SENADO FEDERAL Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle - CONORF

LLLLLLLLLLLLLLLLLLLLLL PLANOS E ORAMENTOS PBLICOS: Conceitos, Elementos Bsicos e Resumo dos Projetos de Leis do Plano Plurianual/2000-2003 e do Oramento/2002 LLLLLLLLLLLLLLLLLLLLLL

Braslia, maro de 2.002.

NDICE APRESENTAO ..............................................................................3 I - O ORAMENTO PBLICO..........................................................4 II O MODELO ORAMENTRIO DA CONSTITUIO DE 1988.......................................................................................................5 III O PROCESSO DE ELABORAO DO ORAMENTO ANUAL E DO PLANO PLURIANUAL ............................................9 IV O PPA PARA O PERODO 2000 - 2003 ................................14 V ORAMENTO PARA O EXERCCIO DE 2002......................17 V.1- AS RECEITAS.......................................................................18 V.2 - AS DESPESAS.....................................................................19 V.2.1 DESPESA POR RGO (CLASSIFICAO INSTITUCIONAL).....................................................................20 V.2.2 - DESPESA POR FUNO ......................................20 V.2.3 DESPESA POR PROGRAMAS ............................21 V.2.4 DESPESA POR CATEGORIA ECONMICA E POR NATUREZA ....................................................................22 VI - O ORAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS..........................................................................................24 VII - AS AGNCIAS OFICIAIS DE FOMENTO ...........................24 VIII - RESULTADO ORAMENTRIO ........................................24 IX RESULTADOS PRIMRIO E OPERACIONAL..................25 XI - GLOSSRIO DE TERMOS ORAMENTRIOS .................30 XI OBRAS CONSULTADAS:.......................................................36

APRESENTAO Esta cartilha uma iniciativa da CONORF e tem por objetivo trazer o oramento pblico e o universo que o cerca para perto de todos aqueles que, por dever de ofcio ou interesse intelectual, desejem familiarizar-se neste tema. Por essa razo, e tanto quanto possvel, procuramos seguir uma linguagem simples e direta, com um mnimo de termos tcnicos, apresentando os principais conceitos e as diversas etapas que compem o chamado processo oramentrio da Unio. Ao final, apresentamos tambm um glossrio de termos tcnicos para auxiliar a leitura. Como exemplos prticos, enfocamos os principais aspectos dos Projetos de Leis do Plano Plurianual 2000/2003 e do Oramento da Unio para 2002. Esperamos que a leitura deste texto seja proveitosa e, ao mesmo tempo, agradecemos as sugestes e crticas que possam contribuir para o seu aperfeioamento. 1 Jos Rui Gonalves Rosa Consultor-Geral (Email:joserui@senado.gov.br).
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Trabalharam neste documento os Consultores de Oramentos do Senado Federal Jos Rui Gonalves Rosa, Ana Cludia Castro Silva Borges, Joaquim Ornelas Neto, Orlando Neto, Luiz Gonalves de Lima Filho e Ilvo Debus (aposentado). A reviso ortogrfica foi feita por Maria Espedita. Os grficos foram gentilmente cedidos por Eugnio Greggianin, Diretor da Consultoria de Oramentos da Cmara dos Deputados.

I - O ORAMENTO PBLICO
Todos ns, muitas vezes sem percebermos, elaboramos em algum perodo de nossas vidas um oramento pessoal. Levantamos, um a um, nossos desejos de gastos com vesturio, alimentao, habitao, sade, diverso etc., e somamos os respectivos valores. Ao mesmo tempo, somamos a renda que esperamos receber com salrio, rendimentos financeiros, dividendos, etc. e confrontamos o total apurado com a nossa estimativa de gastos. Como um dos problemas bsicos da sociedade consiste na limitao dos recursos frente s suas necessidades, bem possvel que o nosso desejo de realizar despesas seja superior s receitas que esperamos receber. Por essa razo, devemos estabelecer um planejamento de gastos, onde elegemos as despesas prioritrias, ou seja, aquelas mais importantes, deixando de lado, ou para outra oportunidade, as que no consideramos to essenciais. No caso do setor governamental, esse planejamento consubstanciado em lei e recebe o nome de oramento pblico. Nessa lei so listadas, para um determinado exerccio, todas as despesas eleitas como prioritrias pelos Poderes da Repblica, bem como as estimativas das receitas previstas para serem arrecadadas e que custearo aqueles gastos.

Como exemplos de despesas pblicas, podemos citar os gastos com a manuteno dos rgos (ministrios, autarquias etc.), com o sistema de sade, com a educao, com os investimentos, com o pagamento de juros e amortizao da dvida pblica. Como exemplos de receitas, temos aquelas originadas dos tributos cobrados das pessoas e das empresas, da explorao do patrimnio, da prestao de servios etc. e aquelas que envolvem a tomada de recursos de terceiros (emprstimos ou operaes de crditos) e as derivadas da venda de ativos governamentais. O oramento pblico juridicamente materializa-se numa lei ordinria, de validade anual, que exprime, em termos financeiros e tcnicos, as decises polticas na alocao dos recursos pblicos, estabelecendo as aes e programas prioritrios para atender s demandas da sociedade. Alm de permitir o controle das finanas pblicas, evitando que sejam realizados gastos no previstos, o oramento pblico atua como instrumento da programao de trabalho do governo como um todo, e de cada um de seus rgos em particular. O oramento pblico, e bem dizendo, as despesas e as receitas nele contidas, afeta de vrias maneiras a vida dos cidados. Do lado das despesas, verificamos que, dependendo do tipo de gasto, pode-se estar beneficiando mais um segmento social do que outro. Por exemplo, os gastos com a sade atendem mais s camadas sociais de menor poder 4

aquisitivo do que s mais bem remuneradas, que contam com planos de sade particulares. O mesmo pode-se dizer da educao pblica fundamental. Do lado das receitas, como elas advm principalmente de tributos e contribuies, podem exigir maior esforo fiscal de uma classe social do que de outra. Por exemplo, o imposto de renda da pessoa fsica, ao isentar da tributao os indivduos com renda mensal de at R$ 1.058,00, enquanto tributa os demais com taxa de at 27,5% sobre a renda adicional recebida alm desse limite, desonera cerca de 80% dos trabalhadores assalariados dessa incidncia. Esses pequenos exemplos ressaltam a importncia da participao ativa de todos os cidados no processo de elaborao oramentria, pois nele que so definidas as prioridades de gastos e a fonte dos recursos extrados da sociedade que os financiam.

169 da Constituio Federal e tem como expoente formal trs documentos interdependentes, a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A preocupao central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi a de vincular os processos de planejamento e de oramento. Desse modo, foi determinado no art. 165, 4, da CF, que ...Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Adicionalmente, o 1 do art. 167, estabelece que ...Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua incluso, sob pena de crime de responsabilidade. A Lei do Plano Plurianual uma lei ordinria, editada a cada quatro anos e, segundo dispe o 1 do art. 165 do texto constitucional, ...estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A elaborao do projeto de lei do PPA inicia-se no Poder Executivo, sendo coordenado pela Secretaria de
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II - O MODELO ORAMENTRIO DA CONSTITUIO DE 1988: o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovaes significativas na sistemtica de elaborao e de apreciao dos instrumentos que compem o chamado modelo oramentrio. O principal arcabouo legal do processo de planejamento e de oramento est inscrito nos arts. 165 a 5

H ainda os arts. 145 a 162, que tratam do Sistema Tributrio Nacional, e os arts. 163 e 164, que tratam das finanas pblicas, e que tm fortes reflexos sobre a elaborao dos oramentos.

Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MPO). Esse projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional at 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e tem validade para um perodo de quatro exerccios financeiros. A sua execuo inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqente. O PPA veio substituir o antigo Oramento Plurianual de Investimentos. Comparativamente ao seu antecessor, que abrangia apenas trs exerccios, o PPA apresenta, alm do valor das despesas de capital (construo de edificaes pblicas, estradas, etc.), tambm as metas fsicas a serem atingidas por tipo de programa e ao, bem como lista as despesas de durao continuada (e.g. benefcios previdencirios), condicionando toda a programao do oramento ao planejamento de longo prazo. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), por sua vez, uma lei ordinria com validade apenas para um exerccio. De acordo com o 2 do art. 165 do texto constitucional, a LDO compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes da legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento.

Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e parmetros que devem orientar a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio seguinte (e.g., lista de projetos prioritrios, normas sobre convnios, fixao das metas de resultado primrio, relao dos riscos fiscais). As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e aes so apresentadas em anexo ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA e que foram selecionadas para constar do projeto de lei oramentria de cada exerccio. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou tambm a conter dois Anexos de extrema importncia para orientar o Governo e a sociedade sobre a conduo da poltica fiscal. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, onde so estabelecidos os resultados primrios esperados para os prximos exerccios, e que do uma dimenso da austeridade dessa poltica, e o Anexo de Riscos Fiscais, onde so elencados os chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas dvidas que ainda no esto contabilizadas como tal, mas que, por deciso judicial podero vir a aumentar a dvida pblica. A elaborao do projeto da LDO inicia-se no Poder Executivo e o projeto encaminhado at 15 de abril de cada ano ao Congresso Nacional, devendo por este ser aprovado at 30 de junho, sob pena de no se interromper o primeiro perodo da sesso legislativa.

No Poder Executivo, o rgo que coordena a elaborao desse projeto da LDO a Secretaria de Oramento Federal (SOF) do Ministrio de Oramento e Gesto (MPO). A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda (MF) tambm colabora na feitura desse documento, principalmente nas questes relacionadas dvida mobiliria federal e s normas sobre execuo oramentria. Cabe apontar que as normas de direito financeiro, baixadas pela Lei n. 4.320, de 1964, so ainda as que estabelecem as regras bsicas de elaborao, execuo e controle dos planos e oramentos. Porm, face, principalmente, aos novos comandos oramentrios introduzidos pela Constituio de 88, essa lei ficou desatualizada. Isso posto, e diante da ausncia da lei complementar prevista no 9. do art. 165 da CF, que viria a substituir a referida lei, a LDO tem exercido tambm o papel de suprir as lacunas e imperfeies legais sobre a matria e atuado de forma a compatibilizar as normas infraconstitucionais com as disposies contidas no texto da Lei Maior. A Lei Oramentria Anual (LOA) igualmente uma 3 lei ordinria com validade para cada exerccio fiscal. Consoante o 5. do art. 165 da Constituio, essa lei deve conter trs oramentos: o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento de investimento das empresas estatais.
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Os dois primeiros envolvem toda a programao de gastos dos Poderes da Unio, seus fundos, autarquias e fundaes. Em suma, abrangem toda a administrao pblica, direta e indireta. O oramento de investimentos das empresas estatais contm a previso de investimentos das entidades em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Os oramentos fiscal e da seguridade social listam todos os gastos da Unio, como, por exemplo, os destinados manuteno da mquina pblica, os desembolsos com sade, educao, defesa, estradas, portos, benefcios previdencirios, folha de pessoal, juros da dvida etc., bem como todas as receitas que so esperadas para serem arrecadadas. O projeto de lei oramentria deve ser enviado ao Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano, e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Sua elaborao coordenada pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio de Planejamento e Oramento e Gesto (SOF/MPO) que prepara a minuta da Mensagem Presidencial e encaminha a proposta ao Congresso Nacional. Pela anlise conjunta desses trs instrumentos, depreende-se que a concepo do processo de planejamento e oramento no Brasil confere ao PPA, LDO e LOA uma atuao integrada, que pode ser assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e aes de governo, enquanto a 7

A possibilidade de inscrio de empenhos de despesas como restos a pagar num exerccio seguinte estende um pouco a validade dessa lei.

LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as aes e programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operaes especiais. LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligao entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e gastos prioritrios que devero compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaborao da lei oramentria que ir vigorar no exerccio seguinte ao da edio da LDO. O diagrama a seguir ilustra o inter-relacionamento entre os diversos instrumentos legais que compem o ordenamento jurdico dos planos e oramentos.

CONSTITUIO FEDERAL 1988 - SISTEMA PLANEJAMENTO-ORAMENTO LEICOMPLEMENTARDASFINANASPBLICAS

PLANOPLURIANUAL - PPA

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS - LDO

LEIORAMENTRIAANUAL

ORAMENTO DE INVESTIMENTO

ORAMENTO FISCAL

ORAMENTO DA SEGURIDADE
ELAB.AOFF/eEZSH

III - O PROCESSO DE ELABORAO DO ORAMENTO ANUAL E DO PLANO PLURIANUAL

O processo de elaborao do oramento pblico federal comea no Poder Executivo, com a expedio das regras gerais pela Secretaria de Oramento Federal (SOF). O diagrama a seguir ilustra esse trmite.

das necessidades de gastos das reas que compem cada ministrio e apresentam suas propostas SOF, qual compete compatibilizar as expectativas de gastos com o nvel de receita que o governo espera arrecadar da sociedade. Os Poderes Legislativo e Judicirio tambm elaboram suas propostas, dentro dos parmetros fixados pela LDO, e enviam-nas SOF para que sejam integradas ao projeto de lei do oramento. No tarefa fcil para a SOF definir os grandes nmeros do oramento. Embora a lei oramentria deva ser contabilmente equilibrada, com receitas esperadas iguais s 4 despesas fixadas , por trs dessa estrutura esto parmetros que afetam a sociedade como um todo. A meta de inflao, a taxa mdia de juros, a taxa mdia de cmbio, a evoluo da massa salarial, a expectativa de crescimento real do PIB, o montante do refinanciamento da dvida, o resultado primrio desejado, entre outros, so parmetros decisivos para a apresentao da proposta oramentria. Os cinco primeiros so estabelecidos pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e repassados Secretaria da Receita Federal, para fazer as previses de receitas, e SOF, para fixar alguns itens de receita.

PROJETO DE LEI ORAMENTRIA

ELABORAO E APRECIAO

MOG(SOF) PRES REP

MINISTRIOS (RGOS SETORIAIS) COMISSO MISTA ORAMENTO

SUBCOMISSES

CONGRESSO NACIONAL

A partir disso, os rgos setoriais (Ministrios da Educao, Sade, Agricultura etc.), fazem o levantamento 9

Contabilmente o oramento est sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem inferiores s despesas fixadas, e o governo resolver no cortar gastos, a diferena deve ser coberta por operaes de crdito que, por lei, devem tambm constar do oramento.

Em regra, procura-se fixar a despesa dentro do montante esperado da receita. Porm, h situaes que, a despeito da priorizao de gastos, as intenes de despesas no podem ser mais comprimidas e o oramento elaborado prevendo deficit (despesas fixadas maiores que as receitas que se espera arrecadar). Nesses casos, para financiar o excesso de gasto, o governo recorre a operaes de crdito ou emprstimos junto iniciativa privada nacional ou a entidades estrangeiras. Esses emprstimos tambm devem estar previstos na lei oramentria, para contrabalanar o excesso de despesa. Por essa razo que dizemos que o oramento sempre contabilmente equilibrado. Cabe aqui uma pequena digresso. Quando a inflao era elevada, havia pouco controle sobre a real viabilidade financeira de execuo da programao de despesas fixadas nas leis oramentrias. Com os preos em evoluo crescente, podia-se praticamente fixar qualquer valor de gasto que a inflao dava um jeito, ao corroer o valor real 5 das dotaes oramentrias . As despesas eram executadas nominalmente e, assim, era transmitida a falsa sensao de que a programao de gastos inicialmente aprovada era factvel de realizao. As receitas arrecadadas, por sua vez, eram substancialmente superiores s receitas estimadas, uma vez que o mecanismo de correo monetria permitia que acompanhassem o comportamento crescente dos preos. Por meio de crditos adicionais, financiados com o
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excesso de arrecadao, o governo regulava o valor real de cada dotao programada no oramento. Em um regime de economia estvel, ficou patente a dificuldade de equilibrarem-se as finanas pblicas, no nvel de gastos at ento aprovado nas leis oramentrias. Como no havia mais inflao elevada para erodir o valor real das despesas, o resultado oramentrio previsto na lei passou a ter maior importncia. Isso ficou claro quando, devido queda abrupta da inflao, o comportamento da arrecadao tributria nominal ficou abaixo da estimativa da receita contida no oramento, e exigiu que fossem realizados contingenciamentos e/ou cortes nas programaes, visando assegurar o equilbrio desejado e evitar o endividamento 6 desmesurado . Mais tarde, com o advento da LRF, diante da possibilidade de existncia de receitas de duvidosa realizao, o Governo est obrigado a fazer contingenciamento de gastos para assegurar o resultado primrio fixado em lei. evidente que, na medida em que as dvidas sobre a receita esperada forem-se dissipando, o Governo pode ir descontingenciando as programaes. Transparece, assim, a necessidade de elaborar-se um oramento realista, pois, em paralelo com as finanas pessoais, ningum consegue financiar indefinidamente seus
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O valor real de uma dotao oramentria o seu valor nominal, ou contbil, deflacionado por um ndice geral de preos.

A estimativa das receitas do ano T feita tomando por base a arrecadao do ano T-1, depurada das receitas extraordinrias, multiplicada pelos fatores que incorporam as expectativas de crescimento real da economia, de evoluo dos preos e de alteraes na legislao tributria. A receita do ano T, por sua vez, feita tomando-se como base a receita realizada at junho e embutindo uma estimativa para o restante do exerccio, com base na expectativa de crescimento dos preos e produto at o final do ano.

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gastos custa de tomadas crescentes de emprstimos junto a terceiros. Porm, o esforo continuado em busca de um ajuste fiscal sustentado tem tido reflexos indesejados em outros setores, principalmente os investimentos, cujos gastos tm crescido em proporo inferior ao que a sociedade almeja. Isso ressalta como grande a responsabilidade de todos na definio das metas de resultado primrio e como difcil elaborar um oramento em uma sociedade carente de investimentos de infra-estrutura bsica e de aes na rea social. Retornemos ao processo de elaborao do oramento. Uma vez concluda a proposta, esta encaminhada ao Presidente da Repblica, juntamente com uma Exposio de Motivos do Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, onde so apresentadas as perspectivas da economia e das finanas pblicas para o exerccio referido. Estando de acordo, o Presidente da Repblica a remete, em forma de projeto de lei ao Congresso Nacional, por meio de Mensagem Presidencial, at o dia 31 de agosto de cada ano. Como co-responsvel e participante na elaborao dos instrumentos de planejamento e oramento, cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os projetos de leis que compem o processo oramentrio. Os projetos relativos ao PPA, LDO e LOA so apreciados conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, cabendo Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao - CMO examinar e emitir parecer 11

sobre os referidos projetos, tambm em sesso conjunta. Esta Comisso composta por 84 parlamentares, sendo 21 Senadores e 63 Deputados. A forma constitucional prevista para a atuao do Congresso Nacional, em sua participao na elaborao dos planos e oramentos, d-se por meio de emendas aos referidos projetos de lei. Nos planos e oramentos, os parlamentares, por meio das emendas, procuram aperfeioar a proposta encaminhada pelo Poder Executivo, visando uma melhor alocao dos recursos pblicos. Desse modo, identificam as localidades onde desejam que sejam executados os projetos ou inserem novas programaes com o objetivo de atender as demandas das comunidades que representam. As emendas parlamentares so sujeitas a restries de diversas ordens. A norma constitucional, dada pelo art. 166, 3., estabelece as regras fundamentais para a aprovao de emendas parlamentares ao projeto de lei oramentria anual, quais sejam: i) no podem acarretar aumento na despesa total do oramento, a menos que sejam identificados erros ou omisses nas receitas, devidamente comprovados; ii) obrigatria a indicao dos recursos a serem cancelados de outra programao, j que normalmente as emendas provocam a insero ou o aumento de uma dotao; iii) no podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefcios previdencirios, juros, transferncias constitucionais e amortizao de dvida; e iv) obrigatria a compatibilidade da emenda apresentada com as disposies do PPA e da LDO.

Isso posto, ressalvado o caso de identificao de receita no includa ou subestimada na proposta, a atuao parlamentar d-se fundamentalmente por um remanejamento de dotaes oramentrias de uma para outra programao. A aprovao das emendas deve observar no apenas as restries constitucionais, mas tambm os aspectos legais especficos eventualmente existentes em cada programao, bem como as disposies da Resoluo n. 01/2001-CN que estabelece as regras de atuao do Congresso Nacional no processo oramentrio. De acordo com essa Resoluo, cabe CMO: i) examinar e emitir parecer sobre o Projeto de Lei do Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias, Oramento Anual, 7 Crditos Adicionais e sobre as contas apresentadas pelo Poder Executivo que incluir, alm das suas, as relativas aos outros Poderes e Ministrio Pblico (ao Tribunal de Contas da Unio - TCU - cabe emitir parecer prvio sobre essas contas); ii) examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais; iii) examinar e emitir parecer sobre a execuo oramentria e financeira, informaes do TCU sobre obra com indcio de gesto irregular, a gesto fiscal dos rgos, a avaliao
Os crditos adicionais podem ser especiais, suplementares e extraordinrios. Especiais, quando alocam recursos para programao no contida na LOA. Suplementares, quando alocam recursos para programao contida na LOA, mas cujas dotaes iniciais mostraram-se insuficientes para atender as necessidades do gasto . J os crditos extraordinrios so, abertos por medidas provisrias , para
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quadrimestral das metas fiscais, os contingenciamentos e a avaliao do impacto fiscal das polticas monetria, creditcia e cambial. As emendas parlamentares obedecem a dois nveis de interveno: as emendas individuais, que podem atingir um mximo de 20 emendas por parlamentar, e as emendas 8 coletivas . Estas se subdividem em emendas de bancadas estaduais (de 15 at no mximo de 20 emendas, variando de acordo com o nmero de parlamentares por bancada), emendas de bancadas regionais (at 2 emendas por bancada) e emendas de comisses permanentes do Senado e da Cmara dos Deputados (at 5 emendas por comisso). A Resoluo n. 01/2001 prev tambm a edio anual de um Parecer Preliminar, votado pela CMO logo aps a chegada do Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) ao Congresso, onde so definidas normas adicionais a serem observadas pelos parlamentares no processo de interveno no PLOA. Por exemplo, o Parecer Preliminar para 2002 fixou em R$ 2 milhes o mximo de recursos que podem ser alocados em emenda individual de cada parlamentar. Para as emendas coletivas no h limite de valor. O Parecer Preliminar destaca tambm todas as restries a que esto sujeitos os parlamentares no processo de interveno no oramento. Em particular, delimita essa ao tendo em vista a existncia de recursos com aplicao vinculada (e.g., receitas da seguridade social devem ser
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cobrir despesas imprevisveis e urgentes,

No se incluem neste limite as emendas ao texto do projeto de lei oramentria e as emendas de cancelamento parcial ou total de dotaes oramentrias.

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aplicadas apenas nesse segmento oramentrio). Desse modo, no se pode destacar recursos dessa esfera para acolher emenda que trate de gasto tpico do oramento 9 fiscal . Em outras situaes, a aprovao de emendas est vinculada ao remanejamento dos recursos dentro de uma mesma regio. Nesse sentido, a despeito do valor total do projeto de lei oramentria ser bastante expressivo, a verdade que a grande maioria dos recursos apresentam algum tipo de vinculao ou restrio legal, o que faz com que a margem de remanejamento livre pelo Congresso Nacional seja bastante modesta. Por exemplo, tomando o valor efetivo do Oramento da Unio de R$ 430,2 bilhes (oramento total depurado do refinanciamento da dvida), a participao do Congresso Nacional em termos de alterao da programao enviada pelo Poder Executivo foi da ordem de R$ 6,9 bilhes, representando 1,6% daquele total. Mesmo se fossem excludas do total as despesas cujo cancelamento vedado pela Constituio (pessoal, benefcios previdencirios, transferncias a Estados e Municpios e juros e encargos da dvida), a participao do Legislativo no ultrapassaria a casa dos 5%.

Conforme apontado, os recursos para o acolhimento de emendas, alm de provir dos cancelamentos de dotaes que esto fixadas no projeto, podem tambm originar-se de eventual reestimativa de receitas, desde que devidamente fundamentada, e proveniente de erro ou omisso expressamente identificados. Em outras palavras, se o Congresso Nacional demonstrar, de forma inequvoca, que as receitas estimadas esto fundamentadas em hipteses irrealistas e cujos valores ficaro abaixo daqueles que provavelmente sero realizados, ento esse Poder poder utilizar a diferena para financiar o acolhimento de emendas. Somente nessa situao a Constituio admite o aumento do total de despesas do oramento, relativamente aos valores enviados no Projeto de Lei pelo Poder Executivo. Pela Resoluo n. 01/2001-CN, a CMO pode organizar os seus trabalhos de anlise do PL e apreciao das emendas em at dez reas temticas, envolvendo diversos setores. Os trabalhos da CMO para a apreciao do Oramento de 2000 foi, desse modo, estruturado em 10 Relatorias Setoriais, a saber: 1) Poderes do Estado e Representao; 2) Justia e Defesa; 3) Fazenda e Desenvolvimento; 4) Agricultura e Poltica Fundiria; 5) InfraEstrutura; 6) Educao e Cultura, Cincia e Tecnologia; 7) Sade; 8) Previdncia e Assistncia Social; 9) Integrao Nacional, Meio-Ambiente, Desporto e Turismo; 10) Planejamento e Desenvolvimento Urbano.

Para efetuar o ajuste fiscal, o Governo centrou a sua ao no aumento ou criao de contribuies sociais, cujas receitas so vinculadas ao oramento da seguridade social (e.g., COFINS e CPMF). Porm, a viabilizao disso somente foi possvel porque foram editadas emendas constitucionais autorizando a desvinculao dessas receitas. A mais recente foi a emenda da DRU Desvinculao de Recursos da Unio.

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A apreciao das emendas d-se inicialmente no mbito dessas relatorias, cujos relatrios so discutidos e votados separadamente no plenrio da Comisso Mista. A harmonizao dos relatrios setoriais e sua 10 consolidao feita pelo Relator-Geral , que submete o seu Parecer, com o respectivo Substitutivo (ou seja, o Projeto de Lei modificado pelas emendas parlamentares), ao Plenrio da CMO. Aps a aprovao por esta Comisso, o substitutivo segue para a apreciao pelo Plenrio do Congresso Nacional. Uma vez aprovado o substitutivo pelo Plenrio do Congresso, agora chamado de autgrafo, este enviado ao Presidente da Repblica para sano e publicao da lei oramentria, dentro de um prazo mximo de 15 dias teis. Ocorrendo vetos, o Congresso ter trinta dias para aprecilos, podendo torn-los sem efeito, caso seja esta a deciso da maioria dos congressistas. Aps a metade da dcada de 90, a CMO tem aperfeioado os mecanismos de controle, procurando evitar que projetos que contenham indcios de irregularidades na gesto sejam aquinhoados com novas dotaes oramentrias. Para tanto, tem contado com a cooperao do TCU que, aps 30 dias do envio da PLOA, remete ao Congresso Nacional uma relao das obras que estejam
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nessa situao. Ao elaborar o substitutivo, a CMO lista essas programaes em anexo especfico, suspendendo a sua execuo oramentria at que o gestor comprove a adoo de medidas saneadoras. Feito isso, e se a CMO concluir pela correo das providncias, esta expede um Projeto de Decreto Legislativo, que dever ser aprovado pelo Congresso Nacional, liberando a execuo das referidas programaes. O processo de apreciao dos projetos de crditos adicionais e do PPA segue as mesmas linhas do empregado ao PLOA.

IV - O PPA PARA O PERODO 2000 - 200311

Segundo a Mensagem Presidencial que encaminhou o Projeto de Lei do PPA ao Congresso Nacional, a viso estratgica de longo prazo do governo est assentada no que se convencionou chamar de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento. A partir dos estudos dos principais problemas nacionais e das vocaes e potencialidades de crescimento de cada regio, foram delineados esses Eixos que identificam os projetos necessrios para alavancar o desenvolvimento sustentvel do Pas num horizonte de oito anos. Os Eixos so em nmero de cinco, a saber: Eixo da Amaznia, composto pelo Arco Norte e Madeira-Amazonas;
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O Relator-Geral poder constituir Comits, compostos por parlamentares da CMO, e sob sua coordenao, para apoiar os trabalhos. Obrigatoriamente ter que criar os Comits de Avaliao da Receita Oramentria, de Avaliao das Emendas e das Informaes do TCU sobre obras com indcios de irregularidades na gesto.

Dados da Lei n 9.989/2000, sem as alteraes posteriores.

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Eixo do Nordeste, composto pelo Transnordestino e So Francisco; Eixo do Centro-Oeste, composto pelo AraguaiaTocantins e Oeste; Eixo do Sudeste, composto pela Rede Sudeste e Eixo do Sul, composto pelo Sudoeste e Sul. O PPA elaborado para o quadrinio 2000/2003 representa, desse modo, etapas da estratgia de longo prazo desenhada por esses Eixos. Vale ressaltar que o estudo dos Eixos de integrao norteou a confeco do PPA, mas no h correlao direta entre as programaes constantes nos diferentes planos. Relativamente ao PPA 1996/1999, o PPA 2001/2003 passou por importantes modificaes em seu contedo, forma de apresentao e linguagem, visando no apenas compatibiliz-lo com a estrutura do oramento anual, mas, tambm, facilitar o seu entendimento e acompanhamento por parte da sociedade. O PPA est estruturado em 365 Programas, envolvendo as mais diferentes reas de atuao do governo. Cada programa se subdivide em diversas aes (estas posteriormente se realizam por meio de projetos, atividades e operaes especiais que integram a lei oramentria anual). O Programa principal pea do PPA. Nele so apontados o descritivo definindo o objetivo e o indicador de desempenho, destacando-se os ndices registrados e os ndices previstos ao final do PPA, em funo da sua execuo. Assim, por exemplo, o Programa Energia no Eixo Arco Norte tem por objetivo suprir de energia eltrica a regio compreendida pelos Estados do Amap e Roraima; tem como indicadores o consumo de energia eltrica e taxa de 15

atendimento domiciliar, com ndices mais recentes de 654 e 64, e ndices ao final do PPA de 877 e 71, respectivamente. As aes so todas regionalizadas e quantificadas com metas fsicas e metas financeiras de aplicaes de recursos, distinguindo-se os recursos da Unio e das demais fontes, inclusive as de origem privada. Para a avaliao dos Programas sero comparados os ndices previstos com os estimados. Cada Programa ser administrado por um gerente, a quem cabe coordenar a execuo das aes no oramento anual, de forma a alcanar os objetivos do Programa previstos no PPA. Segundo a Mensagem que encaminhou o Plano, as diretrizes que norteiam as aes de governo para o perodo so: I) consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado; II) promover o desenvolvimento sustentvel voltado para gerao de empregos e oportunidades de renda; III) combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; IV) consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; V) reduzir as desigualdades inter-regionais e VI) promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e discriminao. Os principais parmetros e valores constantes da proposta do PPA para o perodo 2000/2003 so os seguintes: a) em consonncia com a diretriz que preconiza crescimento com estabilidade, o Plano prev metas de crescimento real do PIB de 4% no ano 2000; 4,5% no ano 2001 e 5% nos anos 2002 e 2003;

b) as metas de inflao so de 6% para o ano 2000; 4,3% para 2001; 3,4% para 2002 e 3% para 2003 (contra uma meta de 8% para 1999), admitida uma variao de 2 pontos percentuais em torno desses valores; c) as principais fontes de dinamismo desse crescimento devero ser o investimento e as exportaes, as quais, de US$ 51,1 bilhes em 1998, devero saltar para cerca de US$ 100 bilhes at 2002. O consumo privado esperado para crescer a uma taxa mdia de 4,8% ao ano no quadrinio; d) espera-se um crescimento do emprego de 2,7% ao ano no perodo, gerando 8,5 milhes de postos de trabalho; o salrio real esperado para crescer em cerca de 4% ao ano; e) as contas pblicas continuaro sendo geridas visando assegurar supervits primrios compatveis com a estabilizao da relao dvida lquida/PIB, a qual se situava em 49,8% ao final de junho de 1999. Para o ano 2000 espera-se um supervit primrio de 2,65% do PIB no Governo Central (Tesouro, Bacen e Previdncia) e para 2001 de 2,60% do PIB; f) o total previsto no PPA para ser aplicado no quadrinio da ordem de R$ 1,1 trilho, a includas as parcerias com o setor privado, divididos em 365 programas envolvendo uma ampla diversidade de aes. No que se refere s parcerias, as mesmas esto oradas em R$ 115,4 bilhes, ou seja, pouco mais de 10% do total do PPA; 16

g) ao Poder Executivo cabero 96,7% dos dispndios previstos, sendo o restante a cargo dos demais Poderes; h) os dispndios em programas finalsticos devero consumir 91,5% do total programado, cabendo aos demais programas (gesto de polticas pblicas, servios ao Estado e apoio administrativo) 8,5% do total; i) dos R$ 1,1 trilho programados, se excluirmos os gastos previdencirios, teremos o montante efetivamente disponvel para investimentos e demais aplicaes sociais da ordem de R$ 613,5 bilhes; o setor de infraestrutura econmica (transportes, hdricos, energia e telecomunicaes) absorver investimentos de R$ 212 bilhes; j) por setor, a previso de aplicao de recursos a seguinte: a) desenvolvimento social (inclusive benefcios previdencirios) com 42,2%; b) infra-estrutura econmica com 34,1%; c) meio-ambiente com 0,66%; d) informao e conhecimento com 0,2%; e) setor produtivo com 18,0%; justia e cidadania com 0,3% e outros com 4,5%; k) do total regionalizvel, no montante de R$ 267,7 bilhes, 21,1% sero alocados no Sul, 32,7% no Sudeste, 24,6% no Nordeste, 12,0% no Norte e 9,7% no Centro-Oeste. Os demais valore, embora tenham destinao setorial definida, ainda no foram alocados regionalmente.

V - O ORAMENTO PARA O EXERCCIO DE 2002

Conforme assinalado, a Constituio Federal de 1988 determina a diviso do oramento da Unio em trs segmentos: a) oramento fiscal; b) oramento da seguridade social e c) oramento de investimentos das empresas estatais. O Oramento da Unio, envolvendo os segmentos fiscal e da seguridade social, para o exerccio de 2002 totaliza R$ 650,4 bilhes e o oramento de investimentos das empresas estatais federais alcana R$ 21,3 bilhes. Conforme j apontado, o oramento fiscal, entre outros, contempla os gastos com investimentos de infraestrutura, com sade, com educao, com a manuteno dos Ministrios, com as parcelas de receitas tributrias federais transferidas para Estados e Municpios e discrimina as receitas de origem tributria, patrimonial, de emprstimos obtidos e de alienao de ativos da Unio. O oramento da seguridade social lista os desembolsos que sero feitos com benefcios previdencirios (aposentadorias, penses etc.), assistncia social e sade, e discrimina as receitas de contribuies sociais e de transferncias recebidas do oramento fiscal. Esses dois oramentos envolvem todos os rgos da administrao direta e indireta da Unio e seus fundos. O oramento de investimentos das empresas estatais contempla apenas este tipo de gasto, com as respectivas fontes de financiamento. Embora o valor do oramento total da Unio para 2002 seja bastante expressivo, grande parte dele, ou seja, R$ 17

220,4 bilhes (33,9%), alocados quase em sua totalidade no oramento fiscal, no representa recursos efetivamente disposio da Unio. Essa parte se refere ao refinanciamento da dvida pblica e tem efeito meramente contbil. Isso ocorre por duas razes: a) devido pouca credibilidade do Estado, a dvida tem prazo curto de vencimento, devendo ser paga vrias vezes ao ano, por meio de emisso de novos ttulos, num processo popularmente chamado de rolagem da dvida, ou seja, substituio de ttulos da dvida velha vencida por outros ttulos novos e no mesmo valor; e b) a legislao obriga que todas as receitas sejam integradas ao oramento, inclusive as operaes de crdito. Assim, o montante de refinanciamento infla artificialmente o total do oramento, no significando recursos efetivos disposio do Governo para serem gastos. Como resultado, o oramento efetivo disposio do Governo, em 2002, limitado a R$ 430,2 bilhes, sendo R$ 262,9 bilhes no segmento fiscal, R$ 167,3 bilhes na seguridade social e R$ 21,3 no oramento de investimento das estatais. A tabela a seguir mostra essa situao.

ORAMENTODA UNIO 2002 a. Fiscal (ajustado) b. Refinanciamento da Dvida c = a +b. Fiscal (total)

(R$ Bilho) 262,9 220,2 483,1

d. Seguridade Social e = c + d. Fiscal e Seguridade f. Investimentos Estatais Federais g = e + f. Total

167,3 650,4 21,4 671,8

A soma do total do oramento da Unio alcana R$ 671,8 bilhes. Em termos percentuais, os oramentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais federais respondem por, respectivamente, 71,9%, 24,9% e 3,2% do total de recursos. Excluindo o refinanciamento da dvida, essas participaes, em relao ao oramento efetivo, so de 58,3%, 37% e 4,7%, respectivamente.
Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Estatais Participao Relativa
Investimento das Estatais 3% Seguridade Social 25%

A receita pblica o conjunto de recursos que o Governo espera arrecadar para custear as despesas que pretende realizar. Se excludas a emisso de ttulos para o refinanciamento da dvida pblica e as operaes de crdito para cobrir eventuais deficits oramentrios, a receita arrecadada em sua maioria de forma compulsria, principalmente por meio de impostos e contribuies sociais. Para efeito oramentrio, as receitas do oramento fiscal e da seguridade so classificadas segundo a categoria econmica, subdividindo-se em receitas correntes (tributos, contribuies, receitas de servios, incluindo os juros recebidos, receitas patrimoniais etc.) e de capital (emprstimos obtidos junto ao setor privado, retorno de operaes de crdito concedidas ao setor privado, alienao 12 de ativos etc.) Os principais componentes das receitas so: a) tributria (impostos e taxas), R$ 108,5 bilhes; b) contribuies sociais e econmicas, R$ 188,1 bilhes; c) servios, R$ 16,7 bilhes; d) patrimonial, R$ 11,7 bilhes; e) emisso de ttulos para refinanciamento da dvida, R$ 220,5 bilhes; f) operaes de crdito contradas junto ao setor privado, R$ 65,3 bilhes; g) alienao de bens, R$ 4,3 bilhes; e h) demais receitas, R$ 35,3 bilhes. Tudo computado, a receita total dos oramentos fiscal e da seguridade social est prevista em R$ 650,4 bilhes, valor
12

Fiscal (Refinanc.) 33%

Fiscal 39%

V.1- AS RECEITAS

Existem outros conceitos de receitas, como, por exemplo, receitas primrias que no incluem as receitas financeiras (juros recebidos, produto da alienao de ativos, operaes de crdito e financiamento etc.)

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este que, por exigncia contbil, igual ao total fixado para a despesa. Cabe destacar que, como as receitas de contribuies sociais (contribuio ao INSS, contribuio sobre o faturamento - COFINS, contribuio sobre o lucro lquido CSLL, Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira-CPMF etc.) so insuficientes para atender totalidade dos gastos com a seguridade social (previdncia e assistncia social), h transferncias de recursos, no valor de R$ 17,5 bilhes, do oramento fiscal para o oramento da seguridade social. Um ponto importante: como o ajuste fiscal feito pelo Governo para gerar o supervit primrio foi construdo em grande parte sobre o aumento das contribuies sociais, houve a necessidade de ser aprovada uma emenda constitucional (EC n. 27/00) desvinculando os recursos da seguridade social (DRU), pois, de outro modo, os recursos teriam que ser integralmente gastos nessa finalidade. As receitas necessrias para financiar o oramento de investimentos das empresas estatais, por outro lado, totalizam R$ 21,3 bilhes e foram estimadas com o seguinte desdobramento: a) recursos de gerao prpria das empresas, R$ 12,8 bilhes; b) recursos para o aumento do patrimnio lquido, R$ 0,3 bilhes; c) operaes de crdito de longo prazo, R$ 4,6 bilhes; e d) outros recursos de longo prazo, R$ 3,6 bilhes.

Receitas Estimadas Oramento Fiscal e da Seguridade Social

Tributria 23%

Refinanciamento 69%

Demais receitas 8%

Patrimonial 3% Servios 4%

Alienao de bens 1%

Outras op. crdito 14%

V.2 - AS DESPESAS As despesas do oramento fiscal e da seguridade social podem ser classificadas de quatro modos: i) por rgo (classificao institucional); ii) por funo (classificao de acordo com a finalidade do gasto); iii) por programas (classificao por finalidade de gasto, associada a objetivos gerenciais) e 19

iv)

por natureza da despesa.

responsvel tambm pela administrao da dvida pblica e pelas transferncias inter-governamentais. O Poder Judicirio envolve o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justia, as Justias Federal Militar, Eleitoral, do Trabalho, do Distrito Federal e dos Territrios. O Poder Legislativo engloba o Senado Federal e a Cmara dos Deputados e, apenas para efeitos de classificao oramentria, o Tribunal de Contas da Unio (este, embora tenha autonomia constitucional, rgo auxiliar do Poder Legislativo). O prpria. Ministrio Pblico tem dotao oramentria

V.2.1 - DESPESA POR RGO A classificao por rgo, ou institucional, tem por objetivo demonstrar a programao alocada s unidades oramentrias responsveis pela execuo da despesa. Representa, portanto, a programao a cargo dos rgos setoriais de governo - os ministrios e de suas unidades oramentrias as secretarias, departamentos etc. Existem alguns rgos ou unidades oramentrias que no correspondem a uma estrutura administrativa, mas pela especificidade dos gastos que representam, so identificados separadamente na lei oramentria. o caso dos rgos Transferncia a Estados, Distrito Federal e Municpios, Encargos Financeiros da Unio, Operaes Oficiais de Crdito, Reserva de Contingncia, entre outros. Para o oramento de 2002, agregando-se os rgos pelos trs Poderes do Estado Executivo, Legislativo e Judicirio temos a seguinte composio: a) Legislativo, R$ 13 3,3 bilhes; b) Executivo, R$ 436 bilhes ; c) Judicirio, R$ 9,7 bilhes. A maior parcela do Poder Executivo, porque este quem executa, por meio dos Ministrios, a grande parte dos programas de governo, seja na rea social, de infra-estrutura econmica ou mesmo de segurana nacional. Alm disso,
13

V.2.2 - DESPESA POR FUNO A classificao por funo, ou funcional, procura identificar a rea de atuao caracterstica do rgo/unidade em que as despesas sero executadas, fornecendo a alocao dos recursos pblicos por finalidade de gasto. A funo representa o maior nvel de agregao da classificao da despesa por finalidade. A subfuno vem em seguida, apresentando uma viso dos gastos num nvel maior de detalhamento. Na nova classificao utilizada a partir do oramento de 2000, a subfuno identifica a natureza bsica das aes que se aglutinam em torno das funes. 20

Excludos nos valores o refinanciamento da dvida (fonte 143).

A rea de atuao do governo que receber a maior parcela dos recursos no oramento de 2002, de acordo com a classificao funcional, a Previdncia Social, com R$ 114,8 bilhes, correspondendo a 43,7% do oramento efetivo total14. nesse item que esto alocados os valores dos benefcios previdencirios e da assistncia social. O segundo item de importncia a funo Sade, com R$ 23,8 bilhes, representando 9,9% do total oramentrio. Educao, com R$ 14,2 bilhes; Trabalho, com 7,9 bilhes; Assistncia Social, com R$ 6,14 bilhes; Habitao e Urbanismo, com R$ 1 bilho, completam o elenco dos chamados gastos sociais, absorvendo 11,2% do total do oramento. A funo Transporte, refletindo a carncia de recursos para investimento, fica com R$ 6,6 bilhes. Destacam-se ainda as funes: Encargos Especiais, que concentra toda a despesa relacionada com a dvida pblica e as transferncias constitucionais, num total de R$ 409,1 bilhes; Defesa Nacional, que recebe as alocaes destinadas aos Ministrios militares, agora englobados no Ministrio da Defesa, com recursos da ordem de R$ 12 bilhes; Administrao, com R$ 10,2 bilhes; e a funo Agricultura, com R$ 8,8 bilhes.

A funo Legislativa receber recursos da ordem de R$ 2,4 bilhes e a Judiciria de R$ 7,3 bilhes. V.2.3 - DESPESA POR PROGRAMAS At recentemente, a chamada classificao funcionalprogramtica, a forma de classificar os gastos por finalidades, era empregada buscando agregar as reas de atuao do Estado com os objetivos a serem alcanados pelas aes de governo. A principal finalidade era dotar o oramento de um modelo gerencial de controle dos gastos pblicos, sendo o programa considerado um sub-conjunto das funes. No entanto, na prtica, essa forma de classificao no auxiliava no gerenciamento das aes de governo, servindo apenas como classificador, sem maiores preocupaes com o tipo de transao que estava sendo classificada. A classificao por programas, introduzida a partir do projeto de lei para o oramento do ano 2000, procura privilegiar o aspecto gerencial dos planos e oramentos, identificando os programas com a soluo dos problemas da sociedade. No novo desenho, um programa pode conter aes que envolvem diferentes reas de atuao do governo, envolvendo diversos ministrios, sendo que aquela predominante que definir em que funo o programa ser classificado. Cada programa deve conter, no mnimo, os seguintes elementos: objetivo, indicador quantificativo da situao que 21

14

Exceto a funo Encargos Especiais, que no reflete uma ao de poltica pblica propriamente dita.

o programa pretende modificar e os produtos (bens e servios) necessrios para atingir os objetivos. Os programas so compostos por aes que podem consistir de projetos, atividades ou operaes especiais. Segundo o art. 3. do PLDO/2003, entende-se por programa o instrumento de organizao da atuao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. O programa consiste em um conjunto de aes (projeto, atividade ou operao especial), visando soluo de um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade. So quatro os tipos de programas: a) programas finalsticos; b) programas de gesto das polticas pblicas; c) programas de servios ao Estado; e d) programa de apoio administrativo. A tabela a seguir apresenta os principais programas, por rea de atuao:

Principais programas de governo por rea de atuao

R$ milhes

rea de Governo
Sade Educao Assistncia Social Transporte Agricultura Indstria, Comrcio e Servios Trabalho Cincia e Tecnologia Saneamento e Habitao Cultura e Desporto Fonte: LOA /2002.

Programa
Atendim. Ambulat., Emerg. e Hospit. e Assist. Farmacutica Toda Criana na Escola Ateno Pessoa Portadora de Deficincia Corredores de Transporte Produo e Abastecimento Alimentar Financiamento s Exportaes Qualificao Profissional do Trabalhador Capacitao de recursos humanos para pesquisa Morar Melhor e Nosso Bairro Esporte Solidrio e Esporte na Escola

Valor 13.023,6 4.577,0 3.448,8 2.608,1 4.159,6 2.219,1 326,5 427,9 352,6 323,4

V.2.4 - DESPESA POR CATEGORIA ECONMICA E POR NATUREZA Para classificar a despesa quanto sua natureza devese considerar a categoria econmica, o grupo a que pertence, a modalidade de aplicao e o elemento da despesa. 22

Conforme a categoria econmica, a despesa subdivide-se em despesas correntes (pessoal, benefcios previdencirios, juros, transferncias a estados e municpios etc.) e de capital (amortizao da dvida, investimentos, inverses financeiras etc.). Por natureza, os grupos de despesa, de acordo com a PLDO/2003 so sete, e esto assim compostos na Lei do Oramento para 2002:

na forma de descentralizao, a outras esferas de governo, rgos ou entidades. A modalidade 30 indica que o aplicador ser o governo estadual; a modalidade 40 refere-se ao municipal; a modalidade 50 corresponde ao aplicador entidade privada sem fins lucrativos; a modalidade 90 aplicao direta federal e a modalidade 99 indica aplicador a definir. O elemento de despesa identifica o objeto de gasto de forma mais detalhada, como pessoal ativo, inativo, material de expediente, entre outros. Outra importante classificao o identificador de uso, o qual destina-se a indicar se os recursos em anlise referem-se a contrapartida nacional de emprstimos ou doaes. Quando o cdigo zero significa que os recursos no so destinados contrapartida, e, assim, numa primeira anlise, podero ser objeto de emenda parlamentar. Quando o cdigo for 1, 2 ou 3, os recursos referem-se contrapartida, e, por isso, no podem ser objeto de emenda. Conforme apontado, a despesa total dos oramentos fiscal e da seguridade social est fixada em R$ 650,4 bilhes, a mesma magnitude da receita total, visto que, contabilmente, esses valores devem ser necessariamente iguais. de notar-se que o refinanciamento da dvida aparece tanto do lado da receita, pela emisso de novos ttulos, como da despesa, pelo pagamento da dvida vencida, o que, na prtica, traduz-se apenas na substituio dos ttulos.

Grupo de Natureza da Despesa (GND) Oramentos Fiscal e da Seguridade Social

R$ Bilhes

GND

DESCRIT OR

FISCAL

SEGURIDADE

T OT AL

Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dvida 3 Outras Despesas Correntes 4 Investimentos 5 Inverses Financeiras 6 Amortizao da Dvida 9 Reserva de Contingncia Fonte: LOA/2002.

33,8 58,3 79,3 14,5 12,9 277,4 6,9

34,7 0,2 125,0 3,2 3,9 0,3 -

68,5 58,5 204,3 17,7 16,8 277,7 6,9

A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos sero aplicados diretamente por unidade federal detentora do crdito oramentrio, ou transferidos, ainda que 23

VI - O ORAMENTO DE INVESTIMENTO DAS EMPRESAS ESTATAIS

Como j comentado, alm das despesas dos oramento fiscal e da seguridade social, integra o oramento da Unio o oramento de Investimentos das Empresas Estatais Federais. Para 2002, esse oramento est fixado em R$ 21,3 bilhes, podendo ser decomposto em duas parcelas: a) empresas do setor produtivo, com R$ 19 bilhes, ou 89% do total; e b) instituies do setor financeiro, com R$ 2,3 bilhes (11% do total). Setorialmente, a rea de Energia receber a maior parcela dos investimentos, no montante de R$ 17,1 bilhes. de registrar-se que, com a privatizao da maior parte do setor de Telecomunicaes, esse segmento perdeu a hegemonia que por longo tempo manteve como item principal do oramento de investimento das estatais.

municpios, por meio do BNDES, Banco do Brasil e outros agentes financeiros federais. Para o exerccio de 2002, o conjunto dessas aplicaes est previsto em R$ 40,8 bilhes, cuja distribuio ser feita de acordo com a demanda de crdito junto a esses agentes, observadas as prioridades de aplicao definidas pela LDO.

VIII - RESULTADO ORAMENTRIO

Quando as receitas so superiores s despesas, dizemos que ocorre um superavit oramentrio; quando acontece o contrrio, dizemos que h um deficit e, quando os dois fluxos so iguais, dizemos que ocorre um equilbrio oramentrio. Mas um ponto importante. Os desequilbrios e equilbrios que efetivamente interessam so aqueles decorrentes da confrontao das receitas prprias que o Governo arrecada, em sua maioria derivada de impostos, taxas, contribuies, aluguis, alienaes patrimoniais, servios etc. com as despesas que espera realizar. Quando, por exemplo, h um deficit oramentrio e, ainda assim, o governo resolve realizar sua programao de gastos, ento ser preciso recorrer a emprstimos junto ao setor privado, por meio de operaes de crdito ou emisso de ttulos da dvida pblica, para cobrir essa deficincia de recursos prprios.

VII - AS AGNCIAS OFICIAIS DE FOMENTO

Alm dos oramentos fiscal e da seguridade e dos investimentos das empresas estatais, o Governo aplica recursos por meio das Agncias Oficiais de Fomento. Nesse caso, ao invs de serem desembolsos sem retornos, como 15 ocorre com a maioria dos gastos do oramento da Unio , o Governo recupera o que aplica, pois so emprstimos que ele faz para empresas privadas, estatais, estados e
15

A exceo fica por conta das operaes oficiais de crdito (OOC).

24

Como, do ponto de vista da escriturao, as operaes de crdito integram a receita do Governo, resulta que, contabilmente, e apenas contabilmente, o oramento achase equilibrado. Do mesmo modo, na hiptese de haver um supervit oramentrio, o equilbrio ser tambm apenas do ponto de vista contbil, pois o excesso de receita ter como contrapartida a destinao de recursos para o resgate da dvida pblica. Ento, podemos concluir que o dficit aumenta a dvida pblica e o supervit diminui esta mesma dvida. Levando em considerao esses aspectos, o resultado oramentrio esperado para 2002 de um supervit da ordem de R$ 5,3 bilhes, equivalendo a cerca de 0,4% do PIB 16. Destaque-se, entretanto, que o resultado oramentrio difere conceitualmente dos chamados resultados primrio e nominal, calculados segundo a metodologia das Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Embora o resultado oramentrio seja importante, pois repercute nas apuraes da NFSP, no suficientemente abrangente para mostrar um quadro completo da situao das finanas do Governo como os resultados primrio e nominal.

IX - RESULTADOS PRIMRIO E NOMINAL

O quadro que mais corretamente espelha a situao das contas pblicas denominado de Necessidades de 17 Financiamento do Governo Central ou NFGC , pois reflete a posio corrente das contas pblicas. Seu interesse de maior importncia para os analistas econmicos, organismos internacionais de crdito e outros agentes do mercado, pelo fato de retratar o comportamento das finanas governamentais de forma mais abrangente do que o resultado oramentrio. Nesse quadro so apresentados os resultados primrio e nominal do Governo Central, envolvendo as informaes de receitas e despesas contidas no oramento da Unio, bem como o resultado das operaes do Banco Central, como autoridade monetria, em termos de 18 pagamentos e recebimentos de juros. Por resultado primrio, entende-se a diferena, podendo ser positiva ou negativa, entre as receitas no financeiras, arrecadadas no exerccio, e as despesas no financeiras do mesmo perodo, previstas no oramento da Unio.

16

O PIB, como se sabe, a soma de todos os bens e servios produzidos numa economia durante um intervalo definido de tempo.

Quando tambm inclui as contas dos estados e municpios chamado de Necessidades de Financiamento do Setor Pblico NFSP. 18 O Bacen s participa do oramento da Unio como autarquia. A sua funo de autoridade monetria no includa diretamente, embora a cada 6 meses seja obrigado a repassar o seu resultado operacional para o Tesouro.

17

25

As receitas no financeiras compreendem, principalmente, os tributos, as contribuies sociais e econmicas, as receitas diretamente arrecadadas por rgos da administrao indireta, as receitas patrimoniais etc. No se incluem nesta categoria as receitas de juros e as receitas de capital (receitas de privatizaes, de operaes de crdito etc.). Por sua vez, as despesas no financeiras referem-se ao conjunto de gastos com pessoal, previdncia, manuteno da mquina administrativa e investimentos. No so computados nesta categoria os encargos da dvida pblica ( juros e correo monetria e amortizaes). Se a diferena for positiva, dizemos que h um supervit primrio e, se negativa, dizemos que h um dficit primrio. J o resultado nominal expressa a mesma situao, mas considera no clculo a diferena decorrente entre os juros ativos e os juros passivos do Governo Central. Em outras palavras, se do valor apurado como resultado primrio deduzirmos os valores dos juros nominais lquidos incorridos (juros ativos menos juros passivos) obtemos o resultado nominal. H ainda dois importantes detalhes metodolgicos: os juros considerados no quadro das NFGC so os juros nominais incorridos porque, neste item, e apenas neste, os valores so calculados em regime de competncia (todas as demais receitas e despesas no financeiras so contabilizadas em regime de caixa). Pelo regime de competncia so considerados os juros devidos, ainda que no tenham sido pagos. 26

Os juros sobre a dvida mobiliria, contidos no oramento, referem-se ao regime de caixa, ou seja, so aqueles pagos, assim como as demais despesas. Essas so as razes pelas quais os valores daqueles juros diferem dos contidos no oramento. Para o oramento 2002 est previsto um supervit primrio de 2,81% do PIB que, deduzido de 5,53% de juros nominais lquidos, resultaria num deficit nominal de 2,72% do PIB (resultado nominal negativo), para o Governo Central, o que significa que a dvida lquida seria aumentada em igual montante. O quadro a seguir apresenta esses resultados em valores monetrios.

RESULTADOS PRIMRIO E NOMINAL GOVERNO CENTRAL (R$ bilhes)

Discriminao
I. Receita total * II. Despesa total * III. R. Primrio (I-II)** IV. Juros Nominais Lq. *** V. R. Nominal Federal (III-IV) VI. R. Primrio Estatais VII. R. Nominal G. Central

2000
236,5 (218,4) 21,1 (54,9) (33,8) 10,2 (23,6)

2001
273,8 (254,5) 21,3 (77,0) (55,7) 8,7 (47,0)

2002
308,3 (280,5) 29,2 (72,1) (42,9) 7,5 (35,4)

Nota-se ainda que o resultado primrio positivo e crescente nos trs exerccios considerados, enquanto o nominal negativo. O resultado primrio crescente para compensar o aumento dos juros e evitar o crescimento da relao Dvida Lquida/PIB. com a evoluo deste indicador que os analistas esto atentos, pois ela reflete se o Governo est ou no controlando o grau de endividamento. Uma taxa descontrolada de endividamento pode denotar dificuldades 19 de o Governo cumprir os seus compromissos futuros . Em 2001, os juros cresceram em funo do aumento na taxa mdia de juros e da desvalorizao cambial. Para 2002, espera-se uma queda nos gastos com encargos financeiros, diante da perspectiva de queda nas taxas de cmbio e juros.

X - A LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 4 DE MAIO DE 2000 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

At h bem pouco tempo, o desequilbrio fiscal, ou seja, gastos fiscais sistematicamente superiores s receitas fiscais, predominou na administrao pblica brasileira. As
A evoluo da relao Dvida Lquida/PIB depende positivamente da taxa de juros lquida (mdia) sobre essa dvida, e negativamente do crescimento do PIB, do resultado primrio e da receita lquida de privatizaes (receitas de vendas de ativos do Estado deduzidas das dvidas reconhecidas em momento posterior a fatos que lhe deram origem). Assim, como essa taxa de juros tem sido muito superior a taxa de crescimento do PIB e as receitas de privatizaes aproximadamente iguais s dvidas reconhecidas, a manuteno da estabilidade da relao Dvida Lquida/PIB tem dependido em grande parte do supervit primrio obtido.
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Fonte: PL n. 32/2001-CN (2000 realizado; 2001 reprogramado; 2002 proposto). (*) receitas e despesas no-financeiras (contabilizado em regime de caixa). (**) inclui float de R$ 3,1; R$ 1,9 e R$ 1,3 bilho, respectivamente. (***) contabilizado em regime de competncia.

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conseqncias disso para a sociedade foram bastante negativas, refletindo-se em inflao descontrolada, reduo dos investimentos, baixa taxa de crescimento econmico e perda de bem-estar social. A recuperao da credibilidade do Estado tem sido possvel com a gerao de sucessivos superavits primrios, visando gerar recursos para o pagamento dos juros da dvida e, assim, contribuir para uma evoluo controlada do grau de endividamento estatal. Como conseqncia, hoje vivenciamos uma situao oramentria tal que tem limitado a realizao de investimentos por parte do Estado, bem como o atendimento pleno das necessidades bsicas da populao mais carente por gastos com sade, educao, moradia e saneamento. Nesse contexto, a edio da Lei Complementar n. 101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) representa um marco institucional para delimitar a ao dos governantes e evitar que erros de gesto oramentria e financeira cometidos no passado tornem a repetir-se. Seus dispositivos aplicam-se a todos os gestores de recursos pblicos e a todas as esferas de governo, nas diversas aes, destacando-se, em particular, as regras que visam disciplinar os nveis de endividamento e os gastos com pessoal. Alm disso, a Lei consagra a transparncia da gesto como mecanismo de controle social, atravs da exigncia de publicao de relatrios, demonstrativos de execuo oramentria e a presena, em audincia pblica na CMO, de autoridades econmicas, de forma a fornecer sociedade 28

explicaes de poltica e um quadro mais preciso da utilizao dos recursos que so colocados disposio dos governantes.
Entre as normas e princpios contidos na LRF, destaque: merecem

a) limites de gastos com pessoal: a lei fixa limites para essa

despesa em relao receita corrente lquida para os trs Poderes e para cada nvel de governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios);

b) limites para o endividamento pblico: so estabelecidos

pelo Senado Federal por proposta do Presidente da Repblica, conforme previsto na Constituio;

c) definio de metas fiscais: resultados primrios que devero

ser alcanados anualmente e indicativo para os trs exerccios seguintes;
d) identificao de passivos contingentes: relativos a potenciais dvidas do Estado, muitas vezes derivadas de perdas judiciais decorrentes da aplicao no passado de planos econmicos que objetivavam a eliminao do processo inflacionrio;

e) mecanismo de compensao para despesas de carter

permanente: o governante no poder criar uma despesa continuada (prazo superior a dois anos), sem indicar uma fonte de receita ou uma reduo de outra despesa, de modo a manter o equilbrio fiscal; e

f) mecanismo para controle das finanas pblicas em anos de eleio : a Lei impede a contratao de operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (ARO) no ltimo ano de mandato e probe o aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecedem o final do mandato.
A fixao dessas novas regras, sem dvida, contribui para um controle permanente das finanas pblicas no Brasil e auxilia na criao de pr-condies necessrias para a retomada sustentada do crescimento econmico no Pas.

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XI - GLOSSRIO DE TERMOS ORAMENTRIOS

1. ATIVIDADE: de acordo com a Portaria 42/99, do Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu a nova classificao da despesa, atividade um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. Exemplo de classificao at o nvel de atividade: 12 363 0044 4033 Apoio ao Desenvolvimento da Educao Profissional. 2. AUTGRAFO: redao final de qualquer proposio aprovada pelo Congresso Nacional e em condies de ser encaminhada sano presidencial. 3. BANCO DE FONTES: somatrio dos recursos resultantes de cancelamento nas dotaes da proposta oramentria e que sero utilizados para o atendimento das emendas ao oramento aprovadas pelo Congresso Nacional. 4. CATEGORIA ECONMICA: forma de classificao, tanto da receita como da despesa, prevista inicialmente na Lei n. 4.320/64, e que compreende duas espcies: as receitas e as despesas correntes e as receitas e as despesas de capital. 5. CICLO ORAMENTRIO: seqncia de fases ou etapas que devem ser cumpridas, como parte do processo 30

oramentrio. A maioria dos autores adota como fases do ciclo oramentrio as seguintes: elaborao, apreciao legislativa, execuo e acompanhamento, controle e avaliao, quando ento se inicia o ciclo seguinte. 6. CLASSIFICAO DA DESPESA: formas ou metodologias utilizadas para se agrupar a despesa por categorias. As formas de classificao podem variar, conforme a necessidade e o interesse de quem estabelece a classificao. Em oramento pblico, as classificaes mais usuais so a institucional, por esfera oramentria, a funcional, segundo a estrutura programtica e segundo a natureza da despesa. 7. CLASSIFICAO INSTITUCIONAL: a classificao oramentria que nos informa qual o rgo e a Unidade Oramentria responsvel pela execuo de determinada parcela do oramento, constante das dotaes nele consignadas. A finalidade bsica desta classificao a atribuio de responsabilidade pelo gasto pblico. Essa classificao materializada por meio de um cdigo numrico de cinco dgitos, onde o primeiro identifica o Poder; o segundo, o rgo e os trs ltimos, a Unidade Oramentria. Exemplo: 26271, onde: 26 = rgo: Ministrio da Educao e do Desporto 271 = Unidade Oramentria: Fundao Universidade de Braslia

8. CLASSIFICAO FUNCIONAL: segundo o novo modelo de classificao da despesa, baseada em funes, cada uma desdobrada em subfunes. As funes, segundo a Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, constituem o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. Exemplo: Funo 12 Educao. Ainda segundo a mesma portaria, a subfuno representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. Exemplo: Subfuno 361 Ensino Fundamental. 9. CONTINGENCIAMENTO: procedimento utilizado pelo Poder Executivo, que consiste no retardamento e, no raro, na inexecuo de parte da programao de despesa prevista na lei oramentria. Considerando que no ordenamento jurdico brasileiro a lei oramentria tem mantido o seu carter autorizativo, na questo da despesa, o Poder Executivo tem-se valido desse expediente para a consecuo de metas de ajuste fiscal, sob o pretexto de adequar a execuo da despesa ao fluxo de caixa do Tesouro. 10. CONVNIO: instrumento normalmente utilizado pela Unio, com vistas realizao, pelos Estados e Municpios, de programas de trabalho constantes da lei de oramento. O convnio requer, para a sua formalizao, o cumprimento de uma srie de exigncias, normalmente definidas na LDO em vigor, como por exemplo: a clara definio do seu objeto, a no inadimplncia do convenente com o Governo Federal, o 31

fornecimento de contrapartida dos recursos a serem recebidos, a definio do cronograma de execuo das obras/servios etc. Durante a execuo do convnio, o responsvel est sujeito fiscalizao, inclusive pelo Tribunal de Contas da Unio e, ao final do prazo nele previsto, o convenente deve prestar contas dos recursos recebidos, sob pena de incorrer nas penalidades da lei. 11. CRDITO ADICIONAL: de acordo com o art. 40, da Lei n. 4.320/64, So crditos adicionais as autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento. Dependendo da sua finalidade, classificam-se em: suplementares, especiais e extraordinrios. Os suplementares destinam-se ao reforo de uma dotao oramentria j existente, ao passo que os especiais visam atender a uma necessidade no contemplada no oramento. J um crdito extraordinrio pressupe uma situao de urgncia ou impreviso, como guerra, comoo interna ou calamidade pblica. Os crditos suplementares e especiais dependem de autorizao legislativa, ao passo que os extraordinrios so abertos por decreto do Executivo, que deles dar cincia imediata ao Legislativo. Os crditos adicionais, uma vez aprovados, incorporamse ao oramento do exerccio. 12. DESPESAS CORRENTES: despesas de custeio e de manuteno das atividades dos rgos da administrao pblica, como por exemplo: despesas com pessoal, juros da dvida, aquisio de bens de consumo, servios de terceiros, manuteno de equipamentos, despesas com

gua, energia, telefone etc. Esto nessa categoria as despesas que no concorrem para ampliao dos servios prestados pelo rgo, nem para a expanso das suas atividades. 13. DESPESAS DE CAPITAL: despesas relacionadas com aquisio de mquinas e equipamentos, realizao de obras, aquisio de participaes acionrias de empresas, aquisio de imveis e concesso de emprstimos para investimento. Normalmente, uma despesa de capital concorre para a formao de um bem de capital, assim como para a expanso das atividades do rgo. 14. DESTAQUE PARA VOTAO EM SEPARADO: procedimento por meio do qual uma parte de qualquer matria em apreciao legislativa separada para ser votada parte do restante do texto. O destaque de qualquer matria solicitado, durante a fase de discusso, mediante requerimento, que deve inicialmente ser aceito para, ento, submeter-se matria principal, ressalvando-se a parte destacada, que votada posteriormente e, caso aprovada, incorpora-se ao texto da proposio. 15. EMENDA DE BANCADA: o mesmo que emenda de Comisso, porm de autoria das bancadas estaduais e regionais no Congresso Nacional. As emendas de bancada devem ter como objeto aes de interesse dos respectivos estados ou regies geogrficas.

16. EMENDA DE COMISSO: modalidade de emenda prevista na Resoluo n. 2-CN, de 1995, que prev a apresentao de emendas pelas comisses tcnicas permanentes do Congresso Nacional, em nmero limitado e para atender objetivos relacionados a matria de competncia de cada Comisso. A ttulo de exemplo, a Comisso de Agricultura da Cmara dos Deputados somente poder apresentar emenda versando sobre temas ligados Agricultura. 17. EMENDA DE RELATORIA / EMENDA DE RELATOR: instrumento por meio do qual os relatores do projeto de lei oramentria nele introduzem alteraes, geralmente de carter tcnico. Por exemplo, um erro ou omisso pode ser corrigido por meio de emenda de relator, j que esta sujeita aprovao do plenrio da Comisso; entretanto, a Resoluo que rege os trabalhos da Comisso de Oramento probe a utilizao de emenda de relator com o objetivo de criar projeto novo. 18. EQUILBRIO ORAMENTRIO: caracterstica dos oramentos em que contabilmente as receitas igualam-se s despesas. 19. GND/GRUPO DE NATUREZA DA DESPESA: forma de classificao da despesa, empregada na lei oramentria, composta de seis categorias, a saber: 1Despesas com Pessoal e Encargos Sociais; 2-Juros e Encargos da Dvida; 3-Outras Despesas Correntes; 4Investimentos; 5-inverses Financeiras; 6-Amortizao da Dvida. 32

20. ID-USO: informao constante da lei oramentria e que indica se os recursos compem contrapartida nacional de emprstimos ou de doaes ou outras aplicaes, a saber: 0 = recursos no destinados contrapartida; 1 = contrapartida de emprstimos do BIRD; 2 = contrapartida de emprstimos do BID; e, 3 = outras contrapartidas. 21. INVERSES FINANCEIRAS: grupo de natureza da despesa que abrange os gastos com: aquisio de imveis em utilizao, aquisio de bens para revenda, aquisio de ttulos de crdito e de ttulos representativos de capital j integralizado, constituio ou aumento de capital de empresas e concesso de emprstimos, entre outros. 22. INVESTIMENTOS: grupo de natureza da despesa que agrupa toda e qualquer despesa relacionada com: planejamento e execuo de obras, aquisio de imveis e instalaes, equipamentos e material permanente, constituio ou aumento de capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. 23. JANELA ORAMENTRIA: destinao de recursos, na lei oramentria, em valor significativamente inferior ao custo da ao correspondente, com a finalidade de viabilizar, mediante presses polticas, futuras suplementaes; dotao simblica. 24. OUTRAS DESPESAS CORRENTES: grupo de natureza da despesa em que se computam os gastos, a 33

manuteno das atividades dos rgos, cujos exemplos mais tpicos so: material de consumo, material de distribuio gratuita, passagens e despesas de locomoo, servios de terceiros, locao de mo-deobra, arrendamento mercantil, auxlio alimentao etc. 25. OPERAES ESPECIAIS: segundo a nova metodologia de classificao da despesa, so as que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Exemplo: Programa 0905 Operaes Especiais: Servio da Dvida Interna (Juros e Amortizaes). 26. PARECER DO RELATOR-GERAL: geralmente acompanhado de substitutivo ao projeto de lei oramentria, este relatrio serve de base para discusso e votao de todo o conjunto da proposta do Executivo. De acordo com a prtica vigente na Comisso de Oramento, o Parecer do Relator-Geral elaborado com base nos pareceres dos relatores setoriais e, uma vez aprovado na Comisso Mista, torna-se o parecer desta, sendo ento encaminhado ao plenrio do Congresso Nacional, para votao final. 27. PARECER PRELIMINAR: documento elaborado pelo Relator-Geral do projeto de lei oramentria e que contm, alm de uma anlise detalhada da proposta do Poder Executivo, os parmetros e critrios a serem observados pelos Relatores setoriais na apreciao das partes que compem as respectivas relatorias, bem como

dos critrios para o cancelamento ou remanejamento de dotaes e, ainda, para o atendimento das emendas de suas reas. 28. PARECER SETORIAL: documento em que o Relator setorial do projeto de lei oramentria expressa a sua avaliao sobre a programao de despesa a cargo dos rgos integrantes da sua relatoria, bem como o parecer sobre cada uma das emendas apresentadas ao setor. Uma vez concludo, o Parecer do Relator setorial submetido votao na respectiva Subcomisso e, caso aprovado, passa a constituir o parecer dessa Subcomisso. 29. PROGRAMA DE TRABALHO: termo usado para designar o conjunto de projetos e atividades a cargo de um rgo ou Unidade Oramentria, em determinado exerccio, podendo tambm referir-se programao de todo o setor pblico. 30. PROJETO OU DOTAO GUARDA-CHUVA: termo que designa as dotaes genricas, podendo ser alocadas por Estado ou, ainda, em dotao nica de mbito nacional, cujo detalhamento fica a critrio do rgo executor. Normalmente abrigam recursos que posteriormente sero transferidos, mediante convnio, aos Estados e Municpios, ou, ainda, executados de acordo com os planos e a programao do rgo. 31. PROJETO: segundo a definio contida na Portaria n. 42/99, do Ministrio do Oramento e Gesto, trata-se de 34

instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de Governo. Diferentemente da atividade, que contnua no tempo e no resulta em um produto final, e destina-se apenas manuteno ou funcionamento da ao estatal. 32. PROPOSTA ORAMENTRIA OU PROJETO DE LEI ORAMENTRIA ANUAL: o projeto de lei elaborado pelo Poder Executivo, contendo a estimativa da receita e a fixao da despesa para determinado exerccio financeiro. Depois de aprovada pelo Legislativo, sancionada pelo Presidente da Repblica e publicada na imprensa oficial, converte-se na lei oramentria anual. Nos termos da Constituio, a proposta oramentria deve observar as disposies do Plano Plurianual em vigor, bem como da Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio. 33. RECEITA CONDICIONADA: valor includo como item de receita, cuja realizao est condicionada aprovao de uma lei, j encaminhada ao Congresso. Normalmente, quando no ocorre a aprovao tempestiva da lei, as dotaes que so financiadas por esse tipo de receita devem ser automaticamente canceladas. 34. RECEITA ORDINRIA / RECURSOS ORDINRIOS: receitas cuja aplicao livre, ou seja, isenta de qualquer tipo de vinculao ou destinao especfica. Como

exemplos tpicos, temos a parcela resultante da arrecadao de impostos, aps as transferncias da parte devida aos Estados e Municpios (Fonte 100); receitas obtidas da emisso de ttulos pblicos, exceto as destinadas rolagem da dvida (Fonte 144); e, das receitas incorporadas ao Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), que resultam de desvinculaes de outras receitas (Fonte 199). 35. RECEITA PRPRIA: sob o ttulo Recursos Diretamente Arrecadados, compreende as receitas das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes e empresas pblicas) e dos fundos. Aps transitar pelo Tesouro, essas receitas retornam Unidade Oramentria de origem, para serem aplicadas em sua programao de despesa. 36. RECEITA VINCULADA: receita arrecadada com finalidade especfica e previamente determinada. Normalmente tem sua destinao vinculada a um rgo ou programa governamental, com base em disposio constitucional ou legal. Exemplos: contribuies sociais para o financiamento da seguridade social; Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira-CPMF, para custeio da sade pblica. 37. RECEITAS DE CAPITAL: categoria importante da classificao econmica da receita, constituda de recursos provenientes de: converso de bens e direitos em espcie (numerrio), recebimento de amortizaes de emprstimos concedidos, contratao de emprstimos de 35

longo prazo e transferncias recebidas para a cobertura de despesas de capital, ou seja, investimentos, inverses financeiras e amortizao da dvida. 38. RECURSO CARIMBADO: dotao constante da lei oramentria, em nvel de subprojeto ou subatividade, identificada com o nome da localidade que receber os recursos alocados. Exemplo tpico o subprojeto includo na LOA mediante emenda parlamentar, e que identifica o municpio destinatrio dos recursos. A sua no execuo implica em cancelamento da dotao, podendo, ainda, ser utilizada como fonte para atendimento de crdito adicional. 39. RESERVA DE CONTINGNCIA: dotao constante da lei oramentria, sem destinao especfica nem vinculao a qualquer rgo, cuja finalidade principal servir de fonte de cancelamento para a abertura de crditos adicionais, ao longo do exerccio. De acordo com as edies mais recentes da LDO, devem ser constitudas reservas de contingncia vinculadas aos oramentos fiscal e da seguridade social, em valores da ordem de trs por cento, respectivamente, da receita global de impostos e da receita de contribuies sociais. 40. RESTOS A PAGAR: de acordo com a Lei n. 4.320/64, resultam de despesas empenhada mas no pagas at o dia 31 de dezembro, ou seja, at o encerramento do exerccio financeiro. Constituem obrigaes a pagar do exerccio seguinte e so classificados como processados

ou no processados, conforme o estgio de execuo da respectiva despesa. 41. SEQENCIAL : cdigo numrico que identifica cada dotao constante do projeto de lei oramentria, utilizado para facilitar o processamento das alteraes introduzidas pelo Congresso Nacional. 42. SUBTTULO: de acordo com o 2., do art. 3., da LDO/2000, As atividades, projetos e operaes especiais sero desdobrados em subttulos especialmente para especificar a localizao fsica integral ou parcial das respectivas atividades, projetos e operaes especiais, no podendo haver, por conseguinte, alterao da finalidade e da denominao das metas estabelecidas.

XII - OBRAS CONSULTADAS:

GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 7. ed. So Paulo : Atlas, 1997. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins. Braslia: Prisma, 1997.

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