INNOVACIN LOCAL EN

AMRICA LATINA








Enrique Cabrero Mendoza

Ady P. Carrera Hernndez

(Coordinadores)








Innovacin Local en Amrica Latina

Primera Edicin Septiembre 2008
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas A. C. (CIDE)
ISBN: 978-968-7420-52-3
Diseo: Publicidad y Promocin de Mxico
Impreso por: Adriana Gmez Malagn
Impreso en Mxico D. F.
1
NDICE

Presentacin..........................4

Agradecimientos..........................6

Introduccin
Tonatiuh Guilln Lpez.....................8

Primera parte. Reflexiones en torno a la innovacin local en Amrica
Latina...............................................................................................17

I. La innovacin local en Amrica Latina. Los avances y los retos
Enrique Cabrero Mendoza.....................18

II. La contribucin del enfoque de las innovaciones a la mejora de los
servicios pblicos
Peter Spink.............................30

Segunda parte. Participacin ciudadana y espacios locales......37

III. La participacin ciudadana del mbito local: fundamentos y diseo
de espacios e instrumentos
Alicia Ziccardi..........................38

IV. Participacin ciudadana en la prestacin de servicios pblicos
Gonzalo Delamaza.........................58

V. Gerencia de la participacin social: es posible ? Instrumentos,
lentes analticos y advertencias sobre su uso
David Arellano...........................79

Tercera parte. El caso latinoamericano a la luz de las experiencias
europea y estadounidense........................95

VI. Desarrollo urbano y poltica social. El valor de la proximidad
Joan Subirats.........................96

VII. Planificacin participativa para el desarrollo comunitario
Marie Kennedy........................130

2

Cuarta parte. Experiencias exitosas de innovacin local en Amrica
Latina.............................................................................................146

Nota metodolgica........................147

Desarrollo econmico local.....................148

VIII. Estrategia de desarrollo econmico local. La experiencia de la
ciudad de Rafaela, Argentina
Roberto Mirabella.........................149

IX. El desarrollo micro regional en el semirido baiano: el caso de
APAEB Valente, Brasil
Vicente Ferreira y Jacqueline Brigago............................................165

X. Puro Potosino, San Lus Potos, San Lus Potos, Mxico
Ady Carrera & Flavio Lazos....................174

Desarrollo social local.....................185

XI. Comuna saludable y foco social: un modelo de gestin para la
promocin de la salud en la municipalidad de Quillota, Regin de
Valparaso, Chile
Sergio Avendao Pinto......................186

XII. Huertas urbanas, municipalidad de Rosario, Argentina
El gora.............................200

XIII. Red de Centros de Desarrollo Hbitat en Hermosillo, Sonora,
Mxico
Ady Carrera...........................212

Planeacin del desarrollo, gestin urbana y territorial.........225

XIV. Modelo de desarrollo municipal sustentable. La Huacana,
Michoacn, Mxico
Rosala Lpez, Fernando Trejo y Ady Carrera............226

XV. Captura y aprovechamiento del biogas de los rellenos sanitarios
"San Nicols y "Las Cumbres del municipio de Aguascalientes,
Aguascalientes, Mxico
Ady Carrera...........................240
3

Participacin ciudadana en el proceso de gobierno.........250

XVI. Asociacin de Municipalidades Rurales de la Regin de
Coquimbo, Chile
Sergio Ros...........................251

XVII. Gobernanza Solidaria Local de Porto Alegre, Brasil
Luiz Antonio Proenca.........................272

XVIII. COPLADEMUN Ciudadano, Yecapixtla, Morelos, Mxico
Medardo Tapia........................282

Grupos vulnerables y equidad de gnero............295

XIX. Proceso del presupuesto participativo con enfoque de gnero en
Lima Sur, Per
Laura Soria.........................296

XX. ngeles al vuelo. Morelia, Michoacn, Mxico
Ady Carrera.............................312

XXI. Museo Itinerante de Quertaro, Quertaro, Mxico
Ady Carrera y Lourdes Castro...................324














4
Presentacin
Los gobiernos locales de Amrica Latina comparten profundas races
histricas y, en la coyuntura contempornea, procesos similares de
reforma de los Estados nacionales orientados hacia la descentralizacin y
a la superacin de inercias predemocrticas. Pases como Brasil, Chile y
Mxico, entre otros, muestran dinmicas de consolidacin de sus
entidades municipales que se caracterizan por fortalecer sus respectivas
capacidades instrumentales y, paralelamente, por disear nuevas
prcticas para el ejercicio de la democracia local.
La innovacin local latinoamericana, en su mayor proporcin,
puede concebirse como una gran masa de conocimientos, de
experiencias y aprendizajes, todava dispersos, focalizados y
escasamente difundidos pese a su enorme riqueza y diversidad. La
escala de la tarea, conviene precisarlo, trasciende a cualquier esfuerzo
individual, gubernamental o social, por lo cual para este reto slo pueden
disearse programas de perfil estratgico, con la mayor visibilidad
posible, que difcilmente sern suficientes para cubrir el amplsimo
escenario de la innovacin local de Amrica Latina. No obstante, su
contribucin es necesaria para la propagacin de un conocimiento que
puede contribuir significativamente a mejorar la calidad de los procesos
de innovacin local.
Con el fin de apoyar dicho proceso de difusin, intercambio y
rplica de las prcticas innovadoras desarrolladas por los gobiernos
locales latinoamericanos, la Fundacin Ford financi el Encuentro
Innovacin Local en Amrica Latina, organizado por el CIDE en marzo de
2008. El propsito del evento fue identificar, sistematizar y difundir entre
los gobiernos municipales mexicanos las mejores experiencias del mbito
local latinoamericano, incluyendo las generadas en Argentina, Brasil,
Chile, Mxico y Per, relacionadas con polticas pblicas estratgicas
para el desarrollo local. El contenido de este texto, publicado tambin con
el apoyo de la Fundacin Ford, representa en gran medida la memoria de
las reflexiones tericas y el anlisis de las experiencias empricas que se
presentaron en los paneles y talleres del Encuentro.
El libro cuenta con contribuciones de acadmicos y practicantes
de Argentina, Brasil, Chile, Espaa, Estados Unidos, Mxico y Per.
Entre ellas, un prlogo de Tonatiuh Guilln y diversos textos inditos en
torno a la innovacin local en Amrica Latina; la participacin ciudadana y
espacios locales; y reflexiones sobre el caso latinoamericano a la luz de
las experiencias europea y estadounidense, escritos por Enrique
Cabrero, Peter Spink, Alicia Ziccardi, Gonzalo Delamaza, David Arellano,
Joan Subirats y Marie Kennedy. Adems, en la obra se encuentran
documentadas 14 experiencias de innovacin local desarrolladas en la
5
regin latinoamericana, 12 de las cuales aparecen publicadas en Mxico
por vez primera.
En materia de desarrollo econmico se analizan los casos de la
municipalidad de Rafaela, Argentina; el de la Asociacin de Desarrollo
Sostenible y Solidario de la Regin Sisalera, Sul de Baha en Brasil y el
programa Puro Potosino, creado por el municipio de San Luis Potos,
Mxico. El tema de desarrollo social es examinado con base en tres
experiencias: el programa de Huertas Urbanas que opera en el municipio
de Rosario, Argentina; el modelo de comuna saludable y foco social de la
municipalidad de Quillota, Chile y la Red de Centros Hbitat de Desarrollo
Comunitario del municipio de Hermosillo, Sonora, en Mxico.
Como prcticas relevantes en el rea de planeacin del
desarrollo y gestin urbana y territorial, se documentan el programa de
Captura y Aprovechamiento del Biogas de los Rellenos Sanitarios "San
Nicols y "Las Cumbres del municipio de Aguascalientes,
Aguascalientes y el modelo de desarrollo municipal sustentable de La
Huacana, Michoacn. Como aportaciones sobresalientes para la
participacin ciudadana en el proceso de gobierno se seleccionaron las
de la Asociacin de Municipalidades Rurales de la Regin de Coquimbo,
Chile y el COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla, Morelos, en Mxico.
El ltimo grupo de experiencias se organiz en torno al tema de grupos
vulnerables y equidad de gnero, incluyendo el Proceso del Presupuesto
Participativo con enfoque de gnero en Lima Sur, Per, y dos programas
mexicanos, ngeles al Vuelo apoyado por el gobierno municipal de
Morelia, Michoacn y el Museo educativo itinerante impulsado por el
municipio de Quertaro, Mxico.
Con esta obra el CIDE se propone hacer una nueva aportacin al
estudio de los gobiernos locales diseminando las prcticas innovadoras
latinoamericanas con las cuales han mejorado y transformado su gestin,
logrando un fuerte impacto en la calidad de vida y el desarrollo de
capacidades de sus habitantes. Los conceptos tericos y el anlisis de
experiencias empricas resultarn de inters tanto para acadmicos como
practicantes, y dems personas e instituciones interesadas en el estudio
y conocimiento de los cambios que tienen lugar en el mbito local.


Kimberly Krasevac-Szekely

Asesora del Programa de Gobernabilidad y
Sociedad Civil para Mxico y Centroamrica
Fundacin Ford

6
Agradecimientos
Al igual que la innovacin en el mbito local, la publicacin de este
libro fue posible gracias a la concurrencia de la iniciativa, trabajo y
recursos de actores diversos.
En primer lugar, el Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas A. C. (CIDE) desea expresar su reconocimiento a la
Fundacin Ford, institucin que desde hace casi dos dcadas,
impulsa el reconocimiento e investigacin de las profundas
transformaciones que han tenido lugar en el mbito local de los
pases latinoamericanos. Gracias a su financiamiento, el CIDE pudo
llevar a cabo el Encuentro Innovacin Local en Amrica Latina en el
mes de marzo de 2008, con el propsito de identificar, sistematizar y
difundir entre los gobiernos municipales mexicanos las mejores
experiencias relacionadas con polticas pblicas estratgicas para el
desarrollo local de la regin.
El apoyo de la Fundacin Ford tambin ha permitido la
publicacin de esta obra con contribuciones de acadmicos y
practicantes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Espaa, Estados
Unidos, Mxico y Per que participaron en el Encuentro. El contenido
de este texto representa en gran medida la memoria de las
reflexiones tericas y el anlisis de las experiencias empricas que se
presentaron en los paneles y talleres de dicho evento.
La organizacin del Encuentro se facilit gracias al trabajo
previo realizado por el Observatorio de la Innovacin Local y las
Buenas Prcticas en Amrica Latina, cuyos integrantes han
desarrollado esfuerzos desde hace varios aos por promover el
estudio y difusin de experiencias de innovacin local en la regin. En
particular deseamos reconocer la labor del Programa Gestin Pblica
y Ciudadana de Brasil, del Programa de Innovacin Ciudadana de
Chile y del Premio Gobierno y Gestin Local de nuestra institucin. A
ellos se han sumado paulatinamente otras organizaciones como el
Centro de Estudios e Investigacin en Educacin, Cultura y Accin
Comunitaria (CENPEC) y el Instituto Brasileo de Administracin
Municipal de Brasil; El gora y la Universidad Nacional de Quilmes en
Argentina; el Foro Nacional por Colombia; la Red para el Desarrollo
de las Ciencias Sociales en el Per y el Centro de Estudios y
Promocin del Desarrollo (DESCO) de Per.
La labor del Observatorio ha sido impulsada a nivel
internacional gracias a sus vnculos con el Liaison Group for
Innovation in Governance and Public Action; grupo adscrito al Instituto
7
Ash para la Gobernanza Democrtica e Innovacin, de la Escuela de
Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. El
Observatorio y el Liaison Group se encuentran hermanados por su
inters comn en identificar y diseminar experiencias innovadoras
que contribuyan a mejorar la provisin de servicios, amplen la nocin
de ciudadana y mejoren la gobernanza. Actualmente, en el Liaison
Group participan diez diferentes programas de Estados Unidos,
Mxico, China, Chile, Filipinas, Sudfrica, Kenya, Brasil y Per.
A los documentos derivados del Encuentro se les sumaron
tres textos que fueron presentados en otro evento organizado por el
CIDE y patrocinado por la Secretara de Desarrollo Social del
Gobierno Federal (SEDESOL) en noviembre de 2007, el Seminario
internacional Buenas prcticas de gestin urbana en gobiernos
locales. Dicho seminario se propuso difundir aquellas prcticas que
desde el punto de vista de la gestin urbana se consideran exitosas,
compartiendo diferentes experiencias que sirvan de ejemplo para
ilustrar los nuevos modelos de gestin y estrategias de
gobernabilidad que han surgido en nuestro pas. Agradecemos a la
SEDESOL su amable autorizacin para enriquecer el contenido de
este libro con las aportaciones de profesores de Estados Unidos,
Espaa y Chile.
Asimismo deseamos destacar el profesional trabajo del
equipo de la Divisin de Administracin Pblica del CIDE cuya labor
contribuy a hacer posible esta publicacin. A Pablo Rojo por su
apoyo en la gestin de los proyectos que se concretaron en la
realizacin de los eventos y en esta obra; a Erika Mirabal, Diana
Hurtado y Jacqueline Hernndez por su diligencia en las labores
administrativas y logsticas. La asistencia de Erika Pantoja fue
invaluable tanto en la coordinacin de los eventos como en la edicin
de este libro.
Finalmente, nuestro reconocimiento a todas las autoridades,
funcionarios y ciudadanos del mbito local cuya iniciativa,
compromiso y trabajo cotidiano contribuyen al fortalecimiento de los
municipios como espacio privilegiado para la transformacin de la
gestin pblica y el desarrollo de la democracia.

Enrique Cabrero Mendoza

Ady P. Carrera Hdz.
8
Introduccin
Tonatiuh Guilln Lpez
1

Inicio con el reconocimiento y la felicitacin al Encuentro Innovacin
Local en Amrica Latina por su gran calidad y porque logr ser
representativo de lo mejor del desarrollo de Amrica Latina concepto
que de manera deliberada por ahora refiero en general-, contando
con las aportaciones de experiencias locales concretas, de
municipalidades, de profesionales, de expertos y acadmicos, de
funcionarios pblicos, procedentes de pases latinoamericanos como
Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Per y Mxico.
Como fue evidente, entre los participantes y temas se gener
una empata de relojera, la cual no es producto accesorio del
Encuentro, sino un modo fundamental para quienes convivimos con el
mundo de las iniciativas locales. La persona, su esencia individual y
colectiva, su peculiar contenido de necesidades y de visiones -
tambin especficas- son perceptibles solamente desde el escenario
local. Y como nosotros nos hemos educado en ese ambiente, lo
reproducimos con gran facilidad en este tipo de reuniones.
Se gener as una feliz mezcla entre planteamientos tericos
y metodolgicos, junto con la viva descripcin de experiencias
concretas. Durante el Encuentro se concibieron ambos rasgos, el
terico y el emprico, como fases de un mismo ciclo que se alimentan
recprocamente. Por lo menos en el espacio del seminario esa ha
sido la leccin: hay un circuito virtuoso entre el proceso emprico y el
anlisis de este proceso, nutrindose recprocamente. Sera deseable
que esta virtud del Encuentro pudiramos siempre extenderla a otros
mbitos de nuestra vida social y gubernamental latinoamericana.
En este texto no abordo todos los detalles expresados en las
sesiones, evidentemente; la riqueza del Encuentro est justamente en
ellos y es imposible para m reproducirlos. Me limito a describir
algunos elementos, incompletos sin duda, que intentan retratar los
grandes rasgos del evento.
Primero, conviene subrayar algo que est a flor de piel,
presente de manera muy vigorosa; algo que puede llamarse la
vitalidad de las sociedades locales latinoamericanas, evidente en su
insercin si podemos as describirla- cada vez ms intensa, de estas
sociedades en sus propios asuntos, en su agenda pblica local, con

1
Presidente de El Colegio de la Frontera Norte: tguillen@colef.edu
9
toda diversidad, tanto de las sociedades como de sus respectivas
instituciones gubernamentales. La apropiacin de esa agenda
pblica, con toda su extensin de rubros, es una dinmica que
caracteriza a las sociedades y gobiernos latinoamericanos, siguiendo
multitud de modalidades y una variedad sin fin de instrumentos. En
todo caso, lo relevante es precisamente destacar a esta dinmica,
que de suyo tiene un basamento fuertemente democrtico y que
progresivamente construye una descentralizacin de facto.
Por el lado de los gobiernos, tambin es interesante subrayar
que se nos presentaron con un rol cada vez ms articulador. Este es
un punto que marca una diferencia importante en el desempeo y en
las lgicas de lo que es la poltica pblica local. La novedad es el
perfil de las instituciones de gobierno configuradas como espacios de
encuentro, en calidad de eje de esfuerzos diversos y concentrados
alrededor de objetivos comunes. El lmite ya no es el entorno
institucional inmediato, mucho menos los techos presupuestales; la
nueva dinmica apuesta ms por la movilizacin de recursos
externos, tanto sociales como de otras entidades gubernamentales.
La institucin local es cada vez ms un foco de confluencia y de
coordinacin social, desplegando con esta iniciativa un contenido ms
amplio y preciso para la esfera pblica y para los asuntos que le
asume.
Por el lado de la sociedad vuelvo a ella- identificamos
tambin un rol cada vez ms participativo, con todo y las mltiples
limitaciones que fueron objeto de anlisis durante las discusiones en
el Encuentro. Hay constancia que se trata de una sociedad local en
condiciones de democracia imperfecta; no obstante, a pesar de este
lmite o francamente en oposicin a l, puede constatarse la insercin
de las sociedades locales en sus propios asuntos siguiendo un
proceso de amplia escala y cada vez ms activo.
Este intenso proceso local de apropiacin de s mismo, tanto
del lado de la sociedad local como de su gobierno, tiene
implicaciones de mayor trascendencia que pueden plantearse en dos
rutas. La primera consiste en el reposicionamiento de la esfera local -
si se nos permite este nombre - entre el conjunto de las estructuras
sociales y las esferas pblicas de los contextos nacionales. Lo local
cambia de lugar y de relevancia, dicho en trminos simples. Las
repercusiones son de escala mayor, dado que impactan al conjunto
de la estructura social y especialmente a la estructura del Estado. La
otra ruta, que se indicar adelante, est vinculada con la modificacin
del paradigma tradicional del desarrollo (centralizado).
10
Refiero ahora al primer aspecto, relativo a la reestructuracin
del Estado derivada de la insercin y de la esfera local en los asuntos
pblicos inmediatos. En los ltimos aos, el mapa de los asuntos
pblicos de la sociedad latinoamericana muestra una expansin de la
esfera local como instancia que atiende progresivamente ms reas y
con mayores recursos. Visto de este modo, estamos frente a una
reestructuracin del Estado en su conjunto, reflejada en los nuevos
"pesos relativos entre mbitos de gobierno. Siguiendo con la
metfora, ahora "pesan ms las sociedades y los gobiernos locales
en la atencin de las agendas pblicas.
Durante el Encuentro, este gran cambio pudimos apreciarlo a
travs de diversos indicadores: en las dimensiones de los aparatos de
gobierno, en la expansin de sus reas administrativas, pero tambin
y sobre todo -tal vez lo ms notable- en la ampliacin de sus
funciones que tienden a redistribuirse a su favor. Por consiguiente, ya
no estamos ante un gobierno local ocupado de escasos y marginales
asuntos, sino al contrario, frente a un gobierno local que amplifica de
manera muy intensa el espectro de funciones y asuntos en los que se
involucra. La esfera local ha emergido de suyo como un actor
determinante de calidad de vida y del desarrollo en una perspectiva
amplia.
A la dinmica anterior la referimos como una
descentralizacin de paso lento, ms por la va de los hechos que
mediante concienzudas iniciativas legislativas o administrativas
procedentes de las instancias centrales. No obstante sucede sin
embargo, se mueve- cumpliendo un curso de accin material,
tangible, si bien escasamente originado por iniciativas de poltica
pblica explcitamente construidas. Hay, entonces, un proceso de
descentralizacin por la va de los hechos, derivado de esa insercin
de las sociedades y gobiernos locales en las necesidades propias, a
las que tienen que responder y para las que construyen alternativas
especficas para su atencin. Con esta masiva dinmica y la paralela
expansin de la esfera local, reiteramos, se recompone la estructura
completa del Estado. El eje centralista muestra su ngulo de declive
en la misma proporcin como incrementa el rol de las sociedades y
gobiernos locales.
Del otro lado, como puede comprenderse, tambin se
recomponen las dinmicas del desarrollo. Del modelo altamente
centralizado que haba caracterizado a los Estados latinoamericanos,
estamos girando hacia un modelo de desarrollo en plural, que por lo
pronto podemos describir por sus rasgos duales, en donde se
11
combinan cada vez con ms fuerza iniciativas locales con iniciativas
de los otros mbitos del Estado (sin que implique necesariamente
coordinacin entre ellas). Por lo pronto, simplemente apunto que se
trata de fuerzas en curso, con efectos de transformacin social, muy
activas y relevantes. Lo interesante es hacer notar que la fuerza de
origen local se ha convertido en un componente determinante del
desarrollo, incidiendo en un espectro amplio de rubros de poltica
pblica. A lo largo de este Encuentro pudimos apreciar experiencias
que probaron sus nuevas capacidades locales, en materias como
desarrollo econmico, desarrollo social, desarrollo urbano, entre
otras.
Cabe aadir que la composicin dual del desarrollo
latinoamericano se desenvuelve en un ambiente de escasa
coordinacin con las iniciativas paralelas promotoras de desarrollo
(nacionales, estatales o regionales). Con frecuencia, ambas
trayectorias simplemente no se conocen; el problema no es slo que
se coordinen, sino que mnimo se conozcan, dialoguen, se
encuentren y, sobre todo, que su encuentro sea frtil para el
desarrollo de los pases. Por ello, en diferentes momentos del
Encuentro se reiter el objetivo de reconstruir las relaciones
intergubernamentales con plena conciencia de estas nuevas
realidades.
A pesar de sus limitaciones, el desarrollo en Amrica Latina
tambin comienza a dejar atrs su pasado centralizado, fuertemente
unidireccional, que impona el contenido de toda poltica pblica o de
las prioridades regionales y sectoriales. Sin pretender que esta inercia
ha desaparecido pues de hecho sigue siendo el componente
principal del desarrollo-, la experiencia local nos demuestra que ahora
el desarrollo tambin se construye "desde abajo. De este modo,
analizar el desarrollo o a las instituciones y polticas que lo inducen se
ha convertido en un asunto mucho ms complejo, dual en principio,
ante el surgimiento del desarrollo local, derivado de la apropiacin de
la agenda pblica por parte de sociedades y gobiernos locales. El
desarrollo local, por supuesto, es tambin desarrollo nacional, no slo
como fundamento operativo, sino como actor y autor de iniciativas
originales; adems, en calidad de finalidad ltima del desarrollo, en la
medida que se vincula con personas y necesidades sociales
concretas.
La actual composicin dual del desarrollo latinoamericano
considerando el marco institucional que lo integra- an carece del
mapa conceptual que lo analice y explique con mayor profundidad. En
12
buena medida, hace falta construir su teora, afinando los conceptos
adecuados a la nueva estructura del desarrollo y, de paso, a la propia
del Estado latinoamericano, con base en el estudio de sus procesos,
experiencias y consecuencias. En Amrica Latina existe una slida
tradicin de teoras del desarrollo que pudiera ser fuente creativa para
este reto contemporneo. Como antecedente, recordemos los
debates tericos de los aos cincuenta, de perfil estructuralista (y
dual, en otro sentido), o bien aquellas otras teoras de finales de los
sesenta y principios de los setenta del siglo XX que dieron luz a los
estudios sobre la dependencia. Esta valiosa tradicin
latinoamericana, que cruzaba entre la economa y la sociologa
pugnando por elaborar conceptos propios de la regin, pudiera ahora
constituir el germen para analizar y estudiar los nuevos paradigmas
del desarrollo de esta regin del planeta.
Junto con el desarrollo local latinoamericano ha surgido as
un desafo conceptual para explicar a las nuevas dinmicas sociales
que estn erigindose desde esos espacios, antes marginales. Por lo
pronto, pareciera que la dinmica de los procesos se ha adelantado a
quienes han pensado -o debiramos pensar- a la nueva teora del
desarrollo. La conciencia sobre este reto es una de las aportaciones
que se derivan tambin del Encuentro.
De otro lado, en las sesiones del evento hubo tambin una
fuerte presencia del concepto de innovacin local. De este concepto
rescato su estrecha, ntima, inherente relacin con el desarrollo local.
La dinmica de desarrollo local viene justamente envuelta en la forma
de innovacin, particularmente en sus expresiones ms
vanguardistas, como las que tuvimos oportunidad de conocer
directamente en el Encuentro. Tambin conocemos de las
experiencias innovadoras a partir de los Premios que en distintos
pases de Amrica Latina reconocen a los programas con mrito
creativo y aportacin social para el desarrollo local. Este conjunto de
Premios tienen la virtud de condensar un panorama de excelencia
sobre el desarrollo local y su continuo flujo de creatividad, que no
descuida la calidad instrumental ni su finalidad ltima: elevar la
calidad de vida.
Si debiera insistirse en un aspecto de la innovacin local sera
precisamente su demostrada eficacia para la atencin de
necesidades concretas de las sociedades locales. Incluso, en muchas
ocasiones la innovacin extiende con claridad sus objetivos ms all
de lo material, dirigindose hacia un concepto ms amplio de las
necesidades sociales, incluyendo su carga emotiva. La innovacin
13
local puede as responder a objetivos pblicos, a travs de iniciativas
de escala humana, con un enfoque ms integral que el abordado por
otros mbitos de gobierno. Adicionalmente, la innovacin local que
conocimos en el Encuentro, como ocurre cada vez con mayor
frecuencia, se caracteriza por su creatividad, por su precisin, por su
puntualidad, por su pertinencia, por ser soluciones ad hoc, dirigidas
hacia personas y problemas tambin especficos.
Si innovacin y desarrollo local se identifican, en el sentido de
que el segundo es consecuencia y expresin material de la primera,
las preguntas que surgen son de especial inters para su anlisis. Por
un lado, pudiramos acercarnos a una explicacin sobre la
innovacin reconociendo primero que es una prctica generalizada en
la esfera local, con amplia presencia en Amrica Latina, en las
situaciones y formas ms diversas. Simplemente considerando el
dato de su generalizacin, la innovacin salta a la vista como algo
natural al mbito local. La idea pudiera avanzarse un poco ms y,
entonces, decir que la innovacin est en la naturaleza de la gestin
local de los asuntos inmediatos.
Llegado a ese punto, al planteamiento anterior conviene
aadirle otro elemento esencial de la innovacin local, que es su
extraordinaria diversidad. El mbito local es precisamente el espacio
en donde la gestin pblica despliega al mximo su diversidad,
incluso alrededor de un mismo rubro de poltica pblica. De esta
manera, los componentes de generalidad y de diversidad como
rasgos de la innovacin local nos aproximan a una definicin que la
describe como una necesidad de la gestin local (no es accidente, ni
circunstancia), como su producto necesario, como forma casi
obligada para condensar la compleja relacin entre lo local, su
especificidad inherente y la gestin pblica, a travs de un programa
de accin pblica. Dicho de otra manera, la existencia misma y la
consolidacin de la gestin local implican a la innovacin, como
alternativa imperiosa ante la complejidad misma de las situaciones
individuales. La innovacin est en la naturaleza misma de la gestin
local, como expresin mxima de su adecuacin a contextos (muy)
especficos. Cuanto ms desarrollada la gestin local, la generalidad
y diversidad son vas que conducen hacia los programas innovadores
y viceversa. En suma: no hay gestin local que pueda permanecer
ajena a la innovacin; por lo cual la innovacin: a) se relaciona
estrechamente con el desarrollo local, b) es de flujo continuo y c) se
extiende como un manto que cubre a la esfera local en cada uno de
sus espacios y formas.
14
Ahora bien, si la innovacin es un derivado necesario de la
gestin local, no es su producto espontneo. Al igual que toda
construccin, necesita iniciativa, voluntad, actores concretos y
recursos determinados. En particular, no es ajena a los liderazgos y a
las relaciones sociales, que especialmente destacan desde la
perspectiva individual de alguna experiencia innovadora. Como toda
buena historia, cuando es narrada, habitualmente inicia con una frase
sensacional y sencilla, al tiempo que contundente: "Y un da se nos
ocurri. As nos lo dijo uno de los expositores cuando comenzaba
la presentacin de su programa exitoso, reafirmando el dato arriba
indicado: no existe innovacin por generacin espontnea. Las
personas son las creadoras de la innovacin y los liderazgos son
decisivos para la articulacin de voluntades y recursos; pero la
frmula no est completa todava.
El problema para el desarrollo de la innovacin resalta
cuando la gestin local no tiene los instrumentos que propicien a la
idea innovadora. Son requeridas las capacidades para la iniciativa
local o para que surja la iniciativa local. El caso extremo de carencia
es cuando la misma gestin local no existe, como ha ocurrido en
pocas pasadas de la historia, no muy lejana, del Estado en Amrica
Latina, cuando predominaba un centralismo que subordinaba
polticamente y marginaba materialmente al mbito local.
Considerando ese pasado, la condicin esencial del desarrollo local y
de las experiencias innovadoras es que exista la capacidad de
iniciativa local, entendida como fuerza, como energa, como dinmica
que no es solamente gubernamental, ni es solamente social. En
trminos polticos nos estamos refiriendo a las bases mnimas de la
autonoma local, como compuerta que posibilite fluir a la iniciativa y
creatividad de sus actores, para incidir en su propia agenda pblica.
Desde esta perspectiva, la innovacin no surge desde determinado
nivel de recursos materiales, como pudiera ser alguna cantidad de
monetario; ante todo, surge de determinadas capacidades sociales,
de relacin, de articulacin y de un mnimo de autonoma en su
esencial sentido poltico. Por ello la innovacin puede tener una
presencia casi universal en la esfera local, tanto en las grandes
ciudades como en los ms apartados rincones del territorio
latinoamericano.
Con este antecedente, no es coincidencia que durante el
Encuentro se introdujera a la democracia como un tema muy
relevante, ligada al debate del desarrollo local, y relacionada con
prcticamente todo asunto de la gestin local. La democracia local,
los avances y sus obstculos, est asociada directamente con las
15
capacidades de innovacin. No es un rubro de la innovacin, como si
se tratara de un rea de la poltica pblica si bien en ocasiones se le
da ese trato, cuando intenta ser analizada como "participacin social,
por ejemplo. Durante el Encuentro y en sus discusiones, la
democracia destac no por ser ella misma como una experiencia
innovadora, sino por ser el fundamento de todas las innovaciones,
ligada a lo que previamente refer como capacidad para la iniciativa
local.
Alrededor de la democracia, es pertinente comentar que su
reciente historia en Amrica Latina permite trazar un calendario
relativamente coincidente entre las respectivas transiciones en
nuestros pases. Compartimos esta fuerza comn y sus
trascendentes implicaciones para la esfera local, siendo entonces no
circunstancial que tambin exista relativa sincrona con el desarrollo
de las innovaciones locales en las municipalidades latinoamericanas.
Algn da podremos hacer un calendario conmemorativo, asociado a
esta sincrona entre las transiciones democrticas y la eclosin del
ciclo de innovaciones que estamos viendo en el mbito local.
El reconocimiento de los avances democrticos, cabe aadir,
no estuvo exento de duras crticas a limitaciones de nuestros
sistemas polticos locales, tanto en la estructura de la representacin
como en la estructura de participacin en el proceso de gobierno. A
pesar de los avances, sigue existiendo un dficit de modernizacin
poltica, especialmente en el rubro participativo, lo cual tiene
implicaciones polticas y para el desarrollo. Hay un costo para la
consolidacin de la ciudadana y de la democracia en su conjunto,
pero adems se genera un alto costo para el desarrollo local, por el
despliegue limitado de las capacidades sociales orientadas a la
innovacin y a la atencin de las necesidades sociales. Debido al
dficit democrtico, la enorme potencialidad de las capacidades
locales no logra desplegar toda su extensin. Las velas de la nave
municipal todava no conocen sus extremos.
Termino este rpido balance del Encuentro refirindome a los
Premios que en Amrica Latina identifican y reconocen a lo mejor de
la gestin e iniciativas sociales locales en nuestros pases. Con su
presencia, tuvimos oportunidad de acercarnos nuevamente a lo mejor
de ellos mismos y a conocer de cerca un distinguido grupo de
experiencias y de actores que las realizaron. Con este panorama tan
especial, los Premios ratifican su carcter como privilegiados
observatorios de la innovacin local, al que pueden sumarse otras
perspectivas. Desde un escenario ms amplio, son ventanas que
16
describen procesos de cambio social de enorme escala, que exceden
a los programas locales vistos de manera individual. En conjunto, son
termmetros del cambio social que transcurre en Amrica Latina,
impulsado por las races mismas de su sociedad e instituciones
pblicas. En una palabra, configuran un panorama de reforma del
Estado, del desarrollo y de la democracia, como dinmicas en curso
procedentes de cada vrtice local.
Nos hace falta destacar ms esta perspectiva de los Premios,
sin descuidar los mritos y la visibilidad de los programas exitosos en
lo individual o en su conjunto. Lo que hay aqu es una invitacin para
una lectura complementaria de sus acervos, para escribir la otra
historia de cambio social de nuestros pases, que se abre paso gota a
gota, pero con la fuerza suficiente para crear valles en donde antes
hubo grutas ocultas al sol. Por ejemplo, los Premios y sus acervos
son la fuente ms slida para reconstruir el nuevo paradigma del
desarrollo latinoamericano, sus actores, horizontes e instrumentos, e
incluso a las redes sociales mediante esquemas conceptuales mucho
ms complejos, multidireccionales tanto en sus orgenes como en sus
efectos. Algo equivalente puede proponerse respecto a la evolucin
misma del Estado latinoamericano o sobre el grado de desarrollo de
nuestras democracias o bien relativo al rol de las sociedades en la
atencin de los asuntos pblicos. Y por si les faltara algo, los Premios
adems son la memoria histrica del proceso de consolidacin del
mbito local en Amrica Latina.
17







Primera parte





Reflexiones en torno a la
innovacin local en Amrica
Latina
18
I. La innovacin local en Amrica Latina. Los avances y los
retos
Enrique Cabrero Mendoza
1

La mayora de los pases de Amrica Latina se caracterizaron en
buena parte del siglo veinte por una centralizacin muy arraigada.
Despus de episodios revolucionarios o de ajustes polticos y sociales
importantes en varios pases de la regin al inicio del siglo, los
Estados nacionales hicieron de la centralizacin una prctica
cotidiana, buscando as consolidarse y estabilizarse polticamente, y
tambin buscando uniformar la cobertura y calidad de servicios y de
niveles de bienestar. Sin embargo, esta tendencia centralizadora ms
all de las buenas intenciones sin duda gener efectos perversos,
tales como una excesiva concentracin del poder, o incluso el
surgimiento de regmenes autoritarios, adems de producir
desigualdades regionales muy graves al interior de los pases, y
sobre todo un debilitamiento de los espacios locales, de su capacidad
emprendedora, y del vigor social en la vida municipal.
Debido a estas fallas del modelo centralizador, en casi todos
los pases de la regin los gobiernos centrales comenzaron a
promover polticas descentralizadoras a partir de la dcada de los
aos ochenta. En algunos casos como el mexicano- dichas polticas
descentralizadoras se caracterizaron por su tibieza; en otros como el
caso brasileo- las iniciativas fueron ms decididas y ambiciosas;
pero de cualquier forma en casi todo el subcontinente se observaron
a partir de esa dcada esfuerzos descentralizadores desde los
gobiernos centrales hacia los gobiernos subnacionales. La intencin
de los gobiernos centrales era claramente descongestionar una
agenda demasiado amplia de responsabilidades que hacan cada vez
ms ineficiente e inoperante a este nivel central de gobierno. Tambin
se intentaba en algunos casos avanzar hacia un rgimen democrtico
y la descentralizacin era parte de un proceso de redistribucin del
poder y fortalecimiento de las iniciativas locales respaldadas por una
ciudadana cada vez ms dinmica y propositiva.
Es as como poco a poco en los diversos pases los espacios
locales fueron adquiriendo mayor protagonismo, recuperando una
vida pblica y cvica ms intensa, y fortaleciendo paulatinamente la
democracia en el subcontinente latinoamericano. Sin embargo, es

1
Director General del CIDE y Profesor-Investigador fundador de la Divisin
de Administracin Pblica: enrique.cabrero@cide.edu
19
importante mencionar que el despertar de los espacios locales no
slo se explica por una voluntad descentralizadora de los gobiernos
centrales, que por lo dems en varios pases ha sido un proceso lento
e indeciso, sino que parecera explicarse sobre todo por una
"conciencia propia de recuperar autonoma, fuerza, dignidad, y
capacidad endgena de crecimiento y conduccin del destino desde
las sociedades locales. El cambio por tanto tiene un doble
componente: los esfuerzos descentralizadores de gobiernos centrales
en muchos casos limitados- y el despertar de la dinmica
econmica, poltica y social, en los espacios locales.
En la reflexin que sigue, nos interesar explorar hasta dnde
han llegado los avances de esa "ola innovadora desde lo local que
ha surgido en buena parte de la regin latinoamericana; para en un
segundo momento, analizar los retos, las dificultades y obstculos
que se identifican en algunos pases para hacer de este movimiento
un cambio profundo y estructural de nuestras sociedades.
1.1 La ola innovadora desde lo local, una revolucin silenciosa?
En qu consiste lo innovador de las experiencias locales? Es cierto
que el concepto de innovacin siempre ha sido difcil de definir y de
pronto nos parece una categora demasiado amplia y poco rigurosa
metodolgicamente. Tal y como lo hemos definido en otros espacios,
entendemos por innovacin esa capacidad de un espacio local -visto
como un grupo de actores gubernamentales y/o no gubernamentales-
para organizar de manera diferente los recursos con que dispone, o
desarrollar nuevas tareas, o modificar las estrategias de accin local,
todo ello con el fin de atender de mejor manera los problemas
pblicos que enfrenta dicho espacio local. Es decir, lograr mejores
resultados de los que se obtenan anteriormente, ya sea por el uso
ms eficiente de recursos escasos, o por una mayor eficacia en los
logros alcanzados, y con mayores niveles de legitimidad en la accin
pblica que emprenden conjuntamente gobierno y ciudadana.
Adems, cabe mencionar que lo innovador no se refiere a una accin
o un proceso indito a nivel nacional o internacional, simplemente a
una accin o proceso de mejora que en el espacio local de referencia
forma parte de un nuevo repertorio de accin pblica, que modifica
los patrones anteriores de comportamiento, y que descubre una
intencionalidad clara de fortalecimiento de la ciudadana y de lograr
un mayor bienestar social.
Tomando como referencia estas ideas, es a partir de la
dcada de los aos ochenta cuando se identifican en varios pases
experiencias innovadoras importantes en la vida local. Por supuesto
20
que antes, en varios pases, surgieron ejemplos de este fenmeno;
sin embargo, al parecer en ese momento todava se trataba de
experiencias atpicas que hablaban ms de casos aislados que de un
movimiento ms generalizado. Es en realidad a partir de los ochenta
cuando surgen incluso grupos de estudio o de observacin de casos
exitosos de gestin local ya fuera impulsada por los gobiernos
municipales o por la propia ciudadana.
2

Ms adelante, en los aos noventa, se ampla la observacin de
experiencias locales innovadoras, algunas de ellas muy exitosas dado
que mostraban nuevas formas de atender problemas pblicos,
nuevas estrategias de organizacin social, nuevos modelos de
gestin pblica, renovados marcos de negociacin y acuerdo poltico,
o dinmicas sociales flexibles, alianzas inditas, y construccin de
redes de cooperacin con una intensa capacidad de movilizacin y
generacin de resultados. Cabe mencionar que este creciente
nmero de experiencias innovadoras desde lo local dio lugar a grupos
de estudio, a investigaciones y publicaciones sobre el tema, e incluso
a desarrollar iniciativas para identificar sistemticamente experiencias
innovadoras exitosas mediante certmenes de reconocimiento a la
capacidad innovadora local.
As, diversos grupos de trabajo como el de la Fundacin
Getulio Vargas de Sao Paulo en Brasil; o el grupo integrado por
miembros de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza y de la
Universidad de los Lagos en Chile; o el grupo del Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), de la Universidad de
Guadalajara, y de El Colegio de la Frontera Norte (COLEF) en
Mxico; o el grupo de la Red para el Desarrollo de las Ciencias
Sociales en Per, todos ellos con el apoyo de la Fundacin Ford, se
dieron a la tarea de organizar certmenes. El objetivo ha sido
reconocer pblicamente de manera anual o bianual, a las
experiencias locales innovadoras que parecan haber contribuido de
una manera ms exitosa a mejorar el entorno de la accin pblica
local y que haban mostrado los mejores resultados en los programas
o polticas emprendidos. Esta red de instituciones y grupos de trabajo
en torno a Premios a la innovacin local, ha acumulado una amplia
base de datos sobre experiencias en diversos temas de la vida local,
en diversos mbitos de las polticas pblicas municipales, y en

2
Cabe mencionar slo como un ejemplo los trabajos del grupo INTERMAN
que buscaba registrar experiencias innovadoras en empresas, gobiernos y
sociedad, en varios continentes. Especficamente en el caso latinoamericano
dicho proyecto fue impulsado por el Instituto de Estudios Superiores de
Administracin de Venezuela y la Universidad de los Andes en Colombia.
21
diferentes regiones, tipos de poblacin, y clases de problemas a
enfrentar.
3

De igual manera se pueden registrar los trabajos sistemticos
de observacin sobre la innovacin local que han llevado a cabo
grupos como el de la Universidad Nacional de Quilmes y El gora, en
Argentina, o el Centro de Estudios e Investigacin en Educacin,
Cultura y Accin Comunitaria (CENEPEC) y el Instituto Brasileo de
Administracin Municipal de Brasil, o el Foro Nacional por Colombia,
o el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO) de
Per, entre otros.
Qu aprendizajes nos ha dejado esta "ola innovadora?
(a) Una agenda local que se expande. Es interesante observar cmo
los espacios locales han venido ampliando su agenda de accin
pblica ms all de las tradicionales funciones que las constituciones
de los diversos pases otorgan a los gobiernos municipales. En
Mxico, por ejemplo, los gobiernos locales no tienen atribuciones
importantes en la poltica educativa, o en la poltica de desarrollo
econmico, o en materia de salud o medio ambiente. Sin embargo,
buena parte de las acciones innovadoras que aparecen en varios
municipios del pas corresponden a este tipo de polticas, en
ocasiones complementando la agenda del gobierno federal o de
gobiernos estatales. En otros casos incluso reorientando el impacto
final de dichos programas de otros niveles de gobierno, tambin
llevando a cabo un esfuerzo para aterrizar de una manera ms
efectiva las acciones, o conectndolas con la ciudadana para llevar
dichos programas a un nivel de proximidad e interaccin con los
grupos beneficiarios. Si bien no siempre estas iniciativas de los
gobiernos locales se sintonizan con los esfuerzos de otros niveles de
gobierno, es un hecho que surgen debido a las enormes presiones
que la ciudadana ejerce sobre los gobiernos municipales y stos han
decidido atender de alguna manera dichas demandas
independientemente del entramado institucional constitucional.
Cuestiones similares se observan en otros pases, algo que hemos
aprendido es que la agenda de la accin pblica local se ampla, se
profundiza, se hace ms compleja, y se enriquece con conexiones
mltiples entre actores, instituciones, y procesos de cooperacin

3
Para mayor detalle vase: Premio Gestao Publica e Cidadania de Brasil
(http://inovando.fgvsp.br/), Premio Ciudadana y Gestin Local de Chile
(http://www.innovacionciudadana.cl/portal/index.php), Premio Gobierno y
Gestin Local de Mxico (www.premiomunicipal.org.mx), y en Per
(http://www.redccss.org.pe/participacion/).
22
novedosos. Ejemplos de esta tendencia son los casos de Rafaela y
de Rosario en Argentina; de Valente en Brasil; de Quillota en Chile;
de San Luis Potos, Hermosillo, y la Huacana en Mxico, los cuales
se presentan en detalle en la seccin de experiencias innovadoras de
este libro.
(b) Un modelo de gestin pblica de proximidad. Tambin hemos
aprendido que la gestin pblica de proximidad, esa que requieren las
democracias modernas ya no como democracias slo
representativas, sino como democracias directas, activas y de
prcticas cotidianas de interaccin entre gobierno y ciudadanos, entre
polticos y electores, est surgiendo en los espacios locales
latinoamericanos. Este fenmeno ha fortalecido indudablemente los
procesos de transicin democrtica que buena parte de los pases de
la regin han vivido desde hace algunas dcadas, el ingrediente de la
innovacin local fortalece el cambio democrtico y poco a poco
"contagia a otros niveles de gobierno menos orientados a la
interaccin con la ciudadana. Un ejemplo muy interesante han sido
las experiencias de Presupuesto Participativo que han surgido
originalmente promovidas desde los espacios locales por el Partido
de los Trabajadores en Brasil. En la actualidad se han ampliado no
slo a otros niveles de gobierno, sino incluso a otros partidos polticos
en el gobierno, y aun ms, se han convertido con el paso del tiempo
en un modelo que se practica en muchos otros pases
latinoamericanos e incluso en otras realidades como la europea, lo
cual refiere Joan Subirats en su captulo correspondiente en este
libro. El caso de Porto Alegre en Brasil, el de Yecapixtla en Mxico, y
el de Lima Sur en Per, se presentan como ejemplos de este
fenmeno en la seccin de experiencias de este libro.
Ejemplos de este modelo local de proximidad que crece los
podemos referir a diversas reas de polticas como la seguridad
pblica. Mientras la mayor parte de los gobiernos centrales o
estatales crecen en equipamiento, en leyes y normas, en tecnologas
diversas para combatir el delito; los gobiernos y espacios locales con
menos recursos y tecnologa optan por acciones concertadas entre
gobierno y ciudadanos para prevenir el delito, para recuperar
espacios pblicos, para disuadir a los jvenes de convertirse en
delincuentes, para coordinar acciones de proteccin y "vigilancia
cruzada en el que los vecinos se apoyan, los policas se
comprometen mejor, y las vctimas encuentran espacios de
solidaridad. Hay diversos casos exitosos en este sentido en ciudades
latinoamericanas. Es claro, la proximidad se construye a travs de
mecanismos de participacin ciudadana activos, tal y como lo
23
reconocen Joan Subirats y Marie Kennedy en sus captulos
correspondientes en esta obra. La bsqueda de esta dinmica de
"participacin institucionalizada autnoma como la denomina Alicia
Ziccardi en su captulo, es un proceso de naturaleza compleja, al que
hace referencia Gonzalo de la Maza en su reflexin, y difcil de
manejar dependiendo de nuestros supuestos tericos, lo cual nos
recuerda David Arellano en su captulo sobre la "gerencia de la
participacin ciudadana.
(c) Diseo de nuevas soluciones a viejos problemas. Otro rasgo del
aprendizaje que surge de la innovacin local latinoamericana se
refiere a la creatividad en la manera de atender problemas pblicos.
En la mayor parte de los pases latinoamericanos los gobiernos
centrales han desarrollado durante varias dcadas formas de
interpretar los problemas pblicos, modelos de atencin a los
mismos, itinerarios de implementacin basados en agencias
gubernamentales especficas y en entramados legales ya
determinados, y por ltimo, mecanismos de evaluacin y monitoreo
de los resultados tradicionalmente utilizados. As, la hechura de las
polticas pblicas desde los gobiernos centrales ha generado ya
tradiciones, creencias, rituales, usos y costumbres, as como
intereses, inercias y miopas que derivan de ello. Es muy difcil
cambiar en el mbito central gubernamental, se trata de un aparato
muy grande, difcil de mover, poco permeable a informacin nueva,
por lo que tarda mucho en percibir la necesidad de cambios, con
enormes inercias e intereses ya establecidos que no permiten
modificar las acciones con cierta rapidez. En ocasiones, los
problemas pblicos que se atacan son los que se definieron hace
varias dcadas y que por costumbre se siguen atacando de la misma
manera, dado que el aparato est diseado para eso.
Contrariamente a esta tendencia, desde muchos gobiernos
locales latinoamericanos surgen nuevas formas de actuar, los
problemas pblicos se redefinen, se reinterpretan constantemente,
dado que lo urgente es ofrecer resultados con cierta rapidez debido a
la proximidad que se tiene con los afectados por dicho problema. Si
bien los gobiernos locales no siempre tienen el dominio tcnico
suficiente o los cuerpos de funcionarios experimentados para atender
ciertos problemas, s son capaces de desarrollar mayor capacidad de
intuicin, de inventiva, de "construccin colectiva de soluciones.
Adems son ms flexibles por su tamao y por su vocacin para
implementar soluciones en cogestin con ciudadanos y beneficiarios
y en alianza con diversas instancias empresariales, no
gubernamentales o incluso internacionales. La evaluacin de las
24
acciones que se han emprendido es cercana, y por ello puede tener
correcciones continuas. Es cierto que no siempre hay una formalidad
jurdica y tcnica suficiente, pero en muchos casos las ideas y diseo
de soluciones a nivel local han transformado ms rpido una realidad
que muchos aos de acciones desde el gobierno central o federal.
Algunos ejemplos de esto se pueden mencionar: diversos programas
nacionales de combate a la pobreza han integrado poco a poco los
mecanismos de cooperacin entre gobierno y beneficiarios que
algunos gobiernos locales haban venido impulsando en su quehacer
cotidiano. Esto sucedi en Mxico con el desarrollo de los programas
de infraestructura social que son manejados ahora desde el mbito
municipal. Experiencias similares en este tipo de programas se han
visto en Chile, en Argentina, y en Brasil, por mencionar algunos
casos. En materia ambiental tambin hay varias experiencias locales
de separacin de basura, de organizacin de rellenos sanitarios, de
reciclamiento de desechos, de proteccin de ros y uso del agua, que
durante muchos aos fueron promovidos normativamente desde
gobiernos centrales, sin resultados positivos.
En la seccin de experiencias innovadoras de este libro se
presentan en detalle los casos de Rosario en Argentina, de
Aguascalientes, Morelia, y Quertaro en Mxico, y de la regin de
Coquimbo en Chile, que en diversos mbitos de la accin pblica,
muestran esta creatividad y originalidad en la soluciones impulsadas,
este "factor sorpresa al que Peter Spink hace referencia en su
captulo correspondiente.
Si bien la lista de aprendizajes que han surgido de la
innovacin local podra ser muy larga, parecera que se puede
compactar en lo ya mencionado: agendas locales en plena
expansin, que actan en proximidad fuerte entre gobierno y
ciudadanos, y procesos locales que son capaces de disear nuevas
soluciones a viejos problemas. Aun con toda esta evidencia sera
prematuro afirmar que se trata de una "revolucin silenciosa, hay
retos y obstculos que todava impiden un cambio estructural
derivado de las experiencias de innovacin local en Amrica Latina.
1.2 La innovacin local frente a los riesgos de cambios efmeros
y de una desarticulacin en las polticas pblicas nacionales
Es indudable que el panorama local en Amrica Latina se ha venido
transformando en las ltimas dcadas, surgen experiencias exitosas
de buen gobierno municipal, de participacin ciudadana, y de
promocin del desarrollo y el bienestar social, que sorprenden por su
contenido innovador y por los logros obtenidos en poco tiempo. Sin
25
embargo, por lo general, todava es difcil que estas experiencias
generen cambios permanentes y que se mantengan a travs del
tiempo. En muchos casos se trata de acciones en las que el nivel del
xito alcanzado no parece estar relacionado con el periodo de
permanencia. Por otra parte, es comn que las innovaciones locales
en su entusiasmo, creatividad y espontaneidad, se desconecten de
los procesos de polticas pblicas nacionales generando
frecuentemente fragilidad en las iniciativas locales. As, los retos para
hacer de la ola de innovacin local en Amrica Latina una verdadera
"revolucin silenciosa deben ser atendidos.
(a) Cmo institucionalizar las innovaciones locales? Una
caracterstica frecuente de las innovaciones locales en la regin es
que stas surgen por la necesidad de atender problemas pblicos
locales que no han sido resueltos adecuadamente por otros niveles
de gobierno. Este "componente de urgencia que crea incentivos a la
participacin espontnea de diversos actores locales tanto del
gobierno como de diversos grupos de la sociedad civil, puede
tambin ser determinante cuando la intensidad del problema pblico a
atender disminuye. Es decir, aun cuando el problema no sea
totalmente resuelto, s puede mitigarse significativamente en sus
manifestaciones ms graves debido a la accin pblica que se lleva a
cabo para atenderlo. Entonces puede venir un proceso de
disminucin del entusiasmo en los actores involucrados, un
debilitamiento de los liderazgos promotores de la experiencia, y as
poco a poco la innovacin entra en una fase de declive.
Dicho de otra manera, al parecer la "tasa de mortalidad de
las innovaciones locales es alta, se podra decir que en algunos
casos se ha sido ms eficaz en el proceso de generacin de
experiencias innovadoras que en el proceso de institucionalizacin de
las mismas como prcticas cotidianas de la vida colectiva local. Es
frecuente observar una falla en el trnsito de experiencias
innovadoras a prcticas institucionales de la accin pblica local. En
Mxico por ejemplo, este es un fenmeno claramente identificado,
experiencias innovadoras altamente exitosas en su momento pero
que no pudieron permanecer en el tiempo. Debemos estudiar y
entender mejor el por qu parecera haber una fuerte dependencia de
liderazgos y de necesidades urgentes para sostener este tipo de
prcticas locales. Los acuerdos temporales entre actores y la
evidencia de resultados inmediatos parecen ser todava una
condicin para que los actores locales se involucren en experiencias
de este tipo, el cambio en la cultura poltica y de gestin pblica si
bien se logra durante la experiencia innovadora, no parece ser el
26
objetivo final de los participantes en muchos casos. El riesgo de este
comportamiento es que la confianza entre gobernados y gobernantes
no se logra restituir plenamente y se mantiene frgil y temporal, por lo
que puede decaer en cualquier momento. Mientras no se establezca
un compromiso de mediano plazo a travs de una accin pblica de
alta intensidad
4
es difcil pensar que las innovaciones locales tengan
un impacto profundo en el cambio institucional, es decir, en el cambio
de cultura poltica y en los modelos de gestin pblica.
Este problema se ve agravado en condiciones institucionales
como las del caso mexicano en que los gobiernos municipales tienen
un periodo de tres aos sin posibilidad de reeleccin inmediata. En
periodos tan cortos de tiempo difcilmente se puede avanzar de lo que
son experiencias de novedosas prcticas locales, hacia un nuevo
modelo de accin pblica local. Si bien el caso mexicano es atpico
en el continente latinoamericano, tambin es comn ver en otros
pases cmo el cambio en partidos polticos en el poder local o
incluso el relevo de autoridades bajo el mismo color partidista, aun en
periodos ms largos de tiempo, atenta contra las prcticas de gestin
local que haban mostrado xito, y que haban sido aceptadas
plenamente por la ciudadana. Es importante estudiar con
detenimiento los casos de prcticas de "participacin
institucionalizada autnoma como las identifica Ziccardi, o de
modelos de accin pblica de alta intensidad que se han logrado
imponer a lo largo de varios cambios en el gobierno local, ah
pareceran estar las claves de la institucionalizacin de la innovacin
local.
(b) Cmo evitar una desconexin total de las innovaciones
locales con las polticas pblicas nacionales? Las innovaciones
locales son por naturaleza procesos que se construyen desde lo local,
tejiendo acuerdos, compartiendo visiones, y definiendo expectativas
de los actores del espacio local. Justamente estas ideas surgen de un
alto "contenido endgeno, lejos de interferencias de otros niveles de
gobierno, y lejos de intromisiones de "contenido exgeno que por ser
ajenas a la vida local, pierden claridad, pierden precisin, y no

4
Sobre el concepto de accin pblica de alta intensidad, vase Cabrero
(2005). Esta idea se refiere a la generacin de acuerdos entre diversos
grupos de la sociedad civil y entre grupos al interior del gobierno local, y entre
ambas configuraciones de grupos y actores, en torno a un proyecto de
desarrollo y bienestar local, caracterizndose por interacciones constantes,
generacin de acuerdos, surgimiento de redes de poltica pblica, y visin de
mediano y largo plazo. La accin pblica de alta intensidad permite avanzar
hacia una gobernanza democrtica relativamente estable.
27
siempre tienen el impacto esperado. La innovacin local, por decirlo
as, se nutre de su capacidad autnoma de interpretar los problemas
y las soluciones, y lo innovador deriva precisamente de no seguir los
patrones establecidos tradicionalmente por otros niveles de gobierno,
o por actores externos. Sin embargo, la paradoja es que esta
capacidad de "desconexin para poder ser innovador, puede ser al
mismo tiempo la dificultad para que las innovaciones locales crezcan
con mayor potencialidad.
5

Las soluciones a problemas pblicos generadas "desde
abajo como ya se ha dicho, pueden ser ms precisas, ms
adecuadas, y de mayor impacto, debido a la proximidad entre el
diseo de soluciones, la aplicacin de recursos, y la relacin cercana
entre tomadores de decisin y beneficiarios de las polticas que
participan de forma directa. Sin embargo, si estas acciones no logran
de alguna manera inscribirse dentro de las polticas pblicas que a
nivel nacional se implementan, corren el riesgo de ser ignoradas y no
tener los apoyos adicionales necesarios para consolidarse en el
tiempo, o lo que es ms grave, corren el riesgo de ser
permanentemente contrarrestadas por otros niveles de gobierno que
por desconocimiento o por franca intencin, prefieren que dichas
iniciativas se diluyan por considerar que no estn alineadas con las
polticas nacionales.
Un reto importante es que las experiencias innovadoras del
mbito local, una vez puestas en marcha y mostrando resultados
positivos en la atencin de un problema pblico, lo cual slo se logra
mediante una fase de "desconexin y orientacin endgena, puedan,
en un segundo momento, establecer un dilogo con las polticas
pblicas nacionales y sean capaces de insertarse parcialmente en
ellas mediante una "reconexin que las haga visibles y reconocidas
en su potencial y valor por actores externos, por otros niveles de
gobierno, y por los promotores de las polticas nacionales. De esta
manera es como se puede generar un efecto de multiplicacin de la
innovacin en otros espacios locales, e incluso de incidir en el diseo
de polticas pblicas nacionales a partir de ideas locales. Un
escenario de este tipo permitira efectivamente avanzar en una
"revolucin silenciosa, incidiendo en un nuevo modelo de gestin
pblica nacional a partir de las capacidades innovadoras locales. Es
decir, entrar en una fase de cambios de "abajo hacia arriba, dejando

5
Sobre esta idea de "desconexin puede verse Guilln (2003), as como
algunos ejemplos para el caso mexicano. Igual en Cabrero (2004) se hace
referencia a la dispersin de las polticas sociales para el caso mexicano.
28
atrs el modelo de "arriba hacia abajo que por tantas dcadas se ha
impuesto en buena parte de los pases latinoamericanos.
La tarea evidentemente no es fcil, las burocracias centrales
en general son arrogantes y no consideran poder aprender gran cosa
de los gobiernos locales. Incluso las lites sociales y empresariales,
muy frecuentemente tienen tambin este desprecio por los lderes y
grupos locales. Sin embargo, hay evidencia suficiente que la
capacidad innovadora en la accin pblica est en los espacios
locales, la cuestin es encontrar los mecanismos apropiados para
"contagiar a las lites polticas, empresariales y sociales nacionales
del espritu innovador que subyace en lo local. Hay evidencias de que
esto es posible, varias de las experiencias innovadoras observadas
por grupos de estudio latinoamericanos, han registrado un impacto
nacional de dichas innovaciones y una adopcin por gobiernos
centrales y grupos sociales nacionales. Al respecto una condicin
parece necesaria, que las innovaciones locales se "exporten con un
espritu cooperativo. La va del conflicto intergubernamental y las
confrontaciones local-nacional muestran reacciones contrarias a lo
buscado y endurecimiento de la capacidad de aprendizaje. Por ello,
hablar de una revolucin silenciosa pero eficaz parece ms til que
hablar de una revolucin ruidosa que lleve a la confrontacin y la
parlisis, aspecto que ya se ha vivido y se vive en algunos pases del
continente.
1.3 Algunos comentarios finales
El Encuentro sobre Innovacin Local en Amrica Latina que reuni
por unos das en la Ciudad de Mxico - a convocatoria del CIDE - a
expertos, estudiosos, promotores, y prcticos de la innovacin local,
permiti "reconocer el terreno, y llevar a cabo un monitoreo de los
avances en la materia y de los retos que se debe enfrentar en el
futuro inmediato. Todos los participantes descubrimos nuevamente
nuestra capacidad de asombro por lo que sucede en la regin
latinoamericana. Constatamos que los pases se mueven rpido hacia
nuevas formas de gobierno, nuevos mecanismos de cooperacin,
nuevos mtodos de gestin y de atencin a problemas, en general los
pases descubren nuevas formas de promover la accin pblica local.
Este movimiento llena de optimismo dado que buena parte de las
experiencias tanto las que se presentaron en el evento como otras
que se discutieron - muestran mayor profesionalismo, mejores
aprendizajes, ms claridad en los fines, y mayor compromiso y
permanencia, de lo que eran hace algunas dcadas este tipo de
procesos.
29
Sin embargo el proceso de innovaciones locales en Amrica
Latina todava muestra inmadurez y fragilidad institucional. El reto
hacia delante es encontrar una nueva etapa en que las experiencias
innovadoras tengan mayores probabilidades de permanencia, que
puedan crear instituciones locales y nacionales diferentes, ms
eficaces en la atencin de demandas, as como ms legtimas y
democrticas en su concepcin y funcionamiento. Por ello ahora
parece surgir la necesidad de revestir este movimiento de un espritu
menos "separatista por lo local, y ms nacional y global en su
impacto. Ms cooperativo con otros niveles de gobierno, ms
interactivo con los centros del poder nacional, ms imaginativo para
transformar no slo los entornos locales, sino tambin los nacionales,
la cultura poltica, la forma de atender problemas, las modalidades de
gestin pblica de nuestros pases. Lo anterior no se lograr si no se
conserva la esencia de lo local, una fuerte sensibilidad, un espritu
cooperativo, y una gran creatividad. Si todo esto se logra da a da en
tantas experiencias locales qu impide un alcance nacional o incluso
latinoamericano? Ser esta la nueva etapa de identidad entre
nuestros pases, justo ahora que los gobiernos nacionales generan
tensiones y rupturas? Sigamos modestamente y con inteligencia
analizando el potencial de este movimiento, y sobre todo,
interactuando como se ha hecho en este Encuentro.
Bibliografa
! Cabrero, E. (2004), "Descentralizacin de la poltica social y nuevo papel
de los gobiernos locales. Polticas multinivel o mltiples polticas? El
caso de Mxico. en Ricard Gom y Jordana Jacint (eds.),
Descentralizacin y polticas sociales en Amrica Latina, Barcelona
Espaa, Fundacin CIDOB, pp.155-186
! Cabrero, E. (2005), Accin pblica y desarrollo local, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica
! Guilln, Tonatiuh (2003), "Municipio y poltica social: experiencias y
nuevo paradigma, en Enrique Cabrero (coord.), Polticas pblicas
municipales. Una agenda en construccin, Mxico, Miguel ngel Porra-
CIDE, pp. 289-309
30
II. La contribucin del enfoque de las innovaciones a la
mejora de los servicios pblicos

Peter Spink
1

En el Encuentro tuvimos representantes de tres de los programas de
identificacin y diseminacin de las innovaciones locales introducidas
por los gobiernos locales y tambin por las organizaciones de la
sociedad civil en Amrica Latina. Somos cuatro programas apoyados
en diversos momentos por la Fundacin Ford, pero hay por lo menos
otros doce programas en la regin que tambin estn activos en este
campo. Estos ltimos, tienen estrategias de investigacin similares
de buscar e identificar conceptos y elaborar teoras prcticas a partir
del anlisis de experiencias exitosas. En mi presentacin hablar de
manera ms general sobre lo que podemos llamar "el enfoque de las
innovaciones.
2

Quisiera discutir cuatro temas que estn frecuentemente
presentes en las mesas de discusin sobre las experiencias
innovadoras. Primero, cul es este "enfoque de las innovaciones?
Segundo, los premios son una parte central del enfoque o son
solamente uno de los diversos mtodos que se pueden utilizar?
Tercero, la importancia del factor sorpresa, lo que emerge de forma
imprevista en los acontecimientos cotidianos. A veces es una idea
obvia pero que nadie haba dicho por qu no.? Como lo voy a
comentar, trabajar con el factor sorpresa causa algunas dificultades
para los especialistas de la replicabilidad. Cuarto, y a partir de estas
consideraciones, quiero sealar una distincin, un poco rebelde, entre
las buenas y las mejores prcticas.
Hoy est muy presente en el campo de las agencias de
desarrollo internacional, un reconocimiento de la importancia de
aprender no solamente a partir de las teoras sobre el desarrollo, sino
tambin a partir de lo que las personas estn haciendo para resolver
los asuntos urgentes de sus sociedades. El micro crdito, que hoy da
es capaz de estimular una serie de reflexiones en la teora

1
Director del Centro para el Estudio de la Administracin Pblica y el
Gobierno de la Fundacin Getulio Vargas, y co-director del Programa de
Gestin Pblica e Innovacin Ciudadana: http://inovando.fgvsp.br/
2
Para una descripcin del Programa Brasileo y de los resultados de los
primeros siete aos ver: Farah y Spink (2004).
31
econmica, por ejemplo sobre los costos de transaccin, naci de
una de estas cuestiones prcticas: por qu no.?
Los resultados de este cambio son positivos, porque en el
tercer mundo ya sufrimos demasiado las consecuencias de la
aplicacin, sin cuestionamiento de su relevancia, de diversas "teoras
de moda" dirigidas al rea pblica. Es aconsejable preguntarse: Es
necesario ser mejor? Lo bueno puede ser malo?
2.1 El enfoque de las innovaciones
En el lenguaje de estrategias de investigacin, el enfoque de las
innovaciones busca proveer testimonios empricos para alimentar
debates sobre la gestin de las polticas pblicas y sobre los
diferentes caminos de la gobernabilidad. Para contribuir al debate
general sobre lo que pueden hacer mejor los gobiernos, cmo lo
pueden hacer, y en consecuencia, lo que las sociedades pueden y
deben esperar de ellos. No es un enfoque que busque comprender la
importancia de los gobiernos en la humanidad y por la humanidad, y
mucho menos argumentar sobre este o aquel modelo de la
democracia. Es pragmtico: si hay gobiernos y si somos democracias,
los gobiernos deben trabajar en beneficio de todos para mejorar cada
vez ms la calidad de vida. Qu es la calidad de vida? Es lo que las
personas definen entre s como adecuado y deseado en un momento
dado y que para desgracia de los planificadores, al da siguiente, es
el da siguiente. Es decir, cambia constantemente.
La idea de un aumento en la efectividad de las
organizaciones pblicas parece algo obvio y universal; todos nosotros
queremos gobiernos mejores. Pero la discusin sobre cul es el
camino para un buen gobierno ha cambiado bastante durante los
ltimos treinta aos, siempre en relacin con el modelo raz de la
administracin pblica: el modelo tcnico-burocrtico del Estado
moderno, provisor de servicios y bienes pblicos. En la dcada de los
aos ochenta, lo bueno era lo menos; menos gobierno y mucho libre
mercado. Los argumentos eran a favor de la retirada del Estado de
muchas reas de actuacin y su substitucin por la iniciativa privada.
Despus, cambi de nuevo menos radicalmente por una posicin
que enfatizaba la importancia de la gestin, la gobernabilidad y la
rendicin de cuentas; pero en ella, por gestin se sobreentendi el
estilo de gestin de los ejecutivos de negocios.
En cada una de las ideas y propuestas haba variaciones, a
veces ms mercado y a veces ms Estado; entre tanto los ejes
estaban claros. Haba tambin argumentos en el sentido de la
importancia del modelo bsico tradicional, sobre el carcter singular
32
de la arena pblica y sobre la administracin pblica democrtica.
Recientemente, los argumentos cambiaron una tercera vez
especialmente en los pases del tercer mundo donde los avances
econmicos han significado poco en trminos de contribuciones
efectivas para la reduccin de las desigualdades y de la pobreza
para enfatizar las cuestiones de los derechos, la ciudadana y la
inclusin. De acuerdo con este enfoque ms reciente, el buen
gobierno es aqul capaz de contribuir directamente para la
construccin de la ciudadana.
El enfoque de las innovaciones fue elaborado para contribuir
a este debate a partir de datos empricos de las acciones propias de
los gobiernos; de buscar descubrir qu estn haciendo positivamente
los gobiernos y sus agencias, en la calle y en el campo, en los
grandes centros urbanos y los pequeos pueblos. Esta bsqueda es
un proceso abierto, tanto puede hacer mucho como tambin puede
producir nada. Tanto se pueden encontrar experiencias muy
importantes que demuestran que los gobiernos estn activos y son
competentes, como se puede demostrar lo contrario que no hay
nada ni nadie competente en la arena pblica y que los promotores
de la privatizacin estn en lo correcto. Esta cuestin central es
presentada de manera diferente en cada pas, dependiendo del
debate que se sostiene en cada lugar. En Brasil, por ejemplo, la
cuestin de la ciudadana es importante; en Mxico, es la capacidad
de gestin; en Chile, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil;
y en Per, la recuperacin del espaci de la accin publica. Sin
embargo, la orientacin es similar en todas: qu est pasando?
2.2 El rol de los premios
Ofrecer premios para actividades que son consideradas de valor no
es en absoluto algo nuevo. Existen hoy, y han existido siempre,
desde que tenemos registro, premios y condecoraciones por las
capacidades, los mritos y las contribuciones pblicas de individuos y
grupos en una variedad de campos de actuacin. Muchos de estos
premios y condecoraciones dependen todava de alguien que sepa lo
que pasa y que pueda sealar a alguien o a algn grupo como
merecedor. Son premios, en general, para personas conocidas no
para personas y grupos desconocidos. Los premios de acceso
abierto, mtodo adoptado por los programas de innovacin, buscan
cambiar esta situacin y estn orientados mucho ms hacia lo que es
desconocido. Su postulado bsico es hacer saber lo que est
pasando y decir por qu ello debe ser considerado especial. Cul es
la importancia de esta actividad? Hay, s, algunas condiciones
mnimas para la inscripcin; pero son mnimas. Normalmente, es
33
necesario confirmar que se trata de una actividad que tiene por lo
menos un ao de existencia, para que las dems personas y
organizaciones pblicas interesadas puedan aprender, y que la lleve
a cabo una agencia pblica con los recursos normalmente disponibles
(evitando as las experiencias tipo showcase de los organismos
internacionales).
3

Hay muchos otros mtodos de identificacin que se pueden
utilizar y no hay ninguna razn para argumentar que el nuestro es el
mejor; es simplemente uno que fue seleccionado entre muchos otros.
Sin embargo, es un mtodo que tiene algunas ventajas. Por ejemplo,
al enfatizar el acceso abierto y la auto nominacin, al informar a todos
los actores pblicos sobre los premios, y resaltar la importancia de
diseminar las experiencias que estn contribuyendo para la mejora
del rea pblica, se aumentan las posibilidades de recibir
inscripciones de lugares que estn ms all de los horizontes
normales de los observatorios acadmicos, es decir, los principales
centros urbanos. Las inscripciones son simples y los formularios son
muy amigables. Otro factor tambin importante para reducir las
barreras, es el espritu de la convocatoria colectiva, de poder contar
sus innovaciones a otros. Por esta razn, los programas enfatizan la
importancia de hacer pblicas todas las inscripciones. Reconociendo
as la importancia de cada contribucin, nunca se sabe si una accin
sencilla es de hecho la pieza que faltaba en un rompecabezas.
Pero hay otra buena razn para utilizar la metodologa de los
premios, especialmente en el sector pblico; que es la de homenajear
a las personas muchas veces desconocidas que se dedican a
mejorar las prcticas pblicas cotidianas. Mucho se habla de la
importancia del reconocimiento en las revistas de administracin de
empresas y los estmulos son considerados importantes. En nuestra
rea no hay bonificaciones, y mucho menos viajes a Disneylandia,
para las personas que reducen la mortalidad infantil. Nuestro mundo
es en gran parte invisible, donde las personas buscan las mejoras
posibles por la simple razn de querer un mundo mejor. Homenajear
a las agencias y a los equipos pblicos es decir: Gracias! Es lo
mnimo que se puede hacer.
"nvestigacin-accin es una expresin elegante, pero de
cierta manera, resume bien lo que se busca en el enfoque de las
innovaciones: investigar, actuar, describir, discutir, visitar,

3
El autor se refiere a aquellos casos que, al contar con el apoyo de agencias
internacionales, disponen de recursos sin los cuales sera sumamente difcil
poder replicarlos.
34
conceptualizar y, siempre, conversar. Todos los que estamos aqu
presentes sabemos que en el rea pblica las cosas avanzan mucho
menos por las rdenes que por las conversaciones.
2.3 El factor sorpresa
Algunos meses atrs, uno de nuestros colegas platicaba en
Washington con un representante del banco regional de desarrollo
sobre la cuestin de las innovaciones y comentaba algunos de los
fascinantes ejemplos encontrados. La respuesta de este dirigente
cuyo sueldo es pagado por nosotros a travs de las contribuciones de
los gobiernos de la regin fue breve y al punto: "No nos interesa
una experiencia de una ciudad importante. Lo que nos interesa es la
replicabilidad; necesitamos saber que una experiencia ya fue
replicada en veinte, treinta, cincuenta o cien municipalidades. As
acreditaremos que la experiencia tiene algo con que contribuir, que es
una experiencia validada.
Nuestro representante es, obviamente, un discpulo de
Aristteles quien propuso la idea de que la validez depende de la
repeticin. Ahora, en trminos cientficos, o hay leyes (conceptos,
nociones, constructos, etc.), o no las hay. Si algo acontece y si
acreditamos que hay alguna lgica presente, esta lgica estar
presente una vez como tambin todas las veces. Es claro que, en
ocasiones, es difcil comprender lo que pasa cuando acontece una
vez; pero este es un problema del investigador. Es gracias a la
disposicin de las personas de hacer cosas porque son importantes
para ellas, y no porque quieren probar que A + B son correctas, que
hoy tenemos la democracia representativa, la desobediencia cvica, el
cooperativismo, los sindicatos laborales, el federalismo, el
presupuesto participativo, las escuelas familiares agrcolas, las
agencias comunitarias de salud, la beca escolar y el desarrollo local.
El enfoque de las innovaciones se coloca del lado de las
personas que buscan cambiar las cosas en sus horizontes por sus
razones y, la mayor parte del tiempo, con sus propios recursos. Son
personas que quieren ser responsables y rinden cuentas a quienes
los eligen y pagan sus sueldos. Como la conversacin de Washington
demostr, ciertamente no recibirn apoyo del BID. Como cuando un
municipio pequeo como por ejemplo Tupandi con 3,500 habitantes
en el sur de Brasil construye un camino para el desarrollo local, que
resulta en una mejora del 1,000% del PIB local durante diez aos a
partir de un fondo de apoyo del desarrollo agrcola propio. O cuando
los agricultores familiares de Valente conquistan la cadena productiva
del sisal al punto de tener su propia fbrica, nos cabe reconocer que
35
estos y otros acontecimientos no son aleatorios; muy al contrario, son
vlidos porque acontecen. Nos corresponde entonces aprender y
transmitir a los otros lo que se puede aprender y hay mucho para ser
aprendido. Pero de hecho, lo importante de Tupandi y de Valente es
que las innovaciones de estos lugares son solamente tiles para sus
propios pequeos agricultores - que as sea.
2.4 Mejores prcticas o buenas prcticas
El enfoque de las innovaciones es un enfoque que busca estimular la
discusin y no terminarla; por esta razn, tal vez, utilizamos la
expresin buenas prcticas en vez de mejores prcticas. Pero hay
tambin otros aspectos presentes que merecen un momento de
reflexin, entre ellos la postura cientfica. Se puede iniciar la
investigacin en la bsqueda de conceptos y modelos que pueden
ayudar a los que formulan las polticas pblicas y a todos aqullos
que se interesan en tener un gobierno ms eficaz y una democracia
ms fuerte. O en las situaciones donde las cosas parecen ir
caminando bien, o en donde nada acontece o slo hay problemas.
Ambos son vlidos como puntos de partida. De la misma manera, hay
investigadores que prefieren iniciar sus trabajos desde una base
terica deductiva y construida hipotticamente, y otros que prefieren
iniciar a partir del campo, del estilo inductivo. Hay investigadores que
prefieren las muestras grandes o las series estadsticas y los mtodos
cuantitativos, y otros que trabajan con los estudios de caso y los
acontecimientos singulares. Son todas opciones vlidas; lo importante
son los fines para los cuales son utilizadas.
Tanto el enfoque de las mejores prcticas como el de las
innovaciones comparten una preferencia por situaciones donde las
cosas parecen ir caminando bien; pero se distinguen y se diferencian
en su postura en relacin con la teora y, consecuentemente, los
criterios adoptados. En general, el enfoque de las innovaciones es
ms inductivo en estilo: hay algo que acontece y que est
contribuyendo para mejorar las condiciones de la vida diaria o
cambiar la forma en que un servicio est siendo desarrollado. Es
necesario describirlo y discutirlo para identificar sus puntos clave,
pero no se supone que la experiencia sea un modelo a ser imitado,
pero s una experiencia que puede sealar caminos y contribuir para
resolver diferentes rompecabezas. A su vez, las mejores prcticas
postura ms comn entre los organismos internacionales tienden a
arraigarse en posiciones tericas relacionadas con el desarrollo y
propuestas ms generales en circulacin. Por ejemplo, la importancia
de las alianzas, el rol de la sociedad civil, la contribucin del capital
social, el emprendedorismo social y otros tantos temas. Su
36
preocupacin es ms sobre cuestiones relativas a la sostenibilidad y
la continuidad, la ampliacin y aplicacin en escala mayor y la
posibilidad de transferencia con las que la experiencia puede
contribuir. No hay problema alguno con estas cuestiones pero, en
general, conducen a una lista grande de criterios que necesitan ser
satisfechos para que la experiencia sea considerada vlida.
La dificultad es que entre mayor sea la lista de criterios,
mayor es la probabilidad de que las nicas experiencias escogidas
sean aqullas que se adecuan a los criterios y los principios que los
guan. Es decir, una prediccin que tiene como consecuencia su
propio cumplimiento y es incapaz de reconocer otras experiencias
diferentes, aunque tengan algo igualmente importante que decir. Las
que entran son las que se "adecuan a la curva aunque las que estn
"fuera de la curva permanecen desconocidas.
Por estas razones, el enfoque de las innovaciones comparte
la misma postura de la investigacin-accin; donde lo desconocido es
importante, donde la experiencia sencilla y local hecha a mano
siempre tendr mucho que decir. Recientemente, terminamos un
estudio de seguimiento de ms de cien diferentes experiencias
premiadas entre los gobiernos locales brasileos, muchas de las
cuales tienen evidencia de transferencia parcial en otros lugares. En
el momento de la premiacin, ninguna de las experiencias
permaneca tal como haba iniciado, haba continuidad y
adaptaciones al correr del tiempo. Son soluciones s, pero tambin
son procesos sociales en construccin constante. En ninguna de las
experiencias haba sido elaborado un plan general con objetivos y
metas, con cronogramas de actividades, etapas y fases. La respuesta
a nuestras preguntas era siempre ms o menos igual:
"tuvimos que hacer algo y, por consiguiente,
iniciamos...

Bibliografa:
! Farah, Marta y Peter Spink (2004), "El Programa Brasileo de Gestin
Pblica y Ciudadana, en Gestin y Poltica Pblica, vol. XIII, no. 1, pp.
209-236

37







Segunda parte





Participacin ciudadana y
espacios locales

38

III. La participacin ciudadana del mbito local:
fundamentos y diseo de espacios e instrumentos

Alicia Ziccardi
1

3.1 Democracia representativa con democracia participativa
Como ya se ha sealado, la democracia representativa aun con sus
imperfecciones y desencantos es la mejor forma de gobierno. Por
ello, uno de los desafos ms importantes de las ciudades del siglo
XXI es crear formas de relacin cualitativamente diferentes y mejores
entre representantes-representados. Se trata de que los gobiernos
locales puedan mejorar, transparentar y respetar el estado de
derecho en el ejercicio de gobierno poltico y la gestin urbana y que
los ciudadanos puedan ejercer efectivos sus derechos econmicos,
sociales culturales y ambientales.
Esto supone el trnsito hacia la construccin de una
democracia participativa que complemente y sea capaz de otorgar
calidad a la democracia representativa como forma de gobierno. Una
democracia que reconozca el valor de la participacin ciudadana, lo
cual implica que la ciudadana no slo ejerza sus derechos polticos a
travs del voto y luego delegue en los representantes de los partidos
polticos la toma de decisiones, sino que se involucre en diferentes
grados y etapas en el ejercicio de gobierno a fin de otorgar mayor
eficacia a las decisiones pblicas.
En este sentido, hemos insistido en otros textos en reservar el
trmino participacin ciudadana para referirnos a la inclusin de la
ciudadana en los procesos decisorios incorporando intereses
particulares (no individuales) y que para que esto sea posible es
necesario que existan nuevos espacios que operen con reglas claras
que favorezcan la deliberacin pblica, la interaccin social y el
respeto por el pluralismo poltico (Cunill, 1991; Ziccardi, 1998).
Debe recordarse que durante muchas dcadas, la accin
gubernamental de las ciudades latinoamericanas se ha caracterizado
por ser fuertemente centralizada, burocrtica y autoritaria, as como

1
Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y del
Sistema Nacional de Investigadores, actualmente realiza una estancia de
investigacin por ao sabtico en el Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas A.C. (CIDE).
39
poco eficaz en el ejercicio del gobierno. Hoy, muchas de estas
caractersticas persisten, en tanto los procesos de democratizacin
no han logrado an revertirlas plenamente. Sin duda, ms all de la
eleccin de los gobernantes locales, por parte de la ciudadana, y la
alternancia partidaria en el control de los ejecutivos locales, lo que
est en juego ahora es otorgar calidad en la democracia, lo cual en el
ejercicio de gobierno de grandes ciudades no slo se define en el
mbito de la poltica sino principalmente de la gestin urbana.
Pero pasar de una democracia representativa, basada en el
voto, las elecciones libres y secretas y la delegacin de decisiones de
los ciudadanos en los representantes electos, a una democratizacin
de la forma de gobierno, exige incorporar a la ciudadana, a travs de
diferentes espacios e instrumentos, en los procesos de decisin y
gestin local. Es por ello que en Mxico, si bien en la actualidad se
registran muchos intentos por modificar las relaciones gobierno y
ciudadana del mbito local (Ziccardi, 2004), particularmente en el
campo de las polticas sociales, se trata por lo general de
experiencias puntuales que difcilmente pueden ser replicables y cuya
consolidacin tampoco est garantizada.
2
Es decir, la historia reciente
confirma la idea de que a pesar de que el municipio, o la delegacin
en el caso del D.F., es la instancia de gobierno ms prxima a la
ciudadana, las resistencias que operan en el espacio local para
construir una cultura y prcticas democrticas, no son fcilmente
removibles para dar paso a la construccin de una gobernabilidad
democrtica que torne ms eficaces y eficientes las polticas pblicas.
En gran medida porque los partidos polticos de diferente
signo no trabajan la democracia, en particular porque sus dirigentes,
militantes y simpatizantes no trabajan para construir mejores
relaciones entre gobierno y ciudadana y otorgarle ms eficacia a la
gestin pblica. De esta manera aun cuando los dirigentes o
funcionarios electos o designados suelen expresar voluntad poltica
para que la ciudadana se involucre en las decisiones pblicas, no
invierten, no colocan esfuerzos y recursos, en el diseo de espacios e
instrumentos de participacin ciudadana. Esto es particularmente
difcil de entender cuando se trata de partidos de izquierda cuya base
de sustentacin social es principalmente de origen popular. Lo cual
lleva a que cuando ganan una eleccin en el gobierno local, se
activen y se incrementen las expectativas de lograr mejores

2
Vanse los libros publicados por el CIDE sobre las mejores experiencias de
gestin local municipal que se han presentado al Premio Gobierno y Gestin
Local en sus diferentes convocatorias.
40
condiciones de vida para el conjunto de la ciudadana sin que existan
canales eficaces para el procesamiento de las demandas ciudadanas.
3.2 La Democratizacin de la gestin local
La tarea de democratizar el gobierno local es ardua porque quienes
gobiernan nuestras ciudades deben crear las condiciones para que
sus habitantes sean autnticos ciudadanos, que puedan ejercer sus
derechos polticos, sociales, culturales, urbanos y ambientales
cumpliendo con las obligaciones que implica el habitar una ciudad. Se
trata de construir una ciudadana plena que incluya todas las
dimensiones (civil, poltica y social) que identific Marshall (1998) en
su conocido texto de la posguerra cuando se trataba de construir las
bases del estado de bienestar.
Por otra parte, si bien los derechos suelen estar contenidos
en la legislacin, ello no es suficiente. Es necesario que la sociedad
local sea portadora de una cultura cvica para la vida comunitaria, la
que deber adquirirse en el mismo proceso de participacin de la
ciudadana en los procesos decisorios. Para que ello ocurra es
necesario abrir nuevos y mejores espacios de participacin ciudadana
en la gestin pblica local, construir un espacio pblico en el que
participe activamente la ciudadana. En este sentido, el campo de
actuacin de las polticas sociales es particularmente frtil porque la
principal finalidad de esta accin social gubernamental es
precisamente garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos y por
esa va ampliar la dimensin social de la ciudadana.
3

Es decir, el primer paso es que exista una autntica intencin
de parte de las fuerzas polticas y de la burocracia gubernamental
para construir una gobernabilidad democrtica en el mbito local
abriendo las compuertas a la participacin ciudadana. En un contexto
como este, la participacin ciudadana es revalorizada como un
componte que puede otorgarle mayor calidad a la democracia porque
puede mejorar el proceso de diseo y aplicacin de las polticas
pblicas del mbito local. Pero esto es una autntica carrera de
obstculos porque por un lado, se advierte una gran complejidad en
el aparato institucional y limitadas capacidades del personal del
gobierno para atender las demandas, y por otro, existe una creciente
demanda proveniente de los actores que forman parte de una cada
vez ms compleja sociedad local.
En este sentido, es sabido que en coyunturas de apertura o
profundizacin de la democracia, las demandas de participacin

3
Sobre las dimensiones de la ciudadana, vase Marshall (1998).
41
tienden a incrementarse, sobre todo por las expectativas que genera
el cambio hacia un rgimen poltico basado en la alternancia entre
partidos y el pluralismo poltico. Ante ello conviene hacer un balance
de cules son los fundamentos -legales, instrumentales e ideolgicos-
de la participacin ciudadana en Mxico y cules son los espacios e
instrumentos que existen de manera incipiente y que se han
desarrollado en otras ciudades latinoamericanas a fin de aportar
ideas que hagan posible avanzar en la construccin de una
democracia participativa en el mbito local.
3.3 Los fundamentos de la participacin ciudadana
Existen tres tipos de fundamentos para incluir a la ciudadana en las
decisiones pblicas (Diagrama 1).
Los fundamentos legales
Los fundamentos legales estn contenidos en la Constitucin de los
Estados Unidos Mexicanos y en las leyes, tanto del orden federal
como estatal. Tambin existen leyes locales que especficamente
rigen la participacin ciudadana en el mbito de una ciudad. Por
ejemplo, en la Ciudad de Mxico, desde que se ha democratizado el
Gobierno de la Ciudad en 1997, ya se han aprobado dos leyes que
han intentado, sin mucho xito, regir las formas como la ciudadana
pueda participar en diferentes acciones gubernamentales. En el
estado de Jalisco y Coahuila tambin existen reglamentaciones en la
materia. Pero a estas leyes especficas se agrega el conjunto de
leyes que se desprenden del ejercicio de los derechos sociales
vivienda, desarrollo social, salud, educacin, medio ambiente, cultura-
que hacen alusiones directas a la forma como participar la
ciudadana, tanto en el diseo como en la ejecucin y evaluacin de
los programas gubernamentales (Cuadro 1).
Lo importante en consecuencia es que estos mandatos
legales del orden federal y estatal constituyen los fundamentos
legales que deben ser conocidos y apropiados por la ciudadana para
que sta participe en diferentes procesos decisorios.
Los fundamentos ideolgicos
En siglo XXI existe cierto consenso sobre los lmites y el desencanto
generado por la democracia representativa como forma de gobierno,
capaz de garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la
ciudadana. La participacin ciudadana comenz a ser visualizada
como un componente fundamental para avanzar en la
democratizacin de la sociedad y de las instituciones
gubernamentales (Diagrama 2). Una participacin ciudadana
42
concebida principalmente como la forma de inclusin de la ciudadana
y sus organizaciones en las decisiones pblicas; participacin que no
es igual ni reemplaza a la participacin poltica sino que ms bien la
complementa y/o la activa, que permite profundizar y otorgar calidad
a la democracia representativa.

Diagrama 1

Fuente: Elaboracin propia.

Cuadro 1

Fuente: Elaboracin propia.

En Mxico hay quienes consideran que la construccin de
ciudadana es una tarea pendiente, lo que se advierte en un marcado
dficit de cultura cvica e incluso en ciudadanos "imaginarios o
inexistentes. Otros, en cambio, consideramos que se ha dado una
ciudadana fragmentada, puesto que los derechos civiles, sociales y
polticos son plenamente ejercidos slo por algunos, mientras que un
amplio conjunto social debe reclamarlos desde su participacin en
organizaciones sociales y/o civiles. Son estas organizaciones de la
sociedad las que han contribuido a lograr un ejercicio ms pleno de la
43
ciudadana, ya sea logrando el acceso a la educacin, la salud, la
vivienda, los equipamientos, la infraestructura bsica o la defensa de
la calidad del medio ambiente, como luchando para combatir el
consumo de drogas entre los jvenes, erradicando la violencia
intrafamiliar, trabajando por una sociedad igualitaria.
Diagrama 2

Fuente: Elaboracin propia
Pero por lo general, detrs de estos procesos protagonizados
principalmente por las clases populares suele haber un gran esfuerzo
colectivo de la ciudadana y gobiernos locales con baja capacidad de
respuesta para atender sus demandas. Adems, las relaciones que
se construyeron durante muchas dcadas entre gobernantes y
gobernados han estado caracterizadas por la confrontacin o por la
subordinacin de los sectores populares a prcticas clientelares, que
politizaban el ejercicio de los derechos bsicos.
Los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en
los gobiernos locales -estatales y municipales- no han transformado
profundamente la forma o el estilo de gobernar las sociedades
locales. La principal pregunta entonces es cmo se puede combatir
la sobrevivencia de una cultura y prcticas autoritarias y/o clientelares
para avanzar en la construccin de una cultura democrtica en
sentido amplio, no slo poltico?
El espacio pblico que se abre con la aplicacin de las
polticas sociales es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas
prcticas y comportamientos. Sin embargo, si bien las polticas
sociales del Estado mexicano y de sus diferentes mbitos de
gobierno (federal, estatal y municipal) son cada vez ms complejas,
puede observarse que la cuestin de cmo incluir a la ciudadana
44
activamente en las decisiones pblicas forma parte de los contenidos
discursivos de las polticas sociales urbanas y de la legislacin en la
que se sustenta. En las polticas tanto del gobierno federal como local
se alude a la construccin de capital social, a la construccin de
ciudadana y a la exigibilidad de los derechos sociales, pero sta no
es una cuestin de voluntarismo de parte de las autoridades sino de
diseo, de creacin de un clima propicio, de capacitacin de
funcionarios y de la sociedad en los valores de la democracia.
Adems, las polticas son una cosa y los programas son otra,
y en el campo de las polticas y los programas sociales se advierten
pocas coincidencias entre los preceptos contenidos en unas y las
acciones efectivamente desarrolladas en los otros en relacin con la
participacin de la ciudadana. De esta forma, en los programas
sociales los ciudadanos son concebidos e incorporados
exclusivamente como beneficiarios. Sin duda existen actualmente
mejores condiciones -mayor informacin y transparencia en el actuar
gubernamental- lo cual es un requisito para avanzar en la
democratizacin de la gestin estatal y hacer de sta una gestin
pblica. Pero aunado a ello se advierte cierto grado de improvisacin
y ausencia de diseo en las formas e instrumentos de participacin
ciudadana (Ziccardi, 2004). Las primeras por lo general son poco
incluyentes en el sentido de considerar la diversidad y las
particularidades de la sociedad local y los segundos son poco
eficaces para transformar los procesos decisorios en el sentido de
hacerlos ms eficaces y democrticos.
Sin duda existe un conjunto de experiencias puntuales sobre
formas diferentes de relacin gobierno-ciudadana que permiten
avanzar en la construccin de una democracia social y participativa,
algunas de las cuales han sido recuperadas y documentadas.
4
Pero
justamente si se revisan estas experiencias, se advierte que se
avanza muy lentamente en los procesos de construccin de una
ciudadana plena. Un indicador de ello es que en Mxico, a inicios del
siglo XXI, las principales demandas continan siendo el acceso a
infraestructura y servicios bsicos, incluida la realizacin de obras
pblicas bsicas. Este dficit es el principal mvil, por lo menos en un
principio, para la constitucin y desarrollo de las organizaciones
comunitarias que actan en el mbito local. Sin duda, sus

4
Por ejemplo los casos registrados en los concursos organizados por el
Instituto Federal Electoral en Mxico (IFE) del 2000 al 2003 para premiar
experiencias de participacin comunitaria , as como los que han participado
en los Premios a las mejores prcticas municipales que se realizan en Chile,
Brasil y Mxico.
45
protagonistas provienen predominantemente de las clases populares
y son hombres y mujeres, tanto del medio urbano como rural, que
ofrecen un cmulo de experiencias sobre la intensa accin pblica
que han desarrollado.
Pareciera que existe un considerable consenso social y
tambin un registro de prcticas exitosas que ponen de relieve la
importancia de incorporar a la ciudadana en los procesos decisorios
del mbito gubernamental, a fin de lograr mayor cohesin social y
ms eficacia en las polticas pblicas. Sin embargo, como se dijo, en
el aparato gubernamental y con cierta independencia del partido que
controla el ejecutivo federal, estatal o municipal, se advierte que
existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir
las compuertas de la participacin ciudadana. Esta falta de
convencimiento sobre la importancia de movilizar a la ciudadana a
travs de la accin pblica la comparten tambin los partidos polticos
que ven en la misma una competencia a la participacin poltica ms
que un complemento.
En este sentido, si bien la democracia representativa se ha
consolidado, los pasos hacia una democracia participativa que
otorgue calidad a la democracia han sido muy lentos.
Fundamentos instrumentales
Los fundamentos instrumentales hacen referencia principalmente a la
operacin de programas y proyectos principales sociales a fin de
lograr una mayor eficiencia y eficacia, la adecuada definicin de
prioridades en situaciones de recursos escasos, las estrategias
comunitarias de movilizacin y asignacin de recursos, la bsqueda
de consenso social, el impulso al control social y a la
corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadana (Cuadro 2).
Cuadro 2

Fuente: Elaboracin propia.
46
Cuando un gobierno local parte de la premisa de que la
participacin ciudadana permitir otorgar calidad a su gobierno y a su
gestin, en cada programa social intentar definir los espacios e
instrumentos de participacin que garanticen el logro de ese objetivo.
Sin embargo, uno de los principales problemas es garantizar que se
creen espacios e instrumentos efectivos de participacin ciudadana a
partir de la aplicacin de programas sociales, ya que muchas veces
las autoridades locales solamente los promueven a fin de cumplir con
los requisitos que establecen las reglas de operacin de los
programas. Esto hace que dichos espacios sean formalmente
constituidos simulndose que cumplen las funciones que se les
asigna. Los diagramas 3 y 4 sintetizan los espacios de participacin
ciudadana que deben ser constituidos de acuerdo a las reglas de
operacin vigentes en los programas sociales del mbito federal, los
cuales suelen ser requisitos para la puesta en marcha del respectivo
programa social sin que esto garantice la eficacia de su
funcionamiento.
3.4 Tipos de participacin ciudadana
En relacin con el segundo rasgo es claro que una funcin de la
participacin ciudadana es abrir canales para incorporar a los
individuos y grupos independientemente de su pertenencia o simpata
poltica. En este sentido, contribuye a neutralizar la disputa poltica
que suele afectar negativamente el ejercicio de gobierno en la
atencin de las demandas de la ciudadana y constituye un primer
escaln en la construccin de una cultura democrtica. Por ello, Borja
(2000) ha sealado el carcter educativo o pedaggico que encierra
la participacin ciudadana, porque desarrolla la conciencia cvica de
los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad y hace ms
comprensible y aceptable la nocin de inters general.
La participacin puede contribuir al ejercicio de una
administracin urbana eficiente y a un gobierno poltica y socialmente
democrtico. La coyuntura en Mxico es muy propicia porque
precisamente en esos momentos en que algunos partidos logran por
vez primera gobernar grandes ciudades o ciudades capitales, se
advierte cierto apego a las prcticas y conductas propias de un
contexto autoritario, y escasa preocupacin por construir formas de
relacin basadas en la cooperacin social y en la corresponsabilidad
en las decisiones pblicas. Los lderes polticos pretenden organizar
las demandas ante las instancias gubernamentales y la lnea divisoria
entre organizaciones sociales, partido poltico y gobierno suele ser
poco clara e incide negativamente en la gestin del territorio y por
tanto, en la calidad de vida de sus habitantes.
47


Diagramas 3 y 4

Pero persiste una diversidad de ideas en torno a qu es la
participacin ciudadana? Por ello parece importante reconocer que es
una nocin muy amplia que alude a situaciones diferenciadas. As
puede distinguirse entre: "participacin institucionalizada",
"participacin autnoma, "participacin clientelstica" y "participacin
incluyente o equitativa" (Saltalamacchia y Ziccardi, 2005). Estos tipos
de participacin pueden ser definidos de la siguiente manera:
48
Participacin institucionalizada: es aqulla que est
contenida en el marco legal y normativo del gobierno local, cuya
finalidad es que la ciudadana participe en los procesos decisorios de
este mbito de gobierno. Los comits vecinales o los Comits de
Planeacin del Desarrollo Municipal son en Mxico formas de
participacin ciudadana institucionalizada.
Participacin autnoma: es aqulla en la que la ciudadana
participa a travs de algn tipo de asociacin civil y que, por lo tanto,
no es organizada desde las instituciones gubernamentales sino desde
la propia sociedad. Ejemplo de estas formas son las organizaciones
sociales y polticas que conformaron el movimiento urbano popular en
los aos ochenta.
Participacin clientelstica: es aqulla en la que la autoridad
y los individuos o grupos se relacionan con las instancias de gobierno
a travs de un intercambio de bienes o favores (votos). Este fue uno
de los principales mecanismos de sustentacin del corporativismo
prista, el cual cre diferentes formas de representacin por manzana,
por colonia, por delegacin (juntas de vecinos), que se sustent en un
intercambio de bienes y servicios por votos o apoyo poltico.
Participacin incluyente o equitativa: es aqulla en la que
se promueve la participacin de toda la ciudadana,
independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa
o de clase social. Un diseo de participacin ciudadana basado en
estos criterios no se ha puesto en prctica en ningn gobierno local
del pas.
Se puede decir entonces que la "participacin
institucionalizada autnoma" es la forma que ms contribuye al
progreso en la democratizacin de los gobiernos locales. Por otra
parte, estas formas de participacin no son necesariamente
excluyentes entre s sino que pueden estar combinadas. Por ello,
puede decirse que los funcionarios de la administracin y los
representantes polticos tienen "disposicin a aceptar y/o
promover la participacin ciudadana" cuando:
! Las principales organizaciones sociales, civiles, comunitarias y
comits vecinales que actan en el territorio, consideran que
existen mecanismos de consulta y de control de las decisiones
pblicas por parte de los representantes de la ciudadana, o de la
parte interesada en determinado asunto.
! Los comits vecinales, las principales organizaciones sociales y
civiles que actan en el territorio consideran que esas formas de
49
consulta y de control son adecuadas al tipo de demandas de la
poblacin y corresponden al cumplimiento de las competencias
legalmente asignadas a los gobiernos locales (rganos
consultivos, encuestas, etctera).
! Esas formas de consulta y de control tienen un carcter
institucionalizado pero no clientelstico.
Dado que cada gobierno local muestra una mayor o menor
disposicin a aceptar o promover la participacin ciudadana, es
conveniente evaluar el grado de equidad con que actan los
funcionarios de las diferentes instancias del mismo. Sin duda,
promover la participacin equitativa (o incluyente) de los ciudadanos
es la forma ms democrtica de gobierno. Sin embargo, es posible
encontrar que en algunas reas de actuacin el gobierno local se
promueve la participacin incluyente y en otras no. Por ello es
necesario saber quin decide sobre cul es la forma deseable de
participacin? y cul es esa forma deseable? Es el presidente
municipal? Son los directores? O son quienes actan directamente
con la ciudadana, tanto en las ventanillas de atencin de las
demandas, como en la operacin de los programas?
Otro aspecto de la equidad, refiere a que no basta la apertura
de canales para la participacin ciudadana para asegurarla ya que no
todos los instrumentos de participacin pueden ser igualmente
utilizados por ciudadanos cuya condicin socioeconmica y cultural
es diversa. As los sectores con ms poder actan mediante grupos
de presin o mediante relaciones personales e informales con los
funcionarios. La clase media puede participar mediante la prensa, sus
profesionales suelen participar en comits de vecinos, hacen
propuestas tcnicamente fundadas, etctera. Las clases populares
pueden participar tambin en comits vecinales pero actan mediante
la movilizacin y se asesoran por equipos y organismos civiles de
tcnicos. Adems aunque tienen que procurarse lo indispensable
para sobrevivir y tienen menor disponibilidad de tiempo y otros
recursos, son permanentemente interpeladas para que participen en
diferentes instancias y/o programas del gobierno local.
La promocin y/o aceptacin de participacin por parte del
gobierno incluyendo a la ciudadana en rganos consultivos, tienden
a prevalecer para la clase media, no porque haya una exclusin
formal de otros sectores sino porque esa forma de participacin no
siempre es la ms efectiva para los que cuentan con otros recursos
de poder y es poco eficaz para los sectores ms pobres.
50
Si se entiende por equidad la inexistencia de preferencias o
rechazos por causas de raza, clase o partidismo poltico, evaluar la
equidad supone conocer: quines son los que son aceptados o
preferidos y quines son ignorados o rechazados. Esto es muy
complejo porque no todos los actores tienen los mismos tipos de
recursos de poder para conquistar la atencin gubernamental. En
algunos casos, los actores pueden ser individuos o grupos con poder
econmico o influencia poltica; en otros casos, individuos o grupos
que recurren a las vas institucionalmente previstas o a presiones de
tipo poltico en las que el recurso es la movilizacin de la opinin
pblica. Medir "equidad" es posible si se sabe cules formas de
organizacin o de presin existen y cules de stas son las atendidas
por las autoridades, lo cual dispone a analizar las prcticas
institucionales de cada gobierno local.
Otros problemas de la participacin ciudadana surgen de la
autonoma. Cuando se trata de asociaciones de vecinos o de grupos
sociales que cuentan con el apoyo de ciertos partidos, la oposicin
tender a mostrar el carcter no autnomo de esas asociaciones,
mientras que el partido que las impulsa afirmar que esa autonoma
existe y que la dependencia del partido que gobierna no es real. Por
ello, los lmites de la autonoma de las organizaciones sociales suelen
ser bastante imprecisos.
En sntesis, un buen gobierno es aqul que promueve (o al
menos acepta), equitativamente la participacin institucionalizada y
autnoma de la ciudadana, tanto en el control sobre el cumplimiento
de las competencias que tiene legalmente asignadas, como en la
atencin y satisfaccin de las demandas ciudadanas, por lo menos de
bienes y servicios bsicos.
3.5 Espacios de participacin ciudadana
Al analizar la incorporacin de la participacin de la ciudadana en los
procesos decisorios conviene distinguir analticamente entre:
espacios de participacin ciudadana y los instrumentos de
participacin ciudadana. Si bien ambos componentes de la
participacin estn ntimamente relacionados, analizarlos
separadamente puede contribuir a ofrecer ms claridad y contribuir a
lograr diseos participativos ms eficaces. No obstante antes de
aludir a estos componentes conviene sealar que existen un conjunto
de pre-requisitos a los cuales debe otorgarse particular importancia
en el momento de impulsar procesos participativos tales como:
informacin visual y electrnica, comunicacin, difusin,
51
disponibilidad de materiales y de recursos humanos capacitados
(Diagrama 5).
En relacin con los espacios de la participacin ciudadana, un
elemento que el gobierno local debe resolver de manera adecuada es
el tema de la representacin porque en las grandes ciudades es
frecuente advertir un claro dficit de representatividad social. Es decir,
la sociedad local no est plenamente representada como es el caso
de los jvenes, las minoras indgenas, los discapacitados e inclusive
las mujeres. Respecto a esto ltimo, en muchos partidos polticos los
criterios de equidad de gnero funcionan en forma deficitaria. Y en el
espacio donde esto se advierte con mayor claridad es precisamente
en los gobiernos locales donde el porcentaje de mujeres gobernando
municipios ha sido de entre un 3% y un 4% en la ltima dcada. Es
decir, cuando se avanz sustancialmente en el proceso de
democratizacin poltica del pas. Pero es en las grandes ciudades
donde existen las mayores posibilidades de incrementar la presencia
de mujeres en cargos de representacin social y poltica, as como
tambin en puestos de decisin del ejecutivo local.
Diagrama 5

Fuente: Elaboracin propia.
En relacin con los principales sustentos de la identidad
grupal en las ciudades, stos son: el territorio (vecinos), la condicin
socio-econmica (jvenes, mujeres, empleados, obreros,
trabajadores informales, etc.) y el inters por temticas de la vida
urbana y social (medio ambiente, vivienda, servicios, cultura,
seguridad pblica, etc.) (Diagrama 6). De esta manera, en las
ciudades existe una amplia variedad y nmero de asociaciones y
agrupaciones de base territorial o social, muchas de las cuales estn
vinculadas a organizaciones no gubernamentales (ONGs), tales como
las de madres de familia con demandas de alimentos o por el acceso
52
y calidad en la educacin o la salud; las de colonos que piden la
regularizacin de sus tierras, la construccin y/o mejoramiento de sus
viviendas, la introduccin de servicios; las organizaciones vecinales
que reivindican seguridad pblica, calidad de vida, proteccin del
patrimonio arquitectnico y cultural, respeto a la normatividad en los
usos del suelo, mantenimiento de los espacios pblicos y de las
calles de la ciudad, entre muchas otras cosas.
Diagrama 6

Fuente: Elaboracin propia.
Pero debe reconocerse que en las ciudades, la forma de
concebir la participacin que se hereda del estado corporativo y
autoritario exige su superacin como requisito para democratizar la
gestin pblica. Antes de los aos noventa slo en momentos
excepcionales, de fuertes crisis sociales como la generada en la
Ciudad de Mxico como consecuencia de los sismos de 1985, se
quebraron las reglas del juego clientelar y se abri la participacin a
la ciudadana afectada por esta tragedia, para incluir sus intereses y
demandas en el proceso de reconstruccin de las viviendas (Mecatl,
Michel y Ziccardi, 1987).
En la actualidad, en cambio, los gobiernos locales se
enfrentan de manera permanente a los reclamos de una ciudadana
que acta autnomamente, lo cual ha llevado a reconocer que la
presencia del llamado capital social puede imprimirle a la tarea de
gobernar mayor eficiencia administrativa y ms eficacia poltica,
5

siempre que se logre construir una efectiva relacin de

5
Sobre la amplia y polmica nocin de "capital Social, vase el trabajo de
Ostrom y Ahn (2003).
53
corresponsabilidad entre las instancias de gobierno y las
organizaciones o agrupaciones de la sociedad civil.
Pero en las ciudades mexicanas los principales espacios de
participacin ciudadana son los consejos constituidos de expertos y/o
miembros de la comunidad local a partir de una representacin social,
territorial o sectorial, donde se trata por lo general de incorporar su
opinin y construir consensos. En muchos casos, son las mismas
autoridades quienes suelen designar de manera directa o indirecta a
sus miembros, no existen objetivos claros y/o el abultado nmero de
miembros le resta efectividad. Todo esto convierte estos espacios en
mecanismos de legitimacin de decisiones, no necesariamente
pblicas, sino con frecuencia exclusivamente gubernamentales.
3.6 Instrumentos de participacin ciudadana
En la actualidad, en un contexto caracterizado por la intencin de
fortalecer y profundizar las frgiles democracias representativas
latinoamericanas, se advierte un conjunto de experiencias en las que se
aplican eficaces e innovadores instrumentos de participacin
ciudadana. Los mismos varan en funcin de los alcances y resultados
que se han obtenido de su aplicacin (Diagrama 7).
Diagrama 7

Fuente: Elaboracin propia.
En primer lugar deben mencionarse los instrumentos de
consulta (personal, electrnica) que van desde la encuesta hasta los
plebiscitos, referndum o consulta popular. La encuesta es un
instrumento de consulta muy costoso, que requiere de una metodologa
rigurosamente elaborada que garantice su confiabilidad y de personal
capacitado. La consulta popular, el plebiscito y el referndum requieren
54
de un conjunto de requisitos institucionales y sociales para su puesta
en marcha, entre los cuales pueden mencionarse el garantizar la
informacin previa de la problemtica que se pondr a consulta, la
movilizacin de ciudadanos y representantes que avalen la propuesta y
la definicin del carcter, si o no vinculante, de los resultados.
Un segundo tipo de instrumentos son aquellas consultas a
expertos y/o actores involucrados en diferentes problemticas urbanas
y sociales que se institucionalizan en consejos temticos o inclusive por
programas gubernamentales (COPLADES, COPLADEMUN, Comits
de Desarrollo Social, de Desarrollo Urbano, de Medio Ambiente, de
Cultura, etc.). Uno de los principales problemas en este caso es la
forma como se integran estos espacios ya que en muchos casos son
las mismas autoridades quienes seleccionan a sus miembros, ya sea a
partir de designarlos directamente o a partir de autopostulaciones. Otro
problema es la falta de reglamentacin para su funcionamiento y el
hecho de que sus opiniones o sugerencias en general no tienen
carcter vinculatorio.
Un tercer tipo de instrumentos que han logrado modificar las
relaciones gobierno-ciudadana es la llamada planeacin participativa
de las ciudades. Un ejemplo son los cinco planes parciales de
desarrollo urbano de la Ciudad de Mxico que realizamos un equipo
tcnico-social de la UNAM, en barrios con alto conflicto social y urbano,
y a solicitud del Gobierno de la Ciudad de Mxico entre 1998 y el 2000
(Ziccardi, 2003). Pero adems, en 2007 inici el Programa de
Mejoramiento de Barrios de la Secretaria de Desarrollo Social del GDF;
el cual tiene como principal propsito mejorar espacios pblicos en
barrios populares de la Ciudad a partir de proyectos que presentan los
vecinos en un concurso pblico, contando con el apoyo de equipos
tcnicos y sociales provenientes de universidades, organizaciones
civiles o consultores privados. El principal objetivo de este programa es
generar condiciones para que se logre fortalecer la vida comunitaria en
las colonias, barrios y pueblos promoviendo la participacin de la
ciudadana. Para ello se crean comits de administracin y supervisin
con los vecinos/as quienes son los encargados de recibir los recursos y
dar seguimiento a la realizacin del proyecto; el cual fue elaborado a
travs de un proceso participativo y aprobado en asamblea pblica.
La concepcin de planeacin urbana estratgica, en cambio,
fue elaborada por las ciudades que forman parte del Centro de
Investigaciones del Desarrollo Urbano (CIDEU), asociacin
internacional de gobiernos locales, promovida por el Ayuntamiento de
Barcelona. Se trata de un proceso que se desarrolla a partir de una
elaborada metodologa que se ha aplicado ya para realizar los planes
55
de desarrollo metropolitano de las ciudades de Barcelona, Buenos
Aires, Crdoba, Bogot, Quito y Ro de Janeiro, entre muchas otras. En
Mxico los planes de Puebla, Tijuana, Ciudad Jurez se han realizado
con el apoyo de consultores y expertos en planeacin estratgica, sin
embargo no puede decirse que los mismos generaron un proceso de
movilizacin y participacin ciudadana que contribuy a democratizar la
gestin pblica.
Es cierto que los instrumentos de participacin ciudadana son
mucho ms limitados en las ciudades latinoamericanas que en las
europeas, tanto en su originalidad como en sus alcances. Sin embargo,
un tipo de instrumento que tiene mayores alcances es el presupuesto
participativo creado por el Partido de los Trabajadores (PT) en la ciudad
de Porto Alegre y aplicado actualmente en ms de quinientas ciudades
brasileas, as como en varias ciudades latinoamericanas (Montevideo,
Buenos Aires, Rosario), espaolas, francesas y alemanas. El
presupuesto participativo es realmente un instrumento original que
combina la participacin directa con la delegacin de responsabilidades
en el personal gubernamental. Su principal objetivo es establecer las
prioridades de la actuacin pblica local, a travs de la participacin
directa de la ciudadana en reuniones y asambleas populares, las
cuales se desarrollan con una metodologa que permite ordenar y
procesar las demandas. Los resultados forman parte del presupuesto
municipal el cual es liderado por un consejo de representantes de la
ciudadana y aprobado por la Cmara de Concejales (llamados
vereadores en Brasil). Posteriormente, se elabora un plan de
inversiones con los recursos disponibles que se aplica en el ejercicio
del gobierno local.
Para finalizar debe sealarse que siempre han existido
espacios de participacin ciudadana en Mxico cuya principal funcin,
ms que contribuir a construir una cultura democrtica, es legitimar
decisiones pblicas. Pero donde se advierte un autntico dficit, es en
la creacin y puesta en marcha de nuevos instrumentos de
participacin ciudadana que garanticen la eficacia de polticas,
programas y acciones gubernamentales en las que se incluya a la
ciudadana, y que como se dijo, son claves en los procesos de
construccin de la democracia participativa que se pretende alcanzar
en muchas ciudades latinoamericanas.
3.7 Algunas propuestas
A partir de este anlisis es posible disear algunas propuestas que
contribuyan a avanzar en el camino de construir una democracia
participativa y profundizar la democracia representativa.
56
Entre stas pueden mencionarse algunas de carcter general
tales como:
! Garantizar un conjunto de prerrequisitos, condiciones previas de
informacin (presencial y virtual), comunicacin, difusin,
infraestructura y recursos humanos para la participacin.
! Capacitar al personal gubernamental en diseos participativos.
! Capacitar a la ciudadana para que tenga conocimientos sobre las
leyes, los procedimientos y las normas que rigen la actuacin
gubernamental.
! Definir prioridades y crear compromisos polticos pblicos para su
cumplimiento, entre las autoridades locales democrticamente
elegidas y la ciudadana.
Entre las propuestas directamente relacionadas con la creacin
y funcionamiento de los espacios de participacin ciudadana deber
prestarse particular atencin a:
! Elaborar un mapa de actores y organizaciones sociales locales.
! Identificar espacios autnomos con amplia representacin social.
! Promover formas de participacin ciudadana individuales y
colectivas.
Finalmente es necesario crear y activar instrumentos de
participacin ciudadana que garanticen el funcionamiento de los
espacios tales como:
! Planeacin estratgica y/ participativa.
! Presupuestos participativos.
! Contraloras sociales.
! A partir del banco de buenas prcticas municipales que surgen del
Premio Gobierno y Gestin Local que otorga el CIDE, elaborar un
inventario de metodologas participativas innovadoras y difundirlas
ampliamente.
Bibliografa
! Borja, Jordi (2000), Descentralizacin y participacin ciudadana, Mxico,
CESEM, 173 pp.
! Cunill, Nuria (1991), La participacin ciudadana, Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Caracas, Venezuela, 262
pp.
! Marshall T. H. (1998), "Ciudadana y clase social, T. H. Marshall y T
57
Bottomore, Ciudadana y clase social, Madrid, Alianza Editorial, pp. 15-
82.
! Mecatl, Jos, Marco Michel y Alicia Ziccardi (1987), Casa a los
damnificados, Mxico, IISUNAM, 107 pp.
! Ostrom, Elinor y T. K. Ahn (2003), "Una perspectiva del capital social
desde las ciencias sociales: capital social y accin colectiva, en Revista
Mexicana de Sociologa, ao LXV, no. 1, enero-marzo, pp 155-233
! Saltalamacchia, Homero y Alicia Ziccardi (2005), "Las ciudades
mexicanas y el buen gobierno local: una metodologa para su
evaluacin, en Revista Mexicana de Sociologa, ao 67, no. 1, enero-
marzo, pp. 31-97
! SEDESOL. Secretara de Desarrollo Social Transparencia Mexicana
(2003), Manual del Ciudadano, Mxico, 176 pp.
! Ziccardi, Alicia (1998), Gobernabilidad y participacin ciudadana en la
Ciudad Capital, Mxico, Miguel ngel Porra, IISUNAM, 237 pp.
! Ziccardi, Alicia (2003), "La demora de la democracia local: el difcil
trnsito de vecinos a ciudadanos, en Iberoamericana, ao III, nueva
poca, septiembre, no 11, Instituto Ibero-Americano, pp. 161-177.
! Ziccardi, Alicia (Coord.) (2004), Participacin ciudadana y polticas
sociales en el espacio local, Mxico, IISUNAM-COMECSO-INDESOL,
462 pp.
Bibliografa recomendada
! Bodemer, Klaus, Jos Coraggio y Alicia Ziccardi (1999), "Polticas
sociales urbanas al inicio del nuevo siglo, Cuaderno de Investigacin,
Unin Europea- Municipalidad de la Ciudad de Montevideo, Red URBAL,
87 pp.
! Borja, Jordi y Manuel Castells (1998), Local y Global: la gestin de las
ciudades en la era de la informacin, United Nations for Human
Settlements (UNCHS), Madrid, ed. Taurus, 418 pp.
! Brugu, Quim, Ricard Gom y Joan Subirats (2002), "De la pobreza a la
exclusin social. Nuevos retos para las polticas pblicas, en Revista
Internacional de Sociologa, Tercera poca, no. 33, septiembre-
diciembre, pp. 7-45
! Font, Joan (2001), "ntroduccin, Joan Font (Coord.), Ciudadanos y
decisiones pblicas, Barcelona, Ariel, pp.13-30
! O'Donnell, G. y P. Schmitter (1988), Transiciones desde un gobierno
autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas,
Tomo 4, Buenos Aires, Paidos, 79 pp.
! Subirats, Joan et alt (2001), Experiencies de participaci ciutatana en els
municipis catalans, Barcelona, Geenralitat de Catalunya, 195 pp.

58
IV. Participacin ciudadana en la prestacin de servicios
pblicos
Gonzalo Delamaza
1

4.1 Introduccin
La complejidad es "rasgo hoy consustancial al proceso poltico en
general y a las polticas pblicas y los actores sociopolticos muy en
particular (Ibarra et al., 2002: 9). Por ello, los movimientos sociales y
las redes crticas forman parte del espacio de produccin de las
polticas pblicas, cuentan con estrategias eminentemente flexibles,
definiendo e influyendo en los espacios de "governance, [donde]
adems de los actores del circuito institucional-representativo, se
hallan tambin presentes movimientos, redes, coordinadoras,
plataformas, asociaciones que le dan a la democracia un tono mucho
ms plural (Ibidem:10).
Asimismo, la complejidad de los problemas actuales impide
que un asunto pblico sea definido como tal de una vez y para
siempre en un gabinete ministerial o presidencial, ni siquiera en
nombre de la representacin que el pueblo otorga a travs de las
elecciones. La incertidumbre obliga a generar acuerdos operativos de
amplia aceptacin y a definir concurrentemente cul es el problema,
los cursos de accin aceptables o no. Obliga tambin a establecer
reglas para redefinirlos cada vez que sea necesario, pues las cosas
cambian rpidamente. Y, como las consecuencias no son
enteramente previsibles, en esa deliberacin tienen que participar
diversas entidades: quienes poseen conocimientos cientficos,
quienes estn involucrados directamente, quienes ejercen
responsabilidades polticas, los diferentes niveles de la
administracin, ya que lo que es bueno para el conjunto del pas a
veces es nefasto para una comunidad concreta.
Ms an, todos esos puntos de vista no estn subordinados a
un conjunto homogneo de valores, de modo tal que hay que
consensuar arreglos que admitan el pluralismo de opciones. Son
acuerdos variables segn el problema que se trate, por lo que no se

1
Director del Programa Ciudadana y Gestin Pblica Universidad de Los
Lagos http://www.innovacionciudadana.cl. Esta ponencia fue presentada en el
Seminario internacional Buenas prcticas de gestin urbana en gobiernos
locales organizado por el CIDE en noviembre de 2007. Se reproduce aqu
gracias a la autorizacin de la Secretara de Desarrollo Social del Gobierno
Federal, institucin patrocinadora del evento.
59
ordenan segn relatos globales o meras opciones ideolgicas, por
ejemplo, cul es la postura de la izquierda sobre la investigacin
biotica?, coincide con una postura socialista sobre la radicacin de
los basurales en relacin a las ciudades y las comunas? Tampoco lo
pblico equivale a los intereses corporativos de los sectores ms
organizados, en tanto lo que prima es la diversidad de voces, la
asimetra de poder de los actores y las diferencias en sus
capacidades, formas de movilizacin, organizacin, etc. Es as como
el gobernar pasa a tener una importante dimensin de concertacin
de lo diverso para la obtencin de metas de inters pblico.
El ejercicio de la ciudadana radica en participar de la
creacin del orden social y en las disputas que ello involucra, y no
slo en algo que fue creado por otros. Los desafos de la
gobernabilidad contempornea indican con claridad que los sujetos
quieren involucrarse tanto en los resultados de los procesos como en
los procesos mismos. Por su nivel educacional, su disponibilidad de
informacin directa, su sentido de la autonoma y la libertad individual,
es decir, aquello que trae la modernidad, desean definir por s
mismos lo que les conviene. Cuando se hacen representar no otorgan
un "cheque en blanco, ni entregan su alma a ningn iluminado. Los
grandes proyectos utpicos del siglo XX pidieron adhesin
incondicional en funcin del futuro feliz que los conductores sabran
producir y que justificaban las penurias del presente. Hoy ese
escenario ha cambiado.
De tal manera que los proyectos que se pretenden pblicos
no son tales por el hecho de provenir del Estado, y ste, en muchas
reas, est subordinado a los grandes intereses privados. Para serlo
realmente deben conectar con esa diversidad a la que deben
contener y organizar. Ciudadanas y ciudadanos que reclaman un
lugar propio desde su propio lugar, desde all y con ellos/as se
plantea la construccin de lo pblico.
4.2 La sociedad civil y los asuntos pblicos: reconceptualizando
la gobernabilidad democrtica
La naturaleza misma del problema planteado en la introduccin
implica una reconceptualizacin de los supuestos tradicionales de la
gobernabilidad democrtica. En los trminos de la teora tradicional,
la poltica democrtica se ejerce a travs de la eleccin popular de
representantes. stos son a su vez seleccionados por los partidos
polticos, quienes se encargan de agregar los intereses particulares
en proyectos y propuestas y concursar con ellos a los puestos de
poder. La dimensin deliberativa de la democracia queda cubierta por
60
la accin de los rganos estatales de representacin poltica, campo
donde se expresa la diversidad de los partidos y se toman las
decisiones. Una vez que el poder establece las prioridades y la
distribucin de los beneficios sociales, entran en accin las polticas
pblicas, donde los actores principales seran los tcnicos
encargados de implementar (programar, financiar, evaluar) esas
decisiones, ajustndose a los criterios de racionalidad administrativa
(burocracia regida por reglas objetivas) y crecientemente por
exigencias de eficiencia y productividad en la gestin pblica.
En toda esta cadena no existe rol alguno para las
organizaciones de la sociedad civil (OSC): para la democracia
schumpeteriana, stas no participan de la cadena de la decisin y la
gestin pblica, pues por su naturaleza seran portadoras slo de
intereses privados y corporativos. Incapaces de agregarlos y
generalizarlos, se inhabilitan para la poltica (y cuando participan en
ella desnaturalizan su rol y distorsionan el proceso) y conviene
mantenerlas lejos de las polticas, por cuanto su presencia slo
reflejara desviaciones de la racionalidad pblica y la eventual captura
del Estado por intereses particulares.
2
Slo al final de la cadena, en la
etapa de implementacin, les cabra algn papel, en la medida en que
contaran con alguna ventaja comparativa respecto de otras
entidades: mayor eficiencia operativa, disminucin de costos,
cofinanciamiento, etc. Pero no cabe en ese caso hablar de
coordinacin, o concertacin, pues no se trata de un proceso
intrnseco de la gestin pblica, sino slo de una decisin operativa
de implementacin.
Es entonces que se conceptualiza la gobernabilidad
democrtica en un sentido ms amplio, que comienza a aparecer la
necesidad de la concertacin: la participacin en la toma de
decisiones, la bsqueda de sinergias, la generacin de reglas pro-
cooperacin, etc. Esta ampliacin conceptual tiene variadas
consecuencias polticas, tanto en el campo de la deliberacin y
adopcin de las decisiones sociales como en el de la gestin y
polticas pblicas. La crtica de la democracia elitista y la introduccin
de los conceptos de democracia participativa amplan y diversifican el
campo de los actores, cada uno con su propia legitimidad, tambin
contribuyentes a la construccin del espacio pblico. Ello redefine los

2
"Como plante sin tapujos Schumpeter, el pueblo acta correctamente
cuando vota y deja gobernar a sus representantes sin estar molestndolos
con cartas o peticiones (efecto suegra en el asiento de atrs) y despus de su
mandato, juzga como lo ha realizado (Abal Medina, 2004:25).
61
desafos tanto para la poltica como para la propia sociedad civil
organizada (Avritzer, 2002). Sus expresiones y posibilidades de
rediseo institucional han sido formuladas a travs de las Interfaces
Socio Estatales (Isunza, 2005), entre otras.
3
En el campo de las
polticas pblicas podemos destacar la conceptualizacin de la
gobernanza de proximidad y las redes multinivel, desarrollada y
experimentada en Catalua (Blanco y Gom, 2002; Font, 2000;
Ibarra, 2002 y otros). En un terreno ms operativo, induciendo
aprendizajes desde las experiencias concretas estn los trabajos
sobre alianzas pblico privadas (Fizsbein y Lowden, 1999; Levinger y
Mc Leod, 2002) y el concepto de Espacios Pblicos de Concertacin
Local (Bebbington, Delamaza y Villar, 2005).
La concertacin entre Estado y sociedad civil (SC) puede
darse en diferentes niveles y en funcin de distintos objetivos. Puede
ser una modalidad para facilitar la adopcin de decisiones de impacto
social en mbitos no adecuadamente representados por el sistema
poltico. En tal sentido las instancias de participacin ciudadana
incorporadas a la toma de decisiones pueden fortalecer y cualificar la
poltica al menos en tres reas:
a) permite contar con mecanismos de generacin de decisiones entre
eleccin y eleccin, sea porque se trata de temas emergentes, que no
fueron incluidos en los debates electorales, o de decisiones que
trascienden los perodos polticos;
b) complementar la funcin de agregacin de intereses de los
partidos polticos, dada la complejidad de ciertos problemas, la
incertidumbre y cambio constante de los escenarios, la diversidad de
las opciones y la dificultad de alinearlas en proyectos coherentes y
estables;
c) generar una mayor inclusin social y eficacia en la generacin,
implementacin y control de las polticas pblicas, especialmente en
los niveles subnacionales, al incorporar deliberadamente la expresin
de intereses y demandas de sectores usualmente no representados u
organizados (Delamaza, 2006).

3
"Los "diseos discursivos de Dryzek, el concepto de "Co-governance de
Ackerman, los "interfaces de rendicin de cuentas de nsunza, los "pblicos
participativos de Avritzer y el modelo de "Empowered Participatory
Democracy de Fung y Wright, entre otros, ilustran distintas formas de
conceptuar las experiencias innovadoras en materia de gobernacin,
participacin y rendicin de cuentas (Monsivis, 2005:14).
62
La vinculacin entre concertacin participativa y adopcin de
decisiones puede estar institucionalizada o no y puede tambin tener
un carcter vinculante para las decisiones o bien ser solamente un
insumo que pretende mejorar la toma de decisiones por la rama
ejecutiva o el debate parlamentario. En Chile, por ejemplo, en el ao
2006, luego de una importante movilizacin de estudiantes
secundarios a favor del mejoramiento de la calidad de la educacin,
el gobierno convoc a una Comisin Asesora conformada por ms de
ochenta personas vinculadas a las diferentes instituciones
relacionadas con el tema (acadmicas, gremiales, propietarios de
establecimientos educacionales, etc.). Su misin se asemeja a una
Asamblea Nacional de Educacin, por cuanto debe proponer una
nueva poltica, su alcance es nacional, asunto que no fue incluido en
las propuestas programticas de la contienda presidencial ocurrida
apenas cinco meses antes. Sin embargo no se trata de una instancia
permanente ni su articulacin con la cadena de decisiones es clara.
4

Por el contrario, en Colombia, se ha identificado una gran cantidad de
mecanismos institucionales de participacin de la comunidad en las
decisiones pblicas (de planeacin, de control de ejecucin, entre las
principales) mayoritariamente a nivel local y no siempre de
convocacin obligatoria por parte de las autoridades (Velsquez y
Gonzlez, 2003:98).
Si bien es plausible la hiptesis que este tipo de concertacin
es ms viable en los contextos locales, dada la proximidad de actores
sociales y autoridad y la menor complejidad relativa de los temas a
tratar, esa condicin de posibilidad requiere de otros factores
concurrentes para verificarse. Por una parte depende de la naturaleza
de los problemas que se abordan, donde la experiencia muestra que
los que afectan intereses colectivos, derechos difusos y bienes
pblicos son objeto ms apropiado para concertacin amplia que
aqullos relacionados con demandas de satisfaccin individual o
familiar. Tambin suponen la existencia de actores relativamente
constituidos o legitimados para participar de la concertacin. Sin
embargo el principal problema es quiz la falta de autonoma relativa
de los sistemas locales y su inadecuado encadenamiento con las
polticas del nivel central y las instancias de decisin nacional. Esto
quiere decir que el mbito local es proclive a la concertacin y la hace
ms fcil, pero sus alcances estn condicionados desde fuera y no

4
Por lo mismo su resultado principal fue habilitar una mesa de negociacin
entre los actores polticos a travs de los tcnicos- para presentar proyectos
al parlamento, donde se producir una nueva negociacin. Para un anlisis
de este tipo de instancias vese (Aguilera, 2007).
63
pueden ser definidos localmente. Debido a esto, en ocasiones se
logran coaliciones locales para enfrentar a los niveles superiores, lo
que es tambin una concertacin efectiva.
5

4.3 Por qu y cundo debe participar la sociedad civil en la
gestin pblica?
El supuesto tradicional de la ciencia poltica dice que primero se
dirime el poder en el proceso poltico y dnde se determinan las
prioridades: qu y cunto le toca a quin. Una vez que ello ha
ocurrido, los tcnicos elaboran, segn criterios de racionalidad
instrumental, cules son los caminos ptimos (ms rpidos y baratos,
o costo-efectivos) para obtener dichos resultados. Existe una gran
cantidad de debilidades del propio proceso poltico (deslegitimacin
de los mecanismos representativos, peso del marketing por sobre los
programas polticos, etc.) que debilitan el supuesto. Pero en el campo
especfico de las polticas pblicas, tambin el supuesto tradicional
enfrenta problemas que obligan a ampliar la concepcin de
gobernabilidad.
As, por ejemplo, el escenario actual de las polticas pblicas
es uno de creciente autonoma de las tecnocracias, tanto en la
determinacin de la agenda como en la gestin de las polticas. En
parte por la complejidad de los problemas (y la falta de conocimiento
tcnico de los polticos y la ciudadana) y en parte por el diseo
institucional de los Estados.
6
Incluso dentro del propio espacio de las
tecnocracias y el conocimiento especializado, la crisis de la
universidad pblica debilita el debate crtico suficiente de las opciones
de proceso que existen para los mismos resultados, as como la
crtica intelectual y poltica a los resultados que se persiguen. Los
paradigmas de conocimiento que organizan los enfoques de poltica
pblica son crecientemente producidos en los think tanks

5
El debate reciente sobre democracia "representativa y "participativa ha
abordado la problemtica de introducir mecanismos de participacin
ciudadana directa en el sistema de decisiones nacionales con carcter
vinculante u obligatorio. No se ha abordado suficientemente sin embargo la
dimensin de concertacin entre autoridades polticas y actores sociales
organizados. (Payne et al., 2003, PNUD, 2004).
6
En Chile por ejemplo, el Banco Central y la poltica monetaria son
autnomos; los ministerios deben negociar con los sectorialistas del
Ministerio de Hacienda no slo las partidas presupuestarias sino sus propios
objetivos programticos; la institucionalidad de la educacin est regida por
una ley orgnica constitucional establecida por la dictadura militar que
gobern hasta 1990, etc.
64
internacionales, y difundidos (o directamente impuestos) a travs de
los organismos multilaterales.
7

La complejidad de una cantidad creciente de problemas de
poltica pblica hace indispensable la inclusin de tipos de
conocimiento diferentes del saber tcnico profesional (al menos del
que tenemos disponible hoy en nuestros profesionales) y que no
pueden ser determinados "en general a partir de las grandes
opciones polticas, pues no se ordenan segn esa racionalidad.
Principalmente aqullos que se refieren a los modos de vida de
personas y comunidades. Lo anterior tiene varias implicaciones, a
saber:
- que hay decisiones "polticas que deben ser resueltas "caso a
caso (o renegociadas) en las comunidades locales y en la
negociacin de prioridades entre comunidades crecientemente
diversificadas internamente (entre nios, jvenes y adultos,
mujeres y hombres, rurales y urbanos),
- la obtencin de los mismos resultados (el cuidado de la salud, la
ciudadana responsable, la integracin social de la tercera edad,
la prevencin del embarazo adolescente, el fomento del turismo)
puede hacerse a travs de procesos muy diferentes y
corresponde a los individuos, las familias, las comunidades
locales o de afinidad, determinar o adherir a formas de llevarlo a
cabo, pues afecta directamente sus modos de vida. Al Estado le
corresponde garantizar los derechos universales de todos, ese
sera el nico lmite.
La creciente heterogeneidad interna del Estado y el proceso
de descentralizacin creciente pero no coherente, hacen que los
desafos de participacin se vuelvan ineludibles en los niveles locales
y regionales. Si el espacio propicio para la participacin es el de
mayor proximidad, la condicin institucional para ello es la autonoma
y el control de recursos y espacios de decisin. De otro modo el

7
El caso chileno es quizs extremo en este sentido: los grupos empresariales
y las corrientes ideolgicas conservadoras financiadas por esos mismos
intereses acrecientan su presencia universitaria, teniendo para ello
franquicias tributarias del Estado, es decir, financiamiento pblico indirecto. Al
mismo tiempo crean think tanks, grupos que desarrollan poderosos
mecanismos de influencia intelectual y poltica hacia el sector pblico.
Mientras tanto la universidad pblica est sometida a la presin del
autofinanciamiento, la profesionalizacin y la venta de servicios, lo que
debilita la otra funcin de la misma: la funcin intelectual y de pensamiento
crtico.
65
espacio local no es ms que la correa de transmisin de lo que viene
de arriba o la estacin de servicio en la cual se alimenta el proceso
global, pero sin mrgenes para decisiones relevantes.
En la concepcin tradicional de la ciencia poltica, el supuesto
sobre la sociedad civil es que si sta interviene en el proceso de
polticas pblicas, en cualquiera de sus dos fases (politics y policies),
no representa ms que una distorsin corporativista de intereses
particulares- sobre la racionalidad poltico representativa y/o tcnica
que seran la garanta del inters pblico. De tal modo que la nocin
de lo "pblico no estatal no est conceptualmente considerada. La
nocin moderna de gobernanza incorpora esta nocin, y se plantea
por lo tanto la tarea de construccin participativa de lo pblico,
diferencindose del corporativismo, el clientelismo y la mera
confrontacin entre sociedad y estado.
4.4 Los dilemas de la concertacin entre Estado y sociedad civil
En sntesis, puede afirmarse que se trata de construir nuevos tipos de
interfaces entre Estado y SC, que vinculen de un modo nuevo a la
SC, modos que le permitan incidir efectivamente en el ciclo completo
de las polticas pblicas. Sin embargo, dicha construccin plantea
dilemas muy significativos a los dos trminos que deben vincularse.
No se resuelven con una figura institucional singular, ni existen
modelos prefijados. Isunza las conceptualiza segn el sentido de las
relaciones mutuas, que de algn modo definen su intensidad y
capacidad transformadora. Dos de las principales son la concertacin
pblica y la contralora social (Isunza, 2005). En definitiva se trata de
asegurar procesos de rendicin de cuentas verticales de carcter
social, transversal y permanente, ms all de las elecciones como
mecanismo ex post de responsabilizacin (accountability) de la
poltica. En trminos de las categoras ya usuales de O'Donnell, se
habla de rendicin de cuentas vertical, en trminos de informacin,
justificacin y sancin (enforcement), pero ms all de las elecciones:
responsabilizacin social (social accountability) cuando proviene de la
SC y su capacidad de incidir; y transversal, cuando se da al interior
mismo de instituciones estatales que han incorporado a los
ciudadanos en tanto que tales (Hevia, 2006a).
Al igual que la participacin, la auditora social y otras formas
de responsablilizacin social de la accin pblica son enormemente
flexibles y existen en diferentes niveles, pudiendo adems tener
distintas intensidades (Font et al., 2000).

66

Los dilemas del Estado
Pueden formularse al menos cuatro conjuntos de dilemas en el
proceso de cambio de la funcin estatal que son relevantes a la hora
de la coordinacin y una vinculacin de nuevo tipo con los actores
sociales: los de la representacin, los del comando, los de eficiencia y
los del marco legal.
El dilema de la representacin es quiz el ms profundo y se
refiere a la legitimidad de los participantes. Antes de llegar al dilogo
entre los tcnicos y los actores sociales, son los propios
representantes electos los que deben tomar la decisin de sentarse
con esos actores ya no a explicar sus polticas o a pedir su voto, sino
a compartir una decisin, a elaborar una estrategia concertada o a
someterse a su control y fiscalizacin. El problema es, por una parte,
que los representantes siempre buscan reelegirse y obtener alta
adhesin electoral, mientras los grupos sociales que buscan
concertacin no siempre pueden y quieren asegurar esas votaciones
a cambio de la participacin. Pero es tambin un asunto de
legitimidades en pugna, es el clsico cuestionamiento del alcalde
frente a la ONG: mientras uno representa una mayora clara de
electores, la otra slo es portadora o expresin de "un problema,
cuyos afectados pueden ser pocos o de tipo difuso.
8

Tambin la representatividad de las propias organizaciones
de la SC y por lo tanto su capacidad fiscalizadora o contralora- es
cuestionada en ocasiones. En el caso de las organizaciones de
membresa, por los lazos que muchas veces mantienen con los
lderes polticos de la oposicin a la autoridad en ejercicio o por la
debilidad de su democracia interna. En el caso de las ONG de
desarrollo, por sus vnculos con la cooperacin y el financiamiento
internacional, que escapa a la rendicin de cuentas ante las
autoridades locales o nacionales.
El dilema del comando se refiere al control de las acciones
por parte del responsable pblico. La tradicin "estado cntrica para
usar la expresin de Osvaldo Sunkel- que sobrevive tanto en los
funcionarios como en los diseos institucionales que subyacen a
mltiples polticas y programas, representa una gran dificultad

8
El problema se profundiza cuando las ONG se posicionan como
"representantes de la sociedad civil, sea por su propia iniciativa o porque as
son investidas por la autoridad o algn organismo internacional en busca de
"representantes con quienes sostener interlocucin.
67
(fundamentada por lo dems en la defensa del inters general). Pero
ms all de ella, la necesidad de cumplir metas precisas de gestin,
la mayor disponibilidad de recursos financieros, la aplicacin nacional
de programas (versus el carcter local de las concertaciones), son
todas presiones que llevan a los funcionarios pblicos a asegurar el
control y la previsibilidad de las acciones, y dificultan la construccin
de instancias de concertacin.
La eficiencia que crecientemente se demanda al Estado en su
gestin plantea tambin dilemas importantes, pues por una parte no
est demostrada la mayor eficiencia costo/beneficio de las acciones
concertadas y eventualmente demandan mayor inversin en recursos
humanos y otros rubros difciles de justificar en esos trminos. En el
caso de las acciones concertadas, el mero proceso de coordinarse
insume tiempo, que no est asociado directamente a resultados
verificables, aunque puede ser requisito para ellos. Los tiempos de la
administracin estn prefijados (anualidad presupuestaria), as como
los de la poltica electoral, mientras que la coordinacin slo puede
determinar una planificacin temporal una vez que ya se ha
producido, cuando se ha construido un "nosotros (Bebbington,
Delamaza y Villar, 2005:22). Someterse a la contralora ciudadana
contiene una dosis de incertidumbre que contraviene las exigencias
de la planificacin y los mtodos de gestin por resultados, muchos
de ellos provenientes del sector privado.
Un cuarto conjunto de dilemas se refiere a aspectos del
marco legal, que abarca desde el legalismo de la tradicin jurdica y
administrativa latinoamericana, hasta las normas que orientan la
actuacin funcionaria, mucho ms apropiadas a la jerarqua de las
instituciones verticales y, recientemente, a la gestin por resultados
en las agencias modernizadas. La limitada responsabilizacin de la
accin estatal y lo escasamente extendido de las prcticas de
rendicin de cuentas, son por su parte tanto un rasgo de cultura
organizacional, como una limitacin de los marcos legales.
9

Bien puede advertirse que los dilemas precedentes no son de
fcil resolucin para el sector pblico: por una parte pueden ser vistos
como desafos de cambio e innovacin, y por la otra representan

9
De all que cambios en esa normativa abren nuevos escenarios interesantes
que favorecen la concertacin. As ocurre en el plano local con la experiencia
de los presupuestos participativos, que siempre arrancan con la rendicin de
cuentas de los aos anteriores y en el nacional con las iniciativas
desarrolladas por diversos mecanismos institucionales de contralora social y
transparencia (Saldaa, 2005:56 y 57).
68
tambin lmites que la realidad impone hoy da a la profundizacin de
las instancias y mecanismos tanto de concertacin como de
contralora social.
Los dilemas de la sociedad civil
Desde el lado de la SC tambin se presentan dilemas de difcil
resolucin a la hora de participar de concertaciones para las polticas
pblicas. El primero de ellos se refiere a la autonoma de sus
organizaciones, quizs uno de los rasgos que ms las identifican.
Cmo ingresar en una agenda coordinada para el desarrollo de una
poltica pblica sin sacrificar esa condicin autnoma? La necesidad
de aceptar autolimitaciones en la accin y los lmites propios de las
instancias en que se participa, son el primer escollo. Pero tambin lo
es la tradicin peticionista, reivindicativa o de conflicto que, en todos
los casos, sita a las OSC "al frente del Estado, dialogando o
confrontndose con l desde fuera.
10
La concertacin obliga a
sentarse en la misma mesa y concordar algunas iniciativas y
responsabilidades en comn.
Un segundo dilema se refiere a las estrategias de
acumulacin poltica en el espacio de la SC. La connotacin poltica
nace en el marco de la recuperacin contempornea de la nocin de
sociedad civil, de la mano de los movimientos ciudadanos de Europa
del Este, que animaron la lucha contra los regmenes del bloque
sovitico y los movimientos antiautoritarios en Amrica Latina, una
regin donde ha predominado histricamente la sujecin y el
moldeamiento de la sociedad desde el Estado. En ambos casos se
trata de una movilizacin social con consecuencias polticas, pero
animada por una enorme multiplicidad de grupos, posiciones
ideolgicas y personas, en contra del Estado, pero sin un proyecto
como tal. Su horizonte fue la apertura democrtica y su
profundizacin ms all de las instituciones representativas y la
vigencia de los derechos humanos fundamentales. En la etapa
posterior de mayor cooperacin entre Estado y sociedad, se tiende a
perder el sentido crtico en la nocin de sociedad civil. En este
contexto surge la nocin de "tercer sector que aparece como el "lado
virtuoso de la sociedad civil, en la medida que no se plantea la
confrontacin de intereses, sino solamente el subsidio de las
insuficiencias de la accin estatal a travs de la asociacin

10
Tambin est presente aqu la expectativa existente sobre el papel del
Estado, expectativa generalmente afincada en el rol tradicional de ste como
proveedor de servicios y la oposicin a formas de privatizacin de los
mismos.
69
pragmtica de individuos, que buscan "soluciones concretas a
problemas puntuales.
11

Un horizonte de ampliacin de derechos requiere de un
discurso universal, pues no es la SC la que obtendr la solucin y
puesta en prctica de los derechos que pregona. Sus respuestas
siempre son aproximadas y experimentales respecto de los
problemas generales de la sociedad. En este sentido, sociedad civil
es una nocin que tiene una carga normativa, define un horizonte
simblico, que es apropiado por diferentes sectores que no pueden
definirla.
12
Si bien esto operara a favor de la concertacin, supone
enfrentar el tercer dilema que es precisamente el de la fragmentacin.
El impacto del cambio en las relaciones laborales, las crisis
econmicas y sociales, la migracin, el debilitamiento de las polticas
sociales del Estado son, entre otros, los fenmenos que producen
una sociedad altamente fragmentada y con bajas capacidades de
articulacin interna, an en contextos de alta densidad
organizacional. No estn al alcance de las organizaciones sociales
estrategias de concertacin como las que se desarrollaron en Europa
en la posguerra. Hoy da los escenarios son tambin ms
heterogneos y las categoras sociales se agregan en luchas
defensivas y se disgregan en coyunturas de cooperacin y
construccin de alternativas. La mayor heterogeneidad de actores e
intereses, los escenarios cambiantes e inciertos, dificultan la
construccin participativa de lo pblico, tanto para los mtodos
tradicionales de gestin pblica como para las emergentes
modalidades de concertacin y contralora social.
4.5 Tipos de iniciativa estatal participativa en Amrica Latina
El nivel constitucional y nacional
La participacin tiene rango constitucional en varios pases como
Colombia, Venezuela, Bolivia y Brasil. Existen mecanismos legales de

11
En la relacin con el Estado elude la reflexin especfica sobre el alcance y
los roles de ste, presionando en la prctica por el Estado mnimo. Al
despolitizar el trmino y prescindir de cualquier apelacin universalista y de
derechos, los actores de la SC comienzan a ser cada vez ms la filantropa,
las empresas "socialmente responsables y el voluntariado, se articulan
funcionalmente a una estrategia de externalizacin de servicios y Estado
"subsidiario.
12
Por ello es que tampoco la SC puede "representarse como conjunto, como
un "interlocutor frente al Estado y el mercado como pretende la teora del
"tercer sector (Delamaza, 2001).
70
nivel nacional en Mxico, Argentina y Per. (Hevia, 2006a). Sin
embargo, el uso de estos mecanismos presenta variados problemas:
desde los altos costos de transaccin involucrados en utilizarlos
(Remy, 2005), hasta el uso "desde arriba de mecanismos
plebiscitarios con fines de legitimacin. Pero han sido tiles para
enfrentar algunos conflictos institucionales en democracia, como
ocurri en Venezuela. Mientras que en situaciones de alta
movilizacin y sin instrumentos apropiados, los gobiernos han cado
(Argentina). Aqu hay un desafo para establecer los mecanismos que
permitan procesar tambin situaciones de mayor conflicto, sin
desborde y con legitimidad. Sin duda ello supone algn nivel de
consenso bsico entre los actores, de otro modo, no hay mecanismo
que resista. Actualmente se verifican importantes procesos de
reformas constitucionales en diversos pases de la regin (Bolivia,
Venezuela, Ecuador), mientras en Chile se intenta introducir la
iniciativa popular de ley. Estas modificaciones alterarn el panorama
del orden poltico democrtico en el tiempo prximo. Su impacto, en
todo caso, tiene ms relacin con el conflicto poltico a nivel nacional,
que con la calidad de las experiencias locales de participacin en la
gestin pblica, que requieren de otros elementos adicionales, como
se ver ms adelante.
El nivel programtico
Tambin existen diversos programas, especialmente sociales, que
han utilizado mecanismos de rendicin de cuentas y auditoria social.
En el caso del Programa Oportunidades en Mxico, se observan
logros, pero tambin muchos lmites, que hacen pensar en que
ciertos requisitos bsicos para lograrlo no fueron cautelados (Hevia,
2006b). En el caso de Guatemala, la campaa por la educacin
muestra interesantes resultados (Gran Campaa Nacional por la
Educacin, 2003). El primer caso es el de un componente establecido
por el programa desde el comienzo; en el segundo ms bien una
campaa tcnica, inducida desde fuera y por ende menos sostenible.
Existe una tendencia, promovida desde los organismos
internacionales, que consiste en introducir mecanismos de
participacin y contralora en los programas sociales. No hay, en todo
caso, estndares claros respecto de esa participacin y las
experiencias son muy diferentes unas de otras.
Sistemas de evaluacin y participacin institucionalizada
En Chile se ha implementado, desde 1995 voluntariamente y desde
1998 en forma obligatoria, el Sistema de Evaluacin de Impacto
Ambiental que incluye una fase de participacin ciudadana. Ello no ha
71
impedido, sin embargo, el surgimiento de conflictos ambientales de
alta repercusin como el de la planta de celulosa CELCO en Valdivia
(Delamaza, 2006). Por una parte dicho sistema carece de suficiente
legitimidad al no permitir la deliberacin y negociacin previa a la
localizacin de las inversiones con las comunidades afectadas. Por
otra parte, mientras los gobiernos apoyan los proyectos en funcin de
los beneficios del crecimiento econmico agregado, presionando al
sistema, las comunidades deben contentarse con mitigaciones
ambientales que muchas veces nada tienen que ver con el verdadero
problema ambiental creado (o con otras externalidades negativas en
el mbito del empleo local y otros). El sistema tampoco ha logrado
crear confianza en torno a su operacin, lo que resulta indispensable
para su legitimidad (de hecho un 95% de los proyectos se han
aprobado) y se carece an de estndares ambientales que operen
como norma consensuada sobre la cual basar un sistema igual para
todos (Delamaza, 2006). Aqu se requiere elaborar a partir de la
prctica, las condiciones para un adecuado funcionamiento de las
interfaces creadas entre SC y Estado, para lograr los balances de
poder necesarios.
Por su parte, el sofisticado sistema de evaluacin de
programas gubernamentales, conducido desde el Ministerio de
Hacienda chileno, carece por completo de mecanismos de auditoria
social. La estandarizacin de criterios de evaluacin (marco lgico)
tampoco ayuda a ese desarrollo, respondiendo ms bien a un
paradigma tecnocrtico.
13

El acceso a la informacin
El caso del IFAI en Mxico puede considerarse como de logros
rpidos, impulsados por una voluntad poltica fuerte y prioritaria en la
agenda. Pero los casos nacionales difieren grandemente. Hasta
ahora en Chile, por ejemplo, los avances son tmidos, ya que los
servicios pblicos pueden determinar por la va reglamentaria aquello
que informan al pblico y aquello que se reservan, sin referencia a

13
Tambin se detectan tendencias crecientes al uso privatizado de los
instrumentos de generacin de informacin y anlisis, por la va de las
consultoras por sobre los estudios pblicos; as como al sobre-
dimensionamiento del aspecto comunicativo/propagandstico de los
programas, que no puede confundirse con auditoria social y rendicin de
cuentas. A comienzos de los noventa se implement en Chile el Programa
Chile Joven, de capacitacin laboral de jvenes desempleados. A pesar que
las evaluaciones indicaron su ausencia casi completa de impactos relevantes,
gracias a su "buena imagen el programa recibi el apoyo de la banca
multilateral y se replic en diversos pases.
72
estndares. Sin embargo, se discuten en el parlamento reformas
mucho ms profundas y, ya en este contexto, las autoridades
implementan sistemas ms eficaces.
Otras estrategias de incidencias desde la SC
Tambin se ha desarrollado iniciativa desde la propia sociedad civil
en la lnea de responsabilizacin social, movilizacin y construccin
participativa de lo pblico (Peruzzoti, 2006). Aqu se combinan la
presin y el conflicto con la obtencin de efectos de apertura y
perfeccionamiento de la funcin pblica. Ms que la participacin
social de organizaciones de base, las estrategias que aqu
predominan son orientadas directamente a la incidencia, en las
cuales son relevantes las ONG profesionalizadas; las redes de
poltica pblica entre profesionales de ONG y funcionarios pblicos;
las redes ciudadanas, nacionales e internacionales y el uso
profesional de los medios de comunicacin (Varas, 2006). Este tipo
de estrategia, sin embargo, no siempre est adecuadamente
conectado hacia los niveles locales, ni asegura inclusin y equidad de
los ms pobres, dado que slo ciertos temas y ciertos sujetos logran
acceso y desarrollo a los medios profesionalizados que ellas exigen.
Sin embargo, en la medida que logran xitos en el sistema jurdico de
aseguramiento de derechos, pueden crear el espacio para la
ampliacin de la ciudadana.
14

4.6 El nivel descentralizado y la concertacin pblica local
Se han realizado mltiples experiencias en muchos pases,
particularmente aqullos que han experimentado reformas
descentralizadoras: Bolivia, Brasil, Colombia y Per. No es suficiente,
sin embargo, la institucionalizacin estandarizada de mecanismos
participativos, sino su articulacin con proyectos polticos
democratizadores, la coherencia general del ciclo de las polticas
(definicin de agenda, planificacin, ejecucin y control), y un

14
Sin embargo el xito de las estrategias de litigacin pblica, por ejemplo,
est en directa relacin con la capacidad del propio Estado para cumplir con
el orden jurdico. Cuando esa capacidad es dbil o simplemente no existe en
determinadas reas, el "triunfo jurdico de las movilizaciones ciudadanas slo
define un marco de negociaciones, pero carece de efectos prcticos para los
sujetos sociales. Quizs uno de los principales problemas de los Estados
latinoamericanos es justamente asegurar el acceso de los ciudadanos a
aquello a lo que jurdicamente tienen derecho. Es necesario desarrollar
estrategias para asegurar el acceso y ejercicio efectivo de los derechos y no
slo el "derecho a tener derechos.
73
adecuado balance entre espacios institucionales de participacin y
fortalecimiento de actores (oportunidades/capacidades).
15

En el caso de las iniciativas de concertacin pblica a nivel
local, se registran interesantes avances cuando se aplican estrategias
deliberadas y continuas de participacin, existe dinmica social previa
y se apunta a aumentar la inclusin social. Tambin se releva el papel
positivo jugado por los agentes intermedios a travs de estrategias de
apoyo y educacin social, as como la importancia del carcter
pblico de los espacios y la rendicin de cuentas para reducir el
clientelismo (Bebbington, Delamaza y Villar, 2005). Otros trabajos
enfatizan la necesaria readecuacin de los procedimientos de la
accin estatal y los desafos institucionales, administrativos y de
generacin de capacidades funcionarias implicados en los diseos
participativos (Filgueiras, 2004). Hasta ahora no se han incorporado
estas problemticas en el diseo de las estrategias de modernizacin
del Estado, que siguen centradas en los paradigmas de eficiencia
empresarial y econmica.
A pesar de las condiciones adversas, las experiencias de
concertacin local estn desarrollndose y ganando en importancia.
Sus expresiones son muy diversas, pero estn presentes en mltiples
iniciativas de distinto origen. La concertacin parece ser hoy una
metodologa de accin social de vasta aplicacin y los desafos se
concentran en convertirla en una concertacin verdaderamente
pblica y donde los grupos excluidos tengan peso real.
El desarrollo de mltiples capacidades, actitudes y destrezas
nuevas es un desafo que muchos de los actores involucrados en
estos espacios estn asumiendo como una necesidad de primer
orden. Esto involucra al mismo tiempo, modificaciones de pautas de
accin social y poltica de largo arraigo tanto en las poblaciones como
en los agentes institucionales. Es el caso del clientelismo, la falta de
participacin en decisiones pblicas y otras prcticas.
Las conclusiones no son unvocas en cuanto a los impactos
obtenidos y se aprecia que stos dependen de combinaciones de
factores locales y extra-locales- obedeciendo ms a una "qumica

15
Remy (2005) analiza la extrema diversidad de las experiencias de
presupuesto participativo en Per, as como la distorsin de la revocatoria de
mandato en comunidades rurales; Velsquez y Gonzlez (2005) sealan las
limitaciones de un enfoque de participacin excesivamente centrado en
planificacin y vigilancia en el caso colombiano; Panfichi y Dammert (2005)
analizan los problemas de la aplicacin de las Mesas de Concertacin de
Lucha contra la Pobreza a nivel nacional en Per.
74
entre estos factores que a diseos de formato rgido o uniforme. En
tal sentido, el "arte de la concertacin no puede reducirse a un
recetario de frmulas que quizs nunca lleguen a establecerse, sino
que requiere estar estrechamente vinculado y adaptarse a la historia
local y pensarse en una perspectiva de desarrollo local de mediano
plazo.
Por otro lado, el diseo institucional y las reglas del juego
hacen la diferencia en las dinmicas de las distintas experiencias de
concertacin local. En el apoyo a procesos de concertacin no es
suficiente con promover las capacidades de accin colectiva de las
organizaciones participantes. Se requiere prestar atencin al diseo
institucional, a los incentivos y a las reglas del juego que orientan la
accin de los actores de manera que su accin sea eficaz, inclusiva,
profundice la democracia y limite la formacin de lites participativas.
En Amrica Latina los espacios pblicos de concertacin local
se originan como innovaciones en el marco de una cultura poltica
signada por rasgos adversos para la construccin de espacios
pblicos deliberativos, como son el clientelismo y patrimonialismo
polticos; las relaciones entre Estado y sociedad marcadas por la
instrumentalizacin o directamente por la confrontacin mutua, etc. El
desarrollo y potencialidad de estos espacios depender -en parte- del
modo como logren transformar algunas de esas variables
contextuales.
En relacin al clientelismo, por ejemplo, la existencia de
espacios pblicos intenta modificar una modalidad de relaciones
asimtricas y no sometida al escrutinio pblico entre Estado y
sociedad, particularmente presente en el caso de los sectores
populares. Ello involucra modificar el particularismo, la falta de
normativas aceptadas y permanentes, una apropiacin privada an
parcial- de bienes y recursos pblicos. Sin embargo, el clientelismo
no adquiere una forma nica, sino ms bien evoluciona y se adapta a
diferentes modalidades de gestin institucional. La introduccin de los
nuevos mecanismos de distribucin de bienes pblicos, como el
subsidio a la demanda, los concursos de proyectos, las formas
participativas de gestin, no necesariamente eliminan completamente
los rasgos clientelistas, pues tambin pueden comenzar a funcionar al
interior de las pautas clientelistas.
16


16
No debe olvidarse que tambin el clientelismo es una forma de integracin
social, subordinada, pero integradora, que reconoce un rol para los sectores
populares. No ocurre lo mismo con algunas de las "reformas modernizadoras
75
Segn lo anterior, el desafo de la concertacin local, as
como de otros diseos institucionales, no es tanto el de crear
instancias acordes a un modelo preestablecido -como los
Presupuestos Participativos o las Mesas de Concertacin- sino el
generar una dinmica continua de democratizacin en el nivel local,
que aumente la incidencia relativa de los sectores tradicionalmente
excluidos, as como introducir instancias de transparencia y control
pblicos para los mecanismos de asignacin de bienes y servicios
pblicos.
17
As, la "publificacin de las relaciones entre el Estado y el
ciudadano representa una aspiracin y un norte que aunque opuesto
en direccin al "clientelismo, coexiste en tensin permanente con
ste en las situaciones concretas.
Estas experiencias representan una modalidad innovadora de
participacin respecto de las pautas de confrontacin entre Estado y
grupos populares, que tambin es una prctica bastante extendida,
con momentos ms o menos lgidos, dependiendo de las coyunturas
polticas. En los ltimos aos puede mencionarse los casos del rea
andina, como Per, Ecuador y Bolivia, pero tambin el sur de Mxico,
el nordeste Brasileo, etc. La prctica prevaleciente en esos y otros
lugares es principalmente la organizacin y movilizacin popular
contra el Estado, que a su vez aparece aliado de los grupos
dominantes o como un agente de polticas de ajuste estructural que
suscitan enorme oposicin en la poblacin afectada.
Alterar una pauta tradicional de confrontacin para dar paso a
la concertacin entre el sector pblico y la sociedad civil en el nivel
local es un proceso plagado de dificultades. Por una parte, los
movimientos sociales desconfan de dichas instancias de
concertacin y no hay un enfoque claro y compartido de cules son
los alcances reales que debe tener el espacio de concertacin. Ms
bien su legitimidad e impacto se va construyendo y evolucionando de
acuerdo a la disponibilidad de los actores para participar o no en l.
Por otra parte, como lo muestra el caso de las asociaciones
populares en Belo Horizonte, la estrategia de participacin en un
espacio de concertacin no debe inhibir otras formas de movilizacin

que perfeccionan un mercado de oferta y demanda de servicios pblicos, sin
asegurar la participacin ni la integracin social.
17
De acuerdo al trabajo de John Durston, el clientelismo muchas veces
"ataca de nuevo y no se erradica de una vez y para siempre. Por otra parte,
no se trata de un trmino unvoco, sino una cuestin de grados, de rasgos
clientelistas mayores o menores, inscritos en las relaciones polticas, detrs
de los cuales tambin existe negociacin, compromisos y formas de
participacin no necesariamente subordinadas (Durston, 2005: 15).
76
social que muchas veces involucran confrontaciones con el mismo
aparato pblico. Las organizaciones reivindican su autonoma, pues
la experiencia parece ensear que con diferentes estrategias se
logran distintos resultados y es necesaria la combinacin de formas
de accin.
Al igual que en el caso del clientelismo, la prctica de la
concertacin pblica en el nivel local modifica parcialmente las formas
anteriores de relacin entre Estado y grupos sociales y coexiste a
veces con gran dificultad- con las confrontaciones que han marcado
esta relacin en muchas situaciones concretas. Lejos de representar
una resolucin integral de los problemas planteados, los espacios
pblicos de concertacin local indican un camino de transformacin
que debe profundizarse an mucho ms.
Debe profundizarse en el estudio sistemtico de los lazos que
existen entre las dinmicas locales y las determinaciones extra
locales, tanto en el plano poltico como econmico. La potencialidad
de transformacin efectiva de las condiciones de vida de los sectores
pobres y excluidos, as como el alcance que obtengan estos espacios
de concertacin, depender tambin del incremento de la escala de la
concertacin a nivel de la sociedad en general y no es razonable
pensar que ella podr desarrollarse de modo aislado slo en funcin
de los actores locales de comunidades pobres.
4.7 Conclusin
Aunque aquejada de mltiples ambigedades conceptuales, y
utilizada de muy diferentes maneras, la participacin ciudadana en la
gestin de los servicios pblicos avanza de diferentes maneras. Las
razones de fondo son tanto la exigencia de ampliacin democrtica
(incluida su re-legitimacin) como la de eficacia de esa misma
democracia para dar cuenta de un escenario de actores mltiples y
diversos. Esto supone considerar como actores de lo pblico no
solamente a los agentes estatales y, por otra parte, abordar el asunto
de fondo: hasta qu punto se est participando en la gestin de los
recursos de poder. Ese ser el criterio que divida las estrategias que
slo buscan 'funcionalizar' la accin ciudadana, de aqullas que
efectivamente contribuirn a la modernizacin democrtica del Estado
en Amrica Latina.
Bibliografa
! Abal Medina, Juan (2004), "La Tensin entre Participacin y
Representacin: repensando el vnculo entre gestin pblica
participativa y los fines poltico-partidarios, en: ns Gonzlez
Bombal (compiladora), Fortaleciendo la relacin Estado-Sociedad
77
Civil para el desarrollo l ocal, Buenos Aires, Argentina, CENOC, pp.
21-34
! Aguilera, Carolina (2007), Participacin Ciudadana en los Consejos
Asesores Presidenciales del Gobierno de Bachelet, Ponencia al
Congreso 2007 de la Latin American Studies Association, Montreal,
5 8 de septiembre
! Avritzer, Leonardo (2002), Democracy and the Public Space. Latin
America, Princeton University Press
! Bebbington, Anthony, Gonzalo Delamaza y Rodrigo Villar (2005), El
Desarrollo de Base y los Espacios Pblicos de Concertacin Local
en Amrica Latina. www.innovacionciudadana.cl/latinoamerica
(02/11/07)
! Blanco, smael y Ricard Gom (2002), "Gobiernos Locales y Redes
Participativas, en Reforma y Democracia, no. 26, pp. 1-15
! Delamaza, Gonzalo (2001), "Tercer Sector y Capital Social en
Amrica Latina. Hacia dnde va la investigacin?, en: Polis, vol. 1,
no. 2, http://www.revistapolis.cl/polis%20final/2/maza.htm
! ------------- (2006) Internacionalizacin, Poltica y Responsabilidad
Social Empresarial. El caso del conflicto de los cisnes en Valdivia,
Chile (en prensa)
! ------------- (2006), "Los ciudadanos Podemos Gobernar/nos?, en
Asuntos Pblicos, no. 555, Julio,
http://www.asuntospublicos.cl/detalle.php?id=3426 (02/11/07)
! Durston, John (2005), Los Espacios Locales Rurales de
Concertacin, los Campesinos y los Proyectos de Desarrollo Rural
Integrado. www.innovacionciudadana.cl/latinoamerica (02/11/07)
! Filgueiras, Cristina (2004), Instituciones Pblicas Deliberativas y
Concertacin Local en Experiencias de Participacin Ciudadana en
la Decisin Presupuestaria,
www.innovacionciudadana.cl/latinoamerica (02/11/07)
! Fizsbein, Ariel y Lowden, Pamela (1999), Working Together for a
Change: Government, Civic and Business Partnerships for Poverty
Reduction in Latin America and the Caribbean, Washington D.C.,
The World Bank
! Font, Joan et al. (2000), Mecanismos de Participacin Ciudadana en
la Toma de Decisiones Locales: una visin panormica, Tercer
Premio del XV Concurso de Ensayos del CLAD "Administracin
Pblica y Ciudadana, Caracas www.clad.ve.org. (15/01/07)
! Hevia, Felipe (2006:a), "A institucionalizacao da participacao cidada:
analise dos marcos legais da participacao na America Latina, en
Dagnino, E., A. Olvera y A. Panfichi, A Disputa pela costrucao
democratica na America Latina, Paz y Terra, Brasil, Campinas
! Hevia, Felipe (2006:b), Contralora Social en el Programa
Oportunidades. Anlisis desde la ptica de las interfaces
socioestatales, en Concurso de Ensayos del CLAD
78
! barra, Pedro et al. (2002), "Movimientos Sociales, Polticas Pblicas
y Democracia Radical, en barra, Pedro et al. (compiladores),
Creadores de democracia radical, Barcelona, Icaria
! sunza, Ernesto (2005), "nterfaces Socioestatales y Proyectos
Polticos. La disputa entre rendicin de cuentas y participacin
ciudadana desde la perspectiva de la igualdad compleja, en
Monsivis, Alejandro (compilador), Polticas de transparencia:
ciudadana y rendicin de cuentas, Mxico, IFAI/CEMEFI, pp. 17-30
! Levinger, Beryla y Jean Mc Leod (2002), Togetherness: how
governments, corporations and NGOs partner to support sustainable
development in Latin America, Washington, D.C., InterAmerican
Foundation
! Monsivis, Alejandro (2005), "Rendicin de cuentas, un campo
contencioso, en Monsivis, Alejandro (compilador), Polticas de
transparencia: ciudadana y rendicin de cuentas, Mxico,
IFAI/CEMEFI
! Panfichi, Aldo y Juan Luis Dammert (2005), Participacin Poltica,
Concertacin y Confrontacin en Espacios Locales. El caso de la
Mesa de concertacin para la Lucha contra la Pobreza del
Departamento de Puno, Per,
www.innovacionciudadana.cl/latinoamerica (02/11/07)
! Payne, Mark et al. (2003), La Poltica Importa. Democracia y
Desarrollo en Amrica Latina, Washington, BID / IDEA
! Peruzzoti, Enrique (2006), "La poltica de accountability social en
Amrica Latina, en sunza, E. y A. Olvera (coord.), Democratizacin,
rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin, ciudadana y
control social, Mxico, CIESAS / Universidad Veracruzana,
http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/accountability_socia
l1.pdf
! PNUD (2004), La Democracia en Amrica Latina. Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, PNUD
! Remy, Mara Isabel (2005), Los mltiples campos de la participacin
ciudadana en el Per, Lima, IEP
! Saldaa, Elisa (2005), "Consolidar la contralora social: la
importancia de un enfoque realista de la democracia y de la
administracin pblica, en Monsivis, Alejandro (compilador),
Polticas de transparencia: ciudadana y rendicin de cuentas,
Mxico, IFAI/CEMEFI
! Varas, Augusto (2006), "La (re)construccin democrtica del espacio
pblico", en Varios Autores, La Propuesta Ciudadana, Santiago de
Chile, Catalonia
! Velsquez, Fabio y Gonzlez, Esperanza (2003), Qu ha pasado
con la Participacin Social en Colombia?, Bogot, Fundacin Corona
79
V. Gerencia de la participacin social: es posible?
Instrumentos, lentes analticos y advertencias sobre su
uso
David Arellano
1

El fenmeno de la participacin es sin lugar a dudas un hito de las
reformas democrticas en muchos pases. La participacin levanta
amplias expectativas y genera esperanzas de dinmicas virtuosas y
sociales mltiples. Se asume que la participacin, en general, permite
construir tejidos de comunicacin, construccin de capital social
virtuoso, y en el ltimo de los casos, incremente la posibilidad de que
los actores (sobre todo los gubernamentales) rindan cuentas sobre
los recursos y los efectos de sus decisiones. Sin duda, la
participacin, en sus diversas clasificaciones y vertientes (social,
ciudadana, comunitaria), implica la apertura de espacios de
comunicacin, vinculacin, comprensin entre actores, agentes,
grupos e individuos. Implica observacin e interactuacin (Ziccardi,
2004, 245).
De ah que desde hace dcadas, en diversos pases, la
poltica pblica sobre temas sociales, en particular, ha sido construida
o al menos afectada por visiones y propuestas que impulsan a la
participacin como ingrediente (a veces secundario, a veces
principal). Existen ejemplos diversos de mecanismos y polticas de
participacin en polticas pblicas "por diseo por decirlo de alguna
manera. En otras palabras, desde un punto de diseo de polticas
pblicas, la participacin se convierte en uno de los "mecanismos,
instrumento que se engrana en la diversidad de otros mecanismos de
la poltica pblica como tal (Kliksberg, 1999).
Ya en la dcada de los '60 se generaron mltiples estudios
empricos que tambin mostraban la dificultad de dirigir, controlar,
movimientos sociales desde una poltica pblica (Needelman, M. y C.
Needelman, 1974; Kranz, H.,1976; Dahl, R. y C. Lindblom, 1963). El
supuesto racionalista y a veces lineal de la poltica pblica se vio
continuamente afectado e incluso frustrado por el hecho de que las
consecuencias no deseadas de la accin, muchas veces se ven
multiplicadas, cuando se impulsan movimientos de participacin.
Perder el "control de la poltica en sus diversas fases, es mucho ms
fcil cuando grupos, personas, asociaciones, se ven involucrados e
introducen sus propios intereses, visiones y dilemas en el proceso.

1
Secretario Acadmico del CIDE, david.arellano@cide.edu
80
Pese a estas experiencias y crticas que surgieron en el
pasado respecto de la conveniencia de vincular a la participacin
como un mecanismo de la poltica, en los ltimos lustros hemos visto
el renacimiento con nuevo mpetu, de esta lgica. Ahora, sin
embargo, con un nuevo lenguaje, ms tcnico en algn sentido.
Actualmente se habla tambin de la gerencia de la participacin, de la
gestin de la participacin.
Cuando hablamos de gerencia social, y cuando dentro de
esto hablamos de la gestin de la participacin, nos encontramos
ante un nuevo marco analtico, que recupera la idea de que la
participacin puede ser un instrumento, un mecanismo. Como tal,
dirigible, que se puede disear, planear, orientar y llevar a un
resultado concreto y medible (Kliksberg, 1995).
La pregunta que se hace en esta reflexin, desde el punto de
vista del anlisis organizacional, es si la gestin de la participacin
social es posible y qu implicaciones organizativas tiene pensar y
actuar respecto de la participacin como un instrumento, como un
mecanismo de poltica pblica.
En el caso mexicano, y probablemente en muchos otros
pases de Amrica Latina, el discurso de la participacin se ha
vinculado claramente a una necesidad y urgencia: revivir, fortalecer la
vida democrtica. Acostumbrados a un paradigma poltico altamente
autoritario y paternalista, donde el poder no rinde cuentas y juega con
la opacidad para mantener su podero, su diferencia, su inequidad, la
participacin surge entonces como una esperanza de reconstruir los
derechos, la dinmica social de las personas y los grupos, para abrir
al poder y hacerles ms difcil a los poderosos esconder las
decisiones y las razones de sus acciones.
Esta retrica, sin duda es llamativa y necesaria en diversos
momentos, en la lucha por democratizar nuestras sociedades, sin
embargo, puede caer en un dilema. Este comienza a aparecer
cuando se hace un supuesto muy importante, pero que puede tener
consecuencias sustantivas en la accin social, consecuencias
importantes y graves: la idea de que la participacin social debe
organizarse, incluso debe hacerse poltica pblica. Esto implica, sin
duda, en diversos grados, instrumentalizarla en su diseo, en la
gestacin, en la implementacin con miras a establecer resultados y
objetivos concretos y medibles. Asumir que la participacin puede ser
un instrumento de gestin, un instrumento gubernamental o un
instrumento social, implica que se puede iniciarla, ordenarla,
plantearle objetivos, definir los resultados concretos de esos
81
objetivos, perseguir los medios necesarios para que los objetivos y
los fines se alcancen y hasta -a final de cuentas- evaluarla.
Sin lugar a dudas, la participacin es una relacin social,
antes que nada (Nash, 1983:865). Esto implica entonces que es una
dinmica afectada directamente por las condiciones locales, por las
particularidades de sus integrantes. Dinmicas polticas y de poder
son sin duda parte integral de esta relacin social. Una relacin social
es a final de cuentas no slo un intercambio, sino tambin un vnculo
y una fuerza. Es decir, las relaciones sociales pueden establecer
vnculos e interrelaciones que se convierten en "ataduras o
"engranajes entre las personas. A la vez, las relaciones sociales
generan razones de accin, sentimientos de proteccin (o ataque),
fuerzas e impulsos de autoorganizacin (Morin, 1994:62).
Pese a esta complejidad de las relaciones sociales, su
ingrediente de intercambio y de fuerza para la accin permite pensar
que hay una faceta instrumental en las mismas, por lo que no suena
ilgica una especie de disciplina que intenta comprender cmo
gestionar y gerenciar estas relaciones sociales. Es decir, no se est
descalificando de partida un esfuerzo por gerenciar socialmente la
participacin. La discusin que se est proponiendo es que es
necesario comprender la compleja dinmica de una relacin social
como la participacin, con el fin de entender los alcances de una
propuesta gerencial sobre el asunto. Cuando hablamos de gerencia
de la participacin se estn proponiendo elementos de orden que van
desde el plantearse objetivos, hacerlos explcitos y ordenar los
medios para llegar a ciertos resultados.
La gerencia de la participacin es una propuesta importante e
interesante. La advertencia est entonces en las precauciones
analticas y las consecuencias sociales que pueden generarse al
tomar con demasiada celeridad la idea de que es posible
instrumentalmente gestionar la participacin. Aprendiendo de las
experiencias del pasado, se puede documentar que las experiencias
de participacin ligadas a polticas pblicas particulares pueden
enfrentar problemas importantes y probablemente hasta generar
algunas distorsiones. Por qu? Bsicamente porque al ser la
participacin una relacin social, de lo que hablamos es de personas,
grupos heterogneos, con intereses y percepciones distintos, que
devienen de una historia social y local -grupal incluso- y que generan
en la interaccin con otras personas y grupos, dinmicas especficas,
propias, que slo se entienden cabalmente en su localidad, en su
especificidad (lo que funciona para un grupo o para una poltica de
participacin, puede no funcionar en otra similar, debido al "input
82
individual, grupal y local) (Natal, 1997). Cuando hablamos de
participacin, de partida se tendra que hablar de una situacin de
encuentro, debate, discusin. Sin lugar a dudas, es necesario
entonces incorporar una palabra que en este tipo de reflexiones no
siempre gusta, pero que aparece sistemticamente en una realidad
de participacin (probablemente sea su ingrediente permanente): el
conflicto.
En otras palabras, es muy probable que cuando se habla de
la discusin de objetivos y fines entre personas y grupos que tienen el
derecho de pensar distinto, que son capaces de usar la diferencia y la
informacin como arma estratgica, el conflicto aparezca de manera
natural en un fenmeno de participacin. Conflicto que no
necesariamente tiene una raz racional nica, donde unos tienen
razn y otros estn equivocados. En la participacin, como relacin
social, es probable que existan diversas racionalidades
entrecruzadas, lo que hace muy difcil por cierto, un esfuerzo de
gerencia de la participacin.
Una gestin de la participacin implicara imponer un cierto
orden, pero podramos argumentar que ste no tiene que ser un
orden muy rgido, pudindose hablar de la construccin de una
gerencia flexible. Sin embargo, cuando hablamos de orden, estamos
hablando de establecer ciertos objetivos de manera explcita y
acordada, en otras palabras, generar acuerdos respecto a ciertos
objetivos y fines. Existe una amplia literatura que plantea que cuando
las personas, los grupos en dinmicas sociales reales se enfrentan
entre s, muchas veces la definicin explcita de objetivos es ms un
estorbo que una ayuda a la generacin de cooperacin (literatura
revisada ampliamente por Elster, 1985). A veces la cooperacin tiene
que ver no necesariamente con que todo mundo se pone de acuerdo
de manera perfecta, sino en realidad se ponen de acuerdo de manera
diferenciada en distintos niveles de acuerdos, algunos muy
sustantivos y otros muy instrumentales. Entonces, habra que
plantearnos que gestionar la participacin como instrumento
implicara una gran inteligencia para comprender cundo la definicin
rgida de objetivos puede llegar a ser contraria al logro de los
objetivos definidos en una gestin, as dicha, de la participacin.
Con el fin de mostrar estas diferentes posibilidades, podemos
proponer una reflexin con fines heursticos. Si estamos hablando de
una relacin social, de un fenmeno social complejo como la
participacin en una dinmica local especfica como las realidades
municipales y estatales, los lentes con los cuales observamos el
fenmeno, importan. Los lentes que se pueden usar para auxiliar en
83
el proceso gerencial de la participacin, nos son importantes, ya que
dependiendo de los supuestos bsicos sobre los que se parta
respecto de la participacin, los instrumentos sern de cierto tipo.
Jugaremos entonces con el concepto de gestin de la
participacin a partir de tres lentes analticos muy diferentes: uno que
podramos llamar -caricaturizando- racional, un segundo que
podramos llamar neo institucional, y otro que podramos llamar -muy
libremente- sociolgico organizativo. Estos paradigmas generales se
pueden observar en la prctica de la participacin en diferentes
pases. Prcticamente, una buena parte de las experiencias tienen
que ver con el enfoque racional, pero es posible encontrar intentos
neoinstitucionalistas y algunas experiencias dirigidas ms a travs de
los lentes sociolgico-organizativos.
5.1 El lente racionalista
El supuesto racional fundamental es que la unidad bsica de la
participacin son los individuos, individuos que tienen objetivos y que
tienen preferencias como tales (Mele y Rawling, 2004). Estos
objetivos y preferencias pueden ser revelados de manera explcita y
pueden ser ordenados y jerarquizados, incluso, dado que el individuo
en ltima instancia persigue racionalmente sus objetivos (de acuerdo
a sus preferencias y creencias). En la versin ms "dura del enfoque
racional, el individuo busca a veces vincularse con otros individuos y
crear en colectivos, pese a que dichos colectivos le implican un costo
importante, debido a la prdida de autonoma y a una mayor dificultad
para asegurar que los dems harn lo acordado por el colectivo
(Arrow, 1973). La razn por la que los individuos crean colectivos,
pese a sus cotos, es porque se dan cuenta que por s solos no van a
poder lograr objetivos de largo alcance, objetivos grandes e
importantes y entonces los individuos, que son racionales, calculan
que si se juntan con otros y cooperan con otros, pueden lograr
mejores o ms ambiciosos- objetivos.
Resumiendo, los individuos racionales, calculan que si
cooperan y se unen en colectivos pueden lograr objetivos ms
ambiciosos. As comienza digamos- o comenzara este lente
analtico que nos hablara de la gestin de la participacin. Qu
significa gestionar la participacin? El enfoque racional entonces
produce su propia caja de herramientas. La primera regla en esta
caja, regla de oro de la gestin de la participacin racional, es: hay
que clarificar y homogeneizar objetivos, a travs de que los individuos
expliciten sus preferencias, con el fin de que se puedan llegar a
acuerdos racionales respecto de lo factible, lo viable, lo prioritario. La
84
cooperacin se genera entonces con base en la construccin de un
acuerdo homogneo y preciso, donde todos se sientan identificados.
La cuestin es construir unin, consensuando sobre las diferencias,
pero sobre todo (este paso es crtico) induciendo ciertos valores que
permitan justamente definir las bases de los consensos. Estos valores
sern justamente, desde este enfoque, la idea de que existe un
camino racional, una verdad que lo que requiere es ser revelada
(Allison, 1999). El conflicto no debe existir a la larga, pues el supuesto
crtico es que existe un camino correcto, lgico, viable, que cualquier
actor racional debe observar y aceptar, una vez que dicho camino ha
sido encontrado o revelado. El enfoque racional de la participacin
difcilmente puede aceptar la diferencia en el largo plazo, el conflicto
es un ente pasajero en lo que la verdad racional es descubierta y
aceptada en el proceso.
La receta racional tiene grandes ventajas, sin lugar a dudas, y
por eso es muy utilizada. Primero porque es una receta muy clara, la
caja de herramientas es muy precisa: explicita objetivos, enfocndose
a inducir que la gente los discuta, que los jerarquice racionalmente,
que lleguen a acuerdos y por lo tanto, que se lancen a la accin una
vez que generaron valores compartidos. El diagnstico y la prognosis
parten del mismo punto, por lo que la accin puede ser rpida, veloz.
Como instrumento de diagnstico es un enfoque muy poderoso
gracias a su simplicidad. Por qu falla una participacin "x en un
municipio "y? Se llega con la caja de herramientas racional, y lo
primero que se debe observar es directo y muy claro: probablemente
no hay acuerdo en los objetivos, probablemente no se han
jerarquizado los objetivos bien, probablemente no hay acuerdo
respecto a cules objetivos son importantes y cules no, razn por la
cual hay diferentes objetivos o preferencias (algunos incluso
relativamente ms racionales, viables, razonables que otros). Con
esto en mente, el gerente de la participacin identifica rpidamente
qu pasos seguir: tiene que actuar para resolver estos problemas,
reducir la asimetra de opciones, generar acuerdos a travs de
establecer prioridades, jerarquas, induciendo el valor de la
cooperacin, de acuerdo mismo como un acto racional. El diagnostico
es veloz, la caja de herramientas es muy clara y precisa y,
aparentemente, los resultados pueden ser rpidos y poderosos. El
enfoque racional por ello tiene grandes ventajas que la hacen ser un
paradigma tan utilizado en general- en un buen nmero de
experiencias prcticas.
Sin embargo, es posible encontrar anomalas y problemas en
este enfoque racionalista de la gestin de la participacin. El primero
85
es el de la heterogeneidad de objetivos: qu pasa cuando en realidad
el acuerdo sobre los objetivos no es perfecto, cuando en realidad hay
gente que entrevistada, explica que acept el orden de preferencias o
prioridades no porque haya abandonado sus propios objetivos y
razones, sino ms bien por razones estratgicas (Arellano, 2004). Las
razones por las cuales se generan acuerdos pueden ser muy
variadas y entre ellas est la posibilidad de que los agentes y actores
sociales sean capaces de llegar a acuerdos parciales, por razones
diferentes y calculadas en el tiempo, ms no un acuerdo completo,
cerrado, que parte de un convencimiento racional compartido. Es
posible entonces observar que el enfoque racional esconde un
fenmeno muy evidente en la observacin de los procesos
participativos: que existen agendas polticas escondidas entre los
actores, la gente no necesariamente dice en las discusiones lo que
quiere decir, directamente al menos, ni lo que exactamente quiere
lograr; muchas veces los actores entienden que es vlido y necesario
esconder cosas e informacin a otros actores, y usa estratgicamente
esta informacin a la hora de la negociacin (Simon, 1990:86-87). Los
individuos y grupos utilizan estas estrategias, jugando con la
informacin, analizando el tiempo y el espacio correcto para lanzar
iniciativas acercarse a otros grupos, diferenciarse de ciertas posturas,
en la persecucin de objetivos e intereses diversos. Entonces este
sueo del enfoque racional de que se ha logrado un acuerdo de
objetivos es difcil de encontrar -en la prctica al menos- en forma
pura.
Un enfoque racional entonces sigue una ruta explcita y otra
ruta implcita: la ruta explcita es el argumento poltico del acuerdo,
pero la implcita es que los actores buscan oportunidades, razones,
reglas, argumentos para hacer de su perspectiva la dominante.
Probablemente por esta razn, los enfoques racionalistas de la
gestin de la participacin, comnmente, enfrentan el dilema del
desgaste de la relacin. As la discusin e interaccin entre los
actores y grupos se hace tan instrumental, es decir, con un agenda
implcita ms o menos perenne que no es fcil entresacar
oficialmente (porque el enfoque racional tiende a clasificar el
desacuerdo como un conflicto y por lo tanto como algo que deber
ser atacado y homogeneizado) las razones diversas que la gente
tiene para participar. Se hace tan instrumental la discusin, tan
instrumental el debate, que a final de cuentas estos fenmenos
acaban desgastndose rpidamente, ya no discutiendo las grandes
agendas, los grandes objetivos, las grandes necesidades, sino
simplemente conformndose con resolver dos o tres puntos sobre los
cuales s hay acuerdo y en lo que no hay acuerdo lo tratan de
86
resolver por instrumentos diferentes al de la participacin
propiamente dicha o al menos en el diseo formal que es impuesto
generalmente por este esquema.
5.2 El lente neoinstitucional
El nuevo institucionalismo es un enfoque diferente, vinculado al
racional pero que justamente trata de resolver varios de los
problemas de dicho lente. Simplificando, podramos decir que el
neoinstitucionalismo habla de actores, individuos, grupos, que en la
prctica son actores con una racionalidad limitada (Peters, 2005).
Esto significa que no necesariamente entienden a la perfeccin los
objetivos que quieren alcanzar, ni pueden definir completamente las
preferencias que defienden y por lo tanto, la incertidumbre termina
jugando un papel preponderante en las estrategias de los actores en
una lgica de participacin. Los actores saben, los individuos y los
grupos saben que enfrentan marcos de incertidumbre y como esta
incertidumbre es perenne, es ubicua, entonces la clave no
necesariamente est en el acuerdo de los objetivos puros y perfectos
sino en realidad en las reglas del juego que permitan a diferentes
actores perseguir objetivos propios y evitar las peores consecuencias
en un ambiente incierto y de riesgo (Hodgson, 2007).
Bajo este lente, un esquema de participacin gestionado
eficazmente, es una arena que permite la generacin de reglas del
juego -ms o menos precisas- para que los actores en un marco de
incertidumbre, sin embargo, puedan generar ciertos marcos
colectivos de accin para el logro de sus objetivos (la mayor parte de
las veces ambiguos y heterogneos). No se necesita entonces un
perfecto mecanismo de alineacin de objetivos; no se necesita que
todos los actores estn de acuerdo. Lo que se necesita es que las
reglas del juego sean claras, compartidas, explcitas, que tengan una
buena probabilidad de generar el marco de cooperacin necesario
para que los diferentes grupos e individuos puedan alcanzar sus
propias expectativas (Goodin, 2003:31). Este marco de reglas genera
las razones y los incentivos para incrementar la probabilidad de la
reciprocidad en una relacin colectiva, impulsando a la cooperacin a
la luz de un clculo racional sostenido en un marco de reglas del
juego (instituciones para este enfoque). La participacin, como
fenmeno de accin colectiva, debe enfrentar la posibilidad de que la
racionalidad individual lleve a acciones irracionales colectivamente
(Olson, 1992:22-23). Es por ello que las reglas del juego se hacen
crticas, pues es necesario hacer individualmente racional la
cooperacin (Hardin, 1988:9).
87
Los individuos y los grupos entonces son estratgicos, juegan
con la informacin, tratan de controlar el futuro y evadir la
incertidumbre, por lo que el juego participativo es un juego de
construccin de las reglas del juego que permitan a cada actor buscar
sus objetivos previendo que los otros actores, en la persecucin de
los suyos, seguirn ciertos patrones, cumplirn sus acuerdos y
contratos (Williamson, 1998). Este lente analtico genera un marco de
interpretacin y accin muy distinto al racional. En este marco no se
persigue el acuerdo perfecto, ni el consenso general. La diferencia de
objetivos es hasta cierto punto entendible e inevitable, por lo que es
lgico que exista conflicto entre los objetivos. La clave est en que las
reglas del juego sean compartidas, claras y que sean capaces de
reducir la incertidumbre; a travs de stas los diferentes grupos y
personas negocian y discuten. Las estrategias neoinstitucionalistas
son diferentes a las del lente racional: la clave es lograr hacer lo ms
inteligibles los intereses diversos y las reglas del juego establecidas
entre los actores en la prctica. Estas reglas del juego definen qu es
permitido y aceptado y qu no, qu actores sostienen tales reglas y
por qu son capaces de mantener estas prcticas como aceptadas
por los propios actores. Entender este equilibrio dinmico pero
siempre potencialmente inestable, permite a su vez analizar los
papeles de los diferentes actores, sus estrategias, el uso de la
informacin que realizan (North, 1990).
El intento es comprender, justamente en un marco de
estabilidad construida por los propios actores, la lgica que hace
ciertas reglas y comportamientos institucionales, repetidas de manera
ms o menos natural por los propios actores, acatadas como lgicas
o necesarias. Este equilibrio inestable entonces permite comprender
a los actores en la dinmica de defender sus intereses, a travs de
sus agendas escondidas y de sus estrategias polticas. El gerente de
la participacin entonces requiere justamente construir los incentivos
que transformen los comportamientos de los actores con miras a
construir nuevas reglas del juego, que al final permitan el logro de los
objetivos propios de la participacin. El supuesto bsico es que los
actores comprenden de manera limitada su contexto, y buscan
espacios de evitacin de la incertidumbre. Por lo tanto estn
dispuestos a seguir reglas y construirlas. El cambio de
comportamiento necesario para esto se genera a travs de
incentivos. Si estos incentivos (positivos o negativos) logran impactar
en la red de intereses y reglas, de entramado de los actores, las
probabilidades de que se institucionalicen crecen, construyendo un
nuevo juego desde las bases del comportamiento de los actores
involucrados, alcanzando un nuevo equilibrio.
88
El cambio de incentivos es efectivo si a la larga este cambio
logra una readecuacin relativamente permanente del
comportamiento de los propios actores. Por ello, un instrumento clave
del neoinstitucionalismo es buscar la reduccin de los costos de
transaccin (es decir, de los costos asociados a hacer que un actor
cumpla su compromiso respecto de la accin de otro actor). Mientras
ms grandes son los costos de transaccin puede pensarse que el
cambio de las reglas del juego hacia un nuevo equilibrio entre los
actores ser ms difcil de institucionalizar. Esto se explica porque
ante altos costos de transaccin, los actores estn inciertos de que el
otro vaya a cumplir con su promesa de reciprocidad. Altos costos de
transaccin hacen ms difcil la interaccin o ms probable el uso de
estrategias y acciones oportunistas para aprovechar las diferencias
de informacin o poder a favor de algunos actores en particular. Por
ello, dentro de los instrumentos del nuevo institucionalismo
encontramos un gran nfasis en que se libere y transparente
informacin, pues estas estrategias disminuyen la probabilidad de un
uso oportunista de la informacin (aumentando los costos de
transaccin) (Williamson, 1998).
El lente neoinstitucionalista, si bien racionalista en el sentido
de que busca que la accin colectiva arribe a objetivos determinados,
sin embargo, es un lente ms complejo y sutil que el que aqu
denominamos racional. Las ventajas del nuevo institucionalismo
podran describirse como el de permitir realizar un diagnstico ms
global, no es tan limitado como el diagnstico racional. Es un
diagnstico que parece ms explicable al sentido comn: es
entendible que los actores tengan agendas escondidas y las usen
estratgicamente para su beneficio. Cualquiera que haya observado o
participado la prctica en estos fenmenos colectivos puede darse
cuenta de que efectivamente la gente juega con ciertas reglas y que
es capaz de utilizar las reglas del juego a su favor o en contra de
otros actores. Este lente entonces nos permite explicar una variable
crtica: la heterogeneidad entre los actores, sus perspectivas y sus
estrategias. En vez de negarla, como lo hace el enfoque racional,
aqu la heterogeneidad aparece de manera automtica y no es un
estorbo necesariamente, una patologa que hay que resolver o curar
como una enfermedad.
Algunas de las limitaciones del enfoque neoinstitucionalista
pueden ser descritos de la siguiente manera: primero el problema de
los incentivos a la cooperacin. Al enfatizar los intereses de los
actores como actos racionales en s mismos, es difcil entonces
vislumbrar en abstracto cul es la columna vertebral del sistema de
89
incentivos a generar. Es decir, la construccin de nuevas reglas del
juego parte de definir cules seran las reglas del juego ms
adecuadas para los objetivos colectivos. Cuando estas reglas afectan
los intereses de diversos grupos o actores, entonces queda la duda
de cmo lograr que, pese a ello, acepten las nuevas reglas del juego.
Es por ello que el neoinstitucionalismo pone tanto peso a
instrumentos que en realidad lo que buscan es reducir la
discrecionalidad de los actores para actuar oportunistamente.
Disminuir los costos de transaccin, transparentar la informacin,
tienen como objetivo general reducir la capacidad de accin
oportunista de los actores. Pero, en la prctica, esto no
necesariamente es un efecto equilibrado pues diferentes actores, con
diferentes objetivos tambin juegan con diferentes cuotas de poder.
Las reglas del juego no se construyen en abstracto, sino en la
dinmica de los actores. El equilibrio de una institucin no es algo que
se disea sino un producto de la relacin. Lo que s se puede disear
son los incentivos. stos buscan cambiar los comportamientos y se
espera que stos a su vez, se institucionalicen. Pero el camino que va
desde los incentivos a la institucin es un camino basado en la
interaccin en el tiempo entre diferentes actores.
Generar incentivos para la cooperacin en un marco de
heterogeneidad implica que si no hay incentivos explcitos a la
cooperacin, sta no se va a generar espontneamente. Cmo un
incentivo se convierte en un comportamiento institucionalizado? No
es muy claro, en realidad, cmo esto sucedera. La esperanza est
puesta en que en bajos costos de transaccin los actores encontrarn
por s mismos el equilibrio racional (no necesariamente justo por
cierto). Estos incentivos explcitos en un marco de costos de
transaccin reducidos se enfrentan entonces a un proceso dinmico,
donde muchos incentivos creados generan nuevos comportamientos,
algunos de ellos "positivos pero existe la probabilidad al menos, de
que tambin generen comportamientos o efectos no previstos
(algunos de ellos perversos incluso).
Como no existe un marco nico que asegure exactamente
cmo los actores van a reaccionar a los incentivos creados, y
tampoco cmo estos comportamientos se convertirn en
institucionalizados, el arte de construir incentivos es un acto de
prueba y error. Los incentivos por lo general se desgastan muy
rpidamente, pues se requiere de tiempo y esfuerzo para cambiar las
reglas del juego. Los costos de transaccin no son afectados
solamente por incentivos sino que existen costos de transaccin
explcitos -digamos estructurales a la relacin propiamente dicha. En
90
otras palabras, no necesariamente la gente est de acuerdo en
generar cooperacin en el momento en que se da cuenta que las
reglas del juego le favorecen o no le favorecen esa es una visin
bastante instrumental del asunto de los incentivos-.
5.3 El lente sociolgico-organizacional
Este ltimo lente analtico, el sociolgico organizativo se plantea, ms
que instrumentos, una cantidad nueva de supuestos y advertencias.
El primero es que las colectividades, las acciones colectivas, no son
instrumentos, sino son relaciones incrustadas en el tiempo y el
espacio, donde las personas de carne y hueso generan
particularidades nicas a cada fenmeno de este tipo, en la prctica
(Weick, 2001). Cuando se habla de participacin y cuando se habla
de colectivos no se est hablando de instrumentos manipulables sino
de relaciones sociales. La heterogeneidad efectivamente es la base
de este tipo de relaciones por lo que estamos hablando de
fenmenos vivos que evolucionan y que cambian en el tiempo. No
son estructuras donde los actores -de manera instrumental- generan
objetivos para crear resultados cerrados o estables sino que se
establecen una cantidad de valores y de elementos alrededor de la
accin organizada que no son necesariamente estables ni nicos en
el tiempo, y donde al menos algunos de dichos elementos no se
miden a travs de resultados finales sino dentro de los propios
procesos de interrelacin (Crozier, 1964).
En otras palabras, las relaciones sociales existen y se
generan no slo para obtener resultados instrumentalmente, sino que
parte de su razn de existir est incrustada en la propia dinmica de
relacin. En una relacin social, el proceso (el vnculo y la fuerza) es
tan importante (y a veces ms) como el resultado observable o el
intercambio "producido por la misma relacin. A final de cuentas, las
relaciones sociales se construyen en un contexto social y en un
contexto de poder y dominacin que es inherente a la propia relacin,
donde conceptos como disciplina, reglas, normas, las definiciones de
lo que es "adecuado, "correcto, "viable no aparecen
espontneamente, sino como ingrediente y producto a la vez del
proceso de relacin (de alguna manera, como Foucault defendi
sistemticamente, como un poder disciplinario ubicuo; Foucault,
2006:96-97).
El conflicto, el poder y la incertidumbre son instrumentos
bsicos de la interaccin, no son estorbos. El input individual o
colectivo es crtico en este sentido: las relaciones sociales crean sus
propios sentidos en el proceso de interaccin de individuos y actores
91
especficos. El nombre, la historia de las personas especficas,
explcitas que estn viviendo el fenmeno del colectivo importan y
hacen la diferencia: no son individuos en abstracto, son individuos en
concreto, lo que hace la diferencia en una relacin social (Clegg,
1989).
Bajo este lente, la primera leccin puede parecer curiosa:
gestionar la participacin enfrenta siempre la paradoja de que dicha
capacidad de gestin es de partida muy limitada, los instrumentos
que se apliquen tienen altas probabilidades de generar resultados no
deseados y difciles de controlar. Lo que construya la gestin de la
participacin tarde o temprano adquirir nuevas y propias dinmicas,
muchas no planeadas, que antes o despus se escaparn de las
manos de los gerentes. Las relaciones sociales evolucionan en el
tiempo, no son estables: las estrategias del tiempo t
1
suelen requerir
ajustes a veces radicales en el tiempo t
2
(Arellano, 2006:243).
Entender estos procesos de cambio y evolucin del fenmeno
colectivo parecera clave. Pero en el fondo, la dinmica es tan amplia
y referida a las particularidades de los actores mismos que es difcil
que la gerencia del proyecto pueda controlar el proceso mismo.
Si tuviramos que hablar de estrategias bajo este lente, tal
vez tendramos que hablar de estrategias para manejar la
ambigedad (March y Olsen, 1979:56). Es decir, los instrumentos
propios del enfoque racional o del enfoque instrumental pueden ser
utilizados y generar ciertos resultados. Sin embargo, dichos
instrumentos tendrn que enfrentar la perenne posibilidad de que el
sentido que los actores terminan construyendo e incrustando en la
relacin es distinto, cambiante o de efectos inesperados (e imposible
de prever muchas veces). No hay certezas en este punto y la virtud
de este enfoque est, paradjicamente, en advertir sobre limitaciones
de un enfoque instrumentalista.
En otras palabras, el enfoque sociolgico-organizacional
implica un esfuerzo y compromiso por entender las agendas de los
actores, comprender las reglas del juego ms que como un clculo
racional, como una construccin en la interaccin. Buscar entender
las dinmicas en el tiempo que las relaciones van construyendo
(Brunsson, 2007:304), con el fin de comprender sus crisis, los
cambios que se hacen, los sentidos que los actores incrustan en las
propias relaciones, tanto en sus procesos como en sus resultados y
efectos. Una gerencia de la participacin, sin duda, muy dinmica,
hbil y autocrtica, que parte de sus propias limitaciones como base
para comprender e intervenir sobre procesos altamente humanos y
complejos.
92
5.4 Reflexiones finales
Hablar de gerencia de la participacin probablemente tendra que ser
discutido con mucho cuidado. Incluso tal vez en forma humilde en el
sentido de evitar caer en un argumento gerencialista (Enteman, 1993)
que instrumentalice un fenmeno social dinmico y vivo como la
participacin.
Es plausible y lgico defender que es importante hablar y
apoyar a los tomadores de decisin, impulsar procesos participativos
para que sean efectivos y permitan experiencias enriquecedoras a las
personas involucradas. Sin embargo, puede parecer paradjico que
las lecciones que entresacamos de esta discusin de los "lentes
analticos, establezcan como necesario el tener un gran cuidado con
las propias relaciones sociales involucradas en la participacin;
comprender su evolucin en el tiempo, advertir sobre los lmites de
los instrumentos que poseemos. La esperanza de esta advertencia es
que a travs de este enfoque menos instrumental, se generen
mejores dinmicas de accin en este sentido, solicitando y
advirtiendo sobre el compromiso poltico de largo plazo que implican
estos procesos de participacin, los cuidados por observar a las
personas, sus intereses y sus vnculos en el tiempo. Una estrategia
de este tipo parece ms capacitada para tratar estos fenmenos con
mayor flexibilidad, buscando y construyendo estrategias
diferenciadas, ante la imposibilidad de que haya una sola caja de
herramientas que sirva todo el tiempo para la gestin de este tipo de
fenmenos, que en el fondo, no son instrumentos en realidad.
Intervenir en un fenmeno humano de naturaleza no
enteramente instrumental, asumiendo que es un instrumento, no
puede ser sino una actividad que requiere cuidado y respeto. Pero es
probable que los propios instrumentos aqu referidos adquieran mayor
potencialidad gracias a una perspectiva ms amplia de la
ambigedad, de la interaccin cambiante en el tiempo, de la
multifactorialidad de los intereses y valores, de la importancia del
input individual y grupal.
En un fenmeno reflexivo (es decir, la manera en que es
definida afecta ya la manera en que actuamos y construimos dicha
realidad) como la participacin, estas advertencias mnimas
pareceran importantes.



93
Bibliografa
! Allison, Graham (1999), Essence of decision, Segunda Edicin, New
York, Longman
! Arellano, David (2004), Gestin estratgica para el sector pblico,
Mxico, FCE
! Arellano, David (2006), Los dilemas de la gestin local y las
organizaciones comunitarias en Mxico, Mxico, CIDE
! Arrow, Kenneth (1973), Limits of organization, Pittsburgh, University of
Pennsylvania
! Brunsson, Nils (2007), La reforma de las organizaciones, Mxico, CIDE
! Clegg, Stewart (1989), Frameworks of power, London, Sage
! Crozier, Michel (1964), The bureaucratic phenomenon, Chicago, Chicago
University Press
! Dahl, R. y C. Lindblom (1963), Politics, economics and welfare: planning
and politic-economics Systems resolved into Basic social process, Nueva
York, Harper and Row
! Elster, Jon (1985), Sour Grapes. Studies in the subversion of rationality,
Chicago, Chicago University Press
! Enteman, Willard (1993), Managerialism: the emergence of a new
ideololgy, Wisconsin, University of Wisconsin Press
! Foucault, Michel (2006), Seguridad, territorio, poblacin, Mxico, FCE
! Goodin, Robert (2003), "Las instituciones y su diseo, en Goodin, R.
(complilador), Teora del diseo institucional, Barcelona, Gedisa
! Hardin, Russell (1988), Morality within the limits of reason, Chicago,
University of Chicago Press
! Hodgson, Geoffrey (2007), Economa institucional y evolutiva
contempornea, Mxico, UAM
! Kliksberg, Bernardo (1995), Pobreza, el drama cotidiano. Clave para una
nueva gerencia social eficiente, CLAD-PNUD, Caracas, Tesis
! --------------------------. (1999), Social Management: Some Strategic Issues,
New York, UN
! Kranz, H. (1976), The participatory bureaucracy, Lexington, Lexington
Books
! March, James y Johan Olsen (1979), Ambiguity and choice in
organizations, Oslo, Universitetsforlaget
! Mele, Alfred y Piers, Rawling (2004), The Oxford Handbook of rationality,
Oxford, Oxford University Press
! Morin, Edgar (1994), El mtodo. El conocimiento del conocimiento,
Madrid, Ctedra
! Nash, Robert (1983), "Measuring social participation, en American
Sociological Review, v. 48: pp. 864-873
! Natal, Alejandro (1997), "Self-help Development for Welfare Provision,
the People nputs in Participation, en Revista Ergo Sum, vol. 4; no. 2
! Needelman, N. y C. Needelman (1974), Guerrillas in the bureaucracy,
New York, John Wiley and Sons
94
! North, Douglas (1990), Institutions, institutional change and economic
performance, Cambridge, Cambridge University Press
! Olson, Mancur (1992), La lgica de la accin colectiva, Mxico, Limusa
! Peters, Guy (2005), Institutional Theory in Political Science: The New
Institutionalism, New York, Continuum International Publishing Group
! Simon, Herbert (1990), Reason in human affairs, Stanford, Stanford
University Press
! Weick, Karl (2001), Making sense of the organization, London, Blackwell
! Williamson, Oliver (1998), The economic institutions of capitalism, New
York, Free Press
! Ziccardi, Alicia (2004), "Espacios e instrumentos de participacin
ciudadana para las polticas sociales del mbito local, en Ziccardi, A.
(Coordinadora), Participacin ciudadana y polticas sociales en el mbito
local, Mxico, UNAM
95







Tercera parte





El caso latinoamericano a la
luz de las experiencias
europea y estadounidense









96

VI. Desarrollo urbano y poltica social. El valor de la
proximidad
Joan Subirats
1

6.1 Dnde estamos? El contexto de las polticas sociales
locales. Oportunidades y peligros de la nueva geografa de la
globalizacin
Nadie duda del papel histrico clave de las ciudades, tanto definiendo
los asentamientos sociales ms estables, como convirtindose en los
espacios privilegiados para los diferentes tipos de interaccin
humana, social, poltica, cultural o econmica (Borja-Castells, 1997).
Geogrficamente, las ventajas de las concentraciones urbanas se
han relacionado con dos tipos de proximidades: la proximidad
territorial y la proximidad a la red. La primera se refiere a la densidad
de la ciudad, as como a la aglomeracin de actividades y relaciones
que sta provoca. La segunda, en cambio, se refiere a la intensidad
de las relaciones que las ciudades tienden a establecer con otros
territorios.
En un entorno de globalizacin, las ciudades y los sistemas
urbanos reflejan una coyuntura histrica donde desaparecen las
continuidades territoriales y emergen nuevas formas reticulares de
ordenacin social, econmica y poltica (Castells,1995, 1997). Por
otro lado, observar una ciudad es observar un microcosmo de
situaciones y de relaciones; es detectar en un espacio fsicamente
delimitado cmo las interacciones polticas, econmicas y sociales
operan para generar determinadas situaciones de bienestar o
malestar colectivo. Las ciudades no son nicamente conglomerados
arquitectnicos sino, sobre todo, espacios de encuentro que
condicionan y explican las principales dinmicas de nuestro mundo.
En este sentido, la historia de la planificacin urbana es la
historia de la construccin y la reconstruccin de modelos
econmicos y sociales de desarrollo. La historia de la planificacin
urbana del siglo XX ha descansado primero sobre las intervenciones

1
Joan Subirats es Catedrtico de Ciencia Poltica y Director del Instituto de
Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad Autnoma de Barcelona. Esta
ponencia fue presentada en el Seminario internacional Buenas prcticas de
gestin urbana en gobiernos locales organizado por el CIDE en noviembre de
2007. Se reproduce aqu gracias a la autorizacin de la Secretara de
Desarrollo Social del Gobierno Federal, institucin patrocinadora del evento.
97
de las burocracias pblicas (socialdemocracia) y, ms tarde, sobre el
espritu de empresa y el empuje del mercado aplicado al desarrollo
urbano (neoliberalismo). Irnicamente, si lo que se pretenda era
responder a las situaciones de pobreza y marginacin insoportable
que, desde el siglo XIX, sufran determinados suburbios urbanos, el
fracaso ha sido notable. Hoy, la pesadilla urbana de hace ms de un
siglo reaparece bajo nuevas dinmicas de polarizacin y exclusin
social. Este fracaso provoc, primero, la desorientacin de los
planificadores urbanos y, ms tarde, la desaparicin de la propia
tarea planificadora; una renuncia a la voluntad de gobernar las
ciudades. As, ya en los aos ochenta, los instrumentos tradicionales
de la planificacin urbana haban quedado definitivamente
desacreditados y haban sido sustituidos por una renovada confianza
en el mercado: no es necesario planificar ni gobernar las ciudades, ya
que lo nico que pareca importar es que stas encontraran su propio
camino hacia el xito econmico sin las "molestas intervenciones
pblicas (Friedmann, 2002).
Hace algunos aos, ciudades como Boston o Baltimore,
proclamaban haber encontrado la pcima mgica para resolver todos
sus problemas urbanos. Se trataba de una receta muy simple, de una
pcima revitalizante compuesta fundamentalmente por una nueva
mezcla de dos viejos ingredientes: el gobierno municipal y el sector
privado. Mezclndolos y combinndolos con renovados nimos se
lograba un efecto suma positiva, una colaboracin imaginativa
(creative partnership) que permita transformar el espacio urbano y
adaptarlo a los retos de la nueva sociedad y la nueva economa. Se
trataba tambin de una pcima donde no poda faltar la dimensin
promocional, la venta de la imagen de la ciudad o el fomento de su
atractivo para las personas y los recursos exteriores. La estrategia
era pues un tanto teatral (Amendola, 2000) y, como en el teatro, las
cortinas no eliminan los problemas, aunque stos no aparezcan en
escena. As, la ciudad emprendedora tiene otra cara, la ciudad
polarizada. Este es el retorno a la pesadilla urbana del siglo XIX al
que se refera Peter Hall (1996), aunque con dinmicas diferentes.
Las nuevas ciudades globales generan nuevas formas de
polarizacin y nuevas realidades donde se contraponen y superponen
la ciudad de los triunfadores y la ciudad de los perdedores.
La metrpolis es, en definitiva, un gran espacio de
proximidades y de relaciones, pero tambin una manifestacin de los
equilibrios y los desequilibrios que stas fomentan. De este modo, la
ciudad es como una micro-sociedad donde, por un lado, se
manifiestan las tensiones y los desequilibrios y, por otro, se toma
98
partido por iniciativas reequilibradoras ms o menos inclusivas, ms o
menos mercantiles. La ciudad, desde esta perspectiva, se nos
presenta como un espacio donde se materializan tanto las
necesidades como las propias potencialidades de gobierno.
Por otro lado, las ciudades no son relevantes nicamente
como espacios internos, sino tambin por las relaciones que
establecen entre ellas en un espacio global. La conformacin de una
red de ciudades a escala internacional ha sido objeto de multiplicidad
de estudios y ha merecido la atencin de diversas disciplinas. Sin
embargo, a pesar de la proliferacin de trabajos al respecto, la nocin
de una red de ciudades es relativamente reciente. As, desde una
perspectiva internacional, no es hasta los aos ochenta cuando se
identifica la presencia de los llamados centros urbanos de mando
(Friedmann y Wolff, 1982) y se introduce el concepto de una red de
ciudades globales (King,1990; Scott, 2001). En esta direccin, una
autora tan emblemtica como Saskia Sassen (1991, 2000 y 2002)
elabora, a partir del anlisis de las transformaciones econmicas de
las dos ltimas dcadas, una geografia de las localizaciones
estratgicas a escala global. En su trabajo se pone de manifiesto
como la geografa de la globalizacin se caracteriza por la
convivencia de dinmicas centralizadoras y descentralizadoras. Las
nuevas tecnologas permiten la dispersin de las actividades
productivas, pero tambin fomentan la concentracin de las funciones
de direccin y control. Esta concentracin ha generado una red de
ciudades globales, de grandes metrpolis que juegan un papel
estratgico en la organizacin de la economa mundial (Graham,
2002).
De este modo, a pesar de la globalizacin, la evidencia
parece mostrarnos que el territorio contina siendo una variable clave
para explicar las situaciones de mayor o menor prosperidad social y
econmica. El trnsito desde una economa internacional basada en
el intercambio comercial hasta un escenario donde las principales
transacciones estn vinculadas a las finanzas y a los servicios ms
especializados, ha colocado a las ciudades en el corazn de la
economa mundial. Pero ese mismo modelo que explica la aparicin
de localizaciones estratgicas, tambin, obviamente, explica la
existencia de la otra cara de la moneda, la existencia de una nueva
geografa de la marginalidad.
Estamos pues ante un nuevo orden espacial que se
caracteriza tanto por generar crecimiento como por provocar
fragmentacin y polarizacin. Las ciudades siempre se han mostrado
como espacios de diferenciacin funcional, cultural, econmica o
99
social. Este rasgo, sin embargo, se ha exacerbado en los ltimos
aos; levantando autnticos muros entre unos y otros, entre ricos y
pobres. Marcuse y Van Kempen (2000:3) se refieren a este nuevo
orden espacial en los siguientes trminos:
"There is a new spatial order of cities, commencing somewhere in
the 1970s, in a period often described as one of a globalizing
economy. (.) Although it varies substantially from city to city (.)
there are basic features in common. They include a spatial
concentration within cities of a new urban poverty on the one
hand, and of specialized 'high level' internationally connected
business activities on the other, with increasing spatial divisions
not only between each of them but also among segments of the
'middle class' in between."
Algunos se han acercado a este nuevo orden espacial a partir
del debate entre lo moderno y lo postmoderno (Soja, 2000;
Beauregard y Haila, 2000). Los urbanistas postmodernos nos retratan
la imagen de una ciudad partida, fragmentada, precaria y,
consecuentemente, cada vez menos inteligible desde la voluntad
ordenadora de la vieja modernidad. Una ciudad donde los enclaves
globales ms in comparten el escenario con barrios tercermundistas
absolutamente out; una ciudad donde se contina acelerando la
periferizacin sin que se detengan los procesos de concentracin,
una ciudad que se lanza al futuro sin ser capaz de sacar los pies del
barro del pasado. Propulsada por los imponentes vientos de
globalizacin y hurfana de la vieja proteccin del estado, esta ciudad
postmoderna se ha visto asimilada en un nuevo entorno de fuerte
competitividad donde est al mismo tiempo ganando y perdiendo,
creciendo y desapareciendo:
"Structural economic and political change produces both extreme
wealth and extreme poverty, concentrated power and
concentrated powerlessness, ghettoization and citadelization, and
not by accident: the decrease at the one end is in large part the
result of the increase at the other. The distribution of power, and
to an important extent of wealth, inevitable has winners and
losers" (Marcuse y Van Kempen, 2000: 251)
La ciudad postmoderna, en definitiva, hace compatible en un
mismo espacio el xito y el fracaso, la existencia de grandes
oportunidades y de peligrosas amenazas. Las grandes
oportunidades, en primer lugar, han sido voceadas y popularizadas
durante las dos ltimas dcadas por los partidarios de la ciudad
emprendedora. Frente a un pasado de ciudad ejecutiva-gerencial sin
libertad ni autonoma, la ciudad emprendedora se presenta como una
oportunidad. Las ciudades tienen ms capacidad de movimiento, ms
100
capacidad para trazar sus propias estrategias de desarrollo. Tambin,
claro est, han de responsabilizarse de sus decisiones y de los
resultados que stas provoquen. Las ciudades emprendedoras, en
definitiva, habran alcanzado la mayora de edad y, por lo tanto,
asumido los derechos, las obligaciones y las responsabilidades que
esto comporta (Harvey, 1989; Landry, 2000; Simmie, 2001). En
segundo lugar, sin embargo, la ciudad emprendedora se ve
amenazada por mltiples e intensos peligros. El nuevo entorno
estimula su iniciativa y su capacidad de innovacin (abre
oportunidades y fomenta la innovacin), pero tambin provoca una
inevitable dinmica de ganadores y perdedores (genera amenazas).
La conexin global puede fcilmente agudizar la fractura interna,
generando ms segmentacin y polarizacin social.
As, al hablar del sistema urbano como una red de flujos y
relaciones, la globalizacin ha ido generando un aparente mercado
de ciudades, en el que cada ciudad ha de promocionarse y venderse
para aprovechar las oportunidades de su libertad recuperada. Surge,
de esta forma, un sistema urbano global caracterizado por la jerarqua
y la desigualdad. Por otro lado, el entorno competitivo al que nos
hemos referido obliga a las ciudades emprendedoras a tomar una
serie de decisiones que afectan profundamente su configuracin
interna. Las ciudades que quieren ser competitivas han de pagar,
como hemos avanzado, un elevado precio interno; han de construir
su competitividad externa a partir de estrategias de competencia
interna que van generando grupos sociales de ganadores y de
perdedores. La ciudad emprendedora, en otros trminos, premia a los
individuos y a los colectivos que han tenido xito, pero olvida incluso
castiga- a los que han fracasado. La ciudad emprendedora, tal como
nos han mostrado multitud de analistas, es tambin la ciudad de la
tensin, de la polarizacin, de la dualizacin. Una ciudad
econmicamente prspera, pero social y colectivamente
desequilibrada.
En definitiva, las grandes metrpolis globales son la mejor
expresin del dualismo que caracteriza el modelo de desarrollo con el
que hemos desembarcado en el siglo XXI. Este modelo explica el
escenario global en el que actan estas metrpolis, pero tambin los
retos de planificacin y gestin que debern afrontar. Esta afirmacin
es especialmente relevante para el caso de las polticas sociales: sus
contenidos y sus formas, sus posibilidades y sus lmites, sus objetivos
y sus estrategias dependen de este contexto y de la voluntad y
capacidad de cada ciudad para construir una forma especfica de
responder a los problemas que plantea la mencionada y creciente
101
dualidad urbana y la gran diversificacin de situaciones de exclusin
que no permiten respuestas fciles ni de carcter genrico.
6.2 Ciudades europeas y latinoamericanas: entre el desarrollo y
la dualizacin
As pues, como hemos sealado, las ciudades son tanto las
protagonistas de los nuevos modelos de desarrollo como los espacios
donde se materializan nuevas formas de polarizacin y tensin social.
Ambas caractersticas nos conducen a una reconsideracin y
revalorizacin del gobierno de estos espacios metropolitanos y de sus
polticas sociales. En este apartado pretendemos observar cmo
determinadas polticas urbanas, determinadas formas de gobernar la
ciudad, han favorecido la ciudad de las dos caras, a la vez
emprendedora y dualizada.
Con este objetivo nos referiremos, muy someramente, a las
experiencias europeas y latinoamericanas de desarrollo urbano. No
se trata de una aproximacin comparativa en sentido estricto, sino de
utilizar ejemplos diversos para ilustrar cmo el equilibrio estado-
mercado se encuentra permanentemente en el centro del debate
(terico y prctico) sobre el desarrollo urbano. La comprensin de
este equilibrio es indispensable para entender el binomio crecimiento
econmico-cohesin social y, ms concretamente, para abordar el
reto de la planificacin y la gestin de los servicios sociales
metropolitanos.
Poltica territorial y urbana en Europa
Desde la ptica dominante de la Europa del mercado, la conexin
entre integracin y crecimiento se explica a travs de la lgica del
mercado, el cual reduce los costes de transaccin y genera una
mayor competitividad. Por otro lado, los defensores de la Europa del
mercado nos hablan tambin de un segundo nivel de conexin; aqul
que se produce entre crecimiento y cohesin. Es decir, cabra esperar
que la prosperidad econmica se dispersase espontneamente entre
los diferentes grupos y territorios europeos; generando, de este
modo, cohesin social y regional. Esta doble conexin (integracin-
crecimiento y crecimiento-cohesin) representa el equilibrio
alcanzado a travs de una actividad de gobierno basada en la
promocin del principio de mercado. En la prctica, la propia
Comisin Europea reconoce fallos en la segunda conexin y observa
cmo la distancia entre grupos sociales y territorios no nicamente no
se reduce sino que tiende a incrementarse. Es precisamente esa
constatacin la que provoca la progresiva consolidacin de una cierta
poltica social europea y de la poltica regional y urbana europea.
102
Si nos centramos en la poltica territorial, sta ha
experimentado una ms que notable consolidacin desde la primera
aprobacin de los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional
(FEDER) en 1975 hasta la actualidad. No vamos a entrar en la
explicacin de esta poltica (Williams, 1996; Alden et al., 1996), sino
que nos limitaremos a destacar algunos de sus aspectos ms
relevantes.
En primer lugar, se trata de una poltica que ha incorporado
un volumen significativo de recursos de la UE (hasta alcanzar el 20%)
y que, en consecuencia, se ha consolidado como una pieza clave en
la construccin europea.
En segundo lugar, nos encontramos con una poltica singular
o llamativa en el sentido que pretende corregir los equilibrios del
mercado a travs del propio mercado. Es decir, la poltica territorial
europea no favorece la simple distribucin de recursos, sino que
utiliza estos recursos para favorecer aquellos proyectos que han de
hacer ms competitivos a los diferentes territorios europeos. Se
fomenta, en expresin ya utilizada anteriormente, los territorios
emprendedores (Guersent, 2001; Rhodes y Mazey, 2001).
En tercer lugar, tambin en coherencia con lo que
mencionbamos en los apartados anteriores, se observa cmo la
apuesta por los territorios emprendedores ha generado territorios
perdedores. Tal como reconoce la propia Comisin Europea, la
convergencia entre territorios que debera ser el objetivo central de
esta poltica no se ha alcanzado. Incluso ha empeorado, pues la
distancia entre territorios parece haber aumentado. La poltica
territorial europea, en definitiva, no ha sido una poltica redistributiva,
sino un "pago a los pases en peores condiciones para que
aceptaran la progresiva consolidacin del mercado nico europeo
(Morata, 2000; Hooghe y Marks, 2001).
As pues, observando la evolucin de la poltica territorial
europea durante los ltimos veinte aos parece claro, en primer lugar,
que se trata de una poltica que ha ido abrindose un espacio dentro
de la arena poltica comunitaria. Su cada vez ms consolidada
presencia en el panorama comunitario se podra explicar tanto por la
necesidad de cohesionar una sociedad que ha quedado desprotegida
ante el impulso mercantilizador de la EU, como por la emergencia de
un proceso de descentralizacin que, en un entorno de globalizacin
econmica y de transformacin de los paradigmas productivos, tiende
a potenciar el papel de los gobiernos sub-estatales. Ante estas
dinmicas, los territorios han aprovechado la ocasin para convertirse
103
en actores polticos relevantes en el nivel europeo (Marks et al, 1996;
Jeffery, 1997), para crear diversas redes a travs de las cuales
canalizar sus relaciones y su capacidad de influencia (Loughlin, 1997;
Weyand, 1997) y, tambin muy importante, para iniciar
transformaciones institucionales y procesos de aprendizaje que han
resultado cruciales para mejorar sus capacidades de gobierno y de
gestin (Le Gals y Lequesne, 1998; Keating, 1998). Algunos
territorios, sobre todo urbanos, han buscado aprovechar esas
crecientes oportunidades de accin e interaccin.
Sin embargo, en segundo lugar, la mayora de los
observadores son prudentes a la hora de analizar estos avances.
Para Llamazares y Marks (1999), por ejemplo, los territorios
continan siendo unos actores secundarios en el proceso de
construccin europea; mientras que para Amin y Tomaney (1995) la
poltica territorial de la UE ha ido creciendo pero no ha logrado
traspasar el umbral de debilidad que la hace permanentemente
vulnerable ante los ciclos econmicos y polticos. En esta
ambivalencia entre una poltica territorial europea que va
progresando, pero con dificultades, y unos territorios que van
emergiendo, pero que an no han consolidado ni su presencia
europea ni su capacidad de influencia, podemos situar el punto de
partida para la poltica territorial europea del siglo XXI (Healey y
Williams, 1993; Faludi et al., 2000).
El debate actual sobre las expectativas de la poltica territorial
europea se enmarca en un debate ms amplio sobre los modelos de
desarrollo econmico y social que han de suceder tanto a los
sistemas de produccin fordistas como a la forma de gobierno que
representa el estado de bienestar. Estamos pues ante un proceso de
transicin que Jessop (1992) ha descrito como el paso del Estado de
bienestar keynesiano al Estado laboral shumpeteriano; haciendo as
referencia a la progresiva aparicin de un escenario donde el estado
abandona o, mejor, limita sus tradicionales responsabilidades de
regulacin econmica y social. Esta evolucin, tal como argumenta el
propio Jessop (1994), nos ha trado un nuevo discurso dominante; un
discurso construido sobre el principio de ganarse el pan con el sudar
en la frente (pay their way in the world, en el original) y sobre la
mitificacin de la competitividad tanto como instrumento para el
bienestar como objetivo en s misma.
Desde la ptica territorial, este nuevo discurso hegemnico se
ha traducido en modelos de desarrollo que se preocupan sobre todo
de mejorar la posicin (competitiva) de la oferta. En este sentido, las
polticas de oferta (supply-side policies) se ocupan de potenciar la
104
competitividad de los productores a travs de facilitarles una fuerza
de trabajo flexible, formada y econmica; de poner a su disposicin
las infraestructuras necesarias; y de generar un clima de negocios
que les permita participar con xito en el mundo de la competencia
global. Las polticas de oferta, por otra parte, son polticas de
proximidad, ya que la capacidad para estimular la competitividad de
las redes de produccin depende del nivel de comprensin, de
conocimiento de primera mano que tengamos sobre las mismas
(Furi, 1996; Bakely, 1994; Putman, 1992).
Quiz lo que ms nos interesa destacar ahora de la
progresiva introduccin de este enfoque territorial es el papel que los
gobiernos y los actores locales adquieren como protagonistas de su
desarrollo. Tradicionalmente, las polticas de desarrollo se diseaban
a-territorialmente, desde un centro decisor que no tomaba en
consideracin las peculiaridades territoriales ni contaba con la
colaboracin de los actores locales. El enfoque territorial supone un
cambio sustancial, ya que convierte a los actores locales (pblicos y
privados) en intermediarios y promotores de su territorio; en agentes
que intervienen en el diseo de sus polticas de competencia y
cohesin. Encontrar el equilibrio entre los objetivos de competencia y
cohesin es el viejo y nuevo reto de la poltica territorial europea. Se
trata de un reto ya que, tal como apuntan con acierto Benko y Lipietz
(1997) o Lloyd y Meegan (1996), el reciente nfasis en la
competencia provoca la aparicin de ganadores y de perdedores y,
en consecuencia, dficits de cohesin. En el cuadro 1, por ejemplo,
se observa cmo las desigualdades territoriales son significativas y se
han ido manteniendo a lo largo de estos aos.
Al margen de las luces y las sombras de la poltica territorial, en
Europa tambin se ha pretendido articular una poltica social con
voluntad de hacer frente a los procesos de polarizacin y exclusin
que se dan en su seno, desde una visin que podramos calificar
como de ms complementaria que estratgica. Estas polticas
sociales, sin embargo, no han alcanzado ni el volumen ni la
significacin de las polticas territoriales, al mantenerse
esencialmente ancladas en los mbitos estatales y en el tradicional
entramado de actores que las rodea.
En este sentido, ms all del ncleo clsico de la proteccin
social, todos los pases de la UE han puesto en pie ya nuevos
regmenes contra la exclusin: polticas contra el paro juvenil y de
larga duracin, sistemas de servicios sociales y de transferencias
asistenciales, programas de vivienda social y regeneracin urbana,
etc.
105
Cuadro 1
Desigualdad, pobreza e infrasalarizacin en Europa
Desigualdad
Indice de
Gini
Pobreza
Relativa (%)*
Pobreza
relativa
(media UE) (%)
Salarios
bajos
(%)*
Finlandia 0,176 4,6 5,8 5,9
Noruega 0,213 5,0 5,1 ---
Suecia 0,242 5,5 5,9 5,2
Dinamarca 0,243 6,5 4,4 0,1
Blgica 0,251 12,6 8,7 7,2
Irlanda 0,255 20,0 28,3 18,0
Alemania 0,280 10,9 7,6 13,3
Holanda 0,295 11,4 9,2 11,9
Luxemburgo 0,298 12,9 1,3 ---
Francia 0,303 13,1 10,5 13,3
Italia 0,348 17,9 23,8 12,5
Grecia 0,354 21,8 42,0 ---
Espaa 0,354 19,1 31,7 19,0
G. Bretaa 0,357 20,6 14,8 19,6
Portugal 0,473 26,8 47,5 12,0
* Pobreza Relativa: poblacin que vive con unos ingresos inferiores al 50% del
ingreso medio
* Salarios bajos: por debajo de 2/3 del salario medio
Fuente: Elaboracin propia a partir de Eurostat. Panel de los hogares de la Unin
Europea, 1998
El diseo de los programas de lucha contra la exclusin y la
polarizacin social en Europa vara sobre 3 grandes ejes:
! El grado de normativizacin: hasta qu punto las polticas se
apoyan en procesos de constitucionalizacin de derechos y no
dependen en exclusiva de voluntades polticas puntuales y
reversibles. Las diferencias son aqu amplias entre bloques de
pases.
! El tipo de transferencias predominantes: en los estados de
bienestar anglosajones se da la mxima complejidad de tipos
(transferencias no categorizadas y no finalistas como las rentas
mnimas, transferencias no finalistas pero categorizadas para
madres solas o personas con disminuciones, y transferencias
finalistas no categorizadas como el "housing benefit); en los
nrdicos dominan las rentas mnimas de insercin; y en los
pases continentales y del sur se siguen priorizando las
transferencias categorizadas, aunque con avances relevantes de
las rentas mnimas en casos como los de Francia y Espaa.
106
! El nivel territorial predominante: en general, los procesos de
formulacin multinivel de las polticas anti-exclusin predominan
en todos los pases.
Desde una perspectiva ms cuantificable, se observa cmo
todos los estados de la UE, sin excepcin, han incrementado tanto las
tasas de cobertura como el gasto relativo en el sistema asistencial.
Pero, ms all de lo acontecido en el mbito de los estados, uno de
los hechos ms relevantes en el panorama europeo ha sido la
asuncin de responsabilidades de accin contra la exclusin por parte
de la UE. Las iniciativas europeas contra la exclusin se han
caracterizado por cuatro rasgos fundamentales:
a) El desarrollo de un amplio abanico de programas de accin, pero
sin ninguna expresin relevante en la esfera legislativa (directivas
comunitarias).
b) El debate en torno al principio de subsidiariedad: hasta qu
punto debe la UE intervenir en un terreno la exclusin social-
donde la proximidad es un factor clave de eficacia?
c) La adopcin de la escasez de rentas (la pobreza en sentido
estricto) como criterio principal de accin, apoyado por tres
criterios adicionales: tnicos, generacionales y sociosanitarios.
d) El desplazamiento progresivo del problema de la exclusin laboral
hacia la agenda social de la poltica de cohesin.
En la prctica, la accin contra la exclusin a escala
comunitaria se ha vehiculado a travs de la poltica de cohesin.
Entre 1994 y 1999, la estrategia de cohesin implic un gasto
comunitario cercano a los 150,000 millones de euros. Volumen que
representa en torno al 1% del gasto pblico agregado de los estados
(o entorno al 0,46% del PIB de la Unin) (Hooghe, 2001). En el
cuadro 2 se presentan las principales piezas de la poltica europea
contra la exclusin.
Finalmente, observando las principales caractersticas del
modelo europeo que hemos sealado, podramos concluir que la
poltica de equilibrio territorial ha sido hasta ahora esencialmente una
poltica para "ganadores (competitividad, mercado nico, etctera),
mientras que la capacidad de la poltica territorial para hacer frente a
la polarizacin social ha sido mucho ms modesta. El reto de la
compleja construccin europea para este nuevo siglo, en momentos
de institucionalizacin y ampliacin, es precisamente construir una
poltica capaz de incluir a "ganadores y "perdedores. Si no es as, la
107
pregunta que ir creciendo ser, para qu queremos la poltica?,
para qu queremos Europa?
Cuadro 2
Polticas contra la exclusin social de la UE
(excepto iniciativas a cargo del Fondo Social Europeo)
MBITO RGIMEN REGULATIVO
EUROPEO
PROGRAMAS DE
ACCION
Y REDES EUROPEAS


POBREZA
- Resolucin sobre combate
contra la exclusin (1989)
- Recomendacin suficiencia
de recursos en Programas de
asistencia (1992)
- POBREZA I (1974-1980)
- POBREZA II (1985-
1989)
- POBREZA III (1989-
1994)
- PA contra la Exclusin
(2000-06)
EXCLUSION
LABORAL
- ERGO I (1989-1992)
- ERGO II (1993-1996)




INMIGRACIN
- Directiva educacin hijos/as
de inmigrantes (1977)
- Resolucin contra el
racismo (1986-1990)
- Comunicacin sobre
inmigracin (91-94)
- Informe educacin de
hijos/as de inmigrantes
(1994)
- Comunicacin sobre
racismo, xenofobia y
antisemitismo (1995)
- Directiva de igualdad y no
discriminacin en funcin del
origen tnico (2000)
- Directiva de igualdad y no
discriminacin tnica en la
esfera laboral (2000)

- RIMET (desde 1991)
- ELAINE (desde 1993)
- Programa comunitario
contra el racismo
- Ao contra el racismo
(1997)
- Agencia Europea contra
el Racismo y la Xenofobia
de Viena
- Programa de Accin
contra la Discriminacin
(2001-2006)




SOCIOSANITA
RIO
- Resolucin empleo
personas con minusvalas
(1986)
- Resolucin integracin
escolar (1990)
- Comunicacin igualdad de
oportunidades (1993)
- Informe acceso al
transporte (1996)
- HELIOS I (1988-1991)
- HELIOS II (1993-1996)
- HELIOS III (1996-2000)
- Sistema HANDYNET
- TIDE (1991-1995)
- TELEMTICS (1996-
2000)
- Programa contra las
drogas (96-00)
- Programa prevencin
SIDA (96-00)

108
MBITO RGIMEN REGULATIVO
EUROPEO
PROGRAMAS DE
ACCION
Y REDES EUROPEAS



PERSONAS

MAYORES
- Recomendacin sobre
poltica comunitaria hacia las
personas jubiladas (1982)
- Resolucin tarjeta cultural y
transportes para mayores de
60 aos (1989)
- Resolucin sobre
programas de jubilacin
flexible (1993)

-Programa comunitario
hacia las personas
mayores (1991-1996)
-TIDE (1991-1995)
-TELEMATICS (1996-
2000)
Fuente: Elaboracin propia.
Las grandes metrpolis latinoamericanas
En trminos generales, las grandes ciudades latinoamricanas se han
insertado en las dinmicas y en las redes de metrpolis globales que
protagonizan y controlan la economa mundial. Sin embargo, su rol no
es el mismo que el de ciudades como Nueva York, Londres o Tokio.
Todas las ciudades globales se han terciarizado, pero unas lo han
hecho en el mbito de los servicios avanzados (para la produccin) y
otras, como las latinoamericanas, se sitan ms bien en el mbito de
los servicios tradicionales (para el consumo). Esto las ha colocado de
alguna manera en una nueva periferia global, al tiempo que ha ido
agravando su polarizacin local. Es decir, las ciudades
latinoamericanas tienen dificultades tanto por su posicin subordinada
en el sistema urbano internacional como por la polarizacin interna y
las tensiones sociales que se han derivado de sus significativos
intentos por mantener el ritmo. Datos recientes apuntan a que el 37%
de los habitantes urbanos en Latinoamrica son pobres y el 12%
indigentes (CEPAL, 1996). Y cada vez ms destacan algunos
elementos significativos: un fuerte peso de la poblacin inactiva sobre
la activa; una creciente demanda de servicios colectivos frente a la
cual las municipalidades apenas cuentan con recursos ni
competencias; un proceso de urbanizacin, feminizacin e
infantilizacin de la pobreza. Algunos opinan que las ciudades
latinoamericanas son ciudades globales, sin dejar de ser locales,
pero, lo cierto es que son ciudades llenas de pobres, de personas con
significativos problemas econmicos y de insercin social, y con
graves problemas de seguridad, y que slo parcialmente y de manera
muy elitista, podemos hablar de nudos locales conectados a la red
global (Rodriguez-Winchester, 1996).
Frente a esta situacin y sin la cobertura de una poltica
regional potente, podramos decir que el sndrome TINA (There Is No
109
Alternative) se ha ido apoderando de la poltica urbana
latinoamericana.
".(se) pretende que cada uno es responsable por su propia
situacin, que hay que competir salvajemente para sobrevivir,
que no hay otra salida porque la economa es un mecanismo
sin sujeto ni responsables, que la poltica no debe
entrometerse con la economa so pena de provocar un caos"
(Coraggio, 2003)
Las consecuencias creemos que han sido muy negativas en
trminos tanto de justicia social como de desarrollo democrtico.
Si bien las grandes urbes latinoamericanas, en sentido
estricto, han parado su crecimiento en los ltimos aos, se ha
intensificado en cambio el crecimiento desordenado y complejo de los
conurbanos, de las periferias metropolitanas. Al ir mejorando las
expectativas de vida, ha ido aumentando el porcentaje de poblacion
inactiva, mientras por otro lado, la conexin global de las metrpolis
slo ha beneficiado a sectores muy especficos de esas ciudades,
que viven, trabajan y se divierten en espacios muy determinados,
normalmente fuera de las dinmicas urbanas tradicionales. El paro
sigue estando muy extendido y se extiende la precarizacin y la
informalidad como las pautas de trabajo ms extendidas (Castells,
2000), sin que dinmicas de crecimiento econmico hayan modificado
sustancialmente esta situacin (CEPAL, 1996). Por ejemplo, en
Mxico D.F., donde el sector informal representa segn la OIT el 47%
de la fuerza laboral, durante el perodo de mayor crecimiento
econmico (1989-1998), los salarios reales para el conjunto de la
ciudad perdieron un 43% de su poder adquisitivo. De hecho, est
claro que es precisamente esa reduccin de costes sociales del
trabajo y la precarizacin extendida como palanca de flexibilizacin la
que genera la mayor competitividad y atractivo de esas ciudades en
la economa global.
La consecuencia evidente de esa informalidad laboral
generalizada es el gran aumento de demanda de servicios pblicos
que compensen la precarizacin y la inseguridad que de ello se
deriva. Es evidente que el espacio abierto por la desindustrializacin
europea se ha ido cubriendo en otras partes del mundo, pero sin que
ello haya podido generar la reconstruccin del sistema industrial
europeo de la posguerra, sino por la proteccin social pblica de esa
"flexibilidad, pero es ah donde esos sistemas demuestran su
debilidad y vulnerabilidad. Y es entonces cuando la informalidad, la
precarizacin y la falta de capacidad de respuesta de los servicios
pblicos provocan inseguridad, criminalidad y la ocupacin de los
110
espacios pblicos marginales por parte de redes de "gobierno-mafia
alternativos. En Sao Paulo, en los ltimos aos, las condiciones de
vida se han deteriorado, al tiempo que ha aumentado la violencia
urbana. En este sentido, Schiffer (2002) ha identificado los principales
efectos que sobre la estructura urbana de Sao Paulo ha tenido su
insercin parcial en la red de ciudades globales. Por un lado, se ha
producido efectivamente una gran acumulacin de inversiones en
infraestructuras urbanas de todo tipo. Por otro lado, sin embargo, este
mismo espacio alberga un locus de exclusin social, un sub-mundo
que se interpreta como los efectos no deseados de la globalizacin.
Se trata, otra vez, de las dos caras de una misma moneda: las
necesidades de competitividad de una ciudad global se pagan en
trminos de polarizacin social.
"Thus Brazil is faced with a dilemma: establishing
communications and a modernised manufacturing
infrastructure are essential if the country is to compete
successfully for new industrial investments; but meeting the
costs of creating these competitive advantages means
draining scarce regional and local resources that would
otherwise be invested in direct social needs" (Schiffer, 2002:
227).
De alguna manera se apunta a que si una ciudad quiere "ser
en el escenario econmico internacional ha de ir "dejando de ser en
su fbrica social. La paradoja de una ciudad internacionalmente
ganadora pero internamente perdedora reaparece. Probablemente
porque no estemos ante una paradoja, sino ante dos movimientos
que se refuerzan mtuamente.
En Amrica Latina parece claro que los principales cambios y
las principales tensiones del nuevo milenio tienden a concentrarse en
las grandes concentraciones urbanas. Es en estos espacios
metropolitanos donde se libra la batalla entre las emergentes fuerzas
de la globalizacin y las de las identidades locales. Durante la dcada
de los noventa, la reestructuracin de estos espacios sigui la lgica
de la privatizacin, la desregulacin y la liberalizacin. Un primer
resultado de esta nueva situacin es la prdida de control sobre los
procesos econmicos, sociales y territoriales que se dan en ese
espacio por parte de los actores locales. Los factores externos se
imponen y provocan, por ejemplo, que la fragmentacin y la
segregacin urbana se entiendan menos como el resultado de una
planificacin urbana y ms como la consecuencia de la desigual
incorporacin de un territorio a la red de ciudades globales. As, si
bien es cierto que se ha reducido el ritmo de crecimiento de esas
metrpolis, la poblacin ha ido desperdigndose, ocupando ms y
111
ms territorio. Una tendencia provocada por mayor acceso al
automvil y por la creciente contaminacin y deterioro de la calidad
de vida y de la seguridad ciudadana en el centro. De tal manera que
los problemas de degradacin y exclusin social se dan actualmente
tanto en los centros histricos (con fenmenos de tugurizacin y
hacinamiento), como en los tradicionales asentamientos perifricos
ilegales y descontrolados, como en barrios mayoritariamente de
vivienda popular con bajos estndares de construccin, mientras,
alternativamente, crecen suburbios habitados por gente con recursos
econmicos que buscan seguridad, proteccin y calidad de vida en su
aislamiento.
La lucha entre las fuerzas globales y las dinmicas locales
sirve a Ciccolella y Mignaqui (2002) para analizar el caso de Buenos
Aires. Una batalla que se observa, por ejemplo, en la compatibilidad
entre la vuelta del suburbio marginal y la aparicin de urbanizaciones
privadas (ciudadelas o gate communities). Ambos fenmenos han
alterado el modelo urbanstico tradicional. Se trata, adems, de un
cambio que no afecta nicamente al espacio, sino sobre todo a la
apropiacin social del mismo. Ambos fenmenos, finalmente, se
explican a partir de la claudicacin de las fuerzas polticas domsticas
ante la presin de la globalizacin:
"The withdrawal of the state from explicit territorial policy
making in the face of the growing role of the private sector is
one of the distinctive features of the 1990s in Buenos Aires"
(Ciccolella y Mignaqui, 2002: 310).
En Buenos Aires, y en general en toda Amrica Latina, se va
constatando cmo el modelo de ciudad europea (fsicamente ms
compacta y socialmente ms equitativa) est cediendo paso, como
hemos ya apuntado, al modelo de ciudad americana (fsicamente
dispersa y socialmente polarizada). En Buenos Aires la dualizacin se
extiende. Nos encontramos, por un lado, con el aumento de las
bandas salariales, tanto por arriba como por abajo, y la destruccin
de aquella clase media tradicional formada por trabajadores semi-
cualificados. Por otro lado, los nuevos sectores de ocupacin son
esencialmente precarios e informales, y los ingresos reales van
cayendo inexorablemente. La siguiente cita de Ciccolella y Mignaqui
es extremadamente ilustrativa al respecto:
"Buenos Aires is a city in three different speeds: a just-in-
time city, on line and in real global time, inhabited by 10 or 15
percent of its population that moves rapidly by computer
networks and state-of-the-art highways; a second city
constituted by the majority of the population, that still moves
112
slowly through avenues and streets; and a motionless city of
those who are not able even to displace themselves, the city
of between 25 and 30 percent of the population" (2002:322).
En definitiva y siguiendo a Ziccardi (2001), la cuestin social
en las ciudades latinoamericanas se caracteriza por un fuerte peso de
la poblacin inactiva sobre la activa: una creciente demanda de
empleos, de bienes y servicios colectivos (salud, educacin, deportes,
cultura) que se dirigen a las instituciones gubernamentales; una
mayor carga sobre la seguridad social en el campo de las jubilaciones
en un contexto de descapitalizacin de los fondos tras dcadas de
inflacin; y un proceso de urbanizacin, feminizacin e infantilizacin
de la pobreza y exclusin.
Evidentemente, todo ello no es privativo de Amrica Latina ya
que las economas europeas y sus ciudades se encuentran
sometidas a procesos muy similares, como ya ha sealado Beck
hablando de la "brasileizacin europea (Beck, 2000). En ambos
casos observamos la complementariedad entre crecimiento y
polarizacin. Parece como si el progreso econmico nos exigiera
pagar un precio social o, peor an, que la precariedad social se
recompensara con xito econmico. No se trata, como antes hemos
mencionado, de una paradoja sino de un crculo vicioso. Los
interrogantes que emergen aparecen pues de forma inmediata: Se
puede romper el crculo vicioso de crecimiento y polarizacin? Qu
tipo de polticas podran ayudarnos? Qu podemos hacer con
aquellas ciudades, aquellos colectivos o aquellos individuos que han
"perdido, que no han sabido o podido estar a la altura de un entorno
cada vez ms competitivo? Se trata de preguntas sobre las que
seguro no tenemos respuestas completas y determinantes, pero
sobre las que pretendemos utilizar los prximos apartados para
aportar nuestras reflexiones y, si fuera posible, contribuciones.
6.3 Qu hacer? Polticas para un nuevo equilibrio. La lucha
contra la exclusin social en las metrpolis
Propuesta de marco conceptual de la exclusin
Ante este conjunto de elementos, necesitamos nuevos marcos
conceptuales en los que inscribir nuestras polticas. No decimos nada
nuevo si afirmamos que los principales parmetros socioeconmicos
y culturales que fundamentaron durante ms de medio siglo la
sociedad industrial estn quedando atrs. Asistimos a una poca de
transformaciones de fondo y a gran velocidad: los vectores de
cambio, en cualquier dimensin de la realidad, predominan sobre los
factores de estabilidad. Los instrumentos de anlisis y reflexin que
113
apoyaron nuestra interpretacin del estado fordista y keynesiano de
bienestar cada vez resultan ms obsoletos. Y si ello es plenamente
cierto en Europa, ante una creciente precarizacin social y laboral y
con un constatable dficit, lo es tambin en Amrica Latina tras estos
aos de ajuste econmico y readaptacin a las nuevas coordenadas
mundiales. Ese conjunto de cambios y de profundas transformaciones
en las esferas productiva, social y familiar no han encontrado a los
poderes pblicos en su mejor momento. Los retos son nuevos y
difciles de abordar, y las administraciones pblicas no tienen la
agilidad para darles respuestas adecuadas. Podramos decir que el
mercado se ha globalizado mientras que el poder poltico sigue en
buena parte anclado al territorio.
En ese contexto institucional, las polticas pblicas que fueron
concretando la filosofa del estado del bienestar, se han ido volviendo
poco operativas, poco capaces de incorporar las nuevas demandas,
las nuevas sensibilidades, o tienen una posicin dbil ante los nuevos
problemas. Las polticas de bienestar se construyeron desde lgicas
de respuesta a demandas que se presuman homogneas y
diferenciadas, y se gestionaron de manera rgida y burocrtica.
Mientras hoy tenemos un escenario en el que las demandas, por las
razones apuntadas, son cada vez ms heterogneas, llenas de
multiplicidad en su forma de presentarse, y slo pueden ser
abordadas desde formas de gestin que respondan flexiblemente a la
problemtica a la que se enfrentan. Este contexto complejo y lleno de
preguntas sin respuesta es el nuevo marco en el que se inscribe el
concepto de exclusin social. Concepto que engloba a la pobreza
pero que pretende ir ms all, definindose como la imposibilidad o
dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal
e insercin socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de
proteccin.
En este concepto de exclusin confluyen distintos
componentes clave:
La exclusin es ante todo, un fenmeno estructural. No
podemos considerarlo como algo bsicamente nuevo. Puede
inscribirse en la trayectoria histrica de las desigualdades sociales.
Como bien se ha afirmado (Ziccardi, 2001), el concepto de exclusin
social se empieza a usar en Europa cuando los impactos de la pos-
industrializacin generan dficits significativos en las polticas de
bienestar construidas tras la segunda gran guerra, mientras que en
Amrica Latina la exclusin social no es un fenmeno de las ltimas
dcadas, sino que viene de lejos y, en todo caso, puede haberse
amplificado a partir de las polticas de ajuste de matriz neoliberal.
114
La exclusin, en un contexto de creciente heterogeneidad, no
implica slo la reproduccin ms o menos ampliada de las
desigualdades verticales del modelo industrial. Va ms all, la
exclusin implica fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas
coordenadas bsicas de integracin. Y en consecuencia, la aparicin
de una nueva escisin social en trminos de dentro/fuera.
Generadora, por tanto, de un nuevo sociograma de colectivos
excluidos.
La exclusin es, al mismo tiempo, un fenmeno dinmico. Es
mucho ms un proceso o un conjunto de procesos- que una
situacin estable. Y dichos procesos presentan una geometra
variable. Es decir, no afectan slo a grupos predeterminados
concretos, ms bien al contrario, afectan de forma cambiante a
personas y colectivos, a partir de las modificaciones que pueda sufrir
la funcin de vulnerabilidad de stos a dinmicas de marginacin
(Tezanos, 1999). El riesgo de ruptura familiar en un contexto de
cambio en las relaciones de gnero, el riesgo de descualificacin en
un marco de cambio tecnolgico acelerado, el riesgo de precariedad
e infrasalarizacin en un contexto de cambio en la naturaleza del
vnculo laboral... todo ello y otros muchos ejemplos, pueden trasladar
hacia zonas de vulnerabilidad a la exclusin a personas y colectivos
variables, en momentos muy diversos de su ciclo de vida. Las
fronteras de la exclusin son mviles y fluidas; los ndices de riesgo
presentan extensiones sociales e intensidades personales altamente
cambiantes (Atkinson et al., 2002).
La exclusin es asimismo un fenmeno multifactorial y
multidimensional. Es importante destacar que la exclusin social no
se explica con arreglo a una sola causa. Ni tampoco sus desventajas
vienen solas: se presenta en cambio como un fenmeno polidrico,
formado por la articulacin de un cmulo de circunstancias
desfavorables, a menudo fuertemente interrelacionadas. La exclusin
difcilmente admite definiciones segmentadas. Una sencilla
explotacin de las estadsticas nos muestra las altsimas
correlaciones entre, por ejemplo, fracaso escolar, precariedad laboral,
desproteccin social, monoparentalidad y gnero. O bien, entre
barrios guetizados, infravivienda, segregacin tnica, pobreza y
sobreincidencia de enfermedades. La marginacin, como temtica de
agenda pblica, requiere abordajes integrales en su definicin, y
horizontales o transversales en sus procesos de gestin (Percy-
Smith, 2000).
Pero no podemos separar exclusin y poltica. La exclusin
social no est inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna
115
sociedad. Como no lo est ningn tipo de desigualdad o marginacin.
Al contrario, la exclusin es susceptible de ser abordada desde los
valores, desde la accin colectiva, desde la prctica institucional y
desde las polticas pblicas. Por qu creemos que es importante
hacer hincapi en todo esto? En otros momentos histricos, por
ejemplo en las etapas centrales de la sociedad industrial, el colectivo
sometido a relaciones de desigualdad y subordinacin haba
adquirido subjetividad propia y, por tanto, capacidad de
autoorganizacin social y poltica. Ello no pasa con la exclusin. Los
colectivos marginados no conforman ningn sujeto homogneo y
articulado de cambio histrico, visible y con capacidad de superacin
de la exclusin (Pierson, 2002; Castells, 2000). De ah que sea
mucho ms complicado generar procesos de movilizacin y definir
una praxis superadora de la exclusin. Y se imponga con facilidad, en
cambio, una cierta perspectiva cultural que lleva a considerar la
exclusin como algo inherente a las sociedades avanzadas del siglo
XXI.
Sobre esta base, el siguiente paso debera ser la
identificacin de los grandes factores generadores de exclusin,
atendiendo a elementos como las oleadas de inmigracin, la
alteracin de las pirmides de edad o la pluralidad creciente en las
formas de convivencia familiar. Todo ello enmarcado en una
transformacin muy significativa de las trayectorias laborales y de la
cultura del trabajo en los nuevos procesos productivos, con
destruccin masiva de empleos y creciente desregulacin e
informalizacin laboral. Frente a todo ello se ponen ms de manifiesto
los dficits de inclusividad de las tradicionales polticas de bienestar
en Europa, o el incremento de las insuficiencias provocadas por los
dbiles sistemas de proteccin social en las grandes urbes
latinoamericanas.
Hacia una agenda de polticas contra la exclusin social
A partir de lo hasta aqu mencionado, podramos tratar de construir
una agenda de polticas pblicas contra la exclusin social, teniendo
en especial consideracin aquellos aspectos que ms afectan a las
metrpolis latinoamericanas, como son el desempleo, la degradacin
urbana y espacial y los temas de seguridad.
Dicha agenda debera caracterizarse por su enfoque
multidisciplinar y multifactorial ya que debe abordar la exclusin social
desde todas las dimensiones sectoriales y temticas implicadas. Y no
slo eso. En la lucha contra la exclusin es importante lo que se
hace, pero es igualmente significativo el cmo se hace, es decir, las
116
formas de trabajar y abordar las dinmicas y situaciones de exclusin.
En este sentido, planteamos 5 criterios, entendidos como los
parmetros instrumentales o metodolgicos que deberan incorporar
las acciones y prcticas por la inclusin social:
! Prcticas estratgicas: si la exclusin tiene un carcter
estructural, las acciones pblicas, desde lgicas polticas propias
y explcitas, deben tender a ser tambin estratgicas, es decir,
deben priorizar los elementos que permitan debilitar los factores
que generan precariedad y marginacin.
! Prcticas de prevencin e insercin, desde una ptica
comunitaria: si la exclusin muestra una geometra social muy
variable, con entradas mltiples y sbitas, las acciones de
respuesta deben tender hacia procesos de promocin, prevencin
e insercin, fortaleciendo y restableciendo vnculos, y redes
laborales, sociales, comunitarias y familiares.
! Prcticas en red: integradas, transversales y de proximidad. Si la
inclusin presenta una configuracin compleja, las polticas que
traten de darle respuesta deben tender a formularse desde una
visin integral, y debe plantearse su puesta en prctica desde
planteamientos transversales, con formas de coordinacin
flexibles, y desde la mayor proximidad territorial posible, en un
marco de gobiernos a mltiples niveles.
! Prcticas participativas de fuerte implicacin ciudadana: si la
exclusin implica precarizacin en las capacidades de desarrollo
personal, las acciones contra la exclusin tienen que abordarse
desde formas de hacer que habiliten y capaciten a las personas;
las polticas pblicas deben tender a incorporar procesos e
instrumentos de participacin, de activacin de roles personales y
comunitarios, y de fortalecimiento del capital humano y social: en
definitiva, de construccin y regeneracin de ciudadana.
! Prcticas innovadoras: si la exclusin conlleva un fuerte
dinamismo, y es altamente sensible al cambio acelerado en las
dimensiones econmica, social, poltica y cultural de la sociedad
postindustrial, las polticas de inclusin social deben incorporar
una permanente tensin innovadora, lejos de dinmicas de rutina
y de lecturas anacrnicas de la sociedad.
Una vez caracterizados los criterios o estilos que deberan
operar en toda poltica inclusiva pasamos a identificar cules seran
las polticas fundamentales. Ahora bien, esta seleccin no es
aleatoria. Por un lado, tenemos las polticas centradas en los mbitos
117
de exclusin propuestos por la matriz IGOP, y aadimos las polticas
que surgen a partir de las circunstancias transversales
intensificadoras de riesgos.
1. Polticas de universalizacin de servicios sociales y rentas
bsicas
2. Polticas contra la exclusin laboral y por la calidad del empleo
3. Polticas de vivienda social y regeneracin integral de barrios
4. Polticas socio-sanitarias
5. Polticas educativas, comunitarias e integrales
6. Polticas contra la fractura digital
7. Polticas de ciudadana e interculturalidad
8. Polticas por la plena igualdad de gnero
9. Polticas integrales de ciclo de vida: infancia, adolescencia y
gente mayor vulnerable
10. Polticas que fomenten el mbito relacional
Por otro lado, hemos de tener en cuenta que no todas las
polticas que integran dicha agenda tienen el mismo peso. Podramos
hablar de distintos niveles de "dureza o de "centralidad al referirnos
a las distintas polticas. As, nos referiremos a un ncleo duro de la
agenda, a una segunda corona de polticas, y a una tercera corona de
polticas para aspectos ms trasversales y relacionales.
La existencia de un ncleo duro de la agenda pretende dar
respuesta a una constante que nos aparece al caracterizar una parte
importante de la poblacin socialmente excluida y que es an ms
relevante si nos referimos al fenmeno metropolitano en
Latinoamrica: la interrelacin de la exclusin o la precariedad en el
mbito laboral y en el residencial (territorio y vivienda), con la
imposibilidad prctica de acceso a los mecanismos pblicos de
proteccin e insercin social.
El ncleo de la agenda contra la exclusin podra configurarse
sobre la base de tres ejes. En primer lugar, el fortalecimiento del
sistema de servicios sociales y rentas mnimas, que puede
concretarse en dos direcciones: la universalizacin de los servicios y
el avance hacia un modelo de rentas bsicas garantizadas. En
segundo lugar, la potenciacin de las polticas activas contra la
exclusin laboral y por la calidad del empleo, desde formacin e
intermediacin activa, hasta nuevos yacimientos y reparto del trabajo,
118
pasando por la mejora de los salarios bajos. En tercer lugar, una
accin pblica decidida a favor de la vivienda social, de la promocin
pblica de alquiler, de la rehabilitacin y de la regeneracin integral
de los barrios degradados de las grandes ciudades (como se hace en
el plan piloto de Mxico D.F.).
En la segunda corona de polticas encontraramos la
dimensin antiexclusin de los servicios pblicos universales:
educacin y sanidad.
" Polticas educativas/formativas. La educacin adquiere un papel
de especial relevancia en relacin con la exclusin social por
cuanto hace referencia a las funciones que desempea: otorgar
competencias para facilitar la adaptacin para la vida profesional,
y garantizar el desarrollo personal y social que facilite la cohesin
y la lucha contra las desigualdades. Siendo as, la dimensin
formativa de la exclusin se vincula a otras esferas de este
proceso, entre las que destacan la econmica y la laboral.
" Polticas sociosanitarias. El riesgo de exclusin sociosanitaria y,
por tanto, la necesidad de una atencin especfica tiende a
acentuarse en el caso de individuos y colectivos sobre los que
confluyen circunstancias de patologa crnica, deterioro fsico o
psquico, y escasez de recursos y/o ausencia o deficiente apoyo
familiar. Estas deficiencias de salud conllevan grados diversos de
falta de autonoma personal y dependencia funcional, que se
reflejan en muy bajos niveles de calidad de vida y un consiguiente
riesgo de exclusin social si se ven agravados por circunstancias
vitales intensificadoras. stas incluyen, entre otros, aspectos
como: edad, categora ocupacional, nivel de ingresos, nivel
educativo, hbitos y estilos de vida, situacin laboral, situacin
familiar, vivienda, entorno ambiental y relaciones sociales.
2

Las familias de menor nivel socioeconmico tienen menos
posibilidades de aliviar los problemas que se derivan de asumir

2
Diversos estudios corroboran la existencia de un gradiente del nivel de
salud y de bienestar social en la poblacin, en que los grupos de mayor nivel
socioeconmico tienen mejores indicadores de salud y de bienestar social
que los de menor nivel socioeconmico. En relacin al estado de salud
percibido, el porcentaje de individuos con salud deficiente aumenta a medida
que disminuye el nivel socioeconmico, y la desigualdad tambin aumenta a
medida que lo hace la edad. Existen tambin evidencias de que una serie de
padecimientos o deficiencias son padecidas con mayor frecuencia a medida
que descendemos en la escala social.
119
situaciones de exclusin de algunos de sus miembros. An as,
cuanto menor es el nivel socioeconmico de la familia, ms se
tiende o bien a asumir en el seno de la propia familia el cuidado
de las personas con problemas de salud tarea de la que se
encarga principalmente la mujer o, en todo caso, a acudir a una
oferta pblica que no siempre saben identificar o usar de la
manera ms eficaz.
Por ltimo, pero con la misma relevancia del resto de
polticas, dada nuestra concepcin multifactorial y multidimensional
de la exclusin y dada nuestra perspectiva de respuesta integral, nos
referiremos a la tercera corona de polticas: diversidad, edad, gnero
y relaciones.
Quisiramos dejar claro de entrada que las polticas
inclusivas propuestas deben integrarse y considerarse en las polticas
universales. Es decir, debe evitarse estigmatizar a determinados
colectivos y duplicar las acciones ya existentes. Por ejemplo, en el
tema educativo, el trato a colectivos de personas consideradas
excluidas, debera poder realizarse en el sistema pblico y no crear
centros "gueto" especficos. Ahora bien, tambin es cierto que dichos
servicios deberan adaptarse, reforzarse o ser rediseados para
poder dar una respuesta adecuada a la realidad con la que han de
enfrentarse.
En este sentido las polticas de gnero, edad y diversidad
deberan ser transversales, impregnando al resto de acciones
desarrolladas desde las instituciones pblicas. No tiene sentido, a
nuestro entender, desarrollar una poltica de gnero como un rea
especfica en la que integrar la perspectiva laboral, sociosanitaria,
educativa, esta visin nos llevara a desarrollar innumerables polticas
pensadas slo para colectivos especficos. Al contrario, se trata de
incorporar la lgica de gnero, edad y diversidad a las polticas
existentes incorporando sus especificidades.
Para finalizar esta propuesta de agenda no queremos dejar
de mencionar un tema emergente y al que dedicamos un apartado en
la matriz por su especificidad. Nos referimos al impacto de las Nuevas
Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (NTIC). Impacto que
en sentido negativo denominamos la "fractura digital.
Los retos de la igualdad, autonoma y diversidad. Algunos
elementos
Desde nuestro punto de vista, un elemento central de las polticas de
inclusin en las grandes urbes latinoamericanas, debera partir de
120
una triple tensin: ante todo, desarrollar polticas que generen justicia
e igualdad; pero al mismo tiempo que no provoquen dependencia,
sino que permitan desarrollos autnomos de las personas; y que,
finalmente, respeten la creciente demanda de atencin a todo tipo de
diversidad que est cada vez ms presente en todo el mundo
(Diagrama 1).
Desde nuestra ptica, consideramos que una poltica
inclusiva debera efectivamente pensarse como la suma de estas tres
perspectivas. Vemoslo con ms detalle.
" Las ms tradicionales polticas de necesidad que utilizan la
redistribucin para favorecer el valor de la igualdad:
! Colectivamente, se trata de potenciar las polticas sectoriales
sobre aquellos mbitos generadores de exclusin (mercado
laboral, educacin, sistema sociosanitario, ubicacin
territorial) y sobre aquellos colectivos ms susceptibles de
experimentarla (personas mayores, mujeres, etnias, clase
social, etc.). El funcionamiento de estas polticas requiere
tanto de una masa crtica de recursos que garantice su
capacidad de intervencin como de un adecuado diseo
tcnico de sus contenidos. Se trata de recuperar la
experiencia del pasado y ofrecer un conjunto de polticas
redistributivas basadas en la voluntad poltica (reflejada en el
volumen de recursos) y en la capacidad tcnica de los
profesionales.
Diagrama 1
Polticas para la inclusin

IGUALDAD
(polticas de necesidad)





INCLUSIN
Ciudadana

AUTONOMIA DIVERSIDAD
(polticas de promocin) (polticas de reconocimiento)

Fuente: Elaboracin propia.
121
! La complejidad de la sociedad nos reclama que los
tradicionales enfoques colectivos se complementen con
polticas personalizadas. Unas polticas que se dirigen a los
individuos pero que mantienen el foco de atencin en las
situaciones de necesidad, en la vocacin redistribuidora y en
el principio de igualdad. Tambin en estos aos hemos
aprendido sobre el diseo de las polticas personales, las
cuales exigen proximidad (para conocer las situaciones
individuales) e integralidad (para dirigirse a una persona en
sus mltiples dimensiones).
! A menudo se ha considerado que la administracin central es
el escenario ms adecuado para las polticas de necesidad
dirigidas a la colectividad, ya que la distancia favorece su
voluntad igualadora y redistribuidora. Se afirma, tambin, que
el mbito local es el ms oportuno para acercarse a los
individuos debido, obviamente, tanto al conocimiento que
proporciona la proximidad como a un tamao que hace
manejable las exigencias de coordinacin que acompaan a
la integralidad. Nosotros aadiramos que el mbito
metropolitano combina la distancia y la proximidad necesaria
para el desarrollo de ambas polticas, al tiempo que nos
permite la coordinacin y la sinergia entre ambas. Este
aspecto es crucial, ya que la experiencia nos muestra los
lmites tanto de una poltica colectiva que no se adapta a las
situaciones individuales como de unos servicios personales
que no encuentran un marco redistributivo en el que
apoyarse.
" Las tambin conocidas polticas de promocin utilizan la
competencia de los individuos o de los colectivos para favorecer
sus comportamientos emprendedores y para dotarlos de
autonoma (frente a la eventual dependencia que generaban las
polticas de necesidad). Estas polticas se basan en la capacidad
de un territorio o de una persona de entrar en relacin con su
entorno. Un territorio emprendedor es aqul que se sita en el
mundo y es capaz de sacar partido de su situacin. Una persona
emprendedora es aqulla que utiliza sus recursos cognitivos y
relacionales para desarrollar sus proyectos. Estas capacidades
de relacin, tal como queda recogido en mltiples experiencias y
anlisis, se construye sobre la existencia de lo que venimos
etiquetando como capital humano y capital social. Ello es posible
a travs de procesos (Oatley, 1998) de colaboracin,
competencia y concentracin.
122
! Colaboracin: importancia de la dimensin relacional, pues se
considera que cualquier proyecto de promocin debe basarse
en un acuerdo, en un compromiso, en un partenariado donde
los diversos actores asuman protagonismo, y se impliquen en
la resolucin conjunta de problemas.
! Competencia: capacidad para competir con otros proyectos
alternativos. La colaboracin, as, se convierte en un camino
hacia la competencia individual y colectiva de los diversos
proyectos de desarrollo.
! Concentracin: un proyecto competitivo ha de tener acceso a
un volumen suficiente de recursos y, por lo tanto, se prefiere
concentrar esfuerzos en los que mejores resultados
consiguen.
En este sentido, parece claro que la colaboracin se
encuentra ms cmoda en lo local y que la competencia requiere
de cierta escala. Otra vez, el territorio metropolitano nos puede
ofrecer un espacio de equilibrio donde combinar ambos
requisitos.
" En tercer lugar, aparecen las polticas de reconocimiento
destinadas a favorecer la diversidad. Entre la vocacin igualitaria
de las polticas de necesidad y los riesgos polarizadores de las
polticas de promocin, las polticas de reconocimiento apuestan
por la simultnea aceptacin de la diferencia y la lucha contra la
exclusin. Se reivindica la diferencia como una fuente de valor,
pero se pretende tambin que esta diferencia no sea motivo ni de
exclusin ni de autoexclusin. Los principales contenidos de
estas polticas se basan, desde nuestro punto de vista, en la
generacin de confianza. nicamente a travs de la confianza
podremos canalizar la diversidad desde su aparente conflictividad
hasta su riqueza potencial. Una poltica destinada a favorecer
esta confianza debera tomar en cuenta la siguiente secuencia:
! Informacin y comunicacin. La confianza debe empezar a
construirse a partir del clculo, del reconocimiento de los
costes y de los beneficios de la diversidad. Esto supone una
tarea de informacin y comunicacin que permita romper con
estereotipos y eliminar temores.
! Conocimiento y comprensin. Una vez que hemos sentado la
base racional-calculadora, la confianza se desarrolla a travs
de conocer al otro, de entrar en contacto, de compartir
espacios, de establecer una relacin que favorezca la
123
comprensin mutua. Esta comprensin es la que permitir
materializar la riqueza de la diversidad, ya que a travs de
ella se podrn expresar las mltiples aportaciones culturales,
econmicas o sociales.
! Identificacin. La comprensin de las alternativas individuales
y grupales deben, finalmente, hacerse compatibles con un
proyecto colectivo. Cuando esto sucede, cuando los diversos
se identifican con una estrategia, con un proyecto compartido,
entonces la confianza se ha consolidado. Esta identificacin,
como no poda ser de otra forma, exige un esfuerzo de
dilogo y de clarificacin de aquellos modelos colectivos que
han de, otra vez, canalizar la riqueza de la diversidad.
El mbito metropolitano, como ya hemos ido sealando, nos
parece especialmente adecuado para lograr el equilibrio que debera
conducirnos hacia unas polticas efectivamente inclusivas:
" En primer lugar, las grandes ciudades se han convertido en
espacios de polarizacin y, por lo tanto, en la unidad territorial
donde con mayor crudeza se manifiesta tanto la necesidad como
la desigualdad. Adems, la unidad territorial de la metrpolis la
convierte en un espacio de proximidad, en un espacio que puede
ser de grandes dimensiones pero que es comprensible para los
ciudadanos. Las necesidades y las desigualdades se hacen
visibles y tangibles en la ciudad, la cual, consecuentemente, se
convierte en el espacio privilegiado para la intervencin. En esta
intervencin, adems, la metrpolis dispone de un tamao
suficientemente grande para las polticas colectivas,
suficientemente pequeo para los servicios personales y, por lo
tanto, suficientemente equilibrado para generar sinergias entre
ambas polticas.
" En segundo lugar, una ciudad siempre ha sido un espacio de
relacin. La suerte de una ciudad se vincula a su insercin en las
redes globales, mientras que los avatares de sus ciudadanos
dependen en gran medida de los recursos relacionales de los que
dispongan. El fenmeno de exclusin no refleja nicamente
condiciones de pobreza objetiva, sino de falta de relacin, de
soledad. Quiz la principal caracterstica de una persona o un
colectivo en situacin de exclusin sea su aislamiento, su
incapacidad para utilizar las redes de relaciones personales,
familiares o profesionales para salir del pozo en el que se ha
cado. La escala metropolitana es la adecuada para recomponer
124
unas relaciones que han de convertirse en el segundo factor para
la inclusin.
" Finalmente, al referirnos a la ciudad "postmoderna ya habamos
mencionado su naturaleza troceada, su esencial fragmentacin y
su inherente diversidad. Las polticas de reconocimiento
encuentran pues en este espacio su principal campo de
actuacin. De hecho, las grandes ciudades deben tanto su
potencial como sus dificultades a esta diversidad interna. Una
diversidad que pone en tensin sus relaciones internas, pero que
inyecta la riqueza y la capacidad de innovacin imprescindible
para el desarrollo en el mundo actual. Las polticas de
reconocimiento son aqullas que a travs de generar confianza-
no permiten que nos explote la diversidad, sino que la explotan
como la principal contribucin al potencial de un territorio:
"Throughout history outsiders and immigrants, from within the
same country or abroad, have been key to establishing creative
cities. In an environment where their contribution is allowed to
flourish, rather than be feared, their skills, talents and cultural
values lead to new ideas and opportunities. Historical studies of
the innovative capacity of places as diverse as Constantinople,
Amsterdam, Antwerp, Paris, London, Berlin and Vienna show
how minority groups have helped invigorate communities
economically, culturally and intellectually" (Landry, 2000: 111).
6.4 Conclusiones
En estas pginas hemos tratado de argumentar que deberamos ser
capaces de equilibrar la tendencia a seguir los impulsos de las modas
acadmicas, para situar en primer plano elementos como los de la
confianza y la paciencia que no acostumbran a formar parte del
recetario "ad usum. Por otra parte, defendemos aqu concepciones
de la exclusin que tienden a enfatizar elementos sin los cuales, la
exclusin aparece como un concepto simplemente ms novedoso
que el clsico de pobreza.
Como hemos mencionado, los elementos centrales de los
fenmenos de exclusin que afectan a personas en esa situacin o
en riesgo de caer en ella en las metrpolis de Amrica Latina, tienen
que ver con la segmentacin social y la segregacin urbana, la
inequidad en el acceso a los servicios y equipamientos urbanos, la
inseguridad y violencia urbana y como resultado de todo ello, una
gran vulnerabilidad personal y relacional. Diversos estudios
comparados centrados en Europa (Saraceno, 2002) o balances de las
polticas desarrolladas hasta ahora en las grandes urbes
latinoamericanas (Cabrero, 2005; Coraggio, 2002, 2003; Ziccardi,
125
2001; Bodemer-Coraggio-Ziccardi, 1999; Gom-Jordana, 2004),
coinciden en algunos aspectos que quisiramos subrayar en este
apartado final.
Por un lado, sealar la importancia de analizar la implicacin
de familia, mercado, poderes pblicos y tercer sector en las polticas
sociales urbanas, atendiendo a las formas y dinmicas de cada
mbito y sus interrelaciones. Por otro lado, poner en cuestin un
exceso de focalizacin como respuesta bsica ante los fenmenos de
exclusin urbana, ya que puede contribuir a la segmentacin y des-
estructuracin del problema en su conjunto, reduciendo el
componente estructural y vas de respuesta ms complejas, y ello es
ms cierto cuando menos son los recursos disponibles. Y tambin es
importante sealar asimismo la simplificacin que supone asimilar, en
la prctica, exclusin a desempleo.
El reto es cmo combinar al mismo tiempo competitividad,
gobernabilidad e inclusin social. La sensacin que tenemos es que
el nfasis se ha puesto sobre todo en la competitividad de las
metrpolis, y a ese objetivo se han condicionado los dems
elementos. El resultado ha sido un agrandamiento de la brecha
social. Si se pone el nfasis en la gobernabilidad, de alguna manera
se prioriza la estabilidad poltica como elemento central sobre el que
mejorar competitividad y ajuste econmico. Si enfocamos el problema
desde el desarrollo humano, desde la inclusin, condicionamos el tipo
de competitividad a conseguir y el tipo de gobernabilidad adecuado a
ese objetivo. Y puede entonces entenderse que no habr desarrollo
humano sin profundizacin democrtica o sin consolidacin de una
capacidad de crecimiento basada tambin en la articulacin de
formas de economa comunitaria en la ciudad.
Nuevos y viejos factores de pobreza y exclusin se
concentran en las grandes urbes. Como bien sabemos, existe un gran
riesgo de desintegracin de las sociedades locales en la medida que
su base econmica y las formas tradicionales de identificacin en que
se basaban ya no son seguras. Por ello, las polticas sociales
contribuyen cada vez ms a definir el perfil de una ciudad. En este
sentido, la comunidad local no puede ser considerada un simple
sujeto pasivo, sino como un conjunto de actores potencialmente
responsables de la implementacin de polticas de inclusin, ya que
sin la comunidad no ser posible avanzar en el desarrollo de la
integracin social desde las ventajas que da la identidad, el sentirse
implicados en una responsabilidad comn.
126
"Slo podr llevarse adelante una reorganizacin del mundo
urbano que sea capaz de evitar la ingobernabilidad si la misma
va acompaada de medidas decisivas de lucha contra la
pobreza y en favor de la participacin de las organizaciones de
vecinos en la planificacin e implementacin. las frmulas
tcnicas de gestin descentralizada de la poltica social en las
ciudades no producirn los efectos prometidos en un contexto
de vaco poltico, es decir, sin un poder democrtico que pueda
tomar decisiones difciles y sostenerlas en el tiempo, acordando
estrategias de estado y polticas socioeconmicas para las
ciudades." (Bodemer, Coraggio, Ziccardi, 1999)
Bibliografa

! Alden,J. y Boland,J. (1996)(eds), Regional Development Strategies:
An European Perspective, Londres, Jessica Kingsley Publishers
! Amendola,G. (2000), La Ciudad Postmoderna, Madrid, Celeste
Ediciones
! Amin,A. y Tomaney, J. (eds.)(1995), Behind the Myth of the
European Union. Prospectsfor Cohesion. Londres, Routledge
! Atkinson, T. et alt. (2002), Social indicators. The EU and social
inclusion, Oxford University Press
! Beauregard,R. A. y Haila, A. (2000), "The Unavoidable Continuities
of the City en Marcuse,P. y van Kempen,R. (eds.), Globalizing
Cities. A New Spatial Order? Oxford, Blackwell
! Beck, U. (2000), Un nuevo mundo feliz, Barcelona, Paidos
! Benko, A. y Lipietz, J. (1997), Las Regiones que Ganan, Valencia,
Ed. Alfons el Magnnim
! Blakely, E. (1994), Planning Local Economic Development, Londres,
Sage
! Bodemer,K., Coraggio, J. L., Ziccardi, A. (1999), Las Polticas
sociales urbanas en el inicio del nuevo siglo, Informe Final del
Programa URBA-AL Red n 5 "Polticas Sociales Urbanas,
Intendencia de Montevideo-Comisin de las Comunidades
Europeas, Mimeo
! Borja, J.-Castells, M. (1997), Local y Global, Madrid, Santillana
! Cabrero, E. (2005), Accin pblica y desarrollo local, Mexico, Fondo
de Cutura Econmica
! Castells,M. (1995), La Ciudad Informacional. Tecnologas de la
Informacin, Reestructuracin Econmica y Proceso urbano-
Regional, Madrid, Alianza.
! Castells, M. (1997), La Era de la Informacin, Madrid, Alianza (3
volmenes)
! Castells, M. (2000), "Treball i ocupaci en l'era de la informaci, en
Les cultures del treball, Barcelona, CCCB, pp.46-50
! CEPAL (1996), Quince aos de desempeo econmico, Amrica
Latina y el Caribe (1980-1995), Santiago de Chile, CEPAL
127
! Ciccolella,P. y Mignaqui, I. (2002), "Buenos Aires: Sociospatial
mpacts of the Development of Global City Functions, en Sassen,S.
(ed.)(2002), Global Networks, Linked Cities, Nueva York, Routledge
! Coraggio, J. L., (2002), "La descentralizacin el da despus., en;
www.fronesis.org
! Coraggio, J. L., (2003), "Alternativas en la lucha contra la pobreza y
la exclusin, en; www.fronesis.org
! Faludi, A., Zonneveld, W. y Waterhout, B. (2000), "The Committee
on Spatial Development", en Christiansen, T. y Kirchner, E. (eds);
Committee Governance in the European Union, Manchester,
Manchester University Press
! Friedman, J. (2002), The Prospect of Cities, Minneapolis, University
of Minnesota Press
! Friedman, N. y Wolff, G. (1982), "World City Formation: An Agenda
for Reserach and Action, International Journal of Urban and
Regional Research, 3, pp. 309-344
! Furi, E. (1996), Evolucin y Cambio en la Economa Regional,
Barcelona, Ariel
! Gom, R.-Jordana,J. (eds.) (2004), Descentralizacin y polticas
sociales en Amrica latina, Barcelona, CIDOB
! Graham, S. (2002) "Comunication Grids: Cities and nfrastructure en
Sassen, S. (ed.) Global Networks, Linked Cities, Nueva York,
Routledge
! Guersent, O. (2001), "The Regional Policy of the European Union: A
Baalance and an Outlook", Regional Studies, 35, pp. 163-180
! Hall,P. (1996), Cities of Tomorrow, Oxford, Blakwell
! Harvey, D. (1989), "From Managerialism to Entrepreneurialism: The
Transformation in Urban Governance in Late Capitalism",
Geografiska Annales, 71 B, pp. 3-17
! Healey, P. y Williams, R. (1993), "European Urban Planning
Systems: Diversity and Convergence", Urban Studies, 30 (4-5), pp.
701-720
! Hooghe, L. y Marks, G. (2001), Multi-Level Governance and
European Integration, Nueva York, Rowman & Littlefield
! Jeffery, Ch. (ed)(1997), The Regional Dimension of the European
Union. Towards a Third Level in Europe?, Londres, Frank Cass
! Jessop, B. (1992), "Towards a Schumpeterian Workfare State?
Preliminar Remarks on Post-Fordist Political Economy", Studies in
Political Economy, 40, pp. 7-40
! Jessop, B. (1994), "Changing Forms and Functions of the State in an
Era of Globalization and Regionalization", en Delmore, R. y Dopfer,
F. (eds), The Political Economy of Diversity: Evolutionary
Perspectives on Economic Order and Disorder, Londres, Edward
Elgar
! Keating, M. (1998), The New Regionalism in Western Europe.
Territorial Restruucturing and Political Change, Cheltenham, Edward
Elgar
128
! King, A. (1990), Global Cities, London, Routledge
! Landry, C. (2000), The Creative City. A Toolkit for Urban Innovators,
Londres Earthscan
! Le Gals, P. y Lequesne, Ch. (eds)(1998), Regions in Europe,
Londres, Routledge
! Loughlin, J. (1997), "Regional Regions in Europe: The Committee of
the Regions" en Jeffery, Ch. (ed), The Regional Dimension of the
European Union. Towards a Third Level in Europe?, Londres, Frank
Cass
! Llamazares, I. y Marks, G. (1999), "Gobernacin de Mltiples
Niveles, Movilizacin Regional e Identidades Subestatales en la UE",
en Llamazares y Reinares (eds), Aspectos Polticos y Sociales de la
Integracin Europea, Valncia, Tirant lo Blanch
! Lloyd, P. y Meegan, R. (1996), "Contested Governance", en Alden y
Boland (eds), Regional Development Strategies: An European
Perspective, Londres, Jessica Kingsley Publishers
! Marcuse, P. y Van Kempen, R. (eds.)(2000), Globalizing Cities. A
New Spatial Order?, Oxford, Blackwell
! Marks, G., Sharpf, F., Schmitter, P. y Streeck, W. (1996),
Governance in the European Union, Londres, Sage
! Morata, F. (2000), "La Poltica Regional y de Cohesin", en Morata
(ed), Polticas Pblicas en la UE, Barcelona, Ariel
! Oatley, N. (ed)(1998), Cities, Economic Competition and Urban
Policy, Londres, Paul Chapman Publishing
! Percy Smith, J (2000), Policy responses to social exclusion, Open
University Press, Londres
! Pierson J. (2002), Tackling social exclusion, Routledge, Londres
! Putman,R. (1992), Making Democracy Work, Princeton, Princeton
University Press
! Rhodes y Mazey (eds.)(1995), The State of the EU. Building a
European Polity?, Colorado, Logman
! Rodriguez, A-Winchester, L., (1996), "Cities, Governance and
Democracy in Latin America, en International Social Science
Journal, n.147, pp.147-153
! Saraceno, Ch., (ed.), (2002), Social Assistance Dynamics in Europe.
National and Local Poverty Regimes, Bristol, The Policy Press
! Sassen,S. (1991), The Global City: New York, London, Tokio,
Princeton, Princeton University Press
! Sassen,S. (2000), Cities in the World Economy, Boston Pine Forge
Press
! Sassen,S. (ed.)(2002), Global Networks, Linked Cities, Nueva York,
Routledge
! Schiffer, S. R. (2002), "Sao Paulo: Articulating a Cross-Border
Region, en Sassen, S. (ed.) Global Networks, Linked Cities, Nueva
York, Routledge
! Scott, A. (2001), Global City Regions. Trends,Theory, Policy, Oxford,
Oxford University Press
129
! Simmie,J. (2001)(ed.), Innovative Cities, Londres, Spon Press
! Soja, W. W. (2000), Postmetrpolis. Critical Studies of Cities and
Regions, Londres, Blackwell
! Tezanos,J.F. (1999), Tendencias en desigualdad y exclusin social,
Madrid, Sistema
! Weyand, S. (1997), "Inter-Regional Associations and the European
Integration Process", en Jeffery, Ch. (ed), The Regional Dimension
of the European Union. Towards a Third Level in Europe?, Londres,
Frank Cass
! Williams, R. (1996), European Union Spatial Policy and Planning.
Londres, Paul Chapman Publishing
! Ziccardi, A. (2001), "Las ciudades y la cuestin social, en Ziccardi,
A. (comp.), Pobreza, Desigualdad Social y Ciudadana, Buenos
Aires, CLACSO, pp.85-126
130
VII. Planificacin participativa para el desarrollo
comunitario
Marie Kennedy
1

7.1 Introduccin
En mi pltica, voy a enfocarme en algo que llamo planificacin
comunitaria transformadora. Es decir, planificacin participativa que
construye el empoderamiento de la comunidad.
Para nosotros que trabajamos con comunidades -como una
planificadora, un organizador, una defensora jurdica- representa una
gran diferencia cmo hacemos este trabajo. Si creemos en
democracia participativa, tenemos que evaluar nuestros roles en
relacin a cmo nuestra prctica en la comunidad silencia o eleva
todas las voces.
Primero, voy a hacer un esbozo breve de una definicin de
desarrollo comunitario que es significativa para m. Despus, voy a
dar una mirada rpida a la planificacin para influir,
2
el primer enfoque
que acenta la participacin de las personas ms afectadas por los
resultados de un proceso de planificacin. Posteriormente, har una
revisin ms profunda de una vertiente de la planificacin para influir,
lo que llamo planificacin comunitaria transformadora -un enfoque
que enfatiza la participacin dirigida al empoderamiento. Voy a
describir un ejemplo de planificacin en Nicaragua a finales de los
'80, que ilustra el contraste entre los dos enfoques. Finalmente, voy a
comentar cuatro ejemplos de planificacin transformadora, tres en la
ciudad de Boston y uno en Mxico.
7.2 Desarrollo comunitario
Creo que todos nosotros estaramos de acuerdo en que desarrollo
comunitario es el enfoque de la prctica de planificacin comunitaria.
Pero, qu constituye desarrollo comunitario? En mi opinin, el

1
Profesora Emrita de Planificacin Comunitaria de la Universidad de
Massachussets, Boston y Profesora Visitante en el Departamento de
Planificacin Urbana en la Universidad de California, Los ngeles. Esta
ponencia fue presentada en el Seminario internacional Buenas prcticas de
gestin urbana en gobiernos locales organizado por el CIDE en noviembre de
2007. Se reproduce aqu gracias a la autorizacin de la Secretara de
Desarrollo Social del Gobierno Federal, institucin patrocinadora del evento.
2
En ingls 'advocacy planning', este trmino se refiere a promover/organizar
campaas a favor o en contra de algo con el fin de favorecer a la gente ms
pobre u oprimida.
131
verdadero desarrollo de la comunidad es una combinacin del
desarrollo material con el desarrollo de la gente. El verdadero
desarrollo, necesariamente supone el aumentar las capacidades de
una comunidad para tomar el control de su propio desarrollo -
construyendo desde dentro de una comunidad las capacidades de
pensar crticamente y de planificar, as como habilidades concretas.
De tal manera que los proyectos y procesos de planificacin se
puedan replicar por miembros de la comunidad en el futuro. Un buen
proyecto de planificacin debe dejar a una comunidad no slo con
productos inmediatos -por ejemplo, viviendas nuevas- sino, tambin,
con una mejor capacidad para responder a futuras necesidades.
Desgraciadamente, es poco comn cuando la poltica pblica
y la prctica de planificacin -al menos en mi pas- reflejan este
concepto del desarrollo comunitario. Quizs sea por eso que tenemos
tan poco desarrollo en comunidades marginales.
Con mucha frecuencia, el xito est medido slo en trminos
de las cifras -el nmero de casas construidas, de beneficiarios, de
empleos generados. Esos son resultados importantes, pero
resultados en s insuficientes para el desarrollo comunitario. Si no
incluimos objetivos que son menos mesurables entre nuestros
criterios de xito -objetivos vinculados con el empoderamiento- es
muy probable que logremos los objetivos cuantitativos pero sin
desarrollar nuestras comunidades.
Por otro lado, si el desarrollo comunitario, como lo he
definido, es nuestro objetivo; adems de mirar los productos
concretos, vamos a estar interesados en evaluar qu tan exitoso ha
sido un proceso de planificacin para elevar todas las voces, para
traer a la discusin voces antes marginadas, en organizar para
participar a las personas antes no organizadas.
En el proceso de planificacin debemos preguntarnos:
! Cuntas personas cambiaron de ser objetos de planificacin a
ser sujetos?
! Qu tan exitosos somos nosotros los planificadores para
elaborar un proceso que sea cmodo y que fomente la
participacin de personas que no acostumbran a hablar en
pblico, ni articular sus intereses y visiones?
! Qu tan sensibles culturalmente somos a formas diferentes de
expresin y organizacin propia?
132
! Tenemos la capacidad de confrontar con xito dinmicas de
racismo, clasismo, sexismo y otros modelos de comportamiento
que bloquean la participacin integral de distintos grupos?
! Qu arreglos prcticos hacemos para reducir los obstculos
para la participacin de los grupos que han sido excluidos?
! Por lo general, qu tan exitosos somos en nutrir polticas y
discursos bien-informados y autnticamente democrticos?
! Qu tan exitosos en fomentar dilogos sobre opciones y sobre
los valores e intereses para que esas opciones para polticas y
diseos se puedan evaluar?
El xito que se mide de esta manera requiere de un enfoque
transformador de la planificacin comunitaria.
7.3 Planificacin para influir
La planificacin para influir fue una primera etapa importante hacia la
planificacin transformadora. Esta apareci en los Estados Unidos en
el contexto de los movimientos sociales que surgieron en los aos
sesenta. En esa poca, la planificacin para influir empez a
cuestionar la idea de que la planificacin era una ciencia neutral,
apoltica. Muchos planificadores, arquitectos, y abogados empezaron
a trabajar con grupos pobres que antes no tuvieron acceso a ayuda
profesional. Hoy en da, en los Estados Unidos, la planificacin para
influir ha sido institucionalizada en algunos espacios especficospor
ejemplo, es un paradigma reconocido en escuelas de planificacin y
es el modus operandi de muchas organizaciones no gubernamentales
(ONG).
La planificacin para influir tambin tiene el crdito por haber
institucionalizado la participacin comunitaria en el proceso de
planificar, especialmente en la esfera pblica. Por supuesto, esto es
una espada de dos filos. Por un lado, los foros obligatorios de
participacin pueden ofrecer un campo para luchar. Por otro lado,
frecuentemente la participacin se estructura en un marco de
supuesto beneficio mutuo -si se oye a todos los actores involucrados,
se puede resolver qu es mejor para todos. Pero al ignorar las
disparidades de poder, la participacin es como una pantalla detrs
de la cual las verdaderas decisiones se toman por aqullos que
siempre las han tomado.
La planificacin para influir es un hilo importante de la
planificacin transformadora, pero haba debilidades importantes en
dicha visin. Los debates de hoy en da entre planificadores
133
progresistas sobre lo que nuestra prctica debe ser, estn
relacionados con esas debilidades. Ya que el desarrollo urbano ha
sido ms privatizado, la planificacin para influir ha perdido su
conexin anterior con los movimientos sociales amplios. Sin esta
conexin con movimientos sociales, y con la base cada vez ms
ubicada en el mundo de las ONG, la planificacin para influir
frecuentemente se reduce a prcticas tecnocrticas que son distintas
de la planificacin tradicional slo en trminos de quin es el cliente.
Dependiente de fuentes de recursos que miden el xito en trminos
de las cifras de productos obtenidos, la prctica de la planificacin
para influir es principalmente representativa, en vez de participativa.
7.4 Laguna de Perlas, Nicaragua
Para hacer ms concretos los problemas de hablar para la gente, en
vez de elevar todas las voces, voy a dar un ejemplo de Nicaragua
despus de que los Sandinistas tuvieron poder casi diez aos. En
algunos sentidos, este ejemplo representa la versin ms integral de
la planificacin para influir -una situacin en que el gobierno, despus
de la culminacin de una lucha revolucionaria, asumi el papel de
representar los intereses de toda la gente pobre y trabajadora del
pas.
En 1989, me pidieron coordinar un proyecto de planificacin
en Laguna de Perlas, en la Costa Atlntica de Nicaragua -una regin
que apenas estaba empezando a recuperarse de una guerra civil y de
un huracn devastador. La dependencia nicaragense encargada de
la planificacin me mand su metodologa. La mayor parte de ella
consista en frmulas para soluciones fsicas a necesidades sociales.
En las reas de vivienda, salud, desarrollo econmico, etctera, el
planificador slo deba poner nmeros en una frmula para
determinar los metros cuadrados de, por ejemplo, una clnica de
salud.
Se dio por sentado que cada municipio centralizara los
servicios en un pueblo capital. La metodologa s sugera tener
reuniones en cada pueblo del municipio, pero slo para informar a la
gente de los planes, no para solicitar sugerencias. Estas frmulas
iban a aplicarse en todo el pas, aun en la Costa Atlntica donde un
proceso de autonoma estaba en camino -un proceso que reconoca
el derecho de autodeterminacin de los grupos tnicos que vivan all,
que no eran mestizos ni hablaban espaol.
Mi equipo y yo rechazamos la metodologa nicaragense. En
lugar de eso, facilitamos una encuesta participativa de necesidades y
recursos y un proceso cooperativo de planificacin con nueve aldeas
134
de la Laguna de Perlas, donde vivan tres grupos tnicos distintos que
recientemente haban sido enemigos durante la guerra. El plan de
desarrollo resultante era muy diferente del que prescriba la
metodologa estndar.
Voy a dar algunos ejemplos. Primero, era claro que
concentrar todos los servicios en el pueblo capital empeorara las
rivalidades ya profundas. Esta concentracin tampoco sera funcional
dadas las dificultades de transportacin. Adems, la concentracin no
aprovechara al mximo las habilidades diferentes de las aldeas.
Como consecuencia de esos factores, la gente prefera servicios
dispersados. Por ejemplo, en el plan, en vez de tener una clnica muy
bien equipada en la capital, decidieron tener paramdicos entrenados
en cada aldea. El plan tambin sugera desarrollar distintas
actividades econmicas en cada aldea -por ejemplo, concentrar la
construccin de barcos en una aldea conocida por su capacidad en
este oficio; fomentar la artesana en madera en otra aldea conocida
por el tallado de este material.
Segundo, el nfasis en productos y no en procesos result en
una actitud castigadora para las comunidades que no utilizaban la
ayuda en la manera esperada. Por ejemplo, omos una descripcin
negativa de la aldea de Raitipura, como egosta, individualista y
perezosa. Nos dijeron que esta aldea no mereca ms asistencia
material porque en el pasado la haba malgastado. Poco a poco, la
verdad sali a la luz. Raitipura es una aldea Miskito que se ali con
los Contras en la guerra y fue abandonada durante el conflicto. Aun
antes de la guerra, Raitipura era una de las aldeas ms marginadas
de la laguna. La gente apenas estaba empezando a reestablecerse
ah tras la guerra cuando el Huracn Juana destruy todo, incluso las
semillas para sembrar.
El gobierno Sandinista envi a Raitipura la primera ayuda que
recibi despus del huracn: techos de lmina. Los aldeanos
enseguida cargaron las lminas en sus barcos, navegaron hasta la
ciudad ms cercana y las vendieron El gobierno se enfureci! Pero
las acciones de los raitipuranos son completamente lgicas para m.
Ah haba gente sin posesiones materiales. Si sus hijos no haban
muerto en la guerra, muchos regresaban siendo drogadictos. Haba
personas que haban vivido dispersas, bajo la influencia de una
ideologa super-individualista, por cinco aos. Apenas haban
comenzado a reconstruir su aldea y sus vidas cuando de repente, con
el huracn, perdieron todo otra vez. Al vender las lminas, al menos
pudieron comprar un poco de alimento, tal vez algunas semillas para
cosechar y madera para fabricar trampas de langosta. Era utopista
135
pensar que la gente con esta historia, en estas circunstancias, de
repente podra trabajar de una manera cooperativa.
Claro que en este caso, el desarrollo comunitario tuvo que
empezar a trabajar junto con la gente para desarrollar confianza
mutua, y confianza tambin en su capacidad de planear para el
porvenir. Sin embargo, tales esfuerzos para construir capacidad no
tuvieron lugar en la metodologa de planificacin que se us. De
hecho, en todas las nueve aldeas, el consenso general que surgi de
nuestro proceso de planificacin era que, fuera de ayuda bsica para
subsistencia, lo que se necesitaba ms que nada era la construccin
de capacidad y desarrollo de liderazgo. Los maestros queran
entrenamiento en cmo ensear el nuevo programa bilinge. Las
mujeres queran tener una voz ms fuerte en asuntos pblicos. Todos
sintieron la necesidad de ms comunicacin para traspasar las
barreras tnicas. Pero estas preocupaciones se quedaron
completamente ajenas a la metodologa estndar nicaragense de
planificacin.
Cito este ejemplo de Nicaragua para enfatizar que tener
objetivos progresistas, y apoyar los intereses de gente marginada, es
distinto que empoderar a la gente para articular sus propios objetivos,
y apoyar sus propios intereses en un proceso de planificacin. Eso
requiere acercarse al otro nivel de participacin, que llamo
planificacin transformadora.
7.5 Contrastando la planificacin para influir con la planificacin
transformadora
Entonces, cul es la diferencia entre planificacin para influir y
planificacin transformadora? Aunque los planificadores para influir se
preocupan por la justicia econmica y la redistribucin de recursos, la
mayor parte de ellos no apoya la organizacin popular con un
enfoque en la redistribucin de poder. Por otro lado, los planificadores
transformadores entienden que a la redistribucin exitosa de recursos
sigue la redistribucin del control de esos recursos.
Adems, aunque los planificadores para influir
frecuentemente tienen un anlisis crtico de ndole estructural de los
problemas sociales y urbanos, ellos apoyan la movilizacin enfocada
en los asuntos que aceptan la ideologa existente de la gente, en vez
de cuestionar temas importantes pero ms difciles y que pueden
dividir a la gentecomo el racismo.
Esta preferencia se explica en gran medida porque las
movilizaciones en torno a los asuntos del comn denominador
136
mnimo ideolgico, generan ms fcilmente productos que se
reconocen como resultados legtimos de un proceso de planificacin.
Esto es, los planificadores para influir se concentran en productos en
vez de procesos, y en la eficiencia de alcanzar objetivos concretos en
vez de la movilizacin y el empoderamiento.
Tanto los planificadores para influir como los transformadores
reconocen que todo lo que hacemos tiene una naturaleza poltica,
que todo nuestro trabajo tiene implicaciones para la distribucin del
poder dentro de la sociedad, y que no existe la ciencia social libre de
valores. Sin embargo, el modelo para influir reserva este
entendimiento al planificador, mientras la planificacin transformadora
ve la elevacin de la conciencia poltica como corolario necesario de
cualquier proceso exitoso de desarrollo comunitario.
Un planificador transformador debe escuchar activamente y
respetar lo que sabe la gente. Debe ayudarlos a reconocer lo que ya
saben, y ayudarlos a respaldar este "sentido comn y expresarlo en
una forma que pueda convencer a otros. Al mismo tiempo, debe
respetar suficientemente a la gente para confrontarla con sus propias
ideas intolerantes y excluyentes. Trabajar en una ciudad con
divisiones raciales como mi ciudad de Boston, implica no crear
coaliciones superficiales enfocadas en asuntos limitados y de corto
plazo; sino enfocar nuestro trabajo en transformar las relaciones entre
los grupos.
La planificacin comunitaria transformadora exitosa requiere
que los planificadores reconozcan que en cada situacin de
planificacin llevamos nuestras propias actitudes y prejuicios;
prejuicios que surgen de nuestra propia posicin de clase, nuestro
propio gnero, raza, etnicidad, preferencia sexual, etctera. Y junto
con reconocer este equipaje que llevamos, tambin tenemos que
reconocer que nuestras preferencias, en cuanto a resultados
particulares de la planificacin y el desarrollo, tpicamente surgen, en
algn parte, de estos prejuicios. Por lo tanto, debemos reconocer que
nuestras preferencias no son siempre "correctas sino que son nada
ms nuestras preferencias.
La planificacin comunitaria transformadora exitosa requiere
manejar nuestras herramientas de planificacin de manera que
ofrezca verdaderas alternativas; que exprese la diferencia entre elegir
una accin u otra, que ponga el control real en las manos de la gente
ms afectada. No significa hacer de todo el mundo un planificador
profesional con todas las destrezas propias de esa profesin. Pero s
significa utilizar nuestras destrezas para que la gente pueda tomar
137
por s misma decisiones informadas. Y tambin significa incluir en el
abanico de selecciones posibles las consecuencias de varias
decisiones en trminos de los valores amplios de la comunidad.
Pero, quin est haciendo este trabajo? Hay muchos
ejemplos, pero voy a mencionar en breve slo dos ejemplos en
Boston, Estados Unidos, y uno en el estado de Tlaxcala, Mxico.
7.6 La iniciativa del barrio de la Calle Dudley
Mi primer ejemplo es la iniciativa del barrio de la calle Dudley (The
Dudley Street Neighborhood Initiative. DSNI), una ONG de entre ocho
y doce empleados. En esta conferencia voy a usar las siglas en
ingls, DSNI.
A principios de los aos ochenta, DSNI se dio a la tarea de
involucrar a los residentes de un barrio muy devastado, para crear un
pueblecito urbano animado. En menos de diez aos, este barrio haba
perdido la mitad de sus viviendas a causa de incendios y abandono.
El nmero de negocios en las dos calles principales disminuy de 339
en 1950, a 73 en 1980. El rea se haba convertido en un verdadero
basurero. Narcomenudistas haban tomado el nico parque de recreo.
Existan tensiones entre los negros, latinos, caboverdianos y una
poblacin pequea de blancos, las cuales algunas veces estallaban
en violencia.
Hoy en da, el barrio disfruta de cientos de viviendas nuevas,
permanentemente asequibles, empresas nuevas, varios parques de
recreo, y pronto se iniciar la construccin de un centro comunitario.
Para las viviendas, DSNI cre Vecinos de Dudley, un fideicomiso de
territorio comunitario, una organizacin distinta para evitar la
especulacin con terrenos y viviendas.
Quizs ms importante, sea la existencia de un consejo
electo de residentes que representa la diversidad tnica de la
comunidad, las instituciones en el rea, y los casi 4,000 miembros de
DSNI, que realmente manejan la organizacin. Cientos de voluntarios
participan y dirigen las actividades de DSNIen numerosos comits,
asambleas de toda la comunidad, limpiezas de barrio, y festivales.
Hay un nfasis particular en el desarrollo de los jvenes y dos de los
empleados actuales empezaron con DSNI como representantes
jvenes en el consejo, incluyendo al director actual.
Desde el principio, DSNI ha estado comprometido con un
enfoque transformador del desarrollo comunitario; las reuniones se
celebran en tres idiomas, la mayora del trabajo se hace a travs de
comits de residentes y slo con facilitacin de los empleados. En
138
1998, DSNI cre el Instituto de Desarrollo de Residentes con nueve
mdulos de educacin popular en los que han participado cientos de
residentes.
Pero permanecer comprometido con los principios de la
planificacin "desde abajo no ha sido fcil. Como muchas
organizaciones de desarrollo comunitario, DSNI ha tenido que luchar
cuerpo a cuerpo con las contradicciones entre su misin y las
actividades de agencias pblicas y privadas que estn dispuestas a
apoyar con recursos.
Por ejemplo, DSNI gan el derecho de expropiar terrenos y
edificios vacos en su rea para consolidar el terreno para desarrollo.
Era la nica ONG en el pas que haba podido ganar este derecho.
Pero el ayuntamiento puso una condicin: la construccin de las
viviendas nuevas tena que empezar en una fecha distinta pues el
alcalde quera concretar sus logros antes de la eleccin. Los
empleados de DSNI se apresuraron para acabar el trabajo dentro de
la fecha lmite, pero dejaron de involucrar a la comunidad. Cuando se
hizo claro que DSNI se haba transformado en una organizacin
manejada por los empleados, no por los residentes, los empleados se
dieron cuenta que haban dejado de enfocarse en la misin de DSNI.
Por consiguiente, el director tom una posicin muy arriesgada, par
el trabajo de la construccin para reorganizar de nuevo a la base. En
este caso, el alcalde no se retract y no retir a DSNI la facultad de
expropiacin, sobre todo porque DSNI era famosa en la ciudad y
tena muchos partidarios; pero el riesgo fue grande. Sin embargo,
DSNI se arriesg de buena gana para mantenerse fiel a sus valores.
Aunque los proyectos grandes de DSNI como las viviendas
nuevas y el nuevo centro de la comunidad, reciben ms atencin del
pblico; algunas veces el enfoque transformador es ms claro en
proyectos ms pequeos. Por ejemplo, cuando John Barros, el
director actual, era un adolescente, l quiso pintar un mural y pidi
permiso a DSNI para hacerlo. En lugar de un acuerdo general,
empleados de DSN dijeron: "Que buena idea! Aqu tienes unas
propuestas de cmo involucrar a los jvenes del barrio para disear y
pintar el mural. Lo que John pens que requerira un par de semanas
o quiz un mes, dur un ao y medio. El resultado fue una obra
organizada luminosa y un mural que se llama "El mural de la unidad
en la diversidad, que expresa los intereses y esperanzas de los
jvenes en el barrio. Como consecuencia, muchos de los muchachos
se involucraron directamente con la organizacin y crearon el Comit
de Los Jvenes (se llama Nubian Roots Youth Committee), que est
todava activo. Despus de 20 aos, este mural nunca ha sido
139
daado con graffiti. Recientemente John me dijo: "Ese mural expres
los pensamientos de mi generacin; si el mural es vandalizado ahora,
significar que es tiempo para un mural nuevo.
7.7 La Mesa Redonda del Distrito 7
Mi segundo ejemplo es la Mesa Redonda del Distrito 7 (The District 7
Roundtable) una organizacin completamente voluntaria. Se form
cuando Chuck Turner, un organizador comunitario y laboral fue
elegido para el Consejo Municipal de Boston. De origen afro-
americano, Turner representaba al distrito con la mayor concentracin
de personas de color en toda la ciudad, de hecho, en todo el estado.
La Mesa Redonda se vea como un medio para utilizar la posicin de
Turner para estimular el activismo en una comunidad donde la
participacin comunitaria haba decado. Despus de un auge del
activismo de base popular en los '80, la accin poltica haba sido
delegada a las agencias que provean servicios sociales. Estas
organizaciones en realidad no tenan base, sino que vean a la
comunidad como clientes de sus servicios. El liderazgo comunitario
estaba dispuesto a abogar por lo que perciban como los intereses de
sus clientes pero no estaban interesados en empoderarlos para que
pudieran abogar por s mismos.
Al principio, la Mesa Redonda se organiz en comits de
temas distintos y foros mensuales. Tanto en los comits como en los
foros, oradores -expertos de afuera de la comunidad- muchas veces
usaban los foros como una oportunidad para reclutar al pblico
asistente a sus asuntos prioritarios y no para informar y entablar
discusin con el pblico. La gente vena a los foros por el aspecto
social y cultural, pero escuchaba pasivamente a los expertos. La
accin en la comunidad no se estaba produciendo, ni el desarrollo de
la gente. As que, hace un par de aos, los comits se disolvieron y
los foros mensuales se organizaron como talleres de educacin
popular. Ahora la gente viene a los talleres y participa activamente,
trabaja en grupos pequeos con ejercicios interactivos que son
organizados por miembros de un comit asesor. La Mesa Redonda
se ha establecido como una corporacin sin fines de lucro y busca
recursos para desarrollar una organizacin con el propsito de
investigacin activa participativa y educacin popular. Todava se
enfoca en el Distrito 7, pero ya no como una parte integral de la
oficina del concejal.
Uno de los primeros asuntos que la nueva Mesa Redonda
enfrent fue la falta de un nmero suficiente de empleos en el barrio y
las restricciones legales contra el empleo de ex-convictos (el
140
acrnimo de las restricciones en ingls es CORI).
3
Se utilizaron
muchos mtodos de educacin popular e investigacin participativa,
empezando a organizar a los desorganizados y a los desempleados.
Por ejemplo, en tres eventos celebrados en lugares distintos, usaban
fotos para estimular el relato de historias. Personas que estaban
reticentes a revelar sus historias personales en pblico pudieron
hablar sobre la persona annima en la foto. Hasta hoy, cientos de
asistentes empezaron a entender que muchas otras personas
estaban en la misma situacin como ellos.
Para hacer corta una historia larga, se form la Alianza de
Trabajadores de Boston. Entendiendo que para la comunidad negra
no es realista buscar aliados en el gobierno y corporaciones, adems
de su trabajo para reformar el CORI, la Alianza de Trabajadores est
formando una agencia de empleo de trabajos temporales basado en
la comunidad. Tambin estn trabajando con la Asociacin de
Cooperativas Industriales para desarrollar cooperativas de
trabajadores.
Aunque Turner es ahora slo un miembro ex-oficio de la
Mesa Redonda, la organizacin sigue siendo un lugar donde l tiene
oportunidad de compartir con la comunidad lo que pasa en el
gobierno de la ciudad y para conseguir input. l tiene claro que no
puede hacer mucho en el gobierno sin estar avalado por una base de
activistas. Y sigue hacindome la misma pregunta que me hizo hace
muchos aos: "Para liberarnos del viejo paradigma, cmo
construimos oportunidades de pensamiento y accin, no slo para
luchar por el cambio, sino para el desarrollo? Quiz la nueva Mesa
Redonda -enfocada en el sueo de Martin Luther King Jr.- y luchando
contra los tres males que l identific: militarismo, explotacin
econmica, y racismo, sea una respuesta parcial.
7.8 La Movilizacin de Mujeres sin Casa para Investigar y Actuar
El tercer ejemplo es la Movilizacin de Mujeres sin Casa para
Investigar y Actuar (Roofless Women's Action Research Mobilization),
un proyecto de investigacin-accin participativa con dos objetivos:
Crear una estrategia para cambiar las polticas pblicas y de
servicios sociales, con base en las experiencias y
recomendaciones de las mujeres sin casa.

3
Criminal Offender Record Information, Registro de Informacin de
Criminales.
141
Promover las capacidades de liderazgo de mujeres que han
experimentado la pobreza y la falta de vivienda.
Yo trabajaba con varias agencias de la comunidad y del
gobierno para apoyar a un grupo de mujeres sin casa que
recientemente haban ganado la oportunidad de realizar una
licenciatura en mi facultad, el Colegio de Servicio Pblico y
Comunitario de la Universidad de Massachussets, Boston. Muchos de
sus trabajos acadmicos se enfocaban en investigacin activa sobre
las condiciones de mujeres sin casa en el estado de Massachussets.
Como mis otros ejemplos, mucho se podra decir sobre este proyecto,
pero voy a enfocarme en algunas cosas que aprend sobre la
opresin interiorizada y los lmites de investigacin estndar de las
ciencias sociales mientras trabaj con estas mujeres extraordinarias.
Entr en el proyecto con la nocin idealista de: debido a que
las mujeres compartieron la experiencia de vivir sin casa, formaran
naturalmente un grupo de apoyo mutuo. Si hubiera reflexionado en mi
experiencia con la aldea de Raitipura en Nicaragua, tal vez hubiera
tenido expectativas ms realistas. En este caso, de ninguna manera
esperaba el individualismo, competencia, y negatividad entre ellas
mismas que marcaron las interacciones tempranas del grupo.
Retrospectivamente, eso es sntoma de las barreras que
pone nuestra sociedad estadounidense en el camino para construir
movimientos progresistas. Cuando necesitamos pedir los servicios
que se dan a gente de ingresos bajos, tpicamente tenemos que
hacerlo individualmente. Tengo que presentar mi caso individual. Con
frecuencia tengo que demostrar que merezco ms la ayuda que mi
hermana. Muy probablemente van a ofrecerme los servicios de una
manera castigadora, que agreda mi autoestima. Frecuentemente
tengo que mantener alguna informacin secreta, aun mentir, para
obtener lo que necesito. Adopto el individualismo y competencia, y s
que yo misma no soy confiable, como resultado de la manera en que
tengo que actuar para ganar ayuda. Todas las Mujeres sin Casa
haban compartido esta experiencia recientemente, adems de la
experiencia de vivir sin techo. El hecho de que el grupo evolucion
rpidamente para proveer apoyo mutuo, y que ahora todas ayudan a
otras que enfrentan barreras semejantes, es prueba del trabajo duro
que hicimos todas.
Algunas de las investigadoras Mujeres sin Casa, como ms
de las 150 mujeres sin casa entrevistadas, al principio se adjudicaron
la culpa de su falta de vivienda. Despus de intercambiar
experiencias y discutir la relacin entre vivir sin casa y pobreza,
142
capitalismo, sexismo, y la falta de vivienda accesible, las participantes
pasaron de culparse a s mismas a entender cmo su situacin reflej
estos asuntos fundamentales. Por ejemplo, al inicio una mujer dijo: "Si
nada ms supiera cmo balancear mi talonario de cheques, no
hubiera perdido mi vivienda. Claro que no tena ningn dinero y
gastaba ms del 50% de su ingreso en el alquiler. Pero algunos
meses ms tarde, ella describi las causas estructurales de vivir sin
casa en un programa de televisin nacional. De hecho, fui criticada
por las agencias que nos apoyaron porque yo haba aplazado el
trabajo de campo para tomar tiempo para este trabajo educacional.
Las Mujeres sin Casa disearon un cuestionario e hicieron
todas las entrevistas con mujeres sin casa y tuvieron conversaciones
durante las reuniones con las entrevistadas. Esto desafi al modelo
estndar de investigacin social cientfica, que dicta precisamente
que la encuesta debe presentarse a cada sujeto en la misma manera,
y que el encuestador nunca debe entrar en discusin con el
encuestado, porque eso podra distorsionar las respuestas. Sin
embargo, en la investigacin participativa activa, la discusin es
elemento clave -es el medio para descubrir problemas compartidos y
el terreno comn para la accin. Desde el dilogo surge la posibilidad
de extraer respuestas ms detalladas y quizs ms honestas. De
hecho, este dilogo era una de las virtudes sobresalientes del
proyecto.
Al escuchar las cintas, se puede or a las mujeres abrirse,
sintiendo que "Aqu hay alguien que no me juzgar, que me
entender, porque tiene las mismas experiencias. Muchas
respondientes agradecieron a las encuestadoras por escucharlas con
comprensin. A veces el ejemplo mismo de la entrevistadora sin casa
dio esperanza a la entrevistada. Una investigadora coment: "Ellas
sienten que, 'si ella puede escapar de la condicin de vivir sin casa,
yo tambin lo puedo hacer'. Una mujer que se integr a las Mujeres
sin Casa luego de participar en un grupo focal, contrast esta
experiencia positiva con otras entrevistas con investigadores
estndares, que la hicieron sentir como bajo el microscopio.
El proyecto estimul varios cambios en la normatividad del
gobierno y agencias respecto a servicios para los sin casa. Pero
sobre todo, el logro ms asombroso del proyecto fue el crecimiento
en la confianza y la capacidad de las investigadoras mismas. Ellas
construyeron un grupo fuerte de apoyo mutuo. Cada una de ellas
sigue dispuesta a influir efectivamente en la justicia social. Han dado
discursos en muchos foros a travs de los Estados Unidos e incluso
en el extranjero. Dos de ellas han terminado programas de postgrado,
143
y otra ya est estudindolo. Todas han conseguido empleos buenos,
trabajando en asuntos de falta de vivienda, cuidado colectivo de
nios, organizaciones sindicales, etc. Y todas sirven en comisiones
asesoras y consejos directivos de varias ONG. En otras palabras,
cada mujer ha continuado, con capacidades aumentadas, trabajando
para la justicia social en cualquiera situacin donde est; cada una
contina trabajando para el bien colectivo, no slo para desarrollarse
a s misma individualmente.
7.9 San Miguel Analco
Mi ltimo ejemplo es una colaboracin entre El Colegio de Tlaxcala y
la gente de San Miguel Analco. Este ao, con una beca Fulbright-
Garca Robles, coordin con Chris Tilly, mi esposo, y la Dra.
Mercedes Arce, una colega de El Colegio de Tlaxcala, un curso en
planificacin participativa que uni teora y prctica. Como una parte
de este curso, estudiantes de doctorado trabajaron con los residentes
de San Miguel Analco, una comunidad pequea, rural y pobre en el
municipio de Nativitas, en el estado de Tlaxcala.
En este proyecto, hacamos frente al escepticismo de los
estudiantes y de los residentes de que algo bueno podra llegar de
algo que se llama "proceso participativo. Nos dijeron que la
participacin tiene una reputacin mala en Mxico, porque ha estado
ligada a reuniones organizadas por polticos en que, para ganar
votos, se hacen promesas que se olvidan rpidamente despus de la
eleccin. Adems, para atraer a las personas para asistir a estas
reuniones, el partido poltico da un regalo a los asistentes: un saco de
cemento, una cobija o quizs slo una gorra. Nosotros no tuvimos
nada para dar, excepto nuestra energa y habilidades. Y no pudimos
prometer nada en especfico, slo que escucharamos
cuidadosamente a la comunidad y les ayudaramos a transformar sus
ideas en accin, y que no impondramos nuestras propias
preferencias.
Constantemente tuvimos que detener a nuestros estudiantes
para que no tomaran demasiado pronto soluciones especficas.
Tambin tuvimos que evitar que la comunidad viera las peticiones al
gobierno como la nica estrategia viable. En cambio, ayudamos a la
comunidad a enfocarse en desarrollar una visin para una comunidad
mejor y con recursos que provinieran de la propia comunidad, en vez
de enfocarse en los problemas y en tratar de que el gobierno los
solucionara.
Eso no fue fcil. En algunos grupos no hubo suficiente
asistencia; por ejemplo, el grupo focal para jornaleros atrajo slo a
144
una pareja y cuando fuimos al campo para tratar de conseguir otros
asistentes, un hombre nos pregunt: "Qu me van a dar? Tambin
fue difcil lograr una buena discusin en los grupos focales; en la
mayor parte, los asistentes nada ms respondieron individualmente a
preguntas planteadas por la promotora. Para conseguir mayor
asistencia en la asamblea de toda la comunidad, tuvimos que usar
tcnicas bsicas de organizacin: dar volantes a la gente cuando
sala de la misa, tocar en todas las puertas y enviar un camin con
altavoz a travs del pueblo. Pero al fin vali la pena, la asamblea
represent un cambio de direccin en el proyecto y produjo un comit
de voluntarios comprometidos a trabajar desarrollando estrategias y
planes de accin, quienes han seguido trabajando en el desarrollo
comunitario.
Qu hizo la diferencia? En mi opinin, al menos, hubo dos
factores: antes de este proyecto, la comunidad de Analco estuvo muy
dividida a causa de controversias en el pasado. Pero en la asamblea
los residentes encontraron que tenan consenso sobre los asuntos
principales. Tambin en la asamblea nos concentramos en las
visiones y en los recursos humanos de la comunidad, no en los
problemas. La gente se entusiasm sobre las posibilidades para el
futuro.
Basados en las entrevistas y grupos focales, formulamos
visiones generales de cmo la comunidad podra ser en cinco aos.
En la asamblea, a la que asisti ms o menos una cuarta parte de los
adultos de Analco, miembros de la comunidad organizados en grupos
pequeos dieron prioridad a los objetivos. Despus, voluntarios
trabajaron en comits para desarrollar estrategias para lograr tres
objetivos prioritarios. Se desarrollaron planes de accin con
estrategias que contaran principalmente con recursos desde adentro
de la comunidad. Mientras estos planes se estuvieron realizando,
algo interesante pas: la comunidad se encarg de proyectos
adicionales -por ejemplo, los jornaleros limpiaron de manera
voluntaria todas las calles del pueblo- y por fin los gobiernos
municipal y estatal proporcionaron varios recursos que haca mucho
tiempo haban prometido -por ejemplo, una planta de tratamiento para
aguas negras. El presidente auxiliar de Analco nos dijo: "Estbamos
quedndonos en un bache. Ustedes nos ayudaron a salir por fin. Al
final, tres estudiantes cambiaron sus temas de tesis para seguir
trabajando con la gente de Analco, y El Colegio de Tlaxcala est
integrando este tipo de curso en su curriculum de postgrado.
145
7.10 Conclusin
A travs de muchos aos de trabajo en y con comunidades, he
aprendido que toda comunidad tiene una combinacin de promesa y
peligro. Cada comunidad tiene experiencias y tradiciones para
trabajar colectivamente, de escuchar lo que dicen los ms humildes y
marginados, de imaginar un mundo mejor. Pero tambin, cada
comunidad tiene presiones externas para conformar y para competir
dentro del "status quo. Tambin sienten cinismo, egosmo, y
desesperacin que socavan los esfuerzos de trabajar juntos.
El reto es construir sobre lo que es positivo, y encontrar
modos creativos de sobrepasar lo que es negativo. El reto es
ensanchar constantemente la confianza de la gente ordinaria, su
confianza de uno a otro, su capacidad para comprender su situacin y
formular estrategias para cambiarla, y a travs de todo esto, extender
su control sobre su propia situacin.
Enfrentar este reto es lo que llamo la planificacin comunitaria
transformadora.
146







Cuarta parte





Experiencias exitosas de
innovacin local en Amrica
Latina
147
Nota metodolgica
Uno de los objetivos ms importantes de este libro es ser de utilidad
tanto para acadmicos como practicantes, y dems personas e
instituciones interesadas en el estudio y conocimiento de los cambios
que tienen lugar en el mbito local. Con este propsito, las
experiencias que a continuacin se presentan han sido analizadas
utilizando una metodologa que cuenta con siete componentes cuyo
propsito es facilitar la comprensin de cada caso estudiado:
1. Problemtica de origen y componentes principales. Se refiere a
los antecedentes que dieron origen al programa, su contexto y
actores involucrados.
2. Objetivos. Los propsitos, generales y especficos, fijados para el
programa.
3. Estructuracin de recursos. Seala los recursos que se
emplearon para poder implementar la experiencia. En el caso de
los recursos financieros se establecen las fuentes de
financiamiento, ya sean municipales o de cualquier otro mbito de
gobierno, sector privado, ONGs, etc. Tambin puede
considerarse en este rubro el perfil de los funcionarios y
servidores pblicos que participaron en el diseo, implementacin
y evaluacin de la prctica.
4. Modalidades de integracin de la sociedad. Este apartado se
refiere a los mecanismos y/o instrumentos a travs de los cuales
se impuls la participacin ciudadana.
5. Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales. En
esta seccin se describe el proceso a travs del cual se puso en
marcha la experiencia y se define de qu forma el gobierno local
se coordin con otras instancias de gobierno para su
implantacin.
6. Resultados y evaluacin de beneficios colectivos. Detalla los
resultados obtenidos, cuantitativos y cualitativos, que beneficiaron
a la comunidad.
7. Recursos de institucionalizacin de la experiencia. Seala a
travs de qu medios se logr o puede lograrse que la prctica se
consolide, de tal forma que a pesar del cambio de gobierno local,
siga funcionando y evolucionando.
148















Desarrollo econmico local
149

VIII. Estrategia de desarrollo eonmico local. La
experiencia de la ciudad de Rafaela, Argentina

Roberto Mirabella
1

8.1 Problemtica de origen y componentes principales
Rafaela es una ciudad ubicada en el centro oeste de la Provincia de
Santa Fe, Argentina, en la interseccin de la Ruta Nacional no. 34
(direccin norte-sur) y la ruta Provincial no. 70 (direccin oeste-este),
que la conectan con todo el pas y pases limtrofes dndole acceso a
puertos para la salida de sus productos al exterior.
Actualmente muchos de sus lderes la consideran una ciudad
en transicin, cuenta aproximadamente con 95,000 habitantes, que
segn proyecciones basadas en datos de los Censos Nacionales de
Poblacin y Vivienda, superar en el 2011 los 100,000 habitantes,
cambiando esto algunos rasgos de la sociedad. Rafaela, que
representa el 52% de la poblacin del Departamento Castellanos,
cuenta con una Poblacin Econmicamente Activa de 42,820
personas (45,7%), siendo ocupados plenos 36,183 personas (84,5%),
subocupados 1,456 personas (3.4%) y desocupados 2,826 personas
(6.6%).
2

Rafaela es un territorio con un alto dinamismo econmico-
productivo donde juega un papel importante el entramado
institucional. La creacin sucesiva de diferentes entidades y
organismos vinculados al desarrollo econmico local desde principios
del siglo XX, habla de la existencia de importantes rasgos de
dinamismo emprendedor y de cooperacin entre los agentes
socioeconmicos locales.
En 1906, la asociacin de los productores agropecuarios cre
la Sociedad Rural de Rafaela con el objeto de fomentar el desarrollo
de la ganadera y la agricultura. La Escuela de Educacin Tcnica
permiti desde su temprana creacin en 1912, la capacitacin de los
recursos humanos y la gestacin de capacidad empresarial,
principalmente de la industria metalrgica. En 1928 se cre el Instituto

1
Secretario de Gestin y Participacin de la municipalidad de Rafaela.
2
Fuente: Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991 y 2001 realizado por
INDEC. Relevamiento Socioeconmico Rafaela 2007 realizado por el
ICEDeL, Mayo 2007
150
de Gentica Vegetal, luego llamado Instituto de Fitotecnia,
convirtindose en 1956, en la Estacin Experimental del Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), dando una significativa
contribucin cientfica y tecnolgica al desarrollo del sector. Desde
1978 es sede del Programa Nacional de Lechera.
En 1932 se fund el Centro Comercial e Industrial que hoy
agrupa a 25 cmaras empresariales, donde cabe citar a la Cmara de
Industriales Metalrgicos fundada en 1966, y la Cmara de Comercio
Exterior creada en 1978. En 1972, se constituy la Unidad Acadmica
Rafaela de la Universidad Tecnolgica Nacional (UTN), promovida
por una Comisin pro Desarrollo de Rafaela que adems de este
logro llev adelante las gestiones para concretar el Parque Industrial
a principios de la dcada de los '80. A partir de 1983, el nstituto
Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) decidi montar en Rafaela el
Centro de Investigaciones Tecnolgicas de la Industria Lctea (CITIL)
para brindar servicios de investigacin al sector.
Merece destacarse la participacin activa de la Cmara de
Industriales Metalrgicos en la creacin, en 1983, de la Delegacin
Noroeste de la Direccin de Asesoramiento y Servicios Tecnolgicos
(DAT), organismo provincial de ese momento de apoyo a la Pequea
y Mediana Empresa. Este organismo ha tenido un rol destacado
desde principios de la dcada de los '90, en la consolidacin de la
estrategia de desarrollo econmico local, hecho en el cual tambin
influy de forma decisiva el papel activo del gobierno de la ciudad
cuyo perodo inici a finales de 1991.
A principio de la dcada de los '90, los municipios argentinos
se encontraron ante un nuevo escenario, teniendo que interpretar un
gran conjunto de variables hasta entonces no analizadas por los
gobiernos locales. Entre ellas, el reordenamiento de la
macroeconoma, la globalizacin, los cambios estructurales,
procesos, estos dos ltimos, que en el mundo comenzaron a
estudiarse dos dcadas antes.
El gobierno local de Rafaela trat de dar respuestas y
formular una estrategia en un marco concertado a la apertura de las
economas, a la desregulacin financiera, a los avances de la ciencia
y las tecnologas de la informacin y la comunicacin, a los cambios
en los procesos de produccin e innovacin; aspectos que influyeron
decisivamente en la productividad y competitividad de las firmas.
En este marco, se entendi que la competitividad es un
concepto dinmico donde intervienen factores internos y externos a
la empresa, y donde comenz a tomar real importancia el papel del
151
territorio y el ambiente de negocios, el denominado nivel
mesoeconmico. Trabajar sobre la competitividad de la pequea y
mediana empresa (PYME) implicaba realizar acciones orientadas: al
interior de las empresas y organizaciones, a la red de proveedores y
clientes (encadenamientos) y a construir un entorno propicio para el
desarrollo.
Es precisamente en la dcada de los '90, cuando Rafaela da
un salto cualitativo caracterizado por una serie de factores como el
rol asumido por el Estado local y un nuevo mtodo de gestin, una
relacin diferente con los otros niveles de Estado y una novedosa
articulacin con el sector privado y la sociedad civil. Lo que
caracteriz ese momento fue la dinmica del sector empresarial, la
potenciacin del trabajo conjunto entre los distintos sectores para la
definicin y ejecucin de polticas de desarrollo, el acercamiento del
sector pblico-privado-educativo y la existencia de liderazgos, los
conocimientos acumulados en la etapa anterior y un nuevo grupo de
dirigentes que se sumaron a los de mayor antigedad.
Desde el gobierno local se incorporaron nuevos temas como
el reordenamiento de la administracin, la calidad de los servicios, la
produccin, el empleo, la educacin, la salud, el cuidado del medio
ambiente, la infraestructura productiva y social. Haba un
convencimiento de que el municipio no slo era un hacedor de obras
y servicios pblicos sino que deba convertirse en un gestor del
desarrollo. El equipo de gobierno asume una nueva forma de gestin
en 1991, basada en la articulacin y cooperacin pblico-privada y en
la generacin de liderazgos que conecten e integren la comunidad y
la economa local.
8.2 Objetivos
Sabiendo que se parta de un territorio con una historia, con una
cultura de trabajo, con valores y con un cmulo de aprendizajes y
capacidades para la accin, el gobierno local se propuso alcanzar dos
grandes grupos de objetivos, uno al interior de la organizacin y otro
externo, con la comunidad. Se plante un primer grupo de objetivos
que deban lograrse dentro del propio gobierno local:
! Reordenar la administracin municipal.
! Equilibrar el presupuesto.
! Profesionalizar a los agentes del sector pblico.
! Recomponer el parque de maquinarias.
152
! Mejorar continuamente los procesos y servicios que presta el
municipio incorporando el concepto de calidad.
En los primeros aos se pagaron deudas, se dej de trabajar
con dficit, se moderniz la gestin (orientada a satisfacer al cliente),
se inici un proceso de incorporacin de tecnologa e informatizacin
de los procesos y de profesionalizacin de los agentes municipales.
Tambin se concluyeron obras que haban sido pagadas haca aos
por los vecinos, se comenzaron obras de infraestructura bsica, se
incorporaron importantes equipamientos y maquinarias para brindar
ms y mejores servicios.
En suma, se introdujeron prcticas de funcionamiento de una
organizacin eficiente a fin de modernizar la gestin. Esto permiti
recuperar la credibilidad del ciudadano en los actos de gobierno. El
municipio difundi que la productividad, competitividad, calidad y
eficiencia no eran palabras que slo deba or el sector privado y que
el Estado era parte clave en el desarrollo de la ciudad.
Producto de estas acciones de modernizacin de la gestin,
la Municipalidad de Rafaela obtuvo el Premio Nacional a la Calidad
en 1995, otorgado por la Presidencia de la Nacin Argentina. Este
hecho fue de gran importancia para generar confianza hacia el sector
privado que reclamaba en forma permanente conductas honestas y
eficientes del sector pblico. El municipio entendi que la sociedad
pretende un Estado fuerte, sano, capaz de dar respuestas a los
requerimientos comunitarios propiciando modos creativos de
participacin.
Los objetivos que el gobierno local se propuso para s
mismo, estaban en sintona con los planteados hacia su entorno:
! Asumir nuevos roles y desafos.
! Generar espacios y propiciar procesos que promuevan la
participacin ciudadana de forma organizada.
! Fortalecer la sociedad civil y construir capital social.
! Relacionar al municipio con los distintos sectores de la
comunidad involucrndose en los temas prioritarios de cada uno.
! Armar una nueva agenda pblica.
8.3 Estructuracin de recursos
Para la ejecucin de las diversas acciones que permitieron trabajar
cada objetivo, el municipio destin partidas presupuestarias a cada
153
una las oficinas correspondientes relacionadas con el sector
productivo y la sociedad civil: Secretara de Desarrollo Innovacin y
Relaciones Internacionales, Secretara de Gestin y Participacin e
Instituto de Capacitacin y Estudios para el Desarrollo Local.
Asimismo se asignaron recursos a programas con partidas
especficas como el Plan Estratgico Rafaela (PER). Es decir la
decisin poltica de trabajar en el eje de desarrollo econmico fue
acompaada con la asignacin de los recursos necesarios.
8.4 Modalidades de integracin con la sociedad
En el campo del desarrollo econmico, el gobierno local implement
herramientas y polticas tomando un rol protagnico ya sea como
ejecutor o articulador de polticas; siempre bajo la premisa "trabajar
en el marco de la articulacin-pblico privada, el dilogo constructivo
y el consenso. Aqu da continuidad con un salto cualitativo y
cuantitativo el sendero evolutivo del sistema institucional rafaelino y
se profundiza y fortalece con esto la articulacin y consenso pblico-
privado y los espacios de dilogo pblico-pblico, privado-privado y
pblico-privado. A travs de los espacios especficos el gobierno
local, en conjunto con el sector privado, abordaron temas
considerados estratgicos para el futuro de Rafaela.
Es importante resaltar que a diferencia de otras regiones de la
Argentina, en Rafaela la consolidacin de la institucionalidad se
lig al sector productivo. En ese marco, el gobierno local cumpli
un rol catalizador y estimulador, lider el proceso de desarrollo
econmico y la construccin de un ambiente de participacin y
cooperacin pblico-privada. Se instrumentaron diferentes polticas,
donde el municipio ha tenido un rol protagnico, ya sea en la
instrumentacin o como articulador. Es decir, al incorporar la
municipalidad las prcticas de funcionamiento de una organizacin
eficiente y de calidad, tuvo el respaldo suficiente para reunir las
fuerzas de todos los sectores con el fin de alcanzar los objetivos, para
generar confianza y consenso entre los diferentes actores para
mejorar el clima del entramado, para generar las condiciones
necesarias para liderar y acompaar el cambio.
El Plan Estratgico para Rafaela de 1996, signific otro paso
importante liderado por la municipalidad, mediante el cual se abri un
espacio de discusin a toda la sociedad local, a fin de definir de
manera concertada y participativa la planificacin del crecimiento de
la Rafaela. En este perodo se trabaj fuertemente en la construccin
de espacios de participacin y, luego de un ao de trabajo junto a
ms de un centenar de instituciones, surgi el objetivo central que
154
indic hacia dnde deba ir la ciudad:
"Potenciar a Rafaela como centro productivo regional con
proyeccin internacional desarrollndola como ncleo de
capacitacin y tecnologa, que proyecte su identidad cultural
con base solidaria y garantice equilibrio urbano, calidad
ambiental y de vida para todos".
8.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
En 1991, la entonces Secretara de Programacin Econmica, que a
partir de diciembre de 2007 se denomina Secretara de Desarrollo,
Innovacin y Relaciones Internacionales, permiti abordar la
promocin de las pequeas y medianas empresas, la construccin de
un entorno favorable a la cooperacin de las instituciones, como la
educacin, la innovacin tecnolgica, el empleo, la informacin
empresarial, la bsqueda de nuevos mercados y proyectos de
infraestructura empresarial y de transporte.
La elaboracin de estudios e informacin para la toma de
decisiones a nivel local fue desde un primer momento clave para
crear, innovar y generar polticas. Para ello se investigaron y
elaboraron informes sobre los sectores econmicos, el sector
educativo, el mercado laboral, la realidad socioeconmica de la
ciudad, pautas culturales, generacin de empresas y sector
exportador, entre otros. El municipio fue quien en mayor medida ha
instrumentado dichas acciones consensuando la informacin a
construir con las diversas entidades y empresarios.
Se promovi la asociatividad de las micro y pequeas
empresas con el objetivo de reducir riesgos, disminuir costos y sumar
sinergias. Se logr institucionalizar una gran experiencia con
empresas que no estaban agremiadas. Se trabaj con grupos de
diversos sectores (de autopartes, alimenticio, mueblero, apcola) en
capacitacin, compras conjuntas, desarrollo de proveedores locales,
bsqueda de mercados y se intent vincular al sistema universitario
con las empresas a travs de la implementacin de un sistema de
pasantas. Cabe destacar que el fomento de la asociatividad de las
pequeas empresas dio como resultado la creacin de la Cmara de
Pequeas Industrias de la Regin (CAPIR). Un salto cualitativo
importante en el sistema empresarial rafaelino fue el desarrollo de
servicios empresariales no financieros y la puesta en marcha del
Centro de Desarrollo Empresarial (CDE).
La Fundacin para el Desarrollo Regional fue creada en 1992
por iniciativa de un grupo de jvenes profesionales y empresarios de
Rafaela y localidades vecinas, con el objetivo de contribuir a la mejora
155
de la calidad, productividad e innovacin tecnolgica de las empresas
de la regin. La Fundacin para el Desarrollo Regional fue una
respuesta de estos jvenes empresarios ante la carencia de
instrumentos que les ayudasen a mejorar su perfil competitivo tras el
proceso hiperinflacionario sufrido por el pas. De este modo, la
Fundacin tuvo una concepcin de avanzada al incorporar una
dimensin de competitividad para la regin de Rafaela.
En lo que respecta a la internacionalizacin de la economa
local, eje importante en el desarrollo de la ciudad, se trabaj para
potenciar la relacin de nuestra regin con el mundo, en coordinacin
con el sector empresarial y educativo. A fin de profundizar este
proceso, se trabaj para aumentar el comercio exterior realizando
misiones comerciales, coordinando la participacin en ferias y
exposiciones, organizando seminarios y cursos de capacitacin,
accediendo a nuevos canales, realizando estudios de mercados.
Adems se desarroll un nuevo concepto de relaciones
internacionales que involucr no slo la parte comercial, sino tambin
aspectos productivos, educativos, sociales e incluso culturales, en
una dinmica que puede definirse como de regin-regin. Se pueden
mencionar intercambios y relaciones con regiones de Brasil, Espaa,
Italia, Alemania, Francia y Japn.
En 1993, el contexto de madurez institucional de la ciudad
alcanzado permiti a las organizaciones empresariales locales y al
gobierno municipal el diseo de un proyecto de inters comn,
dirigido a la mejora de la competitividad de la pequea y mediana
empresa regional, a travs de la identificacin de la demanda de
servicios de desarrollo empresarial, el fomento de procesos
asociativos y la creacin de una oferta territorial de consultora para
PYMES. Dicho proyecto se concret a fines de 1996, mediante la
creacin del Centro de Desarrollo Empresarial, financiado por el
Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y por aportaciones locales
de diferentes entidades empresariales y de la municipalidad. La
ejecucin del proyecto qued a cargo de la gremial empresaria
regional, integrando una red de Centros de Desarrollo Empresarial
creada mediante convenio entre el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Unin Industrial Argentina.
Hubo una apuesta muy fuerte para capacitar en gestin y
direccin de empresas, proporcionar asistencia tcnica para
implementar programas de gestin de la calidad y en seguridad,
orden y limpieza, certificacin de normas ISO, BPM,
3
HACCP,
4


3
Buenas Prcticas de Manufacturas.
156
realizar diagnsticos especializados sobre innovaciones de
productos, en asistir y organizar rondas de negocios, desarrollar
proveedores, en asistir en la preparacin de proyectos de inversin.
Cerca de 600 empresas de Rafaela y la regin recibieron estos
servicios de calidad.
En la segunda mitad de los aos '90, se constituy otro
Centro Regional del INTI para promover el desarrollo tecnolgico de
la industria local, priorizando la innovacin tecnolgica, optimizando la
calidad de sus productos y procurando su adecuacin a las mayores
exigencias competitivas de los mercados. Hoy el centro INTI
RAFAELA tiene la misin de "servir a la sociedad, cumpliendo el rol
de referente tcnico, promoviendo el desarrollo sustentable de todos
sus actores, trabajando en sus laboratorios en: metaloga,
5

metrologa, gestin en tecnologas blandas, medio ambiente,
metrologa legal y diseo y desarrollo.
Como uno de los proyectos del Plan Estratgico para Rafaela
se cre, a fines de 1997, el Instituto de Capacitacin y Estudios para
el Desarrollo Local (ICEDeL), una entidad municipal autrquica cuyo
objetivo es acompaar los cambios y la transformacin de la
comunidad local, trabajando en la formacin de recursos humanos y
en el conjunto de condiciones culturales y socioeconmicas
favorables al desarrollo de la ciudad y su regin. Con ello se fortaleci
la interaccin entre el Estado y la sociedad civil, colaborando en el
proceso de transformacin del nuevo gobierno municipal.
La Fundacin Potenciar inici sus actividades en 1998, creada
por personas interesadas y empeadas en el desarrollo socio-
econmico regional. La Fundacin, que es una unidad de vinculacin
tecnolgica y pertenece y fue sede de la Red PYME, gerencia
proyectos financiados por el Fondo Multilateral de Inversiones del
BD, como el "Programa de desarrollo local y competitividad de las
pequeas empresas de la regin San Justo y San Javier de la
Provincia de Santa Fe. La Fundacin trabaja con investigacin y
acciones concretas en el rea de las pequeas empresas y el acceso
a financiamiento, el tema de las Nuevas Tecnologas y la
incorporacin de las mismas al sistema productivo. Desde 2006,
imparte en la regin, junto con la Universidad de General Sarmiento,

4
Siglas en ingles para Hazard Analysis and Critical Control Point, o bien,
Anlisis de riesgos y puntos crticos de control (norma internacional de
calidad para alimentos).
5
Refiere a los anlisis de metales que se hacen en el INTI. Lo utilizan las
empresas metalmecnicas. Se hacen diversas pruebas de productos.
157
el post-grado "Desarrollo Local y Competitividad Territorial.
La creacin de la Asociacin Regional para el Desarrollo en
1999, que agrupa a todas las autoridades pblicas locales del
departamento Castellanos (46 en total), constituy un paso
importante en la integracin regional. En estos aos esta asociacin
se concentr en facilitar el acceso al crdito de las micro y pequeas
empresas mediante un fondo de fomento productivo constituido para
tal fin. El municipio tambin trabaj en la ampliacin del parque
industrial denominado Parque de Actividades Econmicas Rafaela
(PAER), espacio de 44 hectreas el cual ya ha sido concluido. Dentro
del PAER, en el ao 2000, se concret la Zona Primaria Aduanera,
para que las mercaderas importadas para y exportadas desde
Rafaela puedan ser inspeccionadas por los funcionarios aduanales y
de este modo facilitar la gestin de las exportaciones e importaciones
rafaelinas.
En la agenda del desarrollo siempre ha estado presente la
identificacin de una serie de obras de infraestructura, servicios o
bienes pblicos que por sus caractersticas puedan incrementar el
potencial de desarrollo de la economa. En este caso, el gobierno
local rafaelino actu como motivador o facilitador de las iniciativas,
interviniendo activa o financieramente. Rafaela no cuenta con una
localizacin privilegiada por lo que la infraestructura del transporte y
la logstica es clave para la comunicacin con el mundo. En este
sentido, uno de los proyectos de vital importancia para la ciudad, ha
sido dotar de mayor infraestructura al aerdromo local para posibilitar
el transporte de carga y de pasajeros. En esta lnea se est
concretando la nueva Estacin de Colectivos de Mediana y Larga
Distancia.
En octubre de 2000, se llev a cabo un Taller de Anlisis y
Reflexin sobre el Sistema de Competitividad Local de Rafaela y su
regin en la perspectiva 2001-2005. En l participaron actores
pblicos y privados ligados al sector productivo, analizando la
existencia de importantes fortalezas locales junto a la presencia de
algunas debilidades y limitaciones para el desarrollo econmico local,
las cuales deban ser enfrentadas. Pese a la existencia de estas
fortalezas para el desarrollo de Rafaela y la regin, se advirti la falta
de instrumentos financieros apropiados para impulsar el desarrollo
empresarial innovador; la necesidad de articular de forma eficiente el
sistema educativo de acuerdo a la demanda de necesidades actuales
y futuras del sistema productivo; y el fomento de la innovacin
tecnolgica y la creacin de nuevas empresas. Adems haban sido
detectadas y estudiadas con anterioridad a este taller la falta de una
158
mayor coordinacin entre las diferentes entidades, la necesidad de un
mayor grado de profesionalidad, la ampliacin de la confianza mutua,
el aumento de las redes locales.
En 1999 comenz un perodo de declive de la actividad
econmica experimentndose una recesin econmica que se
mantuvo durante cuatro aos, y que el hecho ms notorio fue la crisis
vivida entre el segundo semestre del 2001 y el primero del 2002. En
esos momentos, el municipio dio un giro en su gestin, vindose
obligado a cambiar su planificacin y dar respuesta a la crisis social
que se estaba produciendo. En lo que hace especficamente al
desarrollo econmico, durante esos aos se trabaj fuertemente en
proyectos productivos sociales, autoempleo, programas nacionales
de subsidios como el "Manos a la Obra. Se realiz un relevamiento
en las 60 empresas ms grandes de la ciudad sobre los productos
que stas estaban importando o adquiriendo fuera de Rafaela y que
se podan sustituir por una oferta local.
Junto al sector privado se armaron mesas de dilogo y
consenso en las que participaron los representantes de la iglesia, la
industria, el comercio, la seguridad y organizaciones sociales. El
objetivo que los convocaba era qu acciones en carcter de urgencia
deban realizar para contener a los rafaelinos y buscar reducir al
mnimo el impacto negativo que generaba la crisis, detectar
oportunidades de salidas y no perder el norte. Esto es, aunque era
difcil en ese entonces, seguir preparndonos para aprovechar las
oportunidades del nuevo escenario que finalmente se hizo visible en
2003. Esto significa que se atendi la urgencia, pero tambin se
continu con la generacin de informacin. Se formaron ms de 150
dirigentes e instituciones tecnolgicas certificaron calidad en diversos
ensayos y procesos (tema muy necesario para empresas
exportadoras).
La crisis econmica, social e institucional argentina en el ao
2002, oblig a responder desde lo local para contenerla
conformndose el Consejo Consultivo Social. Este mbito
conformado por la municipalidad, las asociaciones de empresarios,
los gremios obreros, las Iglesias, la federacin de Vecinales, las
entidades de bien pblico y de discapacitados, abord la
implementacin y control de los programas sociales. Hoy es un
espacio de dilogo institucional donde se discuten temas estratgicos
para la ciudad. Es importante remarcar que ese rpido accionar con
resultados positivos, fue posible gracias al continuo ejercicio de
dilogo y articulacin pblico-privada que desde el inicio de la dcada
de los '90 llevaban a cabo los distintos actores de la ciudad.
159
A partir de 2003, el municipio comienza una nueva etapa,
donde los objetivos son en primer lugar: buscar financiamiento para
volver a actualizar el parque de maquinarias y para realizar obras de
infraestructura estratgicas para la ciudad y su desarrollo. En 2004,
comenz a funcionar el Instituto Tecnolgico Rafaela (ITEC)
abocndose a dictar carreras tcnicas en funcin de las necesidades
del territorio. Dentro del Programa de Reforma de la Educacin
Superior Tcnica no Universitaria, la Fundacin para el Desarrollo
Regional y el Municipio llevaron a cabo la instalacin de un Instituto
Tecnolgico de Formacin Superior no Universitaria (ITEC), para
brindar carreras de alta especializacin vinculadas a las demandas de
las empresas, con una duracin de dos aos. Dentro de su Consejo
Consultivo participan la Fundacin recin mencionada, el municipio,
la Universidad Tecnolgica, la Escuela Tcnica y el Instituto del
Profesorado. Esta nueva infraestructura permiti abordar temas como
la innovacin y la transferencia de tecnologa a la comunidad
productiva.
Se comenz a trabajar en el proyecto "Ciudadana Digital en
2005. Al interior de la organizacin esto implica la incorporacin de
tecnologa, reingeniera de procesos y formacin de los agentes, y
hacia fuera, requiere un cambio cultural de mediano y largo plazo. Se
realizaron alianzas estratgicas con una empresa de telefona local,
se trabaj con el sistema educativo (docentes y alumnos) y junto con
las vecinales para generar centros de acceso a Internet y
capacitacin. Se cre una zona Wi Fi en el micro centro de la ciudad,
desde la cual cualquier persona puede acceder a la red Internet
gratuitamente, pensando no slo en los rafaelinos sino tambin en
las personas que vienen a trabajar y hacer negocios a la ciudad.
En 2006 se constituy la Asociacin Civil para el Desarrollo y la
Innovacin Competitiva por la Municipalidad de Rafaela, en ella
participan el Centro Comercial e Industrial, la Sociedad Rural, el
Ministerio de la Produccin de la Provincia, y grandes empresas
privadas. La Asociacin est encargada actualmente de gestionar un
proyecto con financiamiento BID/FOMIN, que persigue como objetivo
promover las ventajas competitivas del territorio de la Regin Central
de la Provincia de Santa Fe fortaleciendo las empresas que
constituyen sus clusters ms importantes: el lcteo, el metalmecnico
y el sector primario.
Tambin en 2006 se cre la Cmara de Empresas de
Desarrollo Informtico, sector con perfil exportador de alto crecimiento
en los ltimos aos. Rafaela cuenta con 39 empresas creadas en las
ltimas dos dcadas, que desarrollaron en el bienio 2005-2006 ms
160
de 150 productos y que en 2006, seis de sus empresas exportaron a
16 pases.
En 2007 se inici un proyecto en conjunto con instituciones
pblicas y privadas locales y regionales para trabajar la insercin de
la Genmica en el desarrollo de la Cadena Agro-alimenticia Lechera
Bovina. Los objetivos especficos del programa son: generar
conocimientos y la formacin de recursos humanos en el rea de la
genmica bovina; integrar transversalmente los conceptos a nivel de
genoma con los aspectos cuali/cuantitativos de la produccin de
leche, aspectos sanitarios y desarrollo de nuevos productos. En el
proyecto intervienen el INTA, Centro de Referencia Lactobacilus
(CERELA) Tucumn, Estancia Las Taperitas S.A., Fundacin
Potenciar, Municipalidad de Rafaela, Centro Comercial e Industrial de
Rafaela y La Sociedad Rural de Rafaela.
Otro aspecto importante a destacar en Rafaela es la
conformacin de la ciudad como un centro educativo. A partir de la
dcada de los '90, la comunidad cuenta con delegaciones de cinco
universidades: Universidad Tecnolgica Nacional (con sede en la
ciudad), Universidad Catlica de Santiago del Estero (con sede en la
ciudad), Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (con sede
en la ciudad), Universidad del Salvador (dicta una carrera de
postgrado en Rafaela), Universidad Catlica de Santa Fe (dicta una
carrera en la localidad). Completan esta oferta de nivel superior el
Instituto Superior del Profesorado y el Instituto Tecnolgico (ITEC) ya
mencionado. Hoy en la ciudad se forman recursos humanos en
ciencias duras como ingeniera, en reas de tecnologas blandas,
formacin docente y carreras tcnicas. El 97.5% de la poblacin de 5
aos y ms sabe leer y escribir.
6

En la actualidad, acompaando el escenario argentino y
proyectando hacia el futuro, el gobierno local renov su visin y se ha
propuesto como meta continuar articulndose con la sociedad civil,
fortaleciendo los espacios de participacin y construccin colectiva de
la ciudad que se quiere. Desde el municipio se piensa una ciudad con
produccin de bienes con alto valor agregado y con presencia en
mercados internacionales. Una ciudad segura, que construya
ciudadana, con un desarrollo de la infraestructura del transporte y la
logstica, con altos ndices de desarrollo humano y social.
En este marco, y acorde a las nuevas demandas de la
ciudadana y ante un escenario de crecimiento y oportunidades, el

6
Fuente: Relevamiento Socioeconmico Rafaela 2007 realizado por ICEDeL.
161
municipio model una nueva estructura generando una Secretara de
Gestin y Participacin creada para mejorar la gobernabilidad local, la
articulacin, innovacin y consenso de todo el entramado
institucional, aumentar los niveles de confianza, la cultura cvica de
los rafaelinos y las condiciones de asociatividad local. Se han
redefinido los roles de la Secretara de Programacin Econmica, la
cual a partir de diciembre de 2007 se denomina Secretara de
Desarrollo, Innovacin y Relaciones Internacionales, enfocndose en
nuevos temas ligados a la innovacin tecnolgica y la
internacionalizacin empresarial. Asimismo el ICEDeL ha redefinido
varios ejes de trabajo entre lo que resalta el denominado "Gestin del
Conocimiento.
8.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Los resultados de este trabajo continuo y articulado se pueden
observar en la realidad de la ciudad hoy, donde se cuenta con 2,092
establecimientos comerciales, siendo los ms desarrollados en los
ltimos 15 aos autoservicios mayoristas, cadenas de distribucin y
unidades de abastecimiento de consumo, redes comerciales
regionales. En cuanto al sector servicio, tambin mostr un amplio
desarrollo, contando hoy con 2,755 prestadores de servicios, entre los
que destacan: hotelera, sector inmobiliario, servicios informticos,
telefona local, servicios agropecuarios, gentica animal y gentica de
semillas.
7

El sistema productivo industrial est conformado por 432
unidades industriales, 348 microempresas, 77 pequeas y medianas
empresas, y 7 grandes empresas. El sector genera 7,798 puestos de
trabajo en la ciudad y 2,243 en localidades limtrofes y el resto del
pas.
8
Si bien los sectores ejes son la industria metalmecnica,
principalmente produccin de maquinaria y equipamiento agrcola y
de bienes de capital para la industria alimenticia, la alimenticia
(produccin lctea y frigorfica) y la industria autopartista, la ciudad
presenta una importante diversificacin industrial ya que se
encuentran presentes productos en 20 de las 23 secciones
industriales que conforman la Clasificacin Industrial Internacional
Uniforme (CIIU) versin 3 de las Naciones Unidas. La diversificacin
del sistema productivo le da cierta flexibilidad, que sumado al
importante sector exportador, le permite por un lado, adaptarse para
superar las dificultades sufridas por las crisis estructurales, como la

7
Fuente: Base Derecho de Registro e Inspeccin de la Municipalidad de
Rafaela, 2007.
8
Fuente: Censo Industrial de Rafaela 2006, realizado por ICEDeL.
162
recesin vivida en el pas en el perodo 1999-2002, y por otro,
aprovechar las oportunidades del nuevo escenario, caracterizado por
la salida de la convertibilidad, la recomposicin social y ms de 5
aos de crecimiento econmico consecutivos.
En Rafaela el desempleo es del 6.6% y los planes sociales
(plan familia y seguro de capacitacin y empleo) bajaron de 3,752 en
2003 a 1,800 en 2007.
9
El sector industrial paso de 375 unidades
productivas en 2000 a 432 en 2006, las cuales generaban en la
ciudad 6,274 y 7,798 puestos de trabajo respectivamente. Las ventas
al exterior del sector industrial pasaron de 93 millones de dlares en
2002 a 242 millones en 2007. El sector exportador est conformado
por 44 empresas que en el ao 2007 exportaron 242 millones de
dlares. El sector alimentos y autopartes representan el 59.73% y
33.73%, respectivamente, del total exportado. Existe una gran
diversificacin de destinos, 84 pases, siendo los ms representativos
Argelia, Estados Unidos, Brasil, Japn, Rusia, Alemania, Francia,
Chile, Venezuela, Suecia, los cuales representan el 75% del total
exportado.
10

8.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Para concluir, podemos decir, a partir del aprendizaje de esta
experiencia, que una de las claves para poder avanzar en un proceso
de cooperacin es la confianza, la cual es algo as como el
combustible de la articulacin y la cooperacin. Algo por lo cual hay
que estar atentos para que no se agote. Algo importante para no
quedarnos parados en el medio del camino. Y esto se construye
todos los das con conductas ticas, cumpliendo los compromisos,
con credibilidad, con solidaridad, con respeto, transparentando las
relaciones, siendo competentes. Por otro lado el ejercicio de liderar el
proceso es clave en tanto y en cuanto permita tener la capacidad
para lograr el consenso, la capacidad para generar el dilogo, para
relacionar, para manejar los conflictos, para escuchar. No existe red
sin liderazgo.
Por ltimo, la experiencia de desarrollo econmico local en la
ciudad de Rafaela si bien dista de lo que son las mejores prcticas
internacionales, tambin podemos decir, sin miedo a equivocarnos,
que es una demostracin de logros que se alcanzan cuando una
comunidad se involucra, se integra, participa y articula. Cuando se

9
En Argentina, es la referencia de lo que se conoce como plan jefes y jefas
de hogar, solventado por el gobierno nacional.
10
Fuente: Relevamiento de Empresas Exportadoras de Rafaela 2007.
163
mantienen en el tiempo los valores de aquellos pioneros que hicieron
grandes estas tierras. Por estas razones, es posible, que la ciudad de
Rafaela haya tenido la capacidad para enfrentar y resolver los
problemas de manera distinta de como ocurri en otros lugares de la
Argentina.
Si queremos que el lugar donde vivimos sea ms justo, ms
competitivo, ms democrtico, ms humano, ms decente. Si
queremos disfrutar de los bienes, estar seguros, que las cosas
funcionen. Si queremos construir calidad de vida. Debemos saber que
los cambios los hacen los propios actores, nadie los hace por ellos.
Nosotros construimos nuestra propia historia. Porque nada es por
casualidad. Y adems no hay secretos ni milagros. Slo hay trabajo,
esfuerzo, sacrificio, capacidad, entrega, orgullo, voluntad,
compromiso. y muchsimas, pero muchsimas ganas de que la
ciudad sea nuestro mejor lugar en el mundo.
Bibliografa
! Aca, R. (2007), Rafaela, 125 aos construyendo una marca registrada
en Desarrollo Local, Argentina, Municipalidad de Rafaela y Centro
Comercial e Industrial
! Boscherini F., M. Lpez y G. Yoguel G. (1998), Sistemas locales de
innovacin y el desarrollo de la capacidad innovativa de las firmas: Un
instrumento de captacin aplicado al caso Rafaela, Documento de
trabajo 10, Argentina, Universidad Nacional General Sarmiento
! CEPAL. Oficina en Buenos Aires. (1996), Poltica Industrial a nivel local.
Evaluacin de la poltica de la municipalidad para la promocin de la
asociatividad empresarial en pequeas empresas industriales de
Rafaela, Argentina, Municipalidad de Rafaela y CEPAL
! Costamagna, P. (1999), Iniciativa de Desarrollo Econmico Local. La
articulacin y las interacciones entre instituciones. El caso de Rafaela,
Argentina, CEPAL-GTZ
! -------------- et alt (2003), "Desarrollo econmico local. Articulacin entre
instituciones y cooperacin pblico-privada. La experiencia de Rafaela,
Argentina, en Promocin de la Economas Locales y Regionales,
Documentos de la Segunda Conferencia Internacional de la OIT, Per,
Sede Regional de la OIT para Amrica Latina y el Caribe
! Ferraro, C. y P. Costamagna (2000), Entorno institucional y desarrollo
productivo local. La importancia del ambiente y las instituciones para el
desarrollo empresarial. El caso de Rafaela, Chile, CEPAL. Bs. As.
LC/BUE/R246
! ICEDeL, Censo Industrial Rafaela 2000 y 2006
! ICEDeL, Plan Estratgico de Rafaela 1998, Argentina, Municipalidad de
Rafaela
! ICEDeL, Relevamiento Socioeconmico de Rafaela 2007, Argentina,
164
Municipalidad de Rafaela
! Mirabella, R. (2002), Estrategias de desarrollo econmico en el marco de
la cooperacin pblico-privada. La experiencia de la ciudad de Rafaela,
Documentos del ICEDeL, Argentina, Municipalidad de Rafaela
! Perotti, O. (2004), Una perspectiva desde el operador pblico: una
estrategia local de desarrollo productivo, Documentos del ICEDeL,
Argentina, Municipalidad de Rafaela
! Quintar, A. et alt (1993), Rafaela: un cuasi distrito italiano a la argentina,
Documento de Trabajo no. 35, Buenos Aires, CFI-CEPAL
! Cmara de Comercio Exterior de Rafaela (2007), Relevamiento Sector
Exportador de Rafaela 2007, Argentina
! Sociedad Rural de Rafaela (2006), 100 aos de trabajo y amor a la tierra,
Argentina, SR Libro de los 100 aos
165

IX. El desarrollo micro regional en el semirido baiano: el
caso de APAEB - Valente, Brasil

Ismael Ferreira
1
y Jacqueline Brigago
2

9.1 Problemtica de origen y componentes principales
Este artculo tiene por objeto presentar una experiencia de desarrollo
sustentable emprendida por pequeos agricultores que han
conseguido fomentar el desarrollo sustentable de una micro regin,
adems de movilizar e influenciar la creacin de polticas pblicas
regionales coordinadas por el gobierno estatal y federal.
3
Se trata de
un ejemplo de la capacidad de movilizacin y de la articulacin de
actores locales en el sentido de promover el desarrollo econmico y
social, donde la historia de participacin de las comunidades y el
compromiso de los participantes en las actividades son factores
fundamentales para los resultados obtenidos. Con el objetivo de
traducir el carcter regional de la Asociacin, en 2004 el nombre fue
oficialmente cambiado por el de Asociacin de Desarrollo Sustentable
y Solidario de la Regin Sisaleira. Pero como el nombre Asociacin
de los Pequeos Agricultores del Estado de Bahia, o sea APAEB-
Valente fue adoptado desde el inicio y es muy conocido nacional e
internacionalmente, los asociados optaron por continuar usndolo.
El texto inicia contando brevemente la historia de cmo surgi
la Asociacin y describiendo las principales actividades
desarrolladas,
4
las estrategias de sustentabilidad, las acciones
emprendidas en el sentido de promover el desarrollo de la micro
regin y los modos como se han dado las relaciones con los
gobiernos municipal, estatal y federal.
La historia de APAEB - Valente est profundamente
entrelazada con el semirido baiano y con la bsqueda de
alternativas de convivencia con las condiciones climticas de la
regin, as como con las dificultades de los gobiernos municipales en

1
Director ejecutivo de APAEB Valente.
2
Docente de la Escuela de Artes, Ciencias y Humanidades de la Universidad
de So Paulo.
3
Parte de la informacin aqu presentada fue tomada de: Texeira (2002) y
Jara (1998).
4
Para ms informacin consulte la pgina web de la entidad:
http://www.apaeb.com.br
166
promover el desarrollo econmico de la micro regin. APAEB -
Valente est presente en 16 de los 33 municipios que constituyen la
denominada regin del sisal. Los municipios son: Valente, donde se
encuentra localizada la sede de la asociacin, Santaluz, So
Domingos, Capim Grosso, Nova Ftima, Quixabeira, Jaguarari, Monte
Santo, Nordestina, Queimadas, Araci, Campo Formoso,Cansano,
Conceio do Coit, Itiba y Retirolndia.
Esta regin se caracteriza por la desigualdad en la
distribucin de la tierra, de acuerdo con la Superintendencia de
Estudios Econmicos y Sociales de Bahia (2002), las tierras estn
distribuidas irregularmente. Las micropropiedades con hasta 50
hectreas corresponden al 88% del total y ocupan slo el 30% del
rea. Las propiedades consideradas pequeas, con hasta 100
hectreas, corresponden al 97% del total de establecimientos
agrcolas y ocupan el 57.7% del rea. En el otro extremo, 3% de las
propiedades mayores ocupan el 42.3% del rea.
La poblacin de esa regin est constituida en su mayora por
pequeos productores rurales que han garantizado su supervivencia
a travs de la cultura del sisal. El sisal es una planta resistente a las
condiciones del semirido cuya fibra es muy utilizada para la
fabricacin de cuerdas y alfombras. A fines de la dcada de los 70,
con la crisis en el mercado del hilo sisal, los pequeos agricultores
que vivan de la agricultura familiar enfrentaban dificultades debido a
los bajos precios de esta fibra. Al mismo tiempo que vivan las
dificultades producidas por la crisis econmica, muchos participaban
en reuniones y discusiones con la pastoral rural de la iglesia catlica,
lo que facilit la organizacin de los pequeos agricultores en la
bsqueda de soluciones para los problemas comunes. En 1980 se
crearon APAEBs en seis municipios, posteriormente desmembradas
en asociaciones totalmente separadas jurdicamente.
9.2 Objetivos
El objetivo de APAEB - Valente es hacer posible para los pequeos
agricultores, medios para mejorar sus condiciones de vida y fomentar
el desarrollo sustentable local. De esta forma la Asociacin tiene
como misin: promover el desarrollo social y econmico sustentable y
solidario, buscando la mejora de la calidad de vida de la poblacin de
la regin sisalera.
La lucha para superar la pobreza a partir de la plena
utilizacin de los recursos del semirido en el desarrollo sustentable
de la regin, siempre fue el objetivo de APAEB - Valente de ah el
lema: "El serto (agreste) tiene todo lo que se precisa. Si falta, la
167
gente lo inventa". Este lema sintetiza el esfuerzo de los agricultores
de la regin contra una visin ampliamente diseminada en Brasil de
que el semirido es una regin donde la seca imposibilita la
produccin agropecuaria y el desarrollo.
9.3 Estructuracin de recursos
Desde el comienzo, las acciones de APAEB - Valente slo fueron
posibles debido a los fuertes vnculos de confianza entre los
pequeos agricultores y la creencia de que juntos eran ms fuertes y
capaces de participar en forma activa en el mercado del hilo sisal. De
esta forma los recursos que hicieron posibles los primeros negocios y
que servirn de capital de giro son oriundos del denominado "Ahorro
APAEB, que era una cuenta donde los pequeos agricultores
depositaban sus ahorros y la entidad las administraba garantizando
una remuneracin equivalente a la de las cajas de ahorro oficial en
Brasil.
A medida que los negocios fueron prosperando, APAEB -
Valente pas a tener crdito y a conseguir ayudas tanto en
programas nacionales de crdito como el del Banco Nacional de
Desarrollo Social del Banco do Nordeste, como en organizaciones no
gubernamentales (ONGs) internacionales interesadas en promover el
desarrollo sustentable del semirido. La fbrica de tapetes es un buen
ejemplo de este tipo de asociacin que fue construida con recursos
del Banco del Nordeste, de la Organizacin para la Cooperacin
Internacional para Proyectos de Desarrollo (DISOP), una
Organizacin Belga sin fin de lucro y de la Inter American Foundation,
de los Estados Unidos.
Durante mucho tiempo la APAEB - Valente tuvo un programa
de microcrdito denominado Fondo Rotativo a travs del cual los
asociados podan elaborar un proyecto econmico en conjunto con
los tcnicos de la Asociacin y tomar prstamos para invertir en sus
propiedades. Ahora los programas de crdito son responsabilidad de
la Cooperativa de Crdito (Coopere) y los tcnicos de la APAEB
ayudan en la elaboracin de los proyectos.
9.4 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
Inicialmente, los agricultores pensaron abrir una cooperativa de
pequeos productores, lo que no fue posible debido a los problemas
de la legislacin brasilea, por lo que decidieron crear una Asociacin
en 1980. A partir de entonces, comenzaron a desarrollar actividades
que ayudasen a los asociados en el proceso de comercializacin de
sus productos, las cuales describiremos a continuacin como
168
actividades econmicas. Pero era claro para los asociados y
dirigentes que era necesario desarrollar tambin actividades cuyo
foco fuese la educacin y el desarrollo social y cultural de la regin.
Presentaremos a continuacin en modo resumido cmo se
desarrollaron las principales acciones en estos dos campos.
Actividades Econmicas
La primera actividad desarrollada fue la creacin de un puesto de
venta, que era una pequea tienda, donde los asociados podan
comercializar sus productos, as como comprar artculos alimenticios
e insumos ms baratos para consumo. Enseguida continuaron con
estrategias para agregar valor al sisal que es la principal fuente de
ingresos de los pequeos agricultores de la regin. En 1984,
invirtieron en la implantacin de una batidera comunitaria (una central
de mejoramiento de la fibra del sisal) que hizo posible el aumento del
precio del sisal para los agricultores. A partir de entonces APAEB -
Valente invirti en la bsqueda de medios para eliminar a los
intermediarios, y en 1989 lograron la licencia para exportar la fibra.
Este proceso de sacarle al sisal el mximo rendimiento posible
culmin con la creacin de la fbrica de alfombras y tapetes del hilo
sisal.
APAEB - Valente tambin invirti en la diversificacin de las
actividades productivas buscando fomentar actividades agropecuarias
que pudiesen ser desarrolladas en el semirido como la
caprinocultura (cra de cabras y carneros). Invirti en la mejora del
rebao, compr reproductores puros e incentiv a un pequeo grupo
de agricultores a criar cabras. Para hacer la cra an ms sustentable
empezaron a utilizar una tecnologa desarrollada por la Empresa
Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMPRAPA) que hizo
posible utilizar los residuos del hilo sisal en la alimentacin de los
animales. La produccin de leche creci y permiti la apertura de la
fbrica DaCabra que pasteuriza la leche, produce dulces, quesos y
yogurt. Adems de eso, crearon una curtidura para comercializar las
pieles de los animales.
La artesana tambin es una actividad desarrollada por las
familias, especialmente por las mujeres, que busca la generacin de
ingresos. APAEB - Valente apoy la iniciativa de las mujeres e invirti
en la promocin de cursos de capacitacin de tcnicas utilizadas en
la artesana y en estrategias organizacionales comunitarias, lo que
contribuy mucho para la creacin de la Asociacin de los Artesanos
del Sisal que rene artesanos de la regin y trabaja no slo en la
169
produccin y comercializacin de la artesana, sino tambin en la
transformacin de las relaciones de gnero en el semirido.
Actividades dirigidas a la mejora de las condiciones de vida, la
educacin y la cultura
Una de las preocupaciones que siempre estuvieron presentes en las
discusiones de los asociados era cmo formar la nueva generacin,
cmo incentivarla a permanecer en el medio rural y dar continuidad a
los negocios de la familia sin perjudicar los estudios. De ah surgi la
idea de crear una escuela rural coordinada por la Asociacin donde
se pudieran combinar los conocimientos formales exigidos por el
Ministerio de Educacin y los conocimientos agropecuarios y
organizacionales. De esta forma, naci la Escuela Familia Agrcola
que ofrece educacin primaria para jvenes de Valente y de otros
siete municipios de la regin Conceio do Coit, Retirolndia,
Serrinha, Nova Ftima, Santaluz, Queimadas y So Domingos.
La escuela es mantenida con recursos de la Asociacin y los
estudiantes no pagan nada, los padres participan activamente en la
escuela y colaboran realizando pequeos servicios como voluntarios.
El programa de la escuela es el programa de las escuelas federales
que orienta a todas las escuelas regulares en Brasil, pero tambin
incluye la enseanza de tcnicas agrcolas adecuadas al semirido y
la iniciacin para la administracin rural, entre otras. La pedagoga
adoptada es la de alternancias, o sea, los alumnos permanecen en la
escuela por una semana (de lunes a sbado) y la semana siguiente
se quedan en casa.
Uno de los pilares del desarrollo sustentable es la educacin
y la creacin de una cultura que haga posible que los habitantes del
semirido desarrollen estrategias de desarrollo a partir de los
recursos locales, para eso es necesario capacitar a los asociados en
nuevas tecnologas. De ah se originaron los cursos y capacitaciones
que buscan dar herramientas a los asociados y sus familiares para el
uso de tcnicas que sean eficientes en el semirido, acciones de
educacin ambiental, estrategias de organizacin de la unidad
productiva, asociacin y cooperativismo. Estos cursos estn dentro
de un programa de acompaamiento tcnico constante que incluye la
visita de tcnicos, el intercambio de experiencias entre los
productores y la bsqueda permanente por crear una nueva
mentalidad donde la preservacin del medio ambiente y las
actividades productivas puedan caminar juntas. APAEB ha
incentivado la recuperacin de la flora nativa a travs de un extenso
programa de reforestacin.
170
APAEB ha invertido en diversos modos y estrategias de
convivencia con la seca y en la mejora de las condiciones de vida. La
escasez del agua ha sido una de las dificultades constantes de las
familias del semirido. Para ayudar a las familias de los agricultores a
lidiar con esa cuestin, la Asociacin compr una perforadora para
hacer pozos artesianos, adems de eso invirti en metodologas de
aprovechamiento y almacenamiento de agua. La misma poltica de
buscar el mximo aprovechamiento del agua se aplica tambin a la
energa solar. Esta regin es clida y cuenta con sol todo el ao. De
esta forma APAEB incentiv el uso de la energa solar, distribuy kits
de fcil utilizacin que han sustituido gradualmente otros tipos de
energa, como por ejemplo, la sustitucin del diesel para la
iluminacin domstica.
El esparcimiento y la diversin tambin son entendidos como
fundamentales en el proceso de mejora de la calidad de vida, la
construccin del club social y de la casa de cultura en Valente
demuestran que hay esfuerzos en el sentido de crear espacios de
esparcimiento y cultura en la regin.
Es necesario resaltar que, histricamente, las prcticas de los
gobiernos municipales del semirido del nordeste brasileo son
pautadas por relaciones polticas y prebendas, y no en la
participacin y en el dilogo con la sociedad civil. Como afirma
Gusmo P. P (1996:137):
"Finalmente en lo que respecta al proceso poltico en los municipios
nordestinos, las condiciones necesarias para la instrumentacin de
la participacin no estn dadas. Los gobiernos locales an
permanecen controlados por los grupos econmicos tradicionales.
Faltan principalmente instrumentos legales que institucionalicen e
impulsen la descentralizacin, la participacin popular y la
democratizacin de la gestin pblica. La representatividad que se
registra es de carcter puramente formal, y la prefectura es slo la
instancia donde se concretan la confrontacin de intereses".
De este modo la organizacin APAEB - Valente no cont con
el apoyo de los gobiernos municipales y muchas veces, debido a sus
propuestas de organizacin y proyectos, fue vista por stos como una
amenaza a las prcticas polticas de la regin. An hoy, a pesar de
las contribuciones que la Asociacin ha hecho para la micro regin,
no ha conseguido establecer dilogos y alianzas con los gobiernos
municipales. Lo contrario ocurre en la relacin con los gobiernos
estatal y federal. La asistencia tcnica y la capacitacin de los
agricultores ofrecida por el gobierno del estado, es clara muestra de
ello. Otros ejemplos son los diversos convenios realizados con los
171
programas del gobierno federal, como por ejemplo el programa Casa
Brasil que en alianza con dicho gobierno hace posible el acceso
gratuito a Internet de banda ancha, en la Casa de la Cultura, o el
programa Bola da Vez que apoya la realizacin de actividades
deportivas para los jvenes.
De cierto forma, todas las conquistas de APAEB a lo largo del
tiempo y las transformaciones que promovi en el semirido, fueron
fundamentales para los cambios en la forma de actuacin del
gobierno federal y estatal en la regin, ya que crearon algunas
polticas pblicas inspiradas en las soluciones encontradas por
APAEB como mecanismos de accin que puedan beneficiar a
asociaciones de pequeos agricultores. Como por ejemplo, los
programas de crdito del gobierno federal y los programas de
asistencia tcnica del gobierno estatal.
Se espera que gradualmente, los cambios provenientes del
desarrollo sustentable propuesto por APAEB - Valente tambin
puedan introducir transformaciones en la cultura poltica local.
9.5 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Es difcil presentar los resultados obtenidos por APAEB - Valente sin
que sea repetitivo con lo que ya se ha mencionado. Vamos a
destacar solamente algunos resultados que pueden ser cuantificados
y que beneficiaron explcitamente a toda la poblacin de la regin:
! El Puesto de ventas es hoy el mayor supermercado de Valente y
como los precios son bajos, los otros establecimientos
comerciales de la ciudad tambin practican precios ms bajos
para mantener a sus clientes, lo que beneficia a la ciudad.
! Las estrategias de comunicacin desarrolladas por APEB -
Valente buscan diseminar las metodologas de convivencia con el
semirido, las experiencias de los agricultores e informacin de
inters de la poblacin local sobre diversos temas. Se trata de un
intento de hacer programas de medios locales, o sea,
contextualizado con los intereses regionales. Los vehculos
utilizados para transmitir estas noticias son: la radio Valente que
tiene un programa de lunes a sbado denominado Conversacin
de la Gente, que transmite las noticias de APAEB; un programa
semanal de variedades y un programa diario de media hora de
duracin en la TV Cultura del Serto localizada en Conceio do
Coit que puede verse en toda la regin; el boletn mensual
informativo Folha do Sisal con una tiraje de 4,000 ejemplares; el
172
boletn semanal Folha de APAEB; un coche con parlantes y la
pgina web de la entidad.
! APAEB cuenta hoy con 650 familias asociadas y genera 560
empleos directos en Valente, beneficiando directamente a 5,000
personas. 20,000 personas reciben leche de cabra a travs del
convenio con el Programa Fome Zero. Podemos estimar que
todas las acciones desarrolladas por la Asociacin benefician
indirectamente a 40,000 personas en la regin.
Se puede concluir, a partir de los datos presentados en todo
el artculo, que son muchos los beneficios que la APAEB ha trado
para la micro regin en estos 28 aos de existencia. Pero uno de los
mayores orgullos de los asociados es el de haber demostrado en la
prctica que el serto (agreste) tiene todo lo que la gente necesita
para vivir y que es posible crear e inventar a partir de los recursos de
esta micro regin.
9.6 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Sus 28 aos de vida hacen de la APAEB una prctica completamente
institucionalizada. Dos han sido las variables que han permitido la
permanencia de esta experiencia. La primera de ellas, y la ms
importante, es la capacidad de organizacin de los pequeos
agricultores quienes tuvieron conciencia de que su trabajo unido
poda convertirlos en actores capaces de modificar sus circunstancias
y generar bienestar para toda la micro regin. Gracias a ello, pudieron
crear instituciones y generar acciones que no slo apoyan su
permanencia, sino que incluso han influido en las polticas pblicas
desarrolladas por otros mbitos de gobierno.
El segundo factor clave para la institucionalizacin de esta
prctica ha sido la sinergia generada a travs de la coordinacin con
los gobiernos federal y estatal. stos han tenido la voluntad poltica
de reconocer los logros de la APAEB, apoyando su trabajo y
estimulando la rplica de sus acciones a travs de polticas pblicas
aplicadas en todo el pas y en el estado. Sin duda alguna, al da de
hoy, el mayor reto de la APAEB no es slo continuar y ampliar sus
logros, sino tambin encontrar los medios para establecer canales de
dilogo y acuerdo con los gobiernos locales. Con ello, no slo se
lograra potenciar el trabajo de ambas partes, sino tambin incidira
en la evolucin de la cultura poltica del Estado brasileo en beneficio
de su sociedad.


173
Bibliografa
! Teixeira, E. (2002), O local e o Global limites e desafios da participao
cidad, So Paulo, Cortez Editora
! Gusmo, P. P. (1996), "Sistemas Municipais de Governo e
Desenvolvimento Sustentvel na Regio do Semi-rido Brasileiro, en
Planejamento e Polticas Pblicas, No. 14, Dez.
! Jara, Carlos J. (1998) A Sustentabilidade do Desenvolvimento Local: Um
processo em Construo, Braslia: Instituto Interamericano de
Cooperao para Agricultura: Recife, Brasil, Secretaria de Planejamento
do Estado de Pernambuco SEPLAN
174

X. Puro Potosino, San Lus Potos, Mxico
1

Ady Carrera
2
y Flavio Lazos
3

10.1 Problemtica de origen y componentes principales
El municipio de San Lus Potos es la capital del estado del mismo
nombre que se encuentra ubicado en el centro de la repblica
mexicana. La superficie total del municipio es de 1,443.14 Km.
2
y
representa el 2.38% del territorio estatal. De acuerdo con el INEGI, la
poblacin del municipio en 2005 era de 730,950 habitantes. En la
poca colonial, San Lus Potos tuvo como principal actividad
econmica la extraccin de minerales como plata y oro. Actualmente,
su produccin se ha diversificado en los renglones de agricultura,
ganadera, industria manufacturera, comercio y servicios.
En enero de 2004, de acuerdo con la ltima encuesta
aplicada por el gobierno municipal de San Lus Potos, el tema de
mayor preocupacin para la poblacin era el de la inseguridad,
seguido por el de la falta de oportunidades de trabajo. Basados en el
razonamiento de que un elemento importante para combatir la
inseguridad era la generacin de ms empleos y mejor remunerados,
y que para conseguirlo se deba de disear una estrategia en la que
participaran los tres niveles de gobierno y la iniciativa privada, el
ayuntamiento de San Lus Potos puso en marcha el programa "Puro
Potosino en febrero de ese mismo ao.
"Puro Potosino apoya el crecimiento y fortalecimiento de las
micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES), las cuales han
sido histricamente ignoradas y que sin embargo, juegan un papel
central en el desarrollo de la economa local. Hoy en da, este grupo
de empresas representan el 95 por ciento de las entidades
econmicas del municipio, lo que significa que son la principal fuente
de empleo, respondiendo por el 75 por ciento de la ocupacin en San
Lus Potos.

1
Los autores agradecen al Ing. Mayorico Hidalgo, Director de Desarrollo
Econmico Municipal del municipio de San Lus Potos; al Lic. Carlos Garca
Siller, Subdirector de Impulso Comercial, y a su equipo de colaboradores, la
amplia informacin y ayuda proporcionada para la elaboracin de este texto.
2
Investigadora por proyecto del CIDE: ady.carrera@cide.edu y
adymex@yahoo.com
3
Director de Finanzas Pblicas de Locallis: flazos@locallis.org.mx
175
Este programa ha focalizado su esfuerzo en impulsar la
competitividad de las MIPYMES. Si se considera la importancia que
stas ltimas tienen dentro del universo total de empresas, en la
creacin de empleos y en el ingreso de innumerables familias, es de
esperarse que "Puro Potosino contribuya plenamente a combatir la
inseguridad y otros problemas sistmicos que exige la ciudadana,
fomentando empleos y riqueza local.
Adems, la competencia entre entidades federativas por
atraer inversiones productivas es un reto creciente que demanda ms
y mejores acciones pblicas, pues sus impactos van marcando el
perfil econmico de las regiones del pas. En este contexto, el
programa "Puro Potosino narra un exitoso caso municipal que puede
competir frente a frente con experiencias estatales.
10.2 Objetivos
Formalmente, el objetivo general de "Puro Potosino es:
"Lograr la articulacin productiva regional y sectorial para el
desarrollo de proveedores potosinos de calidad, promocionar y
detonar oportunidades de negocio para las empresas potosinas
mediante la vinculacin con las grandes cadenas comerciales y de
servicios a nivel nacional e internacional. Adems de concientizar a
la poblacin de la importancia que tiene el consumir dichos
productos para el desarrollo econmico de San Lus Potos.
Considerando para ello un anlisis de las potencialidades y
vocaciones productivas del municipio de San Lus Potos, lo cual
resultar en mayores oportunidades de negocio y de empleo para
sus habitantes".
4

El programa busca inducir un proceso de continuo
crecimiento econmico sustentable y posicionar al municipio de San
Lus Potos dentro de las 10 ciudades ms competitivas de Mxico,
contando con una ciudad cuyos productos y empresas participen en
el mercado nacional e internacional y que logre atraer inversin y
genere empleos bien remunerados, promoviendo as una mayor
cohesin social y una mejor calidad de vida para sus habitantes.
El programa tambin se propone promover la unin entre
empresarios de la regin, aprender de experiencias exitosas y
sensibilizar a la poblacin sobre la importancia de consumir productos
y servicios hechos en la entidad. Con base en estos objetivos
generales se plantean los siguientes objetivos especficos:

4
Tomado del formato de inscripcin al Premio Gobierno y Gestin Local
2007.
176
i) Fortalecimiento de las MIPYMES, ya que es ah donde est el
potencial de la generacin de riqueza de San Lus Potos.
ii) Lograr unin entre los empresarios locales potosinos.
iii) Evolucin hacia una cultura empresarial del 's se puede
competir a lo grande'.
iv) Generacin de nuevas empresas.
v) Campaa permanente hacia la poblacin que permita
establecer que cuando se compra un producto o servicio
hecho en el municipio de San Lus Potos, se benefician todos
sus habitantes.
vi) Fomentar la generacin de empleos mejor remunerados.
10.3 Estructuracin de recursos
El programa es muy eficaz y eficiente, con un costo muy bajo si se
toma en consideracin la relacin costo-beneficio, los resultados
obtenidos y el nmero de empresas atendidas. En 2007, el
presupuesto de "Puro Potosino fue de $550 mil pesos,
5
sin incluir
sueldos y salarios del personal, provenientes de los recursos propios
del municipio. Con dicho recurso se logr beneficiar a 682 empresas,
es decir una inversin por empresa de alrededor de $806.00.
Cabe sealar que adems del recurso propio se pudieron
obtener recursos adicionales por ms de $550,000.00, provenientes
de los gobiernos federal y estatal, y de las propias aportaciones de
los empresarios integrados al programa. Esto quiere decir que el
presupuesto se logr duplicar gracias a las gestiones realizadas y a
los excelentes resultados de "Puro Potosino.
Para 2008, el programa cuenta con un presupuesto de
$550,000.00, y se tendr que ser muy creativo en la aplicacin de
dicho recurso ya que el nmero de empresas afiliadas ha crecido a
720. Por ello se buscar gestionar mayores recursos estatales,
federales y de los empresarios para seguir teniendo los mejores
resultados posibles en beneficio de las empresas locales.
10.4 Modalidades de integracin de la sociedad
El acercamiento con los usuarios del programa fue difcil en su
comienzo, debido a la desconfianza generalizada de la ciudadana
hacia los programas de apoyo del gobierno. Sin embargo, lo que ms

5
Aproximadamente 50 mil dlares estadounidenses.
177
ha funcionado ha sido la publicidad de boca en boca por parte de los
propios empresarios. En febrero de 2004, durante el primer evento de
"Puro Potosino se contaba con 35 empresas, las cuales pudieron
colocar sus productos en una de las principales cadenas comerciales
en San Lus Potos. Al da de hoy, 720 empresas han confiado en la
calidad y solidez del programa y da con da el nmero de afiliados
sigue en aumento gracias al respaldo de los empresarios.
Los medios de comunicacin han sido muy importantes para
consolidar al programa. Se han realizado alianzas y convenios para la
difusin de los eventos, pero sobre todo se han logrado descuentos y
tarifas especiales para que las empresas locales se puedan anunciar
en medios masivos de comunicacin, lo cual, tradicionalmente, haba
sido muy costoso para las MIPYMES.
Como pblico usuario de "Puro Potosino se puede identificar
a:
! Las MIPYMES, independientemente de su grado de
formalizacin, cuyo capital sea de potosinos, o cuya
operacin se lleve a cabo en el municipio.
! Jvenes emprendedores.
! Cmaras empresariales.
! Medios de comunicacin.
! Instituciones financieras.
! Universidades y organizaciones diversas que promueven el
desarrollo econmico de San Lus Potos.
10.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
"Puro Potosino se cre en febrero de 2004, al interior de la Direccin
de Desarrollo Econmico Municipal, basado en una visin centrada
en la competitividad regional como una ventaja comparativa para
captar inversin productiva nacional e internacional. El primer y
principal reto entonces fue consolidar una recin creada Direccin de
Desarrollo Econmico e iniciar el proceso de identificacin de las
necesidades de la poblacin en materia econmica y de
oportunidades de empleo. Para ello se evaluaron los programas
existentes de las diversas dependencias federales y estatales, para
encontrar reas de oportunidad.
Derivado de lo anterior, se comprob que los esfuerzos
estaban enfocados a la atraccin de inversiones extranjeras, las
178
cuales son positivas y generadoras de una importante infraestructura
y de muchos empleos. Sin embargo, a diferencia de las grandes
empresas transnacionales que mandan sus utilidades a sus pases de
origen, las utilidades de las MIPYMES se quedan y reinvierten en el
municipio. Por ello se consider que haca falta un mecanismo de
apoyo a emprendedores y empresas locales ya que la riqueza del
municipio se genera al consolidar las MIPYMES potosinas.
El programa consiste en diversos servicios de promocin para
MIPYMES ya establecidas, pero tambin para emprendedores que
quieren comenzar su propio negocio. La oferta incluye una gran
variedad de servicios, como el de capacitacin a travs de
seminarios, cursos, talleres, foros, congresos y diplomados dirigidos a
los empresarios y sus empleados. Tambin se ofrece asesora en la
comercializacin para apuntalar la promocin de productos potosinos
mediante la participacin en exposiciones y ferias comerciales a nivel
local, nacional e internacional.
"Puro Potosino no otorga financiamiento con recursos
municipales pero si ofrece asesoras para conseguirlo mediante
anlisis de la oferta disponible, requisitos y necesidades; diseando
alternativas 'a la medida' de cada caso. Tambin se realizan
diagnsticos de exportacin para determinar la capacidad
exportadora de las empresas, desarrollando un plan de trabajo para
lograrlo en el mediano plazo. Se cuenta con un Centro de Atencin
Empresarial en donde se brinda atencin personalizada y asistencia
en trmites para facilitar la instalacin y operacin de empresas.
Asimismo, el programa tiene una incubadora de empresas en
la que se da apoyo para la elaboracin de planes de negocio para
potenciar el crecimiento en mejores condiciones. Esta actividad se
realiza con la ayuda de instituciones de educacin superior como el
Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey y la
Universidad Autnoma de San Lus Potos. Adems se ofrecen
paquetes de publicidad y difusin a travs de Internet, prensa, radio y
TV con precios preferenciales. Por ejemplo, un spot de radio cuesta
$8.00, cuando el precio comercial va de $80.00 a $100.00 c/u.
Tambin se cuenta con un portal de Internet para estos efectos.
6

Todos los servicios son gratuitos y para ser beneficiario de stos slo
se requiere estar dado de alta en la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, o all se recibe asesora para hacerlo, y "tener ganas para
formar tu empresa y crecer al doble.

6
www.puropotosino.com
179
Para simplificar trmites, aplicar programas oficiales, abrir
mercados y obtener condiciones preferenciales, el equipo de la
Subdireccin de Impulso Comercial, principal responsable del
programa dentro de la Direccin de Desarrollo Econmico Municipal,
mantiene estrecha comunicacin, negocia acuerdos y firma convenios
con mltiples actores. Entre stos ltimos se encuentran instituciones
federales, como Banco de Comercio Exterior ahora Promexico, la
Secretara de Economa, la Secretara del Trabajo, la Secretara de
Turismo, la Secretara de Marina, la Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT), el Sistema de Administracin
Tributaria y el IMSS, entre otros.
Tambin hay una importante colaboracin con dependencias
del gobierno estatal, como la Secretara de Desarrollo Econmico, la
Secretara del Trabajo y el Sistema de Financiamiento para el
Desarrollo. Adems se cuenta con la participacin de agentes
privados como las grandes empresas comerciales Wal-Mart, Soriana,
Oxxo y CostCo; cadenas radiofnicas y otras organizaciones como el
Colegio de Notarios e instituciones educativas, por citar algunas de
ellas.
Al interior del programa tambin se busca tener herramientas
de administracin modernas que implican un buen trabajo en equipo,
la planeacin y evaluacin constante con ms de 14 indicadores de
gestin, con base en los cuales mes tras mes se determinan los
logros comparados con el objetivo inicial. Esto lo mantiene innovando
y buscando la mejora continua del proceso. Gracias a ello, "Puro
Potosino est certificado desde agosto de 2006 bajo la norma de
calidad ISO 9001:2000. Esto garantiza a los usuarios la mejor
atencin y el mejor servicio a sus demandas. Adems, en enero de
2008 se logr la re-certificacin de calidad, comprobando con esto un
esfuerzo permanente y comprometido.
El programa no desapareci cuando concluy el gobierno
municipal que lo cre, por el contrario, ha sido fortalecido debido a la
excelente aceptacin del empresariado local y de la poblacin en
general. "Puro Potosino fue rediseado y mejorado durante la
gestin actual, 20072009. De hecho, para dar continuidad a los
programas en marcha, el nuevo director de Desarrollo Econmico
conserv a todo el equipo de trabajo de la pasada administracin.
7


7
En total 20 profesionistas, incluidos los cuatro subdirectores (Impulso
Comercial, Asuntos Internacionales, Turismo y Fomento Industrial) todos los
coordinadores y asistentes.
180
Al da de hoy, en el programa participan activamente 720
empresas, las cuales pueden gozar de todos los servicios que ya han
sido descritos. Es importante mencionar que se han tratado de
aprovechar las tecnologas actuales como lo es el uso de Internet y
bases de datos entre otros, para mantener una comunicacin directa
con cada una de las empresas afiliadas. Actualmente, se est
analizando la posibilidad de contar con telefona IP y la instalacin de
un Call Center "Puro Potosino para mantener la vanguardia y el
contacto directo con los empresarios locales.
10.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Sin duda alguna, uno de los resultados ms importantes del programa
es el haber logrado su continuidad de una administracin a otra, de
forma tal que se encuentra en su quinto ao de operacin
ininterrumpida. Esto fue posible gracias a los excelentes resultados
obtenidos. De acuerdo con los reportes mostrados, durante 2006 se
registraron 602 empresas beneficiadas con al menos una accin del
programa y al cierre de agosto de 2007, se contaron 682.
Actualmente, ms de 720 empresas estn inscritas en el programa y
el nmero de afiliados sigue creciendo da a da. De stas, el 50% ya
se encuentra vendiendo en las grandes cadenas comerciales de
Mxico, y un 20% est exportando de manera directa o indirecta a
diversas partes del mundo.
Segn cifras de los responsables, ms de 350 empresas
locales han logrado colocar sus productos en cinco grandes cadenas
comerciales. En una de stas, Wal-Mart Tangamanga, se pudo
verificar la oferta de una decena de productos de la regin, y en una
tienda Oxxo, de ms de 70 productos diferentes. Varios de los
empresarios participantes que fueron consultados telefnicamente
valoraron que los pedidos de estas cadenas se convirtieron en sus
clientes ms importantes a partir del apoyo municipal. A nivel
internacional, se han logrado acuerdos interinstitucionales de co-
inversin pblica-privada para emprender misiones comerciales de
productores regionales a ciudades del sur de Estados Unidos, como
McAllen y Pharren Texas.
No todas las empresas/empresarios se benefician de todos
los servicios que ofrece "Puro Potosino, debido a que, dependiendo
de su situacin particular, cada uno requiere de apoyos diferentes.
Pero los empresarios consultados reconocieron la utilidad de los
esquemas de promocin porque son soluciones "a la medida.
Mediante la incubadora de negocios del programa se han creado 130
nuevas empresas. El nmero de asesora en financiamientos
181
asciende a 280, y 25 empresas han aprovechado los incentivos
fiscales, como sustanciales rebajas en los impuestos y derechos
municipales, para ampliar su planta o iniciar operaciones.
Tradicionalmente para las MIPYMES es muy costoso
anunciarse en medios masivos de comunicacin. Gracias a la gestin
de "Puro Potosino, ahora es posible que un mayor nmero de
empresas locales se anuncien y logren posicionar su marca en el
mercado estatal y nacional. Gracias a todas las acciones descritas, se
ha logrado la apertura de 24 centros de venta de productos tpicos
como va de comercializacin directa para muchos de los
beneficiarios del programa, de los cuales el 65% pertenece al sector
alimentos y abarrotes. Los ocho centros ms recientes se instalaron
en 2007, ubicados en gasolineras y hoteles para ejecutivos.
El programa ha tenido logros importantes en sus objetivos,
como la generacin de ms de 4,900 empleos directos y 2,000
indirectos. Tambin ha conseguido elevar el consumo de los
productos y servicios elaborados en San Lus Potos, mediante el
slogan de "cuando usted compra un producto o servicio potosino nos
beneficiamos todos. Otro resultado igual de significativo es que "Puro
Potosino ya no slo abarca a empresas del municipio. Junto con la
Secretara de Desarrollo Econmico estatal, se encuentra en diseo
la puesta en marcha de un esquema semejante para las cuatro
regiones de la entidad.
Una de las claves para el xito de "Puro Potosino es su
ordenada administracin interna. Dispone de un interesante esquema
de monitoreo y seguimiento de las acciones realizadas y de las
empresas "socias. Como se mencion, "Puro Potosino cuenta con el
certificado de calidad en el servicio ISO 9001:2000. Es importante
resaltar que aunque el programa no tiene un alto impacto en el
presupuesto municipal, ocupa un lugar relevante en el discurso del
presidente municipal y aporta mucho a la visibilidad del quehacer de
la autoridad local entre el sector productivo no slo a nivel local, sino
de todo el estado e incluso fuera de l.
El programa ha participado en ferias nacionales e
internacionales al lado de las secretaras de desarrollo econmico de
los estados y no de los municipios, por lo que los funcionarios
estatales de otras entidades se sorprenden de que un municipio est
buscando abrir mercados para los productos locales, cuando
tradicionalmente, los gobiernos federal y estatal han sido los
promotores del desarrollo local.
182
A sugerencia de auditores externos de calidad en la
certificacin ISO 9001:2000, la Direccin de Desarrollo Econmico
elabor un estudio comparativo de Benchmarking para detectar y
evaluar otros programas municipales parecidos a "Puro Potosino.
Los resultados del estudio muestran que no existe un programa que
ofrezca la integralidad de servicios de "Puro Potosino a nivel
municipal.
Por todas estas razones, el municipio de San Lus Potos
present la experiencia de "Puro Potosino en la edicin 2007 del
Premio Gobierno y Gestin Local, otorgado por el CIDE, obteniendo
el primer lugar. Por sus caractersticas, el programa ha sido invitado a
presentarse en eventos internacionales como el Seminario
Internacional Buenas Prcticas de Gestin Urbana en Gobiernos
Locales y el Encuentro Innovacin Local en Amrica Latina, ambos
organizados por el CIDE.
10.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
A partir de la reforma en 1983 del Artculo 115 de la Constitucin
federal, los municipios del pas se vieron obligados a enfrentar
enormes retos, entre ellos, convertirse en agentes de su propio
desarrollo. Las circunstancias jurdicas, polticas, econmicas e
institucionales en las que tienen que cumplir con esta responsabilidad
no son las ms propicias, por lo que la mayor parte de nuestros
gobiernos locales se ven imposibilitados para promover crecimiento
econmico y desarrollo en sus jurisdicciones.
En este contexto, la experiencia de "Puro Potosino
representa una solucin innovadora, la cual no requiri de grandes
inversiones o de complejos y costosos sistemas de gestin. La mayor
parte de los servicios del programa ya haban sido creados por
dependencias federales y estatales, e incluso por el propio
ayuntamiento. Pero dichas polticas no tenan ninguna forma de
coordinarse entre s, por lo que eran poco efectivas para apoyar a
quienes estaban dirigidas: los empresarios, quienes en muchos casos
las desconocan. El aporte est en una visin integral de las
necesidades de empresas y emprendedores para acercar diversos
medios que faciliten su labor y los apoyen para obtener mejores
resultados.
Si bien es cierto que la interaccin entre actores pblicos y
privados dispuestos a apoyarse mutuamente es la clave para el xito
del programa, la responsabilidad de su operacin es estrictamente
municipal. Este es un factor esencial que puede apoyar la
consolidacin de esta prctica, el hecho de que la intensa labor de
183
gestin y coordinacin intra e intergubernamental realizada provenga
del propio gobierno local, es decir, el motor que lo empuja est dentro
del propio municipio.
Esto representa un cambio fundamental en la percepcin que
tradicionalmente tienen los gobiernos municipales mexicanos acerca
de que la solucin a sus problemas tiene que venir de fuera y que
ellos son incapaces de resolverlos por s mismos. En este caso, el
gobierno municipal de San Lus Potos no esper a que la federacin
o el estado le ayudaran a atraer inversin a su territorio. Por el
contrario, desarroll las condiciones para aprovechar la que ya posea
el municipio y para estimular que sta creciera.
Como lo seal el Subdirector de Impulso Comercial:
"El municipio debe ser el primer promotor de la actividad econmica
en beneficio de la ciudadana. Si los municipios tomamos un rol
principal como promotor econmico de las MIPYMES creemos que
se fortalecer la integracin productiva regional y nacional. No
debemos esperar que los gobiernos federal y estatal resuelvan la
falta de oportunidades y de productividad en nuestros municipios".
Considerando el tiempo que lleva funcionando y la inversin
requerida, los resultados obtenidos por "Puro Potosino son
impresionantes, no slo a nivel local, sino en todo el estado. Otros
municipios de la entidad como Soledad de Graciano Snchez, Villa
Hidalgo, Villa de Reyes, Santa Mara del Ro, Matehuala, Ro Verde y
Real de Catorce han pedido replicar el programa en sus jurisdicciones
y hoy en da se encuentran inscritas en "Puro Potosino empresas de
todo el estado. Esto es muestra inequvoca de que el programa es
replicable no slo en el estado de San Lus Potos, sino a nivel
nacional. Esto ha sido fundamental para que el nuevo ayuntamiento
haya decidido darle continuidad al programa y al equipo de servidores
pblcos.
La consolidacin de "Puro Potosino depende de tres factores
fundamentales. El primero de ellos, es el trabajo del gobierno
municipal, unido a los otros dos niveles de gobierno mediante la
elaboracin de programas integrales de apoyo a las MIPYMES. La
continuidad del equipo de trabajo que opera el programa al interior del
municipio puede ser una variable importante para apoyar este
objetivo. El segundo factor es la iniciativa privada, quien confi en sus
autoridades y participa activamente como promotor de la actividad
econmica del municipio. Los sobresalientes resultados obtenidos por
"Puro Potosino ayudarn a que el sector empresarial, no slo del
184
municipio sino tambin del estado, procure la conservacin del
programa.
Y por ltimo, la ciudadana que ha preferido consumir los
productos y servicios locales, dndose as la oportunidad de participar
activamente en el desarrollo de su municipio. Estos tres elementos
han interactuado positivamente con resultados muy exitosos, la
continuidad de esta prctica depender de que esta expresin de
buena gobernanza pueda ser mantenida.
185















Desarrollo social local


186

XI. Comuna saludable y foco social: un modelo de gestin
para la promocin de la salud en la municipalidad de
Quillota, Regin de Valparaso, Chile
Sergio Avendao Pinto
1

11.1 Problemtica de origen y componentes principales
La comuna de Quillota, ubicada en la Provincia de Quillota de la
Regin de Valparaso, tiene una poblacin de 75,916 habitantes, de
los cuales el 48.9% son hombres y el 14.9 % habita en las zonas
rurales (INE, 2002).
Quillota es una comuna definida como prspera por el
municipio. Con un ndice de Desarrollo Humano (IDH) Alto y que
progresa positivamente, en los ltimos tres aos muestra una
evolucin similar a la de la regin de Valparaso donde el 86% de la
poblacin tiene indicadores altos o muy altos en salud y educacin
(IDH, MIDEPLAN y PNUD,
2
2006). Quillota posee, a juicio de los
gestores municipales, grados importantes de integracin social, a la
par que una poblacin activa por lograr mejores condiciones de vida.
La pobreza, sin embargo, en forma consistente con el ndice
de Desarrollo Humano, afecta al 14.1% de la poblacin. De entre
ellos, los ms pobres o indigentes alcanzan al 1.2%, ambas cifras
levemente ms bajas que el promedio de la Regin de Valparaso
que concentra un 15.3% de la poblacin bajo la lnea de pobreza y un
2.9% bajo la lnea de indigencia (CASEN,
3
2006). La poblacin pobre
tiende a concentrarse en bolsones urbanos de antigua data. Entre
ellos se reconoce a la poblacin del Cerro Mayaca, en el que en esta
dcada se estn desarrollando diversas inversiones bsicas y

1
Investigador del Programa de Innovacin Ciudadana en Chile. El autor
agradece a Margarita Fernndez, investigadora del Programa, quien
sistematiz la experiencia (se puede consultar en
http://www.innovacionciudadana.cl). Tambin se agradece a las autoridades
de Quillota, en la persona de su alcalde Sr. Luis Mella y a los funcionarios Sr.
Juan Rodrguez y la Sra. Waleska Castillo por la informacin proporcionada
para la elaboracin de este texto.
2
Ministerio de Planificacin y Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, respectivamente.
3
Es la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica del Ministerio de
Planificacin (MIDEPLAN) que entrega una amplia gama de indicadores
sociales a nivel nacional, regional y comunal.
187
sociales para contribuir a la superacin de la pobreza. Gran parte de
la iniciativa aqu recuperada es impulsada por el municipio con dicho
objetivo.
El problema al que atiende la experiencia se relaciona con la
excesiva e ineficiente provisin de los servicios municipales,
heredada del modelo burocrtico autoritario, vigente hasta inicios de
los aos 90. Este modelo se traduce en ciudadanos mal atendidos,
sin reconocimiento de derechos ni de deberes y que no concibe una
direccin de desarrollo para la comuna que se plasme desde el
modelo de gestin.
En un proceso progresivo en el tiempo, la municipalidad, en
tres perodos sucesivos de reeleccin de su Alcalde, de profesin
mdico, ha venido innovando en diversos campos de la gestin local.
Su objetivo ha sido construir un gobierno local real y hacer de Quillota
una comuna saludable, humana y solidaria, en la que se integren los
ms pobres, se promueva la equidad y donde la accin del municipio
se concentre en el desarrollo social y en servicios efectivos y de
calidad medibles y evaluables por la poblacin. Desde 1995, en la
comuna est en discusin y en proceso de acumulacin las formas de
integracin de los servicios sociales, la realizacin de diagnsticos
sociales, el impulso a procesos de participacin ciudadana y la
orientacin del quehacer pblico, no hacia individuos exclusivamente,
sino a familias y barrios.
Desde ese perodo en adelante, en la comuna se ha diseado
un Plan Estratgico de Desarrollo cuya principal orientacin es hacer
de Quillota una Comuna Saludable. Adems se dise un programa
de fortalecimiento institucional, una intensa actividad de capacitacin
a sus funcionarios y un rediseo de la estructura institucional
destinada a hacer ms efectivos e integrados los diferentes servicios
y mbitos de accin del municipio, para desarrollar una gestin
eficiente, de calidad, oportuna y orientada al desarrollo, la equidad, la
inclusin y fomentar la participacin ciudadana.
La experiencia acumulada gracias a los cambios, no todos
logrados exitosamente, se traduce desde el ao 2000 en adelante en
implementar activamente un modelo de gestin social basado menos
en estructuras formales y ms en la internalizacin de polticas,
enfoques, criterios y mtodos de intervencin social en profesionales,
tcnicos y el conjunto del personal. Ello redunda en una verdadera
red de gestin plasmada interna y externamente, que se articula tras
objetivos comunes en una experiencia de mutua colaboracin. Es
esta acumulacin la que se denomina hoy Foco Social, experiencia
188
que integra un conjunto de servicios locales, de coordinaciones
intersectoriales y de fomento de la participacin ciudadana para
favorecer la construccin de una comuna saludable y del Gobierno de
Barrio.
11.2 Objetivos
La iniciativa denominada Foco Social, se propone en primer lugar,
promover el desarrollo de una comuna saludable, humana y solidaria.
Asimismo proyecta, aplicando un enfoque territorial, propiciar el
autogobierno de los territorios que componen la comuna. En cuanto al
modelo de gestin especficamente, la estrategia busca desarrollar de
manera integrada, oportuna y responsable la prestacin de servicios
sociales de calidad fomentando la equidad. Por ltimo, un elemento
muy central es reconocer el derecho a la participacin ciudadana y
fomentar la corresponsabilidad en el desarrollo de la comuna,
promoviendo la integracin social.
11.3 Estructuracin de recursos
El modelo de gestin municipal denominado Foco Social,
implementado por la municipalidad de Quillota ha involucrado una
cantidad creciente de organismos pblicos y privados, sociedad civil
organizada territorialmente, integracin de enfoques y perspectivas
innovadoras en trminos de diseo, gestin, implementacin y
control. Este proceso puede ser detallado considerando los recursos
involucrados en su trayectoria. Haremos especial referencia a los
recursos humanos, y algunas acotaciones con respecto a recursos
econmicos, sobre todo cuando hablemos de los resultados a los que
ha llegado la puesta en prctica del Foco Social en algunos sectores
especficos de la comuna en los cuales su impacto ha sido notorio y
significativo.
Nuestra referencia ser efectuada a partir de dos mbitos
interrelacionados entre s, en primer lugar nos referiremos a la
gestin, entendida en trminos generales como la capacidad de
articular recursos diversos (sociales, econmicos, culturales,
organizacionales, etc.) en pro de los objetivos propuestos por la
administracin municipal principalmente. Un segundo mbito est
compuesto por la participacin ciudadana, en efecto el sistema de
gestin Foco Social concibe la participacin ciudadana como uno de
sus fines ms anhelados, ya que plantea la articulacin eficiente de
los recursos humanos, financieros, de infraestructura y de gestin en
general en una virtuosa interrelacin con la sociedad civil. La cual
pasa de ser vista como un mero beneficiario de la poltica social, a un
sector preponderante en el diseo, gestin e implementacin de la
189
poltica que busca imprimir un sello de "Comuna Saludable
considerando a la comunidad en todo el proceso.
El foco social opera a travs de Mesas Tcnicas que van
juntando a los equipos de los tres Departamentos del municipio
responsables de poltica social segn la temtica a abordar. La
experiencia que se desarrolla en este documento da cuenta del
proceso vivido por los equipos tcnicos de la Direccin de Desarrollo
Comunitario y el Departamento de Salud en el Territorio Cerro
Mayaca.
Desde el principio, la estrategia de intervencin revis los
modelos de atencin y las necesidades de articulacin de los
equipos, desarrollando una integracin de los diversos estamentos
que conforman los Departamentos municipales de Salud, Educacin y
la Direccin de Desarrollo Comunitario (DIDECO) en la gestin de
territorios. De esta forma, se construye un marco referencial en
trminos de visiones y enfoques comunes que prepara y capacita a
los funcionarios para ingresar y vincularse a los territorios de la
comuna. La capacitacin est referida a temas de desarrollo
comunitario, capital social y cultural y mtodos de intervencin.
As se crea y estructura un equipo de monitores territoriales,
desde la Direccin de Desarrollo Comunitario, que dinamizan y
acompaan los procesos de trabajo de las comunidades,
conformando mesas territoriales y espacios de dilogo comunidad
municipio. Por otro lado, la coordinacin de los servicios del rea en
terreno, funciona de modo relativamente informal y basada en
acuerdos sustantivos alcanzados con la comunidad. Por ejemplo, en
el Territorio de Cerro Mayaca, las unidades de prestacin de servicios
de salud que intervienen en las comunidades locales y las unidades
tcnico pedaggicas de educacin, que intervienen en las
comunidades escolares de educacin de adulto, han incorporado esta
forma de funcionamiento flexible que introduce los acuerdos y permite
la maleabilidad del sistema a las necesidades de este territorio.
La gestin de recursos humanos a partir de este enfoque
estimula la construccin de relaciones con las comunidades locales
fomentando la capacidad de soar del barrio y de generar un
compromiso mediante un contrato social con el cumplimiento de esos
sueos. En cuanto a los funcionarios municipales, el sistema obliga a
que stos realicen una evaluacin ciudadana peridica de los
servicios ofrecidos por el Foco Social en las diversas unidades que lo
conforman. Asimismo, establece la norma que impide el maltrato a los
190
usuarios como un estndar mnimo de desempeo de los funcionarios
para permanecer en sus cargos.
Por ltimo, en cuanto a gestin de recursos una de las
mayores innovaciones que busca el Foco Social es el desarrollo de
una ventanilla y una ficha social nica que permita administrar de
mejor modo los recursos sociales y hacer seguimiento del proceso de
los usuarios.
En cuanto a recursos econmicos, podemos decir que los
mayores beneficios se observan en los mbitos de empleo y de
infraestructura, dcese muros de contencin, veredas, pavimentos,
mejoramiento de pisos de tierra, escaleras pblicas y de acceso a
viviendas. La inversin total aproximada para estas obras
corresponde mensualmente a $2'090,000 ($USD 4,180), distribuidos
en $1'100,000 ($USD 2,200) aportados por la comunidad organizada
(materiales de construccin y herramientas) y $990,000 ($USD 1,980)
por la municipalidad, en contratacin de personal. En esta ltima
materia, empleo, se han generado cuadrillas de maestros
provenientes de los mismos sectores sociales en que se ejecutarn
las obras.
11.4 Modalidades de integracin de la sociedad
Uno de los mbitos ms innovadores de la estrategia de Foco Social
es sin lugar a dudas su modelo de Participacin Ciudadana, de
hecho, la participacin es considerada un factor de sostenibilidad del
modelo de gestin. El diseo es de tipo territorial, pero no
necesariamente relacionado con el modelo de divisin territorial
basado en la administracin de unidades vecinales,
4
sino que parte
de la planificacin territorial comunitaria, con el fin de que las
unidades atiendan a intereses y necesidades comunes. Por lo tanto,
resultan muy relevantes en esta propuesta los factores de identidad,
la visin compartida sobre los problemas comunes y los
acercamientos sociales efectivamente existentes.
De esta forma, a travs de este modelo se busca construir
espacios de dilogo entre la comunidad y el municipio, los que se
plasman en mesas territoriales de trabajo de acuerdo a la realidad de
cada sector y a sus propias dinmicas, tratando de generar cada vez
mayores grados de inclusin tanto de organizaciones sociales,

4
A travs de la Ley N 19.418 de Juntas de Vecinos y Organizaciones
Comunitarias, la comunidad puede organizarse para promover el desarrollo
social de su entorno, es el mecanismo de participacin comunitario ms
tradicional en Chile.
191
instituciones de la sociedad civil, as como organismos pblicos
sectoriales. Si bien en trminos de definicin se busca promover la
capacidad de soar el barrio y de priorizar los sueos, de modo de
construir un norte de trabajo basado en los intereses, necesidades y
visiones de desarrollo de los habitantes de los territorios; en la
prctica tales orientaciones se aterrizan a travs del establecimiento
de contratos sociales entre el municipio y las comunidades. Estos
contratos expresan y definen los acuerdos y compromisos entre las
partes y se van renovando en la medida en que las metas posibles y
viables se van cumpliendo.
Adems desde el municipio se transfieren competencias a
dirigentes mediante talleres de capacitacin, los que buscan entregar
informacin fresca respecto de la propuesta de accin del municipio.
En trminos de gestin tambin se establece una corresponsabilidad
entre el ente municipal y las organizaciones, el municipio se
compromete y exige en contrapartida a las organizaciones una
ligazn activa a la base social, que sancione sus liderazgos
cumpliendo con sus estatutos y rendicin de cuentas.
Las comunidades administran parte de los recursos de
proyectos y programas que se acuerdan; en este sentido se elaboran
criterios, normas y procedimientos de rendicin de cuentas pblicas y
evaluacin ciudadana, los cuales son fiscalizados por el municipio,
quien en ltima instancia puede judicializar el incumplimiento de los
compromisos adquiridos.
Debemos mencionar que la estrategia propuesta tiene
diversos grados de penetracin en la comunidad de Quillota. Esta
situacin se reconoce por parte de la administracin municipal como
un criterio propio de su implementacin, de esta forma, se asumen los
diferentes ritmos, intereses y procesos de construccin y
empoderamiento de las comunidades. As por ejemplo, existen
barrios que estn en condiciones de desarrollar el "Gobierno de
Barrio, como el sector de Cerro Macaya. Otros barrios contienen
altos niveles de empoderamiento, como el sector de San Pedro, no
obstante existen otros barrios nuevos que requieren tiempo para
conocerse, y algunos que tienen niveles de organizacin mnima, as
como aqullos que expresan necesidades muy puntuales y no estn
dispuestos a la organizacin. En todos el municipio contribuye a
generar vnculos, a reconocerse y a quererse entre los vecinos,
levantando las relaciones desde la consigna "Si me cuida, yo lo
cuido.
192
En esta perspectiva, la estrategia de intervencin pone
especial atencin en los dirigentes de las comunidades. El enfoque
procura el hermanamiento entre dirigentes, de modo de producir
intercambios acerca de las formas en que se resuelven los problemas
o se logran producir cambios. Esta accin tiende a cuidar y respaldar
al dirigente y su labor, en un enfoque comprensivo con las dificultades
de su quehacer y de estmulo a la labor voluntaria que estos realizan.
Especficamente en la comunidad del Cerro Mayaca,
participan los dirigentes de las organizaciones territoriales y
funcionales, tomando las decisiones de los programas y proyectos a
ser implementados en su territorio. Para ello se contempla el
Reglamento de Participacin Ciudadana as como presupuestos
participativos.
11.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
La experiencia se origina en forma previa, pero se revitaliza en el ao
2000, cuando inicia la administracin municipal cuya primera tarea
fue crear los instrumentos de planificacin necesarios para una
gestin municipal integrada, innovadora y con efectividad en el
desarrollo social de la comuna. Tras el objetivo de construir una
comuna saludable, en la que primara el bienestar y la integracin
social de sus barrios, la municipalidad debi reordenar su misin y
crear nuevas estructuras y modos de gestin con responsabilidades
claras en el logro de los objetivos.
Internamente se disearon tres reas o "focos de gestin que
tienen diferentes responsabilidades: el rea de Desarrollo
Institucional y Gestin Interna; el rea de Desarrollo Social o Foco
Social en la actualidad; y el rea de Gestin Territorial y Desarrollo
Productivo. En la nueva estructura el nivel de decisin radica en la
estructura poltica de representacin (Alcalde y Concejo) pero crea un
nivel de ejecucin, formado por las reas o los focos, provocando una
participacin activa de los funcionarios en las decisiones, mediante la
conformacin de un Comit Tcnico, llamado el Comit de lo
Saludable.
La visin y los objetivos a alcanzar, se plasman en el Plan
Estratgico de Desarrollo Comunal aplicndose un Programa de
Fortalecimiento Institucional que permite capacitar a funcionarios y
estamentos polticos. En este diseo se agrupan diferentes
departamentos municipales en torno a objetivos comunes, los que
hasta ese momento funcionaban desarticulada y piramidalmente, con
poca eficiencia en el uso de los recursos y bajos efectos en el
193
mejoramiento de la calidad de los servicios y en el desarrollo de la
comuna.
Si bien se efectu un gran esfuerzo en el diseo, la prctica
mostr inadecuaciones de funcionamiento para los desafos
propuestos. Uno de los focos creados, el Foco Social, que
actualmente agrupa a las unidades de Salud, Educacin y Desarrollo
Social y Comunitario, resulta ser el ms activo desde la fecha de su
creacin, funcionando en forma sistemtica y continua, readaptando
el modelo e integrando en su quehacer la gestin territorial y el
fomento al desarrollo productivo bajo la Direccin del Departamento
de Desarrollo Comunitario. Este Foco busca promover la intervencin
social integrada, servicios oportunos y de calidad, trabajar por el
desarrollo social y la equidad en el territorio y promover espacios de
participacin ciudadana. Se busca con ello optimizar los recursos y
hacer una gestin ms eficiente de los mismos, evitando la
dispersin.
El diseo recoge la experiencia y un balance crtico sobre la
intervencin social municipal previa y los intentos de construir
programas de integracin. La llegada de nuevos recursos humanos
directivos al Departamento de Desarrollo Comunitario y la creacin
del cargo de Administrador Municipal en el ao 2000, facilitan el
desarrollo de un enfoque que comienza a ser aplicado en la comuna
de modo sistemtico. El Foco Social muestra hoy resultados
basados en un funcionamiento menos formal y se sustenta en los
consensos construidos previamente, en los procesos de capacitacin
y formacin de sus funcionarios y en la valoracin de un trabajo
colaborativo y apoyado en redes internas para plasmar la visin de
transformar a Quillota en una comuna saludable.
Los principales hitos y factores claves del desarrollo de este
modelo se han relacionado con tres aspectos sustantivos: de un lado
la aplicacin y exitosos resultados que va produciendo el enfoque de
intervencin en un sector de la comuna, el sector ms pobre
concentrado en el cerro Mayaca, lo que ilustra sus potencialidades y
contribuye al diseo ms general de la poltica. El segundo, el anlisis
reflexivo sobre estos resultados al interior del municipio, la relevancia
de realizar un trabajo de equipo para el logro de objetivos comunes y
en un fuerte programa de capacitacin de los recursos humanos. El
tercer factor clave ha sido la capacitacin y constitucin de un grupo
de tomadores de decisiones, como un equipo conductor del cambio
en el que se ha transformado el Comit de lo Saludable.
194
El Plan de Desarrollo Comunal se transforma en este proceso
en un instrumento que marca el rumbo de la comuna y gua la
planificacin territorial, financiera y estratgica. En su mbito, el Foco
Social asume como su funcin el desarrollar de manera integrada,
responsable, ordenada, creativa y sensible, la prestacin de servicios
sociales a la comunidad, otorgndolos oportunamente y con calidad.
Su razn de ser es la contribucin al desarrollo de una comuna
saludable, lo que se define como una que promueve la felicidad y el
bienestar de las personas, que respeta la diversidad, promueve la
equidad y contribuye a la formacin de ciudadanos incluidos e
integrados socialmente, fomentando la participacin ciudadana y la
corresponsabilidad en el desarrollo social. Esta ltima dimensin se
plasma en el impulso a la creacin del Gobierno de Barrio, que
estimula a la comunidad a asumir una estructura organizacional en su
territorio relacionada con las funciones de desarrollo que perfilan los
ministerios gubernamentales.
La aplicacin de esta visin compartida por todos los
estamentos del municipio y liderada por el Alcalde, se traduce en los
objetivos de disminuir los niveles de pobreza comunal; mejorar la
calidad de las viviendas a las que acceden las personas; fortalecer la
capacidad de trabajo y de generacin de ingresos; mejorar el acceso
a los servicios de educacin de calidad y ofrecer espacios de
participacin ciudadana deliberante, estructurada territorialmente y
reconocida como derechos y deberes de las personas y
comunidades. Se valora la existencia de una ciudadana saludable,
con identidad y sentido de pertenencia al territorio en que habita,
capaz de soar su propio desarrollo, de organizarse y participar de
las decisiones que afectan su vida y del mejoramiento de sus propias
condiciones de vida.
El Foco Social se asume como la cara ms visible del
municipio y el mbito que lo vincula a las comunidades con la gestin
social, pero tambin con otras reas municipales que abordan otras
tareas. En este sentido, la nocin de comuna saludable y de
internalizacin de los modos de intervencin de la comuna se plasma
tambin en el diseo de polticas de transporte, proyectos de
inversin, procesos de reorganizacin del trnsito y en la gestin de
las problemticas ambientales.
As, la interpretacin de una comuna saludable y el Gobierno
de Barrio, aunque es un mbito de definiciones en continua
elaboracin y en proceso de implementacin, en las experiencias
pilotos del cerro Mayaca y en la localidad de San Pedro, acerca la
gestin social de la comuna al cambio de orientacin en la promocin
195
de la salud, que pasa del eje del autocuidado a la incidencia franca en
los determinantes sociales de la salud. Lo que la Municipalidad de
Quillota est contribuyendo a plasmar hoy con el Foco Social, y ese
es su aporte al aprendizaje desde las prcticas de promocin de la
salud, es un modelo de gestin social local que asume el desafo de
construccin de una comuna saludable atendiendo desde espacios
institucionales y visiones ms amplias de desarrollo a los factores
determinantes de la salud y al cumplimiento de los objetivos de
participacin ciudadana, inclusin social, equidad y desarrollo.
El modelo de gestin tambin tiene un componente de
articulacin intersectorial que ha permitido vincular el aparato pblico
sectorial en diversas iniciativas diseadas territorialmente. En general
se establece como norma de todo proyecto que provenga desde fuera
de la comuna o del intersector, y que aspire al apoyo municipal para
su implementacin, su adecuacin a los procesos de fomento a la
gestin territorial que se estn desarrollando en la comuna. Estas
iniciativas deben ser presentadas a las Mesas Territoriales o a los
Espacios de Dilogo con los vecinos y luego ingresar a los contratos
sociales.
La apuesta detrs de esta norma, que es calificada de
autoritaria por diversos sectores, es invitar a todos los que intervienen
en el territorio a contribuir a los objetivos de comuna saludable
definidos por el municipio y la comunidad, as como a construir la
participacin ciudadana. La municipalidad no respalda las
intervenciones de tipo instrumental y que no estn dispuestas a
sumarse al modelo de gestin construido.
Las instituciones publicas que participan son: Fondo de
Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), la sociedad civil representada
por uno de sus miembros, la directora de DIDECO por el municipio y
el representante de FOSIS denominado Agente de Desarrollo Local,
con voz y voto; ms las organizaciones sociales que son sujetas de
programas sociales. En esta mesa se decide la inversin FOSIS en la
comuna y la respectiva focalizacin de los recursos. Tambin acta la
Fundacin Promocin de la Mujer (PRODEMU) con quien se focaliza
en conjunto los territorios a invertir de acuerdo tanto con indicadores
tcnicos como de percepcin ciudadana; y Servicios del Sector
Vivienda (SERVIU) con quien, como componente de la mesa tcnica
de vivienda, se decide la inversin del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, con base en la demanda de las organizaciones de
allegados y sin casa de la comuna.
196
11.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Los resultados ms relevantes de la intervencin denominada Foco
Social se producen en dos unidades territoriales: San Pedro y Cerro
Mayaca. En estas unidades, las mesas territoriales en funcionamiento
han permitido materializar la propuesta de integracin, sirviendo de
ejemplo para la creacin del proyecto de Gobierno de Barrio y la
implementacin del Presupuesto Participativo.
Las acciones integradoras han potenciado el trabajo
comunitario, logrando un alto impacto en la participacin vecinal, en la
proposicin de acciones innovadoras para la integracin, el desarrollo
y el mejoramiento de las condiciones de vida con altos impactos
sociales.
El Cerro Mayaca agrupa a 7 Juntas de Vecinos, y 5,000
habitantes, en su experiencia puede evidenciarse el activo proceso de
articulacin de las organizaciones vecinales y comunitarias en la
Mesa Territorial, las relaciones horizontales y de confianza, el debate
sobre los proyectos de desarrollo y el compromiso en la co-gestin de
las propuestas. En este espacio se desarrolla un trabajo
mancomunado entre el monitor territorial de DIDECO y el Centro
Comunitario de Salud Familiar (CECOF) construido en el territorio
teniendo como marco los acuerdos establecidos en el contrato social
con las comunidades. El CECOF desarrolla aqu sus polticas y
programas bajo la orientacin de promocin de un barrio saludable.
Los resultados en el Cerro Mayaca dan cuenta de una
intervencin que promueve la salud del barrio y de sus familias desde
una ptica socio-sanitaria y un enfoque bio, psico, social y ambiental
que atiende a los determinantes sociales de la salud. Desde este
concepto, a lo largo de los ocho aos de intervencin, se han
abordado desde la Direccin de Desarrollo Comunitario, soluciones a
la infraestructura, la pavimentacin de calles y la iluminacin con el
apoyo tcnico de la Direccin de Obras Municipales (DOM). Desde el
mbito social, los acuerdos en el Contrato Social para la contencin
de la desercin escolar, la delincuencia y el trfico de drogas, con el
apoyo de la Comisin Nacional para el Control de Estupefacientes
(CONACE) y los beneficios del Programa Puente.
5
Esto ltimo ha
redundado en la reduccin del trfico de drogas y la concentracin de
ste en una calle al interior del cerro, sujeto al control social, lo que
ha permitido al resto de sus habitantes recuperar espacios pblicos.

5
Programa que forma parte de Chile Solidario y focaliza su accionar en las
familias ms pobres del pas.
197
La comunidad ha hecho suyo el CECOF desarrollando niveles
de co-gestin y colaborando con recursos humanos de apoyo. En
general las familias viven un mejoramiento en el acceso a la atencin
de salud y valoran las bondades del sistema de salud familiar,
espacio desde donde se promueve el autocuidado.
La idea de Gobierno de Barrio, es un desafo que el Alcalde
propuso a los equipos municipales y a la comunidad organizada en la
Mesa territorial. Si bien es cierto, la inspiracin eman de las
experiencias latinoamericanas de la aplicacin de la metodologa de
presupuestos participativos, los Gobiernos de Barrio van ms all.
stos tienen el propsito de instalar un proceso de democratizacin
real y que involucra la co-gestin con los gobernadores de barrio y
sus respectivos ministros, esta propuesta nace como iniciativa posible
a partir de la experiencia desarrollada en el Cerro Mayaca. All se han
gestado relaciones que contribuyen a superar los conflictos y
rivalidades entre vecinos y organizaciones territoriales para crear
espacios de trabajo conjunto en la Mesa Territorial que hoy agrupa a
las organizaciones de cada territorio del Cerro y a organizaciones
funcionales. Estas mesas operan hoy como espacios de deliberacin
y control social sobre las propuestas y proyectos de desarrollo
priorizados y concordados en el contrato social.
En esta relacin se han definido mnimos sociales como
derechos de los habitantes, los que luego se han trasladado como
polticas comunales. Un ejemplo de ello, es la erradicacin de los
pisos de tierra. Otro aprendizaje prctico se asume respecto de cmo
las obras de infraestructura pueden contribuir a la generacin de
empleo. Hoy, las actuales obras de construccin de muros de
contencin, una necesidad priorizada por sus habitantes, se realiza
por dos cuadrillas de habitantes sin empleo, gestionadas por la
comunidad y concertando aportes comunitarios y de las Juntas de
Vecinos. La experiencia acumulada en el Cerro Mayaca permite
validar el trabajo comunitario y de participacin ciudadana y brinda la
pauta para la rplica en diversos territorios de la comuna, y para el
diseo de la poltica Gobierno de Barrio desde la municipalidad.
En el campo de vivienda se pueden mostrar logros
importantes en materia de cobertura y acceso, as como en la
construccin de barrios realizada de manera directa por la Unidad de
Vivienda creada en el municipio. En el sector El Bajo se han
construido 300 viviendas saludables que conforman un barrio
saludable. stas no son iguales sino que mezclan casas nuevas de
distinto precio con el barrio antiguo, y buscan el desarrollo de un
proyecto de integracin donde las familias cuenten con servicios de
198
sala cuna, sede social, calles estructurantes, acceso expedito y otros
beneficios. En el barrio antiguo no aceptaban la construccin de
viviendas sociales. El dilogo con los vecinos permiti definir el
proyecto compensando a los vecinos y estableciendo formas de
aminorar el impacto de integrar la vivienda social en el territorio. En
este campo adems se desarrollan numerosos comits de ampliacin
y mejoramiento de viviendas que llevan adelante proyectos con la
asistencia tcnica de la entidad Gestora Inmobiliaria Social (EGIS) la
cual elabora proyectos de vivienda, generando a la vez recursos para
el municipio.
La Experiencia exitosa de la Oficina Municipal de
Intermediacin Laboral (OMIL), ha sido premiada por su gestin, sus
alianzas con empresas y sus logros en materia de capacitacin e
insercin laboral que generan confianza y satisfacen las necesidades
de las empresas. A ello, se suma el desarrollo de franquicias
tributarias para la microempresa y las alianzas estratgicas para el
desarrollo de trabajo independiente. La comuna muestra un 4% de
desempleo, lo que la hace definir como prspera por el municipio.
En cuanto a la evaluacin de beneficios colectivos de la
experiencia, podemos sostener que el modelo de gestin propuesto
ha impactado positivamente en la construccin de la comuna como
un espacio saludable, que promueve la integracin y la creacin de
entornos saludables a travs de la incorporacin del enfoque de los
determinantes sociales de la salud. La inclusin de la participacin
ciudadana con efecto vinculante a decisiones, que promueve el
desarrollo de capacidades en la poblacin destinataria y que se
plantea como un pilar fundamental de la intervencin, ha generado
vinculaciones fructferas entre el municipio y la comunidad en el
proceso de construccin de una comuna soada.
Al referirnos al modelo de gestin propiamente como tal,
algunos aprendizajes que se desprenden de esta experiencia se
relacionan con el modo consistente en que se plasma una visin
poltico-tcnica de promover el desarrollo bio, psico, social y
ambiental expresado en la misin de construir una comuna saludable
con el innovador diseo de la gestin social en el municipio para
avanzar en esa direccin. Ello ha supuesto darle contenido al
concepto, integrando en ello de hecho la ptica de los determinantes
sociales de la salud.
Asumirlo en plenitud ha significado reflexin, creacin de
instrumentos, instancias de trabajo, procesos de capacitacin, diseo
de metodologas de intervencin social y diferentes negociaciones
199
con las instituciones sectoriales. No ha sido fcil concretarlo en la
gestin, ha significado construir reglas, lidiar con el clientelismo y con
las soluciones fciles. La experiencia demuestra tambin el largo ciclo
de inversin en capital social para construir redes slidas, solidarias y
ciudadanos activos trabajando por el mejoramiento de su propia
calidad de vida en condiciones de horizontalidad con los actores
pblicos. La visin y voluntad de las autoridades polticas de
respaldar estos procesos, asumirlos y proyectarlos con un equipo
coherente de trabajo municipal ha sido un factor clave, as como las
competencias y formacin de las Direcciones de DIDECO y Salud,
para colaborar formal e informalmente en el logro de los objetivos.
11.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
La experiencia Foco Social difcilmente trascender la administracin
actual, los motivos son variados, los tres departamentos se rigen por
legislaciones diversas que ms que unir, segregan y el esfuerzo
est dado por la visin poltica del actual Alcalde. Por otra parte, del
equipo de DIDECO, cuyo rol es gestionar la Red Foco Social, el 80%
de sus funcionarios son de confianza de esta administracin.
Por esta razn es que el esfuerzo est concentrado ms bien
en profundizar el modelo participativo de los Gobiernos de Barrio,
promoviendo la cultura de reconocernos como ciudadanos y
ciudadanas dueos de nuestro propio destino, lo que nos permita
soar el barrio que queremos, la ciudad que queremos y seamos
capaces de hacernos cargo de esos sueos para plasmarlo en
perfiles de proyectos, en la ejecucin de estos mismos y en el control
social de su implementacin.
Bibliografa
! CASEN (2006), Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional,
Chile
! ndice de Desarrollo Humano, MIDEPLAN y PNUD (2006), Las
Trayectorias del Desarrollo Humano en las Comunas de Chile (1994-
2003), Chile
! Instituto Nacional de Estadsticas (INE) (2002), Censo de Poblacin y
Vivienda 2002, Chile
200

XII. Huertas urbanas, municipalidad de Rosario, Argentina

El gora
1

12.1 Problemtica de origen y componentes principales
Problemtica de origen
En Rosario, desde los aos '80, se viene produciendo el quiebre de
gran parte de las industrias y la desaparicin de las pequeas y
medianas empresas, importantes generadoras de mano de obra. La
zona periurbana se transform as en asentamientos irregulares,
habitados por familias desocupadas de la regin y de inmigrantes de
las provincias del norte del pas. Este proceso se profundiz, y a partir
de la crisis econmica sucedida en Argentina en diciembre de 2001,
los niveles de pobreza en Rosario llegaron a niveles del 60%. Los
ms afectados fueron las mujeres, personas mayores y jvenes con
mayores desventajas de lograr trabajo formal.
La falta de empleo y su relacin con la falta de cobertura
social de crecientes capas de poblacin oblig al municipio a asumir
cada vez mayor protagonismo en las polticas sociales y en el
desarrollo econmico local. Para atender esta situacin la Secretara
de Promocin Social de la Municipalidad de Rosario, en convenio con
el Centro de Estudios de Producciones Agroecolgicas de Rosario
(CEPAR), implement el Programa de Agricultura Urbana (PAU) para
la integracin social de varones y mujeres de los grupos familiares
vulnerables de la ciudad de Rosario.
Componentes del programa
El PAU est basado en la creacin, desarrollo y promocin de
modelos de empresa social de produccin y transformacin de
alimentos (integracin vertical) obtenidos de diversos trabajos en
Agricultura Urbana. Tanto la agricultura urbana social de
procesamiento (verticalizacin), como las unidades de produccin
primaria, son gestionadas por familias o grupos comunitarios en
situacin de pobreza con la finalidad de mejorar su condicin de vida
mediante la generacin de ingresos reales.

1
Texto preparado por El gora, una asociacin civil sin fines de lucro:
www.elagora.org.ar. La redaccin del caso corri a cargo de la Lic. Mara
Cecilia Cuel.
201
Los emprendimientos sociales productivos, desarrollados por
distintos grupos de organizaciones comunitarias, se dedican a:
! Fabricacin de biofertilizantes, compostas, postes, herramientas,
etc.
! Produccin de plantos de hortalizas, aromticas y medicinales.
! Construccin de hornos y panificacin artesanal.
! Elaboracin de herramientas artesanales.
A travs de este programa se han provisto de paquetes de
insumos bsicos mnimos a organizaciones sociales y comunitarias
para instalar huertas y comenzar a producir. Estos paquetes estn
compuestos de herramientas artesanales como laya, azada, pala,
carretilla, alambre de pas, caos de riego y semillas de temporada.
Cabe destacar que las herramientas de estos paquetes son
elaboradas por los grupos que estn desarrollando emprendimientos.
Se han instalado huertas grupales productivas orgnicas
(HGPO) barriales cuya produccin es destinada al consumo
comunitario y a la comercializacin en las ferias, as como jardines
medicinales barriales. Tambin se ha provisto de acompaamiento y
asistencia a las HGPO a travs de tutores tcnicos, tutores
estudiantiles y promotores barriales.
La capacitacin es el eje del programa, para ello se han
creado los Centros de Capacitacin Barriales y se han construido
redes de capacitacin, lo cual permite una mayor articulacin en el
territorio generando una red solidaria de apoyo junto con otros
actores sociales y sectores de la comunidad. Se han capacitado a
1,200 personas, en su mayora desocupados pertenecientes a
organizaciones sociales y grupos comunitarios de los distintos barrios
de la ciudad, en las siguientes temticas:
! Huertas Grupales Productivas Orgnicas (HGPO).
! Calendario de siembra de hortalizas y verduras.
! Produccin, manejo y uso sustentable de Plantas Aromticas
y Medicinales.
! Calendario de multiplicacin de aromticas y medicinales.
! Reciclaje de residuos slidos.
202
El PAU cuenta con un Centro Demostrativo de Agricultura
Urbana con una superficie de 2,000 m
2
. Este Centro se utiliza como
espacio de capacitacin y demostracin en el que pueden observarse
modelos productivos en funcionamiento con tcnicas agroecolgicas
de produccin de verduras y plantas medicinales.
Los productos generados por los emprendimientos son:
verduras y hortalizas frescas de estacin; plantas aromticas y
medicinales; productos de cosmtica natural; jabones y velas
aromticas; productos de panificacin; dulces caseros; conservas de
vegetales (encurtidos) y herramientas artesanales. Las verduras son
producidas mediante tcnicas ecolgicas de cultivo con las que se
obtienen alimentos de alta calidad nutritiva, respetuosas del medio
ambiente, sin el empleo de productos qumicos de sntesis, ni
genticamente modificados. La aplicacin de esta tcnica permite
obtener un alimento completo. Las verduras as producidas expresan
su mximo potencial nutritivo al cultivarse en un suelo frtil sin
contaminantes reconocidas por su buen color, mayor aroma, mejor
gusto y mayor tiempo de conservacin. A su vez, las plantas
medicinales y aromticas manifiestan plenamente sus propiedades.
Estos productos, obtenidos del trabajo mancomunado en
numerosos emprendimientos, conjugan los saberes populares con la
debida asistencia tcnica y capacitacin que aportan profesionales y
tcnicos de la municipalidad y estn aprobados por el Instituto del
Alimento de la Municipalidad.
Para complementar las acciones anteriores, el PAU ha
instalado, desde septiembre de 2002, las ferias de verduras y
productos artesanales como espacios de encuentro entre productores
y consumidores para beneficio de ambos. Las ferias son smbolo de
un proceso de construccin de una sociedad inclusiva ya que en ellas
se generan redes solidarias de produccin, circulacin y
consumo de alimentos sanos, se promueven emprendimientos
sociales desarrollados por vecinos de la ciudad que se encuentran
excluidos del mercado laboral formal y se apuesta a la convivencia y
a la solidaridad como herramientas fundamentales para la
integracin social. Las ferias que funcionan en la ciudad son:
Distrito Centro, Distrito Norte, Distrito Sur y Suroeste, Distrito Oeste y
Noroeste, y Distrito Oeste.
En el mes de mayo de 2003, se inaugur en Presidente Roca
y el Ro la primera agroindustria social de procesamiento de
hortalizas con el fin de procesar las hortalizas provenientes de las
huertas comunitarias de la ciudad y elaborar bandejas de ensaladas,
203
sopas, etc. Con la colaboracin y participacin del Instituto del
Alimento se capacitan a los grupos productivos que trabajarn en la
misma. Los productos obtenidos se comercializarn en las distintas
ferias instaladas en la ciudad y en los supermercados. Se prev
replicar esta experiencia en todos los distritos con el fin de lograr una
red productiva de agroindustrias urbanas sociales que estn
amparadas desde el punto de vista legal y que transforme a este
sector de la poblacin, excluidos socialmente por la crisis, en
pequeos empresarios.
El PAU se complementa con el de Parques Huertas, a travs
del cual se desarrollan nuevos espacios pblicos como espacios
recreativos, productivos y educativos. El diseo de los mismos
responde a una integracin de elementos paisajsticos y productivos.
De esa manera se produce una apropiacin de dichos espacios por
parte de sectores excluidos para su utilizacin como rea de
produccin e integracin social. Se encuentran trabajando en este
componente la coordinacin general, promotores, tcnicos,
estudiantes de la carrera de agronoma as como huerteras y
huerteros.
Lo que se busca por medio de estas iniciativas es la mejor
forma de aprovechar la experiencia productiva en los denominados
"vacos urbanos, zonas que por su localizacin puedan configurarse
como "bandas de naturaleza, que tambin sirvan para uso recreativo,
pedaggico y paisajstico. Son sectores sobre los accesos viales a la
ciudad, los bordes de los arroyos o sobre sistemas infraestructurales
que presentan tierras vacantes, no ocupadas, pero en el interior del
tejido urbanizado. La produccin realizada en los parques huerta,
siempre con tcnicas de cultivo ecolgicas, es destinada al consumo
familiar y a la comercializacin de las familias huerteras, y se
distribuye en tres zonas: de cultivo de hortalizas, flores, plantas
medicinales, arbustos y rboles; de cultivo ecolgico con fines
demostrativos y didcticos; y para parques con fines recreativos.
El proyecto de parques huerta prev cuatro en la ciudad: La
Tablada, Molino Blanco, El Bosque de los Constituyentes y en Las
Flores. El proyecto del parque-huerta La Tablada el primero en
llevarse a cabo- fue elaborado desde la Secretara de Planeamiento,
y presentado posteriormente, ante Vialidad Nacional, organismo
titular de las tierras afectadas, que las entreg al municipio. As, en el
2006 se iniciaron los trabajos con la plantacin de 1,000 rboles, en
conjunto con la Direccin de Parques y Paseos. En tanto, durante el
2007, se trabaj en la huerta propiamente dicha, denominada
"Mamboret, en la zona de Acceso Sur, Lamadrid y Gutirrez.
204
El proyecto completo prev un secadero solar, para tratar
algunas verduras y plantas medicinales. Tambin un sector deportivo
y recreativo, dado que all ya existan unas canchitas de ftbol que
fueron relocalizadas, las que ahora funcionarn en conexin con el
parque-huerta, adems de una bicisenda. De este modo, la
concepcin central del emprendimiento es la multifuncionalidad del
espacio, donde "dialoguen y convivan distintos usos.
Este proyecto lo realizan el Programa de Agricultura Urbana de la
Subsecretara de Economa Solidaria, que funciona en el mbito de la
Secretara de Promocin Social; el Programa de la Costa,
dependiente del Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretara de
Planeamiento; la Direccin de Parques y Paseos, dependiente de la
Subsecretara de Medio Ambiente de la Secretara de Servicios
Pblicos; y la Secretara de Obras Pblicas, con la colaboracin de
Inta-ProHuerta y CEPAR.
12.2 Objetivos
Los objetivos del programa de Agricultura Urbana son:
" Generar formas participativas y solidarias de produccin de
alimentos, utilizando tcnicas ecolgicas que contribuyan a lograr
soberana alimentaria.
" Lograr la integracin social promoviendo emprendimiento social
con equidad de gnero, destinados a la poblacin excluida del
mercado laboral.
" Mejorar el hbitat y el ambiente barrial y local.
" Generar redes solidarias de produccin, circulacin y consumo de
alimentos sanos.
El programa tiene las siguientes prioridades:
! Atender a la seguridad alimentaria de las familias pobres urbanas
de la ciudad a partir de la puesta en produccin de los terrenos
vacantes y su tenencia segura.
! Establecer un sistema de produccin de alimentos de rpidos
resultados (hortalizas ecolgicas), que no crear dependencia de
recursos y que sea de fcil adopcin por los pobres urbanos.
! Producir alimentos sanos de alto valor biolgico, con el fin de
atender a la necesidad de vitaminas y minerales de las familias
pobres.
205
! Establecer un sistema de comercializacin directa, en "Ferias
ubicadas en espacios pblicos en lugares estratgicos y centrales
de la ciudad.
! Promover la sostenibilidad de la iniciativa a partir de la
institucionalizacin de la agricultura urbana (las ferias, las
agroindustrias sociales y los espacios para huertas, Parques
Huertas) como poltica pblica.
12.3 Estructuracin de recursos
El PAU constituye una alianza entre el gobierno local que aporta
recursos financieros, logsticos, e infraestructura y las organizaciones
como el CEPAR, anderoga y el Prohuerta que aportan recursos
tcnicos especializados y sus vnculos con organismos de
financiamiento internacional.
2
La gestin del CEPAR en particular ha
sido importante para lograr financiamiento extra con organismos de
cooperacin internacional para proyectos complementarios. El
Programa de Agricultura Urbana fue seleccionado por el Programa de
Gestin Urbana de Naciones Unidas para ejecutar el proyecto
"Optimizacin del uso del suelo urbano por el cual se ha trabajado en
la regulacin y la tenencia segura de los terrenos. El financiamiento
para la fabricacin de las herramientas provino de la Organizacin
Andaluza por la Paz (ASPA), una ONG espaola.
La municipalidad tambin aporta insumos, capacitacin,
herramientas, infraestructura bsica para desarrollar el proceso de
produccin, transformacin y comercializacin en ferias. El Programa
Nacional de Seguridad Alimentaria, Prohuerta Instituto Nacional de
Tecnologa Agropecuaria (INTA) aporta semillas y capacitacin. La
Red de Huerteras/os cogestiona las ferias, el parque huerta y las
agroindustrias de verduras y cosmtica natural. La Facultad de
Ingeniera de la Universidad Nacional de Rosario apoy en el diseo
de secaderos solares para verduras y la Facultad de Arquitectura en
el diseo de los Parques Huertas y en la base del Sistema de
Informacin Geogrfica (GIS).
Hay una red de consumidores y empresas locales que
apoyan a la Red de Huerteras/os con compras anticipadas de
verduras 'Vale Verde' y 'Bono Mano Verde'. A cambio, las
huerteras/os devuelven a las escuelas dulces caseros, botiquines de

2
anderoga y CEPAR son ONG's de la Ciudad de Rosario. PROHUERTA es
un programa que promueve el uso de las huertas en los sectores ms
desfavorecidos que depende del Instituto Nacional de Tecnologa
Agropecuaria (INTA) que es un organismo del Estado Nacional.
206
plantas medicinales y miniestructuras para huertas escolares en el
marco del "Movimiento de Agricultura Sustentada por la Comunidad.
12.4 Modalidades de integracin de la sociedad
El PAU comprende mecanismos de integracin con la sociedad
desde dos puntos de vista: por un lado, el programa es una forma de
reinclusin social de los participantes a travs de la recuperacin del
mundo del trabajo, de la visibilizacin de los mismos como actores
sociales relevantes y por su incorporacin al circuito econmico como
productores y consecuentemente como consumidores. Por otro lado,
el proyecto genera "puentes entre los miembros de la red y otros
actores de la sociedad rosarina, generando modos de integracin
social en forma de redes. En este sentido, la experiencia de Rosario,
se ha caracterizado por articular distintos actores de la sociedad: con
el Estado en sus diversos niveles, con ONGs, con la universidad y
con el sector empresarial:
"Para el tema de los almuerzos que nosotros hicimos con el 'Vale
Verde', nos llaman dos hermanos que tienen agencia de lotera
en Rosario, que tienen mucho dinero, y nos llaman para comprar
3,000 pesos, trescientos vales verdes para sus empleados. Esta
gente son dueos de un bar muy emblemtico en Rosario. Ellos
lo tienen pero lo tienen cerrado, nos los prestaron para que
hagamos los almuerzos, nos donaron el vino pero aparte este
hombre nos deca que hay mucha gente que quiere colaborar con
estas cosas pero no saben cmo" Antonio Lattuca. Director del
Programa.
Por el lado de la integracin social de los miembros del
programa, todos reconocen que esta actividad no slo les ha
significado una mejora en su ingreso y alimentacin, sino que
tambin en su forma de vida en general, ya que ahora no dependen
de planes sociales para vivir, ni de trabajos precarios.
"Me daba mucha vergenza. Qu haca yo vendiendo esos
yuyos.
3
Pero finalmente vend y vend casi todo. No lo poda creer
(.) Me sent orgulloso de vender algo que haba producido con
mis propias manos. (.) Aqu nosotros no tenemos que dejar
nada a nadie, todo lo que vendemos queda para nosotros. (.)
Ahora estoy tranquilo, me despierto a las 5 de la maana, me
tomo unos mates y me pongo a trabajar en la huerta. Yo me tomo
unos mates con mi mujer y no tengo a ningn jefe que me est

3
Hortalizas.
207
obligando o 'getoneando' de aqu para all".
4
Marito, huertero de
la red.
Si bien el PAU es una iniciativa desarrollada por el gobierno
municipal, la ONG CEPAR fue la responsable del aporte tcnico,
brindando toda su experiencia previa de trabajo en agroecologa y
vinculndola con la Red Agroecolgica para darle sostn y visibilidad
como propuesta creativa e innovadora. Tambin el Programa
Prohuerta INTA ofreci apoyo institucional para darle mayor
credibilidad a la iniciativa tan necesaria en toda etapa inicial.
12.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
En febrero de 2002 inici el programa, y para septiembre de ese
mismo ao se puso en marcha la primera feria semanal de
comercializacin de verduras, donde las familias productoras
accedieron a un espacio propio de mercadeo. Entre diciembre de
2002 y marzo de 2003, se inauguraron cinco ferias de similares
caractersticas, todas instaladas en plazas pblicas, actualmente son
seis. La inauguracin de la primera agroindustria social urbana de
procesamiento de verduras se inaugur en mayo de 2003, gracias a
la cual grupos organizados y capacitados pueden dar valor agregado
a su produccin.
El PAU fue seleccionado en septiembre de 2004, entre las 10
mejores prcticas del mundo de lucha contra la pobreza por parte del
Programa HABITAT de Naciones Unidas y la Municipalidad de Dubai.
Este premio posibilit validar el programa internamente a nivel poltico
y en la sociedad. En octubre de 2004, los vecinos del Distrito
Municipal Oeste, el ms pobre de la ciudad, votaron en el
presupuesto participativo la construccin de una nueva agroindustria
urbana social de procesamiento de verduras y de cosmtica natural,
con jardn medicinal y huerta demostrativa y educativa.
La primera agroindustria social urbana de cosmtica natural
se inaugur en marzo de 2005, dando valor agregado a las plantas
medicinales de grupos organizados y capacitados. En agosto de ese
mismo ao, el PAU qued seleccionado entre las cinco mejores
prcticas latinoamericanas de la Fundacin Hbitat Colombia de
Naciones Unidas y la Municipalidad de Medelln. La formalizacin de
la Red de Huerteras/os de Rosario se logr en octubre del mismo
ao, con lo cual estas personas tienen una identidad individual y
grupal, pasando de ser desocupados a trabajadores de huertas.

4
Getoneando en Argentina significa mandar a gritos.
208
Al ao siguiente, en noviembre de 2006, el Movimiento de
Agricultura Urbana sustentada por la comunidad 'Vale Verde', logra la
compra anticipada de bolsones de verduras por parte de
consumidores conscientes y responsables para ayudar a la Red
Huertera ante la carencia productiva causada por el granizo. En
marzo de 2007, el Movimiento de Agricultura Urbana sustentada por
la comunidad Bono Mano Verde empresas e instituciones, ayud a la
Red Huertera frente a las inundaciones. Como respuesta, la Red
entreg botiquines de plantas medicinales, dulces caseros y
miniestructuras didcticas a las escuelas. Finalmente, en mayo de
2007, se inaugur el Primer Parque Huerta del pas como espacio
permanente socio-productivo-cultural, con lo que la agricultura urbana
se afianza como poltica pblica.
Al comienzo de la experiencia fue fundamental la presencia
de un equipo tcnico fuerte, comprometido y con una visin clara de
las metas propuestas, para poder motivar a los desocupados, que
estaban muy descredos, y convencer a las autoridades polticas de
las potencialidades de la propuesta; ya que estas ltimas estaban
casi desbordadas por la demanda de asistencia, producto de la gran
crisis socio-econmica.
Por eso es posible entender al programa como una RED que
vincula organismos del Estado y de la sociedad civil entre s:
municipio, nacin, ONG de la ciudad y de otros lugares, y una red
nacional de agricultores urbanos. Precisamente esta caracterstica
aparece como una de las fortalezas del programa: su enraizamiento
en distintas reas de la vida social.
12.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Desde un punto de vista colectivo tanto para los miembros de la red,
como para la sociedad rosarina en general- los resultados y
beneficios ms importantes de este programa han sido los siguientes:
! Mejoramiento de la condicin de vida de los pobres urbanos a
partir de la produccin de alimentos de alto valor biolgico y la
generacin de ingresos genuinos. Tambin dado por el
mejoramiento del paisaje barrial al transformar potenciales
tiraderos de basura en espacios productivos. Se han registrado
en el PAU 791 huerteras y 342 emprendedores feriantes. A travs
de encuestas se han relevado los niveles de resultados
econmicos, entre 40 y 250 dlares estadounidenses, y un buen
grado de satisfaccin por los resultados alcanzados.
209
! Mejoramiento de la condicin y posicin de las mujeres. A travs
de una encuesta realizada en 400 huertas, se diagnostic que el
92% de las mujeres, que representan el 62% de los/as
huerteros/as, consideran la huerta como su fuente de trabajo, y
un 93% consider que mejor la alimentacin. El 70% cumplen el
rol de coordinadoras de grupos productivos, y el 50% lograron por
medio de este emprendimiento el acceso a manejo de dinero.
! Acceso a una tenencia segura de los terrenos. En 2003, a partir
del protagonismo de las familias productoras en talleres, se ha
logrado definir los criterios para elaborar los instrumentos legales
en funcin de sus necesidades. En consecuencia se han
elaborado y sancionado las ordenanzas y convenios de cesin
por parte del ejecutivo y legislativo municipal.
! Se ha instalado el primer parque huerta, dos estn en proceso de
ejecucin y otros dos estn planificados.
! Valoracin de los productos comercializados por parte de la
comunidad. Percibida por: i) Encuestas realizadas en las ferias a
los consumidores, quienes destacan la calidad de los productos
por su mayor sabor, conservacin y presentacin; ii) Recepcin
de una mayor demanda de los productos por parte de grandes
consumidores; iii) Solicitud de apertura de nuevas ferias en la
ciudad; iv) compra anticipada de verduras por parte de
consumidores concientes y responsables, para paliar los efectos
del granizo; v) Cantidad de artculos en los medios de prensa
local destacando los alcances logrados por los emprendimientos
vinculados al programa.
! Las Ferias se han instalado como un espacio articulador de la red
de huerteras/os y de la Red con los consumidores.
! Se han rehabilitado espacios pblicos, plazas, para instalar las
ferias y tierras para la produccin de verduras, por parte de
sectores vulnerables que pueden ejercer sus derechos a recursos
naturales.
! Se han recuperado tierras degradadas mejorando el hbitat
barrial.
! La utilizacin de tcnicas productivas ecolgicas.
! La utilizacin de lugares concretos de la ciudad para vender
peridicamente los productos de la huerta, el pan artesanal y
cuantas conservas naturales pudieran elaborar los grupos
210
domsticos huerteros, constituy la creacin de una economa
solidara huertera.
! Se ha visto acortada la distancia entre productores y
consumidores.
! Las ferias funcionan como una red ciudadana de produccin,
elaboracin, circulacin y consumo de alimentos libres de
agroqumicos.
! Mejora en la coordinacin e integracin entre los distintos actores,
organizaciones e instituciones.
! Cambios en polticas y estrategias locales, nacionales o
regionales a nivel social, econmico y ambiental.
! Mejora de la capacidad institucional local.
! Cambios en los procesos de toma de decisiones, incluyendo la
institucionalizacin de sociedades.
! Reconocimiento e identificacin de oportunidades y limitaciones
especficas.
! Cambios en el uso y asignacin de recursos humanos, tcnicos y
financieros a nivel local.
! Cambios en las conductas y actitudes de la poblacin, y en los
roles de mujeres y hombres.
12.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Entre los recursos y mecanismos ms importantes que han apoyado
la permanencia y evolucin del PAU se encuentra la movilizacin de
la sociedad civil a travs de organizaciones de base, organizaciones
tcnicas y de consumidores para lograr que el gobierno local se
involucre. Asimismo, la motivacin y sensibilizacin a decisores
polticos del gobierno local para apoyar la implementacin de la
agricultura urbana en forma conjunta con otras instituciones como la
universidad y ONG, en el marco de una estrategia de desarrollo local
integral, mediante la presentacin de metas concretas y realizables.
Otro elemento destacado ha sido el acompaamiento a las
familias productoras con el fin de complementar el componente de
capacitacin y motivacin; y sensibilizar a la sociedad en general
sobre los beneficios del consumo de verduras ecolgicas. Lo anterior
se complement con el desarrollo, desde el principio, de estrategias
de comercializacin directa mediante ferias y la creacin de espacios
211
de participacin e involucramiento que facilitan la organizacin de las
familias de desempleados.
El potencial de la Agricultura Urbana para una gestin urbana
sostenible es cada vez ms reconocido por las ciudades de la regin
y las organizaciones internacionales y nacionales que actan en ella
como una estrategia para luchar contra la pobreza.
212
XIII. Red de Centros de Desarrollo Hbitat en Hermosillo,
Sonora, Mxico
1

Ady Carrera
2

13.1 Problemtica de origen y componentes principales
El Municipio de Hermosillo, capital del Estado de Sonora, est
ubicado en la porcin centro-occidental de la planicie costera, regin
noroeste de Mxico. De acuerdo con el Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica, (INEGI) actualmente el
municipio cuenta con 701,838 habitantes. El Informe sobre Desarrollo
Humano Mxico 2004, ubic el estado de Sonora en la posicin 10,
como una de las entidades federativas con mayor grado de desarrollo
del pas. Por su parte, Hermosillo ocupa el primer lugar en desarrollo
humano entre los municipios del estado; y de la misma forma, su
perfil econmico es de alto nivel.
Por sus caractersticas, Hermosillo atrae a un gran nmero de
migrantes de otros municipios del estado e incluso de otras regiones
del pas. Estas personas, al no poder tener acceso a viviendas en
zonas completamente urbanizadas, se han asentado en la periferia
de la ciudad formando colonias irregulares que carecen de servicios
pblicos y en donde se presenta un alto ndice delictivo. Es
precisamente hacia estos grupos vulnerables que estn dirigidas las
acciones del programa aqu analizado. El estudio de esta prctica se
enfoca esencialmente durante la administracin municipal que inici
en septiembre de 2003 y concluy en septiembre de 2006, aunque
como se ver, dichas acciones han tenido efectos ms all de este
perodo; lo cual hace ms relevante esta experiencia.
Es importante destacar que el gobierno municipal de
Hermosillo se ha caracterizado desde hace nueve aos por su
capacidad de innovacin en la gestin pblica.
3
Desde 2000, se tiene

1
La informacin para el perodo 2004-2006 se obtuvo durante la visita
realizada al municipio en el verano de 2006, en la que participaron el Mtro.
Rodolfo Garca del Castillo, la Lic. Cristina Lizeth Snchez Snchez y la
autora. Los datos correspondientes a 2007 se tomaron de las notas de la
visita de campo realizada por el Lic. Jorge Zamora Fernndez de Lara,
profesor-investigador de la UAM Xochimilco.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE) y miembro del Consejo Tcnico del Premio Hbitat 2006
y 2007 ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
Desde la creacin del Premio Gobierno y Gestin Local del CIDE en 2001,
el municipio de Hermosillo ha presentado 74 programas en este concurso.
213
evidencia de que el ayuntamiento ha desarrollado una gran cantidad
de programas, en algunos casos con sus propios recursos y en otros
con apoyo del gobierno federal, en los rubros de servicios pblicos,
seguridad pblica, participacin ciudadana, desarrollo urbano,
vivienda y desarrollo social que le han hecho merecedor de varios
reconocimientos. Particularmente el ayuntamiento del perodo 2003-
2006, destac por haber obtenido el Premio Gobierno y Gestin
Local, otorgado por el Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas A. C. en tres aos consecutivos: 2004, 2005 y 2006. Por
todas estas razones, el municipio de Hermosillo ha sido considerado
como uno de los 10 gobiernos locales con mayor capacidad de
innovacin en el pas (Garca, 2005).
La Red de Centros Hbitat de Hermosillo, Sonora obedece a
la iniciativa del ayuntamiento que inici su perodo en 2003, que llev
a cabo acciones para mejorar el nivel y calidad de vida de la
poblacin en general, y de los grupos vulnerables en particular. Para
poder realizarlas el ayuntamiento aprovech los recursos del
programa Hbitat de la Secretara de Desarrollo Social Federal
(SEDESOL). Este programa "est dirigido a enfrentar los desafos de
la pobreza urbana mediante la instrumentacin de un conjunto de
acciones que combinan, entre otros aspectos, el mejoramiento de la
infraestructura bsica y el equipamiento de las zonas urbano-
marginadas con la entrega de servicios sociales y acciones de
desarrollo comunitario en esos mismos mbitos.
4

La normatividad de este programa seala que deben
identificarse reas urbanas dentro de un municipio, denominadas
polgonos de atencin prioritaria, en las cuales debe estar asentado
cierto nmero de habitantes en situacin de pobreza patrimonial.
Aquellos municipios que poseen las caractersticas sealadas por la
normatividad del programa, pueden recibir recursos financieros para
llevar a cabo diversas acciones en beneficio de los grupos ms
pobres de sus comunidades urbanas. Cada ao a partir de 2004, la
SEDESOL, a travs del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE), ha organizado el Premio Hbitat con el cual se
reconoce a los municipios que mejores resultados han logrado en la
operacin de este programa.
En este contexto, en la ciudad de Hermosillo se identificaron
cuatro polgonos: Caf Combate, Olivos, Minitas y Solidaridad; los
cuales tuvieron el perfil idneo para desarrollar ocho modalidades del

4
http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=60270510&len=1
(20/04/2008).
214
Programa Hbitat: i) Desarrollo Social y Comunitario; ii)
Oportunidades para las mujeres; iii) Seguridad para las mujeres y sus
comunidades; iv) Mejoramiento de Barrios; v) Ordenamiento del
territorio y Mejoramiento Ambiental; vi) Planeacin Urbana y Agencias
de Desarrollo Hbitat; vii) Suelo para la Vivienda social; y viii)
Desarrollo Urbano y Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.
Siguiendo los lineamientos del programa Hbitat, el
ayuntamiento llev a cabo un diagnstico a travs del cual se detect
un fuerte rezago de infraestructura y servicios pblicos, lo cual se
reflejaba en el deterioro de la imagen urbana. En las reas
consideradas prioritarias casi no haba espacios deportivos ni
recreativos, adems hacan falta servicios de salud ya que muchos de
los habitantes no eran derechohabientes de ninguna institucin
gubernamental. La poblacin infantil en particular careca de servicios
de atencin y los adultos, en general, requeran de oportunidades de
capacitacin para poder romper el crculo vicioso de la pobreza. Todo
esto se traduca en una gran inseguridad pblica y vandalismo, as
como en la falta de sentido de pertenencia y cohesin social en la
comunidad.
El municipio de Hermosillo particip en la edicin del Premio
Hbitat 2005, con los resultados obtenidos en materia de
regeneracin urbana y desarrollo comunitario con la operacin de un
solo Centro de Desarrollo Hbitat: el de la colonia Caf Combate. En
2006, el municipio particip en el Premio Hbitat presentando los
logros alcanzados a partir de la construccin y puesta en marcha de
un conjunto de cuatro centros de Desarrollo Comunitario Hbitat. En
ambas ocasiones, el municipio qued entre los diez finalistas de este
certamen. El ayuntamiento del perodo 2006-2009, se present al
Premio Hbitat 2007, obteniendo el primer lugar en la categora
'Mejor Concepto ntegral', dando continuidad a una parte de la poltica
social de la anterior administracin, la de atencin a la violencia
intrafamiliar a travs del Centro Integral de Atencin a la Violencia
Intrafamiliar y hacia las Mujeres (CIAVI).
13.2 Objetivos
Con la construccin del primer Centro de Desarrollo Comunitario
Hbitat el ayuntamiento tena como objetivo:
"Mejorar el entorno de las zonas de atencin prioritaria para
hacerlas lugares ordenados, seguros y habitables, atendiendo en
forma focalizada sus problemas, buscando abatir la pobreza,
incluyendo obras pblicas y acciones articuladas, planeadas
integralmente y ejecutadas en forma coordinada por diversas
215
dependencias municipales, con la participacin de la ciudadana, con
nfasis en la atencin a grupos vulnerables y preferentes".
5

Al ao siguiente, la construccin de cuatro centros persegua:
"Crear una red de centros que permitan atender en forma integral y
focalizada las Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) de la ciudad, que
presentan marginacin y hogares en pobreza patrimonial, a fin de
elevar la calidad de vida y dignidad de las personas, promoviendo el
desarrollo social, mejorando el entorno urbano y el espacio pblico,
teniendo a la familia como el centro de todas las acciones"

.
6

Tomando como base las acciones desarrolladas por la
administracin 2003-2006, el actual ayuntamiento ha continuado con
las acciones en materia de violencia intrafamiliar, teniendo como
objetivo:
"Consolidar al CIAVI como un espacio de atencin integral a las
vctimas de violencia intrafamiliar a travs de la intervencin de un
equipo profesional interdisciplinario, coordinando esfuerzos
interinstitucionales y de corresponsabilidad entre ciudadanos y
autoridades".
7

13.3 Estructuracin de recursos
Para el financiamiento de la Red de Centros Hbitat se cont con la
participacin de los tres mbitos de gobierno: la federacin, a travs
de la Secretara de Desarrollo Social del gobierno federal
(SEDESOL); el gobierno estatal, por medio de su Secretara de
Desarrollo Social; y el gobierno municipal. Del total de recursos
empleados entre 2004 y 2006, el gobierno federal aport en promedio
el 45 por ciento, el municipio el 54 por ciento, y el gobierno estatal tan
slo el uno por ciento. El Cuadro 1 muestra el origen de los recursos
que se utilizaron en este programa entre 2004 y 2006.
Como puede observarse, los recursos municipales fueron
incluso mayores que los aportados por el gobierno federal, lo cual fue
posible gracias a dos factores. El primero, la poltica social hacia los
grupos ms vulnerables fue una de las prioridades del ayuntamiento.
El segundo, el municipio se ha distinguido en el contexto nacional por
su eficiente gestin financiera. Hasta 2006, el 42 por ciento del total
de los recursos de los que dispona la administracin municipal

5
Retomado del formato de presentacin de proyecto, Premio Hbitat 2005.
6
Retomado del formato de inscripcin presentado al concurso Premio Hbitat
2006.
7
Retomado del formato de inscripcin presentado al concurso Premio Hbitat
2007.
216
provenan de sus fuentes de ingreso propio.
8
Esto le otorg un
importante margen en la toma de decisiones para la aplicacin de su
gasto de inversin.
Cuadro 1
Origen de los Recursos Ejercidos en el Programa por mbito de
Gobierno
Ao
Total de
Recursos
Invertidos
Aportacin
Federal
Aportacin
Estatal
Aportacin
Municipal
Absoluto % Absoluto % Absoluto %
2004 49,347,947.90 18,396,675.88 37 1,925,233.17 4 29,026,038.85 59
2005 36,550,235.00 17,884,018.00 49 0 18,666,217.00 51
2006 35,785,763.00 17,509,254.00 49 0 18,276,509.00 51
Total/
Promedio
121,683,945.90 53,789,947.88 45 1,925,233.17 1 65,968,764.85 54
Fuente: Elaborado con base en informacin proporcionada por el Instituto Municipal de
Planeacin del H. Ayuntamiento Constitucional de Hermosillo, Sonora 2004-2006
Esta situacin fue muy importante dado que el ayuntamiento
era de un partido poltico diferente al del gobierno estatal. Su
excelente perfil financiero permiti al municipio de Hermosillo no
depender de recursos del estado para maximizar los fondos
federales. De hecho, la participacin del gobierno del estado fue
esencialmente en lo relacionado con el control y vigilancia en el
ejercicio de los recursos. A partir de septiembre de 2006, el gobierno
municipal pertenece al mismo partido poltico que el gobierno del
estado.
13.4 Modalidades de integracin de la sociedad
En la operacin de la Red de Centros Hbitat se ha contado con la
participacin de una gran variedad de actores sociales. En primer
lugar, a travs de instancias ciudadanas como: las asociaciones de
vecinos, comits deportivos vecinales, la Fundacin Mickey Mouse
que apoya el servicio de guarderas, algunos estudiantes de la
Universidad de Sonora que prestan su servicio social, el Centro de
Apoyo Humanitario, Mexfam y Grupo Reto.
Adems, el ayuntamiento involucr a la ciudadana de
manera activa en el Consejo Consultivo del Instituto Municipal de
Planeacin Urbana de Hermosillo. En esta modalidad de participacin

8
El ingreso propio son los recursos financieros que provienen de las fuentes
atribuidas de manera exclusiva por la ley al ayuntamiento, es decir, su
recaudacin no depende de ningn otro mbito de gobierno, tan slo del
esfuerzo que realice cada municipio.
217
institucionalizada se integraron: el Club Rotario Pitic, el Club de
Leones de Hermosillo, el Patronato de la Costa de Hermosillo, el
Centro de Apoyo Humanitario, el Colegio de Ingenieros Mecnicos
Electricistas y ramas afines de Sonora, el Colegio de Contadores, el
Colegio de Ingenieros Civiles, el Colegio de Arquitectos de la Ciudad
de Hermosillo, la Cmara Nacional de la Industria de la
Transformacin, el Centro Empresarial del Norte de Sonora-
COPARMEX, la Cmara Mexicana de la Industria de la Construccin,
la Cmara Nacional de Desarrolladores de Vivienda, la Universidad
de Sonora, El Colegio de Sonora, el Instituto Tecnolgico de Estudios
Superiores de Monterrey. Campus Sonora Norte y el Instituto
Nacional de Ecologa de la UNAM.
En el caso del CIAVI, actualmente colaboran cuatro
instituciones del gobierno federal, 14 estatales y ocho municipales. La
sociedad civil participa a travs de 11 asociaciones, dos grupos
comunitarios, dos instituciones acadmicas y siete instituciones
financieras. Los cuatro centros Hbitat cuentan con la participacin
general de la poblacin de los polgonos, sobre todo nios y mujeres,
quienes toman parte de manera entusiasta en las actividades que se
desarrollan en dichos centros.
13.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
La Red de Centros Hbitat se dise con una visin integral e
incremental para su consolidacin en el largo plazo; para ello se
estructur en tres periodos. En el primero, se realizaron obras y
acciones con recursos pblicos de Hbitat y se dot de infraestructura
a los polgonos incentivndose la participacin comunitaria. En esta
fase, el ayuntamiento determin y autoriz las obras a realizar con los
recursos del Programa Hbitat, las licit y contrat. Asimismo llev a
cabo su supervisin a travs del personal adscrito a la Direccin de
Obras Pblicas. La administracin de los recursos corri cargo de la
Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Publicas mediante el
proceso de obra que marca la ley, a travs de contratos, fianzas,
estimaciones y bitcoras de obra.
Durante el segundo perodo, se firmaron convenios con
instituciones y asociaciones civiles interesadas en llevar cursos a los
centros. La operacin de los centros se asign a la Coordinacin de
la Red de Centros Hbitat. Los gastos de mantenimiento, operacin y
sueldos eran responsabilidad del Ayuntamiento, sin embargo para
2006, las organizaciones sociales que participaban en este programa
ya haban asumido parte del costo de los salarios de algunos
218
capacitadores y profesores, o haban desarrollado esquemas para
financiar servicios tales como la guardera.
Hasta 2006, la operacin de la Red de Centros Hbitat corra
a cargo del gobierno municipal a travs de tres de sus dependencias.
La Direccin General de Desarrollo Social era la encargada de la
ejecucin e instrumentacin de acciones sociales, organizacin
ciudadana y registro de beneficiarios. El Instituto Municipal de
Planeacin Urbana (IMPLAN) realizaba las acciones de planeacin y
elaboracin de proyectos, coordinacin, participacin, evaluacin y
seguimiento, as como de enlace con otros niveles de gobierno. Y la
Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas cuyas
funciones se centraban en la ejecucin y supervisin de obras de
edificacin, urbanizacin e infraestructura.
En los centros se desarrolla una gran variedad de actividades
que inciden de manera directa en el bienestar y calidad de vida de la
poblacin de los polgonos ofertndose varios talleres y cursos de
capacitacin, as como otros servicios, entre los cuales destacan:
taller de carpintera; taller de soldadura; taller de peluquera; taller de
mecnica; taller de plomera; taller de cocina; taller de cmputo; taller
de jardinera; taller de corte y confeccin; taller de danza; taller de
guitarra; taller de teatro guiol; taller de piatas; servicios de salud;
guardera; curso de violencia intrafamiliar; curso de prevencin del
delito para jvenes; instalaciones deportivas; y el Centro Integral de
Atencin a la Violencia Intrafamiliar (CIAVI).
Dos de los servicios en particular tienen un impacto
sumamente positivo para los habitantes de los polgonos. El primero
de ellos es el de guardera, el cual hasta 2006, se prestaba en tres de
los cuatro centros Hbitat: Combate, Minitas y Olivos. El servicio de
guardera est a cargo de una organizacin civil llamada Mickey
Mouse -incorporada a la Secretara de Educacin Pblica- en donde
se atienden a nios de uno a cuatro aos de edad. Las guarderas
cuentan con todas las instalaciones y equipo necesario: salones de
clase, rea de cantos y juegos, comedor, cocina, baos y patio de
recreo. Adems de las maestras, cuentan con un rea de salud y
psicologa con el fin de proporcionar una atencin integral a los
pequeos.
La seleccin de los nios se realiza con base en un estudio
socio econmico y la mayor parte de la poblacin atendida son hijos
de madres solteras que trabajan. La fundacin tiene una poltica de
incorporar en cierta medida a las madres en las actividades de las
guarderas para fomentar la corresponsabilidad. Por otra parte, como
219
hasta 2006 no se contaba con el servicio de preescolar, se ofreca el
servicio a algunas madres cuyo horario de trabajo es ms largo, de ir
a recoger a sus hijos del jardn de nios para llevarlos a las
instalaciones de las guarderas en donde el personal los cuida hasta
las 5 de la tarde.
El segundo servicio ms importante es el Centro Integral de
Atencin a la Violencia Intrafamiliar (CIAVI). El CIAVI se inaugur en
marzo de 2006 en el Centro Hbitat Solidaridad, ofreciendo un
conjunto de servicios sumamente necesarios en este polgono que es
el ms extenso y el que se diagnostic como el de ms alto ndice de
violencia intrafamiliar. Desde entonces se contaba con un servicio
integral a cargo de profesionales capacitados: psicoterapeutas,
psiclogas, abogados e incluso policas municipales que haban
recibido capacitacin especializada para atender los casos que se
tratan en este lugar.
Actualmente, el CIAVI depende de la Direccin de Desarrollo
Social del municipio, misma que tiene a su cargo la atencin a la
mujer en Hermosillo. Las personas que asisten a este centro,
principalmente mujeres con sus hijos, reciben una evaluacin fsica y
emocional, terapia, talleres de autoestima, plticas sobre el tema de
violencia, asistencia legal y en caso necesario, canalizacin hacia
albergues.
El funcionamiento de los cuatro Centros Hbitat se dio bajo
un esquema de red que permiti que la experiencia y aprendizaje que
obtuvieron las autoridades al construir y poner en operacin el primer
Centro Hbitat en Caf Combate, les haya servido para mejorar sus
acciones en los dems. El esquema integrador con el que se dise
la red permiti darle consistencia y vinculacin a las acciones que se
realizaron en cada centro en el marco de la poltica de desarrollo
social del gobierno municipal. Con ello tambin se hizo un uso ms
eficiente de los recursos disponibles, a travs de la adquisicin de
insumos para todos los centros, lo cual abarat su costo; as como la
contratacin de profesores para quienes result ms atractivo trabajar
con el sueldo que les ofreci el ayuntamiento si se les ofrecan varios
grupos.
Es importante resaltar que aunque el funcionamiento de los
cuatro centros se llev a cabo de manera coordinada, las autoridades
y funcionarios involucrados hicieron los ajustes necesarios para poder
ofrecer en cada polgono diversos cursos y servicios acordes con la
demanda de la comunidad, es decir, los habitantes tuvieron cierto
margen en la toma de decisiones.
220
Un elemento fundamental para la permanencia del proyecto
desde 2006, es la participacin del Instituto Municipal de Planeacin
Urbana, tambin Agencia Hbitat, que cuenta con un Consejo
Consultivo con mayora ciudadana. El instituto est constituido de
forma tal que el cambio en su administracin se realiza a la mitad de
la administracin municipal, propiciando as la transferencia de
conocimiento y continuidad a los proyectos.
En la tercera fase de operacin de la Red de Centros Hbitat
se previ la conformacin de un patronato al que se le entregaran en
comodato los centros para su operacin, mantenimiento y absorcin
de costos. En esta fase se consider la participacin de instituciones
y asociaciones civiles y de vecinos, siempre bajo la supervisin del
gobierno municipal y un Consejo Ciudadano.
13.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Las acciones desarrolladas a travs de la Red de Centros Hbitat
hasta 2006, beneficiaron a 15,109 hogares, lo que representaba el
77% de las familias ubicadas en las zonas de atencin prioritaria. Los
grupos de beneficiarios son las mujeres, principalmente amas de
casa, jefas de familia, mujeres trabajadoras, nios; adultos mayores;
jvenes; personas con capacidades diferentes y familias con
problemas de violencia.
Los resultados pueden dividirse en dos grupos. El primero de
ellos son los derivados de la obra pblica realizada en los polgonos,
alrededor de los centros Hbitat. En este grupo destaca la realizacin
de obras de construccin de accesos viales, pavimentacin de calles,
construccin de vados de concreto para dar cauce a arroyos que se
forman con las aguas pluviales, sealizacin de calles y construccin
de lneas de agua potable y alcantarillado que complementaron la
pavimentacin de calles.
Esta infraestructura mejor el entorno urbano y la imagen de
las colonias ubicadas en los polgonos. La pavimentacin de calles y
avenidas disminuy la contaminacin de suelo y aire ocasionada por
las nubes de polvo que caracterizaban a estas reas. Adems, estas
colonias son ahora ms accesibles, lo cual ha mejorado el transporte
pblico e incluso la funcin de seguridad pblica, ya que ahora las
patrullas pueden realizar rondas en zonas antes vedadas por su
inaccesibilidad. Por otra parte, las obras elevaron el valor comercial
de los inmuebles de la zona.
La canalizacin de fondos federales a travs del programa
Hbitat de la SEDESOL permiti maximizar los recursos que el
221
ayuntamiento de Hermosillo tena programados para inversin. En
primer lugar, gracias a este recurso federal, el municipio pudo llevar a
cabo el doble de las acciones planeadas en materia de infraestructura
y desarrollo social. Por otra parte, una vez que los cuatro polgonos
calificaron para hacerse beneficiarios del programa Hbitat, los
recursos del Ramo 33 del presupuesto federal que se pensaba
emplear en estas zonas prioritarias, pudieron ser canalizados a otras
reas en las que a pesar de que existan grupos en situacin de
pobreza, su nmero no era suficiente para poder acceder a los
recursos de Hbitat.
El segundo grupo de resultados son los que se han generado
directamente de la construccin de los cuatro centros de desarrollo
comunitario Hbitat y que inciden de manera directa en el bienestar y
calidad de vida de la poblacin de los polgonos, sobre todo, de los
grupos vulnerables. En primer lugar se encuentra la oferta de varios
talleres de capacitacin, los cuales han beneficiado primordialmente a
mujeres como lo evidencia la informacin del Cuadro 2.
Cuadro 2
Personas Capacitadas en los Centros Hbitat
AO TOTAL HOMBRES MUJERES
2004 582 153 429
2005 1152 452 700
2006 (Proyeccin) 1225 485 740
TOTAL 2,959 1,090 1,869
Fuente: Instituto Municipal de Planeacin del H. Ayuntamiento Constitucional de
Hermosillo, Sonora 2004-2006
Si se considera que de acuerdo con el XII Censo General de
Poblacin y Vivienda del INEGI, en el ao 2000, de la poblacin
econmicamente activa del municipio 66% eran hombres mientras
que el restante 34% eran mujeres, es posible argumentar que los
talleres de los centros de desarrollo Hbitat constituyen un medio de
acceso para que las mujeres se capaciten y puedan integrarse a una
actividad redituable. Adems, hace algunos aos, el gobierno del
estado cerr la Escuela de Artes y Oficios de Hermosillo, por lo que la
creacin de estos talleres tambin significa que en ellos se est
capacitando a trabajadores a travs de un mecanismo barato y
accesible.
En otro grupo de actividades se encuentran las relacionadas
con la salud y atencin a grupos vulnerables como nios y mujeres.
222
En algunos de los centros hay consultorios y se realizan labores de
deteccin de factores de riesgo de enfermedades como la diabetes,
hipertensin, cncer de mama y cncer de prstata. Asimismo, hay
actividades culturales y recreativas que ayudan a prevenir las
adicciones y apoyan la convivencia familiar y comunitaria.
Con el reciente cambio de ayuntamiento en septiembre de
2006, el CIAVI contrat cinco personas ms para poder extender el
horario de servicio de 8:00 a 20:00 hrs. Con ello se proporciona
atencin a las mujeres de 25 colonias. Asimismo, se han superado
barreras culturales al detectar y apoyar a varones agredidos, quienes
representan aproximadamente el 12% de los casos atendidos. Hasta
junio de 2007, se haba beneficiado a 4,120 personas con los
servicios de asesora psicolgica, asesora legal, trabajo social,
servicio mdico y alojamiento en el Albergue "La Esperanza. En el
rea de psicologa se ofrecen 25 sesiones de terapia semanales, de
una hora cada sesin, mientras que en el rea de atencin legal se
tramitan y llevan aproximadamente 30 casos al mes. En el CIAVI se
han realizado 156 cursos beneficiando a ms de 3,000 asistentes,
adems de integrar a ms de 60 colonos en grupos comunitarios de
apoyo.
13.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
El enfoque clsico establece que el sector pblico es responsable de
tres funciones principales (Oates, 1993; Musgrave & Musgrave;
1984): i) asignacin de bienes y servicios que no producen ganancias
debido a su consumo social y que por lo tanto deben ser provistos de
manera eficiente por el sector pblico, ii) distribucin, la cual implica
la manipulacin de la distribucin del ingreso con el fin de lograr una
mayor equidad entre los diversos grupos sociales, esta funcin es la
que se vincula directamente con las polticas sociales de
redistribucin para el combate a la pobreza, y iii) estabilizacin en la
economa para mantener niveles aceptables de empleo y estabilidad
de precios.
Existe un consenso general acerca de que el gobierno
nacional es el ms adecuado para llevar a cabo las funciones de
estabilizacin y distribucin; mientras que los gobiernos
subnacionales pueden apoyar al gobierno central en la funcin de
asignacin. Algunos economistas difieren de este enfoque clsico
argumentando que la distribucin no debe ser una responsabilidad
exclusiva de los gobiernos nacionales, y que tambin puede ser
llevada a cabo por los gobiernos locales (Mundell, 1963; Fleming,
223
1964, Lucas,1972; Sargent y Wallace, 1975; y Barro, 1974 citado en
Gramlich, 1985).
La Red de Centros Hbitat de Hermosillo demuestra que este
ltimo argumento puede ser cierto. Aunque las acciones se
desarrollaron con base en los lineamientos establecidos por el
gobierno federal, el gobierno municipal tuvo la capacidad y voluntad
poltica de adaptarlos a las necesidades de sus habitantes,
particularmente los ms marginados. Esta experiencia desarroll un
concepto integral en la atencin de pobreza urbana maximizando
recursos de forma tal que logr impactar de manera contundente la
vida de los habitantes de las zonas de atencin prioritaria.
Este caso muestra claramente cmo la adecuada
coordinacin entre las instancias de gobierno federal y municipal
puede tener resultados que beneficien directamente a la poblacin
ms vulnerable. Si se considera que en nuestro pas ha prevalecido
un esquema de subordinacin del gobierno municipal ante las esferas
federal y estatal, esta experiencia ilustra claramente que es posible
desarrollar un nuevo esquema de relaciones intergubernamentales
encaminado hacia un federalismo cooperativo en el que el papel del
gobierno municipal sea revalorado.
El actual ayuntamiento (2006-2009), de filiacin poltica
distinta al de las tres administraciones anteriores, tiene el enorme reto
de mantener el perfil innovador que demostraron los gobiernos que le
precedieron. Este elemento tiene una influencia fundamental para dar
continuidad no slo a la poltica de desarrollo social sino al resto de
las acciones desarrolladas en beneficio de la poblacin. Esto ha
quedado demostrado en la voluntad que ha tenido el actual
ayuntamiento para apoyar al CIAVI y la poltica de atencin a la mujer
en Hermosillo.
En el mediano y largo plazo se planea el establecimiento del
Instituto Municipal de Atencin a la Mujer el cual podra operar una
Red Municipal de Centros Integrales de Atencin a la Violencia
Intrafamiliar y hacia las Mujeres, as como la creacin de un
Observatorio de Gnero. Tambin se ha considerado operar un fondo
de apoyo econmico para la creacin o fortalecimiento de proyectos
productivos para vctimas de violencia intrafamiliar; as como una
bolsa de trabajo para los beneficiarios de los programas de
capacitacin a travs de vinculaciones empresariales y el
establecimiento de becas de capacitacin laboral con reconocimiento
oficial, gracias al convenio interinstitucional con el Instituto de
224
Capacitacin para el Trabajo del Estado de Sonora y el Programa de
Becas y Estmulos del Municipio de Hermosillo.
Otro elemento para dar continuidad a esta prctica es la
participacin de la ciudadana. El trabajo realizado debi sentar bases
para que la poblacin exija un mejor desempeo por parte de sus
autoridades. A lo anterior hay que aadir que la incorporacin de
organizaciones sociales en la operacin de los centros Hbitat ayud
a crear y fortalecer la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno.
La ciudadana tendr que probar si la experiencia con la
administracin anterior la educ para que siga exigiendo una gestin
pblica responsable, eficaz y transparente. En relacin con la Red de
Centros Hbitat, es necesario lograr que funcionen con un menor
apoyo del gobierno municipal para que sea la sociedad organizada
quien se haga la principal responsable de ellos.
Finalmente, es necesario recordar que el desarrollo de todas
las prcticas exitosas implementadas por el ayuntamiento de
Hermosillo ha sido posible, en gran medida, debido a la capacidad
institucional de su administracin. Esto incluye la excelente gestin
financiera que hasta 2006, permiti al municipio contar con los
recursos necesarios para disear e implementar una gran variedad de
programas acordes con las demandas de su comunidad. As pues,
las acciones que lleve a cabo la actual administracin en este sentido,
sern determinantes para conservar el perfil innovador de este
gobierno local.
Bibliografa
! Garca del Castillo, Rodolfo (2005), "Los desafos del cambio y la
innovacin en los gobiernos locales en Mxico, en Documentos del
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administracin Pblica, Santiago de Chile
! Gramlich, Edward (1985), "Reforming U.S. Federal Fiscal
Arrangements, en John Quigley & Daniel L. Rubinfield American
Domestic Priorities: An Economic Appraisal, University of California
Press
! Musgrave, R. and P. Musgrave (1984), Public Finance in Theory and
Practice, USA, McGraw-Hill
! Oates, Wallace (1993), Fiscal Federalism, England, Gregg Revivals
225














Planeacin del desarrollo,
gestin urbana y territorial

226
XIV. Modelo de desarrollo municipal sustentable. La
Huacana, Michoacn, Mxico
Rosala Lpez, Fernando Trejo
1
y Ady Carrera
2

14.1 Problemtica de origen y componentes principales
El municipio de La Huacana se localiza al sur del estado de
Michoacn, a una distancia de 161 Km. de la capital del estado.
3
De
acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano 2004, Michoacn
ocupa el lugar nmero 29 entre los estados del pas, y La Huacana es
uno de los 28 municipios del estado que presentan un alto grado de
marginacin.
4

La superficie del municipio es de 1,952.60 Km
2,
lo cual lo
convierte en el 5 municipio ms extenso de la entidad. Su clima es
tropical con lluvias en verano y en su territorio se encuentran varios
ros, arroyos y una presa. La Huacana es un municipio rural cuyas
actividades productivas son bsicamente agrcolas, como el cultivo
del maz, sorgo, ajonjol, cacahuate, pepino, jitomate, tabaco y
algodn; su ganadera cra ganado bovino, caballar, porcino y
caprino.
A pesar de contar con muchos recursos naturales, la actividad
econmica de La Huacana era muy limitada e incapaz de generar los
empleos que la poblacin necesitaba. Como consecuencia, al igual
que muchos municipios del estado, su poblacin empez a migrar
hacia los Estados Unidos. Ante este panorama, el gobierno municipal
se dio a la tarea de disear y poner en marcha un modelo de
desarrollo local eficaz e innovador.
Aunque algunas de las facetas del programa que aqu se
analiza se remontan a hace ms de 15 aos, fue el gobierno
municipal del trienio 2005-2007, encabezado por su alcalde, quien se
dio a la tarea de promover un modelo de desarrollo que combinara el

1
Texto elaborado con base en: Lpez y Segura (2007). Los datos
correspondientes a 2007 fueron tomados en la visita de campo realizada por
Ady Carrera en noviembre de ese ao.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
http://www.emexico.gob.mx/work/EMM_1/Michoacan/Mpios/16035a.htm
(15/04/08)
4

http://hdr.undp.org/en/reports/nationalreports/latinamericathecaribbean/mexic
o/mexico_2004_sp.pdf (15/04/08)
227
impulso a proyectos productivos, el aprovechamiento racional de los
recursos naturales del lugar y el desarrollo social de la poblacin. Es
importante destacar que el programa recuper compromisos y
acciones emprendidas por el gobierno municipal anterior.
Para llevar a cabo este programa, en lugar de preparar un
plan de desarrollo municipal tradicional, el ayuntamiento decidi
trabajar con base en el Plan Estratgico de Desarrollo Sustentable
Municipal 20052007. Para su elaboracin se retom lo establecido
en la Agenda 21 y en la Carta de la Tierra. El Programa se dise con
base en cuatro mbitos de desarrollo, cada uno con varios
componentes (Grfica 1).
GRFICA 1
DISEO DEL MODELO DE DESARROLLO MUNICIPAL SUSTENTABLE


Fuente: Elaborado por el H. Ayuntamiento de La Huacana, Michoacn 2005-2007
Desarrollo Institucional. En este mbito se contemplaron
aspectos normativos y organizativos tales como acciones en materia
de transparencia, profesionalizacin y servicio civil de carrera,
actualizacin de reglamentos, elaboracin de manuales de
organizacin, mejoramiento de la gestin y coordinacin de esfuerzos
con otros municipios de la regin.
Desarrollo econmico-rural. Se consider el eje de las
actividades productivas del municipio y fue de suma importancia
dentro del Modelo, pues la mayor proporcin de los recursos
presupuestales se destinaron a este mbito.
228
Desarrollo Ecolgico. Contempl un plan de ordenamiento
ecolgico para el aprovechamiento racional y el saneamiento de los
recursos naturales.
Desarrollo Social. Las acciones en este rubro se enfocaron a
potenciar las capacidades de las personas, fortalecer la integracin
de las comunidades y aprovechar la sabidura de la gente como
recurso central para el desarrollo.
14.2 Objetivos
El objetivo central del Programa consisti en operar una estrategia
alternativa de desarrollo municipal basada en criterios de
sustentabilidad ambiental, con fundamento en los planteamientos de
la Agenda 21
5
y de la Carta de la Tierra.
6
Estos principios se
concibieron de manera transversal, y para ello se consideraron los
cuatro mbitos de desarrollo recin descritos.
Los principales objetivos especficos eran:
a) Constituir un gobierno eficiente, normado, profesional,
transparente y con calidad;
b) Impulsar la participacin activa de la sociedad en la toma de
decisiones del gobierno municipal;
c) Desarrollar una cultura del cuidado del medio ambiente y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para mejorar
la calidad de vida de la poblacin;
d) Promover el desarrollo econmico a travs de actividades
vinculadas a la agricultura, la ganadera y la pesca, apoyando
proyectos orientados a la produccin, comercializacin,
organizacin y financiamiento.
Estos propsitos generales fueron incluidos en el Plan
Estratgico de Desarrollo Sustentable Municipal 2005-2007, el cual
constituy el instrumento normativo que orient la amplia gama de
acciones que se llevaron a cabo.
El Modelo de Desarrollo Sustentable fue elaborado a partir de
una doble estrategia:

5
Para mayor informacin al respecto consultar:
http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21sptoc.
htm
6
Mayor informacin disponible en: http://www.cartadelatierra.org/
229
a) La integracin de un equipo de trabajo con buen perfil, es
decir con formacin y/o experiencia tcnica, identificados y
fuertemente comprometidos con el proyecto de gobierno y,
b) La activa y amplia participacin ciudadana, y de la
poblacin en general, en la toma de decisiones y en particular de los
integrantes del cabildo (regidores).
14.3 Estructuracin de recursos
Una de las caractersticas ms destacables de esta prctica es la
capacidad de gestin y coordinacin de las autoridades de La
Huacana, un municipio rural, para lograr financiamiento de otras
instancias de gobierno e incluso de organismos internacionales. El
Cuadro 2 muestra los recursos obtenidos para su operacin entre
2005 y 2006.
Cuadro 2
Destino y procedencia de los recursos del programa 2005-2006
Destino Procedencia Monto
Fortalecer el desarrollo del
sector pesquero de las presas
de Infiernillo y Zicuirn
Inversin regional $ 2'115,330.00
Inversin municipal $ 300,000.00
Brindar atencin especial a
grupos y localidades
prioritarias, sobre todo en la
integracin de cadenas
productivas y proyectos que
generen bienes de capital
Alianza Municipal $ 2'034,197.70
Opciones productivas $ 594,740.00
Se fortalecen y promueven
iniciativas comunitarias de
conservacin y manejo de los
recursos naturales
COINBIO/BANCO
MUNDIAL
$ 2'904 647.88
(se espera
superar los 3
millones de
pesos)
Investigacin cientfica
regional
Consejo Estatal de
Ciencia y Tecnologa
(COECYT y CONACYT.)
$12'000,000.00
Municipio $ 500,000.00
para crear un
fondo regional
de 2 millones de
pesos
Programa de Educacin
Ambiental
Municipio $ 300,000.00





230
Destino Procedencia Monto
Contribucin al cuidado,
mejoramiento, recuperacin y
aprovechamiento de recursos
naturales.- decreto del rea
natural protegida reserva
patrimonial "Volcn del
Jorullo
Estatal $ 550,000.00
Municipal $ 250,000.00
Saneamiento ambiental
1. Planta de tratamiento de
aguas residuales en la
cabecera municipal
Niveles municipal,
estatal y federal
$ 11'000,000.00
2. Adecuado manejo de los
residuos slidos.-
construccin de la 1 Etapa
del Centro Intermunicipal de
Residuos Slidos
Municipio de La
Huacana
$ 1'050,000.00
Municipio de Churumuco $ 250,000.00
Gobierno del Estado $ 750,000.00
Elaboracin propia a partir de los datos otorgados por los representantes del programa
en la evaluacin realizada para el Premio Gobierno y Gestin Local en 2006.
14.4 Modalidades de integracin de la sociedad
La elaboracin de los planes municipales de desarrollo generalmente
se lleva a cabo, en el mejor de los casos, a travs de procesos
institucionales de "arriba hacia abajo (top-down), en los cuales las
autoridades locales slo permiten la participacin de actores sociales
o polticos cuyo apoyo est garantizado, mientras que el resto de la
comunidad no tiene medios de influir en la toma de decisiones. En
otras ocasiones, los gobiernos municipales contratan a un despacho
de consultores para la elaboracin de estos documentos, los que por
lo general, poco tienen que ver con las caractersticas y necesidades
de la poblacin.
En el caso de La Huacana, su Plan Estratgico de Desarrollo
Sustentable Municipal 2005-2007 fue formulado con base en un
amplio proceso de participacin social. Este municipio tiene una
amplia extensin geogrfica, sus comunidades ms apartadas se
encuentran a una distancia considerable de la cabecera municipal.
Con el propsito de que todos los habitantes tuvieran la oportunidad
de expresar su punto de vista para la elaboracin del Plan
Estratgico, se llevaron a cabo ocho foros en distintas regiones del
municipio.
Por otro lado, para la ejecucin del Plan Estratgico se
organiz y puso en operacin el Consejo de Planeacin para el
Desarrollo Sustentable La Huacana (COPLADESH) como espacio de
participacin social de los actores locales. Asimismo, se cre el
231
Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable y se impuls la
formacin de Comits de Desarrollo Comunitario.
14.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
El conjunto de las oficinas que integran el gobierno y la
administracin municipal, con la participacin activa del Sndico, el
Secretario y los Regidores, trabajaron en torno a los cuatro ejes del
Plan Estratgico de Desarrollo Sustentable Municipal 20052007. Las
acciones para la instrumentacin del programa pueden dividirse en
dos mbitos: i) las que se llevaron a cabo al interior del propio
gobierno y administracin municipal y ii) las que se realizaron con la
comunidad, otras instancias de gobierno y organismos
internacionales.
Al interior del gobierno municipal se dise e implement el
Sistema de Gestin de la Calidad bajo la norma ISO 9001:2000 con
apoyo de la gua IWA4:2005, en todos los procesos del gobierno
municipal. En este marco se actualiz y mejor la estructura orgnica
de la administracin municipal. Como complemento, se decidi llevar
a cabo el seguimiento trimestral de los programas comprometidos.
Para ello se solicit a la Universidad Michoacana que realizara
evaluaciones sobre el impacto de los programas gubernamentales en
los indicadores sociales.
Por otra parte, se actualiz el marco jurdico municipal
mediante diversos reglamentos: Rastro, Panten, Residuos Slidos, y
de Alcoholes. Adems se elaboraron los Programas de Desarrollo
Urbano Municipal de los centros de poblacin de La Huacana y de
Cupun del Ro, las poblaciones ms importantes del municipio.
Todos estos ordenamientos fueron aprobados y publicados en el
diario oficial del gobierno del estado. Tambin se sentaron bases para
la profesionalizacin de los servidores pblicos del municipio a travs
de la implantacin de perfiles de puestos; documentacin del
procedimiento de administracin de recursos humanos; y la
elaboracin de programas de formacin, capacitacin y evaluacin
del desempeo.
Con el fin de transparentar las acciones del ayuntamiento y su
administracin, se cre un portal de Internet,
7
en el cual se publicaron
todos los planes de gobierno y sus responsables. Esto se
complement con una oficina especfica y el establecimiento de un
comit de adquisiciones con la finalidad de hacer un uso eficiente y
transparente de los recursos pblicos. Asimismo, se crearon cinco

7
www.lahuacana.gob.mx
232
centros comunitarios con Internet a los que podan acceder el 20% de
la poblacin estudiantil de secundaria del municipio.
El gobierno municipal implement un Programa de Desarrollo
Rural Municipalizado cuyos avances para el 2006 conllevaron
recursos federales, estatales, municipales e incluso agencias
internacionales como el Banco Mundial. Como se ver ms adelante,
el municipio promovi una gran variedad de proyectos productivos a
lo largo y ancho de su territorio, considerando siempre el respeto por
el medio ambiente y la sustentabilidad. Para su financiamiento se
realiz un amplio trabajo de gestin de recursos disponibles de
programas estatales y federales para el desarrollo rural, como el
Programa de Opciones Productivas de la Secretara de Desarrollo
Social federal (SEDESOL).
Lo anterior se vio acompaado de acciones en el mbito
ecolgico, a travs de programas de manejo y conservacin de
recursos naturales, saneamiento y mejoramiento ambiental,
educacin ambiental, siembra de rboles con propsitos de
reforestacin y mejoramiento del paisaje. En estas acciones
destacaron el tratamiento del agua residual de la cabecera municipal
y la implantacin de un nuevo sistema de recoleccin y disposicin de
desechos slidos.
En materia de desarrollo social se llevaron a cabo varios
programas financiados con una mezcla de recursos propios y los
gestionados por el municipio ante instancias estatales, federales e
internacionales. Entre las acciones destacaron las del programa Alfa
TV, diseado para reducir el analfabetismo en el municipio; el
programa de certificacin de comunidades saludables, el
otorgamiento de becas escolares, la campaa de salud visual y la
construccin de infraestructura para servicios de salud.
El trabajo con la comunidad se realiz, como ya se mencion,
a travs de la promocin de instancias de participacin como el
Consejo de Planeacin del Desarrollo Sustentable de La Huacana, en
el que se cont con la participacin de los ejidatarios y los miembros
de las asociaciones ganaderas; a quienes se puso en contacto con
funcionarios y expertos a quienes se invitaba a las reuniones
mensuales. Asimismo, se estmulo la participacin de los habitantes
de todas las localidades del municipio a travs de la creacin de 70
Comits de Desarrollo Comunitario.
Mencin especial merece la asociacin intermunicipal
promovida por La Huacana con otros cuatro municipios, que se
convirti en un programa interestatal, pues participaron municipios de
233
dos entidades federativas: Michoacn y Guerrero. Las actividades
conjuntas entre los cinco municipios consistieron en una estrecha
colaboracin en torno a los problemas comunes en la Presa Adolfo
Lpez Mateos, denominada tambin "el nfiernillo. Parte del trabajo
realizado fue un ordenamiento de pesca, con el cual se busc
aprovechar los recursos pesqueros de la presa mediante la
generacin de un esquema de trabajo con los pescadores.
Para ello se trabaj con la Secretara de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) para
velar por el cumplimiento de las normas mexicanas. Si bien, gran
parte de la actividad de la presa se orienta a la pesca de Tilapia para
distribuir a todo el pas, uno de los propsitos de la asociacin
intermunicipal fue promover la pesca y la comercializacin del pez
diablo. Este es un pez proveniente de Brasil que se ha multiplicado en
la presa debido a las condiciones favorables que ofrece el
ecosistema. Esta variedad convive con la Tilapia pero ya la ha
sobrepasado en poblacin. Testimonios de los pescadores de la zona
indicaron que por cada tonelada de pesca se obtienen 800 kilos del
pez diablo.
Ms all del proyecto intermunicipal citado, es importante
destacar la vinculacin con instituciones acadmicas como el Instituto
Politcnico Nacional, la Universidad de Guanajuato y la Universidad
Michoacana, e incluso agencias como el Banco Mundial, para el
desarrollo de proyectos de investigacin sobre la problemtica y el
potencial aprovechamiento de los recursos naturales con que cuenta
la regin.
14.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Los resultados y beneficios derivados de esta prctica pueden ser
clasificados con base en los cuatro componentes del modelo de
desarrollo puesto en marcha en este municipio.
Desarrollo institucional
Con base en los cambios realizados en su gestin, La Huacana
recibi la certificacin de su Sistema de gestin de la calidad bajo la
norma ISO 9001:2000 con apoyo de la gua IWA 4:2005, en octubre
de 2007. Esto lo convirti en uno de los pocos municipios mexicanos
en obtener este reconocimiento, lo cual lo llev a recibir el 1er lugar
en el Premio Michoacn a la Gestin Municipal 2007; y el Premio de
la Agencia Espaola de Normalizacin y Certificacin (AENOR
Mxico), en el marco del Premio Gobierno y Gestin Local 2007. En
trminos prcticos, esta certificacin signific la definicin de mtodos
234
y controles a travs de un sistema de 39 indicadores con base en los
cuales es posible documentar, sistematizar, evaluar y mejorar la
gestin municipal.
Los Programas de Desarrollo Urbano del Centro de Poblacin
de La Huacana y de Cupun del Ro, resultan instrumentos
novedosos, pues muy pocos municipios rurales -no slo de la entidad
sino del pas- cuentan con ellos. Adems se cuenta con el
Reglamento del Consejo de Planeacin para el Desarrollo
Sustentable de La Huacana, publicado en el peridico oficial del
gobierno del estado de Michoacn, con fecha 18 de noviembre del
2005, lo cual puede convertirse en un elemento para institucionalizar
la participacin ciudadana en el modelo de desarrollo del municipio.
Desarrollo econmico rural
Como consecuencia del apoyo a actividades econmicas rurales
sustentables, se logr un incremento importante en la inversin
municipal destinada a este rubro. Mientras que en 2005 la inversin
fue de cuatro millones de pesos, para 2006 ascendi a 10 millones
para apoyar proyectos productivos de diversificacin productiva y
sustentable. Por su parte, el gobierno federal, a travs de la
SEDESOL, la SAGARPA y la SEMARNAT, contribuy en distintos
programas como el de Proyectos Productivos entre los que se
encuentran la cra de peces y el mejoramiento ganadero.
En Zicuirn, una pequea presa ubicada en el municipio, se
apoyaron varios criaderos de peces. Estos trabajos han requerido de
complejos procesos de aprendizaje, ya que al inicio de los cultivos
en los que se emplean rejas- murieron aproximadamente el 20% de
los peces. Actualmente se encuentra ah mismo un restaurante donde
se comercializan los pescados.
Otro logro, tambin en el ramo pesquero, fue que por primera
vez el municipio de La Huacana en coordinacin con otros de la
regin, la SAGARPA y el gobierno del estado conformaron un grupo
intermunicipal de policas preventivos acuticos, coordinados por
inspectores de la dependencia federal para vigilar permanentemente
la aplicacin de la norma oficial. Gracias a ello se hizo evidente el
incremento de captura de Tilapia de mayor tamao, y por
consecuencia, el pago a mejor precio, lo que signific mayor
bienestar para las familias de los pescadores. Adems aument el
padrn de pescadores, ya que muchos de ellos pescaban al margen
de la norma y al darse cuenta de los beneficios del programa,
decidieron hacerlo de manera ordenada y legal, regresando a la
organizacin que antes haban abandonado.
235
La Secretara de Planeacin del gobierno del estado de
Michoacn, a travs de la Delegacin Regional 10 El Bajo Balsas, fue
la va para la gestin de recursos para otros programas de desarrollo
rural, como el cultivo de jamaica y ajonjol. Estas acciones derivaron
en el incremento del nmero de hectreas cultivadas de estos
productos orgnicos, as como el establecimiento de 20 hectreas de
ail. Mediante el aprovechamiento de programas federales fue
posible el cultivo de otros productos alternativos de amplias
expectativas en el mercado, tales como mango, limn, maz y sorgo.
Tambin se apoyaron proyectos de cra de venado, as como
de mejoramiento de ganado. Para ello se dio capacitacin a cien
ganaderos del municipio para el manejo de sus hatos ganaderos bajo
el modelo agrosilvopastoril. Asimismo, hubo un fuerte impulso al
establecimiento de rboles en potreros con valor forrajero para cercos
vivos o proteccin de abrevaderos.
Como se seal antes, tambin se gestionaron proyectos
intermunicipales. Uno de ellos de tipo productivo: el de Inspeccin,
vigilancia y desarrollo pesquero en la Presa Adolfo Lpez Mateos, en
el que se logr la participacin de cinco municipios de dos estados
del pas. Por parte de Michoacn: La Huacana, Arteaga, Churumuco
y Mgica, y del lado de Guerrero, Cuahuayutla. Estos municipios
lograron que el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa (COECYT) y
el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) financiaran
cinco proyectos de investigacin presentados por los propios
municipios, as como la creacin de un fondo mixto por 14 millones de
pesos para financiar proyectos que permitan tomar mejores
decisiones en el desarrollo local. La asociacin intermunicipal
constituy un Comit de Pertinencia encargado de revisar los
proyectos, y segn su idoneidad, turnarlos a un comit acadmico. En
dos de los proyectos se cont con la participacin de universidades
de Noruega y Brasil.
Entre los proyectos financiados destaca la construccin,
equipamiento y operacin del Centro de Produccin, Capacitacin e
Investigacin Acucola "El nfiernillo, cerca del poblado de Jos Mara
Morelos, frente a la Central Hidroelctrica Infiernillo de la Comisin
Federal de Electricidad (CFE). El terreno pertenece a la CFE pero
est cedido a la Comisin de Pesca del Estado de Michoacn en
comodato por 30 aos. Este centro constituye una alternativa de
desarrollo para una amplia zona del estado de Michoacn y del
estado de Guerrero, particularmente de los municipios de
Churumuco, La Huacana, Mgica y Arteaga, en Michoacn y
Coahuayutla, en Guerrero. Estos municipios se encuentran
236
clasificados por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e
Informtica (INEGI) y el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO),
como de marginacin alta y muy alta, y se ubican dentro de las
regiones y micro regiones sujetas a atencin especial por parte de los
gobiernos federal y estatal.
Otro logro importante fue que el Banco Mundial financiara el
Programa Coimbio, cuyo objetivo es el aprovechamiento adecuado de
los recursos naturales. Asimismo, se firm un convenio con la
Universidad de Salamanca, Espaa para el aprovechamiento de la
energa elica de la presa para llevar electricidad a las pequeas
comunidades que todava no cuentan con este servicio.
Desarrollo ecolgico
Los programas ejecutados en este mbito fueron mltiples y muy
variados. El municipio llev a cabo el saneamiento y devolucin de
las aguas del Ro La Huacana que cruza la zona urbana de la
cabecera municipal. Ello mediante la gestin de recursos ante la
Delegacin Regional de la Secretara de Urbanismo y Medio
Ambiente del gobierno estatal, para la construccin de una planta de
tratamiento de aguas negras.
Otra parte importante esencial del desarrollo ecolgico del
municipio se vincul con un servicio pblico muy importante: la
recoleccin y disposicin de desechos slidos. El ayuntamiento
clausur y sane el predio que haba sido ocupado como tiradero a
cielo abierto. Al mismo tiempo llev a cabo la construccin de un
centro para el manejo integral de desechos denominado Centro
Intermunicipal para el Tratamiento de Residuos Slidos, en el que
tambin particip el municipio de Churumuco. En este centro se
llevan a cabo procesos para el reciclamiento de deshechos y
produccin de abonos naturales para proyectos de agricultura
orgnica. Estas acciones se complementaron con el establecimiento y
operacin de dos rutas en la cabecera municipal para la recoleccin
de residuos slidos separados. Adems, se impartieron mltiples
cursos y talleres de capacitacin a los recolectores de basura y a la
sociedad en general sobre los beneficios de manejar adecuadamente
la basura.
En la carretera federal que recorre el municipio se desarroll
un proyecto ecolgico denominado Va Verde, el cual consisti en
trazar -mediante tecnologa GPS- los puntos exactos para plantar
rboles segn el tipo de suelo y el clima que recorre la carretera.
Dado que Mxico y en particular el estado de Michoacn- dispone
de un medio natural con alta biodiversidad, los objetivos del proyecto
237
fueron realizar plantaciones de rboles nativos ornamentales sobre la
carretera federal, para de esta manera conformar un camino
paisajstico vinculado a las actividades ecotursticas. A esto se sum
la conformacin de la red municipal de promotores ambientales.
Las especies de plantas y rboles que fueron plantadas son:
Lluvia de oro, la cual florece en abril-mayo; el Cubano, de floracin
verde durante todo el ao; la Primavera, de flor de color amarilla entre
diciembre y enero; el Caofstula con flor lila entre diciembre-marzo;
el Palo Yugo de flor rosa entre enero-febrero; y, el Bonete. La Va
Verde est dividida en distintas secciones o tramos con un total de
26.6 kilmetros.
A partir del decreto del rea natural protegida "Volcn del
Jorullo, se cre una reserva ecolgica de 3,569 hectreas que
comprende a ocho ejidos y cinco comunidades. Por lo que
corresponde a La Huacana, el 56.6% del territorio municipal qued
resguardado bajo este esquema. Dentro de dicha rea, al pi del
volcn, se inici la construccin de la casa museo del mismo nombre
el 6 de octubre de 2006, con una inversin de 248 mil pesos, de un
total de 550 mil pesos de que se dispone para la primera etapa. El
objetivo de esta casa museo es funcionar como un centro general de
investigacin, capacitacin, difusin, transferencia de tecnologa para
el desarrollo rural sustentable regional y en especial para los ejidos
que conforman la reserva patrimonial "Volcn del Jorullo". De la
misma manera, se pretende conformar elementos histricos,
geolgicos, biolgicos y culturales de la zona.
Desarrollo social
En este rubro se hizo nfasis en la participacin de los habitantes de
todas las localidades del municipio mediante la creacin y operacin
de 70 Comits de Desarrollo Comunitario de un total de 80
comunidades con las que cuenta el municipio. A travs de las
demandas de estos comits se priorizaron las obras pblicas del
municipio, realizndose cuatro proyectos en promedio en cada
localidad. Los integrantes de los comits recibieron capacitacin para
hacer diagnsticos participativos en sus comunidades y para
identificar los problemas prioritarios y aportar soluciones.
Para 2007, en el marco del programa de certificacin de
comunidades saludables, cinco de ellas ya se haban certificado y
diez ms estaban en proceso. El ayuntamiento de La Huacana logr
la construccin de un hospital regional de especialidades en su
cabecera municipal, el cual benefici a los habitantes del propio
municipio y a los de Churumuco y Turicato, un total de 60 mil
238
personas. Con la campaa de salud visual 110 pacientes fueron
operados de cataratas y carnosidades en Cuba, y otros 25 en el
hospital de Uruapan de manera gratuita. En el rengln de educacin,
se logr la alfabetizacin de 1,787 personas de 56 comunidades del
municipio.
Por las acciones emprendidas en el marco del Modelo de
Desarrollo para el Municipio de La Huacana bajo criterios de
Sustentabilidad, el ayuntamiento recibi el Premio Gobierno y Gestin
Local 2006, organizado por el Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas.
14.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
La experiencia del municipio de La Huacana, muestra innovaciones
en el sentido de identificar un problema central, la sustentabilidad
ambiental; crear la red de relaciones involucrando a los actores
locales; y operar las soluciones de manera institucional. Las
fortalezas del programa son varias, entre ellas destacan: haber
generado el respaldo normativo; el desarrollo sobre un slido
consenso de los actores locales; hacer que todas las acciones tengan
como referente el concepto de "sustentabilidad aceptado a nivel
mundial; planear con un enfoque integrador que supera la visin
sectorial y parcial de las acciones gubernamentales que predominan;
basarlo en los recursos naturales y conocimientos de la poblacin
locales; orientarlo a la resolucin de problemas de rezago
fundamentales tales como el desarrollo rural y pesquero; y haber
integrado un equipo de trabajo con capacidades adecuadas y alto
nivel de compromiso, lo cual a su vez promueve las capacidades de
la poblacin local.
El modelo de desarrollo para el municipio de La Huacana bajo
criterios de sustentabilidad puede visualizarse como un ejemplo de
gobernabilidad, en la medida en que ha logrado articular recursos
financieros, materiales y voluntades, adems de promover un
enfoque de sustentabilidad ambiental, que hasta ahora es ms un
discurso que hechos concretos en otros casos. En esta experiencia
destac el papel del gobierno municipal como agente principal del
desarrollo local, condicin para incrementar el nivel de gobernabilidad
democrtica y sustentable en Mxico.
Todo lo anterior permiti beneficiar a algunos de los grupos
sociales ms pobres del municipio como son los pescadores de la
Presa Lpez Mateos, gestionar recursos externos, llevar a cabo una
tipo de gestin pblica moderna y eficiente que promueve la
transparencia, la rendicin de cuentas y el uso adecuado de recursos
239
pblicos. Otro punto sobresaliente del Modelo es que incorpora una
visin de futuro y rebasa la coyuntural e inmediato, al promover la
investigacin como base para la toma de decisiones de gobierno.
Existen diversos elementos que posibilitan la
institucionalizacin de esta prctica. El hecho de que la
administracin 2005-2007 recuperara compromisos y acciones del
gobierno anterior, constituye un precedente importante para el nuevo
ayuntamiento. Pero sin duda alguna, los reconocimientos y logros
alcanzados en tres aos por el modelo, tanto entre la poblacin como
en instituciones acadmicas y gubernamentales, constituye una
variable de gran influencia para darle continuidad a esta experiencia.
Esto se refuerza por la normatividad aprobada y la fortaleza de los
espacios de participacin que fueron organizados y apoyados desde
el propio gobierno local.
Las elecciones de 2007, dieron la victoria a un partido poltico
diferente al del gobierno municipal que llev a cabo esta relevante
prctica. El tiempo permitir constatar en qu medida las bases
sentadas por la administracin 2005-2007 del H. Ayuntamiento
Constitucional de La Huacana, Michoacn, permitirn la continuidad y
consolidacin de este innovador modelo de desarrollo local.
Bibliografa
! Lpez, Rosala y Fernando Segura (2007), "Modelo de desarrollo
municipal sustentable. La Huacana, Michoacn, en Tonatiuh Guilln,
Liliana Gonzlez y Pablo Rojo (eds.), Gobierno de proximidad. La
capacidad y el ingenio de la gestin local mexicana, Mxico, CIDE-
SEGOB-COLEF, pp. 113-127
240
XV. Captura y aprovechamiento del biogas de los rellenos
sanitarios "San NicoIs" y "Las Cumbres" deI municipio de
Aguascalientes, Aguascalientes, Mxico
1

Ady Carrera
2

15.1 Problemtica de origen y componentes principales
El municipio de Aguascalientes es la capital del estado del mismo
nombre que se encuentra situado en la regin occidental de la
altiplanicie mexicana. De acuerdo con el Instituto Nacional de
Geografa, Estadstica e Informtica, la poblacin del estado ascenda
a 1'065,416 habitantes en 2005, de los cuales el 67.8 se concentra
en el municipio capital. En las ltimas dcadas, el municipio de
Aguascalientes ha experimentado un notable crecimiento econmico
debido al establecimiento de grandes industrias en su territorio. Como
consecuencia, se ha convertido en un importante centro urbano al
recibir inmigrantes provenientes de otros municipios de la entidad y
de otros estados del pas.
De acuerdo con informacin del ayuntamiento de
Aguascalientes, la mancha urbana se expandi de 1980 a la fecha,
triplicando su extensin de 3,262 hectreas a cerca de 8,600. Como
consecuencia, a partir de los '90, la cantidad de basura se ha
incrementado en ms de un 50%.
3
Esta basura se depositaba en el
relleno sanitario "Las Cumbres, el cual para 1998, haba sido
alcanzado y rebasado por la mancha urbana con los consiguientes
riesgos ambientales derivados de la generacin de lixiviados
4
y de la
migracin del biogs hacia las colonias aledaas.
5


1
Basado en el reporte de la visita de evaluacin realizada por Antonio
Snchez Bernal y Mara Luisa Garca Btiz para la edicin 2007 del Premio
Gobierno y Gestin Local, y en la informacin proporcionada por el H.
Ayuntamiento Constitucional de Aguascalientes. En particular, la autora
agradece al Ing. Miguel ngel Lpez Rodrguez, Jefe del Departamento de
Ahorro de Energa, por la informacin proporcionada para la elaboracin de
este texto.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
http://www.idefomm.org/talleres/2007/aguascalientes.pdf (20/05/08)
4
Los lixiviados de un relleno sanitario son el lquido producido cuando el
agua se filtra a travs de los desechos slidos, reaccionando con los
productos de descomposicin, qumicos y otros compuestos. Los lixiviados
tienen altas concentraciones de microorganismos patgenos y substancias
txicas. Si el relleno sanitario no tiene un sistema de recogida de lixiviados,
241
Esta situacin represent varios retos para los funcionarios de
servicios pblicos del ayuntamiento: i) lograr un manejo adecuado de
los lixiviados y gases generados por la materia orgnica, que
afectaban a la poblacin del entorno; ii) la disposicin de la cantidad
cada vez mayor de desechos slidos producidos por la ciudad de
Aguascalientes que deban ser depositados en el relleno sanitario; iii)
conocer las condiciones tcnicas bajo las cuales se encontraba el
relleno; y iv) disminuir el peligro que implicaba el basurero para la
poblacin de las colonias aledaas.
Ante la situacin descrita, fue necesario ubicar un predio en el
que pudiera instalarse un nuevo relleno sanitario con una vida til
mayor. En 1998, se cerr el basurero "Las Cumbres y empez a
operar el nuevo relleno sanitario denominado "San Nicols, que se
ubica al noreste de la ciudad de Aguascalientes, sin centros
poblacionales cercanos que pudieran ser afectados. El ms cercano
es un asentamiento muy pequeo que est ubicado a 2.5 Km.
El gobierno municipal se propuso que el diseo y manejo del
nuevo basurero partiera de la experiencia adquirida con base en los
problemas que se presentaron en "Las Cumbres, buscando evitar
que se repitieran. Adems, se acept la responsabilidad de largo
plazo que se tena en el saneamiento del basurero recin cerrado.
Para ello se consider que el problema de externalidad negativa
generado por el relleno sanitario continuaba, ya que la materia
orgnica depositada tena ms de veinte aos de actividad. Se
determin que se requera de un plan de cierre que incluyera el
manejo del basurero a largo plazo, al menos 10 aos ms, para no
tener problemas de expansin del gas a las colonias aledaas y hasta
20 aos para que "Las Cumbres ya no tuviera actividad.
Para 2003 se tenan dos rellenos sanitarios con un mejor
manejo. Sin embargo, dado el origen del relleno de "Las Cumbres, la
expansin de gas continuaba. Se inici entonces un proceso de

stos pueden alcanzar las aguas subterrneas y causar problemas
medioambientales y/o de salud.
5
El biogs es un gas combustible que se genera por la descomposicin de la
materia orgnica, mediante la accin de microorganismos y otros factores, en
ausencia de aire. A diferencia de lo que ocurre con la combustin de
productos petroleros, el biogs recuperado de la digestin orgnica est
considerado como bixido de carbono neutro, por lo que no contribuye al
aumento de gases de efecto de invernadero. Por el contrario, se considera
que si el biogs se escapa sin ser transformado o quemado, contribuye 20
veces ms al efecto de invernadero que el bixido. Por ello, este gas debe
ser recuperado y transformado en calor o electricidad.
242
bsqueda entre los tcnicos expertos del ayuntamiento y acadmicos
locales para disear una solucin. En este contexto se decidi
desarrollar una estrategia de manejo de los basureros como un
ejercicio en equipo que promoviera la bsqueda y generacin de
nuevos conocimientos, as como la implementacin de una nueva
forma de gestin administrativa de la basura. La propuesta fue captar
el biogs y quemarlo de manera controlada.
Esta propuesta se bas en una visin integral del manejo de
residuos en la que se incluy el desarrollo sustentable,
aprovechndose el apoyo que podra obtenerse fuera del municipio
debido a la importancia que en el entorno internacional tom la
aplicacin de mejores esquemas de manejo de la basura para
contribuir en la disminucin de gases de efecto invernadero (GEI).
Con estos elementos Aguascalientes podra hacer una aportacin
positiva a la atencin del problema del Cambio Climtico, identificado
a nivel mundial como un problema grave que debe ser atendido.
Por otra parte, la estrategia tambin apoyara el cumplimiento
del Protocolo de Kyoto. Mxico firm este documento, junto con 159
pases ms, en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climtico (UNFCCC por sus siglas en ingls) en 1997. De
acuerdo con el Protocolo, 30 pases desarrollados, incluidos en el
Anexo I de la Convencin, se comprometieron a reducir sus
emisiones de biogs producidas por el efecto invernadero. Para lo
anterior, dentro del protocolo se identificaron varios mecanismos
incluyendo el "Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). El MDL
permite desarrollar proyectos de reduccin de emisiones entre pases
industrializados y pases en desarrollo. Su mecnica de
funcionamiento es que un pas industrializado invierta en un proyecto
de reduccin de emisiones en un pas en desarrollo.
En compensacin, el pas industrializado recibe certificados
de reduccin de emisiones, tambin llamados reducciones
certificadas de emisiones o bonos de carbono, basados en el
rendimiento del proyecto del pas en desarrollo. Estos certificados se
emiten con base en las emisiones que se evitan, las cuales deben ser
documentadas. Los bonos de carbono pueden ser adquiridos por los
30 pases registrados en el Anexo I de la Convencin con el fin de
que cubran la cuota a la que se comprometieron en dicho documento.
El municipio de Aguascalientes reconoci la ventaja
competitiva que tena para participar con un proyecto para aprovechar
el marco del MDL. En primer lugar porque ya tena experiencia en el
desarrollo de un modelo de manejo integral de la basura. Adems, el
243
proyecto del biogs ofreca diversas ventajas. Desde el punto de vista
del desarrollo sustentable, le permitira cumplir con la normatividad
ambiental nacional y con el Protocolo de Kyoto a travs de la
disminucin de las emisiones de gas efecto invernadero provenientes
de "Las Cumbres y "San Nicols. Al mismo tiempo, se atendera un
problema importante para el municipio: el manejo de basura,
asegurando una nueva forma para su gestin en el futuro. Lo que a
su vez permitira disminuir los riesgos que la poblacin de la colonia
de "Las Cumbres tena por el mal manejo que se le dio en el
pasado al basurero. Aunado a lo anterior, el proyecto de biogs
tambin generara recursos econmicos para el municipio a travs de
la comercializacin de bonos de carbono y por la produccin de
energa elctrica a un menor costo.
15.2 Objetivos
El programa de captura y aprovechamiento del biogs de los rellenos
sanitarios forma parte del Sistema Integral de Limpia del gobierno
municipal, el cual tiene por objetivo:
"Garantizar la limpieza y aseo pblico del municipio, la
recoleccin domstica y la disposicin segura de estos
residuos generados, promoviendo la eficiencia del servicio,
optimizacin de los recursos disponibles, el apego a la
legislacin ambiental y el desarrollo humano del personal que
labora con vocacin de servicio hacia la ciudadana y sus
necesidades".
6

El objetivo especfico del programa de captura y aprovechamiento del
biogs es:
"Captar y aprovechar el biogs de los rellenos sanitarios "San
Nicols" y "Las Cumbres", para disminuir las emisiones de
gas efecto invernadero y obtener recursos econmicos a
travs de la comercializacin de bonos de carbono y la
produccin de energa elctrica ms barata para el municipio,
al tiempo que se cumple con la normatividad ambiental
nacional e internacional, pues el proyecto se enmarca en el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) de la Comisin de
Cambio Climtico de las Naciones Unidas, por mandato del
Protocolo de Kyoto".

6
http://www.idefomm.org/talleres/2007/aguascalientes.pdf (18/05/08)
244
15.3 Estructuracin de recursos
Una de las caractersticas ms sobresalientes de este programa es
que el municipio de Aguascalientes no tuvo que invertir ni un solo
peso para llevarlo a cabo. El gobierno municipal seleccion la
propuesta de la empresa britnica Ecomethane para llevar a cabo el
proyecto y fue esta compaa quien realiz el financiamiento para la
construccin y operacin de las plantas de captura y
aprovechamiento de biogs.
Esta empresa, conformada por las compaas Biogas
Technology y EcoSecurities, reuni a los inversionistas para la
construccin de los sistemas de captura de biogs, y gestion el
registro del proyecto MDL. Asimismo, es la responsable de la
comercializacin de los certificados de reduccin de emisiones. El
precio de estos certificados ha registrado un incremento importante
en los ltimos aos. En 2004, tenan un precio promedio de 5.15
dlares estadounidenses pero en enero de 2005 se cotizaban en
11.56.
7
Por su parte, la empresa Ener G Natural tambin participar
en la generacin de energa elctrica.
Debido a las clusulas del convenio, el municipio no pudo
proporcionar informacin acerca de los montos de inversin del
proyecto.
15.4 Modalidades de integracin de la sociedad
La sociedad ha estado involucrada en este programa desde sus
inicios. El ayuntamiento realiz una consulta pblica para la
aprobacin internacional del proyecto en enero del 2006, la cual
obtuvo una respuesta positiva. El xito del proyecto sera imposible
sin el apoyo de los habitantes del municipio, quienes participan de
manera directa colaborando en los procesos de separacin y
recoleccin de los residuos slidos a travs de los programas 'Tu
calle limpia, tu colonia limpia' y 'Recoleccin de llantas, pilas y
plstico'. Para incentivar esta participacin, el gobierno municipal
tambin implementa el programa 'Tu mano amiga' en colonias
marginadas, el cual consiste en el cambio de basura separada por
despensas.
El ayuntamiento estableci reglamentos para el trabajo de los
pepenadores del basurero, quienes se comprometieron a respetarlo a
cambio de que se les permita la explotacin de los residuos que se

7
http://www.indetec.gob.mx/e-
financiero1/Boletin92/BONOS%20DE%20CARBONO.pdf (01/06/08)
245
generan. La poblacin en general muestra una aceptacin muy
elevada del proyecto ya que se atac un problema social de raz que
tenan los habitantes cercanos al relleno sanitario y disminuyeron los
riegos de posibles explosiones, garantizndose al mismo tiempo un
provisin adecuada del servicio de recoleccin y disposicin de
residuos slidos.
15.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
El proyecto "Captura y Aprovechamiento del Biogs de los Rellenos
Sanitarios "San Nicols y "Las Cumbres del municipio de
Aguascalientes es parte del modelo de gestin integral de la basura
que el gobierno municipal est aplicando. El proyecto es promovido
por la Secretara de Servicios Pblicos y Ecologa, dentro de la cual lo
encabezan la Direccin de Limpia y Aseo Pblico y la Direccin de
Ecologa.
El primer problema que enfrentaron los promotores del
programa fue encontrar con quien trabajar para lograr un proyecto
exitoso, es decir, un proyecto que sea apoyado por el MDL. Las
preguntas que los promotores del proyecto se hacan eran: Cmo
evaluar las propuestas tcnicas de las empresas interesadas en
participar? Cmo asegurarse de que la empresa seleccionada tiene
la experiencia que se necesita y la capacidad tcnica para desarrollar
el proyecto? Para lidiar con las dudas anteriores recurrieron a
especialistas de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) y a investigadores acadmicos, quienes
ayudaron poco porque tambin su experiencia en el asunto era poca.
Tanto los promotores del proyecto como algunos de los especialistas
e investigadores consultados se vieron en la necesidad de estudiar de
manera autodidacta para aprender y poder realizar una evaluacin de
las propuestas que presentaran las empresas interesadas. Con el
conocimiento adquirido en este proceso de autoaprendizaje e
investigacin se lanzaron al desarrollo del proyecto.
El desarrollo del programa se plane en dos grandes etapas.
La primera fue la quema, la cual consiste en la recoleccin de metano
presente en el biogs que produce la basura, lo cual permitira al
municipio obtener recursos a travs del MDL, con la venta de bonos
de carbono. Para ello, en enero de 2005, se llev a cabo la licitacin
del proyecto. Durante los meses de febrero a mayo del mismo ao, el
Comit Tcnico, las Regiduras de Ecologa y Limpia y Aseo Pblico,
as como la Presidencia Municipal, analizaron y evaluaron las
diferentes propuestas, dando la oportunidad a las empresas de
presentar sus contrapropuestas. Con base en consideraciones
246
tcnicas y econmicas, el cabildo determin que la mejor propuesta
fue la de Ecomethane. Por lo que en noviembre de 2005, en sesin
plenaria del H. cabildo se autoriz formular el convenio
correspondiente.
Como ya se seal, Ecomethane es una empresa formada
por las compaas Biogas Technology y Ecosecurities. La primera de
ellas se hizo responsable del diseo del sistema para la captura de
biogs, el embarque de la tubera a Mxico, la contratacin de
empleados locales y su entrenamiento, la manufacturacin de los
quemadores y su embarque a Mxico, construccin de la obra civil, la
instalacin del equipo, su prueba y finalmente, el inicio de
operaciones.
Ecosecurities se hizo cargo de desarrollar y registrar el
proyecto MDL en las instancias nacionales e internacionales
correspondientes. Esto incluy la preparacin del diseo del proyecto,
su consulta pblica, la realizacin del estudio de impacto ambiental, la
validacin del diseo del proyecto, obtencin de la carta de
aprobacin del pas anfitrin, la aprobacin del pas del Anexo I, el
desarrollo del protocolo para el monitoreo y el registro del proyecto.
8

En noviembre de 2005 se firm el convenio para la
construccin, destruccin y aprovechamiento del biogs en los
rellenos sanitarios "Las Cumbres y "San Nicols, entre Biogs
Technology LTD y el municipio de Aguascalientes. El 12 de enero del
2006 se realiz la consulta pblica para la aprobacin internacional
del proyecto, en la que participaron 70 organizaciones entre las que
destacaron los comits de colonos de Cumbres y Luis Ortega
Douglas, adems de asociaciones ecologistas, colegios y
delegaciones pertenecientes al municipio.
9
A finales del mismo mes,
se obtuvo la autorizacin de impacto ambiental por parte del Instituto
del Medio Ambiente de gobierno del estado.
En febrero de 2006 se inici la construccin de las dos
plantas y se envi el proyecto para su validacin nacional e
internacional. En marzo de ese mismo ao, se efectu la primera
validacin internacional del proyecto y en mayo iniciaron las pruebas
de arranque en los rellenos sanitarios. El 14 de julio se obtuvo el
registro del proyecto en el MDL de la Comisin de Cambio Climtico
de las Naciones Unidas. En agosto se inauguraron las dos plantas y
en noviembre se efectu la segunda verificacin y certificacin para la

8
http://www.natlaw.com/interam/mx/fi/sp/spmxfi00007.pdf (02/06/08)
9
http://www.ourmedia.org/node/141925 (30/05/08)
247
emisin de los bonos de carbono producidos. Entre julio y agosto de
2007 se entreg la autorizacin de la SEMARNAT para el estudio de
riesgo de los dos rellenos sanitarios.
La segunda etapa del programa consistir en la generacin
de energa elctrica a travs de la utilizacin del metano presente en
el biogs. Esto representar beneficios adicionales al municipio ya
que le brindar electricidad a menor costo de la que recibe de la
Comisin Federal de Electricidad (CFE). En 2007, esta etapa estaba
en diseo y se calculaba que iniciara en 2008. Para ello, el gobierno
municipal realizaba los trmites pertinentes ante la Comisin
Reguladora de Energa y ante la CFE para que en el ltimo
cuatrimestre de 2007 iniciara la construccin de la planta de
generacin de energa.
En este proyecto del municipio de Aguascalientes participan
la empresa britnica Ecomethane; la SEMARNAT; el Instituto de
Medio Ambiente del Estado de Aguascalientes (IMAE); la
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA); la
Comisin Intersecretarial del Cambio Climtico, la cual incluye la
participacin de las siguientes secretaras federales: de Agricultura,
Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; de
Comunicaciones y Transportes; de Economa; de Desarrollo Social;
de Energa; de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de
Relaciones Exteriores.
15.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
El diseo y autorizacin del proyecto se llev a cabo en poco menos
de un ao, y ocho meses despus se realiz su construccin y
operacin. En 2007, el relleno de San Nicols recibi 315,000
toneladas de basura, lo que equivale a un promedio de 890 toneladas
diarias generadas por la poblacin del municipio. Se estima que tiene
una vida til de 9.5 aos, cuenta con 42 hectreas de las cuales 21
ya estn disponibles, dos caminos de acceso, diez de
amortiguamiento y nueve obras complementarias. Este programa ha
permitido la quema diaria en las dos plantas de 44,400m
3
, en
promedio, de biogs; es decir, 16'206,000 m
3
por ao.
Los bonos de carbono generados, autorizados por la ONU,
corresponden a 139 toneladas de dixido de carbono, un promedio de
50,735 unidades al da. Con ello se disminuyen las contingencias
ambientales, as como la emisin de gases de efecto invernadero en
el entorno del relleno sanitario "Las Cumbres. Antes de un ao se
obtuvo el primer pago de regalas por bonos de carbono, sin ningn
costo para el municipio, por un monto de 100,000 dlares.
248
Entre abril y diciembre de 2007, fueron trituradas 2,166.80
toneladas de llantas para su destruccin trmica como combustible
alterno por la empresa ECOLTEC (Cementera Apasco en Tecoman,
Colima);
10
disminuyendo el riesgo de almacenaje de llantas en el
relleno sanitario "San Nicols. Actualmente se encuentran ms de
130 toneladas acopiadas. En 2007, tambin fue colocado un tercer
quemador por la empresa Biogs Technology debido a que ha
aumentado el flujo de biogs. Asimismo, ya estn preparados para la
captacin del biogs de la 4 etapa del relleno sanitario "San Nicols.
Este relleno es el nico a nivel nacional que cuenta con las
Certificaciones de Calidad ISO 9001 y Gestin Ambiental ISO 14001.
El acuerdo realizado entre el gobierno municipal de
Aguascalientes y la empresa Ecomethane es conocido nacional e
internacionalmente como "Modelo Aguascalientes, el cual ha sido
replicado por otros municipios como Durango, Durango; Benito
Jurez, Quintana Roo; y Tultitln, Ecatepec y Naucalpan en el Estado
de Mxico para aprovechar la experiencia y camino recorrido para el
desarrollo de proyectos similares.
La aplicacin de este modelo ha permitido al gobierno
municipal ser reconocido por implementar un proyecto integral e
innovador para el manejo sustentable y eficiente de los residuos
slidos, que cumple con las normas ambientales nacionales e
internacionales. Como evidencia de los reconocimientos nacionales
que ha recibido el gobierno municipal de Aguascalientes destacan las
certificaciones obtenidas, ISO 9001:2000 desde 1998 hasta la fecha y
la certificacin del relleno sanitario "San Nicols en el Sistema de
Gestin Ambiental ISO:14001, desde el 2001 hasta la fecha.
La PROFEPA le ha otorgado certificaciones por el
Cumplimiento Ambiental 2004 en el rubro de "Manejo de Residuos No
Peligrosos y "Manejo de Aguas; la Auditoria de Re-certificacin 2006
en "Manejo ntegral del Agua y Manejo ntegral de Residuos; y la
Auditoria de Certificacin 2006 en "nfraestructura Urbana. La
experiencia de la captura y aprovechamiento del biogs de los
rellenos sanitarios "San Nicols y "Las Cumbres fue presentada por
el municipio de Aguascalientes en la edicin 2007 del Premio
Gobierno y Gestin Local del CIDE, obteniendo el primer lugar del
certamen.
A nivel internacional, destaca el otorgamiento del premio
"Escoba de Plata 2004, otorgado por la asociacin espaola Ategrus

10
http://www.ecoltec.com.mx/
249
(Asociacin Tcnica para la Gestin de Residuos), el premio "Escoba
de Oro 2006, otorgada tambin por Ategrus y el premio "Escoba de
Platino 2007 conferido por la misma asociacin. La puesta en
marcha de la segunda parte del programa, a travs de la generacin
de energa elctrica, permitir el aprovechamiento del desecho para
generar una fuente de energa limpia y renovable.
15.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Sin duda alguna, los acuerdos suscritos por el ayuntamiento de
Aguascalientes con las compaas Ecomethane, Biogas Technology
LTD y EnerG Natural Power constituyen el factor ms importante
para la consolidacin de este programa. Dichos acuerdos obligan al
gobierno municipal a continuar trabajando con estas compaas
durante los siguientes 10 aos.
A lo anterior debe aadirse el apoyo que el programa tiene
entre la poblacin, la cual fue consultada para su adopcin y adems
recibe beneficios significativos derivados de su operacin. Entre los
ms importantes se encuentran la provisin eficiente del servicio de
recoleccin y disposicin de desechos slidos, y la atencin a
problemas de tipo ambiental y de salud. Esto significa legitimidad
para el gobierno municipal, el cual adems de responder a las
demandas de su comunidad, tambin recibe beneficios econmicos
con la comercializacin de bonos de carbono, que representan una
fuente de ingreso adicional para su erario, la cual no requiere de
ninguna inversin.
Tambin es necesario recordar que el municipio de
Aguascalientes se ha distinguido desde hace muchos aos por su
capacidad de innovacin en la gestin local, motivo por el cual se ha
hecho acreedor a diversos reconocimientos. Luego entonces, la
experiencia aqu analizada forma parte de un proceso ya consolidado
en este municipio por ofrecer mejores condiciones de vida para el
desarrollo de su poblacin, a travs de una gestin innovadora. Por lo
que es de esperarse que esto no desparezca en la siguiente
administracin, sino que por el contrario, se fortalezca.

250














Participacin ciudadana en el
proceso de gobierno

251

XVI. Asociacin de Municipalidades Rurales de la Regin
de Coquimbo, Chile
Sergio Ros
1

16.1 Problemtica de origen y componentes principales
La experiencia que se presenta es de la Regin de Coquimbo, Chile,
y tiene como contexto el Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP),
2
la Asociacin de Municipalidades Rurales del Norte Chico,
3

el Gobierno Regional y el conjunto de organizaciones campesinas de
esta parte del pas. Es una experiencia de modernizacin institucional
de los rganos de gobierno y municipalidades, y de desarrollo de la
capacidad organizativa de los campesinos para incidir en la
construccin de polticas regionales de desarrollo rural, que se
manifiesta en un acuerdo entre las partes mencionadas de instalar
una institucionalidad participativa que tiene como misin elaborar y
ejecutar un Plan de Desarrollo, con la concurrencia de una amplia
gama de entidades pblicas y de la sociedad civil que en su accin
abordan la ruralidad.
Lo ms relevante del proceso es la construccin de
capacidades organizativas de los campesinos, esta construccin
elabora sus propias definiciones de desarrollo, estructura un discurso
inclusivo y despliega una estrategia de posicionamiento en el mbito
poltico capaz de alinear al aparato pblico. Todo esto en el marco de
los espacios de accin que se generaron con la implementacin de
los Consejos de Desarrollo Local (CDL), instrumentos de
concertacin entre el Estado y la sociedad civil que crea el INDAP
para dar viabilidad al "Proyecto de Desarrollo Rural de Comunidades
Campesinas y Pequeos Productores Agropecuarios (PRODECOP),
de modernizacin de la agricultura campesina.
El PRODECOP se inicia a fines de 1995, con la suscripcin
del contrato de prstamo entre el gobierno de Chile y el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrcola. Originalmente fue concebido
para un periodo de 8 aos, pero diferencias entre las partes
provocaron su finalizacin anticipada en el ao 2002, momento en

1
Gegrafo por la Universidad de Chile.
2
Principal servicio financiero y de asistencia tcnica que el Estado de Chile
dispone para la pequea produccin campesina.
3
Institucin creada en junio del ao 2000, que rene a las municipalidades
rurales de la Regin de Coquimbo.
252
que el Ministerio de Agricultura y el Gobierno Regional de Coquimbo
firman un Convenio de Programacin
4
que da continuidad a los
principales componentes del PRODECOP, por medio de una nueva
intervencin que se denomina "Proyecto de Asistencia Tcnica y
Financiera para Sectores Campesinos Vulnerables, para el periodo
que se extiende entre marzo de 2003 y abril de 2008.
El PRODECOP comienza a formularse con el advenimiento
de la democracia despus de 17 aos de dictadura, lo que influy en
que hubiese mltiples planteamientos sobre el carcter y nfasis que
deba tener. Por una parte se planteaba que deba contar con un
fuerte componente social, y por otra que deba basarse en
instrumentos de articulacin potente de los pequeos productores
agrcolas a los mercados. Se impuso esta segunda posicin y por ello
se resuelve instalar el proyecto en el Ministerio de Agricultura y
especficamente dependiente de INDAP.
A principios de los aos '90, la zona rural de la Regin de
Coquimbo era una de las ms pobres del pas, por ello el gobierno
decide llevar a cabo una intervencin especial que permitiese incluir
en el modelo socioeconmico a un sector importante de campesinos
que producan en una lgica de subsistencia. Es decir, con
excedentes econmicos tendientes a cero, y que durante casi dos
dcadas no haba sido destinatario de los instrumentos pblicos de
desarrollo.
Esta orientacin del PRODECOP se manifiesta con gran
nitidez en la documentacin que se origina en la primera parte del
proceso,
5
de la cual se desprende que la opcin de combate a la
pobreza es el fomento productivo con modernizacin tecnolgica y
comercial, por tanto se resuelve transferir recursos, va crditos y
subsidios, slo si stas se basaban en los mecanismos de mercado.
Por otra parte, se resuelve que el componente de asistencia tcnica
deba operar a travs de empresas privadas, y que se transferira
gradualmente el costo de la misma desde el Estado a los usuarios.
Asumiendo estos planteamientos, tanto el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) como el gobierno de Chile
definen los objetivos del PRODECOP, apuntando a la transformacin
de la base productiva agropecuaria de los pequeos productores

4
Instrumento de inversin pblica plurianual que permite la confluencia de
recursos sectoriales a cargo de los ministerios y del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, que administran los gobiernos regionales.
5
Proyecto, Contrato de Prstamo y Plan Operativo Anual 2006 de
PRODECOP.
253
hacia sistemas autnticamente empresariales. Consecuente con ello,
se define que el proyecto deba trabajar en la capitalizacin de las
unidades campesinas y que en el corto plazo tendiera a relacionarse
con la banca comercial que opera en el pas. As, la accin del
PRODECOP estaba dirigida a fortalecer econmica y
productivamente al sector de pequeos productores y campesinos
que se encontraba por debajo de la lnea de pobreza, sealando que
para ello haba que romper la persistencia de sistemas productivos
tradicionales poco eficientes.
Se desprende entonces, que el Proyecto asume que los
pobres rurales tienen esta condicin por la poca disponibilidad de
capital y, sobre todo, por la poca capacidad para emprender
negocios, lo que desde el punto de vista de la produccin empresarial
los hace "inviables". Es as que en esta intervencin el INDAP plantea
que se debe dar viabilidad econmica a este tipo de productores en
un sistema de economa de mercado, y que ello implica dotarlos de
capital y tecnologa para asimilarlos al sector empresarial moderno,
desarrollando en forma complementaria acciones de capacitacin y
asistencia tcnica coherentes con dicho propsito.
Dada la magnitud del problema que deba enfrentar
PRODECOP, sus directivos asumen que estratgicamente se
requera de socios con capacidad de articular, coordinar y liderar a
nivel territorial, de ah que se establece una alianza con las
corporaciones municipales y dirigentes campesinos locales.
Originalmente el PRODECOP contempl la participacin
campesina pero no defini los instrumentos para llevarla a cabo, lo
que implic que con el proyecto ya en marcha se resolviera sobre su
diseo. Es as como se opta por replicar un modelo experimentado
por INDAP en la Regin de La Araucana, en la ejecucin del
Proyecto de Desarrollo Campesino (PRODECAM), acordado entre los
Gobiernos de Chile y Holanda durante el primer gobierno de la
Concertacin por la Democracia,
6
en el cual se crearon los Comits
de Desarrollo Local, instalados a nivel de comuna, entregando al
municipio (representado por el alcalde), a INDAP, a otras instituciones
pblicas con trabajo en el nivel local y a representantes campesinos,
facultades para resolver sobre el uso de un fondo de subsidios para
pequeas inversiones productivas.
As, sobre la base de la estructura y lgica de funcionamiento
del PRODECAM, en la Regin de Coquimbo el PRODECOP se

6
Coalicin de partidos polticos que gobierna en Chile desde 1990.
254
convierte en un desafo tcnico y poltico para demostrar que la
equidad en el bienestar de las personas pasa por el incremento de los
niveles de produccin y productividad, y que las transformaciones
sociales y territoriales son consustanciales a la apertura de las
fronteras comerciales y la propiedad y el negocio privados como
motor de crecimiento. A travs del PRODECOP haba que legitimar
una decisin tomada desde las estructuras de poder, que asign
roles sociales y territoriales diferenciados en el proceso de
desarrollo: no todos los territorios ni todos los productores son
susceptibles de incorporar a las ventajas de una economa
abierta, sino que ello depende de la potencialidad de los
recursos naturales disponibles y de la capacidad emprendedora
de las personas para hacer negocios.
Entonces, los CDL de la Regin de Coquimbo, pasaron a
constituir el instrumento por el cual se legitima la decisin de focalizar
la inversin pblica para el desarrollo productivo, y que mejor que
integrando en ellos al aparato de administracin comunal, (la
municipalidad), a la dirigencia campesina y al conjunto de la
institucionalidad pblica. En coherencia con la poltica central, se
contempl para los CDL facultades de decisin sobre el
financiamiento de proyectos productivos de rubros comercialmente
apropiados, con una estrategia de cambio en la forma como
internamente las unidades econmicas campesinas organizan la
produccin y de acrecentamiento de su articulacin a los mercados,
con lo cual en el mediano plazo, se lograra la anhelada
modernizacin de la agricultura familiar.
La incorporacin de los campesinos en la decisin de una
parte de los recursos del PRODECOP, se hace bajo la condicin
implcita de hacerlos tambin responsables del xito o fracaso de esta
accin modernizadora, para lo cual era necesario generar y/o
fortalecer en los dirigentes capacidades de liderazgo para el
emprendimiento, e instalar en ellos una "mentalidad de mercado. Es
decir, que no quedaran dudas que la forma correcta de sacar a los
campesinos de la pobreza es a travs de la ampliacin de sus
relaciones mercantiles. Por tanto, el PRODECOP se esfuerza por
instalar en los campesinos conceptos tales como cambio tecnolgico,
desarrollo de negocios, financiamiento privado y otros de esta
nomenclatura.
En el discurso se planteaba que con sus acciones el
PRODECOP deba contribuir al desarrollo de la ruralidad de la Regin
de Coquimbo, en una combinacin perfecta entre crecimiento
econmico, equidad social y sustentabilidad ambiental. Esto se dice
255
aludiendo a la bsqueda de un estadio que la sociedad rural regional
debe alcanzar, para lo cual se incorporan al debate local conceptos
relacionados con la equiparacin de opciones para generar bienes y
servicios, lo que instrumentalmente se hace a travs de concursos de
proyectos productivos, donde seran seleccionados aqullos que
ofrecieran mayor rentabilidad.
La intervencin planteada por el PRODECOP se orden en
torno a cinco grandes propsitos:
1. Facilitar la transformacin de la agricultura campesina de la
Regin de Coquimbo con el proceso de modernizacin que
entonces experimentaba el pas, que bsicamente consista en
impulsar cambios tecnolgicos para un mejor acoplamiento de los
campesinos a los mercados. Se definieron varios objetivos
relacionados directamente con este eje, a saber: a) difusin de
tecnologas agropecuarias ligadas al crdito,
7
b) incorporacin de
cultivos de alta rentabilidad, c) implementacin de pequeas
obras de captacin, conservacin y manejo de agua de riego, d)
reforestacin de praderas, e) bsqueda de vnculos con sectores
ms dinmicos de la economa, a fin de generar espacios de
dilogo con empresarios agrcolas y agroindustriales y f)
fortalecimiento y creacin de organizaciones campesinas para
mejorar la comercializacin de bienes agropecuarios.
2. Desarrollar, proponer y apoyar acciones de manejo y
conservacin de recursos naturales: agua, suelo y vegetacin, en
todos los territorios de intervencin. Este propsito asume la
condicin semirida de la Regin de Coquimbo y la degradacin
de los recursos naturales como consecuencia de la histrica
explotacin minera y el actual pastoreo del ganado caprino por
sobre la capacidad potencial de la vegetacin.
8

3. Crear y fortalecer espacios de coordinacin y planificacin
comunal entre campesinos, instituciones de gobierno y
administracin municipal. Se asume que las restricciones del
entorno (infraestructura vial, servicios bsicos,
telecomunicaciones y otros) que inciden en el proceso productivo
y comercial agropecuario, deben ser resueltas en la relacin de

7
Los primeros aos los proyectos priorizados por los CDL obtuvieron del
PRODECOP un financiamiento subsidiado de un 80% sobre el costo total.
8
El desarrollo minero de la Regin de Coquimbo se bas en el uso
indiscriminado de la vegetacin como fuente de energa.
256
los campesinos con las instituciones directamente relacionadas
con el tema.
4. Incorporar el enfoque de gnero, con el fin de lograr igualdad de
acceso y oportunidades de hombres y mujeres en los procesos
de desarrollo.
5. Como objetivo transversal y asociado a la poltica de
descentralizacin del Estado de Chile, se plantea que desde el
proyecto se deba buscar el fortalecimiento de las estructuras
regionales y locales de gobierno y administracin, como tambin
la institucionalidad privada ligada al desarrollo. El eje temtico de
organizacin social tena como finalidad ampliar la participacin
de los campesinos en algunas de las decisiones que competen a
sus opciones de desarrollo en el nivel local, a cargo de los
organismos estatales. En este sentido, se privilegi generar y/o
fortalecer el relacionamiento de las organizaciones sociales de
base existentes en el campo con las municipalidades del territorio
de intervencin, con el objeto de favorecer espacios de trabajo de
concertacin y coordinacin.
16.2 Objetivos
Los CDL nacieron como mesas comunales de dilogo y decisin en
materia de desarrollo productivo rural, a fin de que las diversas
instituciones gubernamentales y municipios se incorporaran al
financiamiento de inversiones. En efecto, el PRODECOP transfiere a
los CDL la facultad de decisin de parte de la inversin a ejecutar, por
tanto se les asigna como funcin principal la priorizacin de proyectos
productivos agropecuarios.
Los objetivos asignados a los CDL, son los siguientes:
! Canalizar las demandas y necesidades de los campesinos y de
otros grupos productores del sector rural, a las instituciones de
desarrollo con programas para el nivel local.
! Recoger, centralizar y difundir entre los campesinos y dems
grupos sociales del medio rural, la informacin de acciones de
desarrollo que entidades pblicas y privadas llevan a cabo en el
espacio comunal.
! Contribuir en la planificacin del desarrollo rural de la comuna,
aportando a los Planes Comunales de Desarrollo a cargo de la
municipalidad.
257
! Apoyar la coordinacin de las organizaciones sociales y
campesinas de la comuna.
! Priorizar proyectos productivos presentados al PRODECOP para
su financiamiento.
! Opinar, a travs de representantes campesinos, en el Consejo
Superior del PRODECOP, rgano encargado de definir los
lineamientos estratgicos y supervisar el cumplimiento de las
acciones del Proyecto.
9

16.3 Estructuracin de recursos
Los CDL surgen bajo un concepto poltico integrador de los distintos
agentes sociales e institucionales del medio rural al proceso de
descentralizacin del pas.
10
Nacieron como mesas comunales de
dilogo y decisin en materia de desarrollo productivo rural, para lo
cual, a travs del PRODECOP se dispuso de los recursos necesarios
que permitiesen tal fin. El PRODECOP crea un fondo para financiar
inversiones productivas agropecuarias locales, conviene con las
municipalidades la creacin de una unidad tcnica de dependencia
directa de los alcaldes denominada Departamento de Desarrollo
Rural, financiado principalmente con recursos de la institucin de
gobierno, y traspasa recursos para financiar los costos de operacin
que implica la participacin de los representantes campesinos en los
CDL.
Si bien los CDL fueron pensados y puestos en marcha como
una accin concordada entre las instituciones mencionadas y las
organizaciones campesinas, no pocos dirigentes campesinos vieron
en ellos el medio para la reconstitucin de la organizacin social y
comunitaria en el mundo rural de la Regin de Coquimbo. Es as
como lderes provenientes del sindicalismo y cooperativismo que
participaron del proceso de Reforma Agraria, de las luchas de las
Comunidades Agrcolas por un trato legal digno y de las
organizaciones de base informales, empiezan a trabajar con gran
dinamismo e inters para reorganizar las estructuras de
representacin que haban perdido durante el periodo de dictadura.

9
El Consejo Superior del PRODECOP nace por decisin del gobierno y
estaba presidido por el Intendente Regional e integrado por funcionarios
directivos nacionales de entidades pblicas del agro y tres dirigentes
campesinos.
10
Consiste en el traspaso de facultades de decisin a las regiones, provincias
y comunas sin que ello signifique poner en riesgo la condicin de Estado
unitario que tiene Chile.
258
Para ello establecieron vnculos con instituciones no
gubernamentales de desarrollo local y promocin social, que han
contribuido con apoyo tcnico y financiero a la participacin de las
organizaciones campesinas en los CDL. Estratgicamente han
trabajado en la formacin de nuevos dirigentes a travs de las
acciones de capacitacin con apoyo financiero de INDAP, las
municipalidades, organizaciones no gubernamentales (ONG) y con el
apoyo de tcnicos aliados que se han sumado a esta revalorizacin
del mundo campesino.
Los campesinos han cuidado celosamente de los CDL,
constituyndose en el motor de su funcionamiento, supliendo con su
esfuerzo el desinters de los organismos gubernamentales de pasar
a una accin superior de empoderamiento campesino y
contrarrestando la funcionalizacin que tanto el INDAP como las
municipalidades le asignan a esta instancia de desarrollo local. Esto
ha significado un gran trabajo de coordinacin entre organizaciones
campesinas, que ha demandado recursos financieros aportados por
los propios dirigentes y sus organizaciones.
16.4 Modalidades de integracin de la sociedad
Como ya se ha sealado, originalmente el CDL se concibi como un
espacio para el desarrollo de relaciones entre la institucionalidad
pblica y las organizaciones de la sociedad civil del nivel comunal y
para facilitar la inversin productiva agropecuaria. No obstante, con el
tiempo, su accin se fue haciendo ms compleja y fue tomando
importancia, cada vez ms, el devenir de todos los habitantes del
sector rural, con todas sus actividades, econmicas y no econmicas.
Ahora los temas que aborda el CDL, trascienden la agricultura y lo
estrictamente local, tienen que ver con el contenido de la ruralidad
actual y futura de la Regin de Coquimbo.
Los dirigentes campesinos han instalando el conjunto de
problemas, demandas e intereses en el debate poltico y tcnico de la
regin, y con ello han forzado al pronunciamiento formal del Gobierno
Regional acerca de la necesidad de contar con una poltica de
desarrollo rural y campesina, de construccin colectiva, que tambin
involucra a otros sectores productores, de la pesca y minera
principalmente, y a los asalariados que viven en este mbito
territorial.
Se podra decir que se estn gestando importantes vnculos
que trascienden a los agentes que participan directamente de los
CDL, que en algunos casos van tomando la forma de alianzas. Al
respecto se puede sealar un trabajo directo con profesionales
259
jvenes adscritos al Servicio Pas,
11
con quienes han realizado
seminarios y talleres de fortalecimiento de la participacin ciudadana.
Tambin hay que citar la participacin de dirigentes campesinos de
los CDL como expositores en eventos organizados por instituciones
acadmicas vinculadas al tema de la participacin ciudadana y la
presencia de numerosas instituciones pblicas de mbitos distintos al
agropecuario en encuentros regionales de dirigentes campesinos de
CDL.
Estas alianzas han contribuido a un cambio de estrategia de
los campesinos en la relacin con el gobierno y sus instituciones,
pasando de la presentacin de demandas a la propuesta de
alternativas de desarrollo para los sectores pobres del campo. Con
ello han logrado la adhesin formal a sus planteamientos de
importantes organizaciones sociales de la regin, tales como el
Movimiento Unitario de Campesinos y Etnias de Chile (MUCECH-
Regin de Coquimbo), la Confederacin Nacional y Asociaciones
Provinciales de Comunidades Agrcolas, Sindicatos de Pescadores y
Sindicatos de Pirquineros.
16.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
Una revisin del proceso a 12 aos de iniciado, nos permite identificar
cuatro etapas que se describen a continuacin:
Primera etapa: sta se puede situar entre 1996 y 2002, y
corresponde a la instalacin de los CDL en las comunas. En este
periodo la Unidad Tcnica del PRODECOP, respaldada por las
mximas autoridades polticas del Ministerio de Agricultura y con
importantes recursos para la inversin productiva, trabaj para sumar
a los alcaldes, algunos de ellos opositores al gobierno, y
comprometerlos como parte fundamental de la ejecucin del Proyecto
a nivel de comuna. Es as como se determina la presidencia del CDL
en el alcalde, la contratacin de un equipo tcnico a cargo de las
actividades del proyecto en las comunidades, con asiento en la
municipalidad y de dependencia directa de la alcalda.
Asimismo, se convoc a las organizaciones campesinas y se
estableci que los representantes de stas en los CDL, deban ser
elegidos por las bases sociales, contemplndose tres cupos, para un
periodo mximo de 2 aos en esta funcin. La incorporacin de los
campesinos de acuerdo a este diseo termin en 1998. Entre 1998 y
2000 los CDL operaron de acuerdo a la lgica establecida por

11
Programa de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, financiado
principalmente con recursos pblicos.
260
PRODECOP y posesionaron la participacin campesina en la
priorizacin de recursos de inversin para el desarrollo productivo.
Los resultados de esta primera etapa son dispares. En lo
formal, el proceso se desarroll de acuerdo a las lneas generales
diseadas por el PRODECOP, logrando instalar los distintos ejes
temticos en las comunas de intervencin,
12
con relativo xito en
proyectos de riego en zonas de secano, en la fabricacin de queso de
cabra y en la incorporacin a mercados exportadores a algunos
campesinos fruticultores de las escasas zonas bajo riego que existen
en la regin. Sin embargo, el proyecto no logra revertir en la Regin la
tendencia nacional del acelerado proceso de descampesinizacin de
vastos sectores que en el intento de modernizarse no logran los
objetivos econmicos previstos y comienzan a perder la condicin de
productores independientes. Las cifras oficiales sealan que en 1992
haba 8,500 campesinos, cuyo ingreso y actividad principal era la
agricultura, y que diez aos despus, con PRODECOP e importantes
inversiones en infraestructura rural, dicho nmero desciende a 5,500.
Segunda etapa: Entre 2003 y 2004, el proceso cae en un
letargo como consecuencia de los resultados socioeconmicos antes
descritos, a lo que se adiciona el retiro del FIDA y el abandono en los
hechos por parte de INDAP de los principios orientadores originales
de la participacin campesina. Asimismo, fueron cambiados los
tcnicos que se haban capacitado para trabajar en la lgica
innovadora de los CDL, abandonando con ello la preocupacin por la
ruralidad y asumiendo slo la perspectiva productiva agrcola.
No obstante, los dirigentes siguieron en los CDL,
aprovechando la instancia y los recursos que entregaba el INDAP,
para comenzar a construir un movimiento campesino, con capacidad
de proponer e incidir en las decisiones sobre las polticas de
desarrollo. Se aferran al CDL porque les permite desplegar una
estrategia basada en la relacin directa con las organizaciones de
base, ya que el movimiento campesino apoyado en el sindicalismo
surgido en la dcada de los sesenta se haba debilitado y muchos de
los dirigentes locales no se sentan representados en l. El anlisis
que hacan sealaba que los pequeos productores campesinos
como ellos, de reas con recursos naturales que posibilitaban
producciones poco rentables, eran marginales en el modelo de

12
Se resuelve hacer la intervencin en doce de las quince comunas que
conforman la Regin de Coquimbo. Las razones de excluir tres comunas (La
Serena, Coquimbo y Andacollo) fueron por la poca presencia relativa de
poblacin campesina en ellas.
261
desarrollo nacional y que los aliados de antes, ONGs, organizaciones
polticas e instituciones del Estado ya no estaban, por tanto haba que
construir desde lo local y reivindicar a nivel de la regin. Es as como
en este periodo se crea la Unin Comunal de Organizaciones
Campesinas de Los Vilos, siendo sus dirigentes representantes ante
el CDL y ante cualquier otra instancia donde se aborden sus
problemas, idea que comienza a extenderse a las comunas de
Canela y Andacollo.
La tercera etapa del proceso se desarrolla entre los aos
2005 y 2006, en la cual los campesinos de los CDL comienzan a
criticar abiertamente la accin de Estado en el mbito del desarrollo
rural y campesino, y a ordenar sus demandas y propuestas de
alcance regional. Adems, plantean que el diseo de los CDL si bien
entrega poder de decisin, ste es slo aparente, ya que no pueden
escoger fuera de lo que INDAP define, y lo que esta institucin define
no siempre es coincidente con sus expectativas e intereses,
13
y las
demandas en mbitos distintos a la agricultura no tenan respuesta.
Otra discusin relevante tiene que ver con la definicin de
pobreza y las formas que tiene el Estado para abordarla. En esto es
frecuente el cuestionamiento que hacen los campesinos de la rigidez
de los representantes pblicos con respecto al uso de indicadores
"objetivos relacionados con los ingresos monetarios, la propiedad
privada y el acceso a servicios bsicos. Los campesinos no slo
reclaman que el uso de estos indicadores que se emplean para
determinar a los beneficiarios de programas del Estado- es
excluyente, sino tambin que carecen de rigurosidad porque no dan
cuenta de los ingresos no monetarios de las economas domsticas,
de que la propiedad privada no es la nica forma de tenencia que
existe y que el mayor acceso a servicios (electricidad, agua y otros)
no los hace ms pudientes.
Tambin en este periodo, como consecuencia de cambios
directivos en INDAP de la Regin de Coquimbo, se firma un convenio
de cooperacin entre esta institucin y la Asociacin de
Municipalidades Rurales del Norte Chico, a fin de reactivar los CDL y
con ello dar un nuevo impulso a la participacin campesina. Se
conforma un equipo tcnico que opera desde la Asociacin, el cual

13
En el ao 2005 el INDAP decide en forma autnoma, sin consulta, que los
recursos que traspasa a la decisin de los CDL slo pueden ser invertidos en
proyectos de riego y plantaciones de frutales, lo que excluye de inmediato a
quienes tienen otros intereses o que evalan que su desarrollo pasa por otros
rubros.
262
ejecuta actividades de capacitacin a lderes locales y a la vez
coordina un debate regional de los campesinos sobre el enfoque,
contenidos y composicin de los CDL en ese nuevo momento. A
mediados de 2005 se han realizado elecciones democrticas en las
quince comunas de la Regin de Coquimbo, con una participacin de
cerca de ochocientos dirigentes de organizaciones que representan
un universo estimado de seis mil campesinos, donde en total son
elegidos 100 dirigentes, entre cinco y nueve por comuna.
La primera accin de los dirigentes electos, fue elaborar
nuevos estatutos para los CDL. Hicieron jornadas de trabajo en todas
y cada una de las quince comunas y en las tres provincias que
conforman la regin, hasta consensuar un documento que define las
normas de funcionamiento de los CDL. Entre las diferencias ms
importantes con relacin a los estatutos del primer periodo,
elaborados e impuestos por PRODECOP, est la ampliacin de
representantes campesinos, pasando de tres a un nmero variable de
definicin de cada comuna. Si bien se cuestiona la no eleccin del
cargo de presidente, se acuerda aceptar que sea el alcalde quien lo
asuma por derecho propio, pero se presiona a la autoridad local
estableciendo una vicepresidencia en poder de un representante
campesino, quien, en ausencia del titular, asume con las mismas
atribuciones y facultades. Tambin se establecen sanciones a los
funcionarios pblicos que no cumplan con los estatutos y, lo que es
ms relevante, definen como mbito de accin toda la ruralidad.
Otro aspecto muy importante en este proceso, fue el acuerdo
de conformar el Consejo Regional Campesino, integrado por nueve
dirigentes, tres por provincia, elegidos en asamblea. Se determina
que el Consejo deba representar a los campesinos ante el INDAP;
elevar las demandas y propuestas de desarrollo rural a instancias
pblicas y no gubernamentales; trabajar en la construccin de una
alianza con la Asociacin de Municipalidades Rurales del Norte
Chico, a fin de conseguir apoyo en las negociaciones con el Gobierno
Regional; y definir la forma de incorporar a las organizaciones
campesinas que por distintas razones no haban sido parte del
proceso. Tambin la asamblea le encomienda al Consejo que con
base en documentos emanados de numerosas reuniones comunales,
provinciales y regionales de los campesinos, elabore un documento
que d cuenta de sus demandas y propuestas de desarrollo
planteadas desde 1996 y que hasta entonces no haban tenido
respuesta satisfactoria. Es as como en un Encuentro Regional
realizado en noviembre de 2005, se presenta para la revisin y
sancin de los dirigentes campesinos de los CDL, el documento
263
denominado "Contenidos para una poltica de desarrollo rural y
campesina de la Regin de Coquimbo, que fue aprobado por
unanimidad, y que desde ese momento se pone a disposicin de las
autoridades polticas de la regin y el pas. El documento consta de
tres partes, que se refieren, en lo esencial, a lo siguiente:
! Primero, hacen una descripcin de ellos como campesinos,
precisando que constituyen un sector que produce bienes y
servicios de una forma que los diferencia de otros sectores de la
sociedad, que trabajan en la agricultura, ganadera, apicultura,
silvicultura y otras actividades propias del agro y la ruralidad.
Pero como estrategia econmica en algunas zonas y meses del
ao suelen desarrollar otras actividades productivas tales como
la minera, la pesca, la artesana, el comercio y otras labores por
cuenta propia. Dicen que el trabajo es realizado
fundamentalmente por ellos mismos con su familia, y que la
contratacin de mano de obra, cuando la hay, es para faenas
especficas y/o suplementarias. Afirman que entre ellos hay
propietarios, arrendatarios, medieros y ocupantes de tierra, y que
el acceso a este recurso y al agua de riego les permite decidir a
mediano y largo plazo, por lo que la posesin de estos recursos
naturales constituye un aspecto fundamental para la existencia
de los campesinos.
! Segundo, hacen una presentacin de los problemas que tienen
para mantenerse como productores autnomos, resaltando la
situacin de los campesinos que no son dueos de la tierra que
trabajan, la falta de medios para producir, la subordinacin a
agentes econmicos externos en la comercializacin de sus
productos, la inapropiada asistencia tcnica que reciben del
INDAP y la amenaza de empresas del agro y la minera que
contaminan el medioambiente y usurpan tierras y agua.
Asimismo, abordan los problemas en las reas de la educacin,
salud, vivienda, agua potable, energa elctrica e infraestructura.
! Tercero, proponen un Programa de Desarrollo Rural con un
horizonte de 10 aos, que tenga al menos los siguientes
componentes:
- Recursos para el fortalecimiento de las organizaciones
sociales del medio rural, a fin de preparar nuevos lderes y
mejorar la gestin socioeconmica y poltica de los dirigentes.
- Nuevo diseo de asistencia tcnica para los campesinos,
que considere el conjunto de producciones que realizan por
264
cuenta propia, agrcolas y otras, y que asuma al mercado
como un medio para conseguir ingresos y no como un fin.
- Acciones que amplen las alternativas productivas
agrcolas, ganaderas, apcolas, de servicios tursticos, entre
otras.
- Canales de comercializacin de la produccin campesina
con participacin del Estado.
- Acceso de los campesinos al financiamiento y asistencia
tcnica fundamentalmente para el procesamiento de
productos agrcolas y pecuarios.
- Ley de forestacin campesina que se adecue a las
condiciones climticas de la Regin de Coquimbo y las
particularidades en la tenencia de la tierra.
- Infraestructura bsica y productiva que considere la
ampliacin de las redes o de sistemas alternativos, de
energa elctrica, alcantarillado y agua potable, como tambin
el acceso a ms y mejores caminos, y a las
telecomunicaciones.
- Recuperacin, conservacin y proteccin del medio
ambiente, para asegurar que se amplen las alternativas de
uso de los recursos naturales.
- Creacin de oficina gubernamental y financiamiento, que
atienda a los campesinos con precariedad en la tenencia de
tierra y agua.
- Asegurar el acceso a una educacin bsica y media de
excelencia para nios, jvenes y adultos del mbito rural.
- Asegurar el conjunto de prestaciones mdicas que dispone
el sector pblico, tanto en oportunidad como en calidad.
Concluyen que dicho Programa de intervencin debe ser
parte de un convenio formal, con participacin del gobierno regional,
los ministerios, las municipalidades y las organizaciones de los
campesinos.
La cuarta etapa comienza en 2007 y se centra en dos objetivos:
a) la negociacin con el gobierno sobre un Plan de Accin para el
Desarrollo Rural, basado en el documento de los CDL antes
mencionado, y b) la consolidacin de una orgnica regional de
representacin campesina, que incluya a todas las organizaciones del
medio rural.
265
Con relacin al primer objetivo, logran el apoyo explcito de
alcaldes y concejales de la Asociacin de Municipalidades Rurales
del Norte Chico, que declara pblicamente que hace suya la
demanda y propuesta campesina. Sin embargo, la relacin con el
gobierno regional se hace tensa, ya que los dirigentes campesinos en
tres oportunidades rechazan las medidas gubernamentales de
respuesta a los planteamientos campesinos, y en noviembre de 2007
los campesinos rompen toda relacin con las instituciones pblicas.
Las negociaciones se reestablecen en diciembre de 2007, en un
encuentro regional campesino, donde el Intendente Regional seala
que recoge ntegramente el citado documento de los campesinos y
anuncia la elaboracin de una Poltica y Plan de Desarrollo Rural, que
se harn operativos a travs de un Convenio de Programacin. Y
acuerda con el Consejo Regional Campesino y la Asociacin de
Municipalidades Rurales del Norte Chico, la elaboracin conjunta de
un reglamento de estructura y funcionamiento de una Mesa Regional
de Desarrollo Rural, lo que concluy en enero de 2008. En lo
medular, el reglamento de la Mesa establece lo siguiente:
! Participacin del Consejo Regional Campesino, Asociacin de
Municipalidades Rurales del Norte Chico y gobierno regional.
! 21 delegados, 7 de cada estamento, presidida por el Intendente
Regional.
! Acuerdos por mayora favorable simple.
! Sobre las atribuciones y funciones de los Delegados:
- Conocer, analizar y desarrollar propuestas de polticas y
estrategias regionales de desarrollo rural.
- Establecer prioridades en cuanto a mbitos del desarrollo rural y
campesino de la Regin de Coquimbo.
- Realizar seguimiento a las diversas polticas, estrategias, planes,
programas y proyectos que se desarrollan en la regin y que
presentan implicaciones prcticas para el desarrollo del sector
rural y campesino de la regin.
- Coordinarse con las distintas instancias de carcter territorial y
administrativo en el mbito del desarrollo rural, como lo son las
mesas comunales y provinciales.
- Ser un referente y contraparte natural, tanto para el sector pblico
como privado, en las distintas instancias de trabajo conjunto que
266
se relacionan con el desarrollo rural y campesino de la regin de
Coquimbo.
Con relacin al segundo objetivo, se avanza en la creacin de
un nico referente regional campesino. A septiembre de 2007, se
suman al proceso iniciado por los campesinos de los CDL todas las
organizaciones campesinas de la regin, a saber: Federacin de
Comunidades Agrcolas, las tres Asociaciones Provinciales (Elqui,
Limar y Choapa) de Crianceros de Ganado Caprino, el Movimiento
Unitario de Campesinos y Etnias de Chile, Sindicatos de
Trabajadores Agrcolas, Unin Regional de Juntas de Vecinos
Rurales, Unin Regional de Comits de Agua Potable Rural, entre
otras. En enero de 2008, se nombra una comisin de dirigentes
campesinos para que elabore una propuesta de estatutos y seale el
tipo de legalidad que deber tener este Consejo Regional Ampliado
de Organizaciones Campesinas de la Regin de Coquimbo.
En esta fase ms poltica de los CDL, ha sido fundamental la
concurrencia de profesionales que asesoran y prestan asistencia
tcnica a los dirigentes campesinos, quienes van aportando
informacin, insumos metodolgicos y tcnicos, que potencian la
capacidad de los campesinos en las relaciones con los organismos
de Gobierno.
El PRODECOP define en 1997 que la instalacin de un
mecanismo de participacin necesariamente requera de capacitacin
de los dirigentes campesinos. Por ello financia un curso que se
extendi por todo el ao 1998, con jornadas de 3 das por mes, para
trabajar temas relacionados con las funciones asignadas a los CDL,
con nfasis en el desarrollo organizacional, metodologas de
diagnstico local y evaluacin de proyectos de desarrollo productivo.
Paralelamente, se capacita a todo el personal tcnico contratado en
convenios entre el PRODECOP y las municipalidades, en
metodologas de diagnstico local, formulacin de proyectos
productivos y herramientas para trabajar en programas territoriales
participativos.
La capacitacin a dirigentes campesinos y a los profesionales
de terreno, recibe orientaciones que surgen de un instrumento de
operacin del PRODECOP, denominado Iniciativa Productiva Local.
Este instrumento tena como finalidad el financiamiento de
inversiones productivas, basado en proyectos especficos de
desarrollo productivo agropecuario, surgidos de un proceso tcnico
de diagnstico territorial y negociacin en el seno del respectivo CDL.
267
En forma resumida, la metodologa de una iniciativa productiva local
contemplaba los siguientes pasos:
1. Elaboracin de diagnstico local, a cargo del equipo tcnico del
convenio INDAP-municipalidad, con base en una pauta generada
por el PRODECOP. El resultado esperado del diagnstico era la
identificacin y delimitacin de territorios rurales intracomunales y
de los problemas y restricciones de los campesinos en cada uno
de ellos, segn variables demogrficas, econmicas, sociales,
ambientales y culturales.
2. Presentacin de los resultados del diagnstico al CDL, el que
tena la facultad de aprobarlo o pedir al equipo tcnico
precisiones o correcciones. De aprobarse el informe del
diagnstico local, el CDL jerarquizaba los territorios a intervenir,
siendo priorizados aqullos con mayor presencia de campesinado
pobre o los que por cuestiones estratgicas era necesario atender
primero.
3. Una vez resuelto el territorio a intervenir, los tcnicos, a travs de
talleres, coordinaban el anlisis de problemas, causas y efectos,
ejercicio que daba origen a proyectos productivos, los que
tcnicamente eran trabajados por los profesionales del convenio
PRODECOP-municipalidad.
4. Representantes campesinos del territorio en cuestin,
presentaban sus proyectos al CDL, y con base en los
lineamientos estratgicos del PRODECOP, Plan Comunal de
Desarrollo y recursos financieros disponibles (aportados por el
PRODECOP), se resolva sobre su ejecucin, de lo contrario se
proponan otras fuentes de financiamiento.
Este ejercicio de los CDL, aplicado los tres primeros aos del
PRODECOP, y la capacitacin descrita anteriormente, permiti que
los dirigentes campesinos conocieran mejor la forma de operar del
Estado, sus instituciones de desarrollo productivo, la capacidad de las
municipalidades, los elementos tcnicos que encierra la formulacin
de proyectos, y que profundizaran en el conocimiento y relacin con
la base campesina que representaban. Esto permite el desarrollo de
habilidades y destrezas de los dirigentes campesinos, con las cuales
se les va facilitando la comunicacin con otros integrantes de los CDL
y la defensa de sus posiciones.
Tambin es muy importante en este proceso, que durante sus
12 aos, el INDAP ha aportado recursos para financiar los gastos de
268
operacin de los CDL, especficamente la alimentacin y transporte
de los campesinos.
16.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Si bien la experiencia de los CDL en la Regin de Coquimbo es
reconocida nacionalmente como una buena prctica de participacin
ciudadana, dista del diseo original hecho por el PRODECOP. Con
todo, hay una serie de resultados especficos de gran importancia en
el desarrollo de los CDL y de la participacin campesina en ellos,
entre los cuales se pueden destacar los siguientes:
1. Se est frente a una prctica que posibilita que las
organizaciones sociales accedan y acten en la decisin de un
volumen relevante de recursos econmicos, con lo cual los CDL
han contribuido a mejorar la pertinencia de la intervencin ms
all de lo que poda haberse logrado con un rol meramente
consultivo. Al asumir los CDL un papel decisorio, los miembros
campesinos han incrementado el compromiso con el xito de los
proyectos productivos y con su rol de representacin otorgado por
las bases sociales.
2. En los CDL los campesinos incorporan el sentido que dan a lo
productivo y defienden la validez de lo propio frente a lo externo.
En otras palabras, en los CDL estn presentes las variables
objetivas y subjetivas de las decisiones econmicas y no
econmicas que toman los campesinos.
3. Los CDL se han constituido en espacios de dilogo donde se
expresan, contraponen o complementan distintos enfoques sobre
el desarrollo rural. La diversidad de actores en los CDL abre la
posibilidad de que se confronten posiciones y percepciones sobre
la pobreza rural, sobre todo cuando concurren personas de
distinta formacin y experiencia.
4. La participacin campesina en los CDL ha forzado un cambio en
la mirada externa hacia este sector social, que se manifiesta en
una mayor precisin y rigurosidad en las propuestas de cambio
tecnolgico en el quehacer productivo de los campesinos, con
mayor claridad en la heterognea realidad productiva, de tenencia
de tierras, de organizacin social, etc.
5. Los CDL han sido el lugar de reorganizacin social de los
campesinos, de levantamiento de sus demandas y de
ordenamiento de sus reivindicaciones. Desde esta plataforma
estn conformando uniones comunales de organizaciones de
base y ha sido la instancia desde la cual se han planteado con
269
relacin a los servicios de salud y educacin, medioambiente,
asistencia tcnica productiva, acceso a los recursos productivos y
otros.
6. Este desarrollo organizacional y liderazgo conduce a los
campesinos a sistemas de relaciones ms amplios que los CDL.
Es as como hoy los campesinos dirigen sus demandas al
Gobierno Regional, Ministerios, Asociacin de Municipalidades
Rurales y a otros agentes de Estado con poder de decisin.
7. Los CDL son entidades que promueven el desarrollo de prcticas
democrticas, fomentando la incorporacin con derecho a voz y
voto de todos sus integrantes, con lo cual los campesinos han
logrado acceder a una parte del poder que antes era slo de los
representantes del Estado. Los campesinos han credo en la
interactividad, en la toma de decisiones y estn forzando a las
entidades gubernamentales a su prctica.
8. A partir de la instalacin de los CDL, se han venido desarrollando
numerosas iniciativas que han reagrupado a los campesinos en
comits de base a nivel de localidades y comuna, consecuencia
de los estmulos que genera el trabajo poltico de los dirigentes.
Asimismo, los dirigentes, que buscan reeditar el movimiento
campesino en la regin, apuntan a la conformacin de referentes
comunales y supracomunales.
9. En la prctica, los CDL son las nicas entidades permanentes de
participacin ciudadana, con actividades regulares y accionar
sistemtico, que funcionan en el nivel comunal, y que son
funcionales a la promocin del desarrollo econmico y productivo
que la ley exige a las municipalidades.
10. La presencia de las organizaciones campesinas en los CDL cobra
gran importancia en la gestin municipal. No hay muchas otras
instancias que faciliten la relacin entre municipio y ciudadanos y,
por tanto, no son frecuentes los espacios de coordinacin entre
instituciones pblicas y de stas con la poblacin que confluyan
en proyectos de desarrollo que involucren responsabilidades
compartidas en la toma de decisiones. No es una prctica
permanente de las municipalidades recoger de la comunidad
opiniones sobre las iniciativas institucionales y tampoco las
organizaciones sociales tienen entre sus principales demandas
participar de las decisiones comunales.
270
16.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
La experiencia exhibe valiosos resultados en el fortalecimiento
organizativo de los campesinos y en el establecimiento de relaciones
ms horizontales entre la sociedad civil y las autoridades polticas y
funcionarios pblicos, de lo cual se puede destacar lo siguiente:
1. La accin de los CDL gener en la Regin de Coquimbo, un
involucramiento de las organizaciones sociales campesinas en
las decisiones de inversin productiva que se extiende a otras
esferas del quehacer del Estado. Asimismo, detona el desarrollo
de demandas y propuestas para ampliar la participacin en todo
lo relacionado con el desarrollo rural, que pone expectantes a los
campesinos y sus organizaciones.
2. Si bien por definicin los CDL son instancias donde convergen
mltiples miradas, posiciones e intereses que ayudan a la
ejecucin de programas del Estado, con el tiempo fueron
liderados por los campesinos. Ello ocurri porque la municipalidad
y dems actores pblicos no concurrieron de acuerdo a lo
diseado y fueron dejando solos a los campesinos y stos, en su
estrategia de proteger el espacio obtenido, desarrollaron y
masificaron un debate poltico que cuestiona las formas de
trabajo y orientaciones de las instituciones gubernamentales.
3. Tambin es importante la presencia campesina en la discusin
poltica regional, donde ellos aportan planteamientos particulares
con respecto al medioambiente, al mercado, a la territorialidad,
que parecan perdidos, olvidados o desechados por los agentes
que promueven la modernidad comercial. Sin lugar a dudas que
la presencia campesina en este debate ha permitido que los
tcnicos y sus instituciones comiencen a visualizar la
heterogeneidad socioeconmica del sector rural y la percepcin
particular que tienen estos grupos sociales con respecto al
desarrollo.
4. La accin de los CDL sobresale y trasciende lo programado por
PRODECOP en el diseo original. La focalizacin de la inversin
productiva deja de ser la razn principal que alienta la
participacin campesina, y se instala el inters de los dirigentes
de ser parte de la discusin poltica sobre el desarrollo para el
sector rural. En este traslado del foco de la accin, se refleja el
conocimiento y convencimiento de los campesinos que los
problemas locales tambin tienen un espacio de definicin poltica
y tcnica ubicado en el nivel central de las decisiones.
271
5. El eje de la accin de los CDL ha pasado de la coordinacin para
el desarrollo rural, como un eslabn que viabiliza un modelo de
desarrollo, hacia un acuerdo entre campesinos para fortalecer
dinmicas locales de reivindicacin y propuestas basadas en
demandas y necesidades propias, extendiendo y perfeccionando
los espacios de participacin democrtica.
6. Finalmente, los hechos demuestran que los campesinos han
aprovechado para s los espacios de participacin existentes, por
muy funcionales e instrumentales que stos sean.
Conclusiones
La historia que se construye en torno a la accin de los CDL, nos dice
que el desarrollo no es slo una situacin deseada ni la bsqueda de
una meta bondadosa, sino que es el impacto diferenciado, social y
territorial, de las polticas y acciones socioeconmicas impulsadas o
facilitadas por el Estado, las relaciones de intercambio dentro y fuera
de los mercados y las iniciativas de los grupos sociales, como bien la
dirigencia campesina de la regin lo ha expresado en sus demandas
y propuestas de desarrollo rural.
Despus de ms de 10 aos de esta experiencia ejecutada
por INDAP, se constata un significativo cambio en la ruralidad de la
Regin de Coquimbo, en la cual la accin del PRODECOP, primero, y
del Programa Vulnerables, despus, tiene mucho que ver. Se puede
decir que efectivamente los campesinos adquieren conductas propias
del patrn de acumulacin capitalista, las relaciones sociales cambian
aceleradamente de carcter y los rasgos esenciales de la comunidad
tradicional tienden a desaparecer. Sin embargo, las relaciones de
mercado no necesariamente han disuelto por completo las relaciones
tradicionales de produccin e intercambio. La expresin del modelo
de desarrollo en la Regin de Coquimbo, hasta ahora no ha sido
capaz de diluir las relaciones internas de los grupos sociales del
sector rural.
Esta situacin, analizada y entendida en sus causas por los
campesinos de los CDL, es la que detona la gestacin del movimiento
social que conduce el Consejo Regional Campesino, cuyo objetivo
presente es la ampliacin de la participacin y las prcticas
democrticas de los campesinos, y el tipo de relacin que han
establecido con el Gobierno Regional de Coquimbo, las
municipalidades, las instituciones de promocin del desarrollo, etc.,
incuba una forma de cmo desterrar los vnculos clientelistas de la
sociedad civil y el Estado.
272
XVII. Gobernanza Solidaria Local de Porto Alegre, Brasil
Luiz Antonio Proenca
1

17.1 Problemtica de origen y componentes principales
La Ciudad de Porto Alegre en Brasil ya acumul, en las ltimas
dcadas, una experiencia impar en la implantacin de formas de
democracia participativa, destacando el Presupuesto Participativo
(PP), aunque ms destinadas al establecimiento de prioridades
presupuestarias. La coalicin que gan las elecciones locales en
2004, cuya filiacin poltica es distinta a la del gobierno que cre el
PP, dise este programa para dar continuidad a esa experiencia a
travs de la Gobernanza Solidaria, avanzando hacia formas ms
cooperativas de democracia participativa, dentro de una visin
ampliada de gobernanza, en la que la influencia y el ejercicio del
control social de los municipios puedan darse de varias maneras:
proactivas y propositivas, al contrario de solamente reactivas y
reivindicativas.
17.2 Objetivos
- Constituir una red intersectorial y multidisciplinaria organizada
territorialmente;
- Promover espacios de convivencia capaces de potenciar la cultura
de la solidaridad y la cooperacin entre gobierno y sociedad local;
- Estimular alianzas con base en los principios de la participacin, de
la autonoma, de la transversalidad y en la corresponsabilidad en
favor de la inclusin social;
- Profundizar el compromiso de las estructuras de gobierno con las
comunidades locales en un ambiente de dilogo y pluralidad; y,
- Establecer relaciones cada vez ms horizontales con la comunidad.
17.3 Estructuracin de recursos
Los equipos de articulacin planifican participativamente el futuro de
cada regin, estableciendo metas y acciones prioritarias. Se definen
proyectos sobre futuros deseados y compartidos, se realizan
diagnsticos no solamente de las necesidades, sino tambin de los
activos ya existentes, que se convierten en potencialidades casi
siempre poco aprovechadas por programas tradicionales de oferta

1
Secretario Adjunto de la Secretara Municipal de Coordinacin Poltica y
Gobernanza Local de la Municipalidad de Porto Alegre, Brasil.
273
estatal. Y todo eso debe ser validado por un pblico ms grande, que
ya est conectado a las redes que fueron articuladas en cada regin.
Las acciones prioritarias elegidas y validadas por la red
constituyen la agenda anual de cada regin, la que se realiza con
recursos del gobierno y, principalmente, aqu est la novedad - de
la propia sociedad. Recursos estos movilizados y aumentados por las
redes que fueron articuladas.
Inicialmente, casi 1,200 agentes participaron directamente de
ese trabajo, siendo que menos del 15% de ese contingente estuvo
formado por empleados gubernamentales, lo que multiplic mucho el
capital (principalmente humano y social) del cual dispone la alcalda.
17.4 Modalidades de integracin de la sociedad
A travs de las redes de base territorial, las acciones de gobierno y
las iniciativas de la sociedad pueden ser combinadas y entrar en
sinergias en pro del desarrollo de las personas y de las comunidades
que viven, residen y trabajan en todas las localidades del municipio.
Tratndose de un nuevo sistema de Gobernanza con base en la
democracia participativa y en la alianza entre gobierno y sociedad, se
estimula el protagonismo y el espritu emprendedor de los ciudadanos
as como su corresponsabilidad en la gestin compartida de las
acciones pblicas.
Se apuesta en la cooperacin, con la ayuda mutua entre las
instituciones gubernamentales y no gubernamentales y entre
personas que voluntariamente se dispongan a participar de la
iniciativa, en pro de la obtencin de objetivos comunes de desarrollo
con la inclusin social de cada localidad.
17.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
El programa de Gobernanza Solidaria Local (GSL) se ha desarrollado
en ocho etapas:
Accin preliminar (o "Paso Cero). El proceso de implantacin
de la GSL se desencaden con el anuncio y discusin de la
propuesta. En esta fase se cont con la participacin de lderes de las
17 regiones del municipio, la Secretara Municipal de Coordinacin
Poltica y Gobernanza Solidaria Local, otras secretaras y rganos del
gobierno municipal y el propio alcalde. Este proceso involucr la
formacin de los Comits Gestores en las 17 regiones. Estos comits
estn formados por los coordinadores de los Centros Administrativos
Regionales (CAR); por consejeros del Presupuesto Participativo; por
agentes gubernamentales representantes de secretaras y rganos
274
del gobierno municipal; y por el articulador de la Gobernanza
Solidaria Local.
Paso 1. La implantacin propiamente dicha del programa
empez con la sensibilizacin de los Secretarios Municipales,
Secretarios Adjuntos y Coordinadores de Secretaras as como con la
capacitacin de los agentes animadores que empezaron esas
redes, los supervisores, los articuladores en cada regin, los Comits
Gestores Gubernamentales y los gerentes de programas de la
Alcalda Municipal de Porto Alegre. Supervisores y Articuladores de la
GSL fueron capacitados como multiplicadores del programa, para que
pudieran dar continuidad a la capacitacin de los participantes de las
redes de GSL en las 17 regiones. Hay solamente 5 supervisores y 17
articuladores, uno por cada regin. Los Supervisores se dedican a
acompaar el trabajo de sus respectivos articuladores. Supervisores y
articuladores son capacitados como agentes multiplicadores de la
presente metodologa.
Paso 2. Luego se constituyeron los Equipos de
Articulacin de las Redes de GLS en cada una de las 17 regiones.
En ese equipo participan el comit gestor y personas representativas
de las organizaciones de la sociedad civil, de las empresas y de las
dems instituciones del estado presentes en la regin.
Paso 3. La primera tarea de cada equipo de articulacin es
estimular la construccin de la red de Gobernanza Solidaria Local
en su regin. En esa red pueden participar, voluntariamente, lderes
representativos de los barrios abarcados por la regin en una
proporcin de 1/1000. De esa forma, por ejemplo, en la red de GSL
de la regin Partenon deben estar conectadas, por lo menos, 120
personas, pues ese nmero corresponde a un milsimo de 120,000
personas que viven, trabajan o actan en los barrios que forman la
regin. Las personas vinculadas a las Redes de GSL deben
inscribirse formalmente, y son informadas regularmente sobre la
marcha de la implantacin del programa. Ellas tienen la funcin de
validar, o no, todo lo que sea producido por los respectivos equipos
de articulacin y son invitadas para participar en las reuniones
generales y, principalmente, de las acciones colectivas que sean
programadas y capacitadas, progresiva y permanentemente, por los
multiplicadores de su equipos de articulacin.
Paso 4. La segunda tarea del equipo de articulacin es
realizar, con la ayuda del Articulador y de su Supervisor, el
Seminario Visin y Futuro. Ese seminario se debe hacer en, por lo
menos, 8 horas de trabajo en un taller especialmente dedicado al
275
tema. En ese taller, usando mtodos participativos ya ampliamente
probados en iniciativas de desarrollo local, los participantes son
estimulados a soar un futuro deseado para la regin; teniendo como
horizonte estratgico el plazo de 10 aos, que coincide con el plazo
para el alcance de las metas de inclusin social de la Alcalda de
Porto Alegre, sintonizadas con las metas del milenio de la ONU. Es a
partir de ese seminario que se planta la semilla de una comunidad de
proyecto en cada regin. Una vez que el equipo de articulacin
elabora, participativamente, una visin de futuro colectiva en cada
regin, ese sueo de futuro es compartido con la red de Gobernanza
Solidaria respectiva para que sea validado.
Paso 5. La tercera tarea del equipo de articulacin es realizar
el Diagnstico de los Activos y de las Necesidades de su regin.
La elaboracin de ese diagnstico es una tarea prctica, hecha con
trabajo de campo y muchos talleres, echando mano de metodologas
participativas ya consagradas. Se hace el diagnstico en un plazo de
30 das. Nuevamente aqu, una vez que el Equipo de Articulacin
haya elaborado el diagnstico en cada regin, ste es compartido con
la red de Gobernanza Solidaria respectiva para que sea validado.
Paso 6. La cuarta tarea del equipo de articulacin es elaborar,
con base en el diagnstico mencionado en el paso anterior, el Plan
Participativo y establecer las Metas que se alcanzarn a lo largo del
tiempo. Cada regin elige su(s) eje(s) prioritario(s) de desarrollo y
proyecta las acciones que se desarrollarn dentro del horizonte
temporal considerado para alcanzar sus metas. Nuevamente aqu,
todo el producto final de ese trabajo se encamina a la red de
Gobernanza Local.
Paso 7. La quinta tarea del equipo de articulacin es formular
su Agenda de Prioridades para el prximo ao. Esa agenda resulta
del Plan Participativo, pero incorpora tambin otras acciones del
poder pblico o de la sociedad local que estn en curso o sean
previstas. La elaboracin del Plan Participativo, con sus metas, y la
formulacin de la agenda de prioridades debern realizarse
igualmente en 30 das. Como en otros pasos de implantacin del
programa, todos esos productos deben ser validados por la red de
Gobernanza Solidaria Local en cada regin.
Paso 8. La sexta tarea del equipo de articulacin es organizar
la celebracin del Pacto por la Gobernanza Solidaria Local. En esa
celebracin participan todos los miembros de la red de GSL y todos
los aliados, gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil y
de las dems instituciones de apoyo e incentivo que estn
276
comprometidos con la realizacin de la Agenda de Prioridades. El
Pacto por la Gobernanza Solidaria Local tambin representa la
formalizacin de los compromisos asumidos por todos los
participantes en la consecucin de las acciones que consta en la
Agenda de Prioridades.
17.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
En 2007, a travs de la GSL, efectuamos 132 alianzas y un total de
78 acciones, considerando las agendas pactadas y las que estn en
fase de pacto. Con la formalizacin de cuatro pactos en las regiones
Norte, Nordeste, Este y Partenon; ms el pacto de los barrios
Floresta, Higienpolis, So Joo, So Geraldo, Navegantes y
Humait, tenemos 16 acciones garantizadas o acordadas entre
comunidad, iniciativa privada y gobierno. El Programa prev, para
2008, la celebracin de los dems pactos (Restinga, Eje Baltazar,
Cruzeiro, Cristal, Humait/Navegantes, Glria, Extremo sur,
Arquiplago, Centro, Noroeste y Proyecto Especial Chocolato) y la
definicin de nuevas acciones de desarrollo local en 14 regiones.
En las innumerables reuniones realizadas con la poblacin de
Porto Alegre que se articularon con el Programa de Gobernanza
Solidaria Local, habitantes de tres regiones todava no han definido
sus agendas de desarrollo (Sur, Centro Sur y Lomba do Pinheiro),
cuatro regiones formalizaron los pactos y diez ya construyeron sus
agendas, pero todava no cumplen los pasos necesarios para firmar
el compromiso de actuar en conjunto para ejecutar sus prioridades e
iniciativas.
El octavo paso de la metodologa orientada por la UNESCO
es para que se constituyan las Gobernanzas Solidarias Locales; pero
los pactos se logran al ritmo propio de cada barrio o regin. Las que
lograron articularse mejor, alcanzaron este nivel del programa al final
del ao pasado. Otras, todava estn en niveles diferenciados,
algunas con dificultades, incluso de definir cmo desarrollar mejor sus
potencialidades humanas, sociales, ambientales y econmicas.
Para llegar hasta el momento de la celebracin del pacto, las
comunidades pasaron por una serie de reuniones y encuentros de
capacitacin para definir, entre las vocaciones econmicas de la
regin, cules seran aqullas que necesitaban impulso para efectuar
el desarrollo local. Habitantes, iniciativa privada, asociaciones
comunitarias y empresariales, representantes del Presupuesto
Participativo y de redes sociales locales hicieron el diagnstico de sus
necesidades y potencialidades, constituyeron redes sociales
articuladas, definieron su visin de futuro y empezaron a definir
277
agendas y acciones prioritarias.
El Pacto de Gobernanza se formaliza en un acto de firma
entre los segmentos que participan de las actividades de la Agenda
de Prioridades. Para las empresas es la oportunidad de inversin
social y responsable con la sociedad y con el desarrollo de la regin
en la que estn insertas. Para la comunidad, es la formalizacin del
coprotagonismo y compromiso con las actividades planificadas que
quedan bajo su cogestin para garantizar la sostenibilidad de las
acciones. Los tipos de medidas pactadas son los de promocin e
inversin en los segmentos vulnerables de la poblacin, enfocados en
el desarrollo sostenible, en el fortalecimiento de la gestin y en la
articulacin de las redes de participacin.
El Pacto prev un centro de reciclado tecnolgico en la regin
Nordeste. Para promover la calidad de vida y el desarrollo de las
comunidades de la regin, gobierno, habitantes, organizaciones no
gubernamentales y empresarios firmaron el 19 de diciembre de 2007,
el quinto Pacto de Gobernanza de la ciudad. El evento se llev a cabo
en el Centro Social Marista (CESMAR), en la Villa Timbava, Barrio
Mario Quintana. En la agenda de la regin estn previstos proyectos
como la implementacin del fondo local de incentivo a la captacin, la
construccin del centro de reacondicionamiento de computadoras y la
capacitacin sobre gestin para el desarrollo local. Construida a partir
de las necesidades y potencialidades de la regin, la agenda tambin
incluye la firma de un convenio de cooperacin para la construccin
de las nuevas instalaciones del proyecto Centro de Reciclado
Tecnolgico. El convenio es un esfuerzo conjunto para la
financiacin, la cooperacin tcnica, la capacitacin de gestores y
formacin de lderes y la planificacin estratgica participativa en la
regin.
El Pacto contempla seis proyectos para la Regin Partenon.
Habitantes de esta regin sern beneficiados con la instalacin de un
centro cultural, una guardera comunitaria y con la revitalizacin de
espacios pblicos. La firma realizada en diciembre de 2007, en la
Plaza de la Amistad, del cuarto Pacto de Gobernanza de la ciudad,
sell el compromiso entre alcalda, comunidad, entidades e iniciativa
privada en acciones para promover el desarrollo y para mejorar la
calidad de vida de esa localidad. En la agenda de desarrollo de la
regin estn previstas la construccin del Centro Cultural do
Vermelho, en la Villa Maria da Conceio, para dar cabida a
manifestaciones culturales y deportivas; de la guardera comunitaria
en el Loteo So Guilherme y de la sede de la Asociacin Comunitaria
de Moradores So Guilherme. Con la alianza del Centro Universitario
278
Feevale, responsable del proyecto arquitectnico, el espacio contar
con saln de fiestas, rea mdica con consultorio odontolgico, dos
aulas, sala de informtica y biblioteca. Otras tres iniciativas son la
Feria Solidaria del Partenon, la revitalizacin de los espacios de la
Villa So Pedro y un rea para la construccin de la sede de la
Asociacin Comunitaria de Madres Batista Xavier.
El Pacto prev beneficios para ocho barrios de la Regin Este
cuyos habitantes sern beneficiados con la creacin de un centro
cultural, una guardera, una cocina comunitaria y con acciones de
combate al hambre. En diciembre de 2007 se firm el Pacto de
Gobernanza de esta regin, formalizando la alianza entre alcalda,
comunidad, entidades e iniciativa privada para la realizacin de los
proyectos que tienen como objetivo la mejora de la calidad de vida y
el desarrollo local. Con el acuerdo, la alcalda apoyar la instalacin
del Centro de Excelencia Cultural de la Regin Este (Celeste),
espacio para acciones culturales, talleres, inclusin digital y cursos; la
construccin de la nueva sede de la guardera Construyendo el
Maana, en un rea cedida por la alcalda para atender a nios de
cero a seis aos; la construccin de la Cocina Comunitaria del Centro
de Educacin Ambiental de la Villa Pinto; y acciones del Comit de
Entidades en el Combate al Hambre y por la Vida - COEP/RS.
Para mejorar la calidad de vida y el desarrollo en los barrios
Floresta, Higienpolis, So Joo, So Geraldo, Navegantes y
Humait en diciembre de 2007 se firm el primer Pacto de
Gobernanza entre alcalda, organizaciones no gubernamentales,
empresarios y habitantes de la regin. El pacto fue celebrado en la
Plaza Jlio Andreatta. Con este acuerdo, ser promovida una serie de
acciones en alianza entre la alcalda y casi 30 empresas, instituciones
y entidades locales. Con el pacto, la comunidad podr ejecutar, de
forma cooperativa, los proyectos que decidi implementar. Entre las
primeras iniciativas, los aliados empresariales y gubernamentales de
los barrios asumieron el compromiso de buscar recursos y
alternativas para la preservacin y el mantenimiento sostenible de la
propia Plaza Jlio Andreatta y de la Avenida Benjamin Constant,
invirtiendo en los recursos humanos que all viven y trabajan para el
incentivo y la valorizacin del comercio local.
Tambin estn previstos proyectos para el desarrollo de
cuatro polos econmicos, para la reurbanizacin de la Cuadra 200, en
la Avenida Cristvo Colombo, y de vigilancia comunitaria. Los
aliados que firmaron el pacto de Gobernanza en esos barrios ya
empezaron a trabajar, lanzando la Campaa 'No a los grafitis'. La
iniciativa propone el estmulo a la revitalizacin de las pinturas de las
279
fachadas de los predios de la Avenida Benjamin Constant. El objetivo
es incentivar a propietarios, sndicos, habitantes y empresarios para
que realicen grupos de limpieza y pintura de las fachadas, utilizando
tintas antigrafiti, como las usadas en la pintura de la base del
Monumento Lazador.
Los barrios Floresta, Higienpolis, So Joo, So Geraldo,
Navegantes y Humait forman parte de una regin que ya fue un gran
polo de comercio y actividad cultural en la ciudad. Actualmente, una
serie de inversiones pblicas, como el Programa Integrado de la
Entrada de la Ciudad (PIEC), est realizando la reestructuracin
urbana y la recuperacin ambiental de los barrios Humait, Farrapos
y Navegantes, adems de la evaluacin de las condiciones de uso del
suelo junto al acceso norte de la ciudad.
Alcalda, comunidad y empresas de la Regin Norte firmaron
tambin en diciembre de 2007, el segundo Pacto de Gobernanza, que
tiene como objetivo mejorar la calidad de vida y el desarrollo local a
travs de la realizacin de proyectos construidos en conjunto.
Durante el evento realizado en la Plaza Arajo Guerra, los habitantes
de la Regin Norte anunciaron que tienen como proyectos prioritarios
la capacitacin, formacin y calificacin de los artesanos que
pertenecen a la Asociacin de Artesana de la Zona Norte (Artenorte);
la descontaminacin del Arroyo Santo Agostinho; la construccin de
la 3 Compaa de la Brigada Militar, para garantizar la seguridad de
la comunidad y de las empresas del Puerto Seco; y la apertura de la
Calle Rocco Aloise, con el objetivo de aumentar la economa de la
comunidad con generacin de trabajo y renta.
La capacitacin en educacin ambiental en las Regiones
Partenon, Islas, Humait/Navegantes, Norte, Nordeste y Extremo Sur
tiene por objetivo la formacin de agentes multiplicadores
ambientales. En la regin de las islas, se capacit a 31 personas; en
la regin Nordeste, 9 personas; en la regin Humait/Navegantes, 13
personas; en la regin extremo sur, 44 personas; en el Colectivo
joven, 18 alumnos de toda la ciudad; en la regin Norte, 13 personas;
y en la regin Partenon, 7 personas. En el rubro de capacitacin
tambin se tiene la proporcionada a 88 agentes del proyecto
'Educando para la paz y mediacin de conflictos' en la regin slas,
con el objetivo de garantizar una sociedad con menos violencia y
menos discriminacin y prejuicios, con calidad de vida, desarrollo
sostenible, respeto a las diferencias, a la seguridad y a la justicia
como metas que se alcanzarn para la supervivencia del ser humano,
de forma digna en convivencia armnica y solidaria.
280
Asimismo, 153 personas se capacitaron en gestin,
elaboracin de proyectos y captacin de recursos con el objetivo de
aumentar la capacidad de gestin de las organizaciones de la
sociedad civil, estimular el espritu emprendedor individual y colectivo,
fortalecer el protagonismo de las poblaciones en pro del desarrollo
local y promover el voluntariado y la participacin poltica de los
ciudadanos en un nuevo modelo de Gobernanza. Tambin se
capacit a los agentes de Gobernanza en microcrdito para orientar a
las comunidades en que actan, para mejorar su calidad de vida a
travs del trabajo y de la generacin de renta.
Finalmente, se llevaron a cabo las Ferias de economa
solidaria, que iniciaron en la regin Partenon. Estas ferias se
organizaron en varias regiones de la ciudad, y en el mes de
noviembre se realiz una gran feria de las 17 regiones en el mercado
pblico con 55 expositores. La culminacin de este trabajo se realiz
en la Feria de Navidad en el Largo Glnio Perez en alianza con
Procempa
2
y SMIC, con 96 expositores. Estas ferias tienen como
objetivo estimular la produccin local y generar renta, calificacin
profesional y desarrollo para las comunidades.
17.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
La experiencia de la GSL todava no ha pasado por la prueba de
cambio de gobierno. Sin embargo, debe destacarse que la coalicin
que gan en las elecciones de 2004, e implement este proyecto en
Porto Alegre, mantuvo el Presupuesto Participativo en la capital, ya
que entendi que sta fue una conquista de la poblacin de Porto
Alegre y no un proyecto rehn de un frente partidista. La expectativa
es que la prctica de la GSL se haya esparcido por la municipalidad
de tal forma que, una vez ms, la poblacin demuestre su inters en
avanzar en el fortalecimiento de la democracia. Por tanto, la Alcalda
de Porto Alegre intent utilizar todos los recursos humanos y fsicos
para divulgar el concepto de GSL y dar transparencia a las acciones y
a los pactos.
Con eso, las diversas villas, barrios, ONGs, asociaciones de
moradores, instancias de las tres esferas de gobierno y empresarios,
adems de servidores pblicos y asociaciones partidarias tuvieron
acceso a esta nueva visin. La idea bsica es demostrar que es
posible que las personas, all en su territorio, sean protagonistas de
la construccin de su sueo de futuro comn y responsables por la
ejecucin de proyecto de desarrollo sostenible. Para ello, utilizamos

2
Companhia de Processamento de Dados do Municpio de Porto Alegre.
281
presentaciones en videos, video clases, blog, peridicos de la regin,
sitios web, entrevistas y cursos de capacitacin, en los que las
personas empezaron a ver ms all de sus dificultades y
adversidades, para poder ver sus posibilidades reales.

282
XVIII. COPLADEMUN Ciudadano, Yecapixtla, Morelos,
Mxico

Medardo Tapia
1

18.1 Problemtica de origen y componentes principales
Se ha recomendado la necesidad de legislar y reglamentar las
diversas variantes de participacin ciudadana en los gobiernos
locales. Una de esas variantes en Mxico es la participacin en el
Comit de Planeacin del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN).
Considerando esta situacin, conviene sealar y recordar que estos
horizontes de opciones de participacin ciudadana tienen varias
limitantes. Por una parte, los resultados de eficiencia y eficacia a que
den lugar; por otra, la gobernabilidad y la legitimidad de cada
gobierno municipal. Tales elementos pueden demandar distintos
grados de participacin ciudadana y negociacin desde su creacin y,
posteriormente, en su futuro, cuando su permanencia se ponga a
prueba.
El municipio de Yecapixtla, cuyo caso analizamos aqu, se
encuentra en el Estado de Morelos, entidad vecina a la Ciudad de
Mxico. El COPLADEMUN ciudadano naci en 2001, pero vivira
cuando menos tres transiciones de cambio de gobierno, una interina y
dos ms, incluida la actual que termina en 2009. A diferencia del
cerrado triunfo que se vivi en el ao 2000, en las elecciones de 2003
se crey asegurada su continuidad, pues gobernara el mismo partido
que le dio origen. Desafortunadamente esto no constituy una
garanta. A pesar de todo para 2008, con un nuevo partido en la
presidencia municipal de Yecapixtla, el programa segua vigente
despus de dos administraciones municipales desde su creacin con
logros importantes, pero tambin con obstculos y retos para su
continuidad y consolidacin.
Dentro de este marco es que se presenta el proceso de
institucionalizacin del COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla,
Morelos, como una de las estrategias de participacin ciudadana en
pro del fortalecimiento de una gestin democrtica municipal.

1
Investigador Titular, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias,
UNAM; Av. Universidad s/n, Circuito 2, Col. Chamilpa, Cuernavaca, Morelos.
Correo: medardo@servidor.unam.mx; medardotapia@gmail.com; Tel. (777)
329 18 41; (777) 317 52 99
283
18.2 Objetivos
El Programa de institucionalizacin del COPLADEMUN se propuso
como meta institucionalizar todos los elementos de participacin
ciudadana en la estructura orgnica del COPLADEMUN a travs de:
! Su rediseo organizacional para hacerlo ms autnomo del
ayuntamiento.
! La elaboracin participativa de su Reglamento de Operacin.
! Asignacin de un presupuesto participativo y de un fondo
especial para el COPLADEMUN como partidas del
presupuesto de gastos municipales.
! La instrumentacin de un programa de capacitacin para los
integrantes del COPLADEMUN;
! La integracin de la participacin del COPLADEMUN en el
proceso legal de entrega-recepcin de obras, para asegurar
su propia continuidad y la transparencia del proceso.
18.3 Estructuracin de recursos
Uno de los impactos importantes del COPLADEMUN ciudadano en
las tres administraciones municipales de su vigencia es el
reconocimiento de su derecho a la gestin de los recursos del Fondo
III Ramo 33, aunque sigue siendo objeto de concertacin su forma de
distribucin entre las comunidades y colonias del municipio.
Para 2006, los recursos de este Fondo asignados al
COPLADEMUN ascendieron a $9'695,284 y para 2007 son de
$10'912,470, de un total de $13'800,000, segn el presupuesto de
ingresos del ayuntamiento. Aunque la presidencia municipal 2006-
2009 respeta el manejo de esta asignacin, el coordinador del
COPLADEMUN y los ayudantes municipales no estn de acuerdo
sobre la forma en que se distribuy el Fondo III Ramo 33 en cada una
de las localidades al inicio de este periodo de gobierno 2006-2009. Y
es que la cabecera municipal increment su participacin de 2006 a
2007 en un 25.6 por ciento, mientras que el prepuesto del resto de las
comunidades incrementaron su participacin en slo 11.1 por ciento
(vase Tabla 1).
18.4 Modalidades de integracin de la sociedad
En 2001, la mecnica del proceso de institucionalizacin del
COPLADEMUN se inici con un taller de evaluacin de la estructura y
funcionamiento del mismo en operacin, con la asistencia de 60
284
representantes comunitarios. Posteriormente, en una asamblea
plenaria, se plante la iniciativa de la ciudadanizacin del
COPLADEMUN y una nueva estructura. Esta propuesta fue hecha
conjuntamente por el COPLADEMUN, el Cabildo y organismos civiles,
entre los que destaca el Centro de Encuentros y Dilogos, principal
impulsor del proceso de planeacin micro regional. En esa misma
reunin, se eligi un coordinador del COPLADEMUN, resultando
electo el delegado de la colonia Francisco I. Madero, ya no a
propuesta del presidente municipal, como era la costumbre, sino por
los propios consejeros comunitarios. Los consejeros son una figura
heredada de la planeacin participativa micro regional, aunque
posteriormente seran reemplazados por los ayudantes municipales,
autoridades auxiliares del Ayuntamiento de Yecapixtla que son
elegidos por sus vecinos.
Tabla 1
Presupuestos de egresos 2006 y 2007 del Fondo III Ramo 33
Colonia
Ejercicio 2006
(pesos)
Ejercicio 2007
(pesos)
Achichipico 270,000 317,960
Adolfo Lpez Mateos 200,000 235,526
Aquiles Serdn 240,000 282,631
Huexca 240,000 282,631
Juan Morales 1,500,000 1,566,443
Los Capulines 200,000 235,526
Los Limones 190,000 223,749
Los Reyes 230,000 270,855
Mexquemeca 250,000 294,407
Pazulco 200,000 235,526
Tecajec 340,000 400,394
Texcala 340,000 400,394
Tezontetelco 190,000 223,526
Xochitln 340,000 400,394
Yecapixteca 240,000 282,631
Zahuatln 280,000 329,736
Cabecera municipal 1,193,319 1,605,287
Francisco I. Madero 190,000 223,749
Paraso Escondido 220,000 259,078
Sector agropecuario 2,351,106 2,076,548
Gastos indirectos 290,859 311,482
Desarrollo
institucional
218,249
Total 9,695,284 10,912,470
Fuente: Informacin proporcionada por el H. Ayuntamiento Constitucional de
Yecapixtla, Morelos
285
Posteriormente y como parte de la "nueva estructura del
COPLADEMUN ciudadano se establece la necesidad de contar con
un presidente, adems del coordinador, un consejo directivo
permanente, una asamblea plenaria, comisiones de trabajo y un
secretariado tcnico. Estos integrantes del COPLADEMUN ciudadano
se constituyen como elementos de una representacin social, poltica
y tcnica. Adems de los consejeros comunitarios, se crea tambin la
figura de los delegados de unidades territoriales de planeacin del
municipio:
i. Micro regin 1: Achichipico, Texcala, Tezontetelco, Capulines;
ii. Micro regin 2: Xochitln, Zahuatln, Los Reyes, Aquiles
Serdn y Mexquemeca;
iii. Micro regin 3: Cabecera municipal y sus barrios;
iv. Micro regin 4: Francisco I. Madero, Yecapixteca,
Tlamomulco, Pazulco, Adolfo Lpez;
v. Micro regin 5: Juan Morales y Paraso Escondido;
vi. Micro regin 6: Huesca, Limones y Tecajec.
En suma, la estructura social, poltica y tcnica del
COPLADEMUN se integra como sigue: la representacin poltica
dentro del COPLADEMUN corresponde al presidente municipal, como
Poder Ejecutivo del Ayuntamiento; a los regidores y el sndico, como
cuerpo colegiado de gobierno; a los ayudantes municipales, como
autoridades auxiliares; y a los comisariados ejidales, como
autoridades ejidales, adems de la representacin social que tienen
los delegados de unidades territoriales y los consejeros comunitarios.
A la postre, durante el proceso de consolidacin del COPLADEMUN,
esta representacin social quedara ejercida en la prctica por los
ayudantes municipales.
La representacin tcnica corresponde a los funcionarios
municipales, estatales y federales con responsabilidades vinculadas a
la planeacin y presupuestacin, tambin a las organizaciones civiles,
mediante los convenios firmados con el gobierno municipal.
El siguiente paso en el proceso de institucionalizacin del
COPLADEMUN fue la elaboracin colectiva del Reglamento. Algunas
de las funciones ms importantes del COPLADEMUN ciudadano, de
acuerdo con este Reglamento son: a) Promover la participacin de
las comunidades en bsqueda de caminos propios de sustentabilidad
del municipio; b) contribuir en la elaboracin del diagnstico y
sealamiento de las prioridades del municipio, a travs de procesos
286
participativos territoriales; c) elaborar la propuesta del Plan
Estratgico de Desarrollo Municipal y presentarlo, por conducto del
Consejo Directivo Permanente, al Ayuntamiento para su aprobacin;
d) validar la inversin en obras y servicios para las comunidades, que
ser aprobada por el Cabildo; e) analizar y validar el Programa
Operativo Anual, procesado por el Consejo Directivo Permanente y
aprobado por el Cabildo. Obsrvese que no se plante un proceso de
evaluacin de resultados.
El COPLADEMUN sesionar, segn lo establece el
Reglamento, como mnimo en cuatro ocasiones anuales. Las
sesiones sern dirigidas por el presidente y, en su ausencia, por el
coordinador. No obstante, el Consejo Directivo Permanente ser el
responsable de la coordinacin del COPLADEMUN
El coordinador del COPLADEMUN ser nombrado por la
asamblea plenaria a propuesta del Consejo Directivo Permanente y
deber ser preferentemente un representante territorial sin cargo
pblico ni puesto de eleccin popular. Aunque esto en la prctica no
fue respetado y se aprovech la fuerza poltica de los ayudantes
municipales para hacer contrapeso al poder del presidente municipal.
Este coordinador, segn el reglamento, tendr la responsabilidad de
convocar a asambleas ordinarias y extraordinarias del
COPLADEMUN, del Consejo Directivo Permanente y de las
Comisiones de Trabajo. Asimismo, formular las rdenes del da
correspondientes, las someter a consideracin de la asamblea,
levantar las actas de cada una de estas sesiones y les dar
seguimiento.
Despus de dos trienios de existencia, el COPLADEMUN
Ciudadano ha comenzado su tercer perodo, compartiendo la
ciudadana el control poltico de esta dependencia y siendo este
control el principal objeto de disputa entre ciudadanos y autoridades
municipales. En el ms reciente acontecimiento de concertacin, la
presidenta municipal 2006-2009, violando el reglamento, convoc a
reunin ordinaria con el propsito de elegir un nuevo coordinador del
COPLADEMUN sin orden del da y sin convocar al coordinador en
funciones, ciudadano de Achichipico.
El candidato propuesto por la presidenta municipal era su
suplente en su frmula de campaa. En esta situacin los ayudantes
municipales hicieron una contrapropuesta de su propio candidato, que
a la postre result ganador y coordinador del COPLADEMUN.
Despus de una experiencia de ms de dos administraciones
municipales, el reglamento del COPLADEMUN y la participacin de
287
los ayudantes municipales de cada una de las 19 colonias, as como
el de la cabecera municipal, han sido los factores ms importantes en
su institucionalizacin, siempre sujeto a este tipo de disputas y
concertaciones.
La participacin de las organizaciones civiles forneas -el
Centro de Encuentros y Dilogos- en este proceso, representan una
virtud, pero tambin una de las debilidades ms grandes para la
institucionalizacin. En el arranque del programa, en 2002, era
ostensible su fuerza y su presencia en todo el proceso, pero tambin
a costa de la propia presencia de los propios actores del
Ayuntamiento. Actualmente es muy til su presencia, pero
afortunadamente, ya con el control del COPLADEMUN sobre los
recursos mismos, es ms fcil el trabajo y la alianza con las
organizaciones civiles, sin tener que pasar por la oficina de la
presidencia municipal.
18.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
Como ya lo sealamos, en su origen la creacin del COPLADEMUN
ciudadano y el planteamiento de su institucionalizacin en el
ayuntamiento de Yecapixtla tiene sus antecedentes inmediatos en el
Programa de Planeacin Micro Regional y Representacin Territorial,
que se present para participar en el Premio de Gobierno y Gestin
Local de 2002. El Programa "Hacia la institucionalizacin del
COPLADEMUN ciudadano es una extensin del de Planeacin Micro
Regional y por eso nos conviene presentarlo como parte del origen
del proceso de institucionalizacin de una planeacin participativa.
Originalmente, el Programa de Planeacin Micro Regional se
haba planteado como un instrumento de gestin que rompiera,
mediante la descentralizacin, la estructura de representacin
sectorial, integrando territorialmente la participacin de los
ciudadanos, especialmente de los jvenes, las mujeres y los sectores
productivos (Tapia, 2003). Se trataba tambin de crear una cultura de
participacin ciudadana en la toma de decisiones del gobierno
municipal, no como algo otorgado por alguna ley o reglamento ni
impuesto por alguna autoridad externa, sino construido por los
propios ciudadanos de Yecapixtla.
Para esto tenemos que reconocer que la apertura del
COPLADEMUN de parte de la autoridad municipal -como lo han
sealado en otros procesos de institucionalizacin de participacin
ciudadana en Amrica Latina (Wampler y Avritzer, 2004)- no slo era
un eco de diversas leyes, como la Ley Orgnica Municipal, la Ley de
Participacin Ciudadana del Estado de Morelos y de otras leyes
288
federales. Sino tambin, parte de una exigencia ciudadana y una
fuerte tradicin del municipio de Yecapixtla, de la cual dan fe
organizaciones sociales tales como la Comercializadora Agrcola de
Yecapixtla, Sociedad Annima (CAYSA), empresa integrada por
productores y comercializadores agropecuarios con ms de 33 aos
de existencia, sustento de otros programas productivos y de
financiamiento exitosos en el municipio (Tapia, 2003:277). Esto
tambin ha sido sealado por especialistas como indispensable para
el nacimiento y el xito de procesos de desarrollo local (Arocena,
1995).
La apertura del COPLADEMUN -gracias al proceso de
planeacin participativa con representacin territorial- dio resultados
pues se emprendieron obras propuestas por los Consejos
Comunitarios. Asimismo, hubo otro tipo de resultados formativos en la
comunidad como se puede observar con mayor detalle ms adelante.
An as, como se observa en la descripcin del proceso de
institucionalizacin, fue necesario fortalecer la autonoma
organizacional y administrativa del ayuntamiento y la reglamentacin
del proceso ante las instancias administrativas y legislativas locales.
Aunque reglamentariamente se establece que el
COPLADEMUN debera tener un papel importante en la elaboracin
del "Plan para el Desarrollo Municipal no ha participado en su
elaboracin y no mantiene relaciones formales con otras instancias
de gobierno ni federales ni estatales. La formalizacin reglamentaria
de la participacin ciudadana en el COPLADEMUN no slo ha sido
importante para trascender cada trienio de gobierno; tambin ha sido
importante para la concertacin dentro del Cabildo, porque influye
sobre el equilibrio de fuerzas polticas presentes dentro del rgano.
El proceso de negociacin entre la coordinacin ciudadana y
cada nuevo gobierno ha sido la tarea ms importante. En el periodo
2004-2006, a pesar de tener un presidente perredista, como su
antecesor, la transicin estuvo llena de dificultades. Dado que el
presidente municipal no pudo imponer sus decisiones, dej actuar al
COPLADEMUN ciudadanizado, ms ignorndolo que respetndolo.
Pero casi nunca asisti a las reuniones, aunque permiti el manejo
del Fondo III Ramo 33 y, con muchas dificultades, finalmente tambin
que el COPLADEMUN se inscribiera al Premio Gobierno y Gestin
Local para la compra de equipo en las oficinas de esta dependencia y
de cada una de las ayudantas municipales.
Pese a los logros alcanzados, sigue vigente el reclamo de
ayudantes municipales y ciudadanos para que el presidente municipal
289
y los funcionarios del ayuntamiento asistan a las reuniones del
COPLADEMUN. El ltimo coordinador y el actual consideran que
tiene que modificarse el reglamento para hacer obligatoria la
presencia de estas autoridades. Debe reiterarse que las autoridades
auxiliares del municipio, los ayudantes municipales, han sido la fuerza
poltica que ha respaldado y consolidado la accin del
COPLADEMUN y parece que se debe al respaldo de la ciudadana,
de la cual se encuentran ms cercanos territorial y cotidianamente.
Desde 2003, el coordinador del COPLADEMUN, los
consejeros comunitarios y los vecinos de las comunidades perciban
con una visin acertada estos obstculos para la continuidad del
programa del COPLADEMUN ciudadano. Pero tambin afirmaban
que no seran pasivos ante la probable apata e intereses del
gobierno municipal y han cumplido a pesar de las estrategias, no
siempre reglamentarias, del presidente municipal en turno. Los
miembros del COPLADEMUN defienden con mucha intensidad sus
posturas, porque creen que las decisiones que se toman en este
espacio, son muy importantes, ya que todos los acuerdos son
difundidos en las comunidades, lo que fomenta la transparencia.
Adems, enfatizan lo fundamental que es contribuir con sus
obligaciones fiscales municipales, pero tambin con la gestin de los
recursos, en tanto que la propia ciudadana sea capaz de valorar y
decidir dnde y cmo se invierte el presupuesto.
18.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Seguramente, el anlisis de los resultados del proceso de
institucionalizacin del COPLADEMUN ciudadano necesita enfocar
an ms el proceso de formalizacin de las reglas de participacin
ciudadana en la formulacin del presupuesto municipal y el plan de
desarrollo, as como en su evaluacin, pero en un marco de
negociacin y resolviendo lo propios retos de consolidacin del
COPLADEMUN. Desde su origen estuvieron presentes, por ejemplo,
la apertura del COPLADEMUN con una planeacin micro regional, lo
cual gener un debate que se agudiz al presentarse la nueva
estructura orgnica del COPLADEMUN y el "Reglamento interno del
Consejo de planeacin para el desarrollo municipal y del presupuesto
participativo.
Este debate se fue ubicando en los problemas de
representacin y de manejo de recursos frente al ejercicio del
gobierno del presidente municipal y del cabildo. Por ello
consideramos que la formulacin de este Reglamento interno se
suma al impacto de las prcticas mismas de participacin en la
290
planeacin micro regional; as como al ejercicio del presupuesto del
Fondo III, Ramo 33. El reglamento y la accin de las autoridades
auxiliares, con el respaldo de los ciudadanos, ha sido crucial en la
institucionalizacin del COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla.
El proceso de negociacin, por su parte, ha sido tambin
determinante de la institucionalizacin y consolidacin, quiz la tarea
permanente ms importante; aunque sus mayores pruebas las han
enfrentado los coordinadores en cada cambio de gobierno con ayuda
del reglamento. Quienes han participado sealan que el Reglamento
les ha ayudado a "amortiguar este proceso de transicin y es que las
prcticas arraigadas de burocratismo y hasta cierto punto de
imposicin de decisiones de las formas de gobierno han tendido a
erigirse en serias dificultades para el xito del programa.
La apertura del COPLADEMUN -gracias al proceso de
planeacin participativa con representacin territorial- dio resultados.
61% de 8 millones presupuestados para obras en 2002 se tradujo en
49 obras propuestas por los Consejos Comunitarios, 62% de 79 obras
emprendidas por el municipio de Yecapixtla. Asimismo, hubo otro tipo
de resultados formativos en la comunidad que tienen seguramente un
fuerte impacto en el proceso de institucionalizacin del
COPLADEMUN. Estos resultados formativos fueron: las elecciones
de Consejeros Comunitarios, los autodiagnsticos comunitarios, las
asambleas comunitarias para jerarquizar obras o solucionar
problemas, las caravanas municipales para generar una visin
integral regional y la discusin y aprobacin pblica en cabildos
itinerantes de los presupuestos participativos y la obra pblica
elegida.
Antes de esto se reconoca que se "mantena el mismo
esquema centralista en la distribucin del presupuesto por parte del
presidente municipal y, lo que era ya un riesgo anunciado, el cambio
de gobierno municipal estaba fuertemente cargado de incertidumbre
debido a los vacos jurdicos y administrativos. Esto era signo de que
se requera fortalecer la autonoma organizacional y administrativa del
Ayuntamiento y la reglamentacin del proceso ante las instancias
administrativas y legislativas locales.
Una de las enseanzas ms importantes es que es posible
instalar la democracia participativa como forma de gobierno, logrando
incluso ser ms eficaz y ms transparente en la atencin de las
necesidades bsicas de la ciudadana, pero requiere de una
concertacin poltica constante entre autoridades electas y los
rganos de gestin.
291
Desde 2002, pero ahora ya con otra estructura orgnica del
COPLADEMUN, la celebracin de las asambleas de priorizacin del
presupuesto participativo 2003 son tambin parte del proceso de
institucionalizacin. Esto afect fuertemente la decisin de los
ciudadanos sobre los montos que se asignaran a cada comunidad de
los recursos disponibles en el Fondo III del Ramo 33. En una de estas
asambleas, celebrada el 28 de febrero de 2003, se discuti la forma
en que se distribuira entre las comunidades la bolsa de
participaciones con un monto de $2'808,000. Las alternativas
presentadas por los ciudadanos para distribuir estos recursos entre
las comunidades fueron las siguientes:
i. Con base en el pago del predial hecho por los vecinos de cada
comunidad 50 por ciento y a la condicin de marginalidad de
cada comunidad 50 por ciento.
ii. Condicin de marginalidad de cada comunidad 50 por ciento y
equitativo 50 por ciento.
iii. 80 por ciento por la condicin de marginalidad de cada
comunidad y 20 por ciento del pago de predial que haya hecho
cada comunidad
iv. 100 por ciento en funcin del pago predial que haya hecho
cada comunidad
v. 50 por ciento del pago de predial hecho por cada comunidad y
50 por ciento equitativo.
Segn consta en acta, despus de una discusin, se aprob por
mayora que la distribucin de estos fondos fuera proporcional a la
aportacin de cada comunidad del predial en 50 por ciento y
equitativo el otro 50 por ciento.
2
Aunque desafortunadamente para
2007 ya no se respet esta forma de asignacin. La hizo ahora
directamente la presidencia municipal.
Otra muestra de este tipo de procesos que contribuye a la
institucionalizacin de la participacin ciudadana fue la discusin que
se observa en el "Acta de Acuerdos de una "Asamblea de
Priorizacin de la Colonia Francisco . Madero del 10 de marzo de
2003. En esta asamblea se discuti cmo se distribuiran $140,000
del Fondo III del Ramo 33, y $118,000 de Participaciones. Despus
de una amplia discusin sobre el destino de los recursos, se acord
que se aplicaran $157,500 para una planta de tratamiento de aguas

2
Acta de Reunin Extraordinaria del COPLADEMUN del 28 de febrero de
2003.
292
residuales, $20,000 para la capilla y $80,500 para pavimentacin;
50% de estos ltimos, para el circuito interior y 50%, para la manzana
nmero uno. Existen otras actas que muestran cmo se ha ido
generando este proceso de institucionalizacin en Pazulco (marzo 4),
Tecajec (marzo 10), Adolfo Lpez Mateos (marzo 21), la Colonia
Aquiles Serdn (marzo 7) y en el resto de las comunidades. Para los
aos siguientes, los ciudadanos haban aprendido que el 25 por
ciento del Fondo III Ramo 33 era para el sector agropecuario; del
resto disponan los ciudadanos, sabiendo que tambin que deban
destinar un 10 por ciento a educacin y otro tanto para salud, en
asambleas comunitarias, como lo estn haciendo ahora en 2007.
18.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Los procesos de la institucionalizacin del COPLADEMUN son una
consecuencia de los impactos del Programa de Planeacin Micro
Regional con Representacin Territorial. Como antecedente directo
del Programa de institucionalizacin del COPLADEMUN, contribuy a
formar a los ciudadanos en cuanto a la participacin en la toma de
decisiones del gobierno municipal.
Uno de los impactos de esta iniciativa, es aqul que tiene que
ver con la formalizacin reglamentaria de este tipo de procesos y de
su concertacin dentro del Cabildo, lo que comprende no slo el
equilibrio de fuerzas polticas presentes dentro del rgano, sino
tambin las inercias y tradiciones existentes en el ejercicio central del
poder del presidente municipal y de los regidores y de los
funcionarios de mandos medios y superiores. Vale recalcar que existe
en Mxico una cultura autoritaria en el ejercicio del poder que ha
permeado tambin a los municipios.
3

El impacto del proceso de institucionalizacin del
COPLADEMUN ciudadano requiri del enfoque en el proceso de
formalizacin de las reglas de participacin ciudadana intrnseco a la
formulacin del presupuesto municipal y el plan de desarrollo, dentro
de un contexto de negociacin y dificultades.
El monto del presupuesto asignado para distribuirse con base
en el proceso de planeacin micro regional es indicativo de la
importancia que el gobierno municipal ha asignado al Programa de
institucionalizacin del COPLADEMUN. Sin embargo, debe
reconocerse que el Programa se ha puesto a prueba de manera
cclica en cada cambio de gobierno municipal. Por ejemplo, la primera
fue durante el interinato en la presidencia municipal -el presidente

3
Ver: Tapia, Medardo et. al. (2003).
293
municipal para el perodo 2000-2003 renunci a su cargo para
contender por una diputacin federal- y fue sometido a una prueba
ms intensa con la asuncin del gobierno municipal en noviembre de
2003; posteriormente al inicio de la actual administracin 2006-2009.
En ese sentido, cabe recordar que el Programa de Institucionalizacin
del COPLADEMUN ha sido creado precisamente para enfrentar el
problema de la continuidad de estos procesos de planeacin
participativa ciudadana y es ya objeto de "concertacin con el
gobierno electo entrante.
Insistimos. El Reglamento ha contribuido a la
institucionalizacin del COPLADEMUN ciudadano, porque hace ms
explcitos los derechos de los ciudadanos a nivel municipal,
promoviendo su acercamiento y su ejercicio democrtico; aunque las
autoridades auxiliares asumieron un papel fundamental en este
proceso de consolidacin que no fue previsto as en el reglamento.
El sndico de una de las administraciones anteriores (2003-
2006) considera que la participacin ciudadana hace un gobierno
"transparente y democrtico, con ciertos riesgos s, pero con
mayores beneficios. El actual coordinador del COPLADEMUN afirma
que observ esos beneficios desde que fue "delegado (autoridad
auxiliar). No obstante, le parece que "es por poltica que no quieren
reglamentar el reglamento (.), hay muchos partidos. Por otra parte,
si bien est consciente que se cuestiona la presencia de las
organizaciones civiles que han trabajado con ellos, con la comunidad,
ratifica su confianza en la actividad del COPLADEMUN como
instancia de negociacin y puente entre los actores sociales, sobre
todo por el inters y la organizacin de la ciudadana a la que se
puede convocar mediante el proceso de microplaneacin regional.
Los Consejeros Ciudadanos del COPLADEMUN consideran
que esto es mejor que lo que se haca antes, ya que se ha ido
erradicando el particularismo en la gestin municipal, cuando eran
muy pocos y visibles los beneficiarios. Y ahora ya no es as, puesto
que la gente participa ms en las asambleas, y se programa el
presupuesto de obras a partir de la priorizacin de stas. Los
ciudadanos estn conscientes que no es suficiente que el presidente
electo sea del mismo partido. Les parece que habr obstculos para
la continuidad del programa del COPLADEMUN ciudadano, no
obstante, los miembros del COPLADEMUN defienden con mucha
intensidad sus posturas.
El esfuerzo de institucionalizacin del COPLADEMUN
descrito en este apartado nos muestra que se requiere de tiempo
294
para que las comunidades se apropien de los procesos de
representacin, discusin y negociacin, de ejercer su ciudadana
como gobierno. Es incierto cunto tiempo sea necesario para que la
normativa de participacin sea internalizada, es decir, que cada
individuo se haga la idea de ser ciudadano y gobierno en Yecapixtla,
pues tres administraciones municipales y aproximadamente siete
aos an parecen ser insuficientes y el trabajo poltico se ha vuelto
permanente, casi cotidiano.
Bibliografa
! Arocena, Jos (1995), El desarrollo local. Un desafo contemporneo,
Montevideo: CLAEH, Universidad Catlica del Uruguay
! Tapia, Medardo (2003), "Planeacin Micro Regional y Representacin
Territorial. Yecapixtla, Morelos, en Enrique Cabrero (coord.), Gobiernos
Locales Trabajando. Un Recorrido a Travs de Programas Municipales
que Funcionan, Mxico, CIDE, pp. 273-286
! _____________ et al. (2003), "Formacin cvica en Mxico: 1990-2001,
en Mara Berteley Busquets (coord.), Educacin, Derechos Sociales y
Equidad Tomo III; Coleccin: La Investigacin Educativa en Mxico 1992-
2002, Mxico, COMIE (Consejo Mexicano de Investigacin Educativa),
pp. 987-1005
! Wampler, Brian y Leonardo Avritzer (2004), "Participatory publics: civil
society and new institutions in democratic Brazil, en Comparative politics,
vol. 36, no. 3, pp. 291-312


295














Grupos vulnerables y
equidad de gnero

296

XIX. Proceso del presupuesto participativo con enfoque de
gnero en Lima Sur, Per
Laura Soria
1

19.1 Problemtica de origen y componentes principales
Segn el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, ms de la
mitad de la poblacin mundial en este ao,
2
estar residiendo en
zonas urbanas. Los problemas inmediatos de las ciudades por
responder son: pobreza, vivienda, medio ambiente, gobernabilidad y
administracin. Las polticas que se requieren son preventivas, que
garanticen el ejercicio de los derechos de los pobres a residir en la
ciudad en mejores condiciones de vida.
Los tugurios sern los principales espacios de atencin para
la reduccin, a la mitad, de la pobreza extrema para el 2015 uno de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
3
En ellos residen 1,000
millones de personas, 90% de ellas en pases en desarrollo. Estos
tugurios urbanos se encuentran hacinados, carecen de ventilacin,
casi siempre ubicados en lugares contaminados y peligrosos, con
acceso limitado a los servicios bsicos (agua potable y saneamiento).
Proporcionar tierras dotadas con servicios mnimos para construir
viviendas y planificar de antemano se convierte en una de las
principales tareas de las autoridades para garantizar un uso de suelo
sostenible,
4
funciones relegadas debido a los programas de ajuste

1
Antroploga. Jefa del Programa Urbano de DESCO. Exposicin presentada
en el Encuentro de Innovacin Local en Amrica Latina organizado por el
Centro de Investigacin y Docencia Econmica, A.C. (CIDE) en la Ciudad de
Mxico el 27 y 28 de Marzo de 2008.
2
Cerca de 3,300 millones de personas. Segn ese mismo informe, nos
encontramos frente una segunda ola de urbanizacin cuya escala es mayor y
sumamente abrumadora. La primera ola de urbanizacin dur ms de dos
siglos en Amrica del Norte y en Europa, desde 1750 hasta 1950: la
poblacin urbana pas del 10% al 52% y el nmero de habitantes urbanos,
de 15 millones a 423 millones. En esta segunda ola de urbanizacin, en las
regiones menos desarrolladas la poblacin urbana aumentar desde 309
millones en 1950 hasta 3,900 millones en 2030. En 80 aos, la proporcin de
poblacin urbana de dichos pases pasar del 18% a un 56%.
3
Asentamientos irregulares.
4
El espacio destinado a usos urbanos aumenta a mayor velocidad que la
poblacin urbana. Hacia 2030, los pases en desarrollo habrn triplicado la
superficie ocupada por ciudades, y los pases industrializados la habrn
297
estructural y a la globalizacin acelerada. Es claro que de mejorarse
la vivienda urbana, ello tendra grandes efectos sobre la pobreza y el
bienestar social.
Ahora bien, la vida en la ciudad no afecta de igual forma a
todos sus habitantes. Las mujeres, las minoras y los pobres se
encuentran en situacin desventajosa. Son las mujeres las que se
encargan mayormente de los alimentos, el agua, el saneamiento y la
administracin del hogar. Son ellas quienes "gestionan el barrio
aunque no siempre logran incidir en los espacios de toma de
decisiones locales. Sin embargo, es evidente que las ciudades
posibilitan una mayor participacin social y poltica de la mujer. En los
espacios urbanos operan los denominados grupos de apoyo
comunitario que pueden ayudar a las mujeres pobres a superar los
obstculos que reducen su autonoma y acceso a mejores
condiciones de vida.
Producto de la descentralizacin de las actividades
econmicas y de la administracin pblica, la expectativa est
centrada en los gobiernos locales, los eslabones ms dbiles,
tradicionalmente, en el sector pblico. Carencia de recursos,
informacin y capacidad tcnica es la constante en esta instancia de
gobierno que se encuentra ms cercana a la ciudadana. Las
ciudades requieren de mejores sistemas de informacin
sociodemogrfica, econmica, poltica, entre otras, para fundamentar
sus decisiones y es precisamente este tipo de servicios con los
cuales no cuenta este mbito de gobierno. La eficacia y efectividad de
las medidas que se adopten dependen de informacin actualizada y
oportuna con que cuenten las autoridades y los representantes de la
sociedad civil.
A pesar de que el Per cuenta con ms de 2,000 gobiernos
municipales, es uno de los pases ms centralizados de la regin. De
los 1,826 distritos, slo 75 representan el 50% de la poblacin y slo
entre 150 y 300 pueden generar ingresos propios y recaudar tasas.
La debilidad institucional de estas instancias de gobierno tiende a ser
sostenida en el tiempo, producto de la escasez de recursos humanos
y financieros que los caracteriza. Las reglas de funcionamiento que
los rigen limitan la recaudacin tributaria, afectando su autonoma
gerencial. Con este panorama resulta difcil pensar en las
posibilidades de desarrollo de una lgica de manejo integral de los
diversos territorios.

multiplicado por 2,5. Las preferencias por las urbanizaciones han contribuido
a esta tendencia y pueden acelerarla.
298
Lima, nuestra ciudad capital, est fragmentada y
desarticulada en varios centros que imprimen procesos de
segregacin entre sus habitantes, aun cuando es la ciudad que
mantiene su primaca en el sistema urbano nacional. Como muchos
de los Estados latinoamericanos, el peruano no pudo desarrollar
programas masivos que dieran respuesta a la demanda de
emigrantes pobres. Ello consolid a la autoconstruccin y la
"informalidad como las modalidades ms utilizadas para generar
vivienda, as se fundaron en nuestras ciudades barriadas, pueblos
jvenes y asentamientos humanos. Pero quiz Lima sea la ciudad
que ejerce mayor segregacin de sus pares latinoamericanas, las
desigualdades son evidentes: tipo de trabajo e ingresos, diferencias
culturales, calidad y acceso a servicios bsicos urbanos, salud y
educacin. Las poblaciones con menores recursos se asentaron en la
periferia de la ciudad, construyndose "bolsones de pobreza y
convirtindose en ciudadanos de segunda categora (Joseph, 2004).
La capital alberga la tercera parte de la poblacin total
nacional y est siete veces ms poblada que la segunda ciudad ms
importante del pas. Los espacios de uso pblico tienden a disminuir o
a privatizarse. La marginalidad territorial no es el nico elemento de la
desigualdad en la ciudad, lo es tambin la calidad de los servicios que
recibe la poblacin dependiendo de sus ingresos econmicos,
5
la
tendencia es a la privatizacin de los mismos. Por parte de la
ciudadana se tiende hacia dos tipos de respuestas: la capacidad de
organizacin de demandas e intereses de las comunidades que
logran plantear propuestas de desarrollo y solucin a los problemas, o
la atomizacin de las iniciativas ms propositivas.
El distrito de Villa El Salvador es uno de los pocos casos en
los que se puede encontrar niveles altos de organizacin de la
comunidad y de participacin de sta en los espacios de toma de
decisiones. Sobre la base de la trama urbana que fuera
implementada en 1971 -basada en: manzanas, cada una conformada
por 24 lotes de vivienda, grupo residencial, cada uno integrado por 16

5
Los distritos con mayores recursos tienen mucha mejor proteccin policial
por parte del Estado que la que reciben los distritos con menores ingresos.
As, mientras que San Isidro cuenta con un polica por cada 235 habitantes,
San Juan de Lurigancho slo cuenta con un polica por cada 1,473
habitantes. La actuacin del Estado ha permitido la implementacin de
estrategias informales, a fin de garantizar la seguridad en las calles o por lo
menos intentarlo. As, proliferan rejas, cadenas y tranqueras que cierran el
trnsito en las calles y parques que condicionan el acceso (Cabrera,
Rodriguez y Soria, 2006).
299
manzanas que estaban alrededor de un parque central, y de sectores,
estructurados por 25 grupos residenciales- se configur una
organizacin social bastante fuerte que dot al distrito de una
tradicin de organizacin significativa.
Este distrito tiene en su haber tres planes de desarrollo,
6

habindose construido el ltimo de stos en los momentos de mayor
reduccin de libertades democrticas durante el perodo fujimorista.
En este contexto se disea e implementa como instrumento de la
gestin municipal el Presupuesto Participativo, entendido como la
participacin directa de la comunidad organizada en la programacin
del presupuesto pblico local. Esta experiencia es una de las que
fueron tomadas como insumo para la elaboracin de la Ley Marco del
Presupuesto Participativo que es la que ordena actualmente el
proceso para los gobiernos regionales y municipales del pas.
El gobierno central transfiere recursos a las municipalidades
que provienen de lo recaudado va el Impuesto General a las Rentas
(2%), denominado Fondo de Compensacin Municipal
(FONCOMUN). El presupuesto total de la municipalidad de Villa El
Salvador alcanza aproximadamente los 27 millones de soles, 10
millones de dlares estadounidenses; y menos de la mitad de este
monto es transferido por el gobierno central. La participacin de la
ciudadana para la programacin del presupuesto pblico, va el
Presupuesto Participativo, se aplica sobre el 30% de esta
transferencia. Ello equivale a aproximadamente a tres dlares
estadounidenses por habitante. El Cuadro 1 da cuenta de los
incrementos presupuestales que se han producido en los ltimos
aos.
Algunos elementos de balance de este proceso nos hablan,
por un lado, de la reactivacin del tejido social del distrito, la misma
que se viera disminuida producto de la violencia poltica que viviera el
pas; y, de otro, del carcter tcnico que adopta el proceso dejando
de lado las posibilidades de discusin ms poltica sobre las

6
El proceso de construccin del III Plan se inici en 1999, ello signific el
desarrollo de talleres territoriales (8) y temticos (5): juventudes, educacin,
seguridad ciudadana, pequea empresa y comercio y salud y medio
ambiente. Adems, de la realizacin de 1 taller de mujeres. Al trmino se
implement una consulta ciudadana donde cerca de 50 mil habitantes,
mayores de 16 aos votaron por la Visin de Desarrollo. Posteriormente a
ello se aprob la Ordenanza 031Presupuesto Participativo. Uno de los
pocos marcos normativos previos a la promulgacin de la Ley Marco del
Presupuesto Participativo.
300
prioridades de inversin en la localidad. Asimismo, la an escasa
participacin de los segmentos poblacionales tradicionalmente
excluidos (mujeres, jvenes, adultos mayores, discapacitados, entre
otros) en los espacios deliberativos locales. Debe hacerse notar que
en todo el proceso de planificacin concertada del distrito las
organizaciones de mujeres tuvieron una presencia bastante activa,
pero al momento de implementarse el mecanismo de programacin
participativa del presupuesto pblico, fueron estas mismas
organizaciones las que quedaron desplazadas del proceso como
resultado de fallas de origen en el diseo del mecanismo.
Cuadro 1
Recursos de la Municipalidad de Villa El Salvador asignados al
presupuesto participativo
AO
ASIGNACION PP
(S/.)
TOTAL FONCOMUN
(S/.)
%
ASIGNADO
2003 2,033,903.0 8,231,453.0 24.71
2004 2,606,820.0 9,365,032.0 27.84
2005 3,158,037.0 10,848,587.0 29.11
2006 3,350,000.0 12,311,211.0 27.21
2007 3,704,400.0 12,311,211.0 30.09
Fuente: DESCO. Programa Urbano.
A fines de la dcada pasada, como resultado de las medidas
de ajuste estructural implementadas en nuestros pases, las mujeres
lograron politizar lo cotidiano a travs de organizar sus intereses en
programas de complementariedad econmica, salud y alimentaria,
entre otras. As surgieron los grupos de accin cvica y poltica donde
el protagonismo de las mujeres fue significativo. La accin poltica de
las mujeres no se desarroll dentro de los partidos polticos, sino ms
bien en espacios de pares y en dilogo directo con el Estado.
Si bien en el Per las mujeres obtienen el derecho al voto, e
inscripcin en el Registro Electoral, a mediados del siglo pasado
(1955), recin harn uso de ese derecho sin restriccin incluidas
analfabetas y de comunidades indgenas- veinte aos ms tarde
(1979) y ser cuarenta aos despus (1997) que se aprueben
acciones de discriminacin positiva (Ley de Cuotas). Sin embargo,
an es reducida la presencia de las mujeres en los espacios de
decisin: 18% en el Parlamento; 12% en los Gobiernos Regionales;
6% en los Gobiernos Locales; y en la direccin de los partidos
polticos: 23% de mujeres estn en direcciones nacionales y un poco
ms del 10% de partidos polticos tienen a una mujer como Secretaria
301
General o equivalente. Es ms, en las nuevas instancias de
coordinacin de la sociedad civil ante los gobiernos regionales y
municipales la presencia de las organizaciones de mujeres es baja
(8% en los CCR). El Cuadro 2 ilustra muy bien esta situacin a nivel
de las municipalidades distritales y provinciales:
Cuadro 2
Mujeres autoridades municipales
Cargo 1998 2002 2006
Alcaldesas distritales 2,9% 3,0% 2,9%
Regidoras distritales 8,0% 24,0% 28,3%
Alcaldesas provinciales 4,6% 2,6% 2,1%
Regidoras provinciales 21,5% 26,0% 25,1%
Elaboracin: DESCO - Programa Urbano
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones
Finalmente, debe hacerse notar que las mujeres no slo
necesitan ser representadas como individuos (derecho al voto y elegir
y ser elegida), sino tambin necesitan ser representadas como grupo.
El anlisis que se hace de la presencia de las mujeres en los
espacios de toma de decisiones est siendo visto nicamente en
funcin del nmero de mujeres que logran acceder a estos espacios,
antes que en las agendas contenidas en estas representaciones
(Soria, 2007). Por ello, resulta importante retomar el concepto de
equidad, vista como igualdad y como atencin a la diferencia: la
demanda especfica de las mujeres indgenas, las afrodescendientes,
de las zonas urbano popular, de las mujeres rurales, entre otras. En
definitiva identidades cruzadas por condicionantes culturales,
raciales, econmicas, sociales, entre otras.
La inversin pblica debe evitar reforzar las inequidades entre
los gneros. Los procesos de participacin ciudadana si bien permite
la inclusin de actores locales en la toma de decisiones, no
garantizan que las propuestas de programas y/o proyectos de los
segmentos poblacionales tradicionalmente excluidos logren el
financiamiento del presupuesto pblico. Dichos segmentos,
especficamente las mujeres, requieren de fortalecer sus capacidades
para la construccin de su agenda poltica de cara a estos procesos y
para identificar sus necesidades en la ciudad. Finalmente, los
avances deben lograr institucionalizarse en los marcos normativos
locales, a fin de alcanzar sostenibilidad de los mismos resultados
logrados.
302
Este ha sido el problema general que ha guiado las acciones
de esta buena prctica: Mujer y ciudad equitativa, problema que
podemos subdividir en los siguientes componentes:
! Participacin ciudadana en la toma de decisiones. An cuando se
desarrollaron experiencias previas a la Ley Marco del
Presupuesto Participativo que fueron tomadas en cuenta, sta no
es el resultado de un trabajo que viniera de las comunidades
organizadas sino ms bien una poltica implementada desde el
Estado. No es un proceso perfecto y tiene como principal
debilidad el que asume homogeneidad en los territorios y en las
capacidades de las instituciones y segmentos poblacionales.
! Inclusin versus exclusin. Una de las consecuencias de lo
anterior es que en la prctica distintos segmentos poblacionales
se encuentren fuera de carrera para poder insertar sus
propuestas de inversin pblica en estos procesos. Ello se debe a
dos razones principalmente: (i) caractersticas tcnicas de los
proyectos de inversin local y (ii) debilidad de capacidades de los
segmentos poblacionales tradicionalmente excluidos para la
formulacin de los proyectos que den solucin a sus demandas
insatisfechas.
! Marco normativo local. La democratizacin de las relaciones en
las polticas pblicas locales pasa por promover la participacin
de las mujeres en la toma de decisiones pblicas. El marco
normativo local debe garantizar ello. Este instrumento deba ser
perfeccionado alentando la participacin de las mujeres
(discriminacin positiva), revisando y proponiendo criterios de
seleccin de los proyectos que tiendan a incluir proyectos con
enfoque de gnero, incentivando la mayor asignacin
presupuestal a proyectos que tengan como objetivo la reduccin
de las inequidades entre los gneros, entre otros. Con ello
debiera estar garantizada que la Administracin Municipal
promueva una experiencia innovadora y de mayor apertura
democrtica en el tema de polticas de inclusin social.
! Inversin en la ciudad. La construccin de la ciudad no est
exenta de las relaciones de poder entre los gneros. Estas
inequidades deben ser identificadas y asumidas por las y los
propios actores locales, a fin de que puedan los mismos traducir
stos en propuestas de programas y proyectos de inversin local.
En el caso de las mujeres se requiere fortalecer sus capacidades
de elaboracin de su discurso en tanto mujeres habitantes de la
ciudad, dejando de lado sus identidades como madres, esposas o
303
hijas, y que puedan entrar a jugar en los espacios polticos
locales. En otras palabras se requiere promover la
autoorganizacin del grupo y la incidencia del mismo en los
espacios deliberativos.
! Espacios pblicos. Espacios concebidos como lugar de
intercambio entre diferentes. Un espacio fsico abandonado es la
ms clara expresin del abandono de lo social y lo poltico.
Recuperar ese espacio significa restaurar redes sociales y
responsabilidades polticas, esto es recuperar ciudadana. Los
gobiernos locales cuentan con pocos recursos tcnicos y
financieros para la gestin adecuada de los espacios pblicos,
ante lo cual la comunidad organizada ha venido dando
respuestas espontneas y no articuladas entre s. Incluso en esas
propuestas las relaciones de poder entre los gneros resultan
evidentes, tal es el caso de la mayor proporcin de espacios
acondicionados para varones (losas deportivas, canchas de
ftbol, etc.) que aqullos donde las mujeres cuentan con espacios
de recreacin y esparcimiento. Las mujeres se encuentran
fuertemente ligadas a la vivienda antes que al espacio pblico,
resultando difcil la identificacin de las demandas de stas en la
ciudad, en trminos de equipamiento, infraestructura, entre otros,
vencer esta barrera debe ser el primer paso para construir una
ciudad realmente equitativa.
19.2 Objetivos
El objetivo general de esta experiencia es orientar la inversin pblica
local para la reduccin de inequidades y brechas de desigualdad
entre varones y mujeres en la ciudad. A partir de ello, se proponen
como objetivos especficos:
! Orientar la inversin pblica local, especficamente la
destinada a infraestructura y equipamiento urbano, a la
reduccin de las desigualdades entre varones y mujeres en la
ciudad.
! Garantizar el acceso y uso equitativo de los espacios pblicos
por parte de las mujeres del distrito de Villa El Salvador.
! Fortalecer las capacidades de las mujeres para la
identificacin de demandas, formulacin y ejecucin de
proyectos y gestin del espacio pblico, logrando la insercin
de sus propuestas en las instancias de toma de decisiones.
304
! Ampliar los mecanismos de participacin ciudadana,
especficamente el Presupuesto Participativo, para la
inclusin de las propuestas generadas por segmentos
poblacionales tradicionalmente excluidos.
19.3 Estructuracin de recursos
Los recursos comprometidos en esta experiencia se da en diversos
niveles: humanos, conocimiento y experiencia puesta a disposicin,
tiempo, entre otros; financieros, desembolsos directos para la compra
de materiales y equipos; y tecnolgicos, sistemas de informacin
puesta a disposicin. El Cuadro 3 muestra la estructuracin de los
recursos por parte de los actores.
Cuadro 3
Estructuracin de recursos por actores polticos
ACTORES
DESCRIPCION DE LA PARTICIPACIN
EN EL PRESUPUESTO
% DE
PARTICIPACION
Gobierno
local
! Recurso financiero municipal
destinado a financiar proyecto
priorizado en el Presupuesto
Participativo.
! Recurso financiero de gobierno
central, a travs del Programa A
Trabajar Urbano, destinado al pago
de la mano de obra utilizada en la
construccin del parque.
! Funcionarios municipales
encargados de la supervisin del
expediente tcnico, supervisin de la
ejecucin de la obra y rendicin de
cuentas.
! Funcionarios municipales
encargados del desarrollo del
proceso del Presupuesto
Participativo y la revisin de la
mejora del mismo.
35%
Comunidad
! Participacin en las faenas
comunales donde se desarrollan
tareas constructivas con mano de
obra no calificada.
! Participacin activa en los procesos
de fortalecimiento de capacidades.
! Participacin en las reuniones de
coordinacin, priorizacin de
demandas y seleccin de los
proyectos.
35%
305
ACTORES
DESCRIPCION DE LA PARTICIPACIN
EN EL PRESUPUESTO
% DE
PARTICIPACION
! Participacin en los talleres de
diseo participativo del espacio
pblico.
! Participacin en la difusin de la
Agenda Poltica de la Mujer
ONG-
DESCO
! Personal profesional para la asesora
y asistencia tcnica de la mejora de
la Ordenanza Municipal del
Presupuesto Participativo.
! Personal profesional para la asesora
y asistencia tcnica para el diseo y
gestin participativa del espacio
pblico.
! Personal profesional para la asesora
y asistencia tcnica para la
construccin de la Agenda Poltica
de la Mujer.
! Recursos financieros para la compra
de materiales de construccin, pago
de mano de obra y equipos para la
implementacin del espacio pblico.
30%

19.4 Modalidades de integracin de la sociedad
Los problemas que se producen en la gestin de la ciudad tienden a
ser complejos y la respuesta a los mismos no se contiene en una sola
dimensin, se trata de responder a una multidimensionalidad
buscando la colaboracin entre diversos actores. De hecho los
actores locales no siempre se encuentran articulados y cada vez ms
se hace necesario el pacto de criterios entre ellos, el intercambio de
informacin, la ampliacin de la visin sectorial que cada uno tiene
cuando acta por separado, entre otros. Para el caso de Mujer y
Ciudad Equitativa se involucraron los siguientes actores:
! Gobierno municipal. La municipalidad del distrito de Villa El
Salvador es la que ordena y dirige el proceso de programacin
participativa del presupuesto pblico y es ella quien vela por la
buena gestin de los espacios pblicos.
! Consejos de Coordinacin Local. Son los representantes de la
sociedad civil elegidos/as democrticamente entre las
306
organizaciones e instituciones de la localidad. Las labores de
stos estn centradas en la coordinacin de los procesos de
participacin ciudadana, especficamente planificacin
concertada, presupuesto participativo y vigilancia ciudadana.
Ellos/as han sido aliados estratgicos para la inclusin de
modificaciones a los marcos normativos locales para la mejora de
los procesos de participacin ciudadana en el distrito.
! Equipo impulsor de la agenda poltica. Son mujeres dirigentes,
representantes de las organizaciones de mujeres del distrito, que
han estado abocadas a la identificacin y construccin de las
demandas de las mujeres que pueda plasmarse en un
instrumento de negociacin con las autoridades. Luego de este
proceso ellas han tenido como tarea principal la difusin de la
Agenda Poltica de la Mujer en cada uno de los territorios en los
que subdivide el distrito.
! Comit de Gestin Participativa del Espacio Pblico. Conformado
por varones y mujeres, representantes del barrio, que tiene por
objetivo promover la participacin de la comunidad en el diseo,
ejecucin y gestin del espacio pblico. As como, la negociacin
del proyecto con la municipalidad.
! Programa urbano de DESCO. Organismo no gubernamental con
cerca de veinte aos de trabajo comprometido con el desarrollo
de los distritos del rea sur de Lima. Las labores han estado
centradas en brindar la asistencia y asesora tcnica para: (i)
fortalecimiento de capacidades de las mujeres para su mejor
insercin en los procesos de participacin ciudadana a partir de la
definicin de sus demandas (Agenda Poltica), (ii) mejora de la
normativa local, a partir de la insercin de modificaciones a la
ordenanza municipal que regula el proceso del Presupuesto
Participativo, (iii) diseo, ejecucin y gestin participativa del
espacio pblico, que ha significado el desarrollo de talleres de
diseo participativo para volcar en una propuesta arquitectnica
las principales demandas de las mujeres por acceder y usar de
manera equitativa el espacio pblico; y finalmente, (iv)
construccin y socializacin de la informacin, a partir de la
implementacin de un sistema de informacin geogrfico que de
cuenta de los principales indicadores urbanos que permitan
gestionar adecuadamente la ciudad y que est al alcance de los
tomadores de decisiones, llmense autoridades y representantes
de la sociedad civil.
307
19.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
Podemos nombrar como fases de instrumentacin, las siguientes:
A. Democratizacin en la toma de decisiones. Voluntad poltica de la
gestin municipal para la apertura de mecanismos para incluir la
participacin de las comunidades organizadas en la toma de
decisiones locales, esto es la mejora de los procesos de
participacin ciudadana, especficamente el Presupuesto
Participativo, a partir del balance de las limitaciones y
posibilidades que el mismo est teniendo como resultado.
B. Balance de los resultados que se obtienen en el proceso e
identificacin de inequidades. La identificacin de las limitaciones
y posibilidades del proceso, en funcin de las inequidades entre
varones y mujeres que se puede estar produciendo, se hace a
varios niveles: (i) segmento poblacional que tiene limitada sus
posibilidades de participacin, analizando las causas de la misma
y (ii) evaluacin de las fases del mecanismo, reconociendo en
cada una de ellas las "trabas que pueden estarse generando
para la presentacin, seleccin y/o ejecucin de las propuestas.
C. Mejoras en el marco normativo local. Orientada a la traduccin de
estas limitaciones en propuestas de reformulacin de la
Ordenanza Municipal que es la que regula el proceso en el
distrito.
D. Identificacin de las demandas de las mujeres en la ciudad. Que
tiene por objetivo la construccin participativa de la Agenda
Poltica de la Mujer en el distrito por parte de las organizaciones
de mujeres. A partir de talleres de trabajo se van identificando y
priorizando las principales demandas de las mujeres en la ciudad
y de cara a los procesos de participacin ciudadana.
E. Levantamiento de informacin sobre los espacios pblicos. Se
levanta, analiza y socializa informacin sobre el estado de los
espacios pblicos (Catastro de espacios pblicos) en el distrito en
trminos de calidad y cantidad de infraestructura y equipamiento
urbano. Esta informacin es difundida va portal Web
(www.orbservatoriourbano.com) y en encuentro con dirigentes y
dirigentas de la localidad. Para este caso se desarroll el Foro
Urbano: Lima ciudad jardn o jardn prohibido? Que fue el
espacio donde se presentaron los resultados alcanzados en el
catastro haciendo nfasis en la diferenciacin entre los espacios
pblicos acondicionados para varones y mujeres. Adems, se
308
desarroll el estudio de gnero y espacio pblico, a partir del cual
es posible la construccin de indicadores urbanos de gnero.
F. Seleccin del barrio para la gestin participativa del espacio
pblico. De manera conjunta con el gobierno local se selecciona
el barrio donde se intervendr en el espacio pblico. Se tiene
como criterios: (i) proyecto seleccionado por el Presupuesto
Participativo, (ii) capacidad de organizacin de la comunidad, (iii)
nmero y tipo de actores locales posibles de involucrarse en la
ejecucin del proyecto.
G. Fortalecimiento de capacidades para la gestin participativa del
espacio pblico. Orientada a la implementacin del proceso de
aprendizaje que comprende reuniones presenciales y prcticas,
stas ltimas relacionadas con la implementacin del proyecto
arquitectnico del espacio pblico.
H. Diseo participativo del espacio pblico. Se elabora el diseo del
espacio pblico de manera participativa con las mujeres y
varones de la localidad, identificando aquellos espacios y usos
especficos de las mujeres.
I. Conformacin del comit de gestin del espacio pblico. Dirigida
a la constitucin del conjunto de vecinos y vecinas que se harn
cargo temporalmente de coordinar acciones de mantenimiento y
sostenibilidad del espacio pblico, permitiendo el acceso y uso de
los mismos por diferentes grupos. Ello permite la apropiacin
definitiva del colectivo del espacio pblico intervenido.
En todo este proceso se han utilizado diferentes tcnicas,
mtodos y formas de hacer las cosas que ha permitido mejorar los
procesos participativos de la localidad. La construccin participativa
de agenda poltica se genera a travs de espacios de reflexin y
trabajo con las mujeres representantes de organizaciones sociales de
base, donde se elabora un diagnstico participativo de los principales
problemas que enfrentan las mujeres en el distrito y al trmino del
mismo las propias organizaciones seleccionan a quienes conformarn
el Equipo Impulsor de la Agenda Poltica. Los primeros resultados de
estos talleres son luego consolidados por el equipo tcnico, cuya
primera versin es presentada y discutida con el Equipo Impulsor. De
esta parte se tiene como resultado una versin preliminar de la
Agenda Poltica, la misma que pasa por los ajustes necesarios y
aprobados finalmente por el Equipo Impulsor. Luego de ello, se inicia
todo el proceso de difusin de este instrumento y validacin del
mismo a nivel de los territorios en talleres de trabajo.
309
El diseo, ejecucin y gestin participativa de los espacios
pblicos se lleva a cabo conjuntamente con la municipalidad y las
organizaciones sociales representantes de territorios, con quienes se
seleccionan los espacios pblicos a ser intervenidos. Se utilizan como
criterios la situacin de pobreza del territorio, la capacidad
organizativa del mismo, no haber sido beneficiado el territorio en
ocasin anterior por el Presupuesto Participativo y que el proyecto
sea aprobado por el Presupuesto Participativo para la intervencin en
el espacio pblico. Luego de ello, se desarrolla todo un proceso de
aprendizaje que comprende sesiones presenciales en las que se
abordan temticas como el desarrollo de la ciudad, la participacin
poltica de las mujeres, los contenidos de la Agenda Poltica de la
Mujer del distrito entre otros; y sesiones prcticas, donde se trabaja
todo lo que es diseo participativo del espacio pblico y donde son
las mujeres las primeras en ser consultadas sobre sus demandas en
ese espacio para la recreacin y esparcimiento. El resultado de esto
es una primera propuesta arquitectnica del espacio pblico que es
discutida con la comunidad y aprobada por la misma en asamblea
general. Luego de ello, se ejecuta la obra y se desarrollan faenas
comunales. Finalmente, en sesiones presenciales se define un plan
de gestin del espacio pblico y se conforma un comit de gestin
participativa de ese espacio pblico.
Para contar con sistemas de informacin se desarrolla un
catastro de espacios pblicos que permite identificar las condiciones
en las que se encuentra la infraestructura y equipamiento de los
espacios pblicos en el distrito. Esta informacin dar cuenta de la
capacidad de gestin de los espacios pblicos, del uso predominante
de los mismos, entre otros. Dicha informacin es distribuida
principalmente a los tomadores de decisin: autoridades y
funcionarios municipales y representantes de la sociedad civil del
distrito, va presentaciones en grupos de trabajo pequeo o foros
urbanos. La informacin es "colgada luego en el portal web
(www.observatoriourbano.com) donde es accesible para cualquier
ciudadano o ciudadana.
19.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Entre los resultados y beneficios colectivos derivados de este
programa destaca el acceso y uso equitativo de los espacios
pblicos. Ello se refleja en el incremento de la calidad de los espacios
pblicos a nivel de diseo, que responde a las necesidades de los
usuarios y usuarias finales, y de gestin de los mismos. Adems, se
incrementan las posibilidades de propuestas arquitectnicas de los
310
espacios pblicos como variedad en los materiales constructivos con
los que se trabaja.
Adems, la inversin pblica se orienta a la reduccin de las
inequidades entre varones y mujeres, asumiendo que stas no se dan
siempre de manera evidente. Luego de un proceso de consulta con
las organizaciones de mujeres se definieron los siguientes elementos
como los necesarios para ser incluidos en la Ordenanza Municipal del
Presupuesto Participativo:
! Las organizaciones participantes en cada una de las fases del
proceso del Presupuesto Participativo lo harn con dos delegados
titulares; los delegados sern elegidos en forma democrtica.
! Los delegados del proceso debern ser integrados
preferentemente por una mujer y un varn, con la finalidad de
promover la equidad de gnero.
! Levantamiento de informacin desagregada por sexo que
contribuya a la identificacin de los problemas especficos de
jvenes, mujeres y de hombres en los diagnsticos que se
formulen.
! En la definicin de los Comits de Vigilancia se promover la
participacin de las mujeres inscritas como agentes participantes,
para que formen parte de estos Comits.
! Se definieron como indicadores tiles para medir los avances
hacia la equidad de gnero, los siguientes: (i) el nmero de
mujeres participando en los procesos del presupuesto
participativo; (ii) el nmero de mujeres elegidas como miembros
del Consejo de Coordinacin Local; (iii) el nmero de mujeres
ejerciendo cargos en los consejos directivos de la comunidad; (iv)
el nmero de comits de gestin de espacios pblicos
implementados y conformados en equidad de gnero, entre otros.
Finalmente, se logr la gestin participativa de los espacios
pblicos. Al ser los propios usuarios los que intervienen en el diseo
del espacio pblico se logra que ste responda a sus necesidades y
que los mismos usuarios velen por el mantenimiento de dichos
espacios. As se produce un mayor involucramiento de la comunidad
en la sostenibilidad de dichos espacios, as como una mayor
identidad con el territorio y el espacio que los circunda.
311
19.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Existen tres elementos que han contribuido a la consolidacin de la
experiencia. El primero de ellos es la Ordenanza Municipal que regula
el proceso del Presupuesto Participativo. A travs de este medio se
han incorporado elementos que contribuyen a la mejor participacin
de las mujeres organizadas en el proceso y a la mejor seleccin de
proyectos que redundan en la reduccin de inequidades entre los
gneros en el distrito.
Con base en el Sistema de informacin geogrfico se ha
constituido un Observatorio Urbano que da cuenta de la gestin de la
ciudad brindando informacin actualizada y oportuna a los tomadores
de decisiones sobre indicadores urbanos bsicos. Esta informacin
es utilizada por las autoridades y funcionarios municipales y
representantes de la sociedad civil.
Por ltimo, los espacios pblicos intervenidos cuentan con
Comits de Gestin Participativa del Espacio Pblico que vienen
trabajando coordinadamente con las autoridades y funcionarios
municipales para las acciones de mantenimiento y sostenibilidad de
los mismos.
Bibliografa
! Cabrera, Teresa, Marco Rodrguez y Laura Soria (2006), "Actores
sociales y modelos de gestin de la ciudad en Lima Sur, en Nuevos
rostros en la escena nacional, Serie Per Hoy, no. 10, Diciembre
! Joseph, Jaime (2004), Lima "Jardn de los senderos que se bifurcan.
Segregacin e integracin de Lima", The Center for Migration and
Development. Working Paper no. 4, EE. UU., Princeton University
! Llona; Mariana y Laura Soria (2005), "Presupuesto Participativo:
Alcances y lmites de una poltica pblica, en Actualidad Econmica,
Julio, en: http://www.actualidadeconomica-peru.com/julio2005.htm
(13/03/2008)
! Llona, Mariana y Laura Soria (2003), "La participacin en la gestin del
desarrollo local. La experiencia del Presupuesto Participativo en Villa El
Salvador, en Revista Pobreza Urbana y Desarrollo, ao 9, no. 22,
Diciembre
! Soria, Laura (2007), Participacin poltica de las mujeres en la Regin
Andina y el rol de las ONGs. Informe Sub-regin Andina, Asociacin
Latinoamrica de Organizaciones de Promocin (ALOP), Noviembre, en:
http://www.alop.or.cr/acerca/ANDINA.pdf (04/03/2008)
! UNFPA, Estado de la poblacin mundial 2007. Liberar el potencial del
crecimiento urbano, en:
http://www.unfpa.org/swp/2007/spanish/introduction.html (18/03/2008)
312
XX. ngeles al vuelo. Morelia, Michoacn, Mxico
1

Ady Carrera
2

20.1 Problemtica de origen y componentes principales
En julio de 2001 se llev a cabo el Foro nacional sobre hijos e hijas
de mujeres reclusas, con sede en la Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin, el cual fue convocado por el Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Secretara de
Seguridad Pblica, la Comisin Nacional de Derechos Humanos, el
Instituto Nacional de las Mujeres y la Comisin de Equidad y Gnero
del Congreso de la Unin.
Los datos presentados evidenciaron las terribles
circunstancias en las que vive este grupo social. En Mxico, el 86%
de las mujeres recluidas en crceles son madres, situacin que afecta
a 13 mil menores de edad. De stos, slo mil quinientos viven en los
reclusorios del pas, los dems se encuentran en casas hogar, con
familiares, padres sustitutos o en la calle. En general, el sistema
penitenciario adolece de medios materiales y humanos para respetar
los derechos de las internas, pero es todava ms cruel con sus hijos,
quienes sin haber cometido delito alguno, se ven afectados en sus
derechos como el de libertad, educacin, salud, alimentacin,
recreacin y hasta en su integridad fsica y mental; ya que se carece
de espacios para cubrir sus necesidades bsicas como la atencin
hospitalaria, guarderas, servicio de higiene y alimentacin adecuada.
La mayora de las mujeres estn presas por cometer delitos
de carcter econmico, contra la salud, el robo o el fraude, es decir,
relacionados con la pobreza. El bajo, o nulo, nivel educativo de la
mayor parte de estas mujeres hace ms difcil an su acceso a un
empleo que les permita satisfacer las necesidades de sus hijos. La
falta de reconocimiento y la discriminacin que prevalecen en ciertos
sectores de la sociedad hacia la mujer, as como las presiones que
provoca una sociedad violenta e inequitativa, han propiciado que se

1
Texto elaborado con base en el reporte realizado por Antonio Snchez
Bernal, Profesor-Investigador Titular del Departamento de Estudios
Regionales de la Universidad de Guadalajara (CUCEA) y Hayde Rosalba
Argaez Huante para el Premio Gobierno y Gestin Local 2007; y con la
amplia informacin proporcionada por la Sra. Cristina Corts Carrillo,
Directora de Educacin y Servicio Comunitario (ESECO), a quien la autora
agradece su apoyo para la elaboracin de este caso.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
313
eleven los ndices de delincuencia femenina. Para los hijos, el hecho
de que la madre vaya a prisin les significa varias rupturas y
prdidas: la separacin del padre, quien generalmente rompe el
vnculo con su madre, la separacin de sus hermanos y la prdida de
su casa.
La organizacin civil Educacin y Servicio Comunitario
(ESECO) de Morelia, Michoacn, haba ofrecido una serie de
conferencias a la poblacin femenina del Centro de Readaptacin
Social (CERESO) de Morelia, dndose cuenta de que las reclusas,
pero sobre todo sus hijos, se encontraban en psimas condiciones.
Por esta razn, ESECO decidi iniciar el programa ngeles al Vuelo
en 2002, para procurar mejores condiciones de vida y de
readaptacin a la sociedad para las mujeres reclusas y sus hijos.
Con el fin de contar con los recursos suficientes para poder
lograr sus objetivos, ESECO decidi aprovechar la convocatoria de
un programa de la Secretara de Desarrollo Social federal
(SEDESOL). Para poder recibir este financiamiento tenan que llevar
a cabo un diagnstico sobre las condiciones en las que se
encontraban las mujeres reclusas, por lo que decidieron trabajar con
las del CERESO "Mil Cumbres, David Franco Rodrguez ubicado en
el municipio de Morelia.
En este diagnstico se determin que en Michoacn existen
crceles en 24 localidades, de los cuales 8 son CERESOs y 16 son
centros preventivos. En todos ellos se albergan a 414 mujeres y 25
nios. Nueve de cada diez mujeres recluidas son madres, pero a
diferencia de lo que ocurra con los hombres que cumplen condena,
las mujeres eran vctimas de discriminacin ya que no disponan de
espacios adecuados para recibir atencin mdica ni de talleres de
trabajo. Y lo ms grave, carecan de guarderas para atender a sus
hijos. Los infantes que vivan dentro del penal habitaban las celdas de
las madres y se encontraban en malas condiciones. A su vez, los
hijos que vivan fuera presentaban problemas de desintegracin
familiar, violencia fsica y psicolgica as como abandono escolar.
En las entrevistas realizadas durante el estudio, las reclusas
manifestaron dos problemas fundamentales. El primero de ellos eran
sus hijos pequeos, los cuales slo podan estar con ellas hasta que
cumplan los dos aos de edad, despus de lo cual eran depositados
con algn familiar o en una casa hogar. Los pequeos que vivan con
ellas necesitaban alimentacin adecuada y atencin mdica. Los hijos
que no vivan con ellas requeran de visitas domiciliarias para
apoyarlos en sus necesidades. Su segundo problema era el de la
314
falta de acceso a la capacitacin para el trabajo a fin de estar en
posibilidades de obtener ingresos econmicos tanto dentro del penal,
para poder ayudar econmicamente a sus hijos que ya estaban fuera,
como para poder reintegrarse a la sociedad una vez que cumplieran
su condena.
Por otra parte, la Ley de Asistencia Social del Estado de
Michoacn, seala que el sistema de Desarrollo Integral de la Familia
(DIF) debe promover e impulsar el sano crecimiento fsico, mental y
social de la niez. La ley tambin establece que dentro de las
responsabilidades del DIF est la atencin de menores en situacin
de abandono, desamparo y de los que dependen econmicamente de
aqullos que se encuentran detenidos por causas penales. En tanto
la Ley de Sanciones Privativas y Restrictivas de Libertad del Estado
de Michoacn, seala que las sentenciadas con hijos podrn
retenerlos consigo hasta que stos cumplan los dos aos de edad, a
cuyo trmino, si no se ha procedido legalmente a su guarda y tutela,
tendrn derecho a ser trasladados a una institucin asistencial. Pero
la misma ley tambin determina que en todo centro penitenciario de
mujeres, o en las secciones destinadas especialmente a ellas, se
dispondr de un departamento de maternidad y de una guardera
infantil, estando ambos, en cuanto a su organizacin y
funcionamiento a cargo de la asistencia social del estado.
Con base en ese diagnstico, ESECO determin que el
programa ngeles al Vuelo debera estar enfocado al equipamiento y
operacin de un Centro de Desarrollo Infantil (CENDI) al interior del
CERESO, de un programa integral de capacitacin en desarrollo
humano para las mujeres y el equipamiento y operacin de un taller
textil. Como se ver, ms adelante se incorporaron otros oficios para
las reclusas y acciones para apoyar a sus hijos que ya se
encontraban fuera del penal. El programa pronto fue respaldado por
el ayuntamiento de Morelia y por el gobierno del estado de
Michoacn.
De acuerdo con la Directora de ESECO, el nombre del
programa "encuentra su sentido en el hecho de que los pequeitos
tras las rejas semejan rostros de angelitos, y el programa tiene la
pretensin de dotarles de alas a ellos y a sus madres para que vuelen
hacia la libertad con la fuerza que les dar el conocimiento, el cuidado
de su salud y el amor (Cortes, 2008:7).
20.2 Objetivos
El objetivo principal de ngeles al Vuelo es instrumentar acciones
tendientes a fomentar la cultura del esfuerzo enfocado a la
315
recuperacin integral de las mujeres recluidas, impulsndolas a la
posterior bsqueda de mejores niveles de calidad de vida; al mismo
tiempo que se da atencin a sus hijos y se propicia la integracin
familiar.
Este programa trata de propiciar el desarrollo integral de las
mujeres reclusas para que ocupen su tiempo en una actividad
formativa y, de esa forma, al salir cuenten con conocimientos
debidamente acreditados y certificados por la Secretara de
Educacin para integrarse a la planta laboral. Paralelamente, se
fomenta la integracin familiar de las reclusas con sus hijos en un
programa en el que se brinda atencin a los nios en los rubros de
asesora psicolgica, educativa, salud, nutricin, becas de tiles y
uniformes escolares.
20.3 Estructuracin de recursos
De 2002 a 2007, ngeles al Vuelo oper mediante convenio con
recursos integrados por capital de la federacin, a travs del
programa Hbitat de la SEDESOL, el gobierno del estado y el
Municipio de Morelia. De acuerdo con ESECO, la operacin del
programa tuvo un costo anual promedio de 800 mil pesos, lo que
representa un costo anual promedio por persona de 2,285 pesos, un
costo mensual promedio de 190 pesos por persona y un costo diario
promedio de $6.50 por persona. Durante el tiempo que ESECO oper
directamente el programa, 15 de sus integrantes trabajan en l.
Hasta 2007, ESECO ejecutaba directamente el programa,
siendo supervisado por personal del ayuntamiento de Morelia, el cual
funga como enlace con el programa Hbitat en el municipio. Como
se explicar ms adelante, el programa es responsabilidad del
gobierno del estado a partir de 2008, quien lo financia a travs de su
Fondo de seguridad.
20.4 Modalidades de integracin de la sociedad
En el caso de ngeles al Vuelo, la participacin de la sociedad es el
motor principal para crear, echar a andar y consolidar esta prctica.
Dicha participacin se produjo a travs de la asociacin civil ESECO
que tuvo sus orgenes en el municipio de Morelia, Michoacn hace
casi diez aos. Las actividades de ESECO iniciaron en la colonia
Infonavit Adolfo Lpez Mateos en 1998, en donde un grupo de
vecinos se dieron a la tarea de combatir la desintegracin familiar y el
ndice delictivo entre los jvenes de la colonia a travs de actividades
culturales.

316
ESECO se constituy formalmente como asociacin civil en
2001, ampliando sus actividades con grupos sociales del medio rural
y urbano, as como con grupos de indgenas en zonas urbanas, que
viven cotidianamente la exclusin y la marginacin social, y que han
encontrado en el arte y la cultura una alternativa de desarrollo
integral.
Esta asociacin inici un proceso de articulacin de la base
social, en este caso de mujeres reclusas y sus hijos, con instituciones
de gobierno y grupos sociales interesados en el tema; creando as
una sinergia que ha permitido brindar atencin integral a este grupo
vulnerable. En ngeles al Vuelo, ESECO se dio a la tarea de invitar y
coordinar a otras asociaciones, por especialidad temtica, para que
participaran en la capacitacin y operacin del programa. Fue as que
se sumaron al proyecto las asociaciones: Red Estatal de Derechos
Humanos, Apsydep, La Mestiza y Kurur Tata. A partir de 2008, que
el programa es responsabilidad del gobierno del estado, ESECO tiene
como principal funcin, llevar a cabo su seguimiento para asegurarse
de que todo siga funcionando bien.
El trabajo de ESECO se desarrolla sobre tres ejes
transversales: el desarrollo social, la cultura urbana y comunitaria, y
los derechos humanos. Actualmente, esta asociacin tiene proyectos
en torno a la violencia familiar, desarrollo comunitario y derechos
humanos de los indgenas.
20.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
A principios de 2002, ESECO lleg al Centro de Readaptacin Social
"Lic. David Franco Rodrguez, mejor conocido como CERESO Mil
Cumbres para realizar el diagnstico de la situacin de las mujeres
reclusas. Una vez realizado el estudio, se tom la decisin de asistir a
las mujeres mediante la construccin de un CENDI que atendiera a
sus hijos que habitaban con ellas. En mayo de 2002, el proyecto se
pone a evaluacin para concursar por recursos del programa Jefas de
Familia de la SEDESOL, despus Hbitat, siendo aprobado en agosto
de ese ao.
ngeles al Vuelo fue financiado desde entonces, y hasta
2007, por recursos de la federacin, el gobierno del estado y el
municipio de Morelia. La operacin del programa corra a cargo de
ESECO, bajo la supervisin de personal del gobierno municipal. El
apoyo del gobierno del estado de Michoacn fue fundamental no slo
por su aportacin econmica, sino tambin por todas las facilidades
otorgadas a ESECO por parte de la Direccin de Prevencin y
Readaptacin Social del estado. Gracias a ello se cont con la
317
colaboracin y respaldo de los directores de los CERESOs as como
del personal de esos centros.
En lo que respecta a la relacin con el municipio, sta ha sido
fundamental. En primer lugar, porque el gobierno municipal de
Morelia tuvo la voluntad poltica de respaldar ngeles al Vuelo con
recursos que le fueron otorgados por el programa Hbitat de la
SEDESOL, los cuales representaron la mayor parte del presupuesto
invertido. Pero adems estuvo de acuerdo en que ESECO siguiera
operando directamente el programa, bajo la supervisin de personal
del municipio quienes se involucraron positivamente con el mismo. La
constante interrelacin con el personal de la asociacin y los dems
promotores del programa fue vital para que ste no perdiera
continuidad, dados los tiempos de gestin y otorgamiento de los
recursos.
En 2002, se equip y puso en operacin el primer CENDI en
el CERESO Mil Cumbres. Actualmente, el CENDI cuenta con un rea
para la estancia de los hijos de las internas con juegos infantiles,
material didctico y donde se les provee alimento. La estancia infantil
opera de lunes a viernes, de las nueve de la maana a las dos de la
tarde cuando las madres recogen a sus hijos y pasan con ellos el
resto de la tarde en un rea reservada. El CENDI est a cargo de una
trabajadora social y dos educadoras que proporcionan ayuda
psicolgica a los nios y a las madres, adems de contribuir a la
formacin de los nios. Adicionalmente, el comedor est a cargo de
dos internas que preparan alimentos a los nios y limpian las
instalaciones del CENDI.
En 2003, se iniciaron actividades en el CERESO de Uruapan,
en donde las condiciones eran de una mayor marginacin y
discriminacin para las mujeres y sus hijos en relacin con la
situacin de los varones. En este lugar se construy, equip y oper
un CENDI y se imparti un programa especial en desarrollo humano.
En 2004, ngeles al Vuelo entr al CERESO de Apatzingn, el penal
en donde tanto los hombres como las mujeres se encontraban en
condiciones de total olvido. Ah se dise un programa especial para
ellos y ellas enfocado en la capacitacin para el trabajo con el
equipamiento del taller textil para las mujeres y la capacitacin en
talleres artesanales de jaranas, vihuelas, arpas y equipales para los
varones,
3
as como asistencia social para sus familias.

3
Las jaranas, vihuelas y arpas son instrumentos musicales de cuerdas y los
equipales son muebles de cuero tpicos mexicanos.
318
En enero de 2005, el gobierno del estado institucionaliz el
programa CENDIS CERESOS Michoacn, que garantiza la operacin
permanente de los CENDIS ubicados al interior de los CERESOS Mil
Cumbres y Uruapan, lo que incluy la contratacin de personal
calificado, suministro de alimentos, medicamentos y material
didctico.
En 2005 se ampliaron las actividades en el CERESO Mil
Cumbres con el equipamiento y operacin de un taller de
computacin el cual tuvo una excelente respuesta de parte de las
internas, quienes actualmente hacen incluso trabajos de diseo como
trpticos y calendarios, entre otros. El taller de computacin
actualmente cuenta con quince computadoras y una impresora dentro
de un aula acondicionada para esta actividad. El responsable de esta
actividad es un profesor, quien forma parte del programa desde hace
tres aos e imparte clases de computacin en tres niveles: bsico,
intermedio y avanzado. Algunos de los temas que se incluyen en el
plan de trabajo del taller van desde cmo utilizar la computadora por
primera vez hasta el manejo de programas de uso secretarial como
procesadores de texto y hojas de clculo.
Adicionalmente, se imparten talleres a los hijos de las internas
que viven en colonias marginadas proporcionndoles capacitacin en
artes plsticas, msica, corte y confeccin y ayuda en regularizacin
escolar; as como orientacin psicolgica. Para ello, las internas
proporcionan los datos necesarios para que personal de ESECO
contacte a sus hijos y los haga partcipes de estas actividades.
La gestin del programa no ha sido sencilla pues ha
involucrado negociaciones con instituciones de los tres niveles de
gobierno. Asimismo, se requiri transformar inercias de muchos aos
por formas de trabajo nuevas con diferentes actores. Ejemplo de ello
es la gestin que se tuvo que hacer con los responsables de los
CERESOS para que personal de la asociacin ingresara y se
permitiera la ejecucin del programa en sus diversas fases. Conforme
ha pasado el tiempo, la relacin con los diversos funcionarios de los
centros ha ido mejorando pues existe una mayor confianza en el
personal de ESECO y en el programa.
En marzo de 2007, se firm un convenio con la Secretara de
Seguridad del estado para retomar el proyecto como un modelo e
instaurarlo como poltica pblica estatal. La delegacin de la
SEDESOL en Michoacn, la Secretara de Seguridad Publica del
estado y ESECO signaron en diciembre un convenio para
319
institucionalizarlo como Programa por el respeto a los derechos
humanos de los hijos de las mujeres reclusas de Michoacn.
4

Este nuevo programa consiste en instrumentar el censo de
mujeres presas en los reclusorios del estado de Michoacn; identificar
por municipio el nmero, edades y condicin de los nios y jvenes
cuya madre se encuentra en prisin; instrumentar una campaa
emergente y permanente para la regularizacin escolar, deteccin de
vctimas de maltrato, estado de salud y situacin jurdica; y efectuar
convenios de colaboracin con los ayuntamientos de los 113
municipios de la entidad, DIF estatal, la Secretara de Educacin y
con las instancias que sea necesario, para atender la situacin de los
menores.
A partir de 2008, el gobierno del estado de Michoacn, a
travs de la Direccin General de Prevencin y Readaptacin de la
Secretara de Seguridad Pblica y el DIF estatal, es el responsable de
la operacin del programa. ESECO se encarga ahora de verificar que
todo funcione bien, de acuerdo con los objetivos de ngeles al Vuelo.
20.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
Las acciones emprendidas por ngeles al Vuelo pueden evaluarse en
mltiples reas. La primera de ellas es la relacionada con las mujeres
internas quienes ahora reciben capacitacin a travs de 16 talleres:
puericultura, terapia psicolgica, parto psicoprofilctico, salud sexual
y reproductiva, confeccin de ropa para beb, confeccin de ropa en
general, horticultura, trabajo social, computacin, coro de voces, telar
de cintura, serigrafa, artes plsticas, guitarra, nutricin y baln cosido
a mano. En estos talleres participan mujeres que van desde los 18
aos, hasta mujeres maduras cuya edad oscila entre los 40 y 50
aos.
Los talleres impactan la vida de las reclusas en diversos
aspectos fundamentales de sus vidas. En primer lugar, tienen la
expectativa de poder realizar una actividad laboral legal y redituable
para sostener a su familia una vez que egresen de la prisin. Cuando
ingresaron a los CERESOS, algunas de las internas se encontraban
en la mitad de sus estudios profesionales o tcnicos en el rea de
computacin, por lo que el taller les brinda la oportunidad de
continuar actualizndose y tener una capacitacin mayor en el uso de

4
Lemus, Sergio; "743 menores abandonados por mujeres reclusas" / La Voz
de Michoacn; publicacin en lnea del 11 de Diciembre de 2007, consultado
en lnea el 09 de abril de 2008 en :
http://www.vozdemichoacan.com.mx/minuto/?p=330
320
programas que son utilizados en muchas organizaciones. Desde que
iniciaron los talleres de computacin, se ha dado capacitacin a 160
reclusas que han tomado los cursos en sus diversos niveles,
hacindose acreedoras de un certificado que avala sus conocimientos
una vez que han concluido el programa que dura un ao.
Otro aspecto muy importante para las mujeres reclusas es la
posibilidad de poder trabajar dentro del penal para recibir un ingreso
con el cual puedan apoyar a sus hijos que se encuentran viviendo
fuera. El taller de corte y confeccin ha generado dos productos
comercializables al exterior: tapabocas y ropa en general. Estos
productos se venden al mercado generando ingresos para las
internas e impulsando la creacin de empleos en el centro.
Actualmente existen doce reclusas colaborando en la produccin de
ambos productos. A lo anterior, se deben sumar los dos talleres
creados para varones en el CERESO de Apatzingn para la
elaboracin de equipales y laudera.
La segunda rea en la que se pueden observar con claridad
el positivo impacto del programa, es en la vida de los hijos de las
mujeres reclusas. Entre 2002 y 2007 se abrieron y equiparon dos
CENDIs: el del CERESO Mil Cumbres y el del CERESO de Uruapan.
Ello permite la convivencia de las madres reclusas con sus hijos,
brindndoles una mejor calidad de vida ya que en estos centros los
nios reciben atencin psicolgica, de salud y educativa con personal
especializado, hasta que cumplen cuatro aos, edad en la que son
separados de sus madres.
De acuerdo con especialistas, los primeros cuatro aos de los
menores son fundamentales para la formacin de su personalidad y
el establecimiento de vnculos afectivos con la madre, ya que todava
se sienten parte integral de ella. Para las internas, el hecho de que
sus hijos se encuentren bien atendidos en el CENDI, les proporciona
un aliciente para mostrar buena conducta, capacitarse y reintegrarse
sin resentimientos a la sociedad. Los talleres que se imparten a los
hijos de la internas fuera del penal son percibidos como una manera
de interaccin con ellos an estando dentro del centro. En estas
actividades participan 30 nios. Las reclusas consideran que sus hijos
son tomados en cuenta y no son apartados de la sociedad por tener a
su madre presa.
La tercera rea en la que ngeles al Vuelo ha logrado influir
es quiz tambin la ms difcil de evaluar, pero tambin la ms difcil
de transformar: la percepcin que tienen de s mismas las reclusas.
Gracias a los talleres de capacitacin y desarrollo personal, las
321
internas se sienten ms seguras de s mismas, perciben su valor
como personas. El trabajo de los capacitadores, de ESECO y del
gobierno municipal las han hecho sentirse de nuevo como seres
humanos, con mayor confianza en que podrn salir y readaptarse
adecuadamente a la sociedad. La percepcin de las usuarias del
programa es positiva pues consideran que ngeles al Vuelo ha sido
uno de los programas que ha tenido mayor continuidad dentro del
penal y sus expectativas giran en torno a la permanencia de ste en
el centro, ya sea mediante el CENDI o los talleres que se imparten.
Gracias al trabajo ininterrumpido de este programa desde
2002, se atiende a la poblacin de los tres penales con el mayor
nmero de madres presas, del total de los 24 centros penitenciarios
del estado. Durante este periodo se generaron 48 empleos
temporales para el equipo de capacitadores y el promedio de
personas que accedieron al programa entre mujeres reclusas, hijos,
familiares y capacitadores fue de 350 personas. El trabajo realizado
por ESECO en los CERESOs de Morelia, Uruapan y Apatzingn logr
la institucionalizacin del programa CENDIS CERESO Michoacn y la
del programa de capacitacin para el trabajo en los CERESO Mil
Cumbres y el de Apatzingn.
El programa ha tenido una influencia determinante incluso en
el marco jurdico que regula la vida de las reclusas y sus hijos
pequeos que viven con ellas en el penal. Como se mencion, la Ley
de Ejecucin de Sanciones Privativas y Restrictivas de Libertad del
Estado de Michoacn, sealaba que las sentenciadas con hijos
podran retenerlos consigo hasta que stos cumpliesen dos aos de
edad, a cuyo trmino, si no se haba procedido legalmente a su
guarda y tutela, tendran derecho a ser trasladados a una institucin
asistencial. En enero de 2005, la LXIX Legislatura del Estado de
Michoacn abrog dicha ley para dar paso a la Ley de Ejecucin de
Sanciones Penales del Estado de Michoacn de Ocampo, en la que
de un plumazo desapareci lo relacionado con las reclusas y sus
hijos, dejando en completa invisibilidad a los nios que vivan con sus
madres en prisin y a las mujeres embarazadas.
A partir del mes de mayo de 2005, ESECO impuls ante la
Comisin de Derechos Humanos de la ahora LXX Legislatura del
Estado de Michoacn, las reformas que garantizaran el pleno respeto
a los derechos fundamentales de esta poblacin. Despus de un ao
de investigacin y mesas de trabajo organizadas en coordinacin con
otras agrupaciones sociales, se aprobaron las reformas a la Ley de
Ejecucin de Sanciones Penales del Estado de Michoacn, en las
que se establece que los nios hijos de mujeres reclusas podrn
322
permanecer ahora hasta los 4 aos de edad con ellas y que el
sistema penitenciario deber garantizar condiciones de vida digna
para ellos y el acceso a la educacin y a la capacitacin para sus
madres al interior del CERESO. Estas reformas fueron aprobadas en
mayo de 2006 por la LXX Legislatura del Congreso del Estado.
ngeles al Vuelo ha recibido diversos premios. El primero de
ellos fue el reconocimiento del programa CENDIS CERESOS
Michoacn como modelo a nivel nacional por parte de la Comisin de
Equidad y Gnero de la Quincuagsima Novena Legislatura del
Congreso de la Unin, en Noviembre de 2005. Asimismo, la
SEDESOL y el Instituto Nacional de Desarrollo Social lo ubicaron en
el Libro de las 54 mejores prcticas, considerndolo como uno de los
cinco mejores de la repblica en noviembre de 2006. Finalmente, en
noviembre de 2007, el Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas le otorg el primer lugar del Premio Gobierno y Gestin
Local 2007, seleccionndolo de entre 395 proyectos de igual nmero
de municipios del pas.
Otro logro destacado de ngeles al Vuelo ha sido sin duda
alguna, lograr trascender el paso de una administracin municipal a
otra, mantenindose trabajando de manera contina desde 2002 a la
fecha, en un lugar privilegiado de la poltica social del municipio de
Morelia y del gobierno del estado de Michoacn.
20.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Al da de hoy, ngeles al Vuelo ha logrado su institucionalizacin
como programa del gobierno del estado de Michoacn, quien se ha
comprometido a continuar las acciones en beneficio de las mujeres
reclusas y sus hijos, y a ampliarlas a nivel de toda la entidad.
ngeles al Vuelo representa una manera innovadora de
apoyar a grupos vulnerables permitindoles ser incluidos socialmente,
adems de dar el primer paso para el diseo de una poltica social
distinta que contribuya a reintegrar a la sociedad a las madres
reclusas, as como impedir que sus hijos sean apartados socialmente.
Los elementos que apoyaron su institucionalizacin fueron en
primer lugar, el trabajo comprometido de ESECO y su voluntad de
ayudar a cubrir las carencias de las reclusas y las necesidades de los
infantes, como grupo vulnerable afectado por circunstancias ajenas a
ellos. Otra variable esencial ha sido la voluntad poltica de los tres
mbitos de gobierno por apoyar esta iniciativa ciudadana e incorporar
su trabajo en la generacin de polticas pblicas.
323
Como lo manifiesta la Directora de ESECO: "La lucha por el
respeto a los derechos humanos de las madres internas no ha sido
fcil, nos hemos enfrentado a la inercia de un sistema penitenciario
basado en una cultura de misoginia, a las burocracias y a la
desesperanza de algunas reclusas. No obstante, esta experiencia ha
demostrado que la sinergia entre el trabajo comprometido de la
sociedad civil y la voluntad poltica de las autoridades pueden generar
resultados que transformen de manera sustantiva las condiciones
desfavorables de los grupos ms marginados de nuestra sociedad.
Bibliografa
! Corts Carrillo, Cristina (2008), La lucha por el respeto a los
derechos humanos de las mujeres reclusas en Michoacn, Mxico,
ESECO, Mimeo

324
XXI. Museo Itinerante de Quertaro, Quertaro, Mxico
1

Ady Carrera
2
y Lourdes Castro
3

21.1 Problemtica de origen y componentes principales
El municipio de Quertaro de Arteaga es la capital del estado de
Quertaro, el cual se encuentra ubicado a tan slo 214.5 Km. de la
Ciudad de Mxico. El municipio tiene una extensin de 759.9 Km
2
,
que corresponde al 6.5% de la extensin total del estado con lo que
ocupa el sptimo lugar en extensin de la entidad. Por su ubicacin
geogrfica en el centro del pas, es uno de sus principales centros de
comunicacin. Por esta razn, entre 1960 y 1970, el municipio de
Quertaro fue adquiriendo un carcter metropolitano, captando el
mayor crecimiento industrial y de servicios del estado. Actualmente
en su territorio se concentra el 64.3% del total de la planta fabril de la
entidad.
El municipio de Quertaro de Arteaga ha recibido una
migracin constante del campo hacia la ciudad y de otros municipios
cercanos; incluso del estado de Guanajuato y de la Ciudad de
Mxico. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI), en 2005, el municipio contaba con
una poblacin de 1 milln 598 mil 139 personas habitantes. Aunque la
mayor parte de esta poblacin se encuentra ubicada en la cabecera
municipal, Quertaro de Arteaga cuenta con 233 comunidades,
integradas en 7 delegaciones, 133 de las cuales son menores a 50
habitantes. Es decir, hay muchas comunidades rurales, algunas de
ellas a distancia considerable de la ciudad capital.
El poco acceso a actividades educativas y culturales de las
comunidades rurales ms alejadas del municipio propici esta
iniciativa, la cual ofrece diversas actividades educativas, deportivas y
de esparcimiento a nios entre los cuatro y los doce aos de edad
que viven en comunidades rurales, o que se encuentran en los

1
Texto elaborado con base en el reporte elaborado por Lourdes Castro para
el Premio Hbitat 2007. El resto de la informacin fue obtenida por el amable
conducto del H. Ayuntamiento de Quertaro de Arteaga. En particular, las
autoras agradecen la colaboracin de la Lic. Elia Garca Trejo, Promotora
Educativa, de la Lic. Lorena Loza, Directora de Desarrollo Integral, y del Lic.
Alejandro Arvizu, Jefe del Departamento de Fomento Social, para la
elaboracin de este texto.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
Miembro del Comit Organizador del Premio Hbitat, lcastrof@terra.com.mx
325
polgonos de pobreza del municipio de Quertaro, con el propsito de
estimular el desarrollo de sus habilidades humanas.
La iniciativa surge en 2002, cuando el gobierno municipal
trat de conjuntar un proyecto educativo y otro de salud generados en
la Direccin de Desarrollo Integral de su Secretara de Desarrollo
Social. El primero fue ideado para llevar educacin informal a travs
de un modelo pedaggico de asociacionismo para la formacin de
personas. El segundo, tena la intencin de llevar atencin mdica y
promocin de la salud en coordinacin con la Secretara de Salud
estatal mediante convenios de colaboracin. Para llevarlos a cabo se
dispuso de un tracto camin y una caja seca de trailer que el
municipio haba recibido en donacin gracias a la gestin realizada
por el presidente municipal ante la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP).
Al no concretarse el trabajo con la Secretara de Salud, el
proyecto arranc con el objetivo educativo al mismo tiempo que se
operaba el programa federal "Ver Bien Para Aprender Mejor de la
zona rural, en coordinacin con la Delegacin de la Secretara de
Educacin Pblica federal y la misma Secretara de Salud del estado.
Al finalizar el trabajo del programa federal arriba mencionado, el
programa de la Secretara de Desarrollo Social se perfil en su
totalidad al aspecto educativo de las personas de comunidades
rurales del municipio.
El Museo Educativo Itinerante visita las comunidades rurales
ms apartadas y marginadas del municipio. En su caja de trailer se
llevan a cabo diversas actividades educativas, como juegos
didcticos, taller de manualidades, una biblioteca, videos y obras de
teatro en las que participa la poblacin infantil de las localidades.
Como se ver, estas actividades se han ampliado recientemente para
incluir a la poblacin juvenil. Actualmente, el Museo Educativo es
fundamentalmente un programa del ayuntamiento de Quertaro,
dependiente de la Direccin de Desarrollo Social trabajando tambin
con dependencias de la propia administracin local, estatales y
federales.
21.2 Objetivos
El Museo Educativo Itinerante no aparece explcitamente en el Plan
Municipal de Desarrollo 2006-2009, aunque es consistente con el eje
rector de "Desarrollo Humano ntegral. El programa puede ser
considerado en la estrategia de "Acceso a la cultura y apoyo a la
educacin de este eje rector.
326
El objetivo general de esta prctica es:
"Brindar un espacio de encuentro entre las comunidades rurales
ms alejadas y el municipio, a travs de actividades que permitan el
crecimiento personal [...] buscando alimentar una cultura
participativa desde la niez".
4

Las actividades realizadas tienen la finalidad de fomentar los
valores y los buenos hbitos entre la poblacin infantil de las
comunidades rurales. Se espera que con el desarrollo de las
habilidades humanas, especialmente las de comunicacin, trabajo en
equipo, adaptacin al entorno y participacin, se fomente una
ciudadana ms involucrada con la solucin de sus problemas. El
enfoque es el de la educacin no-formal, tratando de ser
complementario con el que se recibe en las familias y escuelas de la
comunidad.
21.3 Estructuracin de recursos
Como se mencion, el programa inici su funcionamiento en 2002
con recursos muy limitados: un tracto camin y una caja de trailer que
fueron donados al municipio por la SHCP. En un principio, la
operacin del programa se sustent principalmente con base en
donaciones y una pequea parte con gasto corriente de la Secretara
de Desarrollo Social municipal. En 2005, se empez a trabajar con el
apoyo del Programa Hbitat de la Secretara de Desarrollo Social
federal (SEDESOL) que aprob una aportacin de $17,250.00 para la
adquisicin de material didctico, de limpieza y herramienta.
En 2006, se asignaron $150,000.00, la mitad provino de la
SEDESOL y la otra mitad del gobierno municipal. Estos recursos
fueron empleados en el equipamiento de la caja del trailer para
instalar extractores de aire, ponerle suelo antiderrapante, cerraduras
y herramienta para su mantenimiento. Asimismo, se compr
papelera, material de limpieza y material audiovisual, didctico, de
difusin y promocin.
En 2007, dados los logros que se analizarn ms adelante, el
programa creci al conseguir una caja de trailer adicional para
extender el museo hacia la poblacin juvenil. El mismo ao, el Museo
recibi $500,000.00 del programa Hbitat de la SEDESOL, y otros
$500,000.00 de inversin municipal. Independientemente del apoyo
que recibe de los gobiernos federal y municipal, el Museo Educativo

4
Tomado del formato de participacin para el Premio Hbitat 2007.
327
Itinerante siempre ha buscado allegarse de materiales a travs de
donaciones.
21.4 Modalidades de integracin de la sociedad
Cuando inici el programa se peda apoyo al Delegado de la
comunidad para difundir la visita del museo a travs del subdelegado.
Tambin se solicitaba apoyo a las escuelas para que a travs de los
nios, utilizando folletos, se extendiera la informacin a los padres de
familia. Actualmente, una vez instalado el Museo, se busca la
colaboracin de algunos actores locales como maestras y maestros,
as como promotores del museo, para identificar y clasificar con una
visin general las principales problemticas del lugar para priorizarlas
en las actividades que se van a desarrollar.
Dependiendo de la respuesta comunitaria, se organizan
grupos de trabajo que estn coordinados por voluntarias y voluntarios
locales, quienes reciben una breve capacitacin previa. Al finalizar la
estada del Museo, se evala el programa por parte de los nios
asistentes a travs de dibujos y cartas. El cierre de actividades se
hace con concursos, exposiciones y exhibiciones de pelculas en las
que participan todos los habitantes de la comunidad.
21.5 Etapas de instrumentacin y vnculos intergubernamentales
El programa del Museo Educativo Itinerante se dise en la Direccin
de Desarrollo Integral de la Secretara de Desarrollo Social del
municipio de Quertaro en 2002. Una vez que el programa se aprob,
se tramit la donacin del tracto camin y la caja seca de trailer ante
la SHCP. Al mismo tiempo se llev a cabo la contratacin del
personal para ponerlo en ejecucin: un operador del tracto camin y
un promotor educativo, aunque ms adelante se contrat a otro
promotor. Asimismo, se realiz la compra del primer material didctico
y audiovisual que se emple en el Museo.
La Secretara de Desarrollo Social municipal selecciona las
comunidades que se van a visitar con base en un diagnstico previo
que toma en cuenta el grado de carencias que tienen y la factibilidad
de poder trasladar y ubicar el tracto camin y la caja seca de trailer
que componen el Museo. Una vez que las comunidades han sido
seleccionadas, la Secretara de Desarrollo Social municipal
calendariza las visitas en coordinacin con otras dependencias del
municipio.
Para la visita a cada comunidad se lleva a cabo una reunin
con la Delegacin Municipal correspondiente, con el objeto de
autorizar y facilitar el acceso del Museo Educativo Itinerante, as
328
como para elegir el mejor lugar para colocarlo. La instalacin puede
incluir el uso de un trascabo para nivelar los caminos, ya que el gran
tamao del Museo es un factor que condiciona el acceso a ciertas
comunidades. En esta reunin tambin deben organizarse el
itinerario, apoyo de sillera, bajadas de luz y seguridad.
Una vez en la comunidad, el personal del Museo se pone en
contacto con los lderes de sta, con los profesores locales, y anuncia
las actividades a realizar, a veces usando trpticos. El personal coloca
el material y se instala el equipo audiovisual. La visita dura quince
das, y en ella se organizan talleres de dibujo, reciclaje, lecturas de
cuentos, tteres, expresin corporal, teatro guiol y pintura. La caja
seca de trailer se encuentra acondicionada con una sala de juegos,
un cubculo, un espacio para realizar talleres de manualidades, y una
pequea biblioteca, que tambin puede ser usada como sala de video
o de teatro.
Los talleres y juegos se planean para que de lunes a viernes
haya actividades consecutivas a las que pueden integrarse los nios
segn su disponibilidad. Para ello se evita interferir con las
actividades usuales de la comunidad. El programa cuenta con una
planeacin detallada e incluye los talleres a realizar, as como un
manual operativo que explica qu hacer antes, durante y despus de
la intervencin en la comunidad. Tambin, se organizan mini-torneos
deportivos en el exterior de la caja.
De manera paralela a las actividades realizadas en el Museo
se realizan algunas plticas de orientacin y de desarrollo humano
para los padres de familia, o se les orienta sobre algunos servicios
que requieren. Lo anterior, en coordinacin con Instituciones
municipales y estatales como el Sistema Municipal para el Desarrollo
Integral para la Familia, el Instituto Municipal de Equidad y Gnero y
la Coordinacin General Municipal contra las Adicciones.
Al finalizar la estada del Museo, se evala el programa por
parte de los nios asistentes a travs de dibujos y cartas, se entregan
las constancias de participacin y tambin se otorgan premios a los
mejores trabajos. Adems se realiza una exposicin con los trabajos
realizados por los nios, de ah el nombre de Museo, y se realiza la
proyeccin nocturna de una pelcula. En esta ltima actividad no slo
acuden los nios que asistieron a las distintas actividades, sino
tambin sus padres y es abierta a toda la comunidad. As, se
pretende lograr el acercamiento entre padres e hijos y una sana
convivencia entre toda la comunidad.
329
Antes de partir, el personal entrega al Delegado Municipal el
formato "Ficha de dentificacin para contar con datos generales que
se incorporan a la bitcora del Museo. Tambin se le entrega una
lista de casos especiales o particulares con el fin de que sean
canalizados y atendidos por las dependencias correspondientes. Una
vez hecho esto, se recoge el material y equipo utilizado para iniciar el
viaje a una nueva localidad, si es posible, se acompaa al operador
de la unidad en el recorrido. El personal realiza una evaluacin
general de la visita respecto a los objetivos y expectativas que se
tenan, se elabora la bitcora correspondiente a la comunidad con las
observaciones importantes y los resultados de las actividades. De
manera general, se prevn posibles acciones a realizar en una visita
posterior.
En 2007, como consecuencia de la aceptacin del programa,
manifestada a travs de cartas que escriben los nios al finalizar cada
visita del Museo a las comunidades, y percibiendo la necesidad de
que los jvenes cuenten tambin con un espacio de encuentro que
propicie un cambio de mentalidad y motivacin a seguir estudiando, la
Secretara de Desarrollo Social municipal, consider la posibilidad de
operar una segunda caja del museo.
Este otro museo est enfocado a atender a la poblacin
juvenil de las comunidades, con el apoyo del programa Hbitat de la
SEDESOL, con el propsito de disminuir estilos de vida poco
saludables, como el alcoholismo y la drogadiccin entre otros. De
igual forma, se pretende apoyar a estudiantes de secundaria y
preparatoria y reencausarlos, pues el ndice de desercin escolar en
estas comunidades es muy alto.
El programa para jvenes incluye: talleres sobre educacin
cvica y tica, salud, qumica, ptica y acstica, adems de
actividades culturales y educativas. Esta segunda etapa involucra la
participacin del Consejo de Ciencia y Tecnologa del Estado de
Quertaro, y la Secretara de Salud del estado, entre otras
instituciones.
Con los cambios realizados en 2007, la prctica cambi su
nombre a "Programa de Museos Educativos tinerantes. Para el
trabajo de la segunda caja del trailer, se han integrado un promotor
educativo y dos auxiliares, quienes estn complementando el manual
de operacin para la implementacin de las actividades.
330
21.6 Resultados y evaluacin de beneficios colectivos
El programa empez a ser implementado en la administracin
municipal en 2002 y desde entonces ha incrementado
consistentemente el nmero de sus beneficiarios. En 2003, se
visitaron nueve comunidades y se cont con la participacin de 840
nios. En 2004, se atendieron a 962 nios en siete comunidades; en
2005 el nmero de beneficiarios aument a 8,707 en 20
comunidades. Durante 2006, participaron 3,272 nios en siete
comunidades; y en 2007, 25 comunidades recibieron la visita del
Museo, participando 8,689 nios. Es decir, el nmero total de nios
beneficiados hasta mediados de 2007, ha sido 22,740.
De acuerdo con la informacin proporcionada por el
municipio, hasta mediados de 2007, el 60% de los usuarios del
programa haban sido nias. Dado que se trata de un programa que
busca el desarrollo de habilidades, la medicin del impacto es algo
complejo. Los comentarios de los beneficiarios, as como los lugares
centrales donde se coloca usualmente el museo, sugieren que
mientras ste se encuentra en la comunidad la mayora de los nios
conoce de sus programas y asiste a ellos.
El Museo es uno de los 17 programas financiados con
recursos Hbitat que se aplicaron en 2006 en los 28 polgonos del
municipio, los cuales incluyeron la construccin de dos caminos,
programas de reforestacin, conciertos, activacin fsica de adultos
mayores, vinculacin entre padres de familia y escuelas, y talleres de
capacitacin para la identificacin de proyectos de construccin.
En 2007 ampli el Museo para incluir a la poblacin juvenil.
De acuerdo con informacin proporcionada por el gobierno municipal
de Quertaro, en ese ao se atendieron 2,207 jvenes, distribuidos
en siete zonas de atencin prioritaria del programa Hbitat, como lo
muestra el Cuadro 1.
En 2007, el municipio de Quertaro particip en el Premio
Hbitat organizado por la SEDESOL a travs del Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas A. C., con el programa del
Museo Educativo Itinerante, obteniendo el 1er lugar en la categora
de "Mejor Operacin.




331
Cuadro 1
Poblacin juvenil atendida en 2007 por el Museo Educativo
Itinerante
Polgono
N de
Beneficiarios
San Jos el Alto 163
La Solana 465
Pie de Gallo 322
Santa Rosa Jaregui 250
Buenavista 483
Montenegro 305
San Isidro Miranda 219
Total 2207
Fuente: Elaborado por Lourdes Castro con base en la informacin
proporcionada por el H. Ayuntamiento Constitucional de Quertaro 2006-
2009
21.7 Recursos de institucionalizacin de la experiencia
Los resultados presentados permiten afirmar que el Museo Educativo
Itinerante contribuye a mejorar la calidad de las relaciones entre las
autoridades del municipio y las comunidades ms alejadas. Este
programa cumple con funciones de vinculacin y enseanza no-
formal que no son cubiertas por ningn otro programa municipal.
Adems se debe considerar que el paso del Museo Educativo
Itinerante por algunas comunidades brinda -entre otras cosas- un
poco de sana distraccin y entretenimiento a un conjunto de nios, a
quienes ya sea por su lejana al centro del municipio o por lo escaso
de sus recursos, les sera difcil acceder a libros, juegos, pelculas,
computadora y a talleres sobre valores y prcticas sanitarias que
eviten procesos infecciosos.
Su funcionamiento muestra un grado de sistematizacin
relativamente alto, y las relaciones inter-departamentales que lo
hacen posible son de alta calidad. Aunque sin posibilidad de medirlo a
detalle, es factible suponer un cierto impacto en el desarrollo de
habilidades humanas y en la conciencia de la necesidad de
interactuar con el gobierno municipal. Si el modelo fuera aplicado
para otro tipo de actividades complementarias a la educacin formal,
durante periodos ms largos, y otorgando certificaciones con validez
oficial, el impacto podra medirse ms fcilmente y sera
potencialmente ms duradero.
El Museo Educativo Itinerante tiene posibilidades de crecer en
su institucionalizacin, dada la mayor relevancia y visibilidad que ha
adquirido debido al financiamiento de SEDESOL y al reconocimiento
332
obtenido gracias a sus resultados. Durante la visita realizada en
agosto de 2007 para la evaluacin de semifinalistas del Premio
Hbitat, y de acuerdo a la informacin facilitada por los responsables
de la operacin del programa, se encontr que dicho factor ha
aumentado su grado de institucionalizacin y la importancia que tiene
en la agenda municipal de la actual administracin (2006-2009).
Es alentador que el Museo haya permanecido durante tres
administraciones consecutivas, lo cual sugiere una buena capacidad
de los responsables del programa para negociar con las autoridades
municipales, y un buen entendimiento de las que se encuentran en
turno, respecto de la importancia que tienen los objetivos del mismo.
La excelente aceptacin de la poblacin es otra variable mediante la
cual puede lograse la continuidad de esta poltica. Para 2008, se tiene
planeado contar con una tercera caja para la creacin de un nuevo
espacio, y de este modo fortalecer y consolidar el programa.