mesma forma se reconhece o fato ilcito internacional quando o comportamento de pessoa ou grupo de pessoas, mesmo sem ter vnculos institucionais com o Estado, encontra-se de fato sob instrues, direo ou controle deste art.8.25 verdade que disps a normativa no sentido de que um fato ilcito internacional s pode assim ser considerado se existir a obrigao internacional que vincule o Estado no momento em que se produziu o fato (art.13), todavia, a violao desta obrigao que tenha carter contnuo (sequestro e desaparecimento de pessoas, por exemplo), estende-se durante todo o perodo no qual tal fato persiste, e se mantm desconforme obrigao correspondente; da mesma forma que a violao de obrigao internacional em virtude da qual o Estado deveria prevenir tem lugar quando se produz o acontecimento e se estende durante todo o perodo no qual ele continua a ser desconforme obrigao art.14. No caso da Operao Condor, tem-se o que se poderia nominar de aes consorciadas ou compostas de vrios Estados e seus agentes, violadoras de Direitos Humanos e Fundamentais, tanto de ordem interna como internacional, enquadrando-se de igual sorte no que dispe o art.15, desta Resoluo, quando asserta que:
1. La violacin por el Estado de una obligacin internacional mediante una serie de acciones u omisiones, definida en su conjunto como ilcita, tiene lugar cuando se produce la accin u omisin que, tomada con las dems acciones u omisiones, es suficiente para constituir el hecho ilcito. 2. En tal caso, la violacin se extiende durante todo el perodo que comienza com la primera de las acciones u omisiones de la serie y se prolonga mientras esas acciones u omisiones se repiten y se mantiene su falta de conformidad con la obligacin internacional.

Esta situao to presente na ordem internacional que o art.16, da normativa analisada, reconhece expressamente a possibilidade de existir ajuda ou assistncia na realizao de fato ilcito de direito internacional, justamente quando se efetiva a colobarao de um Estado com outro sempre

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Ainda mais, pelos termos do art.9: Se considerar hecho del Estado segn el derecho internacional el comportamiento de una persona o de un grupo de personas si esa persona o esse grupo de personas ejerce de hecho atribuciones del poder pblico en ausencia o em defecto de las autoridades oficiales y en circunstancias tales que requieren el ejercicio de esas atribuciones.
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atravs de seus agentes, devendo responder cada Estado pela dano que causou26:
1) El artculo 16 trata del caso em que um Estado presta ayuda o asistencia a outro Estado a fin de facilitar la comisin por este ltimo de um hecho internacionalmente iltico. Estos casos se dan cuando um Estado presta voluntariamente asistencia o ayuda a outro Estado em la comisin de um hecho que viola ls obligaciones internacionales del ltimo Estado, por ejemplo, proporcionndole a sabiendas um elemento esencial o financiando la actividad de que se trate. Otros ejemplos seran proporcionar los mdios de cerrar uma via navegable internacional, facilitar el secuestro de personas em territrio extranjeto o ajudar em la destruccin de bienes pertencentes a nacionales de um tercer pas. Em cada caso el Estado primariamente responsable es el Estado que l comete y el Estado que presta asistencia solo tiene uma funcin de apoyo. De ah que em el artculo 16 se emplee la expressin por este ltimo, que hace uma distincin entre el caso del Estado que presta ayuda o asistencia y el de los Estados que son coautores o coparticipes em la comisin de um hecho internacionalmente ilcito. Segn el articulo 16, no debe confundirse la ayuda o asistencia que presta um Estado com la responsabilidad del Estado que comete el hecho. Em tales casos el Estado que presta asistencia solo ser responsable em la medida em que su propio comportamiento haya causado el hecho internacionalmente iltico o contribuido a sua comisin. As, cuando el hecho internacionalmente iltico habria ocorrido manifiestamente en cualquer caso, la responsabilidad del Estado que preta asistencia no incluir la obligacin de indemnizacin por el hecho en si.

Mas quais so as responsabilidades do Estado ou dos Estados que atuam cooperativamente concreo do(s) fato(s) ilcito(s) pelos termos desta Resoluo? Diz o art.30, e seguintes, que deve o Estado por fim aos fatos ilcitos cometidos, oferecer segurana e garantias adequadas de no repetio dos mesmos, reparar integralmente os prejuzos materiais e imateriais , pela via da restituio, indenizao e satisfao27, causados pelo fato, no poden26

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In Informe de la Comisin de Derecho Internacional, 53 Perodo de Sesiones, 2001, p.153, fazendo um comentrio ao art.16. Assim dispe a normativa: Artculo 35. Restitucin. El Estado responsable de un hecho internacionalmente ilcito est obligado a la restitucin, es decir, a restablecer la situacin que exista antes de la comisin del hecho ilcito, siempre que y en la medida en que esa restitucin: a) No sea materialmente imposible; b) No entrae una carga totalmente desproporcionada con relacin al beneficio que derivara de la restitucin en vez de la indemnizacin. Artculo 36 Indemnizacin. 1. El Estado responsable de un hecho internacionalmente ilcito est obligado a indemnizar el dao causado por ese hecho en la medida en que dicho dao no sea reparado por la restitucin. 2. La indemnizacin cubrir todo dao susceptible de evaluacin
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do invocar as disposies de seu direito interno como justificativa de descumprimento das obrigaes que lhe incubem em face do disposto da Resoluo, e mais, Las obligaciones del Estado responsable enunciadas en la presente parte pueden existir con relacin a otro Estado, a varios Estados o a la comunidad internacional em su conjunto, segn sena, em particular, la naturaleza y el contenido de la obligacin internacional violada y ls circunstancias de la violacin.28 Mesmo os Estados no lesionados diretamente por fatos ilcitos internacionais praticados por outros Estados tm direito de invocar a responsabilidade destes nas condies do art.48 -, podendo reclamar do(s) responsvel(eis) a cessao do fato ilcito denunciado e as medidas de segurana e garantias de no repetio, bem como o cumprimento da obrigao de reparao aos atingidos por tais atos. O comentrio de Edith Brown muito interessante:
The most interesting and presumably still controversial part of Article 48 is subparagraph (1)(b), which covers breaches of obligations owed to the international community as a whole. Here the Commission draws upon the International Court of Justices famous dictum in Barcelona Traction that there is a distinction between obligations owed to particular states and those owed to the international community as a whole and that as regards the latter, all States can be held to have a legal interest in their protection. Although the Court referred to these as obligations erga omnes, the Commission eschews this term on the grounds that it has sometimes been confused with obligations owed to all parties to a treaty. Article 48 essentially reverses the Courts position in the South West Africa cases, where the ICJ declined to recognize the standing of Ethiopia and Liberia to seek a declaration on the illegality of South Africas actions in South West Africa (now Namibia). It permits states to raise claims regarding obligations owed to the community as a whole. This category of obligations is likely to grow, especially
financiera, incluido el lucro cesante en la medida en que ste sea comprobado. Artculo 37. Satisfaccin. 1. El Estado responsable de un hecho internacionalmente ilcito est obligado a dar satisfaccin por el perjuicio causado por ese hecho en la medida en que esse perjuicio no pueda ser reparado mediante restitucin o indemnizacin. 2. La satisfaccin puede consistir en un reconocimiento de la violacin, uma expresin de pesar, una disculpa formal o cualquier otra modalidad adecuada. 3. La satisfaccin no ser desproporcionada con relacin al perjuicio y no podr adoptar una forma humillante para el Estado responsable. Grifos meus. Art.33. Grifo meu. Ver o texto de VZQUEZ, Roxana de Jess valos. Responsabilidad del Estado por hecho internacionalmente ilcito. Coleo Breviarios jurdicos, n46. Mxico: Porra, 2007. Neste texto, a autora lembra que a Resoluo n95, da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 11/12/1946, j fazia referncia no trata desta matria aos chamados Princpios de Nuremberg, codificados pela Comisso de Direito Internacional, em 29/07/1950. Infelizmente, depois do final do tribunal de NUREMBERG, em outubro de 1946, at o inicio do processo pelos crimes de guerra da antiga Yugoslvia, em 1993, no houve mais atividades acionadas pelo D. Penal Internacional.
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in human rights and environmental protection. In the Barcelona Traction case, the Court enunciated a handful of such obligations: acts of aggression, genocide, slavery, and racial discrimination.29

Resta claro, pois, que no Direito Internacional contemporneo no qual existem normas bilaterais, multilaterais, dispositivas e imperativas , a obrigao de reparar nascente para um Estado ou Organizao que cometeu o chamado fato ilcito internacional pode surgir da reclamao de outro sujeito internacional, assim como da comunidade internacional em seu conjunto, a despeito de que, em tese, em matria de responsabilidade internacional, os comportamentos de particulares ou entidades no pode ser atribuvel ao Estado, mas to somente aqueles operados por seus rgos que tenham atuado sob sua direo ou controle, ou ainda por terceiros instigados por estes rgos. Todavia, antes disto, preciso que o Estado demande a resposta devida pelas vias formais, diretamente ao(s) violador(es), informando que pretende adotar as contramedidas caso restem infrutferas as possibilidades de negociao e conciliao do ocorrido. E mais, considerando que tais medidas tm carter temporal definido enquanto durarem os atos internacionalmente ilcitos, ou seus efeitos, ou a ausncia de reparao -, devero ser suspensas quando seus fatos geradores no mais existirem, ou quando a controvrsia haja se submetido a um tribunal internacional.30 H que se contar, ainda, com a tradicional posio das Cortes Internacionais sobre a compreenso de que somente pode se exercer em regra e em tese a proteo diplomtica dos Direitos de que estou falando quando o violado (ou quem o represente) tenha esgotado todos os recursos internos do seu Estado de origem, a despeito de que tal regra possa se flexibilizar, ou at no ser aplicada nas situaes, dentre outras, em que: (a) inexistam meios e
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30

BROWN, Edith Weiss. Invoking State responsibility in the twenty-first century. In Report of the International Law Commission on the Work of Its Fifty-third Session, 56th Sess., Sup. No. 10, at 43, UN Doc. A/56/10, 2001, p.12. Diz ainda a autora que: The inclusion of the new Article 48(1)(b) was not accepted without controversy in the Commission. One member wanted to delete the article entirely because it was not a core issue of state responsibility. Apesar disto, o artigo 48(2) provides that any state that is entitled to invoke the responsibility of another state may ask not only for the cessation of the act and assurances that it will not recur, but also for reparation of the interest of the injured state or of the beneficiaries of the obligation that has been breached. Ver tambm o texto de Ver o texto de CRAWFORD, James R. Responsibility to the International Community as a Whole. In Global Legal Studies Journal, vol.303, n320/ 2001, p.08. Ver o texto de CRAWFORD, James. Los artculos de la Comisin de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad Internacional del Estado: Introduccin, texto y comentarios. Madrid: Dykinson, 2004. Lembra o autor que estas contramedidas no podem afetar determinadas obrigaes, tais como: (a) obrigao de abster-se de recorrer ameaa de uso da fora, tal como anunciada na Carta das Naes Unidas; (b) as obrigaes estabelecidas proteo dos Direitos Humanos e Fundamentais; (c) as obrigaes de carter humanitrio que probem represlias; (d) em carter geral, todas as obrigaes que emanam de normas do ius cogens.
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formas razoveis de recursos internos que prevejam uma reparao efetiva, ou que no ofeream nenhuma opo razovel de obt-la; (b) que o Estado demandado renuncie a este requisito de forma expressa ou tcita.31 Para alm disto, h a advertncia que faz:
El artculo 8 del Proyecto sobre Responsabilidad del Estado, en lo relativo al comportamiento de personas o grupos de personas que actan bajo el control de un Estado, codifica una norma de atribucin de carcter consuetudinario. La interpretacin del alcance de la nocin de control, en el contexto de la fragmentacin del DI y las dificultades derivadas de su diversificacin y expansin, gener un tipo de conflicto normativo: el de la relacin entre la ley general y una interpretacin particular de la normativa general (CDI, 2006, 32). El tema cuenta con una importante base de anlisis a partir de los asuntos sometidos a la Corte Internacional de Justicia (CIJ, Personal Diplomtico y Consular de los Estados Unidos en Tehern, 1980; las Actividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua, 1986 y la Aplicacin de la Convencin para la Prevencin y la Sancin del crimen de Genocidio, 2007) y del Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia (TPIY, el asunto Prosecutor c. Tadic, de 1999). La jurisprudencia determin como criterios de atribucin de RI: orden concreta, encargo especfico, control efectivo e instrucciones especficas.32

O problema que o critrio do controle efetivo implica a atribuio ao Estado de responsabilidade nos casos onde no h uma ordem concreta, cabendo diferentes graus de sujeio a ele, o que gera mltiplas possibilidades de atribuio de sentido a este controle, e profundas controvrsias hermenuticas. Veja-se que a Resoluo n2625 (XXV), da Assemblia Geral das Naes Unidas, de 24/10/1970, tratando da Declarao relativa aos princpios de Direito Internacional referentes s relaes de amizade e cooperao entre os Estados, conforme a Carta das Naes Unidas, em seus pargrafos 8 e 9, estabeleceu o dever do Estado de abster-se de organizar ou fomentar a organizao de foras irregulares ou de bandos armados, includos mercenrios, para fazer incurses em territrio de outro Estado, bem como abster-se de
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32

A doutrina que trata do tema tambm conservadora e deficitria. Ver o texto de KLABBERS, Jan. An introduction to International Institutional Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. De igual sorte os textos de: CRAWFORD, James. Los artculos de la Comisin de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad Internacional del Estado: Introduccin, texto y comentarios. Madrid: Dykinson, 2004; AIZENSTATD Leistenschneider & NAJMAN Alexander. La responsabilidad internacional de los Estados por actos ilcitos, crmenes internacionales y daos transfronterizos. Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Vol.12, 2012. MORENO FERNANDEZ, Augusto. La atribucin al Estado de Responsabilidad Internacional por los hechos ilcitos de los particulares e intentos de flexibilizacin. In REEI, 2006. Disponvel em: <http://www.reei.org/reei%2012/articulos12.htm>, p.08, acesso em 08 maio 2012.
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organizar, instigar, ajudar ou participar em atos de guerra civil, ou em atos de terrorismo em outro Estado, ou ainda de consentir com atividades organizadas dentro de seu territrio, quando estes impliquem recorrer ameaa e uso da fora. Da que o Relator para estes assuntos das Naes Unidas, Roberto Ago, em um de seus informes atinentes responsabilidade do Estado por atos de terceiros, teve oportunidade de registrar que, pelos termos da proposta do art.8, acima referido, restaria configurada quando os atos de terceiros ocorressem com qualquer tipo de participao do Estado omissivas e comissivas. No ponto, Ago lembra o caso Eichmann, que envolveu Israel e Argentina:
Despus de la segunda guerra mundial, en 1960, Adolf Eichmann, sbdito alemn activamente buscado por crmenes de guerra, fue encontrado en la noche del 11 al 12 de mayo por un grupo de nacionales israeles en un suburbio de Buenos Aires en donde Eichmann se haba refugiado despus de haber vivido sucesivamente en diversos pases. Secuestrado por estas personas, fue transportado el 25 de mayo a Israel para ser juzgado. El Gobierno israel, tanto em su correspondencia diplomtica con el Gobierno argentino como ms tarde ante el Consejo de Seguridad, ante el que haba recurrido la Argentina, afirm que el secuestro era obra de un grupo de voluntarios que haban actuado espontneamente sin que el Gobierno israel estuviese informado de ello. No obstante, expres su pesar en el caso de que el grupo de voluntarios hubiese infringido las leyes argentinas o atentado contra la soberana argentina. En cambio, el Gobierno argentino vea en esta misma expresin de pesar el reconocimiento, por parte del Gobierno israel, de su responsabilidad. Segn su tesis, la operacin la haban llevado en realidad emisarios secretos del Gobierno israel y, aun admitiendo la idea de que los voluntarios hubiesen actuado sin saberlo el Gobierno israel, de todas formas era patente que este ltimo haba aprobado seguidamente el hecho consumado en menoscabo de la soberana argentina y se haba solidarizado con sus autores.33

No se podem esquecer as experincias ocorridas em alguns pases europeus envolvendo a internacionalizao da apurao de responsabilidades pelos atos sob comento, em especial a espanhola a partir de 2005, quando processa estrangeiros por violao de Direitos Fundamentais no estrangeiro -

33

In Anuario de Derecho Internacional, publicado pela Comisin de Derecho Internacional, 1971, V.2, A/CN.4/246, p.49. Ver nesta direo o trabalho de BARBOZA, Juan. Temas Recientes de la Comisin de Derecho Internacional. Buenos Aires: CARI, 2007, lembrando as atividades militares e paramilitares evolvendo Nicargua e os EUA, conforme o CIJ, recueil 1986; e na aplicao da conveno sobre a preveno e represso de crimes de genoccio, envolvendo a Bsnia y Herzegovina x Servia, CIJ, recueil 2007.
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caso Pinochet; na Blgica tambm houve vrios processos de ditadores africanos.

4. CONCLUSO
Por tais argumentos, em tese, dessume-se que todo o Estado que tenha proporcionado instrues concretas ou haja exercido o controle sobre determinado grupo de pessoas no cometimento de atos ilcitos internacionais, deve ser responsabilizado de forma solidria com todos os envolvidos, impondo-se a anlise particular das relaes entre os atos levados a efeito e as instrues ou participao estatais indutoras destes, haja vista que os conceitos de instruo, direo e controle descritos no art.8, so disjuntivos, ou seja, basta que se prove que um deles ocorreu com nexo causal do resultado ilcito. Todavia, agora em 2007, em meu juzo de forma equivocada, a Corte Internacional de Justia, se pronunciou sobre a matria, confirmando o entendimento de que o Estado responsvel somente pelos comportamentos que seus agentes desenvolvem, pois o comportamento de particulares ser atribudo ao Estado quando se verifique o chamado teste do controle efetivo deste Estado sobre dito comportamento.34 H muito ainda o que discutir.

REFERNCIAS
ANUARIO DE DERECHO INTERNACIONAL, publicado pela Comisin de Derecho Internacional, ILC, 1971 V.2, A/CN.4/246. AIZENSTATD Leistenschneider & NAJMAN Alexander. La responsabilidad internacional de los Estados por actos ilcitos, crmenes internacionales y daos transfronterizos. Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Vol.12, 2012. BARBOZA, Juan. Temas Recientes de Internacional. Buenos Aires: CARI, 2007. la Comisin de Derecho

BARRETO, Tlio Velho. O golpe de 1964 e a Operao Condor. Disponvel em: <http://acertodecontas.blog.br/artigos/o-golpe-de-1964-e-a-operaocondor>. Acesso em: 19 mar. 2012.

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Ver o texto Corte Internacional de Justicia, Aplicacin de la Convencin sobre la prevencin y la represin del Crimen de Genocidio (Bosnia y Herzegovina c. Serbia), Recueil 2007 (disponvel em www.icj-cij.org). Na mesma direo ver Corte Internacional de Justicia, Actividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua, (Nicaragua c. Estados Unidos), Recueil 1986, (disponvel em www.icj-.-cij.org).
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BROWN, Edith Weiss. Invoking State responsibility in the twenty-first century. In Report of the International Law Commission on the Work of Its Fifty-third Session, 56th Sess., Sup. No. 10, at 43, UN Doc. A/56/10, 2001. CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, Aplicacin de la Convencin sobre la prevencin y la represin del Crimen de Genocidio (Bosnia y Herzegovina c. Serbia), Recueil 2007 (disponvel em www.icj-cij.org). CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, Actividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua, (Nicaragua c. Estados Unidos), Recueil 1986, (disponvel em www.icj-.-cij.org). CRAWFORD, James R. Responsibility to the International Community as a Whole. In Global Legal Studies Journal, vol.303, n320/2001. CRAWFORD, James. Los artculos de la Comisin de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad Internacional del Estado: Introduccin, texto y comentarios. Madrid: Dykinson, 2004. ESPADA, Cesreo Gutirrez. La responsabilidad internacional de Estados y Organizaciones. Madrid: Diego Martins Editor, 2011. H OU S SE , Pe dr o . La s Av es d e Ch i l e. S an ti a g o: U ni versi d a d de Chi l e, 2002 . KLABBERS, Jan. An introduction to International Institutional Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. LEAL, Rogrio Gesta. Verdade, Memria e Justia no Brasil: responsabilidades compartidas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. MORENO FERNANDEZ, Augusto. La atribucin al Estado de Responsabilidad Internacional por los hechos ilcitos de los particulares e intentos de flexibilizacin. In REEI, 2006, disponvel em http:// www.reei.org/reei%2012/articulos12.htm. OSPINA, Hernando Calvo. Pinochet, la CIA y los terroristas cubanos. Disponvel em: <www.rebelion.org>. Acesso em: 23 ago. 2003. PADRS, Enrique Serra. El vuelo del Condor em la frotera urugayobrasilea: la conexin repressiva internacional y el operativo zapatos rotos. In Revista Estdios Histricos CDHRP. N1, mayo de 2008. PIGNOTII, Dario. Ditadura brasileira foi crebro da represso na Amrica Latina. Disponvel em: <http://groups.google.com/group/ disciplinappgenrique/browse_thread/thread/106d359e718d976a/ dc501f6580b5e7ae#dc501f6580b5e7ae>. Acesso em: 30 abr. 2012. TELES, Janana. Operao Condor - Uma Articulao Multinacional do Terror das Ditaduras Militares do Cone Sul das Amricas. Disponvel em: <http:// 302
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inverta.org/jornal/edicao-impressa/432/debate/operacao-condor-umaarticulacao-multinacional-do-terror-das-ditaduras-militares-do-cone-sul-dasamericas>. Acesso em: 30 abr. 2012. VZQUEZ, Roxana de Jess valos. Responsabilidad del Estado por hecho internacionalmente ilcito. Coleo Breviarios jurdicos, n46. Mxico: Porra, 2007.

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A CONTRIBUIO DO PENSAMENTO MARXISTA PARA O ENFRENTAMENTO DA CRISE SOCIOAMBIENTAL CONTEMPORNEA

Srgio Augustin Natacha John Sieli Pontalti
Resumo A partir das contribuies do pensamento marxista o presente trabalho busca demonstrar que a degradao dos recursos naturais (natureza), bem como a alienao do homem a partir dos tempos modernos, originam-se do somatrio do modo de produo capitalista com a ideologia antropocentrista desenvolvida ao longo dos sculos. Desse modo, visa apontar que a concentrao da populao nos meios urbanos faz com que haja obstculos na relao entre o homem e o meio natural, o que gera a degradao ambiental, por no haver retorno prpria natureza dos elementos naturais extrados pelo prprio homem. Palavras-chave Alienao. Capitalismo. Marxismo ecolgico. Crise sociambiental. Abstract From the contributions of Marxist thought this paper seeks to show that the degradation of natural resources (nature), as well as the alienation of man from modern times, originate from the sum of the capitalist mode of production with the ideology developed by anthropocentric over the centuries. Thus, aims to point out that the concentration of population in urban areas makes no obstacles in the relationship between man and the natural environment, which leads

Doutor pela Universidade Federal do Paran, coordenador do Programa de Ps Graduao (Mestrado Acadmico em Direito) da Universidade de Caxias do Sul. Atualmente membro da Comisso de Minter/Dinter e da Comisso de APCNs na rea do Direito junto a atual gesto da CAPES/Ministrio da Educao (desde julho 2011). juiz de Direito no Estado do Rio Grande do Sul. Mestranda em Direito (UCS), rea de concentrao em Direito Ambiental e Sociedade, na linha de pesquisa Direito Ambiental e Novos Direitos. Graduada pelo Centro Universitrio Franciscano UNIFRA. Integrante do grupo de pesquisa Alfabetizao Ecolgica, Cultura e Jurisdio: uma incurso pelas teorias da deciso na UCS. Advogada. Mestranda em Direito (UCS), rea de concentrao em Direito Ambiental e Sociedade, na linha de pesquisa Direito Ambiental e Novos Direitos.Graduada pela Universidade de Caxias do Sul (UCS). Consultora e projetista ambiental.
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to environmental degradation, because there is no return to the very nature of the natural elements extracted by the man Keywords Alienation. Capitalism. Ecological marxism. Sociambiental crisis.

1. INTRODUO
Os dilemas da atualidade para compreenso da crise ambiental conduzem a necessidade de uma anlise histrica e filosfica da sociedade, na sua organizao, bem como seu sistema poltico e econmico. neste sentindo que o materialismo de Marx, auxilia no entendimento de questes fundamentais como os problemas ligados ao consumismo exacerbado, a globalizao, a fragilidade estatal, m distribuio da terra e tambm sobre o sistema capitalista. A percepo histrico-crtica da realidade social est baseada nos pressupostos materialistas voltados para a compreenso da relao homemnatureza mediada pelo trabalho, assim quando Marx mencionou o fenmeno a alienao do trabalho humano, sem dvida nenhuma estava referindo-se alienao do homem com relao natureza. Neste sentindo, podemos aludir que a diviso do trabalho em conjunto com outros fatores do desenvolvimento do capitalismo acabou inserindo o homem e um contexto que no consegue mais perceber tanto as suas reais necessidades, bem como a importncia da preservao do meio ambiente para conseguir esse objetivo. Diante de tal situao, o presente trabalho tem por objetivo analisar a crise vivenciada pela modernidade, partindo da concepo de sociedade de risco, para compreenso da crise do capitalismo, uma posterior abordagem do fenmeno da alienao segundo Marx sua viso ecolgica, e por fim as contribuies que o pensamento marxista pode trazer para o enfrentamento da crise ambiental. O trabalho busca enfatizar o papel importante que a ecologia marxista desempenha ao reavivar o esprito critico do movimento ambientalista, adormecido muitas vezes por um pragmatismo, chamando ateno para necessidade de rever padres de consumo e de produo econmica e a perspectiva de buscar a efetiva sada para a chamada crise ambiental

2. A CRISE DA MODERNIDADE: UMA CONSEQUNCIA DA CRISE DO CAPITALISMO

A humanidade se desenvolve em um ritmo extremamente acelerado, onde a viso estritamente econmica a respeito do crescimento de nossa sociedade faz com que os riscos decorrentes deste desenvolvimento sejam, muitas vezes, esquecidos. Desde uma operao individual, at as aes em massa, todos os acontecimentos presentes na sociedade ps-moderna acarre306
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tam em conseqncias globais e, junto a elas, a possibilidade de danos no previstos. So ameaas que incidiro, principalmente, no meio ambiente1 que nos cerca e, por conseqncia, contra a prpria existncia do homem na terra. Esta inevitvel relao entre desenvolvimento da sociedade, expanso tecnolgica e os perigos deles decorrentes so o objeto de anlise do modelo sociolgico conhecido por sociedade de risco. Os avanos econmicos que o homem fez ao longo de sua histria sobre a terra so inegveis; tambm evidente, que esse desenvolvimento gerou implicaes danosas ao meio ambiente. A sociedade evoluiu dentro de uma ideologia que privilegia os interesses econmicos e o Direito passou a ter um papel importante na regulao das relaes sociais ante o caos que se instaurou sobre a natureza. Consequentemente surge uma sociedade capitalista, entrelaada pela globalizao como marca de uma relao diferente do homem com seu mundo e, sobretudo, com o Direito. Ulrich Beck, ao fazer uma abordagem percussora da concepo de sociedade de risco (Risikogesellschaft), traa um paralelo necessariamente existente entre a crise ecolgica e o atual processo de globalizao, as descobertas tecnolgicas, o sujeito cada vez mais individualizado e as polticas econmicas capitalistas que permeiam nosso meio. Trata-se de um momento histrico posterior modernidade industrial, agora denominada sociedade reflexiva, onde no mais se podem prever as ameaas concomitantes ao desenvolvimento do homem2. Complementando esta idia, afirma o autor:
Los riesgos que se generan en el nivel ms avanzado des desarrollo de las fuerzas productivas (con ello me refiero sobre todo a la radiactividad, que se sustrae por completo a la percepcin humana inmediata, pero tambin a las substancias nocivas y txicas presentes en el aire, en el agua y en los alimentos, con sus consecuencias a corto y largo para las plantas, los animales y los seres humanos) se diferencian esencialmente de las riquezas. Estos riesgos causan daos y a menudo irreversibles, suelen permanecer invisibles, se basan em interpretaciones causales, por que solo se establecen em el saber (cientfico e anticientfico) de ellos, y en saber pueden ser transformados, ampliados o reducidos, dramatizados o minimizados, por lo que estn abiertos en una medida especial a los procesos sociales de definicin. Con

Hoje em dia, as aes cotidianas de um indivduo produzem conseqncias globais. Minhas deciso de comprar uma determinada pea de roupa, por exemplo, ou um tipo especfico de alimento, tem mltiplas implicaes globais. No somente afeta a sobrevivncia de algum que vive do outro lado do mundo, mas pode contribuir para um processo de deteriorao ecolgica que em si tem conseqncias para toda a humanidade. (GIDDENS, Anthony. A vida de uma sociedade ps-tradicional. In: BECK, Ulrich. GIDDENS, Anthony. LASH, Scott. Modernizao Reflexiva. So Paulo: Editora Unesp, 1997, p. 75) BECK, Ulrich. La sociedad del risgo. Hacia uma nueva modernidad. Barcelona: Paids, 1998, p.199-200.
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ello, los medios y las posiciones de la definicin del riego se convierten em posiciones sociopolticas clave.3

Frente este preocupante cenrio, urge um debate sobre este atual comportamento de risco da sociedade e as ameaas ambientais dele decorrente, ameaas a um bem que pertence, justamente, a toda a coletividade. De acordo como conceito de risco, Niklas Luhmann dispe como sendo as probabilidades e improbabilidades existentes nas tomadas de decises dentro de um determinado sistema, cujo resultado futuro no nem certo, e nem impossvel: Los riesgos son una forma muy especfica de disposicin hacia el futuro, en la medida em que debe decidirse em ele mdio de la probabilidad-improbabilidad4. Numa poca em que as indeterminveis conseqncias da evoluo tecnolgica e do desenvolvimento representam concretas ameaas sociedade, tal constatao toma graus assustadores e preocupantes.5 Assim, atravs desta observao, objetiva-se amparar a defesa ao meio ambiente equilibrado no presente, para que este bem reste preservado para os indivduos no futuro:
Trata-se de desenvolver o modelo sociolgico de Beck a partir daquele vnculo especfico com o futuro, que se acredita passar por uma perspectiva por uma perspectiva gesto desses riscos. E no s o direito de regulao mostra suas deficincias diante do problema do risco, mas a prpria organizao do modelo estadual, constituda ainda debaixo dos padres da racionalidade e segurana, pouco aptos a lidar com padres da imprevisibilidade, deve passar pela necessria reviso, que se repete cada vez mais. Tal situao do modelo estatal tende a conduzir o atual estado de direito a formas de comunicao cada vez mais difusas e multiplicativas com os diversos sistemas de diferenciao, para que este estado possa lidar de forma mais eficiente com um problema que duplo.6

O ser humano tem sua existncia extremamente dependente do ambiente que o cerca. Suas condutas, no entanto, parecem no reconhecer tal condio, nem para nossa atual gerao, muito menos para com as prximas. Deste modo, conforme evidenciado a falta de apreo dos limites naturais do planeta em prol ao crescimento econmico, insere-se a importncia da gesto
3

BECK, Ulrich. La sociedad del risgo. Hacia uma nueva modernidad. Barcelona: Paids, 1998, p. 28. LUHMANN, Niklas. Sociologia del riesgo. Guadalajara: Universidad Iberoamericana de Guadalajara, 1992, 115. Nas palavras de Ilya Prigogine, assistimos ao surgimento de uma cincia que no mais se limita a situaes simplificadas, idealizadas, mas nos pe diante da complexidade do mundo real. (PRIGOGINE, Ilya. O fim das certezas. Tempo, caos e as leis da natureza. Traduo de Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Unesp, 1996, p. 14.) LEITE, Jos Rubens Morato. AYALA, Patrick de Arajo. Direito Ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p.20.
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dos recursos naturais, quais suas implicaes no manejo dos riscos que os ameaam. Neste sentindo, referindo-se sobre a crise do capitalismo7 pode-se afirmar, de forma simplificada que, para Marx, o motivo est na prpria irracionalidade do processo produtivo que acarreta no sistema uma crise constante, gerada por causas distintas, na eterna guerra da produo de mercadorias e acumulao do lucro. Assim, podemos compreender que o capitalismo se alimenta de crises cclicas que acarretam mudanas na forma de explorao a partir do sacrifcio da classe trabalhadora e da natureza, conforme acontece na atualidade. Segundo Marx atravs do trabalho que o homem se apropria da natureza, sendo seu principal diferencial dos animais, pois para atender suas necessidades acaba estabelecendo com a natureza uma relao de explorao:
[...] essa relaes determinadas para com a natureza so condicionadas pela forma da sociedade e vice-versa. Aqui, como em toda parte, alis, a identidade entre o homem e a natureza aparece tambm sob esta forma, ou seja o comportamento limitado dos homens face a natureza condiciona seu comportamento limitado ente si, e este condiciona, por sua vez, suas relaes limitadas com a natureza...8

O pensamento marxista, procura explicar que a partir da explorao da natureza que o homem a transforma em mercadoria, na medida em que ao explor-la a converte em produto, podendo assim, ser verificado que o meio ambiente acabou se transformando na mercadoria da atualidade. Igualmente, esta a lgica da crise conforme Marx, a velocidade de construir e destruir relaes para alimentao do sistema, nos evidenciando que o mercado nunca harmnico nas suas relaes, sempre necessitando alargar seus horizontes para conseguir atingir o estado cclico de crise.

3. A ALIENAO E A VISO ECOLGICA SEGUNDO MARX

Na obra Manuscritos econmicos e filosficos de 1844, Marx desenvolveu o seu conceito acerca da alienao no trabalho. Inicialmente, cabe salientar que o homem comeou seu processo de alienao no momento em que ocorreu o cerceamento das propriedades, passando a se concentrar nas mos de pou-

Se o capital valor que valoriza, os momentos em que ele desvaloriza o valor existente de maneira inevitvel, comprometendo assim a base de seu crescimento, so momentos em que ele mesmo se contradiz, negando as condies de sua existncia. MARX, Karl. O Capital. 19 ed. So Paulo: Civilizao Brasileira, 2002, p. 109. MARX, Karl; ENGELS, Friedrich. A ideologia Alem. So Paulo: Marins Fontes, 2008, p. 25.
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cos e fazendo com que o produtor no tivesse mais acesso a terra e natureza. Assim, com a evoluo do regime capitalista e o fortalecimento do sistema urbano-industrial, no aspecto scio-econmico agravou-se a realidade do sculo XIX, com temerosos ndices de pobreza e misria, uma vez que uma grande quantidade de pessoas se concentravam nos centros urbanos, resultando em um grande nmero de mo de obra, que passou a ser desvalorizada. Neste sentindo, cumpre referir que a diviso do trabalho se aprofundou cada vez mais, tornando o processo produtivo cada vez mais fracionado, fazendo com que o processo de produo se tornasse estranho ao homem, o que Marx chamou de alienao. O auge dessa alienao seria a concretizao do sistema capitalista, visto que a alienao se estende a todas as relaes humanas, tornando o individuo estranho para si prprio e resultando em uma condio social de um no ser.9 Segundo Marx, a alienao pode ser descrita da seguinte maneira:
Na medida em que o trabalho estranhado 1)estranha do homem a natureza, 2) [e o homem] de si mesmo, de sua prpria funo ativa, de sua atividade vital; ele estranha do homem o gnero [humano]. [...] 3) [...] (o trabalho estranhado) estranha do homem o seu prprio corpo, assim como a natureza fora dele, tal como a sua essncia espiritual, sua essncia humana.10

Ainda, sobre o conceito de alienao do homem a autora Marilena Chau , alude que na seara do trabalho a dificuldade maior de superao, reside no fato de que a efetiva situao (alienao) em que se depara o trabalhador surge como algo natural, e que deve continuar nesse status, de tal modo aduz autora:
11

A naturalizao a maneira pela qual as idias produzem alienao social, isto , a sociedade surge como uma fora natural e poderosa, que faz com que tudo seja necessariamente como . Senhores por natureza, escravos por natureza, cidados por natureza, proletrios por natureza, assalariados por natureza, etc.

O afastamento dos produtores dos meios de produo dificultava o entendimento de qual era o objetivo de seu trabalho, uma vez que no existia qualquer tipo de identificao do trabalhador com o seu produto final12.
9 10 11 12

MARX, Karl. Manuscritos econmicos e filosficos. So Paulo: Boitempo, 2008 p. 87-170. MARX, Karl. Manuscritos econmicos-filosoficos. So Paulo. Boitempo, 2008, p. 84-85. CHAUI, Marilena. Convite filosofia. 10 ed. So Paulo: tica, 1998, p. 417 Se o prprio produto do trabalho estranho ao produtor, ento a prpria atividade laborativa em si deve causar estranhamento. No modo de produo capitalista, o trabalhador no tem identificao com o trabalho, ao passo que contrai relaes involuntrias para suprir necessidades alheias ao ambiente laborativo.BELLO, Enzo, KELLER, Rene. A pobreza como fruto
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Por conseqncia, vlido ressaltar que o regime capitalista tambm afetou a qualidade de vida do trabalhador, insurgindo uma realidade que Marx designou de poluio universal, referindo-se s pssimas condies de higiene e segurana em que o trabalho era desenvolvido. Desse modo, A alienao dos trabalhadores nas grandes cidades chegou assim ao ponto em que a luz, o ar, a limpeza, no eram mais parte da sua existncia; em vez disso, eram a escurido, o ar poludo e o esgoto in natura, no-tratado, que constituram o seu ambiente natural. 13 O capitalismo e o trabalho alienado descrito Marx, dificultavam a relao entre o homem e a natureza, pois cada vez mais explorava os recursos naturais na busca desenfreada pelo desenvolvimento. Assim, importante mencionar a contribuio de Engels, sinalizando para acuidade das leis da natureza:
E assim ns somos lembrados a cada passo que, de forma alguma, dominamos a natureza como um conquistador domina um povo estrangeiro, como algum que se encontra fora da natureza. Ns dependemos dela com carne, sangue e crebro, estamos situados dentro dela e toda nossa dominao sobre ela, com a vantagem diante de todas outras criaturas, consiste em podermos conhecer suas leis e us-las de forma adequada14

Contudo, para entender a complexidade da degradao ambiental imperativo ponderar suas condies histricas e sociais. No que se refere ao modo de produo capitalista tudo tende a ser transformado em mercadoria e a produo em massa a tendncia predominante, o valor de uso do produto ou servio no tem preferncia e sim seu valor de troca. A mercadoria precisa ser negociada o mais breve possvel para consolidar o processo de gerao de mais-valia e lucro nela existente. Assim, podemos mencionar que sistema capitalista caminha em sentido contrrio, quando pretende gerar uma grande produo em escala, ao mesmo tempo em que no mantm preservadas as fontes naturais, das quais so retiradas as matrias-primas que sustentam materialmente o prprio sistema. Conforme Bello15, neste sentido:
O mesmo estranhamento do homem ao trabalho e ao resultado dele aparece tambm em relao natureza. Embora haja a depernicioso das relaes entre o homem e a natureza do capitalismo.Estado, meio ambiente e jurisdio. Caxias do Sul, RS:Educs, 2012, p. 108. FOSTER, John Bellamy. A ecologia de Marx: Materialismo e natureza. Traduo de Maria Tereza Machado. Rio de Janeiro:Cvilizao Brasileira, 2005, p. 110. ENGELS, Friedrich. Quota-Parte do trabalho de hominizao de macaco. In: Marx/Engels: Obras Escolhidas. Lisboa Moscovo, 1985, p. 71-83 BELLO, Enzo, KELLER, Rene. A pobreza como fruto pernicioso das relaes entre o homem e a natureza do capitalismo.Estado, meio ambiente e jurisdio. Caxias do Sul, RS:Educs, 2012, p. 111.
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pendncia necessria para subsistncia, a natureza aparece como fator alheio ao indivduo. Esse um dos motivos pelos quais a degradao da natureza no apresenta maiores reflexos na conscincia humana, pois no h uma identidade entre ambos, tampouco no ato espoliativo do meio ambiente natural.

Assim, afirma Marx16 que no capitalismo no se atribui valor natureza ou ao homem, e sim aos bens produzidos Com isso, se faz clara uma inverso de valores, uma vez que tais produtos somente so valorados quando produzidos pelo homem, e por sua vez, o homem, para produzi-los, provocou alteraes na natureza, modificando-a. Mesmo que as questes atinentes a sociedade capitalista e seus reflexos no meio ambiente no tenham ocupado o centro dos estudos de Marx, ainda ressalvando o perodo em que as obras foram escritas, pois a temtica ambiental no tinha visualizao que se tem atualmente, no se pode afirmar que a problemtica ambiental tenha sido subestimada em sua obra. Contudo, Marx anteviu a dimenso destrutiva do capitalismo, especialmente com relao industrializao da agricultura que, em seu tempo, avanava mais fortemente nos Estados Unidos:
Quanto mais um pas como os Estados Unidos da Amrica, por exemplo, partir da grande indstria como base pra o seu desenvolvimento, tanto mais rpido ser o processo de destruio. Nesse sentido, a produo capitalista somente desenvolve a tcnica e a combinao do processo de produo social na mesma medida em que destri as fontes de toda a riqueza: a terra e os trabalhadores17

Segundo Marx tanto a indstria como a grande agricultura tm as mesmas conseqncias, pois ressaltam o conceito de sustentabilidade no compatvel com a economia de mercado capitalista, onde o ser humano e a natureza esto submetidos categoria de mercadorias. Alm disso, a crtica marxista mais forte no que diz respeito propriedade da terra, bem como a forma como ocorre apropriao da natureza como base da opresso de seres humanos e da destruio das condies de vida das futuras geraes:
Mesmo toda uma sociedade, uma nao, todas as sociedades de uma poca somadas, no so proprietrias da terra. Elas so somente posseiras da terra, os que a utilizam e como bons pais de famlia a devem repassar s geraes seguintes em melhores condies18

Ainda que seus escritos eram do sculo XIX, quando ainda subsistia o senso comum de que os recursos naturais eram ilimitados e inesgotveis, j
16 17 18

MARX, Karl. O Capital. Vol. I. Coleo Os Economistas. So Paulo: Abril Cultural, 1985, p.112. MARX, Karl, apud LOWY, Michael. Ecologia e socialismo. So Paulo: Nova Cortez, 2005, p. 62. MARX, Karl, apud LOWY, Michael. Ecologia e socialismo. So Paulo: Nova Cortez, 2005, p. 53.
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percebia uma preocupao com os efeitos ecolgicos da industrializao capitalista da agricultura. Marx alertava para o perigo da reduo da fertilidade dos solos com base no exemplo da utilizao intensiva de adubao qumica:
Cada progresso da agricultura capitalista no somente um progresso na arte de expropriar o trabalhador, mas, ao mesmo tempo, na arte de expropriar o solo; cada progresso em aumento da sua fertilidade por um determinado tempo , ao mesmo tempo, um progresso na runa da fonte da sua fertilidade a longo prazo.19

Diante do exposto, consegue ser percebida a preocupao de Marx com a questo ecolgica, colocando como principal motivo para sua degradao a diviso entre meio urbano e rural, o qual abandona o homem da natureza, no reconhecendo assim a sua prpria origem e com isso dificultando ainda mais a sua preservao. Ao passo, que verificado, a necessidade de uma interao entre a indstria e a agricultura, conjuntamente com mecanismos que possam fazer voltar os recursos naturais a sua fonte primria. Ainda neste sentido, Marx vai mais alm, ao afirmar que o cerne do problema vai alm da alienao do homem com a terra (causada pela diviso do territrio), mas tambm se localiza na propriedade privada, que veio por este a ser chamada de acumulao primitiva.20 Evidente que era reconhecido por Marx, a forma como o modo de produo capitalista mudava qualitativamente as relaes homem-natureza, uma vez o trabalhador alienado21 no tinha somente suas condies de trabalho prejudicadas, como todos os elementos essenciais da sua prpria vida.

4. A CONTRIBUIO DO MARXISMO ECOLGICO PARA O ENFRENTAMENTO DA CRISE SOCIOAMBIENTAL CONTEMPORNEA

Hoje vivenciamos a era do consumismo, Lipovetski destaca que a fase marcada pela lgica da quantidade, revelando uma nova relao emocional dos indivduos com as mercadorias, bem como um processo de consumo

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MARX, Karl. O capital: crtica da economia poltica. V. I. So Paulo: Nova Cultural, 1985, p. 100. FOSTER, John Bellamy. A ecologia de Marx: Materialismo e natureza. Traduo de Maria Tereza Machado. Rio de Janeiro:Cvilizao Brasileira, 2005, p. 111 Ao modificar a natureza e a si prprio, o homem fica marcado pela alienao e estranhamento. A natureza, por sua vez, tem sofrido a supresso de suas caractersticas essenciais em uma velocidade jamais vista. No modo de produo capitalista, a destruio matria da natureza corresponde degradao material e espiritual do homem, que levado a crer que no tem foras para romper com a lgica desigual e alienante. BELLO, Enzo, KELLER, Rene. A pobreza como fruto pernicioso das relaes entre o homem e a natureza do capitalismo.Estado, meio ambiente e jurisdio. Caxias do Sul, RS:Educs, 2012, p. 112
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continuo marcado pela potencializao da produo, dos sonhos, dos desejos, dos descartes, do desapego, do lixo e da poluio.22 O mercado de bens de consumo passa ser considerado soberano, visto que influencia diretamente o contexto social, contudo, o fato da dominao do mercado acaba tendo conseqncias, socioambientais negativas, exigindo dos pensadores contemporneos novas formas de abordagem acerca da relao homem-natureza. Segundo o modelo cartesiano de construo de conhecimento a abordagem homem-natureza, acaba se isentando de compreender fenmenos anteriormente estudados, somente tendo interesse pela tcnica para abarcar questes como a dominao e o controle. Assim, notrio o fato de que o homem se utiliza da razo, sendo que os demais seres da natureza sero considerados inferiores e destinados a submeter ao seu domnio. Franois Ost, expe est noo de ambiente:
A modernidade ocidental transformou a natureza em ambiente: simples cenrio no centro do qual reina o homem, que se autoproclama dono senho. Este ambiente cedo perder toda sua consistncia ontolgica, sendo desde logo reduzido a um simples reservatrio de recursos, antes de se tornar em depsito de resduos, em suma, o ptio das traseiras da nossa tecnosfera23

Como visto, no contexto atual, o homem um ser alienado, escravizado pelo trabalho do capitalismo, esquecendo o seu papel de cidado e apenas figurando como consumidor, assim sobre a questo da emancipao:
A emancipao humana, reclamada por Marx, aquela que permite a absoro do cidado abstrato pelo homem individual, que faz deste, em sua vida cotidiana, um ser genrico solidrio com seus semelhantes. Isso no se consegue com a emancipao poltica, que mantm o homem preso condio de indivduo egosta da sociedade civil, e sim com a supresso do Estado enquanto momento de expresso da alienao do homem24

Nesse cenrio, o marxismo ecolgico apresenta-se como uma proposta que se dispe a demonstrar que o modelo de desenvolvimento capitalista, baseado no lucro e no no atendimento das necessidades humanas bsicas, jamais ser capaz de proporcionar a sustentabilidade25.

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LIPOVETSKY, Gilles. A felicidade paradoxal: ensaio sobre a sociedade do hiperconsumo. Traduo de Maria Lucia Machado. So Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 46. OST. Franois. A natureza a margem da lei. Lisboa: Instituto Piaget, 1998, p. 10. FREDERICO, Celso. O jovem Marx: 1843-1844: as origens da ontologia do ser social. So Paulo: Expresso Popular, 2009, p. 99. O conceito de sustentabilidade apropriado para o discurso ideolgico capitalista: [...] a retrica do desenvolvimento sustentvel recoverteu o sentido crtico do conceito de ambiente em discurso voluntarista, proclamando que as polticas pblicas neoliberias havero de conv. 33.1, jan./jun. 2013

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Ao longo dos estudos realizados por Marx, foi realizada uma extensa anlise entre a contradio das foras produtivas, bem como as condies de produo. Desta forma, os limites do desenvolvimento das foras produtivas, portanto, em funo da destruio ambiental causada, tambm passaram a serem integrados sua apreciao. Contudo, na iminncia de uma crise ambiental global, entretanto, que apresenta limites continuidade do modo de produo capitalista, integrada a dimenso ecolgica, pois ao invs de dirigir ao socialismo ele pode ter como implicao a barbrie e na destruio da humanidade. Nas palavras de Harribey:
O mais verossmil , pois, que a condio necessria do nascimento de uma ecologia poltica marxiana ou de um marxismo ecolgico seja uma ultrapassagem completa e definitiva da forma tomada pelo marxismo tradicional enquanto movimento de pensamento e ao inscrita num perodo histrico dado, aquele que, esquematicamente, se resumiu e reduziu a coletivizao dos meios de produo sem que as relaes sociais fossem minimamente modificadas. Inversamente o pensamento da ecologia poltica no poderia aspirar ao ttulo de novo paradigma se no lograsse integrar-se num conjunto mais vasto visando uma transformao social 26

Assim, podemos dizer que o ecossocialismo surge em decorrncia da necessidade de preservao da natureza e da possibilidade de uma garantia na chance de sobrevivncia humanidade. Desta forma, se conjetura que o movimento ambientalista se distancie de uma determinada tendncia antihumanista e que o marxismo, por sua vez, abandone o produtivismo. Neste seguimento, os movimentos concordam que a converso de foras produtivas em foras destrutivas configura a dificuldade central a ser solucionada para a espcie humana e para a construo de uma sociedade ecossocial. A utopia ecossocial coloca a humanidade diante do desafio de abdicar a ideologia de progresso instaurado na sociedade capitalista moderna para construir uma nova modernidade, na qual a racionalidade instrumental, a quantificao da produo, a ditadura do dinheiro e a diminuio do universo social ao clculo de rentabilidade e da acumulao de capital sejam superadas27 O ecossocialismo defende uma mudana densa e radical da sociedade, colocando como a primeira questo a ser solucionada o controle dos meios
duzir-nos aos objetivos do equilbrio ecolgico e justia social pela via mais eficaz: o crescimento economico guiado pelo mercado. MARX. Karl. O capital: crtica da economia poltica. V. I. So Paulo: Nova Cultural, 1985, p. 231. HARRIBEY, Jean Marie. Marxismo ecolgico ou ecologia poltica marxiana. Disponvel em: <http://resistir.info/ambiente/ecologia_politica.html>. Acesso em 23.jul.2012. LWY, Michael. Ecologia e socialismo. So Paulo: Cortez, 2005. p. 49-50.
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de produo, e, principalmente, das decises de investimentos e de mutao tecnolgica que devem sair do monoplio dos bancos e empresas capitalistas para virar um bem comum da sociedade. Conforme, Lwy as mudanas so embasadas em outros motivos:
As necessidades reais da populao (no necessariamente pagveis) e a preservao do meio ambiente. Em outras palavras, uma economia de transio para o socialismo, re-inserida no meio ambiente social e natural, porque fundada na escolha democrtica das prioridades e dos investimentos pela prpria populao e no pelas leis do mercado ou por um politburo onsciente. Em outras palavras, um planejamento democrtico local, nacional, e, cedo ou tarde, internacional, que defina:1)quais os produtos devero ser subvencionados ou at mesmo distribudos gratuitamente; 2) quais opes energticas devero ser seguidas, ainda que no sejam, num primeiro momento, as mais rentveis; 3) como reorganizao o sistema de transportes, em funo de critrios sociais e ecolgicos; 4) quais medidas tomar para reparar, o mais rpido possvel, os gigantescos estragos do meio ambiente deixados como herana pelo capitalismo. E assi sucessivamente...28

Por outro lado, o capital ainda possui um grande potencial de expanso, agregando territrios e formas de produo, ou melhor, submetendo-os ao seu modo de produo para converter as formas de gerao de valor de troca. O desenvolvimento das foras produtivas evidencia que a sociedade industrial capitalista no tem condies de solucionar os problemas ecolgicos e sociais que gera. Especialmente nos pases do assim chamado Terceiro Mundo os efeitos negativos do modelo industrial induzido ficam evidentes no aumento da desigualdade social e da destruio ambiental. A agravante degradao ambiental em nvel mundial e a continua excluso social de pessoas, entretanto, so externalizadas pelo processo de produo dominante e, em grande parte, ignorados. Com efeito, a partir da constatao, j muito tempo verificada por Marx, de que o social e o ambiental andam juntos e que a soberania do mercado no sistema capitalista de produo nascente de discriminao ambiental, principalmente para os pobres, um novo direito, socioambiental, surge com potencial transformador.Deste modo, o direito socioambiental, sob a influncia de um marxismo ecolgico, pode desempenhar o papel de ator principal no resgate da esperana de um Estado de direito que no seja vulnervel ao mercado, voltado ao atendimento das necessidades humanas bsicas, bem como a defesa das condies naturais da vida.

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5. CONCLUSO
O homem, desde o incio da configurao da propriedade privada, que o ponto inaugural do sistema capitalista da forma como o reconhecemos hoje, transformou-se em um ser alienado, se afastando de suas origens naturais e ambientais. A partir do momento em que deixou de ter acesso terra, natureza e aos produtos de seu trabalho, deixou de se compreender como um ser pertencente ao sistema natural. Assim, transformou-se em apenas em um instrumento para produo dos bens, que representam a prprio cerne do capitalismo, os quais se tornaram, acabam se tornando portanto, mais importantes do que o prprio homem, dentro de uma viso distorcida acerca da vida e da humanidade. Com o passar dos anos e a consolidao do sistema capitalista, este se tornou cada vez mais uma opo de modelo econmico gerador de desigualdade, motivo pelo qual houve um aumento substancial de trabalhadores miserveis, principalmente aps a Revoluo Industrial. Na sequncia, houve intenso xodo rural, e grande quantidade de pessoas passou a migrar para as cidades, sem quaisquer condies que lhes garantisse uma vida digna. Deste modo, a prpria situao de miserabilidade desses trabalhadores, os quais viviam e trabalhavam sem as mnimas condies de higiene e salubridade, pode ser entendida como um meio de poluio, j chamada de poluio universal por Marx. Relevante salientar, ento, que Marx e Engels defendiam o fim da diviso entre o meio urbano e o rural, pois acreditavam ser esta a causa da alienao do homem ante a natureza, tornando-o alheio sua origem, entretanto tal situao no achou soluo ativa com o passar das dcadas, como podemos notar no nosso dia a dia. Assim sendo, o alto nvel de destruio no qual se encontra a natureza nos tempos atuais, depara-se como resultado do sistema capitalista, o qual sempre objetivou a produo em larga escala, sem qualquer inquietao com as fontes naturais, das quais so extradas as matrias-primas que amparam o prprio sistema. Como Marx j observava quela poca, o capitalismo no conferiu valor ao homem ou natureza, mas somente aos bens produzidos. A superao desta realidade s ser possvel mediante uma mudana de valores na sociedade congregada a uma mudana estrutural na economia, de modo a estimar o homem e os recursos naturais e no meramente os bens produzidos. Logo, quando efetivamente o homem transcender a sua prpria alienao ao ponto de no acolher mais as condies degradantes que o sistema econmico vigorante propicia, podero insurgir efeitos significantes para uma possvel sada da crise ambiental que vivemos na atualidade.

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REFERNCIAS
BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad. Barcelona: Paids, 1998 BELLO, Enzo, KELLER, Rene. A pobreza como fruto pernicioso das relaes entre o homem e a natureza do capitalismo. Estado, meio ambiente e jurisdio. Caxias do Sul, RS:Educs, 2012 CHAUI, Marilena. Convite filosofia. 10 ed. So Paulo: tica, 1998. ENGELS, Friedrich. Quota-Parte do trabalho de hominizao de macaco. In: Marx/Engels: Obras Escolhidas. Lisboa Moscovo, 1985 FOSTER, John Bellamy. A ecologia de Marx: Materialismo e natureza. Traduo de Maria Tereza Machado. Rio de Janeiro:Cvilizao Brasileira, 2005. FREDERICO, Celso. O jovem Marx: 1843-1844: as origens da ontologia do ser social. So Paulo: Expresso Popular, 2009. GIDDENS, Anthony. LASH, Scott. Modernizao Reflexiva. So Paulo: Editora Unesp, 1997. HARRIBEY, Jean-Marie. Marxismo ecolgico ou ecologia poltica marxiana. Disponvel em: <http://resistir.info/ambiente/ecologia_politica.html>. Acesso em 23.jul.2012. LEITE, Jos Rubens Morato. AYALA, Patrick de Arajo. Direito Ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense, 2002. LIPOVETSKY, Gilles. A felicidade paradoxal: ensaio sobre a sociedade do hiperconsumo. Traduo de Maria Lucia Machado. So Paulo: Companhia das Letras, 2010. LWY, Michael. Ecologia e socialismo. So Paulo: Cortez, 2005. LUHMANN, Niklas. Sociologia del riesgo. Guadalajara: Universidad Iberoamericana de Guadalajara, 1992. MARX, Karl. Manuscritos econmicos e filosficos. So Paulo: Boitempo, 2008 _______. O Capital. 19 ed. So Paulo: Civilizao Brasileira, 2002 _______. O Capital. Vol. I. Coleo Os Economistas. So Paulo: Abril Cultural, 1985. _______. O capital: crtica da economia poltica. V.I. So Paulo. Nova Cultural, 1985.

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_______; ENGELS, Friedrich. A ideologia Alem. So Paulo: Marins Fontes, 2008. PRIGOGINE, Ilya. O fim das certezas. Tempo, caos e as leis da natureza. Traduo de Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Unesp, 1996. OST. Franois. A natureza a margem da lei. Lisboa: Instituto Piaget, 1998.

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O PROGRAMA BOLSA FAMLIA LUZ DA CONSOLIDAO DO ESTADO SOCIAL E DA NOVA ORDEM ADMINISTRATIVA
Tainah Simes Sales
Resumo O artigo visa anlise das polticas pblicas assistenciais, com nfase no Programa Bolsa Famlia, criado em 2004 pelo Governo Federal, luz dos ditames do Estado social, modelo que tenta corrigir as insuficincias do liberalismo clssico, e das caractersticas da nova era da gesto dos servios pblicos, conhecida como Nova Gesto Pblica (New Public Management), ou Administrao Pblica Gerencial. Palavras-chave Estado social. Nova Gesto Pblica. Polticas pblicas. Bolsa Famlia. Abstract The paper aims to analyze public policies for assistance, with emphasis on the Bolsa Famlia Program, created in 2004 by the Federal Government, based on the precepts of the welfare state, model that tries to correct the shortcomings of classical liberalism, and on the characteristics of the new era of public services management, known as New Public Management. Keywords Welfare state. New Public Management. Public policies. Bolsa Famlia.

1. INTRODUO
Aps a Revoluo Francesa de 1789, a burguesia assumiu o poder, com base em ideologia que defendia o direito natural de liberdade do indivduo e a limitao dos poderes do governante. Trata-se da ascenso do Estado liberal, apresentando, como um dos pilares, o princpio da separao dos poderes, cuja ideia se traduz na desconcentrao do exerccio das funes estatais

Este artigo apresenta os resultados iniciais da pesquisa de dissertao da autora em desenvolvimento no mbito do Curso de Mestrado da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear (UFC). Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear (UFC) rea de concentrao: Ordem jurdica constitucional. Email: tainahsales@gmail.com.
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nas mos de um nico titular, evitando, assim, abusos de poder, prtica comum no antigo regime absolutista. Com o passar dos anos, em razo do descontentamento da populao com as opresses burguesas e as ms condies de vida e de trabalho, novas revolues e mobilizaes sociais surgiram. Alm do advento da teoria socialista, no sculo XIX, tambm presenciou-se, sobretudo aps a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais, em razo dos horrores vivenciados e da necessidade de maior proteo aos direitos humanos, o surgimento de um novo modelo de Estado, denominado Estado social. Caracteriza-se pelo carter intervencionista do Estado, mais atento realidade econmica e social, promovendo, entre outras funes, polticas pblicas assistenciais de amparo parcela da populao mais vulnervel. No Brasil, corroborando a ideia de Estado social presente na Constituio Federal de 1988, vive-se a era de uma Nova Gesto Pblica (New Public Management), ou Administrao Pblica Gerencial, que busca a eficincia na prestao dos servios pblicos com base no fortalecimento das noes de controle social das finanas, transparncia e democracia. Nesse regime de gesto dos recursos pblicos, o papel do cidado acentuado e os instrumentos de participao social so potencializados. A Administrao moderniza a sua estrutura interna para atender s novas demandas e as necessidades dos cidados passam a ser o centro das discusses, da destinao e da prestao dos servios pblicos, que devem ser realizados com maior qualidade e eficincia. Esse regime de gesto pblica, entretanto, nem sempre predominou. No Brasil, vivia-se a era de uma administrao essencialmente patrimonialista, que, aps, foi substituda por um modelo de administrao burocrtica, perdurando at o final do sculo XX. O advento da Lei de Responsabilidade Fiscal apresentou-se como um marco para a consolidao da terceira fase desse processo, em que a estrutura da Administrao Pblica adquiriu as caractersticas acima mencionadas. Em consonncia com a noo de Estado social e essa nova era na administrao da gesto pblica no pas, verifica-se que os governos esto cada vez mais preocupados em promover polticas pblicas assistenciais e compensatrias, atendendo aos cidados mais necessitados. Diversos programas j foram criados nesse sentido, devendo ser destacado o Programa Bolsa Famlia, criado em 2004 durante o governo de Lus Incio Lula da Silva, por ser o maior programa de transferncia direta de renda j existente no pas. No presente artigo, buscou-se estudar, mediante pesquisa bibliogrfica, documental, pura e descritiva, a origem do Estado liberal at a consolidao do Estado social, bem como a evoluo histrica das trs fases da gesto

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pblica no pas. Aps, realizou-se anlise das polticas pblicas compensatrias, com nfase no Programa Bolsa Famlia e nas suas particularidades. Trata-se de tema de relevncia no s acadmica, mas, sobretudo, social. Deve-se fomentar discusses nesse sentido, a fim de que solues urgentes aos problemas existentes em relao s tentativas de erradicao da pobreza e garantia do desenvolvimento social sejam encontradas. Eis a proposta do presente artigo.

2. DO LIBERALISMO ESTATAL AO ADVENTO DO ESTADO SOCIAL: BREVES CONSIDERAES

A doutrina do liberalismo clssico surgiu em oposio ao absolutismo monrquico. O marco do advento do Estado liberal foi a Revoluo Francesa de 1789, ocasio em que a burguesia mobilizou-se contra os privilgios da nobreza e os abusos da monarquia. A ideologia defendida pelos revolucionrios baseava-se, principalmente, na defesa do direito inato da liberdade e na posio do Estado como acanhado servo do indivduo1. O liberalismo estava relacionado ideologia individualista, no sentido de que o homem possua certos direitos subjetivos, inerentes sua personalidade, nascendo livre e com o direito de exercer essa liberdade2. O Estado tornou-se instrumento de proteo e defesa da liberdade dos indivduos, assumindo uma postura negativa, onde o governante passou a estar subordinado legislao vigente, estando impossibilitado de agir de forma ilimitada. Trata-se da ideia do Estado de Direito que, conforme ensina Paulo Bonavides, surge da oposio histrica e secular entre a liberdade do indivduo e o absolutismo do monarca, que se completa com a filosofia de Kant3. A Declarao dos Direitos do Homem, elaborada em 1789 a partir das proposies de Thouret, Rabaut-Saint-tienne, Duport e Marat, refletia as novas concepes em torno da liberdade face ao poder limitado dos governantes4. Os direitos ento consagrados eram individuais, absolutos e privados. Ao contrrio do direito da era absolutista, que se fundava na preservao dos interesses do Estado, o direito defendido pelos revolucionrios fundava-se na salvaguarda dos interesses dos indivduos. De acordo com Edu1

BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 40. MONREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 99. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 41. CABRILLAC, Rmy; FRISON-ROCHE, Marie-Anne; REVET, Thierry. Liberts et droits fondamentaux. 15 ed. Paris: Dalloz, 2009, p. 14.
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ardo Novoa5, o Estado no tinha outro fim seno proteger e sancionar os direitos individuais de cada um. A influncia do referido documento na filosofia do sculo XVIII pode ser verificada no culto lei em Rosseau, propriedade, pelos fisiocratas, separao dos poderes em Montesquieu e tolerncia e liberdade de conscincia encontradas nos escritos de Voltaire e Diderot6. Ademais, cumpre ressaltar que o direito natural, segundo o autor, foi a fortaleza de ideias onde procuraram asilo tanto os doutrinrios da liberdade como os do absolutismo7. Quanto a este, o direito natural justificava o poder do monarca, pois sustentava a sua divindade. Quanto quele, o direito natural apresentava-se na ideia de que o indivduo possua o direito inato e absoluto de liberdade, cuja proteo caberia ao Estado. A burguesia apropriou-se do direito natural em oposio ao absolutismo e, aps a Revoluo e o estabelecimento de uma nova ordem social, utilizou o direito positivo para a sua manuteno no poder8. A liberdade, para a burguesia, era garantida a partir da teoria da separao de poderes, que teve como maior exponente Montesquieu. Trata-se da diviso efetiva e prtica das funes dos detentores do poder, evitando a sua concentrao nas mos de um nico titular. A decomposio do poder numa pluralidade de agentes serviria como proteo s liberdades individuais, evitando abusos e arbitrariedades, afinal, le pouvouir arrte le pouvoir9. John Locke, filsofo ingls, tambm defendia a separao dos poderes, entretanto de forma mais abstrata e menos radical. Suas ideias estavam em consonncia com a formao da monarquia constitucional na Inglaterra10. Neste pas, o surgimento de uma nova ordem cujo pilar tambm era o liberalismo estatal decorreu do descontentamento da populao com o rei em razo das opresses, das ms condies de trabalho e de sade e dos altos encargos ento impostos, culminando numa srie de mobilizaes que tornaram-se conhecidas como as Revolues Inglesas, no sculo XVII.

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MONREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 99. CABRILLAC, Rmy; FRISON-ROCHE, Marie-Anne; REVET, Thierry. Liberts et droits fondamentaux. 15 ed. Paris: Dalloz, 2009, p. 15. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 41. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 336. Em traduo livre, o poder freia o poder. Sobre o assunto, ler BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p 45. CABRILLAC, Rmy; FRISON-ROCHE, Marie-Anne; REVET, Thierry. Liberts et droits fondamentaux. 15 ed. Paris: Dalloz, 2009, p. 14-15.
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Ensina Paulo Bonavides11 que a doutrina lockiana seria mais favorvel monarquia ou ao absolutismo do bom rei, pois apesar das limitaes de poder, havia a concesso de vantagens cujos franceses no toleraram. Nas palavras do autor cearense, um degrau intermedirio na evoluo para o liberalismo antes que este chegue a Montesquieu, pois ainda permite certa esfera de competncia ao prncipe recm-sado do absolutismo12. Destaca-se que, alm dos ensinamentos de Montesquieu, a teoria constitucional da Revoluo Francesa tambm aderiu s ideias de Rosseau, embora, em certos pontos, no sejam compatveis. Afirma-se que este ltimo no se preocupou em conter a soberania mediante a dissociao do poder decompondo-o em esferas distintas e independentes, ao contrrio de Montesquieu. Assim,
A contradio entre Rosseau e Montesquieu [...] assenta no fato de Rosseau haver erigido como dogma a doutrina absoluta da soberania popular, com as caractersticas essenciais de inalienabilidade, imprescritibilidade e indivisibilidade, que se coaduna to bem com o pensamento monista do poder, mas que colide com o pluralismo de Montesquieu e Constant, os quais abraavam a tese de que os poderes deveriam ser divididos13.

A teoria rosseauniana defende a transferncia direta do poder do rei ao povo. De acordo com Paulo Bonavides, esse poder fundado no consentimento e, a partir do contrato social, ocorre a transmutao dos direitos naturais em direitos civis14. Apesar das contradies existentes entre os pensamentos dos dois autores, a burguesia revolucionria construiu a teoria do Estado liberaldemocrtico, correlacionando os principais aspectos de ambas15. Avanou-se, portanto, da ideia preponderante do liberalismo para uma viso mais democrtica na construo da vontade do Estado. Ocorre que, embora defendesse, em tese, a liberdade de todos os indivduos, a universalidade dos princpios e direitos e a participao do povo na
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BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 49. Em Locke, o poder se limita pelo consentimento, pelo direito natural, pela virtude dos governantes, de maneira mais ou menos utpica. Em Montesquieu, sobretudo pela tcnica de sua organizao, de forma menos abstrata BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 47. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 51. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 52. Antes da Revoluo tudo se explicava pelo binmio absolutismo-feudalidade, fruto de contradio j superada. Depois da Revoluo, advm outro binmio, com a seguinte verso doutrinria: democracia-burguesia ou democracia-liberalismo. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 55.
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formao do contrato social, aps a apropriao e a consolidao do poder poltico, a burguesia no mais se interessou em atender s necessidades da sociedade. S de maneira formal a liberdade era sustentada pelos burgueses, uma vez que no plano de aplicao poltica eles se conservam, de fato, princpios constitutivos de uma ideologia de classe. Foi essa a contradio mais profunda na dialtica do Estado moderno 16. As insatisfaes populares com o governo da burguesia tornaram-se cada vez mais frequentes, em face da explorao e da supresso, na prtica, da liberdade que outrora tanto fora defendida. Mobilizaes ocorreram, culminando no surgimento de doutrinas contrrias ao liberalismo vigente17. O socialismo, linha de pensamento criada no sculo XIX cuja principal voz de Karl Marx, props a eliminao das formas de produo capitalista e da explorao do homem pelo homem18. O interesse individual deixou de ser preponderante, pois a coletividade tornou-se o enfoque das aes estatais. Ocorre que a planificao da economia e do desenvolvimento e a implantao das ideias marxistas no lograram xito, culminando no esfacelamento do socialismo e na consequente consolidao do capitalismo em carter mundial. A ineficincia, a burocracia, a marginalizao social, a rigidez e a centralizao dos servios foram alguns dos fatores que contriburam para a falncia do regime socialista19. A histria, portanto, ensinou que os dois plos, o do liberalismo e o do socialismo, eram ineficazes e no solucionaram as questes sociais. A liberdade sem a considerao dos fatores econmicos, das necessidades dos indivduos e o desenvolvimento nas mos do mercado, sem a interferncia do Estado mostrou-se insuficiente, assim como as propostas dos chamados socialistas. Sobretudo aps a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais, em razo das atrocidades ocorridas e da efervescncia de discusses em torno da efetivao dos direitos humanos, novas demandas surgiram, de modo que tornou-se imperiosa a necessidade de interveno estatal em prol das necessi-

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BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 51. Importa destacar o papel de John Stuart Mill na transio da Escola liberal para o Socialismo. O autor foi liberal e democrata, uma vez que considerou a democracia como o desenvolvimento natural e consequente dos princpios liberais. Ressaltou, ainda, a importncia da doutrina utilitarista e iniciou uma nova ordem de preocupaes, como a busca da justia social. MILL, John Stuart. A liberdade. In: MORRIS, Clarence (Org.). Os grandes filsofos do direito. Traduo por Reinaldo Guarany. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 364-399. MONREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 103. KLIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e convencionalismos. Traduo por Joaquim Ozrio Pires da Silva. So Paulo: Corteza, 1998, p. 38.
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dades reais dos cidados, ainda que prevalecessem, no mbito econmico, os ideais capitalistas. Em outras palavras,
La critique socialiste, marxiste et non marxiste, du XIXe sicle et lmergence de ltat providence au lendemain de la Premire Guerre mondiale ont contribu lclosion dune nouvelle demande sociale. Il est apparu ncessaire de complter les droits abstraits de 1789 par des droits tenant compte des conditions relles dexistence de lhomme situe. Aux liberts individuelles de la Dclaration, fondes sur labstention de ltat, sont vnus sajouter des droits-crances caractre collectif qui supposent lobtention dinterventions positives de ltat20.

Fala-se, assim, no surgimento do chamado Estado Social que, embora apresente certas imprecises quanto adoo do termo, pode ser entendido, no contexto adotado no presente trabalho, como Estado intervencionista ou, ainda, Estado desenvolvimentista21. Verifica-se que se tornou cada vez mais frequente a opo constitucional de algumas naes pela adoo do Estado social. De acordo com Paulo Bonavides, a ordem econmica e social das constituies so se no o mais importante captulo da Constituio, pelo menos aquele onde se escreve a verdadeira essncia e finalidade de um novo modelo de Estado22. Adiante, afirma que o Estado social hoje a nica alternativa flexvel que a democracia ocidental, a nosso ver, ainda possui; a aspirao mxima dos juristas da liberdade perante a opo negativa e fatal de uma sociedade repressiva e totalitria23. O Estado social parte do pressuposto de que, alm de dirigir a economia do pas, o Estado deve tambm estar atento s distribuies da produo e ao bem estar dos cidados, assumindo, portanto, funes que no existiam no modelo do liberalismo clssico. Trata-se do liberalismo acrescido de novos elementos e demandas, de humanismo e de dignidade24. A interveno do
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A crtica socialista, marxista e no-marxista do sculo XIX e o surgimento do Estado do bemestar aps a Primeira Guerra Mundial contribuiu para o surgimento de novas demandas sociais. Tornou-se necessrio completmentar os direitos abstratos de 1789, levando em considerao as reais condies de existncia humana. s liberdades individuais da Declarao, com base na omisso do Estado, foi adicionada a natureza dos "direitos a prestaes" coletivas, que envolvem intervenes estatais positivas (traduo livre). CABRILLAC, Rmy; FRISONROCHE, Marie-Anne; REVET, Thierry. Liberts et droits fondamentaux. 15 ed. Paris: Dalloz, 2009, p. 21. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003, p. 54-55. Assim como o Estado liberal foi a revoluo da burguesia e o Estado socialista, a revoluo do proletariado, o Estado social a terceira revoluo da Idade Moderna: a revoluo da sociedade. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 335-336. BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 337. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 62.
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Estado tornou-se, pois, cada vez mais necessria, a partir da preocupao com o equilbrio da distribuio de renda e com a efetivao da igualdade material25.

3. A EVOLUO DA GESTO ADMINISTRATIVA

Verifica-se que o Brasil se encontra na terceira fase do processo evolutivo da gesto da Administrao Pblica, denominada Administrao Pblica Gerencial ou Nova Gesto Pblica (New Public Management). Atualmente, busca-se uma maior eficincia e transparncia na gesto dos recursos pblicos, garantindo-se a participao dos cidados nos processos decisrios e na criao e no desenvolvimento de polticas pblicas, em consonncia com o modelo de Estado social. Entretanto, nem sempre ocorreu desta maneira. Os primeiros indcios de uma concreta organizao administrativa no pas remontam ao incio do sculo XIX, a partir da chegada da famlia real e da conseqente transferncia da corte portuguesa para o Brasil26. Iniciou-se, poca, um modelo de administrao essencialmente patrimonialista: o Estado era a extenso do poder soberano. A atividade administrativa era centralizada e a estrutura era divida em poucos rgos, conferindo ao governante amplos poderes. Ademais, eram comuns as prticas de clientelismo e nepotismo27. Ensina Srgio Buarque de Holanda28 que os portugueses, ao colonizarem o pas, instauraram uma civilizao de razes rurais. A vida da colnia se concentrava nas propriedades rsticas e a economia dependeu, por muitos anos, da atividade agropecuria. A administrao pblica estava restrita, assim, elite rural. Em suas palavras,
Eram ainda os fazendeiros escravocratas e eram filhos de fazendeiros, educados nas profisses liberais, quem monopolizava a poltica, elegendo-se ou fazendo eleger seus candidatos, dominando os parlamentos, os ministrios, em geral todas as posi25

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KLIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e convencionalismos. Traduo por Joaquim Ozrio Pires da Silva. So Paulo: Corteza, 1998, p. 43. MARINI, Caio. Gesto Pblica no Brasil: temas preservados e temas emergentes na formao da agenda. In: VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA Brazilian Studies Association, 2004, Braslia. Anais do VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros. Braslia: 2004, p. 2. MARINI, Caio. Gesto Pblica no Brasil: temas preservados e temas emergentes na formao da agenda. In: VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA Brazilian Studies Association, 2004, Braslia. Anais do VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros. Braslia: 2004, p. 3. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil. 26. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995, p. 73.
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es de mando, e fundando a estabilidade das instituies nesse incontestado domnio.

Por um longo perodo da histria brasileira, a Administrao foi marcada por uma gesto privatista e patrimonialista. No havia uma noo bem definida de espao e bens pblicos e os cargos eram ocupados pelos membros integrantes da alta sociedade rural e da corte portuguesa. Mesmo aps a proclamao da independncia, em 1822, os traos de tal gesto patrimonialista permaneceram. Entretanto, no sculo XX, sobretudo aps a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais e sob a influncia europeia da transio das noes de um Estado Liberal Democrtico para a formao de um Estado Social Democrtico em que o Estado passou a adotar uma postura intervencionista em prol das necessidades sociais observou-se uma mudana na gesto pblica no pas. Sustenta Luiz Carlos Bresser-Pereira29 que a adoo das ideias de um Estado Social nos pases desenvolvidos implicou na alterao dos objetivos a serem alcanados pelo Estado, que passaram a ser os seguintes: segurana, liberdade, bem-estar econmico, justia social e proteo da natureza. O Estado Social consagrou as normas de proteo ao trabalhador e passou a ser instrumento de combate s injustias sociais e de luta pela prestao de servios populao30. Nesse diapaso, evoluiu-se de uma administrao patrimonialista para uma administrao burocrtica. Para que o Estado acompanhasse as demandas sociais, necessitava-se criar novos rgos e reestruturar as antigas instituies pblicas. Desse modo, no Brasil, buscou-se extinguir o modelo patrimonialista e instaurar um novo modelo de administrao. Na Constituio de 1934, havia, por exemplo, a previso do direito ao acesso aos cargos pblicos para todos, com o estabelecimento de regras para ingresso e promoo nas carreiras pblicas, e, ainda, do fim da discriminao de sexo31, o que configura um avano em relao aos antigos ditames sob os quais se pautavam a gesto administrativa. Criaram-se rgos para fiscalizar as atividades estatais, em todos os mbitos federativos, e polticas visando o planejamento dos gastos pblicos.

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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos Gonalves. Democracia, Estado Social e Reforma Gerencial. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, v.5, n.1, jan.-mar. 2010, p. 113. BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporneo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 66. MARINI, Caio. Gesto Pblica no Brasil: temas preservados e temas emergentes na formao da agenda. In: VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA Brazilian Studies Association, 2004, Braslia. Anais do VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros. Braslia: 2004, p. 5.
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Entretanto, verificou-se um excesso de formalismo e de burocratizao estatal, impossibilitando a eficincia dos servios e a concretizao de polticas pblicas em prol dos cidados. Durante a Ditatura Militar, em 1979, criouse o Programa Nacional de Desburocratizao, objetivando solucionar os problemas ocasionados por este modelo de gesto, porm no obteve xito32. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, apesar dos avanos significativos em relao s oportunidades de participao popular e da ideia do cidado no s como destinatrio, mas como efetivo ator das mudanas sociais, em relao estrutura burocrtica da mquina administrativa, no houve grandes alteraes33. Somente a partir da edio da Lei Complementar n 101/00, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, houve a evoluo para a terceira fase da gesto pblica no Brasil. Trata-se, conforme ser verificado a seguir, da chamada Nova Gesto Pblica ou Administrao Pblica Gerencial.

3.1. A Nova Gesto Pblica

A partir do incio do sculo XXI, o Brasil passou a adotar um novo regime de gesto dos recursos pblicos, em substituio anterior fase de uma administrao burocrtica, h muito em crise por no atender, satisfatoriamente, s demandas sociais34. O formalismo e a burocracia foram substitudos por um modelo de gesto que visa ao atendimento das necessidades sociais de forma rpida e prtica e pautado no planejamento, controle das contas pblicas (accountability) e transparncia.35 O planejamento refere-se necessidade do prvio conhecimento das despesas, de uma projeo das receitas e da preveno de riscos. O controle das contas pblicas, por sua vez, possui relao com a garantia da fiscalizao das atividades estatais, devendo ser realizada no mbito dos Tribunais de Contas, rgos auxiliares do Poder Legislativo que exercem o denominado
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MARINI, Caio. Gesto Pblica no Brasil: temas preservados e temas emergentes na formao da agenda. In: VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA Brazilian Studies Association, 2004, Braslia. Anais do VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros. Braslia: 2004, p. 8. Nas palavras de Caio Marini, sobre a Constituio de 1988, se por um lado, representou um avano significativo no campo da participao popular e incorporao do valor da cidadania, por outro, representou, um importante retrocesso no captulo da administrao pblica. MARINI, Caio. Gesto Pblica no Brasil: temas preservados e temas emergentes na formao da agenda. In: VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros BRASA Brazilian Studies Association, 2004, Braslia. Anais do VII Congresso da Associao de Estudos Brasileiros. Braslia: 2004, p. 10. MILANI, Carlos. O princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais. Revista de Administrao Pblica, n. 42, maio-jun. 2006, p. 553. FURTADO, Caldas J.R. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 183.
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controle externo, alm da atuao do Ministrio Pblico, do controle interno de cada um dos poderes estatais e, ainda, do controle da sociedade36. Ressalta-se que todas as atividades financeiras do Estado devem ser controladas, sejam provenientes dos rgos da Administrao Direta, das entidades da Administrao Indireta ou dos particulares que utilizam recursos pblicos37. A fiscalizao, ensina Ricardo Lobo Torres, deve ser contbil, operacional, oramentria, patrimonial e financeira, nos termos do art. 70 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ademais, no mbito dessa nova gesto administrativa, ressalta-se a ideia da transparncia, que, em verdade, de acordo com Caldas Furtado, inerente ao ato de administrar recursos alheios38. A transparncia foi consagrada pela Lei de Responsabilidade Fiscal no seu artigo 48, ao determinar a obrigatoriedade da divulgao, por meios eletrnicos, de todos os documentos e dados pblicos referentes atividade financeira estatal. O art. 1 da referida norma tambm contempla a transparncia como um dos pressupostos da responsabilidade na gesto fiscal. A transparncia implica na necessidade de disponibilizao, para o cidado, de todas as informaes referentes aos gastos e receitas pblicas. Para que seja possvel controlar a atividade administrativa, discutir a criao de polticas pblicas, exigir o seu adimplemento e a responsabilidade nos eventuais casos de improbidade, necessrio que se conhea todas as informaes e que seja possvel ter acesso fcil a esses dados. Sustenta Gilmar Ferreira Mendes39 que a ideia de transparncia possui a importante funo de fornecer subsdios para o debate acerca das finanas pblicas, o que permite uma maior fiscalizao das contas pblicas por parte dos rgos competentes e, mais amplamente, da prpria sociedade. Verifica-se que a transparncia possui ampla relao com a noo de democracia e esta parece ser a nova tendncia dos regimes de gesto pblica40. Sabe-se que a democracia41, na definio lincolniana, o governo do
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FURTADO, Caldas J.R. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 283284. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito financeiro e tributrio. 2. ed. v.5. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 331-332. FURTADO, Caldas J.R. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 283. MENDES, Gilmar Ferreira. Arts. 48 a 59. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Vander. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 389. MENDES, Gilmar Ferreira. Arts. 48 a 59. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Vander. Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 391. Nas palavras de Canotilho, a democracia deve ser entendida como um processo dinmico inerente a uma sociedade aberta e activa, oferecendo aos cidados a possibilidade de desenvolvimento integral, liberdade de participao crtica no processo poltico, condies de igualNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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povo, para o povo, pelo povo42 e consiste na possibilidade de participao poltica da sociedade, podendo ser verificada no s no momento das eleies, mas no direito de expressar opinies, de se mobilizar em prol dos interesses da coletividade, de cobrar polticas pblicas e de ser efetivo autor das mudanas sociais. De acordo com Willis Santiago Guerra Filho43, o compromisso bsico do Estado Democrtico de Direito compatibilizar os interesses das esferas pblica, privada e coletiva, sendo esta ltima analisada sob a perspectiva de indivduos enquanto membros de um determinado grupo. O cidado, nessa realidade, apresenta-se no s como destinatrio dos servios pblicos e espectador das mudanas sociais, mas, igualmente, como aquele que vai indicar os rumos do governo, definindo as prioridades e apontando as deficincias dos servios pblicos. Desse modo, a transparncia e a democracia esto interligadas na medida em que aquela oportuniza o acesso s informaes de interesse pblico, possibilita maiores discusses sobre a temtica e permite um efetivo controle sobre as finanas pblicas, a partir da exigncia de concretizao de polticas pblicas e da responsabilizao pelo descumprimento legislao. O cidado somente poder discutir e exigir quando tiver pleno conhecimento acerca de uma referida matria44. E esse conhecimento certamente se d a partir do acesso informao e da iniciativa, por parte do poder pblico, de divulgao dos dados que so do interesse de toda a populao45. Ressalte, outrossim, que a transparncia, a partir do advento das tecnologias de informao e comunicao, ganhou uma nova e mais ampla concepo. A internet possibilita a divulgao de informao de forma rpida e econmica, mediante a diminuio das barreiras de tempo e espao. O cidado pode tomar conhecimento das atividades estatais, dos gastos e das recei-

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dade econmica, poltica e social. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 2010, p. 441. BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10 ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 267. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. So Paulo: SRS, 2009, p. 24. Para Tony Judt, a partir do momento em que o cidado compreende e sabe o que est errado, passa agir, efetivamente, a partir desse conhecimento. A informao, nesse sentido, passa a ser essencial. JUDT, Tony. O mal ronda a terra. Traduo de Celso Nogueira. Rio de Janeiro: Objetiva, 2011, p. 212. Sobre transparncia, participao e controle social, ler PETREI, Humberto. Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina. New York: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997. Em suas palavras, es posible aumentar la participacin de la ciudadana, lo que a su vez va a ser muy saludable como elemento de control y de retroalimentacin de las preferencias expresadas a travs de elecciones, p. 447.
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tas pblicas sem sair de casa e pode, ainda, discutir, criar, mobilizar-se e expressar-se46. Ademais, o Estado passou a prestar diversos servios online, potencializando a interao com os administrados e a modernizao de sua estrutura interna. Fala-se, nesse sentido, na formao de Governos Eletrnicos ou Egov. Trata-se da utilizao das tecnologias de informao e comunicao na Administrao Pblica, da modernizao com o objetivo de reverter o quadro de burocracia do Estado, fornecendo aparatos de interao com o cidado, prestando servios populao online, bem como divulgando dados e informaes pblicas de modo transparente. Nesse sentido, afirma-se que o controle social e a transparncia, portanto, so enfocados como construes histricas de uma sociedade ps-industrial e que tem na virtualizao do Estado uma nova forma de legitimao de sua representao poltica47. A transparncia tem o condo de promover a conscientizao do indivduo acerca da necessidade deste influir nos processos decisrios e da possibilidade deste fiscalizar ou participar da execuo de atividades pblicas. Ademais, pressupe e possibilita o incentivo participao da sociedade em audincias pblicas e formao de modelos de oramentos participativos48. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 48 e seguintes, por exemplo, h a previso da promoo de audincias pblicas que visam ao debate da populao acerca dos temas referentes atividade financeira do Estado. Alm do planejamento, do controle social das finanas pblicas e da transparncia, a nova administrao pblica reflete a ampliao do significado do termo gesto, que passa a ser utilizado com um vis gerencial. Sustenta Luiz Carlos Bresser-Pereira49 que a nova gesto enfatiza a ao orientada para o cliente-cidado e que alguns mecanismos especficos foram emprestados da administrao de empresas. Diante do aperfeioamento dos
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SALES, Tainah Sales; FREIRE, Geovana Maria Cartaxo de Arruda. A incluso digital como direito fundamental e instrumento para concretizao do exerccio democrtico. In: Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito. Anais do XXI Congresso Nacional do CONPEDI, 2011, Belo Horizonte. Florianpolis: Fundao Boiteaux, 2011, p. 4433-4450. OLIVO, Luis Carlos Cancellier. Controle Social em rede da Administrao Pblica Virtual. In: AIRES (Org.). Direito e Informtica. So Paulo: Manole, 2004, p. 156. No modelo de oramento participativo, ocorre o incentivo participao direta dos cidados, desde a formulao de escolhas de investimento pblico, at a aprovao de contas relativas s obras. [...] Essa metodologia tem-se revelado um instrumento de exerccio da cidadania, pelos mecanismos de discusso e participao mais direta da populao da definio das principais prioridades para parcela dos investimentos pblicos. A participao mais direta da populao possibilitada pela escolha, em cada bairro, de representantes que ficam responsveis por defenderem as prioridades essenciais de cada regio nas discusses estabelecidas. BUGARIN, Maurcio Soares; VIEIRA, Larcio Mendes; GARCIA, Leice Maria. Controle social dos gastos pblicos no Brasil: instituies oficiais, controle social e um mecanismo para ampliar o envolvimento da sociedade. Rio de Janeiro: Konrad-Adanauer-Stiftung, 2003, p. 150. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. O modelo estrutural de gerncia pblica. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 42, n. 2, mar.-abr. 2008, p. 399.
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servios prestados pelas empresas privadas, a sociedade passou a buscar e exigir um servio igualmente eficiente tambm no setor pblico. Da a necessidade da importao de certos instrumentos e diretrizes tipicamente privados para a gesto pblica e o surgimento da designao cliente-cidado. Embora crticas possam ser apontadas a esse termo, que traz a ideia de que o cidado apenas o destinatrio do servio (como um verdadeiro cliente ou consumidor), num posicionamento eminentemente passivo, afastando a noo de um cidado atuante, que adota uma postura ativa frente mquina administrativa, no se pode negar que retrata algumas ideias do novo modelo de gesto dos servios pblicos. Ademais, a adoo de certos instrumentos tpicos da atividade privada, como a agilidade, a eficincia, a desburocratizao e a modernizao estrutural s contribuem para a concretizao do conceito de boa governana50. Assim, ainda que a terminologia cliente-cidado no seja a mais adequada, a busca pela eficincia e a qualidade na prestao dos servios, de modo que os cidados estejam satisfeitos, deve ser priorizada. Sobre a boa governana, entende-se que esta seria voltada para a efetivao de polticas pblicas de maior qualidade e dotadas de maior legitimidade51. Em outras palavras:
O bom Estado se revela em instituies que asseguram que os objetivos polticos bsicos da sociedade sejam alcanados. Revela-se tambm em instituies que permitam a escolha de governantes, que, do ponto de vista pessoal, tenham esprito republicado e sejam competentes, e, do ponto de vista democrtico, sejam representativos e permanentemente responsabilizados (accountable) perante a prpria sociedade. Revela-se, ainda, em uma organizao ou aparelho estatal efetivo e eficiente dotado de capacidade e fora para conduzir a ao coletiva.

A partir desse entendimento, verifica-se que a concepo de boa governana corrobora a noo da consolidao da Nova Gesto Pblica e de seu carter necessariamente democrtico. A democracia e a efetivao dos direitos polticos so instrumentos para a cobrana de aes pblicas e para chamar a ateno dos governantes sobre os problemas e as necessidades existentes, ganhando maior importn50

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No se defende, no presente trabalho, que a Administrao deve prestar servios como as empresas privadas. Entende-se que as formalidades, os ditames da legislao e os princpios constitucionais inerentes Administrao devem ser observados. A burocracia das licitaes e dos concursos pblicos, por exemplo, essencial para a garantia da imparcialidade. E muitos outros exemplos poderiam ser citados. Apenas sustenta-se que certas caractersticas da atividade privada, como a busca pela agilidade e qualidade nos servios eficincia tambm podem e devem - ser aplicadas aos servios pblicos. BRESSER-PEREIRA, Luis Carlos. Instituies, bom estado, e reforma da gesto pblica. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n.1, mar.-maio.2005, p. 8.
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cia a partir da consolidao do Estado social. Desse modo, a resposta do governo ao sofrimento intenso do povo frequentemente depende da presso exercida sobre esse governo, e nisso que o exerccio dos direitos polticos podem realmente fazer a diferena.52 Eis a importncia da democracia com fundamento para o desenvolvimento, pois consiste na possibilidade de participao poltica e social, apresentando-se no s no momento das eleies, mas no direito de expressar opinies, cobrar polticas pblicas e ser efetivo autor das mudanas sociais. Destaca-se, nessa perspectiva, o papel dos partidos de oposio como forma de fomentar as discusses, as cobranas e como forma de impulsionar o governo para a criao de polticas pblicas eficazes para a melhoria da qualidade de vida da populao. As necessidades econmicas aumentam a necessidade de promover garantias e liberdades polticas. A democracia possibilita reivindicaes, interao com o Poder Pblico, no sentido de que esse passa a ouvir os anseios da populao, construindo a concepo do que seriam tais necessidades econmicas e possibilitando a concretizao de polticas pblicas satisfatrias, albergando um maior nmero de beneficirios e atendendo s necessidades primordiais da coletividade. exatamente essa a ideia de um Estado social eficaz, que se relaciona diretamente com a consolidao de uma nova era na gesto pblica no pas.

4. POLTICAS PBLICAS COMPENSATRIAS: ALGUNS ASPECTOS

Diante das mudanas a partir do advento do Estado social e da era da Nova Gesto Pblica, em que se verifica uma maior preocupao e mobilizao estatal em prol das necessidades dos cidados, no Brasil, adotou-se uma poltica de medidas compensatrias. Trata-se da adoo de diversos programas para compensar a misria, o desemprego e a desigualdade social. A ideia a urgncia de se atender, inicialmente, aos mais necessitados. A equidade aconselha a no aplicar a mesma soluo a situaes distintas. Em suma, deve-se dar mais aos que tm menos.53 De acordo com Robert Castel54, duas so as caractersticas do pauperismo. De um lado, pega a contrap o pensamento liberal elaborado ao longo do sculo XVIII, segundo o qual um homem no pobre porque nada tem, mas pobre porque no trabalha. Atualmente, sabe-se que existe uma
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SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo por Laura Teixeira Mota. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 199. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliao de projetos sociais. Petrpolis: Vozes, 1993, p. 30. CASTEL, Robert. As metamorfoses na questo social. Traduo por Iraci Poleti. Petrpolis: Vozes, 1995, p. 284.
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face da indigncia que no se apresenta devido ausncia de trabalho, mas deve-se nova organizao de trabalho, a partir da industrializao e da globalizao. A outra caracterstica da pobreza a degradao moral, a partir da depravao dos costumes, da ausncia de instruo educacional, capacitao profissional e condies bsicas de sade e higiene. A luta contra a erradicao da pobreza um desafio presente h muitos anos, mas, cada vez mais, as discusses e polticas pblicas vm sendo criadas nesse sentido, tendo em vista a nova perspectiva internacional de efetivao dos direitos humanos e a partir da consolidao do chamado Estado social. De acordo com o ensinamento de Reinaldo Dias e Fernanda Matos55, polticas pblicas podem ser entendidas como um meio de concretizao dos direitos que esto codificados nas leis de um pas. o estabelecimento de metas e estratgias que visam soluo dos problemas pblicos ou obteno de maiores nveis de bem-estar social56. Sobre as polticas pblicas assistenciais no pas, destaca-se que as primeiras discusses sobre a renda mnima ocorreram na dcada de 1970, entretanto, foi somente a partir de 1991 que houve um projeto de lei, criado pelo senador Eduardo Suplicy, para efetivar poltica nesse sentido57. O projeto objetivava a criao de um imposto negativo, que beneficiaria pessoas acima de 25 anos que possuam renda inferior a um determinado patamar, que, poca, correspondia a 2,5 salrios mnimos58. Outros programas foram criados, relacionando a possibilidade de percepo de renda complementar exigncia de escolarizao dos dependentes, em municpios como Campinas, Santos Ribeiro Preto e Distrito Federal, em meados dos anos 1990. Sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, os projetos assistenciais de combate pobreza tornaram-se atribuio tambm dos municpios, ganhando maior visibilidade, relevncia e espao nas discusses polticas. Antes da redemocratizao, verificava-se que as poucas polticas pblicas nesse sentido estavam concentradas apenas no mbito do go-

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DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas, 2011, p. 15. DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas, 2011, p. 15. BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 116. BRITTO, Tatiana; SOARES, Fabio Veras. Bolsa famlia e renda bsica de cidadania: um passo em falso?. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD75TatianaBritto_FabioSoares.pdf>. Acesso em: 17 nov. 2011.
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verno federal, em processos decisrios fechados e caracterizados pela burocracia e ineficincia59. A descentralizao e o compartilhamento de competncias no combate pobreza tornou-se instrumento de universalizao do acesso e aumento do controle dos beneficirios sobre os servios60. Em 1997, foi aprovada a Lei n 9.533, que determinava a concesso de benefcios financeiros, por parte do governo federal, aos municpios que implantassem programas de renda mnima, de forma a incentivar essas prticas. Essa iniciativa, entretanto, apresentou falhas de gesto e foi extinta aps a criao do Programa Bolsa Escola, criado em 2001 durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso 61. No mbito nacional, houve a elaborao de diversos outros projetos, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, incluindo, alm do benefcio monetrio e a necessidade de matrcula escolar, incentivos para a retirada da criana das atividades laborais; o Bolsa Alimentao; o Benefcio de Prestao Continuada, destinado a pessoas com deficincia fsica severa e idosos maiores de 65 anos que possuem renda familiar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo62, e a chamada Rede Social Brasileira de Proteo Social, que previa a transferncia de renda direta aos cidados em situao de vulnerabilidade e risco63. Esta Rede era constituda por outros programas menores, cuja competncia para efetivao e fiscalizao espalhou-se entre os diversos ministrios, culminando na ausncia de mecanismos suficientes para a sua coordenao64. Na tentativa de facilitar o controle dos programas de combate pobreza e de incentivo ao desenvolvimento social, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi criado o Cadastro nico de Programas Sociais, a partir do Decreto n 3.877 de 24 de julho de 2001. Trata-se do mecanismo de armazenamento de informaes e identificao das famlias em situaes vulnerveis, aplicado mediante questionrios junto s prefeituras municipais. O Cadastro, que foi aperfeioado durante a gesto de Lus Incio Lula da Silva, facilita pesquisas e a elaborao de diagnsticos sobre as situaes das fam59

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BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 117. BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 117. BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 117-118. MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana; SOARES, Fbio. Transferncia de renda no Brasil. Revista Novos Estudos, n. 87, jul., 2010, p. 6. DRAIBE, Snia. A poltica social no perodo do FHC e o sistema de proteo social. Tempo Social, 2003, nov., p. 88. SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424. Disponvel em: <http:// desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
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lias nas diversas localidades do pas, bem como as suas necessidades primordiais. O Programa Fome Zero, criado pelo Governo Federal em 2003, durante a gesto de Lula, albergou diversas outras iniciativas, com o objetivo de efetivar o direito alimentao, sem o foco na renda do indivduo65. Entretanto, o modelo de transferncia de renda pareceu, para os estudiosos, mais eficaz e mais econmico. O Programa Fome Zero foi, ento, bastante criticado e no apresentou resultados satisfatrios. Verifica-se que, a partir do incio dos anos 2000, mais recursos vm sendo destinados aos programas assistenciais de transferncia de renda e este tema parece ser discutido com mais frequncia e ateno. Criou-se, em 2003, o Ministrio de Desenvolvimento Social e combate Fome (resultado da fuso entre os Ministrios da Segurana alimentar e da Assistncia Social)66. Em 9 de janeiro de 2004 criou-se o Programa Bolsa Famlia, no mbito do Governo Federal, mediante a Lei Ordinria n 10.836/04, regulamentado pelo Decreto n 5.209/04, estabelecendo a transferncia de renda de acordo com certas condies previstas na legislao, como o nmero de filhos, a condio de matrcula em escolas, entre outros. A seguir, sero discutidos os principais aspectos deste Programa que gera controvrsias e, ao mesmo tempo, muda a vida de milhes de brasileiros.

4.1 O Programa Bolsa Famlia

De acordo com o art. 1 da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Programa surgiu com a finalidade de unificar os programas de transferncia de renda at ento existentes, principalmente o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao67. Foi implementado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Pobreza contando com auxlio dos municpios, que apresentam importante papel no controle do Programa e no

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BRASIL. Programa Fome Zero: O que . Disponvel em: <http://www.fomezero.gov.br/o-quee>. Acesso em: 10 jan. 2013. BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 120. Art. 1 [...] Pargrafo nico. O Programa de que trata o caput tem por finalidade a unificao dos procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao - Bolsa Escola, institudo pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade - Bolsa Alimentao, institudo pela Medida Provisria n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, institudo pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001.
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repasse das verbas aos beneficirios. A descentralizao da gesto e execuo Bolsa Famlia est prevista no art. 8 da referida norma. Atualmente, o Bolsa Famlia beneficia 13,53 milhes de famlias68, com renda familiar per capita de at R$70,00 (sendo consideradas extremamente pobres) ou de at R$140,0069 (sendo, ento, consideradas pobres)70. Trata-se do maior programa de transferncia de renda do pas. O conceito de transferncia de renda utilizado para fins de discusso da presente pesquisa o apresentado por Maria Ozanira Silva e Valria Almada Lima71, qual seja:
Transferncia de renda aqui concebida como uma transferncia monetria direta a indivduos ou a famlias. No caso brasileiro e de vrias experincias na Amrica Latina, so programas focalizados em seguimentos pobres da populao e tm sua prestao condicionada a determinadas exigncias que devem ser cumpridas pelos indivduos ou pela famlia, principalmente no campo da educao, da sade e do trabalho.

No caso do Programa Bolsa Famlia, h a exigncia do cumprimento de certas condicionalidades para a aquisio dos benefcios. De acordo com o art. 3 da Lei n 10.836, so as seguintes: no caso de famlia com jovens em idade escolar, comprovar frequncia de 85% em estabelecimento de ensino regular; em havendo crianas de 0 a 6 anos, seguir o calendrio de vacinao; as gestantes devem observar os exames pr e ps-natal e comprovar acompanhamento nutricional nesta condio e em fase de amamentao; alm de outras condies que podem ser criadas por regulamento72. So as exigncias de contrapartidas aos beneficirios, demonstrando compromisso com o Estado e com a sociedade. Os benefcios so concedidos mediante a seguinte forma:
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Dependncia do Bolsa Famlia quase triplica no Estado. Dirio do Nordeste Online. Disponvel em: <http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1185156>. Acesso em 10 jan. 2013. Esses valores foram fixados com a criao do Bolsa Famlia, em 2003, em R$50,00 e R$100,00, respectivamente, para incluso de famlias extremamente pobres e pobres, sendo, posteriormente, reajustados para R$60,00 e R$120,00. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia: uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 33. BRITTO, Tatiana; SOARES, Fabio Veras. Bolsa famlia e renda bsica de cidadania: um passo em falso?. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD75TatianaBritto_FabioSoares.pdf>. Acesso em: 17 nov. 2011. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia: uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 21. BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 123.
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O Benefcio Bsico, de R$ 70, pago s famlias consideradas extremamente pobres, com renda mensal de at R$ 70 por pessoa. O Benefcio Varivel, de R$ 32, pago s famlias pobres, com renda mensal de at R$ 140 por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia pode receber at cinco benefcios variveis, ou seja, at R$ 160. O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$ 38, pago a todas as famlias do Programa que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis vinculados ao adolescente, ou seja, at R$ 76. O Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE) pago s famlias nos casos em que a migrao dos Programas AuxlioGs, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao para o Bolsa Famlia cause perdas financeiras. O valor do benefcio varia de caso a caso. O benefcio pode variar entre R$32 e R$306.73

Afirma-se que, atualmente, aproximadamente 55 milhes de brasileiros esto vivendo em situao de pobreza e 22 milhes so considerados indigentes74, embora avanos possam ser identificados: de acordo com estimativas do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA), entre 2003 e 2007, cerca de 16,5 milhes de pessoas conseguiram ultrapassar a linha da pobreza75. No Cear, de acordo com estudo realizado pelo Laboratrio de Estudo da Pobreza (LEP) da Universidade Federal do Cear, em 2012, certa de 1,44 milho de pessoas saram da linha de pobreza76. Os estudos afirmam que os benefcios do Programa Bolsa Famlia contriburam para a melhoria nos ndices referidos. Muitos debates giram em torno de tal Programa77. Discute-se a necessidade de implementao em carter temporrio ou permanente; afirma-se

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BRASIL. Valores dos benefcios. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/ valores-dos-beneficios>. Acesso em 10 jan. 2013. WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 22. WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 19. Dependncia do Bolsa Famlia quase triplica no Estado. Dirio do Nordeste Online. Disponvel em: <http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1185156>. Acesso em 10 jan. 2013. Sobre as controvrsias, as vantagens e as desvantagens do Programa Bolsa Famlia, ler: BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010; MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana; SOARES, Fbio. Transferncia de renda no Brav. 33.1, jan./jun. 2013

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que os valores recebidos so nfimos e no alteram a condio de misria do indivduo; questionam-se os critrios para a caracterizao da pobreza baseado to somente em critrios monetrios; alegam que as condicionalidades no so eficientes e no apresentam papel relevante, gerando apenas gastos excessivos para o Estado, que passa a ter que controlar e avaliar a comprovao das condies previstas pela legislao; questiona-se a situao de dependncia dos beneficirios em relao valores recebidos, acarretando desestmulo para o trabalho e situao de conformao social; aborda-se a temtica da corrupo e o desvio das verbas destinadas ao Programa, gerando a situao em que pessoas que necessitam no so includas e pessoas que no necessitam, por sua vez, recebem os valores; fomenta-se debates sobre a necessidade da implementao de outras polticas pblicas mais eficazes; discutese as consequncias positivas e negativas do Programa, entre outras questes78. Entretanto, sabe-se que, para quem no possui praticamente nada, ter algum auxlio financeiro, ainda que pequeno, gera um grande impacto na vida dessa famlia79. Um estudo realizado pelo Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense (UFF)80 demonstrou que, antes da criao do Bolsa Famlia, 34,9% das famlias entrevistadas conseguiam comprar alimentos suficientes para apenas uma semana; 34% conseguiam para duas semanas; 20,2% para trs semanas e apenas 10,9% disseram que suas famlias conseguiam comprar alimentos para todo o ms. Aps o aferio dos benefcios, os nmeros praticamente foram invertidos: 16,1% afirmaram que conseguiram comprar alimentos apenas para uma semana; 29,4% para duas semanas; 33% para trs semanas e 21,5% responderam que conseguiram comprar alimentos para todo o ms. Desse modo, verifica-se que, embora o Programa esteja sujeito a crticas relevantes e necessite de reformas no sentido de ampliar os seus objetivos e os seus impactos sobre a vida dos brasileiros beneficiados, a contribuio do Bolsa Famlia de significativa relevncia para quem a recebe. Constitui, pois, possibilidades concretas de melhoria de condies imediatas de vida
sil. Revista Novos Estudos, n. 87, jul., 2010; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010. Debates acerca dessas questes envolvendo o Bolsa Famlia so relevantes e merecem ser fomentados. Entretanto, por necessidade de corte epistemolgico e pela insuficincia de espao para discutir o Programa com profundidade, optou-se por no faz-lo neste artigo. Publicaes futuras sero realizadas pela autora nesse sentido. Conforme j explanado, o presente trabalho resultado parcial de pesquisa de dissertao em desenvolvimento no mbito do Curso de Mestrado em Direito da Universidade Federal do Cear (UFC). WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 24. Para mais detalhes sobre o estudo: WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 125 e seguintes.
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de grande parte da populao que, muitas vezes, no dispe de qualquer renda81. Embora o valor recebido no seja suficiente para alterar, de forma significativa, a condio de pobreza do indivduo, no se pode negar os programas de transferncia de renda contribuem para a reduo dos ndices de desigualdade e de pobreza, diminuindo as limitaes e as privaes de inmeras famlias82. Constata-se que, apesar de no ser suficiente para erradicar a pobreza no pas, o Programa Bolsa Famlia representa um avano que merece destaque em relao s polticas pblicas assistenciais no Brasil, que adotou, sobretudo aps a Constituio Federal de 1988, o carter de Estado social. A Administrao Pblica inserida nesta nova ordem necessita atender aos anseios dos cidados e s suas necessidades, devendo preocupar-se, cada vez mais, em criar e efetivar polticas pblicas que ampliam as liberdades e as oportunidades dos indivduos, de modo que haja igual possibilidade de participao entre todas as pessoas. Deve-se observar, entretanto, que o desenvolvimento social no decorre, a longo prazo, do desenvolvimento econmico, no sentido de que no depende somente do aumento da renda do indivduo. Pelo contrrio: o desenvolvimento social parece, na experincia concreta, um processo vital para que possa existir um desenvolvimento econmico sustentado. 83 Desse modo, o crescimento econmico depende de investimentos para a melhoria das capacidades das pessoas, numa perspectiva de uma sociedade democrtica. Aumentar a renda sem melhorar aspectos bsicos de existncia, como sade, saneamento, educao e moradia pode no caracterizar, na realidade, desenvolvimento a longo prazo84. Nesse sentido, aes governamentais que visam melhorias na educao, no sistema pblico de sade e no saneamento bsico, por exemplo, so
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SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia: uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 107. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia: uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 93. KLIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e convencionalismos. Traduo por Joaquim Ozrio Pires da Silva. So Paulo: Corteza, 1998. SEN, Amartya. Development thinking at the beginnig of 21st Century. In: BID. Development thinking and practice conference, Washington, set. 1996.
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fundamentais para a diminuio da pobreza no pas sendo essa analisada mediante concepo ampla, que alberga a privao no s de renda, mas, principalmente, de oportunidades. O Programa Bolsa Famlia representa uma ao importante para amenizar a situao de vulnerabilidade de milhes de famlias, entretanto, no pode ser implementado sem a efetivao de outras polticas pblicas bsicas e complementares. A pobreza fenmeno multifacetado, devendo ser analisada sob o prisma da privao de liberdades e oportunidades85. De acordo com Amartya Sen86, a pobreza deve ser vista como privao de capacidades bsicas, em vez de meramente como baixo nvel de renda, que o critrio tradicional de identificao da pobreza. A partir dessa concepo, o Governo poder elaborar polticas pblicas no sentido de, efetivamente, contribuir para a diminuio da desigualdade social e para o fortalecimento do exerccio da cidadania. Essas aes representam exemplos da consolidao do Estado social no Brasil e da adoo de um novo regime na gesto dos servios pblicos. Tratase de uma realidade que no pode ser desprezada, devendo haver o fomento de discusses nesse sentido, a fim de que soluo s problemticas existentes sejam encontradas.

5. CONSIDERAES FINAIS
No presente trabalho, analisou-se a evoluo do Estado liberal at o advento do Estado social, aqui entendido como Estado intervencionista ou desenvolvimentista. Verificou-se que o liberalismo clssico, assim como o socialismo do sculo XIX, foram insuficientes para atender aos anseios da populao, surgindo a necessidade da construo de um novo modelo de Estado, mais atento realidade econmica e social e s particularidades de cada grupo. Ademais, estudou-se as fases da administrao pblica no Brasil e as caractersticas da Nova Gesto Pblica. Verificou-se que a Administrao modernizou-se e organizou-se no sentido de se adequar aos ditames do Estado social democrtico. Eficincia, controle, transparncia e participao
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A pobreza concebida para alm da insuficincia de renda; produto da explorao do trabalho; desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida; significa o no acesso a servios sociais bsicos, informao, ao trabalho e renda digna, no participao social e poltica. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia: uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 23. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo por Laura Teixeira Mota. So Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 120.
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cidad so, assim, as diretrizes dessa nova era. Urge que o Estado oferea servios pblicos de qualidade e, ao mesmo tempo, de forma prtica e eficiente. Conforme analisado, a Administrao Pblica est, aos poucos, adaptando-se era da boa governana. As comprovaes desta afirmao podem ser realizadas mediante a anlise histrica dos diversos programas assistenciais que j foram criados no Brasil. Percebe-se maior preocupao do Estado na promoo de aes nesse sentido e aumento da destinao de gastos pblicos e de espaos para discusses polticas sobre a temtica, sobretudo a partir dos anos 1990, chegando ao pice com a criao do Programa Bolsa Famlia, em 2004. Trata-se do maior programa de transferncia de renda j elaborado no pas. O presente trabalho buscou analisar, de maneira sucinta, alguns aspectos deste Programa, que hoje beneficia mais de 13 milhes de famlias em carter de vulnerabilidade e misria, contribuindo para a diminuio das privaes e das limitaes desses indivduos. O avano na gesto pblica no pode ser negado. Entretanto, o certo que muito ainda h de ser realizado. Alm da necessidade da criao e aprimoramento de diversas outras polticas pblicas relacionadas educao sade, trabalho, saneamento bsico e outros, verifica-se que o prprio Programa Bolsa Famlia apresenta diversos obstculos, que no foram minuciosamente analisados no presente artigo por necessidade de corte epistemolgico, mas que so igualmente relevantes para que se possa avanar nesta matria. As discusses e as controvrsias sobre o tema so inevitveis. Por isso o debate mostra-se relevante e deve ser estimulado. As solues para os problemas e para as insuficincias do Estado devem ser discutidas no s pelos gestores, mas tambm pela academia e pelos destinatrios dos servios. A pobreza deve ser erradicada, o desenvolvimento social deve ser prioridade. Embora a caminhada seja longa, a chegada nunca se torna possvel sem os primeiros passos.

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A EVOLUO DO DIREITO INTERNACIONAL PENAL E O TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA: ANLISE DA NATUREZA JURDICA E CONSIDERAES SOBRE SUA JURISPRUDNCIA
Thais Leo N. de Paula Tarin Cristino Frota MontAlverne
Resumo O artigo expe a construo do direito internacional penal atravs da atuao das jurisdies internacionais penais, para ento contrastar o Tribunal Especial para Serra Leoa, uma das mais recentes experincias em jurisdio internacional penal, com os tribunais ad hoc prvios, alm de levantar questes sobre sua natureza jurdica. Tece ainda consideraes sobre algumas contribuies da jurisprudncia deste tribunal para o desenvolvimento e aprimoramento do direito internacional penal. Palavras-chave Direito Internacional Penal. Tribunais Internacionais. Serra Leoa. Tribunal Especial para Serra Leoa. Crianas-soldado. Crimes Sexuais Contra a Humanidade. Abstract This article exposes the international criminal law construction process through the work of the international criminal jurisdictions in order to contrast the Special Court for Sierra Leone, one of the most recent experiences within the international criminal jurisdictions, to the previous ad hoc tribunals, as well as raise questions about its legal nature. This article also presents comments regarding some of the contributions brought forward by the jurisprudence of this tribunal to the development and improvement of the international criminal law. Keywords International Criminal Law. International Courts. Sierra Leone. Special Court for Sierra Leone. Child-soldiers. Crimes of Sexual Violence Against Humanity.

Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Cear - UFC. Membro pesquisador do Grupo de Estudos em Direito e Assuntos Internacionais GEDAI, projeto da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear. Foi bolsista do Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Docncia PIBID. Ps-Doutora pela Universidade Federal do Cear - UFC. Doutora em Direto Internacional Pblico pela Universit Paris Descartes -Paris 5, Frana, com perodo de co-tutela na Universidade de So Paulo - USP. Professora Adjunta da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear - UFC.
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1. INTRODUO
At o sculo XIX, o direito internacional, e consequentemente a jurisdio internacional, ocupava-se de regular apenas as relaes entre Estados. As grandes guerras no decorrer da primeira metade do sculo XX, entretanto, trouxeram um novo tipo de sujeito ao cenrio internacional: as organizaes internacionais.1 Grande avano, pela primeira vez reconhecia-se o status de sujeito internacional entidade no estatal. Os indivduos, at ento vistos como meros objetos do direito internacional, passaram a figurar como sujeitos2 de direitos e de deveres no mbito internacional graas ao Direito Internacional dos Direitos Humanos, sistema de proteo desenvolvido no mbito da Organizao das Naes Unidas (doravante, ONU ou Naes Unidas). A premente preocupao com os direitos humanos no ps-1945 tem duas consequncias principais: em primeiro lugar, a afirmao desses direitos em mbito internacional e a implementao de jurisdies regionais de direitos humanos, acessveis diretamente pelos indivduos, capazes de responsabilizar os Estados por violaes aos direitos humanos e conceder reparaes s vtimas. Em segundo, constri-se a responsabilidade dos indivduos no mbito internacional por violaes aos direitos humanos e ao direito internacional humanitrio, no mbito dos tribunais ditos internacionais penais. Nasce, deste segundo aspecto, o chamado direito internacional penal. Tais tribunais internacionais penais, que tem incio com o Tribunal de Nuremberg ps-Segunda Guerra Mundial, modelaram e desenvolveram o direito internacional penal atravs de sua case law. Os tribunais hbridos, que unem lei domstica e direito internacional, so uma recente experincia em jurisdio internacional penal. Estes surgem em contextos ps-crise ou conflito armado caracterizado por amplas e sistematizadas violaes ao direito humanitrio dentro de um Estado. A dcada de guerra civil que assolou Serra Leoa nos anos 90 e incio dos anos 2000 um exemplo deste tipo de conflito. O Tribunal Especial para Serra Leoa, jurisdio chamada hbrida e instituda por acordo entre o governo de Serra Leoa e a Organizao das Naes Unidas, foi encarregada de investigar e julgar os maiores responsveis por
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Como a Organizao Mundial do Trabalho (1919), a Liga das Naes (1919) e, finalmente, a Organizao das Naes Unidas (1945). Vale ressaltar que tal viso no pacfica. Autores como J. F. Rezek discordam de tal teoria, adotando viso mais clssica, afirmando que apenas os Estados soberanos e as organizaes internacionais possuiriam personalidade jurdica de direito internacional pblico. Tal autor faz ainda a diferenciao entre a personalidade jurdica de direito internacional dos Estados, a qual chama de originria, e das organizaes, a qual qualifica como derivada. Cf. REZEK, J. F. Direito internacional pblico: curso elementar. 10 ed., rev., e atual. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 151.
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violaes ao direito internacional e a certos diplomas domsticos serraleoneses. O presente trabalho tem por escopo apresentar o Tribunal Especial para Serra Leoa, analisar sua natureza jurdica e compar-la s prvias experincias de tribunais internacionais penais, e, por ltimo, tecer comentrios sobre os avanos de sua jurisprudncia, ressaltando as contribuies originais daquele. Inicia-se o presente trabalho com a anlise da construo do direito internacional penal e alguns de seus mais importantes princpios do perodo do ps-Primeira Guerra at culminar com o Tribunal Militar Internacional de Nuremberg No ps-Segunda Guerra Mundial, o primeiro a efetivar responsabilizaes de indivduos por violaes ao direito internacional. Em seguida, tratar-se- do modelo ad hoc de tribunais institudos pela Organizao das Naes Unidas na dcada de 90, os quais em muito influenciaram o direito internacional penal e a jurisdio do Tribunal Especial para Serra Leoa. Por ltimo, analisa-se a natureza jurdica do Tribunal Especial para Serra Leoa, explicitando as implicaes de tal natureza para as atividades do Tribunal, e comenta-se as inovaes desenvolvidas no mbito da jurisprudncia desta corte, como a expanso do rol de crimes sexuais consideradas como crimes contra a humanidade e a polmica questo das crianassoldado.

2. AS GUERRAS MUNDIAIS E A CONSTRUO DO DIREITO INTERNACIONAL PENAL

Considerados como os antecedentes do direito internacional penal, a partir do sculo XIX so firmados os primeiros tratados internacionais multilaterais em matria de limitao da guerra. Os chamados crimes de guerra foram os primeiros considerados como crimes internacionais.3 No h, entretanto, em nenhuma destas, previso expressa de punio individual, constando apenas a hiptese de responsabilidade estatal por violaes.4 Havia, entretanto, normas e processos de responsabilizao individual por crimes de guerra em mbito domstico. O advento da Primeira Guerra Mundial trouxe a oportunidade de mudana. Ricardo J. Alfaro, relator especial da Comisso de Direito Internacional da ONU, em 1950, relembra: After the termination of the First World War, the conviction crystallized in the minds of thinking people that the horrors of war must be spared to men, that war is a crime against human-

JAPIASS, Carlos Eduardo Adriano. O direito penal internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2009, p. 3. CRYER, Robert. Prosecuting international crimes: selectivity and the international criminal law regime. Cambridge: Cambridge University, 2005, p. 30.
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kind and that such a crime must be prevented and punished.5 Os pases Aliados pronunciaram-se energicamente em relao no s existncia de crimes diretamente provenientes de violaes s leis e costumes da guerra internacionais, como tambm acerca da necessidade de responsabilizao individual. Quando do massacre de 600.000 armnios pelo Imprio TurcoOtomano em 19156, Frana, Reino Unido e Rssia classificaram tal evento como crimes contra a humanidade e civilizao.7 Em janeiro de 1919, durante a Conferncia de Paz de Paris, foi estabelecida uma Comisso sobre a Responsabilidade dos Autores da Guerra e sobre o Cumprimento de Penalidades por Violaes das Leis e Costumes de Guerra (doravante, Comisso), dotada de competncia investigativa. A Comisso dividiu os supostos crimes cometidos durante a Primeira Guerra em duas categorias: atos que provocaram a guerra mundial e ocasionaram seu princpio; e violaes das leis e costumes de guerra e das leis da humanidade. O primeiro bloco, relativo guerra de agresso foi alvo de intensas crticas dentro da Comisso, pois no havia precedentes ou mesmo uma norma internacional criminalizando o recurso guerra. Nas palavras de Sellars:
The use of the word aggression introduced a new perspective on warfare. It signalled that a nation was not being punished for losing a war, as had traditionally been the case, but for starting one. While there had previously been no legal stigma attached to the initiation of conflict, this article [231, do Tratado de Versalhes] suggested that the war Germany had imposed on the entente powers was not only morally reprehensible, but also unlawful (grifo no original). 8

Concluiu a Comisso que, apesar de reprovvel, a guerra de agresso no poderia ser considerada como violao do direito internacional,

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ALFARO, Ricardo J. Report on the question of international criminal jurisdiction. International law commission yearbook, New York, v. II, 1950, p. 2. Disponvel em: <http:// untreaty.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_15.pdf>. Acesso em: 1 maio 2013. Aps o fim da Primeira Guerra Mundial, a convico se cristalizou na mente das pessoas inteligentes que os horrores da guerra deviam ser poupados aos homens, que a guerra um crime contra a espcie humana e que tais crimes devem ser evitados e punidos. Traduo livre. JAPIASS, op. cit., p. 66. CRYER, op. cit., p. 31. SELLARS, Kirsten. Delegitimizing aggression: first steps and false starts after the first world war. Journal of international criminal justice, v. 10, 2012, p. 7-40. P. 14. O uso da palavra agresso introduziu uma nova perspectiva sobre a guerra. Sinalizava que uma nao no estava sendo punida por perder a guerra, como havia sido tradicionalmente o caso, mas por comear uma. Embora no houvesse previamente nenhum estigma legal ligado a comear-se um conflito, esse artigo [231 do tratado de Versalhes] sugeria que a guerra que a Alemanha havia imposto nos poderes entente no havia sido apenas moralmente reprovvel, mas tambm ilcita (grifo no original). Traduo livre.
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posto no estar assentada no direito positivo at ento.9 Quanto segunda classe de violaes, relativa s leis e costumes da guerra, considerou a Comisso j assentada suficiente na prtica dos Estados, com a diferena de que at ento eram processadas em cortes domsticas.10 Acerca dos crimes contra a humanidade, apesar de inditos, o relatrio os inclua jurisdio da corte a ser estabelecida pelos Aliados. Ademais, a Comisso foi responsvel pela elaborao de princpios que norteiam at hoje o direito internacional penal, como a inaplicabilidade da imunidade de oficiais jurisdio internacional e o conceito da responsabilidade de comando11, por exemplo. Em junho de 1919 foi firmado o Tratado de Versalhes, cujo texto seguia amplamente as recomendaes da Comisso. Um tribunal internacional12, composto por juzes originrios dos cinco pases Aliados, seria encarregado de julgar e punir o antigo imperador alemo, Wilhelm II, ao passo que outros acusados seriam processados frente a tribunais militares estabelecidos pelos pases vencedores. Alm de tais disposies, o tratado delineou a responsabilidade do Estado alemo e seus consortes pelos danos causados s foras aliadas e tambm estabeleceu a obrigao de reparao a qual aqueles seriam submetidos. No obstante a valiosa contribuio da Comisso sobre Responsabilidade de 1919 para a teoria do direito internacional penal, o julgamento do ex-kaiser Wilhelm II nunca chegou a ser realizado, pois os Pases Baixos, para onde aquele fugira, recusaram sua entrega aos Aliados e o segundo mecanismo, relativo aos outros infratores, tambm nunca entrou em ao. Tal mecanismo foi substitudo por julgamentos domsticos realizados pela Suprema Corte alem em Leipzig, marcados por vasta impunidade. Determinados a no repetir os erros do ps-Primeira Guerra, os Aliados se comprometeram a levar a cabo os processos de responsabilizao atravs de um tribunal internacional no ps-Segunda Guerra Mundial. O Tribunal Militar Internacional de Nuremberg (doravante, Tribunal de Nuremberg ou TMI) ps em prtica tal responsabilizao Ao contrrio dos julgamentos de Leipzig, o Estatuto do TMI posicionou-se contrariamente

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COMISSION ON THE RESPONSIBILITY OF THE AUTHORS OF WAR AND ON ENFORCEMENT OF PENALTIES. Report presented to the preliminary peace conference. American journal of international law, v. 14, n. 1/2, 1920, p. 95-154. Disponvel em: <http:// www.jstor.org/stable/2187841>. Acesso em: 3 maio 2013, p. 120. SELLARS, op. cit., p. 11. CRYER, op. cit, p. 32. O tratado no utiliza propriamente tal nomenclatura, fala de um tribunal especial composto por juzes das nacionalidades dos pases vencedores, incumbidos de aplicar o direito internacional. Tal nomenclatura ser retomada para designar certos tribunais ps-conflito ou pscrise do sculo XXI, como o Tribunal Especial para Serra Leoa e o Tribunal Especial para o Lbano.
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 escusa de responsabilidade por ordens superiores13 e imunidade de oficiais a jurisdies internacionais, iniciando uma prtica repetida nos instrumentos constitutivos de tribunais internacionais penais at hoje.14 Ademais, os Aliados perceberam que o tipo crimes de guerra no abrangeria uma das maiores atrocidades da guerra: a perseguio e extermnio da populao civil alem, notadamente os judeus, cometidos por oficiais e civis de nacionalidade alem. Os crimes de guerra de ento englobavam apenas atos perpetrados contra nacionais estrangeiros (inimigos) e no contra indivduos da prpria nacionalidade do comitente15, logo a categoria de crimes contra a humanidade assumiria suma importncia. Assinada em 8 de agosto de 1945, a Carta do Tribunal de Nuremberg, em seu artigo 6, delimitou a competncia da corte: crimes contra a paz, crimes de guerra e crimes contra a humanidade. Havia ainda a previso de incriminao da conspirao, figura tpica da common law anglo-americana. Todavia, tal tipo no encontrava equivalente na civil law francesa ou russa, logo restou prejudicado e obteve pouca ateno nos julgamentos.16 Deu-se incio, dessa maneira, ao que hoje conhecido como direito internacional penal. Richard Overy, com extrema lucidez, afirma: for the first time the leaders of a major state were to be arraigned by the international community for conspiring to perpetrate, or causing to be perpetrated, a whole series of crimes against peace and against humanity.17 Graas ao desenvolvimento da lei da guerra at a Segunda Guerra, a competncia do TMI sobre crimes de guerra no apresentou grandes controvrsias.

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CARTA DO TRIBUNAL MILITAR INTERNACIONAL DE NUREMBERG (1945). Disponvel em: <http://avalon.law.yale.edu/imt/imtconst.asp>. Acesso em: 10 maio 2013. Artigo 8: o fato de que o Ru tenha agido segundo ordens de seu Governo ou de um superior no dever livr-lo de responsabilidade, mas poder ser considerado para mitigar a pena se o Tribunal determinar que a justia assim o exige. Traduo livre. CARTA DE NUREMBERG, artigo 7: A posio oficial dos rus, seja como chefes de Estado ou oficiais responsveis em Departamentos do Governo, no dever ser considerada como iseno de responsabilidade ou mitigao de punio. Traduo livre. ACQUAVIA, Guido. At the origins of crimes against humanity: clues to a proper understanding of the nullum crimen principle in the Nuremberg judgment. Journal of international criminal justice, v9, 2011, p. 881-903. BASSIOUNI, M. Chrif. Crimes against humanity: historical evolution and contemporary application. Cambridge: Cambridge University, 2011, p. 118-119. OVERY, Richard. The Nuremberg trials: international law in the making. In: SANDS, Philippe (ed.). From Nuremberg to the Hague: the future of international criminal justice. Cambridge: Cambridge University, 2003, p. 1-29. Pela primeira, vez os lderes de um pas importante deveriam ser indiciados pela comunidade internacional por conspirar para perpetrar, ou dar causa para que seja perpetrada, uma srie de crimes contra a paz e contra a humanidade. Traduo livre.
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Quanto aos crimes contra a paz, no perodo entre guerras, alguns documentos foram desenvolvidos de modo a recusar a guerra como instrumento vlido de poltica nacional18, mas nenhum dotado de poder vinculativo. O pacto Briand-Kellogg, citado pelo Tribunal de Nuremberg em seu julgamento19, no previa a criminalizao da guerra de agresso, nem um mecanismo de punio individual; apenas declarava a inteno dos Estados signatrios em recusar a guerra como recurso vlido de poltica nacional.20 A tal argumento, o Tribunal respondeu que as leis da guerra no se encontravam apenas nos acordos internacionais, mas tambm na prtica dos Estados e nos princpios gerais do direito, aceitando o tipo crimes contra a paz, previsto no Estatuto.21 No obstante o valor de tal construo para o direito internacional penal hodierno, a doutrina critica o julgamento, consoante o posicionamento da defesa, afirmando a inexistncia poca no s dos crimes contra a paz no mbito internacional, mas tambm a inexistncia de previso de um tribunal internacional para exerccio da punio.22 Os crimes contra a humanidade so tambm uma inovao do Tribunal de Nuremberg, com base em uma construo histrica iniciada pelas Convenes de Haia de 1899 e 1907. Pela primeira vez, condutas consideradas crimes domsticos - assassinato, por exemplo - foram alavancadas para o mbito internacional devido ao seu cometimento em larga escala e em conexo com crimes de guerra.23. No obstante a polmica acerca da sua criao, o Tribunal de Nuremberg foi fruto de uma construo difcil e demorada, cujo incio em muito o precede. A concretizao da responsabilidade individual por violaes do direito internacional simboliza o reconhecimento do indivduo como membro ativo do cenrio internacional, alm de ser uma contrapartida ascenso da proteo dos direitos humanos. Nas palavras do Tribunal: Crimes against international law are committed by men, not by abstract entities, and only by

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Por exemplo: projeto de Tratado de Assistncia Mtua, no bojo da Liga das Naes, de 1923; Protocolo de Genebra de 1924, nunca ratificado; Resoluo unnime da Assembleia Geral da Liga das Naes de 24 de setembro de 1927, sem poder vinculativo. Cf. CRYER, 2005, p. 241. Aps a assinatura do pacto [Briand-Kellogg], qualquer nao que recorrer guerra como um instrumento de poltica nacional quebra o pacto. Na opinio do Tribunal, a solene renncia guerra como um instrumento de poltica nacional envolve necessariamente a proposio de que tal guerra seja ilegal no direito internacional; e que aqueles que planejam e conduzem tal guerra, com suas inevitveis e terrveis consequncias, estejam cometendo crimes ao faz-lo. Traduo livre. Cf. INTERNATIONAL LAW COMMISSION. The Charter and judgment of the Nrnberg tribunal history and analysis: memorandum submitted by the SecretaryGeneral (1949). Disponvel em: <http://untreaty.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_ 5.pdf>. Acesso em: 11 maio 2013, p. 44 CRYER, op. cit., p. 242. INTERNATIONAL LAW COMMISSION, op. cit., p. 45. BASSIOUNI, 1981, p.59. ACQUAVIA, op. cit., p. 885.
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punishing individuals who commit such crimes can the provisions of international law be enforced.24 No obstante os esforos de positivao de direito material internacional penal25, o estabelecimento de uma jurisdio internacional penal permanente apresentava grande dificuldade, pois a Guerra Fria polarizara as opinies da comunidade internacional e no foi possvel atingir o consenso necessrio para a criao de tal jurisdio. Somente em 1989, com o desmembramento da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e os conflitos os quais este ensejara, o cenrio internacional tornou a ser propcio ao estabelecimento de uma jurisdio internacional penal.

3. O MODELO ONU DE TRIBUNAIS INTERNACIONAIS PENAIS AD HOC

Aps o estabelecimento de uma Comisso de Especialistas, em 1992, para analisar as violaes ao direito internacional humanitrio no territrio da ex-Iugoslvia, o Conselho de Segurana da ONU requereu ao ento Secretrio Geral das Naes Unidas que preparasse relatrio sobre a forma de estabelecer uma jurisdio internacional competente para apreciar tais violaes, o qual respondeu com o Relatrio S/25704 de 1993.26 Tal relatrio afirmara que o mtodo ideal seria atravs de tratado amplamente ratificado, porm, frente urgncia do caso sob anlise, o Conselho estaria autorizado pela Carta da ONU em seu Captulo VII a tomar quaisquer medidas necessrias manuteno da paz e segurana, inclusive o estabelecimento de um tribunal.27 O Conselho acatou, de forma unnime, tal relatrio atravs da resoluo 827 (1993), criando o Tribunal para a Acusao de Pessoas Responsveis por Srias Violaes do Direito Internacional Humanitrio Cometidas no Territrio da Antiga Iugoslvia, ou Tribunal Penal Internacional para a exIugoslvia (doravante, TPII).

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INTERNATIONAL LAW COMMISSION, op. cit., p. 41. Crimes contra a humanidade so cometidos por homens, no por entidades abstratas, e apenas atravs da punio de indivduos que cometeram tais crimes que podem as provises do direito internacional se fazer cumprir. Traduo livre. No ano de 1948 foi assinada a Conveno para Preveno e Represso do Crime de Genocdio, em 1949 foram firmadas as quatro novas Convenes de Genebra e seus Protocolos Adicionais (ncleo do Direito Internacional Humanitrio atual) e, no ano seguinte, a Assembleia Geral da ONU reconheceu os Princpios de Nuremberg, propostos pela Comisso de Direito Internacional, atravs da Resoluo 488(V) de 12 de dezembro de 1950, de modo a lev-los ao conhecimento de toda a comunidade internacional. CRYER, 2005, p. 52-53. SECRETRIO GERAL DAS NAES UNIDAS. Relatrio S/25704 (1993), p. 6-7. Disponvel em: <http://www.icty.org/x/file/Legal%20Library/Statute/statute_re808_1993_en.pdf>. Acesso em: 20 maio 2013.
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Nos mesmos moldes do TPII, o Conselho de Segurana, em 1994, estabeleceu um tribunal internacional penal em decorrncia s patentes violaes ao direito humanitrio no territrio de Ruanda, onde um conflito civil tirou a vida de centenas de milhares de indivduos da etnia tutsi, de inmeros hutus moderados e tambm de dez peacekeepers das Naes Unidas.28 O Conselho de Segurana estabeleceu o Tribunal Penal Internacional para a Acusao de Pessoas Responsveis por Genocdio e Outras Srias Violaes ao Direito Humanitrio Internacional Cometidos no Territrio de Ruanda e por Cidados Ruandeses Responsveis por Srias Violaes em Territrios Vizinhos, ou Tribunal Penal Internacional para Ruanda (doravante, TPIR), atravs da Resoluo 955, de 1994, tambm sob o argumento dos poderes do Captulo VII. A legalidade do estabelecimento de tais jurisdies foi questionada em vrias oportunidades. O TPII tratou de tal tema em outubro de 1995, no caso Tadic. A deciso29 do TPII defendeu os amplos poderes concedidos ao Conselho de Segurana pelo artigo 41 e pelo Captulo VII da Carta das Naes Unidas, alm de ressaltar a inexistncia de qualquer impedimento expresso ao Conselho para o estabelecimento de um tribunal como rgo subsidirio.30 Ademais, a deciso fundamentou a legalidade do Tribunal no artigo 29 da Carta, segundo o qual o Conselho de Segurana poder estabelecer rgos subsidirios que julgar necessrios para o desempenho de suas funes, combinado com uma opinio consultiva da Corte Internacional de Justia de 1954, na qual esta reconhece a capacidade da Assembleia Geral de criar rgos judiciais.31 O professor Schabas questiona o ltimo argumento apresentado, relembrando que seus juzes so eleitos pela Assembleia Geral e a Promotoria escolhida pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, no sendo, dessa forma, rgos subsidirios do Conselho de Segurana.32 O enquadramento do TPII e TPIR como medidas coercitivas determinadas pelo Conselho de Segurana, sob a gide do Captulo VII da Carta das Naes Unidas, possui importantes implicaes. Em primeiro lugar, o artigo 25 da Carta afirma que os Membros das Naes Unidas concordam em aceitar e executar as decises do Conselho de Segurana, de acordo com a pre-

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CRYER, 2005, p. 55. Tal fato levou a ONU a retirar boa parte de suas foras do territrio de Ruanda, demonstrando em certa medida a inrcia e inabilidade das Naes Unidas para conter o genocdio. TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL PARA EX-IUGOSLVIA, Deciso da moo de defesa sobre jurisdio (1995). Disponvel em: <http://www.icty.org/x/cases/tadic/tdec/en/ 100895.htm>. Acesso em 20 maio 2013. PARLETT, op. cit., p. 264. TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL PARA EX-IUGOSLVIA, Deciso da moo de defesa sobre jurisdio (1995), 195, A(35). SCHABAS, W. A. The UN international criminal tribunals: the former Yugoslavia, Rwanda and Sierra Leone. Cambridge: Cambridge University, 2006, p. 22.
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sente Carta, logo h uma obrigao universal de cooperar com os trabalhos dos tribunais ad hoc.33 A definio do artigo 3 do Estatuto do TPIR, seguindo exemplo do TPII, inovou em sua definio de crimes contra a humanidade, se comparada com a da Carta de Nuremberg, pois incluiu o estupro ao rol de crimes internacionais, em resposta ao uso deste em larga escala como instrumento de terror e limpeza tnica.34 Ademais, no julgamento do caso Akayesu, o TPIR lanou mo de uma de suas mais importantes construes tericas: a violncia sexual como crime de genocdio. Sobre tal ponto, Costa e Damasceno:
A Cmara de Julgamento decidiu finalmente que os estupros haviam resultado em destruio fsica e psicolgica das mulheres tutsi, de suas famlias e de suas comunidades. A violncia sexual foi parte de um processo de destruio que tinha como alvo especfico as mulheres tutsi e cujo intuito era destruir o grupo tutsi como um todo (grifos no original).35

Quanto ao TPII, na deciso supracitada do caso Tadic, o Tribunal declarou que crimes de guerra poderiam ser cometidos no contexto de guerras civis, alm de afirmar que crimes contra a humanidade poderiam ser cometidos em tempo de paz. Tais interpretaes progressistas do Tribunal moldaram o direito internacional penal que o precedeu.36 Ademais, o TPII elaborou o conceito de joint criminal enterprise, formulao facilitadora ao indiciamento de indivduos provenientes de grupos formados com o intuito de realizar crimes sob competncia do Tribunal.37 No obstante as construes positivas e inovadoras dos tribunais ad hoc, estes so alvo de crticas em relao a sua durao, aos seus custos e, tambm, a sua efetividade. Estes tribunais deram um passo adiante em relao aos predecessores, pois no limitaram as investigaes das violaes aos perdedores do conflito. Porm, percebe-se ainda certa seletividade nas escolhas da promotoria. No caso da antiga Iugoslvia, a procuradora Carla del Ponte tomou a polmica deciso de no investigar uma campanha area perpetrada pela OTAN em 1999, apesar da presso da opinio pblica.38

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CRYER, op. cit., p. 128. COSTA, Rafael P.; DAMASCENO, Aline. O tribunal penal internacional para Ruanda: consideraes sobre jurisdio e jurisprudncia. In: OLIVEIRA, B. da C. P.; SILVA, R. L. (Org.). Manual de direito processual internacional. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 559-574. Ibid., p. 572. SCHABAS, op. cit., p. 23. Ibid., p. 24. OLIVEIRA, Thiago B. J. O tribunal penal internacional para a ex-Iugoslvia. In: OLIVEIRA, B. da C. P.; SILVA, R. L. (Org.). Manual de direito processual internacional. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 535-557.
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Em 2004, o montante destinado ao financiamento dos tribunais ad hoc totalizava 15% do oramento total da ONU.39 Os processos seguem a passo lento e, no obstante a adoo de estratgias de concluso para ambos os tribunais em 2003, alm do estabelecimento de um mecanismo internacional residual em 201040, o TPII prev encerrar suas atividades em 2016, 23 anos depois de sua criao, e o TPIR em 2014, 20 anos aps sua criao. Assemelhados aos tribunais ad hoc da ONU, porm dotados de caractersticas prprias, surgem, no final da dcada de 90 e incio dos anos 2000, os tribunais hbridos inseridos em contextos de healing process aps crise interna ou conflito armado, em que o Estado no pode proceder s responsabilizaes por violaes ao direito humanitrio e internacional por conta prpria.41 So caracterizados por aplicar a lei domstica do Estado afetado e o direito internacional, e seu grande mrito seria a proximidade com a populao afetada, de modo que cumprem um papel importante no processo de paz e reconciliao. Contabiliza-se, pelo menos, cinco: Cmaras Extraordinrias das Cortes do Camboja, Cmaras Especiais do Timor Leste, Cmaras Especiais do Kosovo, Tribunal Especial para Serra Leoa, e o mais recente Tribunal Especial para o Lbano. Entre os supracitados, o Tribunal Especial para Serra Leoa se mostra a experincia mais rica para estudo, visto que os outros exemplos se encontram inseridos dentro da jurisdio domstica dos Estados envolvidos e sua jurisprudncia limitada e de difcil acesso.

4. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA: JURISDIO PS-CONFLITO HBRIDA?

Uma das primeiras colnias britnicas na regio oeste da frica, Serra Leoa fora um lugar de refgio para os escravos recm libertos da GrBretanha. A histria de Serra Leoa permeada por instabilidades polticas, golpes militares e disputas pelo controle das ricas minas de diamantes existentes no pas. O conflito civil que antecede a instituio do Tribunal Especial para Serra Leoa teve inicio em maro de 1991 quando Foday Sankoh liderou um ataque da Frente Revolucionria Unida (doravante, FRU), grupo rebelde, contra o governo serra-leons. Aps inmeras tentativas de conversas de paz, eleies foram realizadas em 1996 e o poder passou para as mos de Ahmed Kabbah, antigo funci-

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SCHABAS, op. cit., p. 6. ACQUAVIA, Guido. Was a residual mechanism for international criminal tribunals really necessary? Journal of international criminal justice, v. 9, 2011, p. 789-796. SOREL, J-M. Introduction. In: ASCENSIO, H; LAMBERT-ABDELGAWAD,E; SOREL, J-M. Les juridictions pnales internationalises. Paris: Socit de lgislation compare, 2006, p. 11-25. p. 15.
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onrio das Naes Unidas.42 J em maio do ano seguinte, o presidente Kabbah foi deposto por uma coalizo armada entre o Conselho Revolucionrio das Foras Armadas (doravante, CRFA), faco do exrcito serra-leons, e a FRU. A vitria das tropas partidrias do presidente Kabbah foi garantida pela resposta militar truculenta. O Human Rights Watch denunciou violaes do direito humanitrio por todos os lados combatentes, inclusive de peacekeepers da Misso das Naes Unidas em Serra Leoa, in loco de outubro de 1999 a dezembro de 2005.43 Assinou-se o Acordo de Paz Lom em julho de 1999, que previa anistia geral a todos os combatentes, disposio no isenta de crticas.44 Ademais, estabelecia uma Comisso de Verdade e Reconciliao (doravante, CVR) em uma tentativa de contrabalancear a polmica da anistia geral, para investigar e documentar os eventos da guerra civil. O presidente Kabbah, diante da total destruio do sistema judicirio de Serra Leoa, enviou uma carta em junho de 2000 ao Secretrio-Geral da ONU requerendo ajuda da Organizao para a instituio de um tribunal de carter especial, dotado de mandato para julgar os maiores responsveis por graves violaes ao direito humanitrio no territrio serra-leons. Em agosto de 2000, o Conselho de Segurana aprovou a Resoluo 1.315, em que autorizava a criao de um tribunal independente e de carter especial e recomendava que a jurisdio de tal corte inclusse crimes contra a humanidade, crimes de guerra e outras srias violaes ao direito humanitrio internacional, alm de crimes relevantes sob a legislao serra-leonesa, concedendo ao Tribunal seu carter hbrido.45 Seria sediado em Freetown, capital de Serra Leoa, de modo a facilitar os procedimentos. A sede do Tribunal no prprio pas devastado pela guerra civil em conjunto com os esforos encabeados pela Promotoria para divulgar as atividades do Tribunal auxiliaram na busca de maior legitimidade para

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DINIZ, M. G. A; NUNES, R. P. O Tribunal Especial para Serra Leoa. In: OLIVEIRA, B. da C. P.; SILVA, R. L. (Org.). Manual de direito processual internacional. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 575-597, p. 576. HUMAN RIGHTS WATCH. Well kill you if you cry sexual violence in the Sierra Leone conflict, v. 15, n. 1(A), 2003, p. 4. Impende ressaltar que o Representante Especial do Secretario-Geral das Naes Unidas Envoy Okelo fez constar ressalva ao dispositivo que concedia a anistia, afirmando que esta no contemplava crimes contra o direito internacional como, por exemplo, genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e outras graves violaes ao direito internacional humanitrio. UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL. Press Release SC/6910 (2000). Disponvel em: <http://www.un.org/News/Press/docs/2000/20000814.sc6910.doc.html>. Acesso em 4 jun. 2013.
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a Corte.46 As Naes Unidas demonstraram seu aprendizado com as experincias anteriores de tribunais ad hoc e os prejuzos provenientes do distanciamento, no apenas fsico, de tais jurisdies do lugar onde as violaes foram perpetradas. Porm, o julgamento mais importante do Tribunal Especial para Serra Leoa, notadamente o de Charles Taylor, foi transferido para Haia, supostamente por motivos de segurana, fato que enfraqueceu os importantes pilares de legitimidade do Tribunal Especial para Serra Leoa (doravante, TESL). Diferente das experincias de tribunais ad hoc anteriores, o TESL foi estabelecido por um acordo entre o governo de Serra Leoa e a Organizao das Naes Unidas e no por resoluo do Conselho de Segurana.47 O instrumento utilizado para a criao de um rgo tem forte influncia em seu status e poderes48, logo a discusso inicial sobre o Tribunal Especial orbitou em redor de sua natureza jurdica. O TESL no est inserido no sistema ONU, visto que no fora criado como um rgo subsidirio, afastando-se do modelo ad hoc, apresentado na seo anterior do presente artigo, e aproximando-se do exemplo do Tribunal Nuremberg, o qual fora institudo por acordo entre os Aliados e assentido pela derrotada Alemanha. Distancia-se deste exemplo, porm, no que tange a incidncia da jurisdio do Tribunal sobre todos os lados envolvidos no conflito que houvessem violado o direito internacional, aproximando-se do modelo ad hoc neste quesito. Percebe-se, dessa maneira, que a criao do TESL foi informada pelos erros e acertos das experincias anteriores, caracterizando uma evoluo na jurisdio internacional. efetiva implementao do TESL era imprescindvel a ratificao do acordo internacional pelo poder legislativo nacional serra-leons, conforme preceitos constitucionais domsticos49, o que se deu em maro de 2002. No obstante a disposio expressa do art. 11(2) da lei de ratificao, The Special

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SRIRAM, C. L. Wrong-sizing international justice? The hybrid tribunal in Sierra Leone. Fordham international law journal, v. 29, n. 3, 2005, p. 472-506. UNITED NATIONS and SIERRA LEONE. Agreement on the establishment of a Special Court for Sierra Leone, 2002. Disponvel em: < http://www.sc-sl.org/LinkClick.aspx? fileticket=CLk1rMQtCHg%3d&tabid=176>. Acesso em: 5 jun. 2013. KERBRAT, Yann. Les conflits entre les tribunaux pnaux hybrides et les autres juridictions rpressives (nationales et internationales). In: ASCENSIO, H; LAMBERT-ABDELGAWAD,E; SOREL, J-M. Les juridictions pnales internationalises. Paris: Socit de lgislation compare, 2006. p. 189-208. SERRA LEOA. Constituio (1991), art. 40(4). Disponvel em: <http://www.sierra-leone.org/ Laws/constitution1991.pdf>. Acesso em: 5 jun. 2013.
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Court shall not form part of the Judiciary of Sierra Leone50, a natureza do Tribunal Especial foi questionada em vrias oportunidades.51 Nas decises preliminares do TESL de maro de 2004 (sobre constitucionalidade e ausncia de jurisdio), e de maio de 2004 (sobre imunidade jurisdio), a Corte teve a oportunidade de se pronunciar sobre sua natureza. Segundo o julgamento da constitucionalidade, o Tribunal tem por base um tratado internacional e dotado de natureza sui generis, visto que misto em composio e competncia.52 Relembrou tambm a disposio do artigo 13 do ato nacional de ratificao, segundo a qual os crimes sob jurisdio do Tribunal Especial no so processados em nome de Serra Leoa, mas de maneira autnoma. Tal constatao fere de morte a alegao de que a Corte no poderia exercer sua jurisdio porque seria um rgo da jurisdio interna de Serra Leoa criado de forma inconstitucional. Superada tal discusso, surgem questionamentos acerca das implicaes do status jurdico do Tribunal. Primeiramente, o instrumento instituidor do TESL, como citado anteriormente, fora um acordo entre um Estado e uma Organizao Internacional. Dessa forma, regido pela Conveno de Viena sobre o direito dos tratados (1986), incidindo a regra do pacta sunt servanda, presente no artigo 26 desta, segundo a qual o tratado vincula as partes que a ele aderiram expressamente; e a do artigo 34 sobre a impossibilidade de tratado criar obrigaes ou direitos a terceiros no-signatrios. Tal enquadramento tem conseqncias jurdicas importantes. Primeiramente, quanto ao seu oramento, o TESL no faz parte do sistema ONU, visto que no fora criado como um rgo subsidirio, implicando que o financiamento do Tribunal no retirado diretamente do oramento geral das Naes Unidas e deveria ser levantado atravs de doaes voluntrias. Por bvio, isto limita imensamente o oramento e, consequentemente, as atividades do Tribunal: de julho de 2002 at fevereiro de 2011, o TESL havia recebido US$ 240.261,86253, apenas uma frao do oramento do TPII, por exemplo, que recebeu US$250.814,00 apenas para o binio 2012-2013.54 A segunda e mais importante conseqncia a ausncia dos poderes conferidos pelo Captulo VII da Carta da ONU, concedido pelo Conselho de Segurana aos outros tribunais ad hoc, o que implica severas limitaes habi50

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SERRA LEOA. Special Court Agreement Ratification Act (2002), artigo 11(2). A Corte Especial no dever fazer parte do Judicirio de Serra Leoa. Traduo livre. Disponvel em: <http://www.sierra-leone.org/Laws/2002-9.pdf>. Acesso em: 5 jun. 2013. Cf. SCHABAS, op. cit., p.57-58. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Decision on constitutionality and lack of jurisdiction, 2004. Vide pargrafo 42. GLASIUS, M; MEIJERS, T. Constructions of legitimacy: the Charles Taylor trial. International Journal of Transitional Justice, v. 6, 2012, p. 229-252. p. 235. Informao retirada do stio eletrnico do Tribunal Penal Internacional para ex-Iugoslvia. Disponvel em: <http://www.icty.org/sid/325>. Acesso em: 5 jun. 2013.
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lidade do Tribunal em fazer cumprir suas decises. Em junho de 2003, a Corte emitiu um mandado de priso contra Charles Taylor quando este viajara Gana.55 O governo de Gana respondeu negativamente ao mandado, pois no estaria submetido ao tratado constitutivo do Tribunal. A inaplicabilidade do artigo 25 da Carta das Naes Unidas, em decorrncia da inexistncia dos poderes do Capitulo VII, acarreta a inexistncia de obrigao universal de cooperao dos Estados membros da ONU com as atividades do TESL. Assim, encontrar-se-iam vinculadas apenas o governo de Serra Leoa e a organizao internacional das Naes Unidas, no os membros desta. Tal ausncia de poderes no prejudica, todavia, a habilidade da Corte de negociar acordos bilaterais de cumprimento de suas decises. De fato, a Corte possui acordos com Finlndia, Reino Unido, Ruanda e Sucia.56 57 O instituto da responsabilidade de comando58, ventilado desde 1919 pela Comisso sobre a Responsabilidade dos Autores da Guerra, a inaplicabilidade da escusa de responsabilidade em virtude de hierarquia e tambm inaplicabilidade de imunidade jurisdio de oficiais, inclusive de Chefes de Estado esto previstos no Estatuto.59 A competncia do TESL, de acordo com o artigo 1 do Estatuto, pode ser fracionada em ratione loci, personae, temporis e materiae. Quanto ratione loci, a incidncia da jurisdio limitada ao territrio de Serra Leoa. Tal dispositivo foi largamente criticado, visto que o conflito em Serra Leoa tinha caractersticas regionais envolvendo Estados limtrofes, notadamente a Libria.60 No que tange a ratione personae, o Estatuto usa a expresso pessoas com a maior responsabilidade, criticada por parte da doutrina.61 Tal dispositivo serviu como fator limitador, relegando aqueles que no se enquadram ao perfil de maiores responsveis ao de mecanismos residuais. Desta forma, compatibilizou-se o Estatuto com a precria - realidade oramentria do Tribunal. Os casos foram sistematizados segundo o grupo ao qual perten-

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ROMANO, C. P R; NOLLKAEMPER, A. The arrest warrant against the liberian president, Charles Taylor. American society of international law insights, 2003. Disponvel em: <http:// www.asil.org/insigh110.cfm>. Acesso em: 5 jun. 2013. MULGREW, Roisin. On the enforcement of sentenced imposed by international courts: challenges faced by the Special Court for Sierra Leone. Journal of international criminal justice, v. 7, 2009, p. 373-396. p. 479. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Press release: Special Court concludes enforcement agreement with Rwanda, 2009. Cf. Artigo 6(3) do Estatuto. Cf. Artigo 6(2) do Estatuto. SRIRAM, op. cit., p. 482. FRITZ, Nicole; SMITH, Alison. Current apathy for coming anarchy: building the Special Court for Sierra Leone. Fordham international law journal, v. 25, n. 2, 2001, p. 391-430. p. 413.
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ciam os acusados. Dessarte, os julgamentos foram divididos em grupos denominados RUF Case62, AFRC Case63 e CDF Case64. O marco temporal lgico para o incio da jurisdio do TESL seria aquele do comeo das hostilidades, qual seja 23 de maro de 19991. Todavia, o Secretrio-Geral da Naes Unidas, desde os projetos de estatuto e de acordo, sugerira a data de assinatura do Acordo de Paz de Abidjean, 30 de novembro de 1996, como marco inicial, de modo a no sobrecarregar a Corte.65 Tal deciso impe tratamento distinto indevido entre os nacionais de Serra Leoa, notadamente entre habitantes de zonas rurais, vitimas majoritariamente durante os primeiros anos de conflito, e habitantes das zonas urbanas, maiores vtimas ps-1996, exacerbando tenses domsticas j existentes entre estes dois grupos.66 Ademais, como conseqncia da anistia concedida pelo Acordo de Lom de 1999, haveria um duplo marco inicial para os crimes sob jurisdio do Tribunal. Para os crimes internacionais, tendo em vista a inaplicabilidade da anistia jurisdies internaiconais, o marco temporal seria efetivamente 1996. Entretanto, quanto aos crimes nacionais, a incidncia da jurisdio teria incio na data do Acordo de Lom, isto , a partir de 1999, complicando as atividades do Tribunal quanto qualificao de provas.67 Quanto matria, se comparado s definies de crimes internacionais utilizadas nas jurisdies mencionadas anteriormente, o Estatuto do TESL apresenta inovaes salutares no que tange crimes sexuais e de gnero em mbito internacional, o recrutamento de crianas pelos beligerantes e a proteo de patrimnio das misses internacionais. A proteo aos bens de misses humanitrias, inscrita no artigo 4(b), uma das poucas criminalizaes de ataque a objetos de civis no contexto de um conflito armado no-internacional, configurando uma inovao presente apenas no Estatuto do TESL e do TPI. No obstante o valor de tal previso, a Promotoria no incluiu o ataque a objetos das misses nas acusaes oficiais.68

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Ou Caso FRU. Os leaders indiciados foram: Foday Sankoh, Sam Bockarie, Issa Sesay, Morris Kallon e Augustine Gbao. Sankoh e Bockarie faleceram antes do incio do julgamento. 63 Caso CFRA. Indiciados: Alex Brima, Ibrahim Kamara e Satingie Kanu. 64 Caso FDC. Indiciados: Sam Hinga Norman, Moinina Fofana e Allieu Kondewa. Sam Hinga Norman faleceu, de causas naturais, enquanto sob custdia da Corte. 65 SCHABAS, op. cit., p. 135. 66 DINIZ, M. G. A.; NUNES, R. P., op. cit., p. 583. 67 SCHOKEN, Celina. The Special Court for Sierra Leone: overview and recommendations. Berkeley journal of international law, v. 20, n. 2, 2002, p. 436-461. p. 443. 68 SIVAKUMARAN, Sandesh. War crimes before the Special Court for Sierra Leone: child soldiers, hostages, peacekeepers and collective punishment. Journal of international criminal justice, v. 8, 2010, p. 1009-1034. p. 1024.

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Quanto acusao de ataque a peacekeepers, e pessoal relacionado, o julgamento do caso FRU foi de grande valia a sua interpretao e definio. Por exemplo, afirma a prescindibilidade de dano efetivo para a configurao do crime, bastando a comprovao de um ato de violncia.69 J no artigo 5, o Estatuto apresenta os crimes domsticos de Serra Leoa sob jurisdio do Tribunal. O Secretrio-Geral, no relatrio S/2000/915, explicou que a aplicao da lei domstica colmataria certas caractersticas especficas ao conflito de Serra Leoa no tuteladas, ou no tuteladas a contento, pelo direito internacional penal.70 No obstante a declarao do Presidente Kabbah frente Comisso de Verdade e Reconciliao sobre a inteno de relegar a uma jurisdio internacional a prerrogativa de investigar e processar os crimes anistiados pelo Acordo de Lom71, nenhuma acusao com base nos crimes domsticos serraleoneses foi proposta pela Promotoria do Tribunal. O Tribunal Especial, apesar de possuir extensas limitaes, caracterizou uma evoluo da jurisdio internacional penal. Comparado ao modelo permanente de vocao universal do Tribunal Penal Internacional, demonstra maior capacidade se moldar realidade especifica de cada caso sob sua anlise, alm de estar apto a possuir maior legitimidade junto s vitimas. Graas a tais caractersticas, o TESL, juntamente com a CVR, pode enfrentar questes at ento inditas ou pouco analisadas em mbito internacional. Por exemplo, o Estatuto, em seu artigo 7, concede ao Tribunal jurisdio sobre indivduos maiores de 15 anos que tenham tomado parte nas hostilidades, graas a presses da populao de Serra Leoa sobre o Secretrio-Geral das Naes Unidas quando das negociaes para o estabelecimento da Corte.72

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SIVAKUMARAN, 2010, p. 1024-1025. UNITED NATIONS SECRETARY-GENERAL. Report on the establishment of a Special Court for Sierra Leone (S/2000/915), 2000, pargrafo 19. [...] Embora a maioria dos crimes cometidos no conflito serra-leons durante o perodo relevante sejam governados pelas provises do direito internacional estabelecidas nos artigos 2 a 4 do Estatuto, o recurso lei serra-leonesa tem ocorrido nos casos em que uma situao especfica, ou um aspecto desta, foi considerado como no regulado, ou regulado inadequadamente, pelo direito internacional. Os crimes considerados relevantes para tal propsito e includos no Estatuto so: ofensas em relao ao abuso de garotas, pelo o Ato de Preveno Crueldade com Crianas de 1926, e ofensas relacionadas destruio arbitrria de propriedade, particularmente incndio culposo, pelo Ato sobre Danos Maliciosos de 1861. Traduo livre. TESL. Decision on lack of jurisdiction/abuse of process [SCSL-2004-14-AR72(E)]: amnesty provided by the Lom Accord, 2004, p. 6-7. U.N SECRETARY-GENERAL. Report S/2000/915, pargrafo 35. O Governo de Serra Leoa e representantes da sociedade civil de Serra Leoa claramente desejam ver um processo judicial de responsabilizao para crianas combatentes presumidamente responsveis pelos crimes sob a jurisdio da Corte. Foi dito que o povo de Serra Leoa no veria com bons olhos para
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A deciso de incluir no Estatuto a prerrogativa de processar crianas envolvidas em conflitos armados est na contramo da moderna doutrina internacional e da prtica dos Estados no mbito internacional. A Assemblia Geral da ONU reconhece que uma das maiores obrigaes morais do Estado proteger as crianas e colocar o bem-estar destas acima de outros interesses73. De fato, a Assemblia Geral adotou, em novembro de 1989, a Conveno sobre os Direitos da Criana, da qual Serra Leoa parte desde junho de 1999. Ademais, adotou o Protocolo opcional sobre o Envolvimento de Crianas em Conflitos Armados, em maio de 2000, do qual Serra Leoa signatrio desde maio de 2002. Inseridos em um cenrio de extrema pobreza, dentro de um Estado devastado por crises polticas e econmicas, tais jovens so verdadeiras vtimas da guerra civil, visto que muitos foram forados a servir nas foras armadas beligerantes, ou mesmo raptados74, e muitas vezes obrigados a tomar parte nos conflitos sob o efeito de entorpecentes.75 Esclarecida a colocao de Tasneem Deo:
[] It is this current generation that we have lost to wars not merely as victims, but worse yet, as forced perpetrators; and it is upon them that we now wish to impose responsibility for our failures as an international community. It is essential when we discuss these mutual responsibilities of children and their States that we draw attention to the correct moral question: whether children will be treated like people, not whether they will be treated like adults, the usual benchmark. Even in the area of child protection, research has often focused on credibility of child victims and the reliability of professional reporting, to the neglect of more fundamental policy issues; those of responsibilities of the State to provide for children; not by virtue of their age, but by virtue of their citizenry. For only if they were treated as the latter does the State gain the privilege to hold them reliable as the same.76

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uma corte que deixasse de trazer justia crianas que tenham cometido crimes desta natureza e os poupasse de um processo judicial de responsabilizao. [...]. Traduo livre. U.N. GENERAL ASSEMBLY. Convention on the rights of the child, 1989. Artigo 3. Disponvel em: <http://www.ohchr.org/Documents/ProfessionalInterest/crc.pdf>. Acesso em: 11 jun. 2013. SRIRAM, op. cit., p. 484-485. SCHOCKEN, op. cit., p. 449. DEO, Tasneem. Restorative juvenile justice and the child soldier: protection of the perpetrator?, 2009, p. 9. Disponvel em: <http://www.unicef.org/tdad/2tasneemdeo.pdf>. Acesso em: 11 jun. 2013 [...] a atual gerao que perdemos para as guerras no s como vtimas, mas, pior ainda, como perpetradores forados, e sobre eles que agora queremos impor a responsabilidade por nossas falhas como comunidade internacional. essencial que quando discutimos as mtuas responsabilidades de crianas e seus Estados, que voltemos nossa ateno para a questo moral correta: se as crianas sero tratadas como pessoas, no se sero tratadas
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Acertada, ento, a deciso da Promotoria do TESL em no indiciar menores perante o Tribunal. 77 Em verdade, David Crane, ento Promotor, planejava estabelecer crimes contra crianas como um crime contra a humanidade.78 Quanto a crimes sexuais no contexto de conflitos armados, a previso do estupro como crime contra a humanidade surgiu no estatuto do TPII e foi reproduzido no TPIR.79 J nos estatutos do Tribunal Especial para Serra Leoa e do Tribunal Penal Internacional, este bastante influenciado pelo conflito em Serra Leoa, possvel perceber o reconhecimento de outros crimes sexuais. H, inclusive, autores que preferem adotar a expresso crimes de gnero, tendo em vista a construo do tipo de casamento forado pelos julgamentos do TESL, o qual abrangeria outras violaes que no apenas de teor sexual.80 A especial ateno concedida a crimes sexuais no mbito do Tribunal Especial uma resposta negligncia em mbito internacional, e tambm nacional de Serra Leoa, em relao a tais violaes, comparativamente aos outros crimes internacionais. A violncia sexual no contexto de hostilidades armadas foi comumente encarada como uma conseqncia inevitvel dos conflitos81, diminuindo assim sua gravidade aos olhos da comunidade internacional, embora hoje seja reconhecida como uma estratgia e arma de guerra.82 No obstante ser o crime sexual mais assentado no mbito internacional, o estupro est dentre os crimes internacionais com menor nmero de condenaes, tendo em vista os baixos nveis de denncias, seja por vergonha das vtimas ou desconsiderao de sua importncia.83

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como adultos, o ponto de referncia habitual. Mesmo na rea de proteo s crianas, as pesquisas tem frequentemente sido focadas na credibilidade de vtimas jovens e na fiabilidade de relatrios profissionais, em detrimento de questes fundamentais; as da responsabilidade do Estado prover para as crianas; no por conta de sua idade, mas por conta de sua cidadania. Pois, somente se forem tratadas como tais, ganha o Estado o privilgio de responsabiliz-las como tais. Traduo livre. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Press release: Special Court prosecutor says he will not prosecute children, 2002. Disponvel em: <http://www.sc-sl.org/LinkClick.aspx? fileticket=XRwCUe%2baVhw%3d&tabid=196>. Acesso em: 10 jun. 2013. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Press release: Special Court prosecutor says he will not prosecute children, 2002. OSTERVELD, Valerie. The Special Court of Sierra Leones consideration of gender-based violence: contributing to transitional justice? Human rights review, v. 10, n. 1 , 2009, p.73-98. p. 78. Ibid., p. 74. HUMAN RIGHTS WATCH, op. cit., p. 53. Ibid., p.53 Ibid., p. 54.
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Tal desconsiderao costuma ter razes tambm no direito interno. Apesar de, em tese, a constituio de Serra Leoa conceder status igualitrio a homens e mulheres84, estas so vtimas de discriminao de maneira institucionalizada atravs das leis, dos costumes e das prticas da sociedade serraleonesa. O TESL, no julgamento de primeira instncia do caso CRFA, adotou descrio detalhada do crime de estupro.85 Afirmou tambm a desnecessidade de comprovar uso efetivo da fora para a configurao da coero, visto que em conflitos armados esta quase universalizada, e declarou categoricamente que jovens menores de 14 anos no podem emitir consentimento vlido.86 Dos nove indivduos envolvidos no conflito indiciados pela Corte, sete foram condenados pelo crime contra a humanidade de estupro. O Estatuto do TESL reconhece ainda outros crimes sexuais, como a escravido sexual, a gravidez forada e o casamento forado, por exemplo. O caso CRFA foi o primeiro a apresentar acusaes dos crimes de casamento forado e escravido sexual como crimes contra humanidade independentes.87 No obstante contribuir com o desenvolvimento do direito internacional penal ao estabelecer os elementos do crime de escravido sexual88, o Tribunal acabou por inocentar os acusados nestes pontos, pois considerou que o crime de casamento forado seria englobado pelo de escravido sexual e outras violaes sexuais e este, por sua vez, seria demasiadamente amplo e eivado de dubiedade, no devendo ser, ento, aplicado.89 J no caso FRU, a Promotoria corrigiu a acusao, retirando a expresso outras violaes sexuais, inserindo o crime de casamento forado sob a gide de outros atos desumanos, artigo 2(i) do Estatuto. A Cmara julgadora do caso FRU aceitou as acusaes autnomas de estupro, escravido sexual e outros atos desumanos (casamento forado), condenando todos os indiciados por tais crimes.90

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Ibid., p. 16. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Judgement AFRC case (SCSL-04-16-T), 2007. Pargrafo 693. 963. [...] 1. A penetrao no-consensual, mesmo que ligeira, da vagina ou do anus da vtima pelo pnis do agente ou por qualquer outro objeto usado pelo agente, ou da boca da vtima pelo pnis do agente; e 2. A inteno de efetuar tal penetrao sexual, e o conhecimento de que esta ocorre sem o consentimento da vtima. Traduo livre. Ibid., pargrafo 694. OOSTERVELD, op. cit., p. 75. Cf. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Judgment AFRC case, 2007, pargrafo 708. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Judgment AFRC case, 2007, pargrafos 95, 713 e 714. TRIBUNAL ESPECIAL PARA SERRA LEOA. Judgment RUF case (SCSL-04-15-T), 2009, p. 677-687.
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5. CONCLUSO
O direito internacional penal, um dos mais recentes temas sob o escopo do direito internacional, ganha fora e forma no ps-Segunda Guerra ao coroar a responsabilizao do indivduo perante cortes internacionais por violaes do direito internacional. Este campo do direito internacional, no obstante a tentativa de codificao dos princpios de Nuremberg pela ONU, construdo majoritariamente pela case law, ou seja, a jurisprudncia, das diferentes jurisdies internacionais penais, ao decorrer dos anos. Conclui-se que o Tribunal Especial para Serra Leoa um tribunal internacional ad hoc criado por tratado internacional firmado entre o governo de Serra Leoa e as Naes Unidas apesar de no pertencer ao sistema ONU como os tribunais ad hoc anteriores, os quais foram criados por Resolues do Conselho de Segurana. Ademais, o fato de ter sido estabelecido atravs de tratado bilateral, e no por Resoluo do Conselho, furta ao Tribunal Especial os poderes do Captulo VII da Carta das Naes Unidas, fato que limitou a eficincia do TESL em fazer cumprir determinadas ordens. Conclui-se ainda que, apesar de ser denominado hbrido, o TESL, em concreto, no efetuou condenaes com base na legislao domstica serraleonesa, sendo melhor caracterizado como um tribunal ad hoc especial, visto que constitudo por tratado entre governo e Naes Unidas aps um conflito armado. Apesar de no haver aplicado a lei domstica, o Tribunal Especial para Serra Leoa foi inegavelmente influenciado por esta quando, de maneira inovadora, definiu os crimes de escravido sexual e de casamento forado.

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DOUTRINA ESTRANGEIRA

LA COMPLEXE ARTICULATION ENTRE LES ACCORDS COMMERCIAUX REGIONAUX ET LE DROIT DE LOMC

Alice Rocha da Silva
Resum La complexe articulation entre les Accords Commerciaux Rgionaux et le droit de lOMC peut tre facilit a partir des outils juridique prsents dans la thorie du Droit International Public. La pratique actuelle dmontre la possibilit dune russite dans lutilisation de ces outils. Toutefois, mme si cette utilisation se rvle faible ou inefficace, ce travail cherche apporter des pistes de rflexion pour des solutions par rapport a linteraction entre le rgionalisme et le multilatralisme. Laction sur deux fronts (normatif et juridicionnel) semble permettre de faire une analyse de lensemble qui peut rsulter dans une meilleure interaction entre eux. Dans ce sens, on dmarre notre travail par lanalyse du renforcement du

rgionalisme commercial pour ensuite vrifier les effects de ce phnomene sur le multilatralisme de lOMC. A partir de lanalyse propos on constate que actuellement les accords commerciaux rgionaux constituent un lment indispensable la vie commerciale des tats dans le monde entier et ils vont continuer a exister a cot du systme de lOMC. Ainsi, la meilleure solution serait de les accepter non comme un obstacle aux objectifs de lOMC, mais comme une alternative donne aux tats pour renforcer encore plus la libralisation commerciale et chercher la meilleure faon darticuler les relations entre eux dans le contexte international.
Mot-cls Articulation. Accords commerciaux rgionaux. Droit de lomc. Resumo A complexa articulao entre os acordos comerciais regionais e o direito da OMC pode ser facilitada a partir de instrumentos jurdicos presentes na teoria do Direito Internacional Pblico. A prtica corrente demonstra a possibilidade de sucesso na utilizao destas ferramen-

Professora da Graduao e Ps-graduao em Direito do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) e da Faculdade Processus. Doutora em Direito Internacional Econmico pela AixMarseille Universit, Frana, (revalidado pela Universidade Federal do Cear UFC). Mestrado em Direito das Relaes Internacionais pelo UniCEUB. Graduao em Direito pelo UniCEUB e Graduao em Relaes Internacionais e Cincia Poltica pela Universidade de Braslia-UnB. Editora da Revista de Direito Internacional e da Revista Brasileira de Polticas Pblicas do UniCEUB.
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tas. No entanto, mesmo que tal utilizao se revele fraca ou ineficaz, este trabalho visa proporcionar pistas de reflexo para a soluo da interao entre regionalismo e multilateralismo. A ao em duas frentes (normativa e jurisdicional) parece permitir uma anlise do conjunto que pode resultar em uma melhor interao entre eles. Neste sentido, comeamos nosso trabalho, analisando o fortalecimento do regionalismo comercial e, em seguida, verificar os efeitos desse fenmeno sobre o multilateralismo da OMC. A partir da anlise proposta, podemos constatar que atualmente os acordos comerciais regionais constituem um elemento essencial na vida comercial dos Estados em todo o mundo e continuaro a coexistir com o sistema da OMC. Assim, a melhor soluo seria a de aceit-los no como um obstculo aos objetivos da OMC, mas como uma alternativa dada aos Estados para fortalecer ainda mais a liberalizao do comrcio e encontrar a melhor maneira de articular as relaes entre eles no contexto internacional. Palavras-chave Articulao. Acordos comerciais regionais. Direito da OMC.

1. INTRODUCTION
"[] le vritable objectif du GATT tait de contrler et limiter la discrimination, non de lliminer." Robert E. Hudec1

Ayant comme prmisse que le droit de lOMC autorise et limite la formation des Accords commerciaux rgionaux (ACR), on constate que, malgr ces contraintes, depuis ces deux dernires dcennies, le systme juridique international a connu une vritable prolifration des ACR. Des rapports de plus en plus complexes entre rgionalisme et multilatralisme se sont donc tablis et de plus en plus cest ncessaire le dveloppement des outils juridiques capables de contribuer la comprhension de larticulation entre les ACR et le droit de lOMC.

Le droit de lOMC offre ses Membres le droit de conclure des ACR, c'est--dire quil permet la formation de ces accords, mais condition qu'ils remplissent les critres dtermins par le droit de lOMC. Ces critres servent limiter les effets de dtournement des changes qui pourraient tre causs par la formation d'accords rgionaux. Ainsi, la formation dACR entre les Membres de l'OMC est possible, mais limite par des critres et des procdures spcialement conues cette fin. Ces critres figurent essentiellement l'article XXIV du GATT, mais aussi larticle V de lAccord gnral sur le
commerce des services (AGCS) pour traiter les ACR qui touchent le

Hudec (R. E.), The GATT Legal System and World Trade Diplomacy, Salem, Butterworth Legal Publishers, 1990, p.18.
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commerce de services et dans la Clause dhabilitation2 pour les ACR composs par les pays en dveloppement, qui ont droit un traitement diffrenci et plus favorable. Toutefois, les limites imposes par lOMC la formation de ces ACR ne sont pas effectives et les tentatives danalyse de la compatibilit des ACR avec ces critres ont t abandonnes par le Comit des Accords Commerciaux Rgionaux (CACR) qui a prfr adopter une stratgie

privilgiant le renforcement de la transparence ce sujet.3 Par ailleurs, si la compatibilit des ACR pourrait ventuellement tre examine par lOrgane de rglement de diffrends (ORD) de lOMC4, en pratique, cet examen na jamais eu lieu et a peu de chances de se produire, parce que les tats craignent que ces pratiques discriminatoires dans le cadre des ACR soient remises en question par les autres Membres de lOMC. Ainsi, les difficults d'application de ces limites imposes par lOMC, associes l'volution pleine dembches des ngociations menes dans le domaine multilatral, ont conduit les tats prendre un raccourci en utilisant la voie rgionale pour dfendre leurs intrts. 2. PRECISION PAR RAPPORT AUX DEFINITION
Toute dabord, il faut prsenter quelques dfinition utilises dans notre analyse. Cette tude dfinit le "droit de lOMC" comme tant, dune part, lensemble des rgles comprises dans lAccord instituant lOMC et ses annexes 1, 2 et 3 - lesquelles sont contraignants pour tous les Membres de lorganisation, ainsi que lannexe 4 (Accords commerciaux plurilatraux) qui est contraignante uniquement lgard des Membres qui lont accepte. LAccord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994, tel qu'il est spcifi l'Annexe 1A (GATT de 1994), est un accord juridiquement distinct de l'Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce de 1947 (GATT de 1947), qui doit tre aussi considr comme partie de cet ensemble de rgles qualifi de "droit de lOMC". Le "droit de lOMC" doit tre nanmoins

GATT, Traitement Difference et Plus Favorable Reciprocite et Participation Plus Complete des Pays en Voie de Developpement: Dcision du 28 novembre 1979 (Clause dhabilitation), L/4903, 03 dcembre 1979. OMC, Mcanisme pour la transparence des accords commerciaux rgionaux. Dcision du 14 dcembre 2006, WT/L/671, 18 dcembre 2006. La comptence de lORD pour appliquer des dispositions lies au rgionalisme a t tablie parlarticle 3 du Mmorandum d'accord sur le rglement des diffrends (MARD) et par le paragraphe 12 du Mmorandum daccord sur larticle XXIV, qui nonce que les dispositions des rglements des litiges sont susceptibles d'tre utilises dans la contestation des questions lies l'application des rgles de l'OMC relatives au traitement du rgionalisme.
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distingue des "accords viss"5, et ce notamment parce que ces derniers restreignent le champ dapplication du Mmorandum daccord sur le rglement des diffrends (MARD).6 De la mme manire, dans le cadre de cette analyse, les ACR, doivent tre compris comme tant des accords internationaux conclus par crit entre des sujets de droit international et destins produire des effets juridiques en droit international. Dans ce sens, les ACR se incluent dans la catgorie de traits rgi par la Convention de Vienne sur le droit des traits de 1969 qui dispose dans son art. 2, par. 1er que "Lexpression trait sentend dun accord international conclu par crit entre tats et rgi par le droit international, quil soit consign dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments."7 Ces accords internationaux ont cependant deux spcificits. Dune part, ce sont des accords commerciaux, dans le sens o ils sont conclus dans le contexte des changes commerciaux entre les tats, dans le domaine des marchandises, services et proprit intellectuelle. A cette spcificit matrielle sajoute une spcificit spatiale: ces accords sopposent aux accords commerciaux conclus dans le cadre de lOMC puisquils ont un caractre rgional, dans le sens o ces accords peuvent lier deux (majorit des ACR) ou quelques tats. Ce caractre rgional, au sens strict du terme, est devenu inadapt pour dfinir les ACR. En effet, nombreux ACR ont t conclus entre tats dune mme rgion ou continent, mais la participation des membres qui ne sont pas des voisins immdiats a augment considrablement. Les ACR "trans-Atlantiques" et "trans-Pacifiques" sont de plus en plus frquents, tels
5

Les "accords viss" sont numrs l'Appendice 1 du Mmorandum d'accord sur les rgles et procdures rgissant le rglement des diffrends qui prvoit explicitement ou implicitement les accords suivant: Accord instituant l'Organisation mondiale du commerce, les accords de lAnnexe 1A de lAccord crant lOMC (GATT de 1994, lAccord sur lagriculture, lAccord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, lAccord sur les textiles et vtements, lAccord sur les obstacles techniques au commerce, lAccord sur les mesures concernant les investissements et lies au commerce, lAccord sur le dumping, lAccord sur les subventions et les mesures compensatoires, lAccord sur linspection avant expdition, lAccord sur les rgles d'origine, lAccords sur les licences d'importation, lAccord sur la valeur en douane et lAccord sur les sauvegardes), de lAnnexe 1B de lAccord OMC (lAccord gnral sur le commerce de services), de lAnnexe 1C de lAccord OMC (lAccord sur les aspects des droits de proprit intellectuelle qui touchent au commerce), lAnnexe 2 (Mmorandum d'accord sur les rgles et procdures rgissant le rglement des diffrends) et enfim lAccord sur les marchs publics, seul accord plurilatral relever du mcanisme contentieux de lOMC5 (Annexe 4 de lAccord de lOMC). "Les rgles et procdures du prsent mmorandum d'accord s'appliqueront aux diffrends soumis en vertu des dispositions relatives aux consultations et au rglement des diffrends des accords numrs l'Appendice 1 du prsent mmorandum d'accord (dnomm s dans le prsent mmorandum d'accord les "accords viss")." Convention de Vienne sur le droit des traits, faite Vienne, 23 mai 1969, 1155 R.T.N.U. 331, 8 International Legal Materials 679.
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les accords de libre-change entre lAssociation europenne de libre-change (AELE)-Chili ou Core-tats-Unis.8 Dans ce sens, bien que lexpression "Accord commercial rgional" ne soit pas la plus adapte pour traiter de nombreux accords qui ne sont plus limits aux tats dune mme rgion, elle reste pertinente dans le cadre de notre tude, et ce non seulement parce quelle reste la plus largement utilise par lOMC et par la doctrine, mais aussi parce qu lheure actuelle il nest pas possible dexaminer les enjeux entre le bilatralisme et le multilatralisme en laissant de ct ces accords dpassant le cadre rgional. Mais plus prcisment, la qualification de ces accords en ACR est justifie par le fait que ces derniers gardent la caractristique principale des ACR, savoir laspect discriminatoire par rapport aux autres Membres de lOMC: ces accords composent des exceptions au principe de la nation plus favorise. Il convient de prciser par ailleurs que cette tude porte uniquement sur les accords prfrentiels rciproques rgionaux, bilatraux ou plurilatraux9, car ils reprsentent majorit des ACR, vu que prs de 90 pour cent de la marge de prfrence globale correspondent aux droits prfrentiels appliqus dans le cadre daccords rciproques.10 Il faut encore dfinir la notion de "juridiction" ou de "mcanisme juridictionnel" que dans le cadre de cette tude sera comprise de manire large, englobant les tribunaux permanents, mais aussi les tribunaux arbitraux
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Traditionally, RTA formation occurred between so-called natural trading partners, geographically contiguous countries with already well-established trading patterns. [] Indeed, most countries sign their first RTA with one or several neighbouring or regional partners. [] However, once a country has exhausted its strictly regional prospects, it may begin to look further afield for preferential partners. FIORENTINO (R.V.), VERDEJA (L.), TOQUEBOEUF (C.), Discussion Paper n 12. The Changing Landscape of Regional Trade Agreements: 2006 Update. p. 12. Disponible sur: <http://www.wto.org/english/res_e/publications_e/disc_paper12_e.htm>. Consult le 14 avril 2010. En rsum, la diffrence entre les accords bilatraux et plurilatraux repose sur le nombre de participants: les accords bilatraux comportent deux parties et les plurilatraux plus de deux. Toutefois, les accords bilatraux peuvent tre constitus par plusieurs pays regroups en regroupements, ce qui est le cas des ACR bilatraux entre deux ACR prexistants. Cette situation apparat comme la nouvelle tendance qui prvaut au sein du rgionalisme, car les ACR tentent actuellement de sunir lintrieur d accords bilatraux mais sont encore entravs par la complexit des ngociations, dans la mesure o subsiste la problmatique du grand nombre de pays et le fait que certains font dj partie d'une union douanire comportant une libert d'association plus restreinte. Des exemples de tels accords dj conclus ou en cours de ngociation sont donns par UE-MERCOSUR, UE-CCG, Union douanire dAfrique australe (SACU), Communaut de dveloppement de l'Afrique Australe (CDAA, SADC en anglais). GONCALVES (J. B.), Livre-comrcio ou comrcio mais livre? Alternativas ao multilateralismo in LUZ (M.) (coord), Comrcio e negociaces internacionais para jornalistas, Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, 2009, p. 43-47. Voy. OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011. LOMC et les accords commerciaux prfrentiels: de la coexistence la cohrence, p. 72-85. Disponible sur: <http://www.wto.org/french/res_f/ publications_f/wtr11_f.htm>. Consult le 27 nov. 2011.
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ad hoc, prvus dans la majorit des ACR. Aussi, cette notion de juridiction comprend aussi celles qui proposent des solutions ngocies avec une valorisation des aspects politiques de laffaire.11 Cette dfinition flexible de la notion de juridiction internationale est essentielle parce que si le caractre juridictionnel de lORD de lOMC peut tre remis en question, le caractre juridictionnel des mcanismes des ACR serait encore plus questionnable. Toutefois, mme si lon considre que les Groupes spciaux de lOMC seraient une reprsentation du Conseil Gnral, qui doit reprsenter les Membres de lOMC12 et non un vrai organe juridictionnel, il faut considrer que lOrgane dappel comporte plusieurs lments qui le rapprochent de la notion de juridiction internationale: il est compos par des membres permanents, il apporte des considrations sur un fondement juridique et est limit aux points de droits couverts par le rapport du Groupe spcial. Toutefois, il faut considrer que les rapports rendus par les Groupes spciaux et lOrgane dappel ne sont pas contraignants. Lacquisition de leur force obligatoire est soumise une adoption du rapport par lORD. Si cette caractristique du systme de rglement des diffrends de lOMC pourrait tre un lment dcisif dans le rejet de sa qualification en juridiction internationale, il est nanmoins indispensable de souligner que ladoption du rapport se fait par consensus ngatif, .13 La possibilit de ne pas adopter un rapport des Groupes spciaux et de lOrgane dappel est ainsi en pratique presque nulle, et pour cette raison il est possible de considrer que ladoption de ces rapports est quasi- automatique.14 3. LE RENFORCEMENT DU REGIONALISME COMMERCIAL Le phnomne du rgionalisme a pris de limportance travers le monde, non seulement quantitativement, mais aussi qualitativement. Des motivations politiques sont sous-jacentes la formation de ces accords .Depuis longtemps, la rduction tarifaire lie des arrangements prfrentiels a t considre comme la motivation principale de leur
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Il existe plusieurs faon de dfinir une juridiction ou corps juridictionnel international. Par exemple, pour Cesare Romano, il faut cinque critres de base pour quune instance soit considre comme un corps juridictionnel international: tre permanent, tre tablie a partir dun instrument lgal international, doit dcider les affaires partir des rgles du droit international, avoir des dcisions sur des rgles de procdures pr-tablis et prsenter des dcisions obligatoires. ROMANO (C.P.R.), The proliferation of international judicial bodies: the pieces of the puzzle, N.Y.U. Journal of International Law and Politics, vol. 31, n. 4, 1999, p. 709 751, spc. p. 713 et 714. "Le Conseil gnral se runira, selon qu'il sera appropri, pour s'acquitter des fonctions de l'Organe de rglement des diffrends prvu dans le Mmorandum d'accord sur le rglement des diffrends.[...]" Accord de Marrakech instituant lOMC, art. IV: 3. Art. 16 et 17:14 du MARD. Dans ce mme sens: ROMANO (C.P.R.), The proliferation of international judicial bodies: the pieces of the puzzle, N.Y.U. Journal of International Law and Politics, vol. 31, n. 4, 1999, p. 709 751, spc. p. 719.
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formation. On a mme pens que, avec les rductions offertes par la fin du Cycle d'Uruguay, la tendance la participation aux ACR serait affaiblie, ce qui n'a pas eu lieu. Au contraire, les ACR ont prolifr encore plus vigoureusement. On peut, cet gard, vrifier la complexit des raisons pour lesquelles les tats optent pour lun ou lautre des systmes, rgional ou multilatral. Car il faut considrer des lments d'ordre politique et stratgique, ce qui montre que les ACR vont bien au-del de la simple libralisation tarifaire.15. La formation des ACR a t la stratgie utilise par les tats-Unis pour tablir de bonnes relations avec le Moyen-Orient aprs les attentats terroristes du 11 Septembre 2001. Ce pays a cherch associer, dans la formation daccords prfrentiels, des intrts politico-stratgiques et commerciaux, et en faire un moyen de promouvoir des intrts et des partenariats stratgiques partout dans le monde. Lorsque l'accord entre les tats-Unis et le Maroc a t sign, le Reprsentant du commerce nordamricain, Robert Zoellick a dclar: [s]tep by step, the Administration is working to build bridges of free trade with economic and social reformers in the Middle East. Our plans offer trade and openness as vital tools for leaders striving to build more open, optimistic and tolerant Islamic societies.16 Le nombre des ACR a augment et le taux du commerce mondial rgit par ces accords est de plus en plus important. Or, lheure actuelle, les tats sont plus intresss par l'expansion du commerce que par le nombre daccords rgionaux en vigueur. Dans ce sens, ce qui importe dans lanalyse du rgionalisme, ce n'est pas seulement le nombre d'ACR tablis, mais galement le volume des changes quils reprsentent. En ce qui concerne le volume des changes reprsent par les ACR, l'OMC ne recense pas de telles donnes et il y a une certaine divergence entre les donnes fournies par diffrentes sources extrieures lOMC, telles que des rapports et recherches dautres organisations internationales. Pascal Lamy, Directeur gnral de l'OMC, a dclar en 2006 que les statistiques ont conclu un pourcentage suprieur 50% du commerce mondial.17 Cette prvision a t presente aussi par une tude de l Organisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE) datant de 2003.18
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Dans le mme sens: van den BOSSCHE (P.), The law and policy of the World Trade Organization: text, cases and materials, 2me ed., Cambridge, Cambridge University Press, 2008, p. 697. United States. United States Trade Representative, Press Release, 15 June 2004. United States and Marocco sign historic free trade agreement. Disponible sur: <www.ustr.gov>. Consult le 03 fv. 2007. OMC, Nouvelles 2006, M. Lamy salue laccord de lOMC sur les accords commerciaux rgionaux, 1er juillet 2006. Organisation for Economic Co-operation and Development, Regionalism and the Multilateral Trading System, Paris, OECD, 2003, p. 12.
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Toutefois, il s'agit d'un pourcentage qui reprsente le volume des changes au sein des ACR en gnral, ce qui ne signifie pas qu'ils ont t labors en vertu des rgles prfrentielles par rapport aux taux tablis dans le cadre de lOMC. En outre, il faut considrer que plusieurs tarifs appliqus dans les ACR sont dj consolids zro l'OMC. Cela signifie que le commerce ralis sur la base de ces tarifs ne cre pas de prfrences pour les partenaires rgionaux et perd donc tout caractre discriminatoire au regard du commerce mondial.19 La Banque mondiale a ainsi conduit une tude qui a estim que, en 2004/2005, 30 35% du commerce international tait pratiqu effectivement au sein des ACR. Si lon enlve le commerce reposant sur des tarifs consolids zro dans le systme de l'OMC, le pourcentage du commerce rellement discriminatoire descend une valeur de 21% du commerce mondial.20 Par ailleurs, le dernier rapport de lOMC confirme ces donnes, en apportant des informations qui dmontrent que la part du commerce intra-ACR dans le commerce mondial est passe de 18 % en 1990 35 % en 2008.21 Les donns sur le commerce de services intra-ACR sont par ailleurs limites puisque peu dtats communiquent aux organisations internationales des statistiques propos de cette catgorie de commerce et il nexiste pas, lheure actuelle, de base de donnes dtaille et uniformise ce sujet.22 Si lon sappuie sur les donnes de lOMC, en particulier sur la notification des nouveaux ACR et sur les adhsions aux ACR existants23, on constate quau 15 janvier 2013, 546 ACR (en sparant les notifications concernant les marchandises et les notifications concernant les services) ont t notifis au GATT/ OMC. Sur ce total, 373 ACR sont actuellement en

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Cette constatation est confirme par le rapport 2011 de OMC:"si le nombre dACPr a augment, limportance du commerce prfrentiel na pas suivi. Cette volution rsulte dune forte rduction des droits NPF au cours des deux dernires dcennies, soit dans le cadre de ngociations commerciales multilatrales soit sur une base unilatrale." OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011. LOMC et les accords commerciaux prfrentiels: de la coexistence la cohrence, p. 72. Disponible sur: <http://www.wto.org/french/res_f/publications_f/wtr11_ f.htm>. Consult le 27 nov. 2011. WORLD Bank, Global economic prospects, Washingon, World Bank, 2005, p. 40-41. OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011. LOMC et les accords commerciaux prfrentiels: de la coexistence la cohrence, p. 64. Disponible sur: <http://www.wto.org/french/res_f/publications_ f/wtr11_f.htm>. Consult le 27 nov. 2011. Pour plus dinformations sur les donnes concernant les principaux exportateurs et importateurs de services (lUE et les tats-Unis) voy. OMC, Rapport sur le commerce mondial 2011. LOMC et les accords commerciaux prfrentiels: de la coexistence la cohrence, p. 67-69. Disponible sur: <http://www.wto.org/french/res_f/publications_f/wtr11_f.htm>. Consult le 27 nov. 2011. Les donnes prsentes ici sont bases sur des notifications des membres de l'OMC (comme, antrieurement, les parties contractantes au GATT) concernant tous les ACR auxquels ils participent. Ces notifications peuvent galement tre lies ladhsion de nouvelles parties un accord prexistant; ladhsion de nouveaux membres l'Union europenne en est un exemple.
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vigueur, 222 ont t notifis au titre de l'article XXIV du GATT, 36 au titre de la Clause d'habilitation et 115 au titre de l'article V de l'AGCS.24 Or, plus de 90% des ACR notifis et en vigueur sont composs de zones de libre change (ZLE) ou daccords de porte partielle (du terme anglo-saxon, partial scope), alors que moins de 10% des ACR notifis sont reprsents par des unions douanires (UD). En ce qui concerne les ACR qui n'ont pas encore t notifis ou qui sont en cours de ngociation ou de proposition, la prfrence pour les ZLE et les accords partiels est confirme.25 Si l'on compare les notifications effectues dans le cadre du GATT avec les notifications faites dans le cadre de l'OMC, nous pouvons remarquer une augmentation considrable des secondes par rapport aux premires.26 Cette augmentation peut tre explique par l'entre de nouveaux Membres lOMC et par le renforcement de lobligation de notification dans le cas du commerce des services. Cependant, la mthodologie adopte par l'OMC a des dfauts et ne produit pas toujours des donnes refltant la ralit ellemme. La mthodologie utilise par l'OMC ne reflte pas le nombre rel des ACR en vigueur, et ce parce que les ACR couvrant les services et les marchandises sont notifis de manire indpendante et les uns et les autres correspondent souvent aux mmes ACR. En outre, l'adhsion de nouveaux membres des ACR existants est comptabilise comme reprsentant un nouvel ACR, pratique qui peut tre largement remise en question. D'autre part, la comptabilit du nombre "rel" des ACR peut galement tre remise en question, tant donn quil ny a aucun moyen de vrifier les donnes des ACR qui n'ont pas encore t notifis ou qui se situent dans des tapes de
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Base de donnes sur les ACR disponible sur: <http://rtais.wto.org/UI/ publicsummarytable.aspx>. Consult le 10 mai 2013. Lune des raisons indiques pour ce choix est que a principe un pays ne peut participer deux unions douanires de faon concomitante, car ce sont des modles dintgration plus approfondie qui requirent ladoption dun tarif extrieur commun. En outre, les zones de libre-change sont prfres aux unions douanires, vu l'intrt, pour les pays, de prserver leur libert de choisir leurs partenaires. Ca t le cas du Chili qui a refus de participer au MERCOSUR, car il ne souhaitait pas que sa politique de commerce extrieur et sa capacit de participer d'autres zones de libre-change soient conditionnes par les lignes directrices d'autres pays, et en particulier de pays affichant des buts divergents en termes de structure de production et dintrts offensifs et dfensifs, comme le Brsil. De cette faon, le Chili a gard une position plus agressive et a dj sign seize ACR, dont un avec la Chine. (Base de donnes sur les ACR disponible sur: <http://rtais.wto.org/UI/ PublicMaintainRTAHome.aspx> ) Le taux annuel de notifications l'OMC est de 20, alors que dans le cadre du GATT, il a t de 3. En prs de 50 ans dexistence du GATT 1947, 124 notifications concernant les ACR ont t reues, alors que, en moins de 15 ans, l'OMC a dj reu prs de 300 notifications d'ACR couvrant le commerce des marchandises et des services. Voy. GHRARI (H.), "Le bilatralisme conqurant ou le nouveau visage du commerce international", RGDIP, n. 2, 2008, p. 255 293.
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mise en uvre diffrentes. Malgr ces limitations, la mthodologie adopte par l'OMC est encore considre comme la plus adapte pour dmontrer un phnomne sans prcdent: la prolifration des Accords commerciaux rgionaux. Actuellement, seulement 3 de 159 tats Membres de lOMC, la Mongolie, le Djibouti et la Rpublique dmocratique du Congo, ne font pas partie d'un ACR. Les donnes prsentes par le Comit des accords commerciaux rgionaux (CACR) en 2000 montrent quen moyenne, chaque membre du rgime commercial multilatral est li cinq accords prfrentiels et certains participent plus de dix accords.27 Dans le cas de l'Union europenne, il semblerait que le tarif consolid lOMC partir du traitement de nation la plus favorise s'applique de faon intgrale seulement six membres du systme multilatral. Pour les autres partenaires, qui dpassent dailleurs la centaine, lUnion europenne offre un traitement plus favorable que celui prvu par l'OMC.28 A partir de ces donnes quantitatives et qualitatives, on constate l'mergence d'une nouvelle vague de rgionalisme qui soppose celle qui stait produite tout dabord dans les annes 60.29 Le "nouveau rgionalisme" se caractrise non seulement par la forte augmentation du nombre des ACR, mais aussi par une nouvelle dimension spatiale, laquelle comprend des nouveaux partenaires, y inclus des ACR dj existants, et de nouveaux domaines matriels.30
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OMC, Comit des accords commerciaux rgionaux, Synopsis des questions systmiques relatives aux accords commerciaux rgionaux, WT/REG/W/37, 2 mars 2000, p. 4. Le Chili est l'un des membres les plus actifs de l'OMC dans la promotion des ACR, vu quil est li par seize accords en mme temps. (Base de donnes sur les ACR disponible sur: <http://rtais.wto.org/UI/ PublicMaintainRTAHome.aspx>) Les tats-Unis ont aussi beaucoup utilis la voie bilatrale, car ils ont actuellement des zones de libre-change en vigueur avec 17 pays. Pour plus de dtails sur les accords conclus ou ngocis par les tats-Unis, voy. le site officiel de l'United States Trade Representative (USTR): <http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-tradeagreements>. Consult le 04 fev. 2010. Des commentaries a propos de ces donns sont prsents par: BHAGWATI (J.N.), Termites in the trading system: how preferential agreements undermine free trade, Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 14. SAPIR (A), The political economy of EC regionalism, European Economic Review, vol. 42, 1998, p. 717-732. WTO, CONSULTATIVE Board to the WTO Director-General, The future of the WTO: advancing institutional challenges in the new Millenium. Geneva, WTO, 2004, p. 21. Pour un aperu gnral de cette nouvelle ralit voy.: WHALLEY (J.), Recent regional agreements: why so many, why so much variance in form, why coming so fast, and where are they headed?, The World Economy, vol. 31, n. 4, 2008, p. 517-532. Pour une analyse de limplication des tats-Unis dans le nouveau rgionalisme voy.: HILAIRE (A.); YANG (Y.), The United States and the new regionalism/bilateralism, IMF Working Paper, WP/03/206, 2003, 25 p. La formation des ACR entre groupes dj existants est en soi un lment trs important prendre en considration, car lassociation dACR pr-existants permet la cration de groupes de pays encore plus grands et de nouveaux dfis, comme l'harmonisation des traits et des normes prexistants, sont aussi associs ce phnomne.
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En effet, les nouveaux ACR comportent des dispositions qui englobent dautres domaines. Au-del du commerce des biens et des services, les ACR comportent des dispositions relatives l'investissement, aux critres techniques, la proprit intellectuelle, aux rgles de la concurrence, du travail et de l'environnement, souvent en vue de leur inclusion l'OMC. Mme les ACR considrs comme peu approfondis au niveau de la coopration, telles les zones de libre-change, commencent aborder des questions telles que les marchs publics, linvestissement, la dfense commerciale, entre autres. Cette nouvelle tendance dinclure des mesures qui ne sont gnralement pas couvertes par lOMC est appele "rgionalisme agressif", et laccord de libre-change entre la Core et les tats-Unis en offre un bon exemple.31 Enfin, au-del de la prolifration quantitative des ACR, l'observation empirique du rgionalisme moderne permet de constater que les Membres de l'OMC prfrent les intgrations conomiques moins approfondies. Cest dans ce sens que des nouvelles formes d'intgration hybrides ont vu le jour, de nouveaux domaines ont t inclus dans les ACR, le nombre des accords Nord-Sud a augment, ainsi que le chevauchement des ACR et la conclusion d'accords entre deux ACR prexistants ou entre des pays gographiquement loigns. 4. LA PROLIFERATION DES MECANISMES REGIONAUX DE REGLEMENT DES DIFFERENDS PREVUS PAR LES ACR A ct de cette prolifration substantielle des ACR, on constate galement que lORD est de plus en plus confront la prolifration des mcanismes rgionaux de rglement des diffrends prvus par les ACR. La multiplication des fora internationaux pour le rglement des diffrends part dune attribution progressive des capacits et contribue la croissance de la complexit lintrieur du systme juridique international et au risque quun tel systme devienne de plus en plus fragment, incohrent et nonsystmique. 32 Ainsi, la prolifration des fora rgionaux, en concurrence ou non avec le droit de l'OMC, a attir l'attention sur les dangers de
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Cet accord a t sign par les tats-Unis et la Core le 30 juin 2007, mais le 3 dcembre 2010 ils ont conclu des nouveaux accords avec des lettres signs le 10 fvrier 2011. Cet accord nest pas encore en vigueur, mais si ratifi par ces parties, il ira changer les relations entre les deux tats, avec laugmentation de laccess au march des deux tats et des nouvelles dispositions concernant le travail, lenvironnement, la transparence et le process ncessaire de regulation des services. Pour une analyse de cette nouvelle tendance voy. CHOI (W.-M.), "Aggressive regionalism in Korea-US FTA: the present and future of Koreas FTA policy", Journal of international economic law, vol. 12, n. 3, 2009, p. 595-615. VARELLA (M.D.), A crescente complexidade do sistema juridico internacional. Alguns problemas de coerncia sistmica, Revista de Informao Legislativa, Brasilia, a. 42, n. 167, jul/sep. 2005, p. 163.
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fragmentation du systme juridique international et sur le besoin d'outils mme de prvenir et de traiter les possibles conflits rsultant de laction parallle de ces fora internationaux. Les tats Membres des ACR et de l'OMC ont l'obligation de respecter les deux accords et le fait de dclencher un forum rgional peut entraner des violations des rgles de l'OMC et viceversa. Des dcisions contradictoires naissent du fait que plusieurs accords sont applicables sans tre exclusifs lun par rapport lautre. En effet, il nexiste pas une rgle de droit international qui dfinisse une interdiction des ressources parallles aux deux systmes, en accumulant des procdures et en formant des situations de litispendance, dans lesquelles un unique diffrend est soumis deux juridictions. L'examen des dispositions de l'OMC montre que ses Membres nont pas peru le potentiel de conflits susceptibles de surgir entre les juridictions rgionales et l'ORD de l'OMC. A titre illustratif, l'article XXIV du GATT, l'article V de l'AGCS et la Clause d'habilitation ne contiennent aucune disposition ou limite l'incorporation de dispositions rgionales concernant les mcanismes de rglement des diffrends. La motivation pour la cration des fora rgionaux peut tre explique par les lacunes des fora universels, dans le traitement des questions prcises et spcifiques du contexte rgional. Dans le cas du droit international conomique, la cration des fora rgionaux est centrale puisque certains ACR portent sur des questions que l'OMC ne traite pas, ce qui entrane des rpercussions au niveau du rglement des diffrends. En ce sens, les systmes de rglement des diffrends rgionaux sont ncessaires, puisquils sont les seules juridictions comptentes pour le traitement de certains sujets. Certains mcanismes rgionaux de rglement des diffrends sont similaires lORD33, tel que le mcanisme prvu dans le cadre de lAccord de libre-change nord-amricain (ALENA). Parmi ces similitudes, on note la pertinence donne linclusion de clauses dlection du for appliquer dans le cas de "forum shopping". La pratique du forum shopping a lieu lorsque plus dune juridiction aura la comptence pour traiter laffaire et les parties peuvent choisir le forum pour traiter laffaire.34 Toutefois, mme avec ces
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Dans le mme sens GHRARI (H.), "La concurrence des procdures dans le contentieux de lOMC" in KERBRAT (Y.), Forum Shopping et concurrence des procdures contentieuses internationales, Bruxelles, Bruylant, Bruxelles, 2011, p. 77 102, spc. p. 82. Il existe plusieurs dfinitions pour le terme dont voici quelques unes: Forum-shopping: the practice of introducing a proposal or pursuing a dispute in one forum after another until a favourable outcome has been achieved. Sometimes also called forum-shopping. GOODE (W.), Dictionary of trade policy terms, 5me d., WTO, Cambridge, 2007, p. 179 Forum-shopping: (terme anglais, sans quivalent en franais Voy. cependant le franais qubcois "magasiner": choisir un tribunal comme on choisit dentrer dans une boutique pour faire ses emplettes): possibilit quoffre un demandeur la diversit des rgles de comptence internationale de saisir les tribunaux du pays appel rendre la dcision la plus favorable
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clauses, les parties ont toujours la possibilit dun ventuel forum shopping et un paralllisme des procdures qui peut rsulter dans des dcisions diffrentes dans plusieurs fora. Dans cette situation, il faut vrifier limportance plus ou moins grande donne aux aspects politiques dans la rsolution des affaires, car ils seront lis au choix de la dcision qui sera applique: les recours parallles et les dcisions contradictoires peuvent exister et sont admis par le droit international.35 5. LES EFFETS POSITIFS DE LA PROLIFERATION DES ACR Cest partir de ce contexte que lon peut constater que la complexification du systme international est due trois facteurs diffrents: lexpansion normative et laccumulation de normes; laccroissement des rgimes spciaux et la diversification consquente du droit international et la juridictionnalisation de ce droit.36 Ainsi, on vrifie limportance de lanalyse des rapports entre le systme multilatral de lOMC avec les ACR, dans le sens o la cration des ACR constitue bien une atteinte aux principes fondamentaux de lOMC, surtout le principe de la nation la plus favorise. La prolifration inattendue de ces accords peut porter atteinte la lgitimit de lOMC dans le leadership de la libralisation du commerce mondial. 37 De fait, les ACR se multiplient une vitesse inattendue, et, dans certains cas, ils sont considrs comme une menace pour le multilatralisme institu par l'OMC. Le rapprochement entre les tats-Unis et l'Union europenne dans la construction d'un partenariat transatlantique a t prsente comme un risque potentiel pour le systme de l'OMC. Bien qu'il nexiste pas encore daccord prfrentiel entre eux, depuis les annes 1990, des initiatives ont t prises pour favoriser la croissance du commerce et des investissements entre ces deux entits. En 2004, a t adopt un document appel EU-US Initiative to Enhance Trans-Atlantic Economic Integration

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ses intrts." CORNU (G.), Vocabulaire juridique. 8me d. Paris, PUF, 2004, p. 397. Forumshopping: the practice of choosing the most favorable jurisdiction or court in which a claim might be heard. BLACK (H.C.), Blacks law dictionary: definitions of the terms and phrases of American and English jurisprudence, ancient and modern, St. Paul, Minn., West Publishing Co., 1990, p. 666. SANTULLI (C.), Droit du contentieux international, Paris, Montchrestien, 2005, p. 91. GHRARI (H.), "La concurrence des procdures dans le contentieux de lOMC" in in KERBRAT (Y.), Forum Shopping et concurrence des procdures contentieuses internationales, Bruxelles, Bruylant, Bruxelles, 2011, p. 77 102, spc. p. 78 et 79. Une tude a propos des risques de cette interaction entre les ACR et le systme multilatral de commerce de lOMC et des possibles solutions pour les relations tablies entre eux a t dvelop in: TRAN (T.T.P.), Les accords rgionaux dans le systme de lOrganisation mondiale du commerce, Thse de doctorat en droit international conomique, Universit Panthon-Assas (Paris 2), 2007, 534 f.
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and Growth, lequel indiquait clairement leur intention de renforcer la libralisation des changes commerciaux entre leurs rgions.38 Au cas o un accord de libre-change entre eux se concrtiserait, il y aurait un impact important sur le multilatralisme, puisque ensemble, ils reprsentent 40% du volume du commerce mondial et environ 60% du PIB mondial. La formation d'un accord de libre-change entre les tats-Unis et l'UE comporte, en effet, des risques pour le systme multilatral de l'OMC, car sil aboutissait , l'OMC ne serait plus qu'un jouet entre les mains des tats-Unis et de l'Union europenne, OMC ne servirait qu donner une lgitimit des dcisions prises dans le contexte bilatral. Toutefois, il est de notorit publique que le systme multilatral ne peut tre remplac par de tels accords; cest pourquoi un quilibre entre les deux ples doit tre cherch.39 Nanmoins, il faut galement prendre en compte le fait que lors de la ngociation des ACR, certains thmes peuvent tre mieux traits et cette rflexion approfondie sur certains sujets peut tre introduite par la suite dans les rgles multilatrales. Les rsistances lgard de l'approfondissement, dans le systme de lOMC, du traitement de certains sujets peuvent tre annules au niveau rgional. En outre, l'ouverture des marchs par le biais des ACR se rvle moins traumatisante pour les pays les moins avancs, vu la possibilit dune exposition graduelle de l'conomie nationale la concurrence extrieure.40 Des thmes traits superficiellement ou tout simplement ignors par le systme multilatral de l'OMC sont prsents dans les accords rgionaux. Cela peut s'expliquer par la difficult des ngociations au niveau multilatral, difficult qui sexplique par le nombre des Membres et des intrts en cause. La preuve en est que, dans le Cycle actuel de ngociations - le Cycle de Doha, les questions qui ne figurent pas dans le mandat dorigine sont limines. En effet, la conclusion de ce Cycle est devenue une priorit pour

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Sur le sujet, voy.: <http://www.eu2005.lu/en/actualites/communiques/2005/06/20ue-us03/ index.html>. Consult le 24 juillet 2009 Pour plus d'informations, voy.: HINDLEY (B.), "New institutions for Transatlantic Trade?, International Affairs, vol. 75, n. 01, 1999, p. 45-60, spc. p. 49. Des situations opposes doivent tre aussi considres, tant donn que, parfois, lacceptation des tats qui, propos de certaines questions, se fait au niveau rgional, sous peine dinfirmer la conclusion de l'accord, nimplique pas lacceptation de ces questions dans le systme multilatral. C'est le cas de lAustralie qui a ngoci des disciplines sur lenvironnement avec les tats-Unis dans un accord bilatral, mais nest pas en faveur de l'inclusion de ces disciplines dans le systme de l'OMC (Voy. chapitre 19 de l Accord de libre-change entre les tats-Unis et lAustralie, sign le 18 mai 2004, date dentre en vigueur le 1er janvier 2005. Disponible sur: <http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/australian-fta/ final-text>. Consult le 08 fvr. 2011). Dans d'autres situations, l'exprience acquise dans lACR propos dune certaine discipline n'est pas positive, ce qui implique une rsistance son adoption au niveau multilatral.
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l'Organisation et le traitement de ces questions pourrait encore allonger la priode de ngociations pour la conclusion du Cycle qui doit se traduit par un engagement unique.41 Lors de ltablissement du mandat pour le Cycle de Doha, il y a eu une tentative dinclusion de sujets tels que les investissements et les marchs publics, mais, par la suite, ceux-ci ont t explicitement exclus de lagenda des ngociations. Celui-ci a englob la question de la facilitation du commerce, qui reste en cours de ngociation.42 Dautres sujets intressant les entreprises multinationales telles que les rgles concernant la gouvernance, la corruption, la responsabilit sociale et l'immigration ne sont mme pas mentionnes dans le systme multilatral. Cela incite les oprateurs gouvernementaux et privs trouver dans d'autres instances le lieu o traiter ces questions. Cest ainsi que les questions non traites par l'OMC sont de plus en plus intgres l'chelon rgional. On pourrait dans ce sens envisager lintention daborder ces diffrents sujets dans le cadre multilatral dans lavenir. Plus particulirement, des sujets sensibles tels que les normes du travail, de l'environnement et de la proprit intellectuelle sont actuellement traits principalement dans les ACR forms par les principaux acteurs lintrieur du systme, compte tenu du plus grand pouvoir de ngociation quils possdent dans cet univers plus restreint. 43 Ainsi, certains sujets seraient en train dentrer par la "porte latrale" dans le systme de l'OMC.44 Si les ACR peuvent tre considrs comme une menace pour le systme de l'OMC, ils peuvent aussi contribuer renforcer le multilatralisme sur lequel ce systme est fond. Une vritable synergie entre les deux approches peut se produire, comme dans le cas du Mmorandum
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Plusieurs suggestions de rforme concernant le processus ngotiateur de lOMC ont t prsentes, parmi lesquelles existe une rvaluation de l engagement unique (single undertaking) qui peut bloquer les ngociations. Pour une analyse de quelques propositions de rforme voy.: ROLLAND (S.E.), Redesigning the negotiation process at the WTO, Journal of International economic Law, vol. 13, n. 1, 2010, p. 65-110. OMC, Programme de travail de Doha, Dcision adopte par le Conseil gnral le 1er aot 2004. WT/L/579. 02 aot 2004. Le dsquilibre de pouvoir entre les partenaires de certaines ACR peut tre dsign comme faisant office de catalyseur pour le processus de ngociation, dans la mesure o la partie la plus forte aura tendance fixer les rgles et les conditions que la partie la plus faible va accepter, mme au prix de certains de ses intrts, le rsultat final tant plus positif qu'avant la formation des ACR. Celle-ci suit gnralement le modle "hub-and-spokes" utilis par les tats-Unis et l'Union Europenne, qui consiste se tenir au centre, en plaant les pays les moins dvelopps l'extrmit, modle caractris par un aspect fortement contraignant qui laisse peu de place la discussion. SUTHERLAND (P.), Lavenir de lOMC: relever les dfis institutionnels du nouveau millnaire., Rapport du Conseil consultatif M. Supachai Panitchpakdi, Directeur Gnral, OMC, Genve, 2004, p. 23.
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d'accord AGCS sur les engagements relatifs aux services financiers, tabli l'aide de l'exprience acquise dans le cadre de l'ouverture des marchs financiers au niveau rgional. Toutefois, cette interaction n'est pas toujours facile, puisque l'OMC et les ACR ne sont pas des lments statiques. Il faut tenir compte du fait que les ACR se dveloppent et voluent, non seulement sur la base de rgles multilatrales, mais aussi sur la base des autres ACR crs. En outre, les motivations pour la cration d'engagements ne sont pas les mmes au niveau rgional et dans le systme multilatral, alors que dans le premier, le degr d'affinit entre un plus petit nombre de partenaires est plus lev. Les ACR peuvent aider la libralisation du commerce, puisque les nouveaux engagements pris en leur sein peuvent tendre l'ouverture des marchs au niveau multilatral. A cet argument on ajoute la "thorie de la libralisation comptitive", lie l'interaction positive entre les deux dynamiques, rgionale et multilatrale, dclenche par les ngociations simultanes. La libralisation des changes dans les deux sphres tablit une concurrence entre elles, ce qui favorise le multilatralisme commercial, dans la mesure o il va tenter dlargir au niveau multilatral la libralisation ralise au niveau rgional. Historiquement, la formation des ACR et la libralisation ralise en leur sein a pouss les tats lancer de nouveaux cycles de ngociations au niveau multilatral.45 Associe cette thorie de la libralisation comptitive, la "thorie des dominos" cherche galement expliquer l'interaction entre les ngociations sur les deux niveaux. Dans un premier temps, cette thorie a t utilise pour expliquer comment l'exprience rgionale russie incitait la formation de nouveaux ACR ou l'extension des ACR existants. Dans un second temps, cette thorie a t utilise pour dmontrer l'interaction positive qui se cre entre le rgionalisme et le systme de l'OMC, et on est mme all jusqu prtendre que, mme si la relation se droule de faon pas trs ordonne et en dehors du contrle de l'OMC, la formation des ACR contribue l'volution du systme multilatral dans son ensemble. 46 Cet effet domino joue dans les deux directions, allant soit du multilatralisme vers le rgionalisme, soit du rgionalisme vers le multilatralisme. C'est--dire que, de la mme manire que les disciplines ngocies dans le contexte multilatral influencent les ngociations rgionales, ces dernires influencent les ngociations multilatrales. Ce

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BERGSTEN (C.F.), Fifty years of the GATT/WTO: lessons from the past for strategies for the future. in WTO Secretariat, From the GATT to the WTO: the multilateral trading system in the new millennium, The Hague, Kluwer/WTO, 2000, p. 50-51. Pour une analyse de cette thorie du point de vue conomique voy. BALDWIN (R.), Multilateralising regionalism: spaghetti bowls as building blocs on the path to global free trade, Geneva, Institute for International Studies, July 2006, p. 15 et ss.
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phnomne a t facilement peru dans le secteur des services, car les ngociations effectues par le biais des listes positives de services, ainsi que la dfinition des modes d'obligations par des modes de prestations ont t les leons tires de laccord de libre-change entre le Canada et les tats-Unis (en anglais Canada-United States Free Trade Agreement - CUSFTA) et se sont refltes dans la rdaction de l'AGCS. Ensuite, lALENA est partie de lexprience de lAGCS et est mme alle au-del en remplaant les listes positives par des listes ngatives, ce qui a accentu la libralisation.47 Une telle thorie doit tre applique avec prudence et sans gnralisation quant l'automaticit des vnements. De nouvelles tudes empiriques doivent tre faites ce sujet, car la pratique des ngociations sur les services du Cycle de Doha a montr le contraire: les pays les plus audacieux dans le traitement de cette discipline au niveau rgional, comme les tats-Unis, sont les plus timides dans les ngociations multilatrales, ce qui semble contredire la thorie des dominos.48 Il semblerait ainsi que le jeu des dominos soit plus accessible aux principaux acteurs qui ont la capacit de faire en sorte que la dynamique rgionale influence positivement le multilatralisme mais, dans ce contexte, on se demande si ces acteurs sont prts payer le prix pour soutenir le systme de l'OMC, au dtriment des gains rgionaux. On a pu se prvaloir des expriences rgionales pour le traitement de plusieurs thmes lOMC, mais il faut souligner que le processus nest ni automatique ni linaire, tant donn que de nombreux autres lments sont essentiels aux ngociations au niveau multilatral. Il suffit de garder l'esprit que les tats peuvent accepter de participer aux ACR qui traitent de questions dlaisses par l'OMC et refuser de les inclure dans l'ordre du jour des ngociations multilatrales. Enfin, le rgionalisme doit tre considr comme un outil et non comme une fin en soi mme sil doit tre utilis pour le dveloppement des changes entre partenaires rgionaux. 49 Un facteur positif est le caractre inclusif de certains ACR, qui ont cherch stendre, grce l'adhsion de

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Pour une analyse plus approfondie de cet exemple voy. OSTRY (S.), Regional dominoes and the WTO: building blocks or boomerang?, Fraser Institute Conference, Toronto, [s.l.], Nov. 1999, p.05. ROY (M.); MARCHETTI (J.); LIM (H.), "Services liberalization in the new generation of preferential trade agreements (PTAs): how much further than the GATS?, WTO Staff Working Paper. Geneva, WTO, September 2006, p.58. Pour une analyse de ce point de vue dans le contexte du Mercosul voy. KLOR (A.D.), "O jogo de luzes e sombras do Mercosul, Pontes, vol. 5, n. 3, aout 2009. Disponible sur: <http:// ictsd.net/i/news/pontes/53552/>. Consult le 28 aout 2009.
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nouveaux membres et linclusion de nouveaux objets, au lieu de se fermer sur eux-mmes.50

6. CONCLUSION
A partir de cette constatation dune pluralit de sources et des systmes de rglement des diffrends, il faut chercher des moyens capables d"ordonner le multiple", permettant d "assurer la compatibilit des normes de provenances diverses". 51 Pour certains, il faut reconnatre le pluralisme du droit international en faisant appel aux "forces imaginantes du droit"52 qui nimplique pas forcment la "description vraie et complte du rel" car ne se limite pas la mise en uvre des techniques juridiques et principes communs dj existants dans le droit international.53 Ceci nempche pas une recherche pragmatique pour trouver des rgles et principes juridiques qui puissent servir de rfrentiel pour le processus dintgration normative. Dans cette perspective de "pluralisme ordonn"54, on propose larticulation entre les ACR et le droit de lOMC qui ne se limite pas la recherche de compatibilit normative entre eux, mais aussi lanalyse des interactions de ces accords, de la procdure de cration de leurs dispositions et des mcanismes de contrle capables de rendre prvisibles les variations dcoulant de lapplication de la norme. En plus, cette notion de pluralisme ordonn renvoie une ide de coordination, et non de subordination, qui est compatible avec le scnario dinterdpendance entre ces accords.55 Pour cela, larticulation des ACR avec le droit de lOMC peut tre ralise par lutilisation croise et rciproque de leurs dispositions dans leurs
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Voy. par exemple les bonnes pratiques dveloppes dans le cadre de lAPEC: MARCEAU (G.) "The adoption of the best practice for regional and free trade agreements in APEC: a road towards more WTO-consistent regional trade agreements. in: TANIGUCHI (Y.); YANOVICH (A.). BOHANES (J.) (eds.) The WTO in the Twenty-first Century: Dispute Settlement, Negotiations, and Regionalism in Asia. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, 507 p., at p. 409-422. CHEVALLIER (J.), "Mondialisation du droit ou droit de la mondialisation", in MORAND (C.A.) (dir.), Le droit saisi par la mondialisation, Bruxelles, Bruylant 2001, p.135. Expression employe par Mirelle Delmas-Marty in DELMAS-MARTY (M.), Les forces imaginantes du droit (II) - Le pluralisme ordonn. Paris, Editions du Seuil, 2006. JOUANNET (E.) "A quoi sert le droit international ? Le droit international providence du XXIme sicle" In RUIZ FABRI (H.), JOUANNET (E.), TOMKIEWICZ (V.) (dir). Select proceedings of the european society of international law, vol. I , Porteland Oregon, Hart Publishing, 2008, p. 4. Une tude approfondie sur lide de pluralisme ordonn est dvelopp par Mireille DelmasMarty. DELMAS-MARTY (M.), Les forces imaginantes du droit (II) - Le pluralisme ordonn. Paris, Editions du Seuil, 2006. [] le pluralisme nest que la suite logique de lhistoire du droit international si lon admet que ce mouvement signifie non seulement admettre les diffrences, mais aussi les concilier, voire les ordonner, sans les "craser"" SOREL (J.-M.), "Le rle du droit international dans le dveloppement du pluralisme (et vice versa): une liaison moins naturelle qu'il n'y parat", in Laurline Fontaine (dir), Droit et pluralisme, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 78.
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processus dinterprtation respectifs, ainsi que par lutilisation des remdes gnraux relevant du droit procdural. Les dispositions tablies dans la Convention de Vienne de 196956 peuvent servir de base ltablissement de certains outils proposs pour larticulation normative entre les ACR et le droit de lOMC. Toutefois, au-del des hypothses de concurrence et de conflit normatif, il faut galement considrer, pour lanalyse de larticulation entre les ACR et le droit de lOMC, les situations de concurrence entre procdures contentieuses internationales qui sont le produit de stratgies labores par les parties. Ces dernires prfrent en effet les procdures conduites en parallle pour augmenter leurs chances de succs et en mme temps pour contraindre le dfendeur se dsister. A son tour, le dfendeur saisit galement un autre tribunal pour essayer dobtenir une dcision qui lui est favorable. Ces chevauchements de procdures peuvent crer un risque dinscurit juridique au cas o des dcisions irrconciliables sont rendues propos dune mme mesure, fonde sur des rgles trs semblables. Les remdes processuels tels que lincomptence, la coordination normative et la consolidation des procdures sont importants car partir deux, lun des juges tient compte de la dcision de lautre en plus de contribuer la coordination entre les fora.57 L "articulation" doit tre comprise partir dune perspective dharmonisation du droit international, o il nest plus possible de traiter les ensembles normatifs dans un aspect unique, et ce parce que chacun de ces ensembles comporte ses spcificits. Ainsi, le plus important serait de chercher tablir un cadre normatif international o ces diffrents systmes normatifs puissent coexister de faon cohrente. Et ce parce que, dans le contexte o le droit international contemporain se dveloppe, le processus dintgration normative doit tre aperu comme le rsultat de plusieurs forces, "entre unit et pluralit, entre universalisme et culture, entre mondialisation et rgionalisation, constitutionalisation et fragmentation,
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La Convention de Vienne de 1969 constitue le rsultat dannes de travail sur la codification du droit des traits. Elle est considre comme le trait des traits, car elle est le principal guide en matire de pratiques des tats, spcifiquement en ce qui concerne la conclusion des traits, et elle apporte une relle codification du droit coutumier qui existait au moment o elle a t tablie. Cette Convention est largement applaudie car elle a russi tablir de lharmonie lintrieur du formalisme dune codification pure et simple des coutumes prexistantes et en mme temps couvrir le dveloppement progressif des pratiques des tats. La Convention de Vienne est la principale source pour ltude du droit des traits et, dans lensemble de ses dispositions, ont t incorpors presque tous les lments prendre en considration au moment de la mise em place des traits au plan international. Dans ce sens voy. RMY (B.) "La concurrence des procdures tats-investisseurs." in KERBRAT (Y.), Forum Shopping et concurrence des procdures contentieuses internationales, Bruxelles, Bruylant, Bruxelles, 2011, p. 15 a 76, spc. p. 76.
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entre droit des tats et droit des individus, entre droit des acteurs publics et droit des acteurs privs."58 Aussi, il faut reconnaitre que le droit international en tant quordre juridique se ralise par "accumulation".59 Actuellement les ACR constituent un lment indispensable la vie commerciale des tats dans le monde entier et ils ne sont pas en voie de disparaitre. Ainsi, la meilleure solution serait de les accepter non comme un obstacle aux objectifs de lOMC, mais comme une alternative donne aux tats pour renforcer encore plus la libralisation commerciale et chercher la meilleure faon darticuler les relations entre eux dans le contexte international.

RFRENCES
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PARIDAD Y CUOTAS ELECTORALES EN EUROPA

Cristiane Aquino de Souza
Resumo Este trabalho analisa o processo de adoo, mediante lei, de cotas eleitorais de gnero em alguns pases da Europa. O objetivo da investigao foi compreender o contexto no qual se desenvolveram as modificaes legais, constitucionais ou jurisprudenciais que favoreceram a adoo e aplicao das cotas e da paridade. Por outro lado, analisou-se a eficcia destas medidas nos pases estudados. Palavras-chave Cotas eleitorais. Paridade. Gnero. Europa Resumen Este trabajo realiza un anlisis del proceso de adopcin de cuotas electorales legales de gnero en algunos pases de Europa. El objetivo de la investigacin ha sido comprender el contexto en el cual se han desarrollado las modificaciones legales, constitucionales o jurisprudenciales que han favorecido la adopcin y aplicacin de las cuotas y de la paridad. Por otro lado, se ha analizado la eficacia de estas medidas en los pases europeos estudiados. Palabras clave Cuotas electorales. Paridad. Gnero. Europa.

1. INTRODUCCIN
En Europa las cuotas electorales legales de gnero han sido establecidas por diversos pases, en las dcadas de 1990 y 20001. En todos los casos se ha previsto una cuota para cada sexo o para el sexo infrarrepresentado en el mbito de las candidaturas de los partidos. En este trabajo se realiza un anlisis del proceso de adopcin de cuotas electorales legales en los siguientes pases: Blgica, Francia, Italia, Portugal y Espaa. El objetivo de la investiga

Doutora em Direitos Fundamentais pela Universidade Autnoma de Madri, graduada e mestra em Direito Pblico pela Universidade Federal do Cear. Atualmente professora da Ps-Graduao da Universidade de Fortaleza. En Europa, las cuotas electorales legales han sido adoptadas en Albania, Blgica, BosniaHerzegovina, Eslovenia, Espaa, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Macedonia, Polonia, Portugal y Serbia. (International Institute for Democracy And Electoral Assistance (IDEA) en cooperacin con la Universidad de Estocolmo. Disponible en http://www.quotaproject.org/about.cfm. [consultado 3/05/2012].
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cin ha sido comprender el contexto en el cual se han desarrollado las modificaciones legales, constitucionales o jurisprudenciales que han favorecido la adopcin y aplicacin de las cuotas y de la paridad. Por otro lado, se ha analizado la eficacia de estas medidas en los pases europeos estudiados.

2. BLGICA
Blgica fue el primer pas europeo que estableci tal tipo de cuotas2. La Ley Smet-Tobback, de 24 de mayo de 1994, estableci que las listas deben incluir un mximo de 75% de candidatos del mismo sexo (es decir, un mnimo de 25%) para las elecciones locales y provinciales de 1994. La Ley previ un aumento de la cuota para un mnimo del 33% a partir de las elecciones de 1999, ao en el cual la reserva mnima se aplic por primera vez en el mbito de las elecciones generales. El nmero de diputadas elegidas pas del 12%, en 1995, al 23% en 1999. No obstante, la mudanza ms destacable ocurri tras la puesta en marcha de una reforma constitucional y de otras alteraciones legislativas. En febrero de 2002 se aadi un prrafo al artculo 10 de la Constitucin que garantiza la igualdad entre mujeres y hombres. Por otro lado, se insert el artculo 11 bis que estableca que la ley debe garantizar la igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a los mandatos electivos y pblicos. Este artculo tambin indicaba que los dos sexos deben estar representados en todos los rganos ejecutivos. En el plano legal, en julio del mismo ao 2002 se present un Proyecto de Ley que pretenda aprobar dos mecanismos: por un lado, la diferencia entre el nmero de candidatos(as) hombres y mujeres no debera ser superior a uno, es decir, se debera respetar la proporcin del 50% de los puestos para cada sexo; por otro lado, las dos primeras posiciones de cada lista electoral deberan estar ocupadas por un hombre y una mujer. Los miembros de la Cmara de los representantes favorables a estas medidas intentaron, sin logro, aprobar el principio de alternancia hombre-mujer para toda la lista, lo que ellos denominan principe de la tirette. La Ley aprobada en julio de 20023
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Sobre la experiencia de Blgica, vase, entre otros, MEIER, Petra. Experiencias de reformas electorales en algunos pases de la Unin Europea: iniciativas en Blgica y Portugal. In: SAAVEDRA RUIZ, Paloma (org.). Hacia una democracia paritaria: Anlisis y revisin de las leyes electorales vigentes. Madrid: Coordinadora Espaola para el Lobby Europeo de Mujeres (CELEM), 1999, p. 201-223 y MATEO DAZ, Mercedes. Les quotas sont-ils utiles? Lfficacit imparfaite des mesures de discrimination positive dans les lois lectorales belges. Revue Franaise de Science Politique, vol. 53, n. 5, 2003. 3 Ley Especial de 18 de julio de 2002, de garanta de igual representacin de hombres y mujeres en las listas electorales al Consejo de la Regin Valona, al Consejo Flamenco y al Consejo de la Regin de Bruselas-Capital. Por otro lado, tambin se puede destacar la aprobacin de la Ley de 17 de junio de 2002, de garanta de igual representacin de hombres y mujeres en las listas electorales al Parlamento Europeo.

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establece una disposicin transitoria para ser aplicada en las elecciones de 2003: una mujer y un hombre deben estar presentes en las tres primeras posiciones de las listas. Se dispone que en las elecciones posteriores se deba aplicar esta regla para las dos primeras posiciones de las candidaturas. Se aprueba tambin la cuota del 50% y se prev que su incumplimiento ocasiona el rechazo de la lista por las autoridades4. Aunque no se hubiera aprobado la alternancia entre los sexos en toda la lista, la norma transitoria que ha garantizado la presencia de un hombre y de una mujer en los tres primeros puestos de las listas parece haber ocasionado resultados eficaces5, pues el porcentaje de mujeres en la Cmara de Representantes ascendi del 23,3% en 1999, al 35% en 2003, en las elecciones de 2007 ha sido del 36,67%, y en las de 2010, del 39,33%. En el Senado el ascenso ha sido del 28% en 1999 al 30% en 2003, un 32% en 2007 y un 42,5% en 20106. En las diferentes legislaturas regionales, entre 1999 y 2004 el porcentaje de candidatas elegidas aument del 11% al 19% en el Parlamento valn, del 20% al 31%, en el flamenco y del 35% al 46% en el de la Regin de Bruselas-Capital, mientras que se mantuvo en el 24% en el de la Comunidad germanfoba7. En Blgica se adopta el sistema de listas cerradas y no bloqueadas (de voto preferencial mltiple opcional). Sin embargo, los votos preferenciales se aplican nicamente para el 50% de los escaos asignados, ya que el otro 50% se distribuye de acuerdo con el voto de lista. As, la ubicacin del candidato interviene en sus posibilidades de ser elegido, toda vez que los ocupantes de las posiciones ms altas se benefician de los votos de lista. Por esta razn se caracteriza la importancia de la exigencia de mandato de posicin en la legislacin sobre cuotas en el pas, aunque el impacto de esta disposicin est limitado por el hecho de que la mitad de los escaos sean asignados en funcin de los votos preferenciales. Es siempre difcil medir exactamente la influencia que las cuotas electorales ejercieron para el aumento del nmero de mujeres elegidas al Parlamento, ya que siempre existen otras variables y en el caso de Blgica se pue-

MEIER, Petra. Blgica: una buena prctica en perspectiva. In: DAHLERUP, Drude, FREIDENVALL, Lenita, Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Bruselas: Parlamento europeo, 2008, p. 46. 5 Esta es la concepcin de MATEO DAZ, Mercedes. Les quotas sont-ils utiles? Lfficacit imparfaite des mesures de discrimination positive dans les lois lectorales belges. Revue Franaise de Science Politique, vol. 53, n. 5, 2003, p. 814. 6 UNIN INTERPARLAMENTARIA. http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp. 7 MEIER, Petra. Blgica: una buena prctica en perspectiva. In: DAHLERUP, Drude, FREIDENVALL, Lenita. Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Bruselas: Parlamento europeo, 2008, p. 47.
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de citar, por ejemplo, la ampliacin del tamao de las circunscripciones8. No obstante, los nmeros indican que estas medidas tuvieron xito y contribuyeron para la ampliacin de la proporcin de parlamentares mujeres. Algunos factores que pueden ser destacados como positivos para eso son el alto porcentaje de la cuota (50%), la exigencia de un sistema de alternancia entre los sexos en los dos primeros lugares de las listas y la sancin por incumplimiento consistente en el rechazo de la lista electoral. El sistema de listas cerradas y no bloqueadas con voto preferencial mltiple opcional aplicable para 50% de los escaos asignados al partido puede tambin haber contribuido, aunque en este caso dependa tambin de factores como la tendencia o no de los electores en optar por el voto preferencial y el atractivo electoral de las mujeres en el pas.

3. FRANCIA
En Francia se ha intentado introducir una Ley que estableciera cuotas electorales por razn de sexo desde 1979. En enero de ese ao la Ministra de la Familia y de la Condicin Femenina, Monique Pelletier, propuso que se estableciera una reserva de un mnimo de 20% de los puestos de las candidaturas para las mujeres en el mbito de las elecciones municipales de ciudades con ms de 2.500 habitantes. En 1980 el primer ministro francs someti al Parlamento un proyecto de ley que acoga la mencionada propuesta, pero con la adopcin de la frmula neutra, que se refera a la reserva para cada sexo y no expresamente para las mujeres. Aunque el proyecto hubiera sido aprobado por la Asamblea Nacional, no lleg a ser examinado por el Senado, debido a la clausura del perodo de sesiones por la convocatoria electoral. Tras las elecciones de 1982 el ministro del Interior prepar un proyecto de ley de reforma de las elecciones municipales, que inicialmente no contemplaba las cuotas. No obstante, la diputada socialista Gisle Halimi propuso una enmienda que pretenda establecer una cuota del 30%, porcentaje que fue rebajado para el 25%, mediante modificacin gubernamental. Este Proyecto de Ley fue aprobado por la Asamblea Nacional, pero fue impugnado ante el Consejo Constitucional por los diputados de la oposicin que, no obstante, no cuestionaron la disposicin que estableca las cuotas, sino otras disposiciones de la Ley. Es destacable el hecho de que el Consejo Constitucional plante de oficio la inconstitucionalidad de las cuotas9, invalidando tal
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MEIER, Petra. Blgica: una buena prctica en perspectiva. In: DAHLERUP, Drude, FREIDENVALL, Lenita. Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Bruselas: Parlamento europeo, 2008, p. 49 e 50. 9 Segn Nolle Lenoir el Consejo Constitucional francs no sola plantear de oficio cuestiones de inconstitucionalidad, lo que haca en general para censurar restricciones abusivas a las libertades. (LENOIR, Nolle. The Representation of women in politics: From quotas to parity in elections. International and Comparative Law Quarterly, vol. 10-15, mayo-diciembre, 2003, p. 217-247).

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disposicin (Decisin n.82-146 DC, de 18 de noviembre de 1982). En razn de este fallo cesaron las propuestas de cuotas por un perodo. En la dcada de los 1990 creci en Francia una movilizacin a favor de la paridad, es decir, de un nmero igual o aproximadamente igual de mujeres y hombres en las instituciones. Las elecciones legislativas de 1993 demostraron que no se haba conseguido disminuir el carcter preponderantemente masculino del Parlamento (el porcentaje de diputadas era del 13,2%), situacin descrita como vergonzosa, ya que situaba al pas en los ltimos lugares de los Estados occidentales en trminos de representacin poltica femenina. Se sola comparar Francia con otros pases y en este contexto la periodista Christine Leclerc, por ejemplo, escribi que pese a su machismo y su condicin de democracia emergente, Espaa tiene tres veces ms mujeres parlamentarias (Le Monde, 19 de febrero de 1993)10. En 1993 se public en el peridico Le Monde el Manifiesto de las 577 personas a favor de la paridad, cuyo grupo se signatarios estaba formado por 289 mujeres y 288 hombres pertenecientes a diversos mbitos polticos. En 1995 el Primer ministro francs Jupp fund el Observatorio de la Paridad, como rgano de investigacin y consulta. En 1996 diez ex ministras publicaron el Manifiesto de las diez en pro de la paridad (LExpress, 6 de junio de 1996), en el que se propona, entre otras medidas, la institucin de cuotas con el propsito de alcanzar el mnimo de un tercio de mujeres en las Asambleas y en el que se haca una declaracin favorable a la alteracin de la Constitucin, si fuera necesaria para la introduccin de las medidas requeridas. En 1997 haba en torno a setenta y dos asociaciones en Francia trabajando a favor de la mayor presencia de las mujeres en el mbito poltico. Pese a la situacin descrita, el Consejo Constitucional francs se bas en la anterior decisin de 1982 y declar inconstitucional una disposicin de un Proyecto de Ley que aseguraba la composicin numrica igualitaria de hombres y mujeres en las listas para las elecciones de los consejeros regionales y de los consejeros de la Asamblea de Crcega (Decisin n. 98-407 DC, de 14 de enero de 1999). En poca contempornea a esta decisin, se intent el cambio de situacin a travs de una reforma constitucional. El Primer ministro francs Lionel Jospin (de un partido de izquierda) consigui, no sin reluctancia, el acuerdo del presidente francs Jaques Chirac (de un partido de derecha) en el sentido de proponer una enmienda a la Constitucin para garantizar la paridad. La reforma constitucional, aprobada en marzo de 1999, aade un nuevo apartado en el artculo 3 de la Constitucin, relativo a la

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Estas cuestiones estn mencionadas en JANSON, Jane y VALIENTE FERNNDEZ, Celia. El movimiento a favor de la democracia paritaria en Francia y Espaa. Revista Espaola de Ciencia Poltica, n. 5, octubre 2001.
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soberana, en el que se dispone que la ley favorece el igual acceso de las mujeres y los hombres a los mandatos electorales y las funciones electivas. Se introduce tambin un nuevo apartado en el artculo 4, sobre los partidos polticos, que establece que ellos contribuyen a la aplicacin del principio enunciado en el ltimo apartado del artculo 3 en las condiciones determinadas por la ley. Estas modificaciones pasaron a constituir la Ley Constitucional 99-59, de 8 de julio. Tras la mencionada reforma constitucional el Parlamento francs aprob la Ley 2000-493, de 6 de junio, tendente a favorecer el igual acceso a mujeres y hombres a los mandatos electorales y funciones electivas. Esta norma establece una paridad entre hombres y mujeres del 50% en las listas electorales para las elecciones municipales (en los municipios con 3.500 habitantes o ms), senatoriales (para la mitad del Senado, pues slo se aplica en los departamentos que eligen senadores por el sistema proporcional), regionales y europeas. La lista debe ser invalidada en el caso de inobservancia de la comentada norma. Por otro lado, se establece la estricta alternancia de mujeres y hombres en toda la lista. En un primer momento, la Ley previa una estricta alternancia para el sistema de una sola ronda y una alternancia por bloques de seis candidatos cuando se trataba del sistema de dos rondas. Posteriormente, por medio de las reformas de 2003 y 200711, se exige la alternancia estricta para todas las elecciones proporcionales. En las elecciones para los miembros de la Asamblea Nacional, que se celebran en consonancia con un sistema mayoritario de distritos uninominales, la no observancia de la paridad implica sanciones econmicas. La Ley 2000-493, de 6 de junio, fue sometida a un recurso ante el Consejo Constitucional francs que, finalmente, dadas las alteraciones constitucionales, consider legtimas las medidas adoptadas por la legislacin, con excepcin de aspectos puntuales (Decisin n. 2000-429 DC, de 30 de mayo de 2000)12 .

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La Ley de 11 de abril de 2003 prev la estricta alternancia para las listas regionales. La Ley de 31 de enero de 2007 introduce varias mudanzas: Para las prximas elecciones legislativas, aumenta las sanciones econmicas para los partidos que no presenten el 50% de candidaturas de cada sexo, con la posibilidad de un error del 2%. Tales sanciones consisten en el 75% de la diferencia entre en porcentaje de candidatos masculinos y femeninos. La Ley posibilita sustituciones para las asambleas departamentales y establece que suplente y suplido deben ser de sexos opuestos. La Ley pasa a exigir la alternancia estricta para las elecciones municipales con poblaciones de 3 500 habitantes o ms. Por fin, la Ley prev la paridad para los comits ejecutivos de las regiones y de los municipios de 3 500 habitantes o ms. No se considera constitucional, por ejemplo, que la norma extienda su aplicacin a los entes locales de 2500 a 3499 habitantes. (MARTNEZ ALARCN. Cuota electoral de mujeres y derecho constitucional. Madrid: Congreso de los Diputados, 2007).
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La Ley de paridad francesa ha tenido impacto positivo en ciertas elecciones. En los comicios municipales, aunque la aplicacin de la paridad est restringida a los municipios con 3 500 habitantes o ms (que representan slo el 7,7%), se ha observado un incremento significativo de mujeres elegidas, que pas del 27,5% en 1998 al 47,6% en 2004. En el caso del Parlamento Europeo, el porcentaje de mujeres en 1999 ya era alto (40,2%) y creci al 43,6% en 2004. Para los Consejos Regionales hubo un crecimiento notorio, de 27,5% en 1998 al 47,6% en 200413. Sin embargo, en las elecciones a las asambleas departamentales, al Senado y a la Asamblea Nacional los nmeros de mujeres elegidas permanecieron bajos. En el caso de las asambleas departamentales, la justificacin es sencilla pues la Ley no obliga a la paridad, lo que caracteriza uno de sus puntos dbiles. En relacin con el Senado, la Ley slo se aplica para elegir la mitad de los escaos senatoriales (en los distritos con representacin proporcional), sta es una posible razn por la que slo se pudo observar una limitada penetracin femenina, mediante el incremento de 5,9% en 1998 al 10,9% en 2001, 16,9% en 2004 y un 21,9% en 200814. En las elecciones a la Asamblea Nacional la Ley tampoco ha logrado aumentar el nmero de diputadas elegidas de forma considerable. Aunque el porcentaje de candidatas haya aumentado de menos de 25% en 1997 hasta el 38,9% en 2002 y un 41,6% en 2007, la proporcin de mujeres elegidas pas del 10,9% en 1997 al 12,3% en 2002 y un 18,9% en 2007. Esto sucede, entre otras razones, porque para las elecciones a la Asamblea Nacional se aplica el sistema mayoritario de distritos uninominales, el cual perjudica la eficacia de estas medidas. Por otro lado, los grandes partidos, por tener buenas condiciones financieras, prefieren pagar las multas recibidas en lugar de cumplir la paridad. En 2002, la sancin anual ocasionada por este incumplimiento ha sido de ms de 4 millones de euros para la UMP, 1,3 millones de euros para el Partido Socialista, 582 000 euros para la Unin para la Democracia Francesa y 119 000 para el Partido Comunista15. Otro factor destacable es que los partidos tienden a presentar ms mujeres en los distritos electorales donde tenan menos probabilidades de ganar, ya que los datos indican que la influencia de un partido en un distrito electoral es inversamente proporcional al porcentaje de candidatas femeninas. Por eso, en 2007 aunque el 26,6% de los candidatos de la UMP eran mujeres, slo
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SINEAU, Mariette. Francia: Parit ante la ley. In: DAHLERUP, Drude, FREIDENVALL, Lenita. Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Bruselas: Parlamento europeo, 2008, p. 60. 14 UNIN INTERPARLAMENTARIA. http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp. 15 SINEAU, Mariette. Francia: Parit ante la ley. In: DAHLERUP, Drude, FREIDENVALL, Lenita. Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Bruselas: Parlamento europeo, 2008, p. 60 e 61.
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el 14,3% resultaron elegidas y para el Partido Socialista los porcentajes fueron del 46,5 y del 25,9%16. En razn de las mencionadas circunstancias, la ley de paridad francesa no ha tenido xito en el sentido de aumentar de forma significativa el nmero de mujeres elegidas para la Asamblea Nacional y para el Senado.

4. ITALIA
Al igual que en Francia, en Italia los intentos de imposicin de cuotas electorales por medio de ley en la dcada de 1990 vieron denegada su constitucionalidad por parte de la Corte Constituzionale. En este perodo fueron aprobadas varias normas que prevean reservas electorales por razn de sexo. La Ley n. 81/1993, de 25 de marzo de 1993, estableci un sistema de cuotas en las elecciones para el Consejo Municipal en el sentido de asegurar la presencia de al menos un tercio (33%) de candidatos del mismo sexo en las listas electorales17. La Ley 227, de 4 de agosto de 1993, relativa a la eleccin a la Cmara de los Diputados, dispuso que las listas presentadas en el mbito regional para la atribucin del 25% de los escaos con sistema proporcional deberan presentar mujeres y hombres en alternancia. La Ley n. 43, de 28 de febrero de 1995, referida a la eleccin de los consejeros de las regiones, estableci la presencia de un mnimo de 33% de candidatos del mismo sexo en las listas. Por otra parte, haba normas anlogas aprobadas en las leyes de algunas regiones con estatuto especial18. El tema de las cuotas fue elevado a la Corte Constituzionale cuando se plante una cuestin de constitucionalidad del artculo 5.2 de la Ley n. 81/ 1993, que estableca cuotas de un tercio para candidatos del mismo sexo en las listas de candidaturas a la eleccin del alcalde y del consejo municipal en las ciudades con poblacin de hasta 15.000 habitantes. La Corte Constituzionale consider esta norma inconstitucional, por medio de la Sentencia n. 422, de 12 de septiembre de 1995 y extendi la declaracin de inconstitucionalidad a todas las dems disposiciones legales mencionadas que establecan cuotas por razn de sexo en las listas de candidaturas.

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SINEAU, Mariette. Francia: Parit ante la ley. In: DAHLERUP, Drude, FREIDENVALL, Lenita. Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Bruselas: Parlamento europeo, 2008, p. 61. 17 Artculos 5.2 y 7.1 de la Ley 81/1993: En las listas de los candidatos, ninguno de los sexos podr estar por norma representado en medida superior a dos tercios. Parte de la jurisprudencia ha comprendido que la expresin por norma (di norma) confera un carcter programtico a la medida. Por esto, el legislador ha suprimido esta locucin a travs de la Ley 415/ 1993. 18 Ley n.3/1994 del Trentino-Alto Adigio, Ley n.14/1995 de Friuli-Venezia Giulia y Ley n.4/1995 de Valle de Aosta.

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Posteriormente, en la dcada de 2000, se aprobaron en Italia algunas reformas constitucionales que pretendan posibilitar que futuras medidas legales sobre cuotas electorales en razn de sexo se consideraran legtimas por parte de la Corte Constituzionale. La Ley constitucional n. 2, de 31 de enero de 2001, relativa a la eleccin de los presidentes de las regiones con estatutos especiales19 y de la provincia autnoma de Trento y de Bolzano, estableci que al fin de conseguir el equilibrio de la representacin de los sexos, la ley promover condiciones de paridad para el acceso a las consultas electorales20. Por otra parte, la Ley constitucional n.3, de 18 de octubre de 2001, alter el artculo 117 de la Constitucin italiana, para establecer, entre otras disposiciones, que las leyes regionales removern cualquier obstculo que impida la plena paridad de hombres y mujeres en la vida social, cultural y econmica y promovern la paridad de acceso entre mujeres y hombres a los cargos electivos. En razn de estas normas, algunas regiones aprobaron leyes para favorecer el equilibrio en la representacin de los sexos. En la norma que regula la eleccin del Consejo Regional del Valle de Aosta, por ejemplo, se insertaron dos disposiciones. Una de ellas dispone que la Regin debe promover el equilibrio de la representacin de los sexos y las condiciones de paridad para el acceso a las consultas electorales. La otra establece que cada lista a la eleccin del Consejo Regional debe prever la presencia de candidatos de ambos sexos21. Pese a la timidez de esta norma, que se sita lejos de establecer un equilibrio entre los sexos en las candidaturas, su contenido fue impugnado ante la Corte Constituzionale por el Gobierno en septiembre de 2002. En este caso la Corte italiana ha declarado infundada la cuestin de legitimidad constitucional planteada (Sentencia n. 49, de febrero de 2003). En esta sentencia el Alto Tribunal italiano ha modificado de forma sustancial sus criterios interpretativos, y en este sentido ha afirmado que la normativa impugnada debera ser evaluada a la luz de un cuadro constitucional que ha evolucionado respecto al que estaba en vigor en la poca de la anterior decisin de 1995 (FJ4). Hay que resaltar que, mientras esta cuestin de constitucionalidad estaba pendiente de decisin, estaba en proceso de deliberacin un Proyecto de Ley de reforma del artculo 51.1 de la Constitucin italiana, que fue aprobado

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Sicilia, Valle de Aosta, Cerdea, Trentino-Alto Adige y Friuli-Venezia Giulia. Esta norma queda insertada en cada uno de los estatutos especiales regionales, de conformidad con lo que dispone la Ley constitucional n. 2, de 31 de enero de 2001. 21 Se trata del artculo 3-bis, prrafos 1 y 2, respectivamente, de la Ley Regional n. 3, de 12 de enero de 1993, insertados por Ley Regional n. 21, de 13 de noviembre de 2002 (aprobada por el Consejo Regional el 25 de julio de 2002).
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en mayo de 2003, tres meses despus de dictarse la referida sentencia. El artculo 51.1 ya estableca, y todava establece, que todos los ciudadanos de uno y otro sexo podrn acceder a los cargos pblicos y puestos electivos en condiciones de igualdad, segn los requisitos establecidos por la ley. Con la reforma, se ha aadido lo siguiente: A tal fin la Repblica promueve con apropiadas disposiciones la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres22. Teniendo en cuenta la importancia conferida por la doctrina y la jurisprudencia italianas al artculo 51 como criterio interpretativo en materia de igualdad, esta modificacin, o mejor, esta adicin a la Constitucin presenta una significativa transcendencia para legitimar las cuotas electorales legales por razn de sexo. En efecto, despus de las mencionadas mudanzas constitucionales, entre las cuales se destaca la alteracin del art. 51, varias regiones italianas han introducido cuotas electorales de gnero. Se pueden citar como ejemplos el art. 3.3 de la Ley Regional n. 2 de 2005 de Puglia, el art. 3.2 de la Ley Regional n. 2 de 2005 de Lacio, el art. 8.4 de la Ley Regional n. 25 de 2004 de Toscana y el art. 10.2 de la Ley Regional n. 4 de 2009 de Campania. Estas disposiciones prevn que en la lista electoral ninguno de los dos sexos pueden estar representados en medida superior a dos tercios (66%) de los candidatos. La Ley regional n. 7 de 2005 de Sicilia establece que despus del cabeza de lista, todos los candidatos deben seguir un orden de acuerdo con un criterio de alternancia entre hombres y mujeres (art. 2.8). En lo que respecta la previsin de sanciones por incumplimiento de las cuotas, algunas leyes, como la de Puglia y la de Lacio, disponen que si el partido viola estas reglas deber devolver los gastos electorales reembolsados, hasta un mximo de la mitad, en una medida directamente proporcional al nmero de candidatos excedentes en relacin con el mnimo permitido para cada sexo. La Ley de Campania, por otra parte, impone la no admisin de la lista que no respeta el porcentaje establecido (art. 10.3). La mencionada legislacin de Campania (Ley Regional n. 4 de 2009) tiene una disposicin sobre el sistema electoral que establece que en la votacin el elector puede exprimir uno o dos votos de preferencia y que en el caso de optar por emitir dos votos preferenciales, uno debe ser destinado a un candidato del gnero masculino y el otro a una candidata del gnero femenino de la misma lista, so pena de anulacin de la segunda preferencia (art. 4.3). Este artculo ha tenido su legitimidad cuestionada ante la Corte Constituzionale, que en la sentencia n. 4, de 14 de enero de 2010 ha considerado infundada esta cuestin de constitucionalidad. Como argumento, el Tribunal ha subrayado que la finalidad de la regla es alcanzar el equilibrio de
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Esta reforma se estableci por medio del artculo 1 de la Ley constitucional n. 1, de 30 de mayo de 2003.
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la representacin poltica de los dos sexos en conformidad con lo que dispone el art. 51.1 de la Constitucin y el art. 5.3 del nuevo Estatuto de la regin de Campania. Adems, considera que la norma no viola la libertad electoral porque la expresin de la doble preferencia es facultativa para el elector, que puede emitir solamente una destinada a un candidato de cualquiera de los dos sexos y aade que la regla no pre configura un resultado electoral ni altera de forma artificial la composicin de la representacin (FJ 3.3). De conformidad con lo observado anteriormente, las cuotas electorales de gnero parecen estar consolidadas en varias Regiones de Italia, incluso con disposiciones que incluyen otras medidas, como la que se acaba de mencionar. Sin embargo, y aunque exista un cuadro constitucional favorable, todava no se han adoptado cuotas a nivel estatal, pese a haber existido intentos en este sentido23.

5. PORTUGAL
En Portugal la revisin constitucional de 1997 aadi a la Constitucin del pas dos normas relevantes para el tema de las cuotas por razn de sexo. Una de estas disposiciones establece que constituye una de las tareas fundamentales del Estado [] promover la igualdad entre hombres y mujeres (prrafo h del artculo 9). La otra norma dispone que
La participacin directa y activa de hombres y mujeres en la vida poltica constituye condicin e instrumento fundamental en la consolidacin del sistema democrtico, debiendo la ley promover la igualdad en el ejercicio de los derechos cvicos y polticos y la no discriminacin en funcin del sexo en el acceso a los cargos pblicos (artculo 109)
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Tras estas modificaciones, en el ao de 1999 el Partido Socialista present dos proyectos de ley que establecan cuotas por razn de sexo en las listas electorales. No obstante, tales propuestas no obtuvieron la aprobacin del Parlamento. En abril de 2006 la Asamblea de la Repblica portuguesa aprob una ley que establece una cuota mnima del 33,3% para cada sexo en las listas de candidatura a la Asamblea de la Republica, al Parlamento Europeo y a las

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CECCHERINI, Eleonora. La igualdad de los sexos en la representacin poltica: la experiencia italiana. Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 6, 2006, p. 350. Anteriormente este artculo dispona que La participacin directa y activa de los ciudadanos en la vida poltica constituye instrumento fundamental de consolidacin del sistema democrtico. (AMARAL, Maria Lcia. Las mujeres en el derecho constitucional: El caso portugus. In: Mujer y Constitucin en Espaa. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2000, p. 172).).
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autarquas locales. Esta ley fue vetada por el presidente de la Repblica Cavaco Silva, por entender que la posibilidad prevista por la norma de no admisin de las listas no conformes con la mencionada disposicin constitua una sancin excesiva y desproporcionada. En razn de esto, se alter el texto de la normativa para establecer como sancin al partido incumplidor la reduccin del montante de subvenciones pblicas para las campaas electorales25. Tras la aprobacin de esta segunda versin en el Parlamento, en julio fue promulgada la Ley Orgnica 3/2006, conocida en el pas como Lei da Paridade26. Esta Ley obliga a la alternancia entre mujeres y hombres en las listas plurinominales, al establecer que stas no pueden contener ms de dos candidatos del mismo sexo colocados de forma consecutiva en la ordenacin de la lista (art. 2.3). Una disposicin de esta legislacin excluye de la exigencia de cumplir las cuotas las listas a los rganos con freguesias con un nmero igual o inferior a 750 electores y a los rganos de los municipios con 7.500 o un nmero menor de electores27. Hay que resaltar tambin que la norma en cuestin prev una futura revisin de sus disposiciones, al disponer que, tras cinco aos del inicio de su vigencia, la Asamblea de la Repblica deber evaluar su impacto en la promocin de la paridad entre hombres y mujeres y proceder a su revisin de acuerdo con esta evaluacin28. Las elecciones de 2009 indican que las cuotas tienen un impacto positivo en Portugal, pues el porcentaje de mujeres ha aumentado del 21,30% (en las elecciones de 2005) al 27,83%. Sin embargo, como se ha observado que la eficacia de estas medidas puede variar en funcin del tiempo y de varios otros factores, habr que esperar la evaluacin de la Ley para que se verifique su impacto y los eventuales problemas relacionados con su aplicacin y eficacia. Pese a ello, desde luego es posible subrayar que el sistema electoral portugus de listas cerradas y bloqueadas y la previsin de alternancia entre mujeres y hombres en las listas se pueden considerar factores favorables para la eficacia de estas medida; por otro lado, la sancin limitada a la reduccin del montante de subvenciones pblicas para las campaas electorales constituye un elemento perjudicial a esta eficacia.

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De conformidad con el art. 7.1 de la Ley Orgnica 3/2006 la subvencin pblica es reducida en el montante del 50%, si uno de los sexos estuviera representando en porcentaje inferior al 20%, o en el montante del 25%, si la representacin de uno de los sexos fuera superior al 20% e inferior al 33,3%. 26 El art. 2.1 de esta Ley dispone que se entiende por paridad, para los efectos de aplicacin de la presente Ley, la representacin mnima del 33,3% de cada sexo en las listas. 27 Art. 2.4 de la Ley Orgnica 3/2006. 28 Art. 8 de la Ley Orgnica 3/2006.

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6. ESPAA
En Espaa las primeras legislaciones que adoptaron cuotas electorales en funcin del sexo se introdujeron en el mbito de las comunidades autnomas. En las Islas Baleares se aprob la Ley 6/2002, de 21 de junio, que estableci la siguiente redaccin al artculo 16.4 de la Ley Electoral de la Comunidad Balear (Ley 8/1986, de 26 de noviembre):
Con la finalidad de hacer efectivo el principio de igualdad en la participacin poltica, las candidaturas electorales debern contener una presencia equilibrada de hombres y mujeres. Las listas se integrarn por candidatos de uno y otro sexo ordenados de forma alternativa.

As pues, esta norma prev el sistema cremallera, es decir, la alternancia entre los sexos en las listas. La Comunidad Autnoma de Castilla-La Mancha adopt una norma similar por medio de la aprobacin de la Ley 11/ 2002, de 27 de junio, que aadi el apartado 1 bis al artculo 23 de la Ley electoral castellano-manchega29, estableciendo que
Para garantizar el principio de igualdad en la representacin poltica, las candidaturas que presenten los partidos polticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores, alternarn hombres y mujeres, ocupando los de un sexo los puestos pares y los del otro los impares. La Junta Electoral slo aceptar aquellas candidaturas que cumplan este precepto tanto para los candidatos como para los suplentes.

Aunque estas dos legislaciones se apliquen en la actualidad, han tenido anteriormente su vigencia suspensa, como consecuencia de la interposicin de recursos de inconstitucionalidad30. stos se interpusieron por parte del presidente del Gobierno, en la poca representado por el Partido Popular, contrario a este tipo de medidas, como se ha mencionado anteriormente. Tras el cambio de Ejecutivo en Espaa en 2004, mediante la victoria del Partido Socialista Obrero Espaol, se aprobaron otras dos leyes autonmicas
29 30

Ley 5/1986, de 23 de diciembre. Recursos de inconstitucionalidad n. 5536/2002 contra la Ley 6/2002, de 21 de junio, de las Islas Baleares, y n. 5537/2002, contra la Ley 11/2002, de 27 de junio, de Castilla-La Mancha. El 15 de octubre de 2002 en Tribunal Constitucional admiti a trmite los dos mencionados recursos de inconstitucionalidad y suspendi la vigencia y aplicacin de los preceptos impugnados, de conformidad con lo que establece el artculo 161.2 de la Constitucin Espaola: El Gobierno podr impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas. La impugnacin producir la suspensin de la disposicin o resolucin recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deber ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. El Tribunal ratific la suspensin de estas leyes autonmicas; en el caso de la ley balear, mediante el Auto de 14 de enero de 2003 (BOE n. 24, de 28 de enero de 2003), y en el caso de la ley castellano-manchega, mediante el Auto de 26 de febrero de 2003 (BOE n. 67, de 19 de marzo de 2003).
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que adoptaron cuotas electorales. El Pas Vasco aprob la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres que, entre un amplio conjunto de medidas, prev la paridad en las candidaturas al Parlamento y a las Juntas Generales de los Territorios Histricos de Araba, Bizcaia y Gipuzkoa, al establecer que
las candidaturas que presenten los partidos polticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de personas electoras estarn integradas por al menos un 50% de mujeres. Se mantendr esa proporcin en el conjunto de la lista de candidatos y candidatas y en cada tramo de seis nombres. Las juntas electorales de zona competentes slo admitirn aquellas candidaturas que cumplan lo sealado en este artculo, tanto para las personas candidatas, como para las suplentes .
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Aunque esta Ley fue sometida a recurso de inconstitucionalidad por sesenta y dos diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso, tal recurso no lleva aparejada la suspensin de la aplicacin de la norma impugnada. De ah que las elecciones al Parlamento Vasco, celebradas en 2005, pudieran realizarse bajo la vigencia de esta normativa32. Andaluca tambin ha establecido la paridad en las candidaturas electorales por medio de la Ley 5/2005, de 8 de abril. sta modifica el artculo 23 de la Ley electoral andaluza, disponiendo que
La presentacin de candidaturas, en la que se alternarn hombres y mujeres, habr de realizarse entre el decimoquinto y el vigsimo das posteriores a la convocatoria, mediante listas que deben incluir tantos candidatos como escaos a elegir por cada circunscripcin y, adems, cuatro candidatos suplentes, expresndose el orden de colocacin de todos ellos, ocupando los de un sexo los puestos impares y los del otro los pares.

En el marco nacional, entre los aos 2001 y 2004 se presentaron varias propuestas de alteracin de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (LOREG) con el fin de garantizar una presencia equilibrada de mujeres y hombres en las listas electorales. Plantearon tales propuestas el Grupo Parlamentario Socialista, el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida, el Grupo Parlamentario Mixto y el Grupo Parlamentario Izquierda Verde/ Izquierda Unida/Iniciativa per Catalunya-Verds. No obstante, tales proposi-

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La Ley 4/2005 prev esta norma en las disposiciones finales cuarta y quinta, que modifican la Ley 5/1990, de 15 de junio (de elecciones al Parlamento Vasco) y la Ley 1/1987, de 27 de marzo (de Elecciones para las Juntas Generales de los Territorios Histricos de Araba, Bizkaia y Guipzcoa), respectivamente. MARTNEZ ALARCN. Cuota electoral de mujeres y derecho constitucional. Madrid: Congreso de los Diputados, 2007, p. 90.
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ciones de ley no tuvieron xito en el Parlamento, principalmente por el desacuerdo del Grupo Popular. Durante el nuevo Gobierno Socialista, ste present en julio de 2006 un Proyecto de Ley Orgnica para la igualdad efectiva de mujeres y hombres que fue aprobado el ao siguiente y constituye la actual Ley Orgnica 3/2007, de 22 de marzo. Como se ha observado anteriormente, entre varias otras medidas esta norma estableci cuotas electorales por razn de sexo del 40%, por medio de una disposicin que aade el artculo 44 bis a la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General (LOREG). El apartado uno de este artculo dispone que
las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados al Congreso, municipales y de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares canarios en los trminos previstos en esta Ley, diputados al Parlamento Europeo y miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas debern tener una composicin equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mnimo el cuarenta por ciento. Cuando el nmero de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la proporcin de mujeres y hombres ser lo ms cercana posible al equilibrio numrico.

Por otro lado, se establece la posibilidad de que las leyes autonmicas reguladoras de los regmenes electorales introduzcan medidas para favorecer una mayor presencia de mujeres en las candidaturas a las Asambleas Legislativas. Esta disposicin legitima las mencionadas normas de las Comunidades Autnomas que han previsto un porcentaje mnimo de mujeres del 50%, as como el sistema cremallera33. Como se dijo cuando se consider la infrarrepresentacin de la mujer en Espaa, la Ley de Igualdad no obliga a la alternancia entre los sexos en las candidaturas, sino que impone la proporcin mnima del 40% en cada tramo de cinco puestos, es decir, en cada grupo de cinco candidatos se debe incluir al menos dos personas del mismo sexo (mujeres u hombres). Para el caso del Senado se prev que cuando las candidaturas se agrupen en listas, estas debern tener una composicin de mujeres y hombres lo ms cercana posible al equilibrio numrico. La norma aade una disposicin transitoria a la LOREG para las convocatorias a elecciones municipales que se produjeran antes de 2011. En este perodo, es decir, hasta el 2010, la cuota electoral no se exigi en los municipios con un nmero de habitantes igual o inferior a 5.000. Por otro lado, se prev una norma de carcter permanente que exime de la exigencia de cum33

En lo que respecta al sistema cremallera, hay que exceptuar el Pas Vasco que no lo ha adoptado.
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plir la cuota las candidaturas que se presenten en los municipios con un nmero de residentes igual o inferior a 3.000 y en las islas con un nmero de residentes igual o inferior a 5.000. En mayo de 2007 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. 1 de Santa Cruz de Tenerife plante cuestin de constitucionalidad en relacin con la introduccin del artculo 44 bis a la LOREG por la Ley de Igualdad. Tal cuestin se deriv de un recurso contencioso-electoral interpuesto por el Partido Popular, por el rechazo de una candidatura compuesta exclusivamente por mujeres presentada por dicha formacin poltica a las elecciones municipales de Garachico. En junio de este mismo ao ms de cincuenta Diputados del Grupo Popular han provocado la interposicin de un recurso de inconstitucionalidad contra la disposicin adicional segunda da la citada Ley. El Tribunal Constitucional, por medio de la Sentencia 12/2008, de 29 de enero, ha decidido desestimar las dos demandas34. En marzo de 2008 se han realizado las primeras elecciones generales durante la vigencia de las modificaciones a la LOREG introducidas por la Ley de Igualdad. Como se ha observado, el hecho de que los partidos polticos hubieran situado a las mujeres mayoritariamente en los puestos de difcil salida ha impedido que la norma produjera una mayor eficacia en el sentido de aumentar el porcentaje de participacin de mujeres en el parlamento. Es oportuno subrayar tambin que la proporcin de mujeres en el Congreso antes de las cuotas ya era prxima al 40%, por lo que no hay como verificar un impacto tan significativo a no ser que el porcentaje sea ampliado. No obstante, es necesario analizar los datos para que no se haga un juicio incorrecto de los mismos. El Partido Socialista ha elegido, en el ao
34

En sentencias anteriores, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre algunos problemas prcticos relacionados con la aplicacin del art. 44 bis de la LOREG. Se trata de decisiones proferidas en razn de la interposicin de recursos de amparo por parte de partidos polticos y agrupaciones de electores que incumplieron, por error, el porcentaje mnimo de candidaturas para cada sexo. En estos casos, el Tribunal Constitucional orden que se retrotrajeran las actuaciones de la Junta Electoral al momento anterior a la proclamacin de candidatos, de forma que los partidos y agrupaciones pudieran subsanar los defectos sealados. No obstante, como en el caso de Garachico, en otra ocasin la lista presentada incumpla de forma explcita la legislacin electoral. Se trata de la candidatura presentada por Falange Espaola de las JONS en la localidad de Brunete, que inclua diez mujeres y tres varones. En este asunto el Tribunal Constitucional tambin orden retrotraer las actuaciones de la Junta Electoral para posibilitar la subsanacin de los defectos apreciados (STC 108/2007, de 10 de mayo). Sin embargo, alegando imposibilidad material para corregir la candidatura, el partido agot la va contenciosa e interpuso otro recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. En la Sentencia 127/2007, de 22 de mayo, este rgano deniega el amparo por entender que resulta posible cumplir la exigencia de la ley, y considerar que lo que pretende el partido es nicamente cuestionar la legitimidad de los preceptos del art. 44 bis de la LOREG. (Sobre eso, vase BIGLINO CAMPOS, Paloma. La composicin equilibrada de las candidaturas electorales: primeras experiencias. In: AA.VV. Entre la tica, la poltica y el derecho: Estudios en homenaje al profesor Gregorio Peces-Barba. Madrid: Dykinson etc., 2008, vol.1, p. 167-169).
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2008, 73 diputadas, es decir, un 43,20% del total de los candidatos socialistas elegidos (169) eran mujeres, lo que refleja un razonable equilibrio entre los sexos. No obstante, hay que reconocer que este partido ha elegido tres diputadas menos que en la legislatura anterior. Por el Partido Popular han sido elegidas, en el ao 2008, 46 diputadas, lo que representa un 29,87% del total de los elegidos por este agrupamiento poltico (154). En el caso del partido popular han sido elegidas cuatro mujeres ms que en 2004, cuando este grupo poltico ha logrado obtener 42 escaos para diputadas. Convergncia i Uni (CIU), que en la legislatura de 2004 slo haba elegido una mujer de un total de 10 personas elegidas, eligi en el ao 2008 cuatro mujeres, tambin de un conjunto de 10 elegidos, lo que forma un 40% de mujeres y representa un significativo aumento. Para el Partido Nacionalista Vasco (PNV), la prdida de un escao en las elecciones de 2008 (en las que han elegido 6 diputadas) represent tambin la prdida de la nica diputada que tena. Izquierda Unida, a su vez, ha perdido tres escaos en 2008 (se han elegido dos diputados), as como a las dos nicas diputadas que tena. Cada uno de los dems partidos eligieron una mujer, lo que representa al menos el 50% del total de elegidos por partido, que constituye uno o dos candidatos, de acuerdo con el caso35 (lo que no supone una baja en relacin con las elecciones de 2004). As pues, los partidos que obtuvieron menos escaos para las mujeres en 2008, en relacin con el 2004, fueron el PSOE, PNV e IU. Por otro lado, los partidos que en 2008 no lograron elegir al menos a un 40% de mujeres fueron el PP, PNV y IU. As pues, para aumentar el total de mujeres en el Congreso de los Diputados es necesario que estos tres partidos, principalmente, pasen a ampliar el nmero de candidatas en los puestos de salida. Se puede constatar, por lo tanto, la importancia de la adopcin del sistema cremallera para el incremento de la cifra de diputadas. Hay que resaltar que no es exacta la afirmacin divulgada por algunos medios de comunicacin de que la Ley de Igualdad ha restado una mujer del Congreso en el ao 2008. Por el contrario, este ao han sido elegidas 127 candidatas, una ms que en 2004, cuando han resultado elegidas 126 candidatas (36%)36. Sin embargo, tras las elecciones, tanto mujeres como hombres pueden desistir de acceder al puesto o causar baja, por diversos motivos, lo que posibilita la alteracin de la composicin de la Cmara en relacin con el
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El Bloque Nacionalista Gallego (BNG) y Coalicin Canaria (CC) han elegido 2 diputados cada uno. Unin Progreso y Democracia (UPyD) y Nafarroa Bai (Na-Bai) han elegido 1 diputada cada uno. Se afirma que en 2004 se sentaron en los escaos del hemiciclo 127 diputadas. No obstante, esto no significa que hubieran sido electas 127 parlamentarias. Los datos presentados en este trabajo (127 mujeres electas en 2007 y 126 en 2004) fueron fornecidos por el propio Congreso Nacional y confirman los porcentajes divulgados por el Instituto de la Mujer.
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sexo. En el presente ao, por ejemplo, algunas mujeres que han causado baja despus de su eleccin han sido sustituidas por hombres (la afirmacin contraria tambin es verdadera, pero en menor medida), lo que conlleva que en la actualidad slo 124 diputadas ocupen un escao en la Cmara Baja (35,42%). Por otro lado es oportuno observar que en el mbito municipal el nmero de mujeres elegidas ha aumentado de forma significativa tras la aplicacin de las cuotas, ya que en las elecciones municipales de 2003 este porcentaje fue de 32,20%. En las elecciones de 2007, las primeras realizadas despus de la Ley de Igualdad, este porcentaje se increment al 39,40%. No obstante, tambin en este mbito se observa que las mujeres ocupan mayoritariamente las peores posiciones de las listas. Los datos de investigaciones realizadas37 demuestran que en las elecciones de 2007 las candidatas femeninas slo ocuparon la primera posicin en el 20% de las listas electorales presentadas. Sin embargo, en la segunda y tercera posicin el porcentaje aumenta para una media del 40% y en la cuarta y quinta representan el 50% o ms. As, se verifica que a pesar del evidente techo de cristal localizado en la primera posicin de la lista, en las dems posiciones la proporcin de las mujeres tiende al equilibrio, lo que contribuye para una mayor eficacia de las cuotas. En lo que concierne a los parlamentos autonmicos tambin se ha observado un aumento de mujeres elegidas despus de la Ley de Igualdad de 2007. En el ao 2006 el porcentaje medio de representantes femeninas en los parlamentos autonmicos espaoles era del 37,77%, y en 2007 creci al 41,11%38. Es importante observar que las Comunidades Autnomas que han aprobado leyes estableciendo la alternancia entre mujeres y hombres en las listas electorales son algunas de las que presentan el mayor nmero de mujeres en sus parlamentos: Castilla-La-Mancha (53,19%), Baleares (49,15%) y Andaluca (45,87%)39.

7. CONCLUSIN
Blgica fue el primer pas en adoptar las cuotas electorales legales, lo que hizo en 1994 sin reforma constitucional previa, y sin que fuera discutida su constitucionalidad ante la Corte de Arbitraje. No obstante, posteriormente se reform la Constitucin y se aprob una nueva ley. En Francia e Italia en la dcada de 1990 algunas iniciativas de adopcin de cuotas electorales llegaron a convertirse en ley. No obstante, tales iniciativas resultaron frustradas en razn de la declaracin de inconstitucionalidad por parte de los Tribuna37

Vase VENTURA FRANCH, Asuncin e ROMAN SANCHO, Luca. Ley de igualdad y elecciones municipales: un anlisis de la provincia de Castelln. Corts: Anuario de derecho parlamentario, n. 21, 2009, p. 198. 38 INSTITUTO DE LA MUJER. http://www.inmujer.es. 39 INSTITUTO DE LA MUJER. http://www.inmujer.es.

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les Constitucionales respectivos. De esta forma, estos pases reformaron su Constitucin para favorecer la cobertura constitucional de las cuotas electorales legales. De hecho, despus de tales reformas, en estos pases se han aprobado leyes con previsin de cuotas que han sido consideradas legtimas por parte de sus Tribunales Constitucionales. La reciente ley de paridad portuguesa (Ley Orgnica 3/2006) tambin ha sido precedida de una reforma constitucional. En Espaa la ley que estableci cuotas electorales (Ley Orgnica 3/ 2007) fue considerada legtima por parte del Tribunal Constitucional sin que se hubiera realizado reforma constitucional alguna. Adems, entre los pases estudiados, Espaa es el nico que no ha modificado su Constitucin para insertar una disposicin especfica relativa a la igualdad entre mujeres y hombres en el acceso al poder poltico. Sobre la eficacia de estas medidas en los pases europeos estudiados, se observan situaciones diversas. En Blgica los nmeros indican que estas medidas tuvieron xito y contribuyeron a la ampliacin de la proporcin de mujeres parlamentarias. En Francia se ha observado un impacto positivo en las elecciones municipales y para los Consejos Regionales. Sin embargo, en las elecciones a las Asambleas departamentales, al Senado y a la Asamblea Nacional los nmeros de mujeres elegidas permanecieron bajos. En Portugal, las elecciones de 2009 indican que las cuotas tienen un impacto positivo. Sin embargo, como se ha observado, la eficacia de estas medidas puede variar en funcin del tiempo y de otros varios factores, razn por la cual habr que esperar a la evaluacin de la Ley para que se pueda verificar su impacto y los eventuales problemas relacionados con su aplicacin y eficacia. En Espaa no se ha constatado una diferencia en el nmero de mujeres elegidas al Congreso despus de la aplicacin de las cuotas. El hecho de que los partidos polticos hubieran situado a las mujeres mayoritariamente en los puestos de difcil salida ha impedido que la norma produjera una mayor eficacia en el sentido de aumentar el porcentaje de participacin de mujeres en el parlamento. Es oportuno subrayar tambin que la proporcin de mujeres en el Congreso antes de las cuotas ya era prxima al 40%, por lo que no hay manera de verificar un impacto significativo a no ser que el porcentaje resulte ampliado. Por otro lado, se ha observado que en el mbito municipal el nmero de mujeres elegidas ha aumentado de forma significativa tras la aplicacin de las cuotas. En lo que concierne a los parlamentos autonmicos tambin se ha constatado un aumento de mujeres elegidas despus de la Ley de Igualdad de 2007. Es importante subrayar que las Comunidades Autnomas que han aprobado leyes estableciendo la alternancia entre mujeres y hombres en las listas electorales son algunas de las que tienen un mayor nmero de mujeres en sus parlamentos.

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CLAUSE DEXCEPTION ENVIRONNEMENTALE ET LE MERCOSUR

Liziane Paixo Silva Oliveira
Resum Face a lintensification du rapport entre la protection de lenvironnement et la libre circulation des marchandises, cet article propose danalyser l'application de la "clause dexception environnementale" au sein du Mercosur. Afin d'approfondir cette tude, il revient sur les exceptions au libre-change dans l'article XX du GATT et l'article 36 du Trait de lUnion Europenne, ainsi que les principales dcisions rendues sur aplication de la clause d'exception environnementale. Mots-cls Mercosud. Environnement. Libre echange. Resumo Face a intensificao da relao entre a proteo do meio ambiente e a livre circulao de mercadorias, o presente artigo tem por objetivo refletir sobre a aplicao da clusula de exceo ambiental no mbito do Mercosul. Com o fito de aprofundar esse debate, discorre-se sobre as excees ao livre comrcio do artigo XX do GATT e do artigo 36 do Tratado da Unio Europia, bem como das principais decises emitidas sobre a aplicalao da clausula de exceo. Palavras-chave Mercosul. Meio Ambiente. Livre comrcio.

1. CONSIDERATIONS INICIALES
Parmi les drogations possibles au libre-change dans le Mercosur1, figurent certaines mesures de protection de la sant, de la vie des personnes et des animaux, ou visant la prservation des vgtaux , nonobstant le fait que lapplication de telles mesures exige de remplir certains prrequis. Les tats parties au Mercosur, comme ceux des autres accords rgionaux, sont conscients quil existe des situations dans lesquelles la protection de certaines valeurs non commerciales doit primer sur lobjectif de

Professora do Mestrado em Direitos Humanos da Universidade Tiradentes. Doutora em Direito pela Universidade Aix-Marseille III. Mestre em Direito pela UnB. Article 50. du Trait de Montevideo, rfrence de larticle 2 du Annexe I du TA.
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libralisation des changes commerciaux. Ils ont donc institu des exceptions au principe du libre commerce . mais si des exceptions sont admises, elles sont interprtes de faon restrictive.

2. LES CLAUSES DEXCEPTIONS

On peut identifier principalement trois modles de clauses dexceptions gnrales : celles qui sinspirent de lArticle XX du GATT de 19942, celles qui sappuient sur larticle 30 du TCE (actuellement article 36 du TFUE) et enfin celles qui sont structures de manire diffrente.3 Sagissant des exceptions applicables dans le cadre du Mercosur, elles se rapprochent, certains gards, des modles du GATT et de la UE, mais sen distinguent dautres gards. La clause dexception gnrale du GATT permet aux tats membres de lOMC dappliquer des mesures contraires aux rgles dfinies dans lAccord gnral lorsque de telles mesures visent la protection de valeurs nonconomiques. Le trait de cration du Mercosur ne contient pas de clause spcifique dexception gnrale qui pourrait peser notablement sur la libre circulation des marchandises comme lont fait lOMC (article XX du GATT), lUE (article 36 du TFUE)4 ou lALENA (article 2101 de lAccord de Libre change NordAmricain)5. Il renvoie seulement aux exceptions prsentes dans le Trait de

Interpretation of Article XX by the Appellate Body indicates that the World Trade Organization ("WTO") has taken the policies and interests that are outside the realm of trade liberalization, such as the environment, much more seriously than its GATT predecessor. In its decisions, the Appellate Body has recognized that it is no longer possible for the WTO to uphold the free trade goals of the GATT 1994, such as promoting market access, above all other goals and concerns-e.g., health, the environment, and the objectives of sustainable development (ALA'l, Padideh. Free Trade or sustainable development? An Analysis of the WTO Appellate Body's Shift to a More Balanced Approach to Trade Liberalization, Review American University International Law, 1999, n 14, p. 1131. Disponible sur : http://www.auilr.org/pdf/14/14-4-5.pdf). 3 OCDE. Lenvironnement et les accords commerciaux rgionaux, OCDE, 2007, p. 148. 4 Larticle 36 du Trait UE, admet certains obstacles au principe de libre circulation. Dans certains cas, le droit de lunion europenne laisse la possibilit aux Etats dtablir des rgles internes de production ou de commerce, limitant les changes intracommunautaires, si les hypothses numres sont observes. Les exceptions permises visent sauver les intrts considrs comme entirement nationaux, et sont justifies par des raisons de moralit publique, dordre public, et de scurit publique ; de protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux ou de prservation des vgtaux, de protection des trsors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archologique ou de protection de la proprit industrielle et commerciale . 5 LALENA possde deux caractristiques importantes : il sagit dun accord qui se limite libraliser les changes et protger les investissements, et qui inclut des thmes nouveaux comme les marchs publics et la proprit intellectuelle, voire trs nouveaux comme le droit du travail et lenvironnement.

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Montevideo (TM)6, en prcisant que

les mesures prises dans les cas prvus larticle 50 du Trait de Montevideo de 1980 7 ne sont pas

considres comme des restrictions. Laccord se rfre directement des rgles du droit de lALADI qui, pour sa part, renvoie une disposition du droit du GATT, lesquelles sinsre de cette manire dans le droit du Mercosur. Lorsque les ngociateurs du Mercosur ont tabli les restrictions, ils ont exclu de cet ensemble de barrires celles destines garantir les intrts nonconomiques noncs larticle 50 du TM de 1980. Ce dispositif tablit que : No provision of this Treaty shall be construed as an impediment to the adoption and execution of measures relating to: (a) Protection of public morality; (b) Application of security laws and regulations; (c) Control of imports or exports of arms, ammunition and other war material and, in exceptional circumstances, of all other military items; (d) Protection of human, animal and plant life and health; (e) Imports and exports of gold and silver bullion; (f) Protection of national resources of artistic, historical and archaeological value; and (g) Exportation, utilization and consumption of nuclear materials, radioactive products and any other material which may be used in the development or exploitation of nuclear energy 8. Ces motivations, justifies par le rgime dexception, numres aux diffrents paragraphes de larticle 50 du TM, abordent des aspects importants ayant trait ladministration dun pays. Cest, par exemple, le cas des importations ou exportations darmes, de munitions et autres matriels de guerre . Considrant le caractre primordial des sujets abords, les tats parties prfrent conserver une marge plus ample dautonomie lorsquil sagit de la rglementation interne de ces questions, mais tentent aussi de prserver la possibilit de sopposer la libralisation du commerce quand celle-ci peut nuire lune des valeurs quils souhaitent protger. Une premire lecture permet dobserver que les tats parties au Mercosur souhaitaient une harmonisation avec les principes dfinis par
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Le Trait de Montevideo de 1980 (ALADI) prvoit dans son article 49 que: Los pases miembros podrn establecer normas complementarias de poltica comercial que regulen, entre otras materias, la aplicacin de restricciones no arancelarias, el rgimen de origen, la adopcin de clusulas de salvaguardia, los regmenes de fomento a las exportaciones y el trfico fronterizo. (Texte original du Trait de Montevideo de 1980. Disponible sur : http://www.aladi.org/nsfaladi/juridica.nsf/vtratadoweb/tm80). Trait dAsuncin, article 2. de lAnnexe 1. ALADI. Trait de Montevideo, 1980, Texte original en anglais tir du Recueil des traits, vol. 1329, I-22309, Nations Unies, p. 269. La rdaction de cet article sest inspire de larticle 42 de lAccord de Carthagne qui a constitu le Pacte Andin et qui a t sign Bogota le 26 mai 1969 entre les gouvernements de Colombie, Bolivie, Chili, quateur et Prou. Cet accord a t modifi par le Protocole de Quito le 12 mai 1987. Il convient de souligner que la rdaction de lAccord de Carthagne sest fonde sur larticle XX du GATT de 1947.
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lALADI qui font directement rfrence larticle 50 du TM. Toutefois, les accords plus rcents, passs entre le Mercosur et les autres blocs ou pays, font directement rfrence larticle XX du GATT9. On peut en conclure que la tendance actuelle du bloc est de suivre le systme multilatral des exceptions gnrales. Compte tenu du fait quau sein du Mercosur les exceptions gnrales larticle 50 du TM ne sont pas considres comme des restrictions, cest--dire que les mesures imposes aux tats-parties dans lintention de protger la sant et la vie des personnes et des animaux, ou dassurer la prservation des vgtaux, entre autres, sont lgitimes10, il convient de rechercher si les exceptions nonces larticle 50 doivent tre interprtes de faon large ou restrictive, et si telle liste est ouverte ou ferme.

3. LE CHAMP DAPPLICATION DE LARTICLE 50 DU TRAIT DE MONTEVIDEO EST-IL RESTRICTIF ?

Larticle 50 du TM fournit une liste de motifs pouvant justifier une limitation du libre commerce. Ltude minutieuse de cet article permet de dterminer si cette numration des motifs est exhaustive ou illustrative. Une liste est illustrative, ouverte, lorsque le lgislateur fournit des paramtres, des repres, des exemples et permet ladquation, linclusion dautres aspects. En revanche, dans le cas dune liste exhaustive, le lgislateur prcise dans le texte de la loi toutes les possibilits nen permettant pas une ventuelle extension. Lutilisation de lexpression entre autres fera clairement considrer une disposition comme ouverte. cet gard, la liste contenue larticle 50 du TM ne peut pas tre considre comme ouverte ; elle est exhaustive. En ce sens, le Tribunal darbitrage ad hoc du Mercosur a conclu que son interprtation devait tre limite.11 Toutefois, linterprtation peut voluer et les tats membres du Mercosur, tout comme leurs institutions, peuvent tablir de nouveaux droits, ceux-ci devant tre protgs sur la base des objectifs assigns au bloc. Avant la dcision du Tribunal du Mercosur, au niveau multilatral, le Groupe spcial charg de laffaire tats Unis Article 337 de la Loi douanire de 1930, a admis : larticle XX d) prvoit ainsi une exception limite et

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Article 1. du Chapitre XII, dAccord sur libre change entre le Mercosur et ltat dIsral, MERCOSUR / CMC / Dc. 050/2007. Suscripcin del Tratado de Libre Comercio entre el MERCOSUR y el Estado de Israel. TAHM. Sentence arbitrale du 28 avril 1999, affaire relative aux Comunicados n 37 du 17 dcembre 1999 et n 7 du 20 fvrier 1998 du Dpartement des Oprations du commerce extrieur (DECEX) et du Secrtariat du commerce extrieur (SECEX). Application de mesures restrictives au commerce rciproque, Argentine c. Brsil, Para VII P.33. TAHM. Sentence arbitrale du 19 avril 2002, affaire relative aux Obstacles lentre de produits phytosanitaires argentins dans le march brsilien, Argentine c. Brsil, para. 9.4.
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conditionnelle aux obligations dcoulant des autres dispositions 12. LOrgane dappel de lOMC a galement dit :
il ressort clairement du texte introductif que chacune des exceptions prvues aux paragraphes a) j) de larticle XX constitue une exception limite et conditionnelle aux obligations de fond contenues dans les autres dispositions du GATT de 199413.

Par ailleurs, il y a un large consensus en faveur dune interprtation stricte de larticle XX14. Dans la mesure o il constitue une exception des obligations fondamentales de lOMC, une interprtation large serait contraire lobjet et au but de lorganisation. Dans le contexte europen, les tats membres sont enclins revendiquer la drogation au principe du libre commerce sur la base de lintrt gnral. Les restrictions nationales dimportation (ou dexportation) chappent linterdiction de larticle 34 (ex-article 28 du TCE) ou de larticle 35 (ex-article 29 du TCE) lorsquelles sont justifies, aux termes de larticle 36 du Trait sur le fonctionnement de lUnion europenne. La CJCE a reconnu plusieurs reprises que les exceptions prvues larticle 36 (ex- article 30 TCE) devaient tre interprtes strictement, en tant que drogation au principe fondamental du libre commerce15. Ainsi, aucun autre justificatif ne peut tre ajout la liste limitative16. Dans cet ordre dides, C. Blumann rappelle que les atteintes ce principe ne peuvent rsulter que de la lettre des traits (art. 30 pour la libre circulation des marchandises) ou des exigences impratives (ou imprieuses, sagissant des personnes) dintrt gnral, sous la triple rserve de linterprtation stricte et du respect des critres de ncessit et de proportionnalit 17. En accord avec ladage exceptio est strictissima interpretationis18, associ au principe selon lequel il nest pas admis quune norme drogatoire
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GATT. Groupe spcial, Rapport, tats-Unis - L'article 337 de la Loi douanire de 1930 (L/6439) du 7 novembre 1989, paragraphe 5.9. 13 OMC. Organe d'appel, Rapport. tats-Unis Prohibitions l'importation de certaines crevettes et de certains produits base de crevettes (WT / DS58 / AB / R) du 12 octobre 1998, para. 157. 14 KLABBERS, Jan. Jurisprudence in International Trade Law: Article XX of GATT, Journal of World Trade, 1992, vol. 26, n 2, p. 63, 88. 15 CJCE. 10 janvier 1985, Association des Centres Distributeurs douard Leclerc c. St. Thouars distribution, Affaire 229/83, Rec. p.1. CJCE, 19 mars 1991, Commission c Grce, aff. C-205 89, Rec. 1991, p. I-1361, pt.9. 16 CJCE. Arrt du 17 juin 1981, Commission c. Irlande (Souvenirs d'Irlande), Aff. 113/80, Rec. p. 1625. CJCE. Arrt du 9 juin 1982, Commission c. Italie, aff. 95/81, Rec., p. 2187. CJCE. Arrt du 7 fvr. 1984, Duphar BV et autres c. Etat nerlandais, aff. 238/82 , Rec., p. 523. 17 BLUMANN, Claude. Objectifs et principes en droit communautaire , in Le droit de lUnion europenne en principes, Paris, Apoge, 2006, p. 64. 18 Lexistence de ladage latin Exceptiones strictissimae interpretaionis sunt montre que ce principe est traditionnellement tabli dans la pense juridique.
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soit tendue des situations quelle na pas elle-mme expressment prvues, et au regard des dcisions nonces supra, larticle 50 doit incontestablement faire lobjet dune interprtation restrictive.19

4. LTUDE COMPARE DES EXCEPTIONS GNRALES ENVIRONNEMENTALES DES ACCORDS COMMERCIAUX

Larticle XX du GATT tablit que
rien dans le prsent Accord ne sera interprt comme empchant ladoption ou lapplication par toute partie contractante des mesures : b) ncessaires la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux ou la prservation des vgtaux; g) se rapportant la conservation des ressources naturelles puisables, si de telles mesures sont appliques conjointement avec des restrictions la production ou la consommation nationales 20.

Cette disposition prcise[nt] quelles conditions et dans quel cadre les tats peuvent adopter des mesures qui contreviennent leurs obligations en matire de non-discrimination 21. Il est toutefois incontestable que les ACR ont suivi lexemple du GATT en incluant dans leurs traits constitutifs originaux la possibilit de droger aux dispositions de libralisation commerciale22. Par-del leur parent, les textes prsentent des diffrences. Tandis que lOMC stipule que des mesures visant la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux ou la prservation des vgtaux sont ncessaires, lUE exige que les mesures soient justifies. Toutefois, certains auteurs concluent que, dans le mme cas concret, les procdures nonces larticle XX b) du GATT et 36 du TFUE conduiraient des rsultats analogues.23 On note ensuite que le Trait de lUE ne fait pas rfrence la conservation des ressources naturelles puisables, prvue larticle XX g) du GATT. Un tel dispositif est importante car il permet aux tats sur un autre support pour justifying certain environmental measures and is all the more important since measures falling under Article XX(g) of the GATT do not

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Cf. MAURITIUS, SUPREME COURT. The Mauritius reports: being judgments of the Supreme Court of Mauritius, of the judges and master thereof. Government Printer, 1942, p. 178. MAYRAND, Albert. Dictionnaire de maximes et locutions latines utilises en droit qubcois, Montral, Gurin 1972, p. 56). Article XX du GATT. BGUIN Jacques ; MENJUCQ, Michael (dir.). Droit du commerce international, Paris, Litec, 2005, p. 101. KAZEKI, Jun. Les restrictions lexportation in OCDE (org.), Au- del des tarifs : le rle des obstacles non tarifaires dans le commerce mondial, OCDE, 2005, p.226- 254, p. 231. OCDE. Lenvironnement et les accords commerciaux rgionaux, OCDE, 2007, p.156, note.5.
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need to pass the necessity test (on the interpretation of this requirement, see further below) 24. . Les clauses dexception prvues par le Mercosur se distinguent de ce qui existe dans les autres accords examins. Tout dabord, ils ne prvoient ni la conservation des ressources naturelles, ni la protection de lenvironnement comme une exception ou une drogation au libre-change. De ce fait, on constate sur ce point que la prservation de lenvironnement figure de faon restreinte au nombre des intrts lgitimes noncs larticle 50 du TM. Ensuite, le texte du Mercosur ne fait pas tat du critre de ncessit ; il nexige pas non plus de justification pour lapplication de mesures exceptionnelles. Ceci devrait faciliter lapplication des exceptions par les tats parties du Mercosur, du fait que ceux-ci ne sont pas contraints de se plier aux mmes conditions que celles dfinies par lOMC. Toutefois, en pratique, lexigence de protection de lenvironnement peut justifier, voire masquer purement et simplement, de nouvelles restrictions commerciales et de nouveaux protectionnismes 25. LUE et le Mercosur ont prvu, pour justifier les exceptions, les seules raisons de protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux et de prservation des vgtaux, alors que le GATT a inclus la conservation des ressources naturelles puisables et que lALENA a prvu la protection de lenvironnement et des ressources naturelles puisables et renouvelables. Ainsi, on peut conclure que, parmi les articles analyss, lALENA attribue la plus large marge de manuvre aux tats puisquil fait figurer la protection de lenvironnement au rang des exceptions gnrales au libre commerce. Si, au vu de la lecture comparative des articles affrents aux exceptions, il apparat que les rgles de lOMC et de lALENA accordent une place plus importante la protection de lenvironnement, cette ralit se trouve altre lorsquon tudie, dans le droit de UE, les possibilits de recours aux mesures de protection environnementale qui se trouvent fondes sur des motifs dintrt gnral26 ou des exigences impratives27.

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NEUMAYRER, Eric. Greening the WTO agreements can the treaty establishing the European Community be of guidance ?, Jounal of world trade, vol. 35, p.145-166, 2001, p. 149. MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. LOMC et la protection de lenvironnement international , in MICHELOT, Agns. (coord) Environnement et commerce, Suisse, UNITAR, 2006, p. 109. La notion de raisons imprieuses dintrt gnral laquelle se rfrent certaines dispositions de la prsente directive a t labore par la Cour de justice dans sa jurisprudence relative aux articles 43 et 49 du trait et est susceptible dvoluer encore. Cette notion, au sens que lui donne la jurisprudence de la Cour, couvre au moins les justifications suivantes: lordre public, la scurit publique et les anti publiques au sens des articles 46 et 55 du trait, le maintien de lordre social, des objectifs de politique sociale, la protection des destinataires des services, la protection des consommateurs, la protection des travailleurs, y compris la protection sociale des travailleurs, le bien-tre des animaux, la prservation de
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Sappuyant sur laffaire Cassis de Dijon28, la CJCE a ajout la liste dexceptions de lactuel article 36 TFUE une nouvelle possibilit, pour les tats, dtablir des restrictions la libert de circulation des marchandises, justifie par la protection de motifs suprieurs dintrt gnral. La protection de lenvironnement est reconnue comme une exigence imprative dintrt gnral dans le clbre arrt Brleurs dhuiles usages29. Mais cest dans laffaire Bouteilles danoises que la Cour considre pour la premire fois que la protection de lenvironnement constitue une exigence imprative pouvant limiter lapplication de larticle 30 du Trait (actuellement article 36 du TFUE) 30. Autrement dit,
ds 1985, la protection de l'environnement a t admise comme une exigence imprative en matire de libre circulation des marchandises, solution confirme en 1988, puis en 1992. Le principe en a encore t rappel en 2001 dans l'affaire PreussenElektra dans la partie de l'argumentation relative l'article 28 CE 31 .

En outre, la Cour reconnat, dans larrt Konsumentombudsmannen, quune mesure restrictive peut tre considre comme ncessaire pour satisfaire des exigences impratives tenant lintrt gnral ou lun des objectifs numrs larticle 30 du TCE (actuellement article 36 du TFUE) 32.
lquilibre financier du systme de scurit sociale, la lutte contre la fraude, la lutte contre la concurrence dloyale, la protection de lenvironnement et de lenvironnement urbain y compris lamnagement du territoire, la protection des cranciers, la protection de la bonne administration de la justice, la scurit routire, la protection de la proprit intellectuelle, des objectifs de politique culturelle, y compris la sauvegarde de la libert dexpression de diffrentes composantes, notamment les valeurs sociales, culturelles, religieuses et philosophiques de la socit, la ncessit de garantir un niveau lev dducation, le maintien du pluralisme de la presse et la promotion de la langue nationale, la prservation du patrimoine historique et artistique national, et la politique vtrinaire (CJCE. Arrt du 14 juillet 1998, Aher Waggon Gmbh, Aff. 389/96, Rec. p. 4473). DIRECTIVE 2006/123/CE du Parlement Europen et du Conseil, du 12 dcembre 2006, relative aux services dans le march intrieur. 27 CJCE. Arrt du 12 octobre 2000, Snellers Autos BV, Aff. 314/98, Europe, dcembre 2000, comm. n 381. 28 CJCE. Arrt de la Cour du 20 fvrier 1979, Rewe-Zentral, Cassis de Dijon, C-120/78, Rec. 1979, p. 644. 29 CJCE. Arrt du 7 fvrier 1985, Procurateur de la Rpublique c. Association de dfense de brleurs dhuiles usages (ADBHU), aff. 240/83, Rec. 1985, p. 531, 549, n 15. 30 CJCE. Arrt du 7 fvrier 1985, Procurateur de la Rpublique c. Association de dfense de brleurs dhuiles usages (ADBHU), aff. 240/83, Rec. 1985, p. 4607, 4632, n 20-22, points 8 et 9. Laffaire dispose quun systme de consigne et de reprise d'emballage, mis en place bien qu'il entrave le commerce et qu'il soit contraire l'article 28 du CE, peut ainsi tre maintenu. L'importance de cette dcision est considrable, mme si la rglementation est finalement juge disproportionne puisqu'elle exige un agrment pralable des emballages. 31 IDOT, Laurence. Protection de lenvironnement, libre circulation, libre concurrence : bilan de la jurisprudence de la Cour de Justice. Disponible sur : http:// www.minefe.gouvol.fr/ fonds_documentaire/dgccrf/02_actualite/ateliers_concu/environnement7.pdf 32 CJCE. Arrt du 9 juillet 1997. Konsumentombudsmannen (KO) contre De Agostini (Svenska) Frlag AB (C-34/95) et TV-Shop i Sverige AB, Aff. C-35/95 et C-36/95, Rec. I-03843.

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Ainsi, la diffrence entre le rgime dexigences impratives et celui des exceptions de larticle 36 rside en la flexibilit des justifications possibles. De fait, les raisons impratives constituent une liste ouverte et donc volutive, tandis que celles de larticle 30 relvent dune numration limitative 33. Daprs le droit europen, les tats qui dsirent mettre en place des mesures en faveur de la protection de lenvironnement risquant dentraver le libre change et de violer larticle 34 du TFUE bnficient donc de deux chappatoires possibles : lexception de larticle 36 ou les exigences impratives. Le recours la premire savre cependant plutt limit en raison de linterprtation stricte quen fait la CJUE. Cest par consquent en vertu de la jurisprudence sur les exigences impratives dintrt gnral que les mesures tatiques but environnemental ont gnralement plus de chances dtre reconnues conformes au droit europen. La politique de protection de lenvironnement qui, dans le Mercosur, passe par lapplication de clauses dexceptions au libre commerce pourrait tre mieux formule. La rfrence au dveloppement durable, ds le prambule du TA, aurait pu laisser envisager que soient expressment lgitimes les mesures de conservation des ressources naturelles, ainsi que les mesures de protection environnementale.

4.1 La protection de lenvironnement est-elle une exception gnrale dans le Cne Sud ?
Nous avons vu supra que lexpression protection de lenvironnement ne figure pas explicitement parmi les motifs dexceptions numrs par le trait du Mercosur. Une telle omission peut rsulter de lintention dlibre de ne pas mentionner la protection de lenvironnement ou encore de la volont de sinspirer des clauses dexception du GATT et de lUE, ces deux institutions nayant pas non plus fait figurer dans leur rdaction la protection de lenvironnement en tant que telle. En ralit, le souci de la protection de lenvironnement tout comme la dfinition du concept denvironnement34 est rcent, au regard des dbuts du GATT ou de
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MOLINIER, Joel; GROVE-VELDEYRON, Nathalie de. Droit du march intrieur europen, 2me d., Paris, LGDJ, 2008, p. 74. 34 Larticle 2 de la La Convention sur la responsabilit civile des dommages rsultant d'activits dangereuses pour l'environnement dfinit lenvironnement comme comprenant : les ressources naturelles abiotiques et biotiques, telles que l'air, l'eau, le sol, la faune et la flore, et l'interaction entre les mmes facteurs; les biens qui composent l'hritage culturel; et les aspects caractristiques du paysage (Lugano, 21.VI.1993). Lenvironnement nest pas une abstraction, mais bien lespace o vivent les tres humains et dont dpendent la qualit de leur vie et leur sant, y compris pour les gnrations venir. Lobligation quont les tats de veiller ce que les activits exerces dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrle respectent lenvironnement dans dautres tats ou dans des
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lUE. De fait, cette absence dcoule plutt dun manque de reconnaissance de tels intrts au moment de la rdaction du trait 35 que dune volont dlibre de nier limportance de la protection de lenvironnement. la fin du XIXme sicle, les tats ont commenc adopter des rglementations sanitaires et phytosanitaires. Il est donc comprhensible que le GATT, la CE, lALENA et le Mercosur conservent parmi leurs exceptions gnrales une disposition relative aux mesures sanitaires et phytosanitaires. Institue plus rcemment, aprs la prise de conscience de limportance du dveloppement durable et de la protection de lenvironnement, lALENA rend explicite la possibilit de lexception au principe de libre commerce, pour autant quelle est la consquence de lapplication des mesures de protection environnementale ncessaires pour la protection de la sant et de la vie. Le Mercosur, fond presque la mme priode que lALENA, ne contient pas de dispositions sur les exceptions gnrales mais se rfre seulement au dispositif obsolte du TM, institu au cours des annes 80. Alors que, initialement, on utilisait, pour linterprtation de larticle XX b) du GATT, le terme sanitaire, favorisant ainsi une interprtation restrictive de cet alina36, actuellement on estime que les actions visant la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux, de mme qu la prservation des vgtaux peuvent autant faire lobjet de mesures sanitaires que de mesures environnementales,37 comme, par exemple, celles prvoyant llimination des dchets dangereux ou encore la rduction de la pollution sonore. Dans ses grandes lignes, le contenu de lAccord gnral, adopt en 1947, ne fait pas une place trs importante la protection de lenvironnement, quil fait tout de mme entrer au rang des exceptions gnrales que les tats peuvent invoquer pour droger ses dispositions 38. Dans le mme ordre dide, le Rapport de lOrgane dappel, dans laffaire de lEssence, a tabli, qu
il est spcifiquement reconnu quil importe de coordonner les politiques relatives au commerce et lenvironnement. Les Membres de lOMC disposent dune large autonomie pour
zones ne relevant daucune juridiction nationale fait maintenant partie du corps de rgles du droit international de lenvironnement (CIJ, Licit de la menace ou de lemploi darmes nuclaires, Avis consultatif du 8 juillet 1996, Recueil 1996, p.241-242, 29). PICOD, Fabrice. Protection de lenvironnement et libre circulation des marchandises , in La Communaut europenne et lenvironnement, Travaux du Colloque dAngers de la CEDECE, 1997, p. 405-423, p. 413. Document des Nations Unies, NU E/CONF2/C3/SR35, p. 10 et NU EPCT/A/PV/30, p. 7-13. Pour S. Charnovitz, la protection sanitaire et phytosanitaire ne peut tre spare de la protection cologique (CHARNOVITZ, Steve. Exploring the Environmental Exceptions in GATT Article XX, Journal of World Trade, n 25, 1991, p. 39). MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. LOMC et la protection de lenvironnement international , in MICHELOT, A. (coord) Environnement et commerce. Suisse, UNITAR, 2006, p. 99-113, p. 101. Cf. FLORY, Thiebaut, LOMC, droit institutionnel et substantiel, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 55.
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dterminer leurs propres politiques en matire denvironnement (y compris la relation entre lenvironnement et le commerce), leurs objectifs environnementaux et la lgislation environnementale quils adoptent et mettent en uvre. En ce qui concerne lOMC, cette autonomie nest limite que par la ncessit de respecter les prescriptions de lAccord gnral et des autres accords viss .39

Plus tard, statuant sur limportation de pneumatiques rechaps, le rapport de lOrgane dappel Brsil-Mesures a conclu que la protection de la sant et de lenvironnement ne correspondent pas des protections similaires compte tenu du fait que le premier aspect a t dclar vital et important au plus haut point tandis que le second a seulement t qualifi d important 40. En somme, lOrgane dappel a tabli une hirarchie entre ces deux droits fondamentaux en classant la protection de la sant un degr plus lev que la protection environnementale. Les politiques environnementales contribuent de manire directe ou indirecte la protection de la vie et de la sant, en dautres termes ces politiques y contribuent indirectement, dans les cas des mesures destines mesurer limpact sur lenvironnement ou encore des mesures relatives la responsabilit pour les dommages occasionns lenvironnement, elles ne peuvent tre considres comme des exceptions au libre commerce41. Toutefois, lorsque les normes environnementales ont pour finalit la conservation des espces de la faune et de la flore sauvage42, elles peuvent tre considres comme des exceptions lgitimes au principe du libre commerce. Le critre utilis afin de diffrencier un ensemble de mesures dun autre serait donc le rsultat lui-mme de la restriction ou de linterdiction. Une telle distinction peut tre illustre de la faon suivante sur la base du droit europen: linterdiction de la commercialisation de boucles doreilles fabriques en nickel afin de prvenir les allergies serait une mesure relevant de larticle 36 du TFUE. Toutefois, les mesures prvoyant des restrictions pour les produits qui contiennent des CFC, et visant ainsi contribuer la protection de la couche dozone de la haute atmosphre et, en consquence, la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux et de la vie vgtale ne figureraient pas parmi les hypothses

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OMC. Affaire tats-Unis Normes concernant lessence nouvelle et ancienne formules, WT/DS2/AB/R, Rapport de lOrgane dAppel du 26 avril 1996, p. 34. OMC, Affaire Brsil-Mesures visant limportation de pneumatiques rchapps, WT/DS332/AB/R, Rapport de lOrgane dappel, 3 dcembre 2007, para. 179. KRAMER, Ludwig. Environmental protection and article 30 EEC Treaty, Common Market Law Review, n 30, 1993, pp 111-143. CJCE. 13 juil. 1994, Commission c/ RFA, aff., C-131/93: Rec. CJCE 1994, I, p. 3303, pt 17.
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numres larticle 36.43 En outre, selon l'analyse de Claire Vial, le recours la technique dexception en matire de protection de lenvironnement est limit galement dans le domaine des dchets 44. Mme si, premire vue, on est amen conclure limpossibilit de lapplication de larticle 36 pour lgitimer une mesure adopte dans un but de prserver lenvironnement, il semble que cette utilisation ne soit viable que dans des circonstances particulires.45 Les dcisions de la CJUE semblent flexibles en ce qui concerne lacceptation de mesures de prservation de lenvironnement au titre dexceptions au principe de libre circulation. Dans laffaire Commission contre Danemark, la CJUE a reconnu le droit de tout tat membre de fixer des rgles de protection de lenvironnement, mme si de telles mesures savrent restrictives pour la libre circulation des biens46.

4.2 Lapplication de larticle 50 et la protection de lenvironnement

Les rgles prvues dans les paragraphes de larticle 50 du TM visent protger les intrts publics communs des consquences de la libralisation du commerce. Comme il a t indiqu supra, parmi ces paragraphes figure celui qui a trait la protection de la sant et de la vie des personnes, des animaux et des vgtaux (article 50 d)) lequel peut rsumer globalement le concept dexception environnementale.47 Il convient de souligner que de telles mesures, destines protger un intrt gnral, sont situes au mme niveau juridique que les principes du libre commerce auxquels elles se rfrent48. En ce sens, tout obstacle non tarifaire de nature sanitaire, phytosanitaire ou autre, ayant pour but de protger la sant et la vie est a priori lgitime. Pour que les mesures environnementales puissent faire partie des possibilits autorises larticle 50 d) du TM, il est ncessaire quil y ait des risques vritables pour la sant et la vie. Rcemment, le Tribunal ad hoc du Mercosur a eu loccasion de statuer dans le cadre dun conflit entre le principe du libre change et celui de la
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KRAMER, Ludwig. Environmental protection and article 30 EEC Treaty, Common Market Law Review, n 30, 1993, p. 118. VIAL, Claire. Protection de lenvironnement et libre circulation des marchandises, Bruxelles, Bruylant, 2006, p. 173. LAVRYSEN, Luc. The European Court of Justice and the implementation of environmental law, in MACRORY, Richard (ed.) Reflections on 30 years of EU environment law : a high level of protection?, 2006, p. 422. CJCE. Case 302-86, Commission V. Dinamarca, 20.09.1988, Rec. 1988,4607. TPR. Sentence arbitrale (rvision) du 20 dcembre 2005 relative la sentence en rvision prsente par la Rpublique de lUruguay contre la sentence du TAHM du 25 octobre 2005 dans le diffrend relatif la Prohibition dimportation de pneumatiques rechaps en provenance de lUruguay, Uruguay c. Argentine. Notre traduction du para 8. FLORY, Thiebaut. LOMC, droit institutionnel et substantiel, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 55.
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protection de lenvironnement. La contestation a t prsente par lUruguay, lencontre de lArgentine, au sujet de linterdiction dimportation, en Argentine, de pneus rechaps en provenance dUruguay. LArgentine a fait valoir que ladoption de la loi argentine n25.626 (2002) interdisant limportation de pneus rechaps tait fonde sur larticle 50 d) du TM, celle-ci cherchant viter, titre prventif, les dommages causs lenvironnement, ainsi qu la sant et la vie des personnes, des animaux et des vgtaux. Dans son argumentation, lArgentine a soulign son engagement vis--vis des rgles qui garantissent la libre circulation des marchandises dans le Mercosur mais allgu que la limitation de cette libert en faveur de la prservation de lenvironnement est lgitime49. LUruguay, son tour, a reconnu, dans ses allgations, limportance du principe de protection de lenvironnement ; il a toutefois fait valoir que, dans le cas des pneus rechaps, il existait un abus dans lapplication des exceptions de larticle 50 sur la protection de lenvironnement. LUruguay a ainsi mis en vidence, de manire opportune, les entraves commerciales dguises fondes sur ces arguments50. Le Tribunal a reconnu que la dfense de lenvironnement, ds que fonde sur des raisons justes, peut tre utilise comme exceptions aux normes gnrales dintgration rgionale, et particulirement celles qui rgissent le libre commerce dans le Mercosur 51. Le Tribunal arbitral du Mercosur a fait un premier pas en voquant lutilisation des normes qui garantissent la prservation environnementale et la sant des personnes, des animaux et des vgtaux dans le bloc, en accord avec larticle 50 du TM. Il reste toutefois une lacune : toutes les mesures environnementales, ncessaires et non discriminatoires, sont-elles susceptibles de limiter le principe de libre circulation, ou seules les normes environnementales destines protger directement la sant et la vie peuvent-elles entrer dans les exceptions ? De ltude prcdente, nous avons conclu que seules les rgles de lenvironnement visant protger la vie et la sant des personnes, des animaux et des vgtaux peuvent tre considres comme des exceptions valables au libre-change, toutefois dautres rglements de protection environnementale, qui ne touchent pas directement la protection de la vie et la sant, ne constituent pas une exception.

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TAHM. Sentence arbitrale du 25 octobre 2005, affaire relative lInterdiction dimportation de pneumatiques rechaps, Uruguay c. Argentine, para. 53. Ibidem, para 54. Ibidem, Notre traduction du texte original : a defesa do meio ambiente, desde que fundada em justas razes, pode ser usada como excees s normas gerais da integrao regional, e particularmente aquelas que regulam o livre comrcio entre os pases do Mercosur.
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5. LES LIMITES POSES LAPPLICATION DES EXCEPTIONS ENVIRONNEMENTALES 5.1 La necessit

la lecture du TA, on constate immdiatement labsence de conditions gnrales52 relatives lutilisation des exceptions au libre commerce. Cette omission nous conduit penser que lutilisation des mesures dexception dans le Mercosur serait plus facile que dans le cadre de lOMC ou de lUE, puisque ces institutions ont instaur des critres spcifiques. Cette lacune permet de conclure quil suffirait quun tat membre invoque, par exemple, la protection de la sant et de la vie pour que lexception soit lgitime. Cette interprtation simpliste mnerait labus dans lusage de cette drogation et au non-respect de lune des finalits du bloc : la libre circulation des biens, des services et des facteurs productifs. Nanmoins, cette lacune du trait constitutif a t comble par le droit driv et la jurisprudence. Ainsi, le Mercosur a introduit le texte mme de larticle XX du GATT dans les accords ratifis ultrieurement53. Enfin, les clauses dexception au principe du libre-change sont encadres. Conformment ce qui a t vu auparavant, la mesure drogatoire doit correspondre aux exceptions gnrales dfinies par laccord. Ensuite, une mesure de protection de la sant et de la vie doit tre ncessaire et proportionnelle . Enfin, elle doit satisfaire certaines conditions gnrales comme le fait de ne pas tre un moyen de discrimination arbitraire ou non justifiable, ni une restriction dguise au commerce . Aprs avoir constat que la mesure environnementale qui fait entrave au libre-change a pour objet la protection de la sant et de la vie, on en vient lexamen de sa ncessit54. Cette condition de ncessit na pas t fixe par le TA, mais ressort du droit driv et de la jurisprudence des tribunaux, Arbitral et Permanent, de Rvision du Mercosur. La dcision du CMC relative lAccs aux Marchs tablit que le libre commerce de marchandises constitue un lment essentiel pour la configuration du march commun annonc par le Trait dAsuncin A et poursuit en affirmant que le besoin imprieux de garantir les principes fondamentaux de la protection de la vie et de la sant publique ne doit pas gnrer dobstacles inutiles au commerce. Ensuite, larticle 4 de la mme

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Nous nous rfrons les exigences gnrales nonces dans le texte introductif de l'article XX du GATT. MERCOSUR/CMC/Dec. n 50/2007. Acordo de livre comrcio entre o Mercosur e o Estado de Israel, Artigo 1 Excees Gerais Nada neste Acordo impedir qualquer Parte Signatria de adotar aes ou medidas consistentes com os Artigos XX e XXI do GATT 1994, incluindo medidas que afetem re-exportaes para no-partes ou re-importaes de no-partes. MERCOSUR/ CMC/ Dec. N 58/00.
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dcision souligne limportance de rglementer lapplication, dans le Mercosur, des mesures adoptes sous le couvert de larticle 50 du Trait de Montevideo de 1980 55. Le Tribunal Permanent de Rvision (TPR) reconnat ainsi quafin dinvoquer les exceptions de larticle 50, les tats parties du bloc doivent dterminer leur ncessit et leur proportionnalit56, outre le fait de fixer, dans la mme dcision, que lonus probandi appartiendra ltat imposant la mesure dexception57. On en conclut que, si dun ct la condition de ncessit a t exige, de lautre, on nen a pas tabli la signification. Dans le cadre de lOMC, les Groupes spciaux et lOrgane dappel ont eu plusieurs reprises loccasion de prciser cette notion. Le mot ncessaire doit tre examin dans le contexte dans lequel il est employ, car il peut avoir des sens divers. Il peut impliquer un sentiment de ncessit matrielle absolue ou dinvitabilit, ou il peut qualifier ce qui nest que commode, utile, appropri, convenable, propice ou propre favoriser la ralisation de lobjectif recherch. Cest un adjectif qui exprime des ordres de grandeur. Il peut signifier la simple commodit ou dsigner ce qui est indispensable ou une ncessit matrielle absolue.58 De ce point de vue, sil est relativement facile de constater quune mesure vise protger la sant et la vie, dterminer la ncessit ou non de cette mesure est une tche plus complexe. Pour clairer son sens au sein du Mercosur, il est intressant dobserver linterprtation qui en est donne dans le droit international. En effet, ce sujet na pas t amplement discut dans le cadre du cne sud. Mais reconnaissant que le rgime du bloc ntait pas conu comme un systme juridique autosuffisant, le Tribunal Arbitral du Mercosur sest rfr en plusieurs occasions au droit international, ainsi quaux rapports de lOMC, afin de combler ses lacunes. Le premier traiter du caractre ncessaire de larticle XX b) a t le rapport du Groupe spcial du GATT dans le cas des cigarettes.59 La Thalande avait interdit limportation de cigarettes nord-amricaines pour
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MERCOSUR/CMC/Dec. N 57/00. Article 4.: de regulamentar la aplicacin en el MERCOSUR de medidas adoptadas al amparo del Artculo 50 del Tratado de Montevideo de 1980 (notre traduction). TPR. Sentence arbitrale (rvision) du 20 dcembre 2005 relative la sentence en rvision prsente par la Rpublique de lUruguay contre la sentence du TAHM du 25 octobre 2005 dans le diffrend relatif la Prohibition dimportation de pneumatiques rechaps en provenance de lUruguay, Uruguay c. Argentine, p. 5. En ce qui concerne ce point, lOrgane dappel a dclar : il appartient au Membre qui invoque l'article XX d) comme justification de dmontrer que ces deux conditions sont remplies (OMC, Rapport de lOrgane dappel, Core, Mesures affectant les importations de viande de buf frache, rfrigre et congele, rapport de lOrgane dappel adopt le 10 janvier 2001, WT/DS169/AB/R, para. 157). BLAC, Henry Campbell. Blacks Law Dictionary, 6me ed., 1991, p. 714. BASSO, Maristela. Livre circulao de mercadorias e proteo ambiental no Mercosur, in BASSO, Maristela. Mercosur, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1997, p. 399.
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des raisons de sant publique, en affirmant que celles-ci contenaient certaines substances chimiques plus nocives la sant que les cigarettes thalandaises. Le Groupe spcial a dabord constat que la mesure destine rduire la consommation de cigarettes tait en adquation avec lexigence contenue larticle XX b). Il sest ensuite interrog sur la ncessit de la mesure et a jug que
les restrictions limportation imposes par la Thalande ne pouvaient tre considres comme ncessaires au sens de larticle XX b) que sil ny avait pas dautres mesures compatibles ou moins incompatibles avec laccord gnral quelle pouvait raisonnablement tre cense employer pour atteindre les objectifs de sa politique de sant 60.

Ensuite, le Groupe spcial, dans le rapport Amiante, a rappel le test tabli dans le rapport Cigarettes. Se rfrant au rapport tats-Unis - Article 337 de la Loi douanire de 1930 , il constate que, pour dterminer si une mesure est ncessaire, il importe dapprcier si des mesures compatibles ou moins incompatibles sont raisonnablement disponibles 61. Ainsi, lexpression mesure ncessaire signifie quil nexiste pas dautre solution possible (principe dimpossibilit de substitution) 62 et que la solution employe savre la plus compatible avec les normes du GATT. En doctrine, lexpression mesure la moins incompatible semble tre interprte comme mesure la moins restrictive . Limposition de ces conditions pour la caractrisation de la ncessit a reu diverses critiques puisquelle peut conduire la non-application de lexception.63 Force est de constater que le test de ncessit a t assoupli dans le rapport Core, viande de buf. LOrgane dappel prcisait alors que
pour quune mesure, au demeurant incompatible avec le GATT de 1994, soit justifie provisoirement au titre du paragraphe d) de larticle XX, deux lments doivent tre runis. Premirement, la mesure doit avoir pour objet dassurer le respect de lois ou de rglements qui ne sont pas eux-mmes incompatibles avec lune ou lautre des dispositions du GATT de

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OMC. Groupe spcial, Affaire Thailande restrictions limportation et taxes intrieures touchant les cigarettes, adopt le 7 novembre 1990, para. 73. OMC. Groupe spcial, Communauts europennes Mesures affectant l'amiante et les produits en contenant (WT/DS135/R) du 18 septembre 2000, note 487, para. 8.206. OMC. Rapport tats Unis Larticle 337 de la loi douanire de 1930, para. 81. Cf. Division du commerce et de lenvironnement , OMC, Le commerce et lenvironnement, OMC, p.57. Dans l'affaire CE - Amiante, pour la premire fois larticle XX b) a satisfait au critre de ncessit. L'Organe d'appel a not que plus l'intrt commun ou les valeurs communes (poursuivies) sont vitaux ou importants , plus il sera facile d'admettre la ncessit de mesures conues pour atteindre ces objectifs ( Division du commerce et de lenvironnement , OMC, Le commerce et lenvironnement, OMC, p.57).
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1994. Deuximement, la mesure doit tre ncessaire pour assurer ce respect 64.

Lanalyse de cette question passe par linterprtation du mot ncessaire dans son contexte et la lumire de lobjet et du but de larticle XX 65 . Ceci tant, la porte du mot peut tout autant caractriser quelque chose dindispensable qutre utilis au sens de favoriser quelque chose66, ce qui fait quune mesure ncessaire nest pas forcment une mesure indispensable67. En guise de conclusion, lOrgane dappel souligne : il nous semble que linterprte dun trait qui apprcie une mesure dont on prtend quelle est ncessaire pour assurer le respect dune loi ou dun rglement compatible avec lAccord sur lOMC peut, sil y a lieu, tenir compte de limportance relative de lintrt commun ou des valeurs communes que la loi ou le rglement que lon veut faire respecter est cens protger. Plus cet intrt commun ou ces valeurs communes sont vitaux ou importants, plus il sera facile dadmettre la ncessit dune mesure conue comme un instrument dapplication .68 Donc, le teste de ncessit est li aux valeurs communes que la loi essaye de protger, plus les intrts commun sont vitaux plus les mesures sont ncessaires. Pour revenir linterprtation du caractre ncessaire dans le cadre du Mercosur, il convient dobserver que les mesures visant la protection de la vie et de la sant ne doivent pas servir dexcuse limposition dentraves inutiles au commerce.69 En outre, bien que le caractre ncessaire de la mesure ne doive pas dsigner seulement une mesure indispensable ou de ncessit absolue, ou encore linexistence dune mesure qui serait moins restrictive au commerce, il est intressant que le Mercosur prenne modle sur les exemples multilatraux, regionaux sans renoncer pour autant dfinir ses

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OMC. Organe dappel, Core- Mesures affectant les importations de viande de buf frache, rfrigre et congele, (WT/DS169/AB/R), 10 janvier 2001, para. 157. Voir aussi OMC. Organe d'appel, tats-Unis - Normes concernant l'essence nouvelle et ancienne formules (WT/DS2/AB/R) du 29 avril 1996, page 25. OMC. Organe dappel, Core- Mesures affectant les importations de viande de buf frache, rfrigre et congele, (WT/DS169/AB/R), 10 janvier 2001,para. 159. Selon lOrgane dappel une mesure ncessaire se situe beaucoup plus prs du ple indispensable que du ple oppos: favoriser simplement (Ibidem, para. 161). MALJEAN-DUBOIS, Sandrine. La conformit aux textes de l'OMC de l'interdiction de l'amiante par la France (OMC, Organe d'appel, 12 mars 2001), Petites affiches, 30 avril 2002 n 86. OMC. Organe dappel, Core- Mesures affectant les importations de viande de buf frache, rfrigre et congele, (WT/DS169/AB/R), 10 janvier 2001, para. 162. TAHM. Sentence arbitrale du 25 octobre 2005, affaire relative lInterdiction dimportation de pneumatiques rechaps, Uruguay c. Argentine, para. 63.
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propres critres adapts la ralit juridique, politique et conomique de ses membres.70

5.2 Ni un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable, ni une restriction dguise

Rappelons que larticle 50 du TM a numr les motifs admis au titre des entraves au libre commerce dans le Mercosur. De ce point de vue, cet article ressemble au texte des paragraphes de larticle XX du GATT et de larticle 36 du TFUE, comme nous lavons vu auparavant. Le point cl pour la distinction entre ces dispositifs repose sur la deuxime partie de son exgse, le chapeau des articles XX et 50 et la fin de larticle 36. Contrairement aux textes de lOMC et de lUE, le texte de larticle 50 du TM ninterdit pas aux tats membres dappliquer une mesure de faon ce que celle-ci constitue soit une discrimination arbitraire ou injustifiable , soit une restriction dguise au commerce international . Il convient de prciser que dans laffaire tats-Unis Essence, lOrgane dappel a reconnu que le but des mesures introduites par larticle XX tait de prvenir labus.71 En prohibant de faon gnrale les discriminations arbitraires et injustifiables, ainsi que les restrictions dguises au commerce, les tats membres de lOMC ont voulu tablir une barrire contre leur usage excessif, veiller ce que lexception nexcde pas certaines limites.72 Cependant, ds lors que le libell de larticle 50 du TM73 ne stipule pas dexigences minimales en vue de lutilisation des mesures exceptionnelles, il accorde aux tats-parties une ample marge de manuvre pour poursuivre une des politiques non commerciales reconnues dans le dispositif. En effet, lomission de critres conduit la conclusion quil suffirait quun tat allgue une des hypothses contenues dans les alinas de larticle 50 pour que la mesure restrictive soit lgitime. Une telle marge de manuvre peut autant aider positivement la protection des intrts en jeu, dans la mesure o elle facilite ladoption dautres politiques fondamentales, que mener une utilisation immodre.

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OMC. Organe dappel, Core- Mesures affectant les importations de viande de buf frache, rfrigre et congele, (WT/DS169/AB/R), 10 janvier 2001,para. 162 et para. 161-164. OMC. Organe d'appel, tats-Unis - Normes concernant l'essence nouvelle et ancienne formules (WT/DS2/AB/R) du 29 avril 1996, page 25 PAYE, Olivier. L'OMC et la protection de l'environnement, Bruxelles, CRISP, 1996, p. 31. CARREAU, Dominique ; JUILLARD, Patrick. Droit international conomique, 3me d. Paris, Dalloz, 2007, p. 265. L'article 50 se lit donc comme suit: No provision of this Treaty shall be construed as an impediment to the adoption and execution of measures relating to: [] (Trait de Montevideo).
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Il convient de rappeler que les dispositifs dun trait doivent tre excuts de bonne foi.74 Lexgse de larticle 50 doit tre analyse la lumire de larticle 1 du TA et de son Annexe I qui fait de llimination des droits de douane et des restrictions lune des finalits du bloc permettant la conscration du march commun. Il sagit de ce que Panayotis Soldatos dsignait comme un continuum intgratif, dans lequel les divers lments se runissent pour composer une vision densemble, une ralit ordonne en fonction dun processus dintgration.75 En consquence, le chapeau de larticle 50 doit tre interprt comme une drogation la rgle gnrale, tout en considrant cependant lobjectif et le but du Mercosur.76 Face aux difficults dinterprtation de larticle 50, la dlgation de lArgentine a dailleurs propos au CCM un projet de rglementation fond sur les expriences de lOMC. Ladite rglementation dfinirait quelles sont les exigences pour que soient valides les normes nationales visant restreindre la libre circulation des marchandises dans le Mercosur. Selon cette proposition, la lecture de larticle 50 devrait tenir compte des exigences multilatrales, et les mesures ne devraient pas constituer une discrimination arbitraire ou injustifie, ni des restrictions dguises au commerce. Le Tribunal Arbitral, contribuant ainsi rsoudre cette impasse, allgue que les exceptions la libre circulation doivent rsulter de textes formels et que, mme les exceptions admises comme, par exemple, les mesures noncommerciales de larticle 50 du TM 80, doivent tre destines effectivement leur finalit spcifique et dment dclare, afin de ne pas reprsenter une forme dguise de restriction commerciale qui serait alors inadmissible 77 . Il convient dajouter que lAccord cadre visant la protection de lenvironnement dans le Mercosur (2001) contribue lui aussi remplir cette lacune lorsquil dtermine que les tats doivent viter ladoption de mesures environnementales qui discriminent de manire arbitraire ou injustifie le libre commerce des biens et des services78. Prenant en compte lexgse de toutes les rgles du Mercosur cites ci-dessus, nous arrivons la conclusion que, mme dans le cas o une mesure sert lobjectif environnemental reconnu comme lgitime aux termes de larticle 50, elle ne peut tre
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Artigo 26. de la Convention de Vienne sur le droit des Traits. TAHM. Sentence arbitrale du 28 avril 1999, affaire relative aux Comunicados n 37 du 17 dcembre 1999 et n 7 du 20 fvrier 1998 du Dpartement des Oprations du commerce extrieur (DECEX) et du Secrtariat du commerce extrieur (SECEX). Application de mesures restrictives au commerce rciproque, Argentine c. Brsil, para. 50. BASSO, Maristela. Livre circulao de mercadorias e proteo ambiental no Mercosur, in BASSO, Maristela. Mercosur, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997, p. 400. TAHM. Sentence arbitrale du 21 mai 2001, affaire relative lapplication de droits antidumping lexportation de poulets entiers en provenance du Brsil, Argentine c. Brsil, para. 145, Notre traduction Article 3 de lAccord-cadre visant la protection de lenvironnement dans le Mercosur.
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applique de manire constituer une discrimination arbitraire ou injustifiable, ou encore une restriction dguise au commerce entre les Membres du bloc. Nonobstant, une lacune subsiste au niveau des conditions dapplication de larticle 50, vu que les expressions utilises nont pas t dfinies. Ainsi, au regard de la similitude entre larticle 50, larticle XX du GATT et larticle 36 du TFUE, la jurisprudence de la CJUE peut nous aider mieux comprendre le sens de chaque limitation impose, mme si le TAHM et le TPR du Mercosur pourraient, dans le futur, arriver une interprtation distincte de celle qui a t produite par les organes de rglement des diffrends actuels.

6. REMARQUES FINALES
Bien que la protection de lenvironnement ne soit pas explicitement cite dans les dispositions portant exceptions gnrales, celles-ci font rfrence ladoption de mesures ncessaires la protection de la sant et de la vie des personnes et des animaux, de mme qu la prservation des vgtaux, ou encore, se rapportant la conservation des ressources naturelles, pour appliquer des rgles de protection de lenvironnement. Pour quune politique environnementale, incompatible avec les dispositions du TA, se trouve justifie en vertu de larticle 50, deux conditions doivent tre remplies et ce, de manire cumulative. La classification en tant quexception une mesure environnementale est trs complexe. Dans les grandes lignes, ladoption de normes directement lies la protection de la sant et de la vie serait considre comme lgitime. Toutefois, les mesures environnementales visant la rglementation de la pollution de leau et de lair, la rduction de la pollution sonore, laccumulation des dchets, entre autres, et qui ont trait, de manire secondaire, la protection de la sant et de la vie des personnes, des animaux et des vgtaux, ne sont pas incluses dans les situations prvues larticle . Nanmoins, les tats membres sont soumis au principe de proportionnalit, cest--dire quils ne peuvent recourir des mesures de protection drastiques qui seraient excessives par rapport lobjectif poursuivi. Ainsi, les mesures de prservation de lenvironnement qui restreignent le commerce ne sont autorises que lorsquelles sont raisonnables.

RFRENCES
BASSO, Maristela. Livre circulao de mercadorias e proteo ambiental no Mercosur, in BASSO, Maristela. Mercosur, Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1997. 440
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TIENEN DERECHO LOS OBLIGADOS TRIBUTARIOS A SER INFORMADOS DEL INTERCAMBIO DE DATOS FISCALES ENTRE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS DE DIVERSOS ESTADOS?
Mara Jos Lpez Snchez Pedro M. Herrera Molina
Resumen Este estudio procur evaluar si el sistema jurdico de la Unin Europea obliga o no al Estado a informar a los interesados del intercambio de informacin tributaria con administraciones de otros Estados miembros. Se realiz bsqueda bibliogrfica y documental sobre las polmicas en torno al tema. Se concluy que el sistema jurdico de la Unin Europea no obliga a los Estados a informar al interesado sobre el intercambio de informacin con otros Estados miembros. Adems, no hay mencin en los convenios internacionales. Se propone regular la materia, debido a la urgencia y la importancia del tema. Palabras clave Unin Europea. Derecho a la informacin. Intercambio de datos fiscales. Resumo Este estudo teve como objetivo avaliar se o ordenamento jurdico da Unio Europeia obriga ou no o Estado a informar s partes interessadas sobre a troca de informaes fiscais com as autoridades de outros Estados-Membros. Realizou-se pesquisa bibliogrfica e documental sobre as controvrsias em torno do assunto. Concluiu-se que o sistema legal da Unio Europeia no obriga os Estados a informar ao interessado sobre a troca de informaes com outros Estados-Membros. Alm disso, no h nenhuma meno nas convenes internacionais. Prope-se a regulao da matria, devido urgncia e importncia do tema. Palavras-chave Unio Europeia. Direito informao. Troca de informaes fiscais.

Profesora Titular EU de Derecho Financiero y Tributario, UNED. Catedrtico de Derecho Financiero y Tributario, UNED.
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1. PLANTEAMIENTO
Un rgano jurisdiccional de la Repblica Checa ha planteado al Tribunal de Justicia de la UE diversas cuestiones prejudiciales sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unin Europea de una normativa nacional que no contempla el derecho del contribuyente a ser informado del requerimiento dirigido a una Administracin de otro Estado miembro con arreglo a la Directiva de asistencia mutua (Asunto C-276/12, Sabou). El planteamiento de estas cuestiones causa cierta sorpresa y parece predecible que el Tribunal rechace la existencia de un derecho del contribuyente derivado de las normas de la Unin Europea- a ser informado del citado requerimiento. Consideramos, sin embargo, que este incidente constituye una magnfica ocasin para analizar a fondo la materia y no slo desde el punto de vista comunitario (utilizaremos este adjetivo para referirnos concisamente al Derecho de la Unin Europea) sino tambin desde la perspectiva de la Fiscalidad internacional y del Derecho espaol. Podemos sintetizar las cuestiones planteadas por el tribunal nacional, en el eventual reconocimiento de una serie de derechos al contribuyente con ocasin de una solicitud de informacin, en el contexto de la asistencia mutua y al amparo de la normativa internacional, comunitaria y nacional, as como en la existencia de ciertas obligaciones tanto para el Estado requirente de la informacin como para el Estado requerido y obligado a transmitir esa informacin, en relacin con ese mismo contribuyente. A nuestro juicio, en lo que se refiere al Estado requirente, no existe obligacin de informar, ni en el mbito internacional ni en el comunitario. Tampoco existe un deber de contar con la participacin del contribuyente cuando se realiza una solicitud de informacin a otro Estado miembro. Por tanto, lo habitual ser que el Estado que solicita la informacin no comunique al obligado tributario afectado este procedimiento, salvo que as lo prevea su normativa interna. En cuanto al Estado requerido, podemos analizar el tema desde las cuatro vertientes complementarias: el plano internacional, el comunitario, el Derecho comparado y el ordenamiento espaol.

2. PERSPECTIVA DE DERECHO TRIBUTARIO INTERNACIONAL

En primer lugar, vamos a pasar revista a los instrumentos ms importantes que otorgan respaldo jurdico al intercambio de informacin y analizaremos la proteccin o los derechos reconocidos en los mismos a los contribuyentes o a los obligados tributarios, a efectos de notificacin o de participacin.

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2.1. Tratamiento del deber de informacin en el MC-OCDE

El artculo 26 del Modelo de Convenio de Doble Imposicin de la OCDE proporciona la base ms extendida para el intercambio bilateral de informacin con fines fiscales y la cooperacin administrativa en el plano internacional. Desde la primera versin del artculo 26 de 1963, hasta la ltima modificacin del mismo en Julio de 2012, el precepto ha sufrido diversas vicisitudes casi todas ellas tendentes a suprimir limitaciones y a hacer ms efectivo el intercambio de informacin. Muy sucintamente, las podemos sintetizar en cuanto a su contenido afecte a las siguientes materias: a) mbito objetivo: se trata de cuestiones referidas al tipo de informacin que estn obligadas a transmitirse las partes, a la consideracin de la informacin objeto de intercambio como necesaria para el estado requirente o simplemente relevante; a si la informacin transmisible debe consistir en meros datos, si o abarcar tambin copias autenticadas de documentos originales, registros o testimonios. Tambin se prev si el intercambio de informacin puede ir referido nicamente a los impuestos previstos o cubiertos en el Convenio o bien puede afectar a todos los impuestos integrantes del sistema tributario de los Estados contratantes. Incluso, como prev el update de la OECD al artculo 26 de 2012, cabe prever de que la informacin transmitida pueda usarse tambin con finalidades no tributarias (non-tax purposes) si la legislacin de los Estados contratantes as lo permite. b) mbito subjetivo, en cuanto a que la informacin solicitada al Estado requerido deba referirse exclusivamente a un contribuyente residente en dicho Estado o pueda afectar incluso a los no residentes. c) mbito temporal, en el sentido de determinar si el intercambio de informacin se debe referir a hechos ocurridos con posterioridad a la firma del Convenio solamente, o si es posible la retroactividad, en cuanto pueda afectar a hechos acaecidos con anterioridad a la vigencia del CDI. Y tambin tendentes a mejorar la velocidad y fijar unos tiempos mximos deseables en los que se debe transmitir la informacin (update 2012). En la actualidad, el artculo 26 consta de cinco apartados en los que podemos ver recogidas las cuestiones referentes a los tres mbitos descritos con anterioridad. Pues bien, en ninguna de sus sucesivas redacciones se hace referencia a la posicin de los obligados tributarios afectados por el intercambio de informacin. Aunque el artculo presenta un contenido mnimo y no impide que los Estados miembros regulen bilateralmente con mayor detalle, llama la atencin que no se regulen expresamente los derechos de los afectados.
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Sin embargo, como apunta Caldern Carrero el Comit Fiscal de la OCDE clarific a travs de los comentarios al MC-OCDE 2000 que el art. 26 no excluye la revelacin de la informacin intercambiada al contribuyente afectado. Avanzando en esta lnea, los comentarios al art. 26 del MC-OCDE 2005-2008, reflejan una posicin ms flexible respecto al otorgamiento por parte de los Estados de derechos de participacin a los obligados tributarios afectados por requerimientos de informacin. As, se admite que tales derechos pueden evitar errores en los intercambios de informacin, as como facilitar el suministro de datos permitiendo a los contribuyentes cooperar voluntariamente con las autoridades del Estado requirente. Aunque eso si, se insiste en que estos derechos de participacin no deben en ningn caso frustrar los esfuerzos de los Estados requirentes, ni provocar demoras o dilaciones injustificadas en el procedimiento.

2.2. Genrica referencia a los derechos de participacin de los obligados en el Modelo de Acuerdo sobre Intercambio de Informacin de la OCDE
El Modelo de Acuerdo OCDE sobre intercambio de informacin en materia tributaria y sus Comentarios fue aprobado el 18 de abril de 2002. En l slo se contempla el intercambio de informacin previo requerimiento. Dicho modelo reconocen implcitamente los denominados derechos de participacin de los obligados tributarios, en cuanto dispone que los derechos y garantas reconocidos a las personas por la legislacin o la prctica administrativa de la Parte requerida, seguirn siendo aplicables siempre que no impidan o retrasen indebidamente el intercambio efectivo de informacin (art. 1 in fine). En el Informe del Comit de Asuntos Fiscales de la OCDE Tax Information Exchange between OECD countries, se detallan los distintos tipos de derechos de participacin que pueden conceder los pases miembros a los obligados tributarios. Estos son los siguientes: derechos de notificacin, derechos de consulta o audiencia y derechos de intervencin o impugnacin de las medidas adoptadas por el Estado requerido, para recabar la informacin. Segn el Comit, los derechos de notificacin sirven para que el obligado tributario afectado por un intercambio de informacin tenga conocimiento de los datos que van a ser transmitidos, del pas que los ha requerido, los impuestos afectados y los eventuales recursos que permiten oponerse a la transmisin de los datos. Los derechos de consulta otorgan al obligado tributario la posibilidad de que el Estado que tiene la intencin de transmitir los datos le otorgue audiencia antes de la transmisin de los mismos; y por ltimo los derechos de intervencin permiten al obligado tributario conocer los detalles del intercambio y someterlo a un control administrativo y jurisdiccional previo.

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Por otra parte, el Comit de Asuntos Fiscales de la OCDE ha aprobado un Manual para la aplicacin de las disposiciones relativas al intercambio de informacin con fines tributarios, con el fin de proporcionar a los funcionarios encargados de realizar el intercambio de informacin con fines tributarios, una visin general del funcionamiento de las disposiciones sobre el intercambio de informacin e indicaciones de carcter tcnico y prctico para mejorar tales intercambios. En l se describen las cinco etapas a travs de las cuales deben aplicarse las disposiciones sobre intercambio de informacin: 1. Preparacin y envo de una peticin.- 2. Recepcin y verificacin de una peticin.- 3. Recopilacin de la informacin solicitada.- 4. Respuesta a la peticin.- 5. Informacin de retorno. Nos centraremos en el examen de aquellos puntos que resultan relevantes para nuestro estudio: En cuanto al contenido de la peticin, se ha de identificar claramente no solo a la persona sujeta a comprobacin o investigacin sino tambin a cualquier entidad o contribuyente extranjero que sea pertinente a estos fines y, en la medida que sea conocida, su relacin con las personas sometidas a comprobacin o investigacin. Adems, se recomienda que se especifique si hay razones para evitar la notificacin al contribuyente sujeto a comprobacin o investigacin (por ejemplo, si la notificacin pudiera poner en peligro la investigacin). Tambin se recomienda que el pas requirente indique si el envo de la peticin de informacin sobre un caso objeto de comprobacin tributaria, interrumpe la prescripcin. Una vez que se ha verificado que la peticin cumple con las condiciones establecidas en la disposicin aplicable, que ha sido firmada por la autoridad competente, e incluye toda la informacin necesaria para ser procesada, se proceder a la recopilacin de la informacin, a estos efectos se especifica que la informacin debe recopilarse como si fuera requerida para fines tributarios nacionales. Esta informacin requerida puede que se encuentre a disposicin de la Administracin tributaria o bien deba ser obtenida por la autoridad competente travs de diversos medios (entrevistando a un contribuyente, obteniendo la informacin de terceras personas). En cualquier caso se le debe dar una elevada prioridad, ya que el intercambio de informacin es obligatorio y una completa y pronta respuesta puede ser de vital importancia para los resultados de la investigacin o comprobacin de la parte requirente. A continuacin y antes de enviar la respuesta, si la legislacin nacional as lo prev y siempre que no haya excepciones aplicables, la autoridad notiNomos: Revista do Programa de Ps-Graduao em Direito da UFC

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ficar al contribuyente de que se va a efectuar la transmisin de datos que le conciernen. En relacin con los extremos que se deberan contener en la respuesta, se indica que sta debera mencionar si el contribuyente o una tercera persona ha sido notificado acerca del intercambio; as como si existe alguna objecin para que se notifique al contribuyente la recepcin de la informacin. A la luz del estudio de los instrumentos internacionales que fundamentan el intercambio de informacin, se puede concluir que est en manos de la legislacin interna de cada Estado la proteccin jurdica que se d a los afectados por estos procedimientos. Como se reconoce en el Informe OCDE mencionado anteriormente, los derechos de intervencin (es decir los que otorgan mayores garantas a los administrados), nicamente se reconocen en la legislacin interna de un reducido nmero de Estados; en la mayora de los pases no se ha regulado de forma especfica la participacin de los obligados tributarios en el procedimiento de intercambio de informacin que les afecta.

2.3. Mera referencia a la posibilidad de informar en el Convenio Multilateral del Consejo de Europa-OCDE sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal
El Convenio Multilateral del Consejo de Europa-OCDE de 1988 sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal, firmado por Espaa el 12 de noviembre de 2009 y ratificado el 22 de julio de 2010, cuya ltima modificacin ha entrado en vigor el 1 de junio de 2011, contiene una previsin expresa sobre la materia que analizamos. Segn su artculo 4.3 cualquier parte puede, mediante declaracin dirigida a uno de los depositarios, indicar que, de conformidad con su legislacin interna, sus autoridades podrn informar a sus residentes o nacionales antes de transmitir informacin relacionada con ellos, de conformidad con los artculos 5 y 7 (referidos respectivamente al intercambio de informacin por solicitud previa y al intercambio de informacin espontneo).

3. PERSPECTIVA DE LA UNIN EUROPEA: INEXISTENCIA DE UN DEBER DE INFORMACIN EN LAS DIRECTIVAS

La primera norma que regula de forma sistemtica en el mbito comunitario el intercambio de informacin es la Directiva 77/799/ CEE, relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el mbito de los impuestos directos. Como afirma Cruz Amors, el procedimiento de intercambio de informacin en la Unin Europea ahonda sus races en las disposiciones inter450
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nacionales del art. 26 MC OCDE, pese a existir diferencias significativas entre ambas prcticas, como es la relativa a las restricciones al uso de la informacin intercambiada. La Directiva da cobertura al suministro de informacin en relacin con todo tipo de obligados tributarios, sin importar el ttulo de sujecin fiscal en el Estado requirente ni en el Estado requerido, ni tampoco su cualidad de residente o no residente comunitario, ni siquiera su condicin de nacional o no en alguno de los Estados miembros. Ni en la redaccin original de esta norma, ni en ninguna de sus modificaciones se regulan mnimamente los derechos de los contribuyentes afectados por un procedimiento de intercambio de informacin entre dos Estados. En palabras de Martnez Giner una de las carencias de la Directiva, que sigue siendo una cuestin pendiente no resuelta satisfactoriamente [por la reforma de 2011], es la falta de respuesta a la proteccin del contribuyente afectado por el intercambio de informacin.

4. PERSPECTIVA COMPARADA: ESTABLECIMIENTO DEL DEBER EN ALGUNAS LEGISLACIONES NACIONALES

Como seala Caldern Carrero, conscientes de esta problemtica, un reducido nmero de pases, entre los que destacan Alemania, Pases Bajos, Portugal y Suiza han introducido en su ordenamiento jurdico un conjunto de normas tendentes a garantizar derechos de participacin a los obligados tributarios afectados por los intercambios de informacin. Alemania garantiza los derechos de notificacin y audiencia, y slo permite impugnar el intercambio all donde se requiere la colaboracin del obligado tributario a los efectos de obtener la informacin solicitada; se considera que en el resto de los casos no hay posibilidad de interponer recurso por cuanto la transmisin de la informacin en poder de la Administracin fiscal no constituye un acto administrativo. En los Pases Bajos, cuando la Administracin recibe una solicitud de informacin fiscal de una autoridad extranjera, y decide comunicar la informacin al otro Estado, tiene la obligacin de notificar previamente por escrito al obligado tributario; la notificacin debe especificar la informacin solicitada, y el pas que la ha solicitado. El obligado tributario tiene entonces 30 das para apelar tal decisin ante el Tribunal del Estado y durante este tiempo la informacin no puede ser transmitida. Para que se acepte esta apelacin el obligado tributario tiene que demostrar que la informacin que se va a transmitir podra estar entre una de las previstas en la Ley como motivos de denegacin a facilitar la informacin. En este momento, si la informacin es
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urgente la Administracin extranjera ser informada de que se va a sufrir un retraso en la contestacin. Slo hay un motivo en la legislacin neerlandesa para anular esta obligacin de notificacin previa al obligado tributario, y es que existan fundados indicios de fraude. Los convenios celebrados por Portugal no contemplan el derecho de notificacin al obligado tributario afectado por el intercambio de informacin ni antes ni despus de la transmisin de la informacin. Sin embargo, de acuerdo con la Constitucin portuguesa toda persona afectada por un procedimiento en curso tiene el derecho de ser informada de las resoluciones que se tomen en el mismo. Es mas, tambin tiene derecho a la consulta de los documentos o archivos en poder de la Administracin que les conciernan. De manera que aunque los convenios internacionales no reconozcan expresamente estos derechos de notificacin las leyes internas protegen ampliamente la situacin jurdica de los obligados tributarios. En Suiza, adems de existir derechos de notificacin y consulta, el afectado por un intercambio de informacin puede recurrirlo ante los tribunales en el plazo de 30 das, desde que se le notifica, a los efectos de controlar su legalidad. En este caso, la transmisin de la informacin requerida queda paralizada hasta que exista una decisin jurisdiccional firme. La Corte Suprema reconoci en una decisin tomada el 23 Diciembre de 1970, tambin derechos de apelacin incluso a los no residentes, siempre que nombren a un representante en el pas.

5. RECAPITULACIN Y VALORACIN CRTICA

La situacin de la que partimos es la existencia de Estados miembros cuya normativa a efectos de notificacin al contribuyente es distinta en funcin de que la peticin de informacin venga de otro Estado miembro o de un organismo del propio Estado. En el primer caso existira la obligacin de informar al contribuyente y en el segundo no. En cuanto a la conveniencia o no de informar o notificar por el Estado requerido al obligado tributario, con carcter previo a la transmisin de la informacin, la mayora de la doctrina est a claramente a favor de proteger los derechos de los afectados. Tal proteccin redundara en la mayor eficacia de los procedimientos y reforzara la fiabilidad de la informacin transmitida. En efecto, como sealan Merino y Nocete, los derechos de participacin permiten que la persona afectada pueda invocar [] la ilegalidad de pruebas ante los tribunales del Estado receptor de los datos transmitidos cuando la informacin se destine a otros fines distintos de los fiscales, reclamar la responsabilidad penal o administrativa del agente que hubiese revelado indebidamente los datos que le conciernen y exigir la responsabilidad patrimonial del Estado cuando hubiese sufrido un perjuicio o dao antijurdico, si 452
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bien se excepcionarn dichos derechos en caso de existir indicios suficientes de fraude fiscal. No falta en la doctrina algn autor que seala que por la falta de esta notificacin los derechos de los interesados no van a sufrir disminucin de las garantas si la Administracin acta de forma correcta , y sin embargo s que puede afectar negativamente a la efectividad del intercambio, ya que puede suponer como mnimo un retraso en el tiempo. En general se critica la exigencia de notificacin nicamente en los casos en que haya indicios claros de fraude o evasin fiscal y tambin cuando se puedan producir retrasos que pongan en peligro la eficacia del procedimiento en curso. Debido a esta situacin, el grupo ad hoc Fraude Fiscal de la Comisin Europea elabor en el ao 2003 un Informe en el que se inclua la recomendacin de que los Estados miembros suprimiesen la previa notificacin del procedimiento de intercambio de informacin al contribuyente, ante el temor a una merma de eficacia del intercambio de informacin, debido principalmente a los retrasos en el proceso de recopilacin de la informacin en el Estado requerido. Esto en la prctica se ha traducido en la modificacin de la Directiva comunitaria de cooperacin administrativa en el mbito de la fiscalidad, en el sentido de incluir expresamente en el artculo 6.3 (relativo a las investigaciones administrativas en los procedimientos de intercambio de informacin previa solicitud) la necesidad de que los Estados apliquen los mismos procedimientos que si actuasen por propia iniciativa. Seala Caldern Carrero que, en el mbito internacional los Modelos de convenio OCDE 2002 de intercambio de informacin y el Modelo de Convenio de Doble Imposicin 2005-2008 adoptan una posicin ms garantista que la UE en relacin con el reconocimiento y la proteccin de los derechos de los obligados tributarios. Pues bien, la Comisin Europea, en la Comunicacin Poltica Fiscal en la Unin Europea: Prioridades para los prximos aos (mayo de 2001) destaca la necesidad de poner ms nfasis en las preocupaciones de los contribuyentes comunitarios. Y sta, que duda cabe, es una de ellas, a la luz de la escasa proteccin de que gozan los contribuyentes u obligados tributarios en estos procedimientos, en contraste con la mayor relevancia que cada ao esta adquiriendo los procedimientos de asistencia mutua entre las Administraciones de los Estados miembros de la UE. En esta lnea de atender a las preocupaciones de los contribuyentes comunitarios podemos enmarcar la Comunicacin de la Comisin de fecha
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27 de junio de 2012, en la que se adoptaron una serie de medidas para reforzar la lucha contra el fraude y la evasin fiscal. Una de las 34 medidas que se acordaron fue la elaboracin de un European Taxpayers Code o Cdigo para los obligados tributarios europeos. Para ello el primer paso que se ha dado es la reciente consulta pblica (entre el 25/02/2013 y el 17/05/2013) dirigida a todos los ciudadanos comunitarios, y a todo tipo de organizaciones, solicitando que enven sus propuestas con el fin de hacer una recopilacin de buenas prcticas administrativas de los Estados miembros, con el objetivo ltimo de facilitar la cooperacin y la confianza entre las Administraciones de Impuestos y los obligados tributarios, asegurar una mejor transparencia en los derechos y obligaciones de los mismos y mejorar y fomentar de este modo el cumplimiento de los deberes tributarios, entre los que se encuentran como no, el que es objeto de nuestro estudio, el deber de informacin. En nuestra modesta opinin, hay que buscar el equilibrio entre los dos intereses en juego, equilibrio que solo se puede encontrar valorando cada situacin y ponderando uno por uno los procedimientos en curso al objeto de dilucidar si en l debe primar la rapidez -por haber claros indicios de evasin fiscal- o si, por el contrario, es preferible dar cuenta del mismo al afectado tributario, con el fin de que la informacin se contraste en el pas de origen antes de su transmisin y se eviten impugnaciones ulteriores. De todos modos, esta solucin presenta el riesgo de atribuir a las autoridades de cada Estado miembro la tarea de ponderar el peso que deba atribuirse a los derechos de participacin. Esperemos que la propuesta de Cdigo de derechos y obligaciones tributarios de los ciudadanos europeos llegue a buen puerto e incluya la debida referencia a los derechos de participacin de los obligados tributarios en los procedimientos de intercambio de informacin, con las cautelas necesarias, al objeto de no menoscabar la eficacia de estos procedimientos.

6. PERSPECTIVA INTERNA 6.1. Ausencia de regulacin expresa sobre el derecho a ser informado
Como hemos visto, el Derecho Internacional y de la Unin Europea deja en manos de cada Estado la decisin de informar o no al obligado cuando se utiliza un procedimiento de intercambio de informacin para investigar o comprobar su situacin tributaria. Por tanto, resulta relevante examinar la respuesta del ordenamiento espaol. Comenzaremos exponiendo la literalidad de la regulacin legal y reglamentaria, para examinar en seguida su correcta interpretacin. 454
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Por un lado, los artculos 93 a 95 LGT (reguladores de la potestad de obtencin de informacin sobre terceros) no establecen ningn deber de comunicacin a la persona para quien es relevante la informacin. Por el contrario, sealan expresamente que la cesin de datos de carcter personal que se deba efectuar a la Administracin tributaria conforme a lo dispuesto en el artculo anterior, en los apartados anteriores de este artculo o en otra norma de rango legal, no requerir el consentimiento del afectado. En este mbito no ser de aplicacin lo dispuesto en el apartado 1 del artculo 21 de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal (art. 94.5 LGT). El art. 51.1 del Reglamento General de Aplicacin de los Tributos advierte que es posible realizar requerimientos de informacin directamente a las entidades bancarias o crediticias con las que operen sin que sea necesario notificar dicho requerimiento al obligado tributario al que se refiere la informacin requerida. Adems, los artculos 117 bis y ss. LGT relativos a la asistencia mutua y el intercambio de informacin, no establecen ningn deber de comunicacin a la persona a que se refiere la informacin en el caso de que los datos se soliciten a otro Estado ni en el supuesto de que se suministre a otro Estado tal informacin. El nuevo ttulo VI del Reglamento General de Aplicacin, destinado a regular las actuaciones derivadas de la normativa sobre asistencia mutua tampoco establece previsin alguna al respecto. De estos preceptos parece deducirse que la normativa espaola no establece obligacin alguna de informar a la persona a quien se refieren los datos en las actuaciones puramente nacionales ni en los procedimientos de asistencia mutua internacional. En la prctica, tales requerimientos se notifican o no a discrecin del actuario. Adems, segn el tenor literal del art. 99.4 LGT, el nico momento en que el obligado tiene derecho de acceso al expediente en el procedimiento inspector es en el trmite de audiencia previo a la firma del acta.

6.2. Incidencia sobre los plazos del procedimiento inspector

Ahora bien, el artculo 104 LGT dispone que los perodos de interrupcin justificada que se especifiquen reglamentariamente y las dilaciones en el procedimiento por causa no imputable a la Administracin tributaria no se incluirn en el cmputo del plazo de resolucin. Este precepto ha de ponerse en relacin con el prrafo primero del artculo 150.1 LGT, segn el cul Las actuaciones del procedimiento de inspeccin debern concluir en el plazo de 12 meses contado desde la fecha de notificacin al obligado tributario del inicio del mismo y con el prrafo segundo del mismo precepto, a cuyo tenor La interrupcin injustificada del procedimiento inspector por no
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realizar actuacin alguna durante ms de seis meses por causas no imputables al obligado tributario o el incumplimiento del plazo de duracin del procedimiento al que se refiere el apartado 1 de este artculo no determinar la caducidad del procedimiento, que continuar hasta su terminacin, pero producir los siguientes efectos respecto a las obligaciones tributarias pendientes de liquidar: a) No se considerar interrumpida la prescripcin como consecuencia de las actuaciones inspectoras desarrolladas hasta la interrupcin injustificada o durante el plazo sealado en el apartado 1 de este artculo. b) Los ingresos realizados desde el inicio del procedimiento hasta la reanudacin de las actuaciones que hayan sido imputados por el obligado tributario al tributo y perodo objeto de las actuaciones inspectoras tendrn el carcter de espontneos a los efectos del artculo 27 de esta Ley. Adems, con arreglo al art. 103 del Reglamento General de Aplicacin de los Tributos a efectos de lo dispuesto en el artculo 104.2 [LGT], se considerarn perodos de interrupcin justificada los originados en los siguientes supuestos: a) Cuando, por cualquier medio, se pidan datos, informes, dictmenes, valoraciones o documentos a otros rganos o unidades administrativas de la misma o de otras Administraciones, por el tiempo que transcurra desde la remisin de la peticin hasta la recepcin de aquellos por el rgano competente para continuar el procedimiento, sin que la interrupcin por este concepto pueda exceder, para todas las peticiones de datos, informes, dictmenes, valoraciones o documentos que pudieran efectuarse, de seis meses. Cuando se trate de solicitudes formuladas a otros Estados, este plazo ser de 12 meses. En otras palabras: la interrupcin injustificada del procedimiento inspector por un plazo superior a seis meses o su prolongacin por un plazo superior a un ao permiten al contribuyente acogerse a una regularizacin voluntaria si la deuda no ha prescrito. Tal regularizacin ha de ser espontnea en el sentido de que se produzca antes de que se notifique al obligado un nuevo acto del procedimiento (continuacin o reiniciacin, segn los casos). Es esencial, por tanto, que el obligado pueda conocer si se han cumplido o no los citados plazos. Sin embargo, los plazos se habrn interrumpido justificadamente durante un mximo de seis meses en el caso de que se haya pedido informacin a otros rganos o administraciones nacionales y durante un mximo de doce meses en el supuesto de que la informacin se haya solicitado a otros Estados.

6.3. Ilegalidad o interpretacin correctiva de los preceptos reglamentarios

Dado que estos trmites no se comunican necesariamente al obligado, y que el acceso al expediente no se concede con anterioridad al trmite de au456
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diencia previo a la firma del acta, el interesado no tiene posibilidad de conocer si puede proceder a practicar una regularizacin voluntaria sin sanciones. Al menos esta es la interpretacin que parece deducirse literalmente de las normas aplicables, aunque, a nuestro juicio, tal postura no puede aceptarse. En efecto, la mencionada interpretacin tiene su apoyo fundamental en el art. 103 del Reglamento, pero privara de eficacia al artculo 150.1 de la Ley General Tributaria: ste otorga al obligado la facultad de regularizar sin sanciones cuando la Administracin haya incumplido ciertos plazos. Pues bien, para que tal mandato no quede vaco de contenido es necesario que el contribuyente pueda conocer en tiempo real (y no slo en el momento de la propuesta de liquidacin) cundo se han cumplido tales plazos. Por tanto, a nuestro entender, slo caben dos soluciones: a) Considerar que el artculo 103 del Reglamento es ilegal, en cuanto priva de eficacia real al artculo 150.1 de la Ley General Tributaria. b) Proceder a una interpretacin correctiva, en el sentido de que la interrupcin del procedimiento slo podr considerarse justificada (solo procedern los efectos de la interrupcin justificada) cuando la peticin de datos se haya comunicado al sujeto sometido al procedimiento inspector. Desde luego, no es necesario que se indique al obligado el contenido del requerimiento de informacin a otras Administraciones. Basta con indicarle que tal requerimiento se ha producido y que su destinatario es respectivamenteuna Administracin nacional o extranjera. Como solucin alternativa, de lege ferenda, podra pensarse en una modificacin del art. 99.4 LGT permitiendo el acceso al expediente en cualquier momento anterior al trmite de alegaciones, de modo que el contribuyente pueda comprobar si existe o no una diligencia solicitando informacin a las Administraciones de otros Estados. Sin embargo, esta posibilidad no soluciona el problema, pues la solicitud del contribuyente que slo tendra sentido cuando existiera una apariencia de que la Administracin haba incumplido el plazo o haba suspendido indebidamente el procedimiento- permitira a la Administracin reaccionar evitando la regularizacin espontnea que permite la ley. Adems, desde una perspectiva constitucional, debe mencionarse el principio de coherencia (ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional alemana y reconocido tambin por nuestro Tribunal Constitucional en Sentencia 19/2012, de 15 de febrero. Con arreglo a las exigencias de este principio, una vez que el legislador ha optado por permitir la regularizacin voluntaria cuando la Administracin no ha respetado los plazos del procedimiento, debe desarrollar este mandato coherentemente, sin poder desvirtuarlo a travs de una norma reglamentaria. Adems, el principio de seguridad jurdica exige
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que el cmputo de los plazos no sea secreto (en el sentido de que slo pueda conocerlo la Administracin hasta el momento en que propone la liquidacin), sino que pueda conocerlo tambin el contribuyente y actuar en consecuencia si el transcurso de dichos plazos le permite acogerse a una regularizacin voluntaria.

7. RECAPITULACIN, PROPUESTAS DE REFORMA Y CONCLUSIONES

Nuestro anlisis nos permite concluir que el Derecho de la Unin Europea no obliga a informar al interesado del intercambio de informacin tributaria con administraciones de otros Estados miembros. Los convenios internacionales tampoco establecen dicha obligacin, aunque algunos de ellos prevn que las partes contratantes regulen de modo unilateral los derechos de participacin de los interesados. A diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos nacionales, el Derecho espaol no reconoce tales derechos de participacin. Esto resulta especialmente grave, puesto que el cmputo del plazo del procedimiento inspector con incidencia sobre una posible regularizacin voluntaria en caso de incumplimiento- queda suspendido, sin conocimiento del interesado, cuando se solicitan datos a otras Administraciones. A nuestro juicio la norma presenta problemas de constitucionalidad por lesionar el principio de coherencia, al dejar vaca de contenido la norma sobre regularizaciones espontneas en relacin con la eficacia de los plazos del procedimiento inspector. Sin duda, la mejor solucin mientras no se dicten normas de armonizacin fiscal- estara en regular los derechos de participacin en la legislacin espaola siguiendo los mejores modelos que ofrece el Derecho comparado.

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