Descentralizacion Educativa Chirinos

Descentralizacin de la gestin educativa
Descentralizacin de la gestin educativa Luis Chirinos
INSUMOS PARA EL DILOGO 1
Serie Insumos para el Dilogo La serie Insumos para el Dilogo tiene el propsito de inspirar nuevas ideas y prcticas para fortalecer la gestin descentralizada y participativa de la educacin en el Per y mejorar la calidad de la enseanza, especialmente de las poblaciones menos favorecidas. Pone a disposicin de sus lectores, estudios de casos sobre experiencias emprendidas en otros pases y en el Per con evidencias de buenos resultados, as como anlisis de las polticas implementadas a nivel nacional y regional para fortalecer capacidades de gestin educativa y promover el desarrollo profesional de los docentes.
2011 Proyecto USAID / PERU / SUMA Av. Las Artes Norte 617, Lima, Per
El proyecto SUMA es una iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/ PERU) que busca fortalecer la capacidad de gestin descentralizada de la educacin en los tres niveles de gobierno y mejorar la calidad de la enseanza en la educacin bsica en las reas menos favorecidas del pas. Autor: Luis Chirinos Correccin de estilo: Jos Luis Carrillo Diagramacin: Susanna Agullo Plvora Comunicaciones Fotografa: Proyecto USAID/PERU/SUMA Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-07099
Las opiniones del autor vertidas en esta publicacin no necesariamente reejan los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o del Gobierno de los Estados Unidos.
ndice
Relacin de siglas y acrnimos Presentacin Introduccin 1. 2. Descentralizacin: El contexto del proceso La descentralizacin de la gestin educativa: Dos estrategias en curso Descentralizacin de la gestin educativa a los gobiernos regionales La experiencia 2003-2008 La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) y sus implicancias La gestin descentralizada de los gobiernos regionales La municipalizacin de la educacin El modelo de municipalizacin de la educacin Municipalizacin de la educacin y descentralizacin: Coherencia legal Los problemas del Plan Piloto de Municipalizacin (PPM) desde la visin de los actores El nuevo rgimen de transferencia de funciones del PPM 3. La Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del MINEDU: Un desafo de futuro La descentralizacin: Una oportunidad para la reforma de la educacin La Ley de Organizacin y Funciones (LOF) MINEDU: Dos proyectos en debate Referencias bibliogrcas Anexos
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Relacin de siglas y acrnimos

AMPE Asociacin de Municipalidades del Per ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales APAFA Asociacin de Padres de Familia CEM Centro Educativo Municipal CND Consejo Nacional de Descentralizacin CNE Consejo Nacional de Educacin CONEI Consejo Educativo Institucional PDC Plan de Desarrollo Concertado COPALE Consejo Participativo Local de Educacin COPARE Consejo Participativo Regional de Educacin CREA Consejo Regional de Educacin de Ayacucho CTAR Consejo Transitorio de Administracin Regional DRE Direccin Regional de Educacin FONCOMUNGE Fondo de Compensacin para la Municipalizacin de la Gestin Educativa IE Institucin Educativa INADE Instituto Nacional de Desarrollo LdBD Ley de Bases de la Descentralizacin LGE Ley General de Educacin LOF-MINEDU Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin LOM Ley Orgnica de Municipalidades LOPE Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOGR Ley Orgnica de Gobiernos Regionales MINEDU Ministerio de Educacin SUTEP Sindicato nico de Trabajadores en la Educacin del Per UGEL Unidad de Gestin Educativa Local PRONAFCAP Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente PRONAMA Programa Nacional de Movilizacin por la Alfabetizacin REMURPE Red de Municipalidades Rurales del Per ROF Reglamento de Organizacin y Funciones SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certicacin de la Calidad Educativa PEI Proyecto Educativo Institucional PEL Proyecto Educativo Local PEN Proyecto Educativo Nacional PER Proyecto Educativo Regional PP Presupuesto Participativo PPM Plan de Municipalizacin de la Educacin MEF Ministerio de Economa y Finanzas OCRS-MINEDU Ocina de Coordinacin y Supervisin Regional ONG Organizacin No Gubernamental OOAE Ocina de Apoyo a la Administracin de la Educacin PCM Presidencia del Consejo de Ministros
Presentacin
ANLISIS DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA El Proyecto SUMA es una iniciativa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/PERU) que busca fortalecer la capacidad de gestin descentralizada de la educacin en los tres niveles de gobierno y mejorar la calidad de la enseanza en la educacin bsica en las reas menos favorecidas del pas. En esta oportunidad SUMA pone a disposicin un estudio que analiza las polticas y modelos para la descentralizacin del sector educativo impulsado hasta nes del 2009. El trabajo analiza la generacin y aplicacin del marco institucional y brinda al mismo tiempo una visin de cmo se ha estado conduciendo la transferencia del poder de decisin, y su correlato tcnico, del nivel nacional al regional y local. El autor resalta algunos problemas crticos y visiones contrapuestas en el proceso de la descentralizacin sectorial. Como l seala, el conicto no es por naturaleza nocivo o desintegrador; el tema clave es cmo se gestiona. En ese sentido, el anlisis recoge la voz de los diversos actores que participan en el proceso. El informe muestra con claridad la complejidad de la transferencia de funciones y seala cmo surgen procesos que pueden paralizar o trastocar los avances poniendo en riesgo la gradualidad del proceso. En trminos generales, las polticas han desencadenado dos opciones: la primera favorece la gestin educativa en el nivel regional, y la segunda otorga un mayor rol a las municipalidades en la gestin educativa. El documento nos conduce hasta nales de 2009 y nos invita a continuar monitoreando las polticas para concretar un modelo descentralizado que contribuya a la mejora de los resultados de la educacin. Este estudio es el primero realizado en el sector Educacin y constituye una lnea de base para continuar haciendo el seguimiento de los compromisos y desarrollos en este complejo proceso de descentralizacin.
El estudio ha sido realizado por Luis Chirinos Segura, quien estudi Derecho en la Ponticia Universidad Catlica del Per (PUCP) y obtuvo una maestra en Instituciones Legales en la Universidad de Wisconsin. Dirigi el Proyecto Participa Per, auspiciado por USAID, y fue Director de CIDAP y PACT Per. Ha sido Especialista Senior en Gobernabilidad del Research Triangle Institute - RTI. Fue profesor en la Facultad de Derecho de la PUCP y actualmente es docente en el Diplomado de Gobernabilidad y Gerencia Poltica de la misma Universidad. Ha publicado artculos sobre temas de descentralizacin, participacin ciudadana y gestin pblica en diversos medios en el Per y el extranjero. Actualmente es consultor independiente.
Introduccin
En el contexto de la transicin a la democracia iniciada en 2002, el Per ha emprendido una reforma descentralista que pretende superar las brechas del atraso, la pobreza y la exclusin. Para ello, se ha adoptado una nueva estructura estatal que comprende tres niveles de gobierno: nacional, regional y local. En el caso de los gobiernos regionales y los gobiernos locales, la reforma abarca la eleccin popular de autoridades y la transferencia de competencias, funciones y recursos. En un pas con una tradicin centralista tan profunda, un proceso de descentralizacin tiene inevitablemente el efecto de producir una conmocin y de remover muchos aspectos de la vida social, poltica y econmica. La descentralizacin es un proceso de largo plazo: no se trata nicamente de crear nuevos rganos de gobierno o de transferir funciones o recursos, sino, y sobre todo, de modicar el ejercicio del poder poltico, as como la cultura poltica de los ciudadanos, de los partidos, de las autoridades elegidas democrticamente y de la burocracia. De ah que el proceso genere conictos, pues afecta intereses fuertemente arraigados y poderes slidamente asentados (especialmente en el nivel nacional), y, por tanto, concita la resistencia de quienes se vern afectados. Por su propia naturaleza, la descentralizacin es un proceso conictivo, y su dinmica estar marcada por este carcter. No debera sorprender por ello que, a medida que avanza el proceso, las controversias sigan apareciendo y que, al mismo tiempo, se vayan transformando. Basado en la experiencia espaola, Borja indica que una de las cuestiones ms complejas de decidir en la descentralizacin es aquello que se debe mantener bajo el imperio del Gobierno Nacional.1 Y no le falta razn, porque la reforma involucra dos dimensiones.
Por un lado, la descentralizacin implica la reforma del Gobierno Nacional, particularmente del Poder Ejecutivo, en el sentido de que dene un campo propio nuevo y distinto de lo que ha venido haciendo tradicionalmente. Se trata de una redenicin sustancial de su papel en el ejercicio del poder y la gestin de los servicios y los recursos pblicos. En el Per este campo propio se ha denominado rol rector, y tiene un carcter tcnico, normativo y planicador. No debe sorprender por ello que surjan en l resistencias y argumentos para desprenderse de sus funciones y recursos. Por otro lado, la descentralizacin comprende la denicin del campo propio requerido por los gobiernos subnacionales y el poder poltico para garantizar el ejercicio de las funciones y recursos transferidos. En el Per, a este campo propio de los gobiernos subnacionales se le ha denominado autonoma (regional o municipal, segn el caso), y, de acuerdo con la Constitucin, tiene un contenido poltico, econmico y administrativo.2 Las experiencias demuestran que una parte de las controversias en los procesos de descentralizacin tienen por lo general que ver con la tensin en torno a concepciones diferentes sobre el rol rector del Gobierno Nacional y la autonoma de los gobiernos subnacionales. La cuestin es ms compleja en sectores de la administracin pblica donde el centralismo est ms arraigado, y donde se ha convertido en un elemento de sentido comn en la cultura poltica de los ciudadanos y de las autoridades y la burocracia. En el Per, uno de los casos ms representativos es el sector Educacin; y por eso la descentralizacin de la gestin educativa involucra tensiones y controversias signicativas.
1 BORJA, Jordi (1987). Dimensiones tericas, problemas y perspectivas de la descentralizacin del Estado. En BORJA, Jordi, Teresa VALDS, Hernn POZO y Eduardo MORALES. Descentralizacin del Estado: Movimiento social y gestin local. Buenos Aires: CLACSO/FLACSO/ICI, pp. 51-53, 73. 2 El artculo 191. de la Constitucin dice: Los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. El artculo 194. repite la misma frmula para las municipalidades provinciales y distritales. Los artculos 8. y 9. de la Ley de Bases de la Descentralizacin (27783) desarrolla estos conceptos de manera ms precisa, en el marco del sistema de gobierno unitario.
El surgimiento de dicultades y conictos suele ser consecuencia de problemas de diseo legal y poltico. En el caso peruano, el diseo institucional y procesal tuvo serias deciencias, a pesar de las intenciones de los legisladores: plazos que no se cumplieron, fases que se saltaron, requisitos que no se exigieron, condiciones que se evadieron, expectativas que se generaron y discordancias al interior del marco legal y de polticas fueron rasgos del proceso que dieron lugar a la aparicin de conictos. La cuestin ms relevante desde el punto de vista terico y poltico, sin embargo, no es la connotacin disruptiva del conicto, sino la comprensin de que constituye un rasgo natural de toda descentralizacin, y de que los actores perciben sus posiciones como legtimas y congruentes con los objetivos de desarrollo nacional. No se trata, por tanto, de simples intereses creados (en el sentido peyorativo del trmino), sino de posiciones que expresan modelos distintos de cmo gestionar la educacin. Desde ese punto de vista, la aparicin de una controversia es la identicacin de un problema sentido por los sectores involucrados, y para la bsqueda de condiciones para su resolucin. Este punto es crucial, porque dado que el conicto no es por naturaleza nocivo o desintegrador, el tema clave es cmo se gestiona. En este sentido, una estrategia imprescindible es el establecimiento de mecanismos institucionales para la resolucin. La ausencia de estos mecanismos puede ser un factor decisivo para la predominancia de los aspectos negativos del conicto y la minimizacin de sus elementos positivos. La experiencia de la descentralizacin de la gestin educativa ha permitido identicar visiones contrapuestas, y la coyuntura actual parece propicia para buscar un procesamiento democrtico de los conictos. De ah que la revisin de los principales problemas y sus caractersticas sea una necesidad para avanzar en el proceso y aportar a la construccin de un modelo descentralizado de gestin de la educacin. Este informe presenta un balance del estado de la normativa y de las polticas de la descentralizacin de la gestin educativa. Tiene como objetivo construir un marco analtico comprehensivo de los principales problemas legales y de poltica, que permita identicar las brechas, contradicciones e incoherencias en la implementacin del proceso.
El estudio busca identicar algunos problemas crticos del proceso de descentralizacin educativa para denirlos y construir un mapa de sus dimensiones y aristas. El concepto de problema crtico se reere a situaciones en las que dos o ms actores tienen discrepancias o alegan derechos u obligaciones distintas en razn de contradicciones en las normas regulatorias o diferencias en la forma de enunciacin, interpretacin o implementacin de las normas, o discrepancias entre lo que se est dando en la realidad y lo que se espera o debiera ser o suceder. Se trata pues de una cuestin poltica, porque representa aspiraciones y necesidades demandadas que involucran a la sociedad toda y el rol del Estado. Atender un problema crtico requiere una intervencin planicada y comprehensiva. Para ello es necesario denir con precisin su signicado, desagregando sus causas y estructurando las posibles opciones de poltica en funcin de escenarios probables. Una denicin apropiada permite: focalizar las tensiones sobre el enfoque, diseo e implementacin de las polticas sealadas por los actores gubernamentales y no gubernamentales; explicitar los diferentes intereses, concepciones y prcticas de los distintos actores involucrados; construir alternativas concertadas para mejorar el diseo e implementacin de las polticas. Una caracterizacin inadecuada conducir al agravamiento de los problemas de gestin e implementacin de polticas de gobernabilidad, de eciencia en la cantidad y calidad en la prestacin del servicio; y, a menudo, al surgimiento de acciones judiciales o administrativas y a protestas de los usuarios y otros actores involucrados. De ah que esta entrada al anlisis de la descentralizacin de la gestin educativa busque construir una comprensin de la problemtica y facilitar el diseo de mecanismos de resolucin de las tensiones. La estrategia de anlisis comprende tres aspectos. En primer lugar, la legitimacin del conicto dicho de otro modo: hacer visible la discrepancia, esto es, la posibilidad de que los actores sean capaces de expresar su posicin y sus argumentos y, al mismo tiempo, reconozcan la legitimidad de la posicin y los argumentos de los otros, de tal modo que la controversia pueda ser regulada de diversas maneras
y sean conscientes de que hay diferentes opciones para hacerlo. Esto no suele ser fcil, porque a menudo no son conictos recientes o motivados por la discrepancia en litigio, sino que tienen que ver con modelos sociales contradictorios, diferencias polticas o incluso personales. En segundo lugar, evitar que la discrepancia se manieste como conicto de principios. Es preciso que aparezca siempre como uno de intereses, pues ello permitir abrir una negociacin que posibilite llegar a acuerdos. Desde esa perspectiva, resulta crucial angostar los temas de discrepancia, identicarlos claramente y denirlos operativamente. Al mismo tiempo, se debe identicar los temas de consenso. La idea es mostrar que las partes se relacionan tanto en funcin de puntos de consenso como de conicto. Y de ah que la identicacin de unos sea tan importante como el reconocimiento de los otros. La negociacin debe partir de la explicitacin de que los puntos de consenso son a menudo ms que los de conicto. En tercer lugar, es importante denir qu tipo de consenso se necesita para avanzar en el proceso. Se requiere acuerdo sobre todos los puntos, o solo sobre algunos temas sustantivos? Son precisos acuerdos en procedimientos de resolucin de futuros problemas? Se necesita un campo de incertidumbre en el que los actores en posesin de determinadas herramientas sean capaces de construir modelos de gestin y accin autnomos y diversos? Cunto de las controversias en los procesos de reforma estatal tiene que ver con la resistencia al cambio y el temor al cambio? En el caso de la descentralizacin de la gestin educativa, se ha identicado dos problemas crticos: a) En el nivel de las polticas de implementacin, la coexistencia de dos estrategias de descentralizacin: por un lado, la descentralizacin a los gobiernos regionales; por el otro, la municipalizacin de la educacin. b) En el nivel del marco legal, la ausencia de la Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin (LOF-MINEDU) y la consecuente indenicin del modelo de descentralizacin de gestin educativa.
En el proceso de investigacin se ha buscado recoger la voz de los diversos actores de la educacin con el n de incorporarla a la caracterizacin de los problemas crticos y poder mirarlos desde distintas posiciones y situaciones. Se trata no solo de identicar el problema crtico, sino de intentar comprender cmo lo ven los diferentes actores involucrados. En esa lnea, se ha sostenido reuniones con la Ocina de Apoyo a la Administracin de la Educacin (OAAE) y la Ocina de Coordinacin Regional (OCR) del Ministerio de Educacin (MINEDU), as como con la Secretara de Descentralizacin y la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Tambin se han llevado a cabo sesiones con representantes de los gobiernos regionales (ANGR) y los gobiernos locales (REMURPE), as como con funcionarios de las Direcciones Regionales de Educacin (DRE) de los gobiernos regionales de San Martn, Ayacucho y Ucayali. Asimismo, se ha recogido la visin de funcionarios de las municipalidades distritales de Miraores, Surco y Surquillo, en el marco de un foro de la Defensora del Pueblo, y de miembros del Consejo Nacional de Educacin (CNE) y la Defensora del Pueblo. Para complementar la informacin y las visiones sobre la problemtica, se ha revisado la extensa literatura producida en los ltimos aos acerca del tema, proveniente de investigaciones y consultoras realizadas por socilogos, economistas, abogados y educadores de organizaciones no gubernamentales (ONG), universidades y otras instituciones pblicas y privadas.
1. Descentralizacin: El contexto del proceso

La descentralizacin ha sido una demanda histrica de las regiones y de la sociedad civil en la bsqueda de una participacin activa en las decisiones que las afectan directamente. Por ello, tras la cada del Gobierno de Fujimori, en el que se haba producido una recentralizacin en el Poder Ejecutivo, el proceso de transicin a la democracia y el acuerdo entre partidos polticos e instituciones sociales incluy la descentralizacin como objetivo prioritario de poltica. Una meta central de la transicin a la democracia consisti en llevar a cabo un proceso de descentralizacin capaz no solo de superar el centralismo imperante, sino, fundamentalmente, de avanzar hacia el objetivo del desarrollo integral, armnico y sostenible en el marco de una adecuada distribucin de poder, competencias, funciones y recursos entre los tres niveles de gobierno: el nacional, el regional y el local. El consenso de los partidos polticos representados en el Congreso result el elemento clave del proceso. Su punto de partida fue la construccin del marco legal, que comprendi la reforma de la Constitucin de 1993; la Ley de Bases de la Descentralizacin (LdBD), que estableci los principios y orientaciones fundamentales de la descentralizacin; la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), para regular su estructura y funcionamiento; una nueva Ley Orgnica de Municipalidades (LOM); y una nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE), cuyo propsito era reformar este poder del Estado y adecuarlo al modelo de Estado unitario con un gobierno descentralizado. La estrategia descentralista consider, con razn, que la LOPE era la condicin de inicio, pues es la norma que dene el modelo de organizacin del Poder Ejecutivo y precisa la funciones, roles, jerarquas y lneas de relacin. Como se ha sealado, la descentralizacin no se reduce a la distribucin de funciones, sino que promueve sobre todo la reforma institucional del Poder Ejecutivo.
El modelo se complement con normas sobre las dimensiones especcas de la descentralizacin: a) Demarcacin y organizacin territorial; b) Presupuesto participativo; c) Promocin de la inversin descentralizada; d) Tributacin municipal; e) Integracin y conformacin de regiones; f) Sistema de acreditacin de los gobiernos regionales y los gobiernos locales para la transferencia de competencias y funciones; y, g) Descentralizacin scal. La LdBD estableci en su segunda disposicin transitoria un cronograma que comprenda una etapa preparatoria y cuatro fases de implementacin. La primera consista en la construccin del marco legal, y las fases eran: a) Instalacin y organizacin de los gobiernos regionales, incluyendo la eleccin de sus autoridades; b) Consolidacin del proceso de descentralizacin: la formacin de regiones sobre la base de la integracin de departamentos; c) Transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos regionales y los gobiernos locales; d) Transferencia de las competencias sectoriales en educacin y salud. La estrategia de construccin del gobierno descentralizado expres una lgica progresiva y acumulativa cuya condicin para la transferencia de competencias y funciones era la consolidacin de la institucionalidad descentralista. Para conducir el proceso, la LdBD dispuso la creacin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). El Congreso avanz lentamente en la construccin del marco legal: en enero de 2003, cuando asumieron sus cargos las autoridades regionales y locales elegidas en noviembre, solo se haban aprobado la LdBD y la LOGR. La consecuencia fue que las autoridades de los gobiernos regionales elegidas empezaron a demandar la
transferencia de funciones y recursos, con lo que crearon una presin poltica no prevista. Si bien el Congreso avanz en la aprobacin de las normas,3 el proceso fue engorroso, y buena parte de las leyes resultaron tardas. Ello, entre otros factores, fue consecuencia del deterioro progresivo del consenso descentralista, especialmente en el Congreso. Hacia 2006, el dcit ms importante fue que no se haba aprobado la LOPE. Forzado por la exigencia de avanzar el proceso y por la presin de los gobiernos regionales, el CND tuvo que ir hacia delante en la transferencia de competencias, aun sin la LOPE ni una ley que regulara el proceso, utilizando el mecanismo de Planes Anuales de Transferencias. Esto explica que durante los dos primeros aos solo se transrieran algunos proyectos del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), los programas sociales (lo que fracas por la resistencia de las entidades centrales) y algunos activos. Tal situacin trastoc la lgica progresiva y acumulativa del proceso, y oblig a dejar de lado la periodizacin. Solo en julio de 2004 se aprob la Ley 28273 (del Sistema de Acreditacin de Gobiernos Regionales y Locales), que fue reglamentada por el DS 080-04-PCM. Quiz el problema ms serio haya sido que el CND no tuvo una estrategia clara de implementacin y no obtuvo del Poder Ejecutivo el apoyo necesario para lograr consenso y voluntad poltica; esto explica el xito de la resistencia de los ministerios a transferir funciones. A pesar de ello, se logr avanzar en algunos aspectos, como sealan los informes anuales del CND.4 En octubre de 2005, el fracaso del referndum de integracin de regiones termin por erosionar la legitimidad del CND y por desprestigiar el proceso de descentralizacin. A partir de ese momento el proceso prcticamente se paraliz. A pesar de los esfuerzos del CND, de algunos congresistas de la Comisin de Descentralizacin y varias iniciativas de organizaciones de la sociedad civil por reorientarlo, los resultados fueron pobres.5 Para entonces, el consenso que haba hecho posible el inicio del proceso
se haba resquebrajado en el Poder Ejecutivo y el Congreso, e incluso en algunos sectores de la sociedad civil cada vez ms crticos del proceso y de la gestin de los gobiernos regionales y los gobiernos locales. El fragor de la campaa electoral de 2006 termin por abortar los esfuerzos por relanzar la descentralizacin. En su discurso inaugural del 28 de julio de 2006, el presidente Garca expres un explcito compromiso con la descentralizacin y la voluntad poltica de fortalecer el proceso. Como muestra de ello, se comprometi a aprobar un paquete de medidas (shock descentralista) destinadas a relanzar el proceso y anunci la transferencia a las municipalidades de las funciones de salud y educacin. El shock descentralista aprobado en octubre de 2006 estableci 20 polticas para el fortalecimiento de la descentralizacin. Si bien el tono general de las medidas fue de hacer efectiva la transferencia de activos, hubo otras de mayor alcance. Quiz la ms importante haya sido el anuncio de que el 31 de diciembre de 2007 concluira la transferencia a los gobiernos regionales de las 185 funciones sectoriales establecidas en la LOGR. En ese contexto, se anunci el inicio, en enero de 2007, de la descentralizacin de la gestin de centros y programas educativos, y de la atencin primaria de la salud, a las municipalidades provinciales y las municipalidades distritales a travs de programas piloto. Esta medida transform el proceso de descentralizacin, pues varios componentes del modelo original se diluyeron. Se perdi la nocin de gradualismo, en la medida en que se convirti en un proceso a plazo jo. Cumplir este plazo (31 de diciembre de 2007) implicaba, casi inevitablemente, relajar los requisitos para la transferencia de competencias y funciones, especialmente la acreditacin de capacidades. El contexto poltico era adems complejo. En primer lugar, porque no se haba aprobado an la LOPE, lo que contribua al desorden del proceso, ya que no haba
3 Vase, en el anexo 2, la cronologa de la construccin del marco legal de la descentralizacin. 4 La novena disposicin complementaria y nal de la LOGR estipula la obligacin del CND de presentar al Congreso informes anuales del avance de la descentralizacin. 5 El Grupo Propuesta Ciudadana, en el marco del Proyecto Participa Per, public un comunicado con una propuesta de agenda en el contexto de la campaa electoral. La Comisin de Descentralizacin, con el aporte y el apoyo de organizaciones de la sociedad civil (Grupo Propuesta Ciudadana, Red - Per, Grupo Permanente de Descentralizacin del Acuerdo Nacional, SER, PRODES, Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza, GOVERNA, el Programa Descentralizacin y Buen Gobierno de la Defensora del Pueblo y Foro Educativo), public el documento Agenda de la descentralizacin 20062011: Para relanzar y desarrollar la descentralizacin. Lima: Congreso de la Repblica, 2006.
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terminado de denirse el marco general de la distribucin de competencias y funciones del Estado. La LOPE (Ley 29158) se aprob apenas a nes de 2007. Y, en segundo lugar, los gobiernos regionales ya haban recibido funciones que venan ejerciendo de manera efectiva pero precaria debido a los problemas con los sectores y la ausencia de recursos econmicos. Contrariamente a lo regulado por el principio de provisin, la transferencia de competencias y funciones no fue acompaada por los recursos presupuestales que garantizaran las condiciones adecuadas para su cumplimiento.6
aporte responsable de la participacin ciudadana. Por eso, primero la LdBD, y luego la LOGR, establecieron que la educacin era una funcin compartida. Esto resulta ms signicativo si se considera que, en el marco del Acuerdo Nacional, el CNE haba formulado de manera participativa y concertada el Proyecto Educativo Nacional (PEN), denido por el artculo 7. de la Ley General de Educacin (LGE) como el conjunto de polticas que dan el marco estratgico a las decisiones que conducen al desarrollo de la educacin [que] se construye y desarrolla en el actuar conjunto del estado y la sociedad, a travs del dilogo nacional, del consenso y de la concertacin poltica, a efectos de garantizar su vigencia. Su formulacin responde a la diversidad del pas. El PEN fue aprobado como poltica de Estado por RS 01-2007-ED (6 de enero de 2007) y se incorpor a la descentralizacin a travs de los Proyectos Educativos Regionales (PER) y los Proyectos Educativos Locales (PEL). Tanto los gobiernos regionales como los gobiernos municipales han avanzado en la formulacin participativa y concertada de sus proyectos educativos, y muchos de ellos han sido ya aprobados formalmente a travs de ordenanzas regionales o municipales. En ese marco, la poltica de la descentralizacin de la gestin educativa se ha expresado a travs de dos estrategias paralelas. Por un lado, de 2003 en adelante, en la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de la LOGR y la ya citada Ley 28273; por el otro, a partir de 2007, en el proceso de municipalizacin de la educacin. En esta seccin se analizan ambas estrategias en el intento de caracterizar su sentido, sus relaciones y sus problemas de articulacin y de coherencia legal.
2. La descentralizacin de la gestin educativa: Dos estrategias en curso

A la base de la problemtica de la educacin est el centralismo histrico que ha concentrado el poder, la administracin y los recursos en el MINEDU. A falta de instancias de gobierno intermedio, y en ausencia de competencias educativas de los gobiernos locales, el MINEDU concentr casi todas las decisiones: desde la asignacin de recursos hasta el nombramiento de directores y profesores, el diseo curricular, la elaboracin, la autorizacin y distribucin de textos escolares, la formacin docente, la evaluacin de profesores y, en general, la gestin de la Carrera Pblica Magisterial (CPM). Sumado a varios otros factores, el centralismo ha tenido efectos negativos en la calidad del sistema educativo, pues ha establecido un modelo nico y uniforme de educacin y de gestin educativa en un pas que se caracteriza por la heterogeneidad y la diversidad. Por ello, la descentralizacin y la transferencia de capacidades de decisin y responsabilidades a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales fueron percibidas como una oportunidad crucial para generar, en el marco de las polticas nacionales, diversidad de modelos de gestin educativa adecuados a las caractersticas propias de cada regin y localidad; para un efectivo fortalecimiento de la Institucin Educativa (IE) y la democratizacin de la gestin educativa con el
6 Los reportes peridicos del proyecto PRODES indican persistentemente este problema, diagnosticando su carcter y planteando recomendaciones especcas. En El proceso de descentralizacin: Balance y agenda a setiembre, 2007 dice: No es recomendable continuar transriendo responsabilidades sin recursos o exigiendo procesos largos para formalizar la transferencia que se dio en el 2003. En los casos en que se contemple la transferencia de recursos, se recomienda que la asignacin por gobierno regional responda a las necesidades para el ejercicio de lo transferido, antes que a los presupuestos histricos. Lima, USAID PRODES, 2007, p. 22.
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Descentralizacin de la gestin educativa a los gobiernos regionales

La LdBD estableci tres tipos de competencias: exclusivas, compartidas y delegadas, que se distribuiran en funcin de diversos criterios: subsidiariedad, selectividad y proporcionalidad, provisin y concurrencia. La educacin se deni como una competencia compartida (LdB, 36., y LOGR, 10.), lo que signica que las funciones se distribuyen entre los tres niveles de gobierno, bajo el principio de garanta de unidad y coherencia del sistema educativo nacional, que es responsabilidad del MINEDU en su calidad de ente rector. Las funciones especcas y la responsabilidad del Ministerio y, por contrapartida, de los gobiernos regionales y locales, sern en este marco establecidas en la LOF-MINEDU. LA EXPERIENCIA 2003-2008 Hasta 2006, la estrategia del CND consisti en transferir competencias y funciones, as como programas y proyectos a cargo de los organismos del Poder Ejecutivo, a los gobiernos regionales y gobiernos locales. En el caso de la educacin, ello supuso la transferencia de las DRE y las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) a los gobiernos regionales. La Ley 28273, aprobada en julio de 2004, busc garantizar la gradualidad del proceso, la acreditacin de capacidades como condicin para la transferencia y la articulacin a un mecanismo de oferta y demanda con el n de coordinar la perspectiva de los gobiernos regionales y de los ministerios. Esa Ley incluy adems el establecimiento del Sistema de Informacin de la Gestin Pblica Descentralizada como mecanismo de monitoreo de la descentralizacin y la ecacia del cumplimiento de las funciones transferidas.7 Por diversas razones, el CND no tuvo la capacidad para conducir un sistema efectivo de transferencia. El proceso se burocratiz y se torn complicado, entre otros motivos por deciencias del marco legal y la resistencia de los ministerios: en 2006 no haban
culminado an las transferencias de los aos anteriores. En este contexto, la ausencia de la LOPE fue un vaco que dicult la transferencia, pues permiti que los sectores no se vieran presionados por avanzar. Haba entonces un amplio consenso sobre la precariedad del proceso. De cara a los pobres resultados, y en el marco de la poltica de impulso a la descentralizacin y del shock descentralista, el nuevo gobierno que se inici en 2006 se propuso redisear el sistema de transferencias para hacerlo ms gil. Ello involucr un cambio institucional: la PCM asumi la conduccin de la descentralizacin en reemplazo del CND, y se cre la Secretara de Descentralizacin (SD-PCM) como rgano de implementacin del proceso. La nueva poltica privilegi la culminacin de la transferencia de funciones a los gobiernos regionales y gobiernos locales. El DS 036-2007-PCM (Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales 2007) simplic el procedimiento; y ms adelante la Directiva 001-2007-PCM-SD (aprobada por Resolucin 03-2007-PCM-SD) avanz aun ms, pasando de las siete etapas iniciales a cuatro: Compromiso de cumplimiento de requisitos generales; Certicacin de requisitos de acreditacin; Acreditacin de los gobiernos regionales y gobiernos locales certicados; Hacer efectivas las transferencias de funciones y de recursos. El procedimiento incorpor nuevos instrumentos y mecanismos: a) Convenios marco intergubernamentales que denen las acciones de cooperacin, colaboracin y coordinacin entre el sector y el Gobierno Regional. b) Comisiones regionales y comisiones sectoriales de transferencia como las instancias a travs de las cuales se implementa el proceso. c) Convenios de gestin que expresan el acuerdo para que los sectores acompaen y presten apoyo tcnico a los gobiernos regionales en el ejercicio
7 El Sistema de Informacin de la Gestin Descentralizada fue creado por la LdBD (artculo 24.1) y regulado por la Ley 28273 (artculo 3., inciso c) y el DS 0802004-PCM (artculo 24.).
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de la funcin transferida, incluyendo un sistema de medicin, para lo cual se denirn indicadores de gestin. d) Identicacin y cuanticacin de los recursos presupuestales de las funciones transferidas en el ciclo 2007 con el n de asignar los recursos econmicos necesarios y adecuados para el ejercicio de la funcin, y cumplir con el principio de provisin que haba sido vulnerado en el proceso de transferencia. Aun cuando la simplicacin del procedimiento ha sido un factor importante para la aceleracin de las transferencias, ello no ha estado exento de problemas. En primer lugar, no ha habido un proceso de negociacin y concertacin entre el MINEDU y los gobiernos regionales. Esta posibilidad se abri desde el principio a partir del modelo de oferta y demanda concertada que planteaba el marco legal.8 Lo contrario ocurri en el sector Salud, donde hubo entre 2004 y 2006 un proceso de concertacin que permiti un acuerdo bsico sobre las funciones que se iban a transferir y que fue incorporado al Plan Anual de Transferencias.9 En trminos generales, el proceso de transferencia ha asumido un carcter ms formal que sustancial. Los requisitos especcos es decir, las capacidades denidas por cada ministerio fueron formales y generales. No obstante que no fue distinto en los dems sectores, en Educacin se centr en la existencia de aquello que ya exista en los ex Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR): Direccin Regional de Educacin competente para ejercer funciones; personal capacitado y con experiencia para el ejercicio de las funciones; y documentos tcniconormativos sobre el desempeo de las funciones que se transferiran. Si bien los requisitos formales pueden
agilizar la transferencia, lo cierto es que no garantizaron la existencia de capacidades reales para el ejercicio adecuado de la funcin. Ni los sectores ni el CND cumplieron con el principio de acreditacin de capacidades como condicin para la transferencia de competencias. De ah que el desarrollo de capacidades siga presente en la agenda de la descentralizacin, y de manera cada vez ms urgente. El proceso tampoco cumpli con el principio de provisin, pues las transferencias no fueron acompaadas de los recursos necesarios para garantizar el costo real del ejercicio de las funciones. En su Informe Anual de 2008, la SD-PCM arma que solo S/.340 millones, equivalentes a 3,4% del total de transferencias presupuestales, estaban especcamente relacionados con las funciones transferidas desde 2004. Ms all de la incongruencia, hay un problema de fondo: no ha sido posible, no se ha hecho y no se ha contado con instrumentos y metodologas capaces de costear efectivamente el desempeo de las funciones trasferidas y, por tanto, el monto que realmente requieren los gobiernos regionales para ejercerlas adecuadamente. Solo en 2009 el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los gobiernos regionales y los gobiernos locales (DS 047-2009-PCM) dise la Estrategia de Desarrollo de la Gestin Descentralizada que permitir precisar las dimensiones del problema y articular los procesos que se han venido dando con la creacin de condiciones para el ejercicio del gobierno descentralizado en los gobiernos regionales y los gobiernos locales.10 A pesar de los esfuerzos, la transferencia completa de las funciones a los gobiernos regionales y gobiernos locales no se cumpli en el plazo anunciado (31 de diciembre de 2007); en gran medida, porque era un tiempo poco realista para un proceso tan complejo. Por ello tuvo que ampliarse sucesivamente. El Plan Anual
8 El artculo 4. de la Ley 28273 dispone que el proceso de acreditacin comprende: La solicitud de transferencia de los Gobiernos Regionales y Locales que se presenta para organizar y ejecutar el Plan Anual de Transferencias sectoriales. Complementando esta disposicin, el Reglamento de la Ley 28273 (DS 08-2004PCM) indica en su artculo 9. que el ciclo del proceso de transferencia se inicia con [l]a presentacin ante el CND de la solicitud de transferencia que formulen los Gobiernos Regionales y Locales, con expresa mencin de las funciones sectoriales y de los bienes y recursos presupuestales a stos vinculados, objeto de dicha solicitud, la misma que se realizar a partir de la vigencia del Decreto Supremo que apruebe el Plan Anual. 9 Vase el anlisis de esta experiencia singular en TVARA, Gerardo y Jaime MRQUEZ (2009). Sistematizacin del proceso de descentralizacin en el sector Salud. Lima: Promoviendo Alianzas y Estrategias (PRAES)-Abt Associates Inc. 10 El punto 2 del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales 2009 describe en profundidad este concepto. El punto 2.4 dice que la estrategia de desarrollo de la gestin descentralizada [] est orientado a identicar, formular, implementar y controlar las fases de la gestin tcnica y administrativa de las funciones sectoriales transferidas mediante un enfoque de servicio al ciudadano, sin superposicin ni duplicidad de competencias, evitando la ineciencia en la utilizacin de los recursos pblicos. Con base en el modelo o diseo de gestin descentralizada se establece la estrategia para su implementacin.
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de Transferencia de Competencias Sectoriales 2009 indica que, al 31 de marzo de ese ao, del total de 4.500 funciones sectoriales programadas, se haban acreditado el 100% y transferido el 94,9%. El saldo se encuentra en proceso de suscripcin de las actas para hacerlo efectivo. En el caso del sector Educacin se han transferido a los gobiernos regionales las 525 funciones que corresponden a las 21 competencias previstas en la LOGR, y el proceso, por lo menos en su aspecto formal, se encuentra culminado. LA LEY ORGNICA DEL PODER EJECUTIVO (LOPE) Y SUS IMPLICANCIAS En diciembre de 2007 se promulg la LOPE (Ley 29158), que regula la estructura y el rol del Poder Ejecutivo en el modelo de gobierno unitario y descentralizado previsto por el marco legal. Los temas clave de la LOPE en relacin con la descentralizacin son: a) estructura del Poder Ejecutivo; b) rol rector del Poder Ejecutivo en materia de polticas nacionales; c) PCM como rgano de direccin de la descentralizacin; d) establece que las leyes de organizacin y funciones de los ministerios jarn las competencias exclusivas y compartidas con los gobiernos regionales y los gobiernos locales; y, e) crea el Consejo de Coordinacin Intergubernamental como rgano de coordinacin y concertacin con los gobiernos regionales y los gobiernos locales en el marco institucional de la PCM. La tardanza en la aprobacin de la LOPE plante serios problemas. Prevista para el inicio del proceso como instrumento de organizacin de la transferencia de funciones, se aprob cuando ya se haba avanzado en casi 75% de las transferencias. Eso explica por qu stas se hicieron ms en funcin de la dinmica burocrtica que como expresin del modelo de Estado descentralizado y cada sector por separado, lo que determin que se perdiera la visin de conjunto. Al disponer que las funciones exclusivas y compartidas de las entidades del Poder Ejecutivo con los gobiernos regionales y los gobiernos locales sean especicadas en la LOF de cada ministerio, la LOPE ha abierto una oportunidad para subsanar algunos de los problemas y para dar mayor organicidad al proceso. Con ese objeto, la Directiva 03-2008-PCM-SGP (aprobada mediante RM 188-2008-PCM) estableci que los ministerios, en coordinacin con los gobiernos regionales y los gobiernos locales, deban construir matrices de delimitacin de competencias y distribucin de funciones en los tres niveles de gobierno, que seran
validadas en un plazo no mayor de 60 das hbiles desde la aprobacin de la LOF. El DS 049-2009-PCM (23 de julio de 2009) rearm la obligatoriedad de que los ministerios presenten sus matrices, aprobadas por decreto supremo. El aspecto ms importante fue que las matrices deban ser elaboradas en consulta con los gobiernos regionales y los gobiernos locales para llegar a un acuerdo concertado que le concediera legitimidad; adicionalmente, el proyecto de matrices deba tener informe favorable de la Secretara de Gestin Pblica, previa opinin de la Secretara de Descentralizacin. Para reforzar la importancia y obligatoriedad de las matrices, la segunda disposicin complementaria nal estipul que la aprobacin de la matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones constituir requisito indispensable para que los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas aprueben su reglamento de organizacin y funciones. Las medidas de la LOPE y sus normas complementarias son un avance signicativo en el proceso de construir la ingeniera institucional del Estado unitario y descentralizado. El rol de las matrices de funciones y de las LOF consistira en gran parte en convalidar lo avanzado, reordenar los procesos, precisar las responsabilidades, prevenir conictos de competencia en las funciones compartidas y resolver los problemas que se hubieren generado en el proceso. En noviembre de 2009, algunos ministerios haban presentado al Congreso sus proyectos de LOF. Uno de los pocos que no lo hizo, porque no haba aprobado an la matriz de competencias y funciones, era el MINEDU. El enfoque de Desarrollo de la Gestin Descentralizada incorporado en el Plan Anual de Transferencias 2009 es una estrategia de consolidacin de gobiernos regionales y gobiernos locales para el ejercicio pleno de las competencias y funciones transferidas que consta de los siguientes elementos: Inicio del ejercicio de la competencia o funcin transferidas a los gobiernos regionales y gobiernos locales; Seguimiento, fortalecimiento y mejoramiento continuo del ejercicio de la competencia o funcin transferida; Monitoreo y evaluacin concertados de la
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gestin descentralizada para el ejercicio pleno de la competencia o funcin transferida. 11 Este enfoque, que pretende ser un mecanismo para la construccin de la gestin descentralizada en los gobiernos subnacionales, es el eje orientador de la accin futura de la SD- PCM. LA GESTIN DESCENTRALIZADA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Desde su instalacin en enero de 2003, los gobiernos regionales asumieron la educacin como un tema prioritario de la gestin. Y, consecuentemente con ello, la tarea inicial consisti en construir la agenda educativa de los gobiernos regionales a partir de las funciones que se iban transriendo. Un punto central de la agenda fue la formulacin participativa y concertada de sus PER, en el marco de la construccin del PEN que fue encargado al CNE. En la mayora de casos el proceso, que cont con la participacin y el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, implic una amplia movilizacin social. A la fecha,12 22 gobiernos regionales cuentan con PER aprobado, y 3 se encuentran en proceso de elaboracin o validacin. Lo ms importante de la experiencia de los PER es el efecto que han tenido sobre la gestin. La visin de un signicativo sector de autoridades y funcionarios regionales es que el PER debe cumplir tres objetivos: a) compatibilizar el marco legal descentralista con la LGE y el PEN; b) adecuar las polticas nacionales de educacin a la realidad social, econmica y cultural de la regin, en el marco general de la descentralizacin; y, c) la bsqueda de una racional y eciente distribucin de funciones entre los diferentes niveles de gobierno, en la medida en que se trata de una competencia compartida. El PER se ha convertido en el eje programtico orientador de la gestin educativa regional.
Para los gobiernos regionales, la formulacin del PER ha sido la construccin de un instrumento que busca transformar la educacin en las regiones de cara al objetivo de una educacin de calidad con equidad. En ese sentido el PER tiene un signicado estratgico, pues busca articular la educacin a los procesos de desarrollo regional y local en una perspectiva de concertacin. En virtud de que ha participado una gran diversidad de actores (trabajadores, empresarios, maestros, colegios profesionales, sectores de la administracin pblica, universidades, organizaciones de la sociedad civil, ONG, etctera), expresa visiones mltiples. Por ello, el enfoque de los PER es multisectorial en tanto busca superar el estrecho sectorialismo tradicional. Una mirada analtica evidencia que los PER vigentes son desiguales en enfoque y en calidad, lo que se explica en gran medida por las diferencias en las capacidades de cada regin y en el impulso que han recibido del Gobierno Regional y de las organizaciones de la sociedad civil. Pero es un consenso que son instrumentos de gestin que deben ser constantemente evaluados y mejorados, en funcin de los resultados de su implementacin. Desde esa perspectiva, la Mesa Interinstitucional, impulsada por la Comisin de Gestin, Descentralizacin y Financiamiento del CNE, est elaborando un sistema de seguimiento e informacin a la implementacin de los PER y la descentralizacin educativa que ser el instrumento de monitoreo de la implementacin y validez de los PER, y servir como estmulo a los gobiernos regionales en su empeo de superar los retos de la gestin educativa descentralizada. El impacto ms importante del PER es que ha modicado el sentido de la gestin regional de las funciones transferidas en Educacin. La visin de autoridades y funcionarios regionales es que el PER debe orientar la gestin educativa, pues expresa la propuesta regional de adecuacin de la poltica nacional a la realidad regional. Como arman muchas autoridades regionales, su plan de accin consiste en la implementacin del PER a travs del ejercicio de las funciones transferidas.
11 Es importante relevar este componente del enfoque de Desarrollo de la gestin descentralizada, porque de alguna manera es una estrategia para recuperar el Sistema de Informacin de la Gestin Descentralizada creado por la LdBD que nunca fue implementado (vase la nota 10). 12 Se puede consultar la pgina web del CNE: www.cne.gob.pe
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Un indicador de este fenmeno es la creciente produccin de polticas y de normas legales en materia de educacin. Las normas regionales de los ltimos tres aos son expresin de las polticas educativas de mediano y largo plazo. Diversos casos ilustran esta situacin. El Gobierno Regional de San Martn, por ejemplo, est construyendo un modelo de gestin educativa descentralizada que se expresa en trminos institucionales en la Comisin Regional de Educacin y el Plan Multianual de Educacin como instrumento de la gestin educativa. El Gobierno Regional de Ayacucho, a su vez, busca fortalecer la participacin ciudadana con la creacin del Consejo Regional de Educacin de Ayacucho (CREA). Y el Gobierno Regional de Apurmac avanza en una propuesta de formacin docente. Tambin se registran experiencias de propuestas regionales de diversicacin curricular en Piura, Puno, Cajamarca, Lambayeque, Arequipa y otras. Una expresin adicional de este fenmeno ha sido la constitucin de los Consejos Participativos Regionales de Educacin (COPARE) que, aunque desiguales en su desempeo, son expresiones de un enfoque de la gestin educativa con participacin ciudadana. La diversidad de propuestas expresa la heterogeneidad de las situaciones regionales y el potencial de la descentralizacin como oportunidad de integrar la visin de poltica nacional de educacin con sus expresiones regionales como producto del consenso entre actores regionales y locales. Uno de los objetivos de las polticas educativas de los gobiernos regionales es la armacin y fortalecimiento de la centralidad de la IE y su autonoma, como establece la LGE, pues sus PER y sus modelos de gestin educativa parten de ese principio. En San Martn, se las ha dotado de un instrumento de planicacin: el Plan de Accin Educativa Distrital, que se elabora a partir de los proyectos educativos de los tres niveles de gobierno. Esto es importante porque, adems, evidencia que las polticas regionales de educacin incorporan a las municipalidades. El correlato de la autonoma de la IE es el fortalecimiento del rol pedaggico de las UGEL. En San Martn, donde la propuesta es ms explcita, se busca que la UGEL se concentre prioritariamente en la funcin pedaggica, y con esa perspectiva orientan su fortalecimiento. La descentralizacin como proceso global y las polticas educativas que implementan los gobiernos regionales plantean la exigencia de un correlato organizacional que suele ser uno de los campos de controversia en los procesos de descentralizacin. En el caso de la educacin, ello se maniesta en la relacin entre la estructura del Gobierno Regional a travs de su Gerencia de Desarrollo Social
Cuadro 1 Proyectos Educativos Regionales aprobados

Funcin Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima (Provincias) Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Ao de aprobacin 2007 2006 2008 2008 2006 2007 2006 2007 2006 2004 2008 2008 2007 2007 En proceso de validacin 2004 2006 En proceso de validacin 2010 2006 2007 2007 2005 En proceso 2008
Fuente: Consejo Nacional de Educacin y portales de los gobiernos regionales
y la Direccin Regional de Educacin; as como entre la DRE y la UGEL. Un factor central en este problema es la ausencia de la LOF-MINEDU. A pesar de esta carencia, los gobiernos regionales han avanzado en reformas institucionales en el campo de la gestin educativa descentralizada. La tendencia es claramente hacia una cabal integracin y articulacin de las DRE y las UGEL en la estructura de las Gerencias de
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Desarrollo Social, as como a la denicin de espacios de articulacin y coordinacin con las municipalidades. En esta rea destacan los esfuerzos del Gobierno Regional de San Martn. Si bien es el Gobierno Regional de Arequipa13 el que ha dado los pasos ms radicales con la ordenanza de reestructuracin organizativa, no parece difcil que, con diferentes modalidades, ste sea el camino de los dems gobiernos regionales.14 Las implicancias de estos cambios son importantes, pues se vienen realizando antes de la promulgacin de la LOF-MINEDU, lo que implica que cuando sta se apruebe tendr que producirse una readecuacin organizativa y funcional que podra generar conictos entre el MINEDU y los gobiernos regionales. En la medida en que la LOF-MINEDU denir la distribucin de funciones y la rectora en las polticas nacionales (y, por contrapartida, el campo de autonoma de los gobiernos regionales), los avances regionales podran verse cuestionados. A esto se suma la percepcin de que la descentralizacin de la gestin educativa se implementa como se ver con mayor detalle ms adelante a travs de dos estrategias que no estn claramente concertadas ni se relacionan entre s: la transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales y la municipalizacin de la educacin. Los gobiernos regionales no perciben que la municipalizacin de la educacin haya construido un espacio de relacin y coordinacin con ellos. En ese contexto, la LOF-MINEDU tendr que establecer criterios y mecanismos para compatibilizarlas y articularlas en una estrategia integral. En el desempeo de las funciones transferidas y los intentos de reforma institucional, la falta de poltica explcita de articulacin intergubernamental es un serio problema: los gobiernos regionales y los gobiernos locales perciben que la relacin con el MINEDU tiene un carcter vertical. Algunas autoridades y funcionarios regionales mencionan que los intentos de coordinacin de los gobiernos regionales es el caso de las consultas sobre propuestas de reforma (diversicacin curricular, por ejemplo) no han encontrado en el MINEDU un espacio de coordinacin adecuado.
El problema de coordinacin y articulacin intergubernamental no es exclusivo del MINEDU: tambin se presenta entre los gobiernos regionales y las municipalidades que todava no parecen encontrar los mecanismos adecuados para ello, ni las reas temticas pertinentes. En gran medida, esto se debe a los problemas legislativos, a la ausencia de la LOFMINEDU y a la dbil voluntad poltica de las autoridades regionales y municipales. Otro obstculo importante aunque no exclusivo del sector Educacin es la rigidez, inadecuacin y obsolescencia de los sistemas administrativos nacionales (gestin de recursos humanos, abastecimiento, presupuesto, tesorera, inversin pblica, contabilidad, planeamiento estratgico y otros) que obstaculizan la dinmica y exibilidad que se requiere para el ejercicio de las funciones. Este tema es parte de la agenda de la descentralizacin y la modernizacin del Estado que se viene impulsando desde la PCM. La insuciencia de recursos adecuados para garantizar el debido cumplimiento de las funciones transferidas es otro serio problema de los gobiernos regionales. En alguna medida, la raz del problema est en la manera cmo se ha realizado la transferencia de funciones, considerando solo los recursos que previamente venan recibiendo, es decir, aqullos que se destinaban al pago de planillas y el costo operativo mnimo. Esto ocurre por dos razones. Primero, porque no ha habido una cuanticacin del costo de los recursos necesarios y adecuados por funcin, ni una metodologa para construirla. Recientemente, el Sistema de Gestin Descentralizada ha incorporado este tema, y se cuenta ya con una metodologa. Y, segundo, que no hay una previsin de recursos obligados, claramente identicados y previsibles para el nanciamiento del sistema educativo en sus distintos niveles. Hasta ahora, los recursos son aleatorios, inerciales, e incluso estn sujetos a negociacin con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Ello revela la inequidad del sistema, pues quienes estn mejor informados y tienen mayor poder de negociacin o inuencia estn en mejores condiciones para acceder a los recursos.
13 MANRIQUE, ngel Mara (2009). Modernizacin descentralizada del sistema educativo regional: Regin Arequipa. En Contacto Foro, ao XII, septiembreoctubre, pp. 4-5. 14 Desde 2006, los gobiernos regionales de Arequipa, Junn, San Martn, Cajamarca, La Libertad y Huancavelica han emprendido sendos procesos de reforma y modernizacin institucional. En todos los casos, una de las reas prioritarias en dichas reformas fue la del sector Educacin.
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Otro problema crucial de la gestin educativa de los gobiernos regionales es la debilidad de la participacin ciudadana. Tomando como objetivo la democratizacin de la gestin de la educacin y la participacin de la sociedad civil, el marco legal descentralista, el PEN y la LGE la incorporaron como poltica explcita en el supuesto de que las organizaciones de la sociedad civil tienen inters por participar. Parecera, sin embargo, que este supuesto se ha debilitado y, con ello, las instancias de participacin. Es el caso de los COPARE que en diversas regiones experimentan un debilitamiento e incluso el abandono de algunos integrantes. Frente a este problema, algunos gobiernos regionales estn buscando mecanismos para fortalecerlos, en tanto otros han abierto nuevos espacios de participacin como en San Martn (Comisin Regional de Educacin) y Ayacucho (CREA). Finalmente, la oposicin del Sindicato nico de Trabajadores en la Educacin del Per (SUTEP) es un serio problema para algunos gobiernos regionales, no solo en el campo sindical, sino tambin en relacin con la resistencia al cambio. Es muy importante que los gobiernos regionales desarrollen estrategias de participacin ms activa que generen actitudes diferentes de parte de la organizacin sindical. All donde los gobiernos regionales han tenido una apertura a la participacin de los maestros y el SUTEP, los resultados han sido positivos. La experiencia a menudo positiva del aporte de los maestros a los PER es un punto de partida para emprender este camino.
La municipalizacin de la educacin
La municipalizacin de la educacin fue denida como la transferencia de la gestin de la educacin a las municipalidades distritales. El presidente Garca hizo el anuncio en su discurso inaugural de su segundo mandato el 28 de julio de 2006, y el 18 de octubre de ese mismo ao se rearm como una de las polticas del shock descentralista. El punto 8. seala: A partir del 1 de enero de 2007, se iniciar, a travs de la ejecucin de programas piloto, la descentralizacin de la gestin de los centros y programas educativos, a las municipalidades provinciales y distritales. EL MODELO DE MUNICIPALIZACIN DE LA EDUCACIN El DS 078-2006-PCM, del 30 de octubre de 2006, autoriz al MINEDU a llevar a cabo el Plan Piloto de Municipalizacin (PPM) de la gestin educativa de los niveles inicial y primaria con el objetivo de mejorar la calidad de los servicios educativos. El MINEDU, en coordinacin con el CND (luego SD-PCM), elaborara los lineamientos del PPM y coordinara con las municipalidades participantes. La implementacin fue encargada a la Ocina de Coordinacin y Supervisin Regional (OCRS-MINEDU). La estrategia constaba de tres etapas: la primera, de implementacin del plan piloto en 56 distritos (20072008); la segunda, de expansin a 110 distritos (20092010); y la tercera, de extensin nacional (2011-2015). El modelo establece que la Municipalidad Distrital es responsable de la gestin educativa en su jurisdiccin. La estructura institucional incluye al Consejo Educativo Municipal (CEM) como rgano directivo de la gestin educativa, presidido por el Alcalde distrital e integrado por representantes de los Consejos Educativos Institucionales (CONEI). En vista de que al inicio del proceso los CONEI no haban sido constituidos, los representantes seran los directores de las IE. Como rgano de apoyo al CEM, se cre la Secretara Tcnica. Esta ltima y el CEM recibieron las funciones y los recursos econmicos para el funcionamiento de la educacin municipalizada.
15 El CONEI estaba previsto en el artculo 69. de la LGE (28044) con una formulacin que, en lo fundamental, es la misma a la utilizada en el PPM.
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Son funciones del CEM: a) Establecer los lineamientos de poltica educativa; b) Dirigir las acciones de gestin institucional y administrativa; pedaggica,
y rendicin de cuentas de los resultados de la gestin educativa descentralizada; h) Coordinar con el MINEDU, el Gobierno Regional, las DRE y las UGEL el apoyo y asesoramiento para fortalecer la autonoma de las IE y la mejora de la calidad educativa. i) Promover el cumplimiento de las funciones del artculo 82. de la LOM. A su vez, el CONEI15 es el rgano de participacin, concertacin y vigilancia ciudadana en la IE. Presidido por el Director de la IE, est integrado por los subdirectores, representantes de profesores, del personal administrativo, padres de familia y ex alumnos. Excepcionalmente, y por acuerdo del CONEI, podr incorporar a representantes de otras organizaciones sociales de la comunidad. El cuadro 2 cita sus funciones.
c) Aprobar la ejecucin y evaluacin de los planes educativos de corto y mediano plazo, y el presupuesto. d) Velar por el cumplimiento de los objetivos y metas del servicio educativo; e) Establecer indicadores para evaluar y vericar el nivel de mejora de la calidad de la educacin; f) Promover y aprobar acciones de capacitacin a docentes y directivos de IE; g) Establecer mecanismos de transparencia, vigilancia
Cuadro 2 Funciones generales y especcas del CONEI
Participacin
Formulacin y evaluacin del Proyecto Educativo Institucional (PEI). Comit de evaluacin para el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente y administrativo. Opinin sobre los criterios de autoevaluacin de la IE y los indicadores de desempeo laboral.
Vigilancia
Acceso, matrcula oportuna y asistencia de los estudiantes. Cumplimiento de los derechos y principios de universalidad, gratuidad, equidad y calidad en las IE. Ao de aprobacin Adecuado uso de los recursos comprometidos en las actividades del plan anual. Garantizar el cumplimiento de las horas efectivas de aprendizaje, el nmero de semanas lectivas y la jornada de trabajo de los docentes y personal administrativo. Colaboracin con el Consejo Participativo Local de Educacin (COPALE). Propiciar la superacin de los conictos priorizando soluciones concertadas frente a denuncias y quejas que no impliquen delito.
Funcin
Colaboracin con el director
Fuente: DS 009-2005-ED. Reglamento de Gestin del Sistema Educativo. Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y lineamientos del Plan Piloto 2007. Lima: Ministerio de Educacin, 2007.
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El Plan Piloto seleccion a 56 municipalidades distritales (2 en cada regin, salvo en Lima Metropolitana, donde se eligi a 5), con lo que cubre un signicativo nmero de instituciones educativas, estudiantes y profesores. Cuadro 3 Plan Piloto de Municipalizacin de la gestin educativa: Cobertura de instituciones educativas, profesores y estudiantes, 2007
Nivel Educacin inicial Educacin primaria Total Instituciones educativas 651 1 232 1 883 Profesores 2 166 5 657 7 823 Estudiantes 51 223 134 941 186 164
Fuente: Ministerio de Educacin. Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007. Lima: MINEDU, 2007.
En el transcurso de 2007 surgieron problemas con algunas municipalidades que no pudieron instalar los CEM y otras que desistieron de participar. Por ello, el DS 022-2007-ED autoriz al MINEDU a reemplazarlas. Ms adelante, el DS 005-2008-ED incorpor el PPM al nivel secundario en las IE incluidas que tenan este nivel, con el objetivo de mejorar el proceso sobre la base de una economa de escala. Finalmente, el PPM arranc con 48 municipalidades participantes. La estrategia estableci un proceso de acreditacin a travs de la declaracin de viabilidad tcnica y funcional a cargo del MINEDU, en coordinacin con la SD-PCM. Declarada la viabilidad tcnica y funcional, constituidos el CEM y la Secretara Tcnica, y certicada la infraestructura informtica y el personal calicado en el manejo de sistemas informticos ociales, se procede a la transferencia presupuestal a las municipalidades distritales. Con el n de garantizar un mecanismo de compensacin econmica para las municipalidades de menores ingresos en un contexto marcado por la heterogeneidad y la disparidad econmica, se cre el Fondo de Compensacin para la Municipalizacin de la Gestin Educativa (FONCOMUNGE). Para su implementacin se deni un procedimiento de acceso que empezara a funcionar cuando se iniciaran las transferencias presupuestales, lo que ocurri en 2009. A pesar de que se asignaron recursos para su conformacin, en noviembre de 2009 el FONCOMUNGE an no funcionaba, y parecera que haba dejado de formar parte de la estrategia del PPM.
El artculo 4. del DS 078-2006-PCM dispuso que las Direcciones Regionales de Educacin y las Unidades de Gestin Educativa Local pertenecientes a los Gobiernos Regionales involucradas en la municipalizacin de la gestin educativa presten apoyo logstico y asistencia tcnica a las municipalidades incluidas en el Plan Piloto de Municipalizacin de la gestin educativa. La norma presentaba al PPM como un programa integral y como una poltica de Estado. Sin embargo, los gobiernos regionales no fueron consultados, lo que ocasion problemas de relacin con la OCRS-MINEDU, encargada de la implementacin. Ello explica el tono conminatorio de la Hoja de Ruta nmero 3 (agosto de 2007), que recuerda que: [] el Gobierno Regional, la Direccin Regional de Educacin y la Unidad de Gestin Educativa Local son partcipes directos del proceso de municipalizacin de la gestin educativa conforme lo establece la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley General de Educacin. Por lo tanto, no son simples observadores o apoyadores ocasionales, sino corresponsables de la implementacin del proceso de municipalizacin e inevitablemente estn comprometidos con los resultados que de ello se deriven. Esta situacin es consecuencia de un problema de diseo. Por un lado, el programa no deriv de la estrategia general de descentralizacin sino que fue resultado de una decisin poltica del Poder Ejecutivo que, al parecer, se tom sin participacin de los gobiernos regionales, lo que hubiera contribuido a
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generar mecanismos de coordinacin.16 Ms aun: el Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007 casi no menciona a los gobiernos regionales, y establece ms bien las responsabilidades que han de desempear las DRE y las UGEL en el proceso. Esta situacin expresa la visin del MINEDU sobre las DRE y las UGEL, a las que considera rganos dependientes del Ministerio y a las que puede dictar instrucciones obligatorias a pesar de que las funciones ya haban sido transferidas a los gobiernos regionales. A la base de este problema est la falta de una clara denicin del signicado de la rectora del MINEDU y de su relacin tcnico-normativa con estos rganos: no solo no exista LOF del MINEDU, sino que para entonces no se haba aprobado todava la LOPE. No obstante estos problemas, la OCRS-MINEDU informa que el PPM ha obtenido logros importantes. En primer lugar, se ha consolidado el proceso en las municipalidades donde se inici. A noviembre de 2009, 44 municipalidades distritales tenan declaracin de viabilidad tcnica y funcional, y 37 haban sido acreditadas para la transferencia de funciones.17 Asimismo, se haba ampliado el nmero de municipalidades participantes y, como seal la OCRS-MINEDU, numerosas municipalidades solicitaban participar en el PPM. De ah la decisin de expandirlo a todo el pas, como prev la tercera etapa del proceso. Otro logro es que prcticamente todas las municipalidades participantes han creado su CEM y su Secretara Tcnica y los han dotado de instrumentos normativos, equipamiento y local. Tambin hay avances en aspectos administrativos: segn la OCRS-MINEDU, 35 municipalidades del programa gestionan sus propias planillas.18 En las dems, diversos problemas legales y tcnicos han dicultado el logro, por lo que an las manejan las UGEL.
En el mbito econmico, si bien los recursos son an escasos, se espera que se vayan incrementando a medida que el proceso avance. Aunque el FONCOMUNGE no ha sido capaz de arrancar todava, la Ley de Presupuesto 2009 dispuso la transferencia de las partidas de los gobiernos regionales y del MINEDU a las municipalidades del PPM, lo que se hizo efectivo el ao 2009: entre abril y diciembre de 2009 se program un desembolso de S/.129847.707,00 para cubrir gastos de personal, pensiones y bienes y servicios.19 Esto es clave, porque a partir de este hecho puede hablarse de la municipalizacin de la educacin como proceso en avance. Para 2010, el MEF ha incluido en el anteproyecto de presupuesto recursos adicionales, adems de planillas y servicios (electricidad y agua), lo que incrementar la disponibilidad de recursos para otros rubros. El PPM tambin ha tenido impacto en los Planes de Desarrollo Concertados (PDC). Por accin de los alcaldes, los CEM y sus Secretaras Tcnicas, la discusin de los PDC comenz a incorporar temas de gestin municipal de la educacin. Otro efecto es que los presupuestos participativos municipales han empezado a asumir el tema de la educacin. Ello se debe a que muchos CEM se han registrado como agentes participantes y presentado propuestas, en la bsqueda por concertar con otros sectores de la sociedad civil y la Municipalidad con el n de conseguir recursos para la educacin. Si bien se trata de un proceso apenas iniciado, tiene un gran potencial movilizador en torno al tema educativo. De acuerdo con la OCRS-MINEDU, el PPM registra avances en municipalidades de Lima (Miraores, Surquillo y Surco) y del Callao (Ventanilla) donde han conuido dos factores clave: el compromiso y voluntad poltica de los alcaldes,20 y que se trata de municipalidades urbanas, con altos recursos y sistemas de gestin modernos. En Chancay, el PDC plantea un
16 La conclusin 11 del Informe de la Defensora del Pueblo dice: El diseo e implementacin del Plan de Municipalizacin no fue estrechamente coordinado ni concertado con los gobiernos regionales y locales, lo cual, en alguna medida, ha derivado como consecuencia en que algunas municipalidades y algunos gobiernos regionales estn adoptando posiciones en contra del Plan Piloto, lo cual, lejos de contribuir a mejorar la calidad de la educacin, puede afectar directamente la prestacin del servicio educativo y el derecho a la educacin de los nios, nias y adolescentes en dichas localidades (Primera supervisin del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: Aportes para su implementacin. Lima, 2009, p. 181). 17 CASTAEDA, Vlado (2009). La municipalizacin de la educacin: Evidencias y perspectivas en el marco del proceso de descentralizacin. En Foro Educativo, ao VI, nmero 15, junio, p. 27. 18 El Informe de la Defensora que hizo la investigacin en septiembre de 2009 reporta, en su conclusin 24, que 35 municipalidades no podan an gestionar sus planillas. Al parecer, esta situacin se modic en los meses siguientes, de acuerdo con la informacin de OCRS-MINEDU. 19 Castaeda, op. cit., p. 29. 20 La informacin da cuenta de lo avanzado a noviembre de 2009.
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megapuerto para potenciar la economa local; desde esa perspectiva, la Municipalidad Provincial est elaborando una propuesta educativa que capacite a los nios para trabajar en las actividades que se generen. El Alcalde de una municipalidad de sierra con una poblacin dispersa organiz un programa para promover la asistencia de los alumnos y adquiri, con fondos municipales, una camioneta que los recoge en sus viviendas. El resultado fue el incremento de la asistencia.21 Si bien el PPM no tiene una poltica explcita de desarrollo de capacidades, se ha producido una experiencia promovida por las propias municipalidades: una pasanta de funcionarios de Madre de Dios que fueron a Ucayali para conocer la implementacin de las polticas de gestin descentralizada de la educacin. Asimismo, experiencias positivas de relacin con los docentes se han dado en la Municipalidad de San Juan Bautista, en Loreto. MUNICIPALIZACIN DE LA EDUCACIN Y DESCENTRALIZACIN: COHERENCIA LEGAL El marco legal de la descentralizacin (LdBD, LOGR y LOM) establece que las competencias y funciones en educacin son compartidas entre los tres niveles de gobierno. Esto se debe a la complejidad de la gestin educativa, el carcter sistmico de la educacin y a que se trata de un derecho fundamental. Por ello, el Estado como un todo articulado asume las diversas funciones que comprende el servicio. En la misma perspectiva se orienta la LGE cuando, en sus artculos 10. y 11., seala que para lograr la universalizacin, calidad y equidad de la educacin el Estado adopta un enfoque intercultural y realiza su labor de manera descentralizada e intersectorial, con la participacin de la comunidad educativa. Y lo reitera ms adelante, en el artculo 63., cuando dice que la gestin del sistema educativo es descentralizada, simplicada, participativa y exible. La LdBD (artculo 36.) arma que la educacin es una competencia compartida y comprende la gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primario, secundario y superior no universitario con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formacin para el desarrollo. Este principio se expresa en la LOGR (artculo 47.) en 21 funciones especcas.
Entre ellas, el inciso e es denitorio: corresponde a los gobiernos regionales promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacin inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria en coordinacin con el gobierno local y en armona con la poltica y normas del sector correspondiente y las necesidades de cobertura y niveles de enseanza de la poblacin. En la misma lnea, la LGE, al denir a la DRE (artculo 76.), dice que es un rgano especializado del Gobierno Regional responsable del servicio educativo y que tiene relacin tcnico-normativa con el MINEDU. Sobre las municipalidades, el artculo 43. de la LdBD seala que participan en la gestin educativa conforme lo determine la ley de la materia (es decir, la LOFMINEDU) o, en su caso, la LGE. El artculo 82. de la LOM (sin distinguir entre provinciales y distritales) estipula las funciones especcas compartidas que son atribuciones ligadas a la promocin, el monitoreo, el apoyo, el impulso, la coordinacin y la evaluacin de las diversas fases del proceso educativo. La LOM no deni un rol de gestin de las municipalidades; y la LGE reitera este criterio. El artculo 82. dice: En materia educativa, el Ministerio de Educacin, la Direccin Regional de Educacin y las Unidades de Gestin Local coordinan sus acciones con las municipalidades de acuerdo con lo establecido por su ley orgnica y la presente ley. En este marco, las municipalidades apoyan la prestacin de servicios de las Instituciones Educativas y contribuyen al desarrollo educativo en el mbito de su jurisdiccin. El criterio legislativo es uniforme: no se han asignado a las municipalidades funciones de gestin directa del servicio educativo, sino de cooperacin, coordinacin y apoyo a los gobiernos regionales, a los que s se ha otorgado expresamente tal funcin. Lo que s est abierto legalmente es la posibilidad de que los gobiernos regionales deleguen la gestin del servicio educativo a las municipalidades en aplicacin del principio de subsidiariedad, bajo la modalidad de delegacin prevista en el artculo 13. de la LdBD. El anlisis legal demuestra que, si bien las competencias y funciones de educacin son compartidas, hay una
21 Entrevista con el Dr. Luciano Chang, director de la OCR-MINEDU (22 de octubre de 2009).
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diferenciacin entre los tres niveles de gobierno que coloca al Gobierno Regional como responsable de la gestin de la educacin a travs de la DRE. Esta conclusin implica un serio problema de legalidad de la poltica de municipalizacin de la educacin, puesto que se estara asignando a las municipalidades competencias y funciones que corresponden legalmente a los gobiernos regionales. Tan serio como lo anterior es que el PPM est creando una situacin no prevista en la ley que va a generar conictos entre los gobiernos regionales y los gobiernos locales: duplicidad de funciones y esfuerzos, con el consiguiente uso ineciente de recursos escasos, contradicciones legales e incluso potenciales controversias judiciales o administrativas.22 Todo esto se agrava porque la LOF-MINEDU no ha sido an aprobada. Lo crucial es que, en tales condiciones, esta norma podra ser la llave para resolver los problemas, compatibilizar las estrategias y proveer mecanismos de adecuacin al marco legal, minimizando los costos. Y as se devolvera la coherencia legal al modelo descentralista de la educacin. LOS PROBLEMAS DEL PLAN PILOTO DE MUNICIPALIZACIN DESDE LA VISIN DE LOS ACTORES El anuncio del Plan de Municipalizacin de la Educacin gener expectativas en diversos sectores, que lo percibieron como una alternativa capaz de mejorar las condiciones para la descentralizacin y alcanzar el objetivo de una educacin de calidad, equitativa y democrtica. Sin embargo, ya desde el inicio del PPM se plantearon observaciones y crticas que se han incrementado durante su puesta en prctica. En esta seccin se presentan algunas de las objeciones formuladas por diversos actores en reuniones de trabajo, estudios e investigaciones y pronunciamientos. Un conjunto de crticas se orientan a cuestionar el modelo de transferencia de funciones de gestin educativa a las municipalidades. Quiz la ms importante sea que la municipalizacin de la educacin
ha introducido una estrategia distinta a la lgica de la descentralizacin que se vena implementando desde 2003 y no es coherente con el marco legal sobre la materia. Ello ha llevado a que, en la prctica, haya dos estrategias con escasos puntos de contacto entre s. Por un lado, la descentralizacin a los gobiernos regionales; por el otro, la municipalizacin de la educacin. Quienes plantean este argumento prevn que la duplicidad de estrategias traer problemas y conictos legales que tendrn efectos negativos sobre una descentralizacin ecaz de la gestin educativa. Otra crtica recurrente es que el diseo e implementacin del PPM se hizo sin consultar a los gobiernos regionales a los que se les asignaban obligaciones y se les detraan atribuciones legales, ni a los gobiernos locales. Como consecuencia, a lo largo de la implementacin del PPM la relacin entre la OCRS-MINEDU, los gobiernos regionales y la UGEL ha sido problemtica. Como en el caso anterior, los crticos sostienen que esto ser fuente de problemas en el proceso y en la gestin educativa de las municipalidades y los gobiernos regionales. Adems, los crticos alegan, con razn, que el PPM no ha previsto un programa de desarrollo de capacidades para compensar las deciencias y brechas existentes mediante la atencin diferencial de las particularidades socioculturales, econmicas y lingsticas de las municipalidades. Que el PPM ha privilegiado la transferencia de las funciones administrativas y de recursos para el pago de planillas y bienes y servicios mnimos (agua y electricidad), en desmedro de las funciones pedaggicas, es otra de las crticas esgrimidas contra l. Si bien esta objecin tiene asidero, tambin es cierto que la transferencia de funciones tiene que ser, primero, administrativa y de recursos. El problema es que existe el temor de que el proceso no avance ms all de este punto, recelo que se agrava si se consideran las restricciones econmicas y las limitadas capacidades de las municipalidades distritales, sobre todo las de menores recursos.
22 El Informe de la Defensora corrobora esta previsin. La conclusin 19 dice: La transferencia administrativa a las municipalidades del Plan Piloto se realiz en un contexto en el cual an no hay claridad en la distribucin de competencias y funciones en materia de educacin entre los tres niveles de gobierno, en especial, en lo relacionado a las funciones asignadas a las UGEL, como instancias de los gobiernos regionales, y a las municipalidades. Ms adelante, la conclusin 28 indica que la SD-PCM no ha tomado en cuenta que muchas de las funciones a ser transferidas a las municipalidades corresponden a las DRE y las UGEL [] Por lo tanto, correspondera a los gobiernos regionales cumplir el rol protagnico en la transferencia de competencias y funciones.
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Esto se ve claramente cuando se seala que los CEM existen pero no tienen an vida activa, es decir, no cumplen con las funciones que se les han asignado en el marco del PPM. Esto es consecuencia del carcter de las transferencias, pero tambin de la debilidad de las capacidades y los recursos econmicos para la gestin educativa.23 Otros sostienen que el marco legal de la municipalizacin y su estrategia no previeron los problemas de implementacin. Muchos procesos no estaban regulados y se ha transferido funciones para las que las municipalidades no tenan competencia desde el punto de vista legal y administrativo. Desde otra perspectiva, la OCRS-MINEDU sostiene que buena parte de los problemas del proceso provienen de la rigidez de las normas de los sistemas administrativos, lo que se evidencia en cuestiones como personera jurdica de las IE, atribuciones legales, requisitos formales y funciones especcas como manejo de planillas, gestin de personal, racionalizacin, concursos de nombramiento, condicin legal para recibir recursos pblicos y otras. En la prctica, eso se ha resuelto provisionalmente, lo que explica por qu la UGEL sigue ejerciendo algunas funciones tericamente ya transferidas. Pero tambin parece indicar que no ha habido entre la OCRSMINEDU y las dems dependencias de este Ministerio (como Personal, Planillas, Asesora Jurdica y otras) una adecuada coordinacin para prevenir estos problemas y hacer los arreglos necesarios para evitarlos. En la medida en que la transferencia de funciones an no ha culminado, se espera que en el curso del proceso estos problemas se vayan resolviendo. Otro grupo de crticas estn dirigidas a los problemas relacionados con el modelo de gestin educativa descentralizada que plantea el PPM. Respecto de este tema, buena parte de las crticas se han orientado en el sentido de que la municipalizacin de la educacin busca implantar desde arriba un modelo de gestin nico en el sistema educativo. Ello, alegan, es incongruente en un pas tan heterogneo y diverso como el Per. La OCRS-MINEDU24 sostiene, sin embargo, que no es as, porque una vez que el poder de decisin resida en
las IE y en las municipalidades distritales, cada cual escoger de manera autnoma el modelo que mejor se adece a sus particularidades y necesidades. Parece claro, sin embargo, que el PPM implanta un modelo de organizacin institucional y de distribucin de responsabilidades y funciones que congura un modelo de gestin, cuando sa es atribucin de los gobiernos regionales, y sin que se haya denido legalmente la asignacin de funciones en la LOF-MINEDU. En el contexto de esta discusin, es importante remarcar que el punto de consenso entre ambas posiciones es que la descentralizacin de la gestin educativa debe garantizar la posibilidad de una diversidad de modelos de gestin educativa, y que no es conveniente que haya un modelo nico. La interrogante que se plantea, empero, es si el avance de la municipalizacin de la educacin crea las condiciones ms adecuadas para ello. En la misma lnea se ha sostenido que, por idnticas razones, el PPM es un factor de desarticulacin del sistema educativo; idea que se refuerza por la manera cmo se ha implementado, sin consulta ni coordinacin con los gobiernos regionales. Similar omisin sufren las municipalidades provinciales, que no tienen ningn rol en la educacin y ni siquiera son mencionadas. Detrs de esta propuesta, sostienen los crticos, est la intencin del MINEDU de mantener bajo su control la prestacin del servicio educativo. Estos temas deberan ser zanjados por la LOF-MINEDU. A esta conclusin se arriba cuando se analizan las responsabilidades asignadas a las municipalidades distritales en el PPM y se constata que hay duplicidad en por lo menos nueve entre ellas y la UGEL, y tambin con los CONEI en aspectos de vigilancia y control. Situacin que plantea desafos importantes en el marco legal del sector Educacin, pues de ella parece derivarse la necesidad de una revisin y eventual adecuacin de la LGE con el n de construir un marco legal coherente y ecaz. Los crticos han armado que el PPM no puede soslayar la desigualdad de las capacidades de gestin de las municipalidades distritales, producto de la heterogeneidad social, econmica y cultural. El argumento es que el desarrollo de capacidades no est
23 El Informe de la Defensora llama la atencin sobre un tema central: la conclusin 8 indica que no es legalmente posible que el CEM tenga el poder ltimo de decisin en la gestin de la educacin, pues la instancia normativa y scalizadora y a quien corresponde denir la poltica educativa local es al Concejo Municipal. Seala que esto plantea la necesidad de redenir el rol del CEM en la gestin educativa municipalizada. 24 Entrevista con el Dr. Luciano Chang, director de la OCR-MINEDU (22 de octubre de 2009).
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presente en la etapa de la transferencia, ni en el modelo nal de gestin municipalizada. Y la consecuencia, que estas diferencias de capacidades afectan la calidad y resultado del modelo de gestin. En suma, se cree que la municipalizacin tender ms bien a profundizar las brechas. La poca claridad sobre el ejercicio de las funciones y el poder en la Municipalidad Distrital constituye otro tema motivo de crtica. La pregunta es cunto pesa el poder del CEM comparado con el de la Municipalidad y particularmente el del Alcalde, que adems lo preside y en relacin con el de la IE y su rgano de direccin. A ello hay que aadir, como ha puntualizado el Informe de la Defensora, que las atribuciones del CEM no son legalmente vlidas, pues colisionan con las del Concejo Municipal.25 Las normas del PPM no son claras, y tienden a fragmentar y burocratizar los procesos de gestin entre los diversos rganos. Una vez ms, aparece la exigencia de una compatibilizacin que solo puede ser zanjada en el contexto de la LOFMINEDU y las matrices de funciones que la sustentan. Finalmente, la crtica sobre la poca claridad del sistema de nanciamiento es un tema recurrente. Por un lado, parecera que FONCOMUNGE ha sido dejado de lado como mecanismo de compensacin de las brechas; por el otro, que la descentralizacin no ha llegado a implementar un mecanismo de asociacin de recursos a las funciones transferidas, y mucho menos una estrategia de descentralizacin scal que asegure la predictibilidad y estabilidad del nanciamiento. Desde esa perspectiva, la introduccin del enfoque del Sistema de Gestin Descentralizada planteado por la SD-PCM es un paso adelante. Es importante puntualizar que el Presupuesto 2010 ha incluido recursos adicionales para que las municipalidades participantes del PPM tengan mayor capacidad de atender las necesidades de la gestin educativa. Ms all de este esfuerzo, sin embargo, lo realmente necesario es un modelo de nanciamiento de conjunto del sistema educativo, es decir, en todos los niveles de gobierno. He ah un desafo crucial para la descentralizacin y la reforma de la educacin.
EL NUEVO RGIMEN DE TRANSFERENCIA DE FUNCIONES DEL PPM La evidencia de diverso tipo de problemas en el proceso de municipalizacin de la educacin ha motivado que la SD-PCM emita la Directiva 03-2009-PCM-SD,26 cuyo objetivo es consolidar y ordenar el proceso de transferencia en el marco del PPM, y establecer lineamientos y procedimientos para la transferencia de las competencias y funciones correspondientes, en las etapas de declaratoria de viabilidad tcnica y funcional, certicacin, acreditacin y puesta en prctica, as como de los recursos asociados a dichas competencias y funciones.27 Se busca, as, garantizar un proceso gradual y ordenado, que se articule al proceso de descentralizacin en su conjunto y asegure una coordinacin intergubernamental eciente. En su artculo 5., la Directiva 03-2009-PCM-SD establece las responsabilidades en el proceso: al MINEDU le corresponde la ejecucin de la transferencia a las municipalidades de Lima Metropolitana acreditadas,28 y a los gobiernos regionales la transferencia a las municipalidades distritales de su jurisdiccin. La OCRS-MINEDU tiene la responsabilidad de articular a los gobiernos regionales y los gobiernos locales para el cumplimiento de la Directiva, para lo cual coordinar con las distintas dependencias del MINEDU para atender ecientemente los requerimientos de los gobiernos locales. Finalmente, queda a cargo de la PCM, a travs de la SD-PCM, la supervisin de las transferencias, de acuerdo con el DS 027-07-PCM. En segundo lugar, establece las tres etapas del proceso certicacin, acreditacin y efectivizacin, regula sus procedimientos y dene a los actores estatales: las Comisiones de Transferencia, que en el MINEDU ser la Comisin Sectorial de Transferencia de Competencias y Funciones vigente; en el Gobierno Regional, la Comisin Regional de Transferencia vigente; y en las municipalidades, Comisiones Municipales de Transferencia an por constituir. Un punto que merece ser destacado es que el artculo
25 Vase la nota 21. 26 Aprobada por Resolucin 050-2009-PCM del 19 de octubre de 2009. 27 La transferencia incluye personal, acervo documentario, derechos sobre bienes, recursos presupuestales y saldos contables asociados al ejercicio de las funciones transferidas. 28 Que es rgimen transitorio hasta que la Municipalidad de Lima Metropolitana asuma, como le corresponde legalmente de acuerdo con el artculo 65. de la LOGR, las funciones de los gobiernos regionales y, dentro de ellas, las relativas a la educacin.
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9.6 abre la posibilidad de que los gobiernos regionales celebren convenios de delegacin de funciones de gestin educativa a favor de las municipalidades del PPM, con el propsito de evaluar la experiencia de su ejercicio antes de la transferencia denitiva. Se trata de una imaginativa aplicacin de la delegacin de competencias del artculo 13. de la LdBD que ya haba incorporado el DS 047-2009-PCM. La Directiva muestra especial consideracin del ejercicio de las funciones transferidas. De ah la importancia de resaltar su concepto de transferencia, pues es la denicin ms explcita en el marco legal descentralista: el artculo 8.5 dice: La transferencia de responsabilidades es un mecanismo para que el Estado, trasladando poder y responsabilidades desde el Gobierno nacional o de los gobiernos regionales a los gobiernos locales, pueda desempearse mejor y brindar mejores servicios. Esto incluye: 1. Acompaar con asistencia tcnica a los gobiernos locales para el ejercicio de las competencias transferidas. 2. Brindar orientaciones y asesora a los gobiernos locales respecto del ejercicio de las competencias transferidas. 3. Monitorear los resultados de los gobiernos locales en el ejercicio de las competencias transferidas, en base a indicadores de gestin. La transferencia de funciones no es un mero acto administrativo: supone un traslado de responsabilidades a rganos de gobierno subnacional y, por ello, un deber de la instancia transriente de capacitar y proveer asistencia tcnica para garantizar que su desempeo incremente la cantidad y calidad del servicio. Por ello, dispone que los convenios de gestin entre el MINEDU y los gobiernos regionales debern incorporar aspectos relacionados con la gestin municipalizada de la educacin y ejecutar programas de capacitacin tcnica al personal de las municipalidades para asegurar la continuidad y calidad del servicio educativo. Por su parte, los gobiernos regionales y las municipalidades suscribirn convenios de gestin con el objetivo de desarrollar acciones que hagan posible optimizar la gestin educativa local y, como en el caso anterior, ejecutar programas de capacitacin tcnica al personal de las municipalidades con el n de asegurar la continuidad y calidad del servicio educativo. De
ah que la Directiva establezca que los convenios de gestin incorporarn indicadores de gestin de las funciones transferidas. Otro tema central contenido en la Directiva es la necesidad de garantizar una adecuada coordinacin intergubernamental. El artculo 9.1. otorga a la SD-PCM un rol crucial: La Secretara de Descentralizacin de la PCM a travs de la Ocina de Transferencia, Monitoreo y Evaluacin de Competencias establecer las estrategias, mecanismos, herramientas e instrumentos para apoyar, facilitar y viabilizar la relacin entre el Ministerio de Educacin, los gobiernos regionales y los gobiernos locales que contribuya con la transferencia de competencias y funciones en materia de gestin educativa y el cumplimiento de las diferentes etapas del proceso. Esta disposicin est dirigida a resolver los problemas de relacin y coordinacin entre el MINEDU y los gobiernos regionales. En la misma lnea, el artculo 9.6 seala que todo aquello que no est previsto en la Directiva ser denido por acuerdo de las partes involucradas en el proceso de transferencia, y que, en caso de controversia, el rgano dirimente ser la SDPCM. Rearmando la importancia de la intergubernamental, el artculo 9.3 dice: coordinacin
[] en el marco del DS 047-2009-PCM el Ministerio de Educacin constituir la respectiva comisin intergubernamental con la participacin de los gobiernos regionales y locales, segn corresponda, o en su defecto, por representantes de instancias representativas de gobiernos regionales y/o locales, en consideracin a las necesidades de atencin de los componentes de Desarrollo de la Gestin Descentralizada en materia de gestin educativa, y las necesidades para la culminacin del proceso de municipalizacin de la gestin educativa. La comisin intergubernamental producir tres instrumentos: a) Situacin del transferidas); ejercicio compartido (funciones
b) Esquema de gestin descentralizada; y,
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c) Identicacin de servicios educativos y costos asociados a ellos; y contar con una amplia gama de posibilidades para enriquecer su trabajo: puede crear grupos de trabajo, invitar a otras instituciones pblicas o privadas y a organizaciones de cooperacin internacional. El anlisis de la Directiva muestra que combina diversos objetivos. En primer lugar, resolver problemas que se haban venido presentando en el PPM y que, en no pocos casos, eran materia de controversia. El objetivo de esta norma consiste precisamente en regular el procedimiento para que sea una efectiva herramienta para resolverlos. El segundo objetivo es crear condiciones para garantizar la coordinacin intergubernamental, particularmente la relacin entre el MINEDU y los gobiernos regionales. La Directiva establece en primer lugar las responsabilidades especcas de cada uno de los organismos involucrados en el proceso, al determinar las obligaciones de los gobiernos regionales en la transferencia de funciones a las municipalidades distritales. En segundo lugar, institucionaliza mecanismos e instancias de coordinacin como las comisiones de transferencia, los convenios de gestin, las comisiones intergubernamentales y el rol de la SDPCM en la generacin de mecanismos para mejorar la coordinacin y la dirimencia en casos de controversia, y reglas para resolver vacos legales. En tercer lugar, dene claramente el rol y responsabilidad de los gobiernos regionales, lo que abre la posibilidad de que el PPM se articule mejor al sistema educativo en su conjunto. Finalmente, enumera los productos que debe elaborar la comisin intergubernamental. Como se deja ver, desde el punto de vista formal la Directiva es una norma que cubre todas las posibilidades, minimiza las ambigedades y vacos, y limita las oportunidades de evasin e incumplimiento. En relacin con el tema del plan de desarrollo de capacidades, la Directiva es contundente al establecer casi como principio que la transferencia de competencias y funciones tiene como componente esencial el desarrollo de capacidades en sus diversas modalidades, y que los convenios de gestin de los tres niveles de gobierno incorporarn acciones de capacitacin. Finalmente, y en la perspectiva de la implementacin de la estrategia del Sistema de Gestin Descentralizada, se incorpora el monitoreo del desempeo de las funciones transferidas y los indicadores de gestin como parte de los convenios de gestin.
Para la SD-PCM, la Directiva 03-2009-PCM-SD es una apuesta estratgica para avanzar en el logro de varios objetivos, particularmente en la implementacin del Sistema de Gestin Descentralizada. De hecho, el DS 047-2009-PCM es su ms importante base legal. Pero ms importante aun: al denir algunos problemas del proceso de transferencia y del PPM, la Directiva avanza en allanar de alguna manera el camino a la an no aprobada LOF-MINEDU y, sobre todo, sienta las bases para compatibilizar el PPM con el rgimen general de la descentralizacin. Desde ese punto de vista, la Directiva es una promesa de que su cumplimiento tendr efectos positivos para resolver algunos de los problemas institucionales de la descentralizacin de la gestin educativa.
3. La Ley de Organizacin y Funciones del MINEDU: Un desafo de futuro

La LOF-MINEDU atraviesa la cuestin de la descentralizacin de la gestin educativa y es, sin duda, el problema pendiente ms perentorio del proceso. De ello son conscientes los actores pblicos y privados de la educacin. Lo recin dicho no tiene por qu sorprender si se toma en cuenta que la educacin ha sido y es un tema central de la vida social, y, sin duda, la principal reivindicacin de los sectores medios y populares a lo largo de la vida republicana. Tampoco si se repara en que se trata de un derecho fundamental de los ciudadanos, consagrado constitucionalmente y que afecta de modo directo a las familias. Y mucho menos si se recuerda que en los ltimos cuarenta aos diversos gobiernos han emprendido sendas reformas de la educacin y producido un sinnmero de leyes que han buscado introducir cambios sustanciales con el n de mejorar la cobertura y la calidad de la educacin y sus diversas dimensiones. La constante de estas experiencias, sin embargo, ha sido el fracaso, las limitaciones o la reversin de estos intentos de reforma, lo que ha generado serios problemas que han llevado a muchos a sostener que el sistema educativo peruano est en crisis. El diagnstico de las diversas dimensiones de la educacin certica esta impresin generalizada.
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La descentralizacin: una oportunidad para la reforma de la educacin

En este contexto, la descentralizacin es una oportunidad para la reforma del sistema educativo: hay un amplio consenso acerca de que el centralismo ha tenido efectos negativos. Por eso la LdBD (artculos 36. y 43.) estableci que la educacin es una competencia compartida, es decir, que los tres niveles de gobierno tienen funciones y responsabilidades en la gestin educativa, y garantiz al mismo tiempo la unidad del sistema educativo nacional. Dada la importancia de la asignacin de funciones a cada nivel de gobierno, el artculo 5. dice: Se debe tener una distribucin clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el n de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la provisin de servicios de cada uno de ellos, as como propiciar e incentivar la rendicin de cuentas de los gobernantes. Esta regla es muy importante cuando se trata de una competencia compartida como es la educacin. La Ley estableci que las funciones se deniran en las leyes orgnicas de gobiernos regionales y en las de municipalidades. Sobre esta base, la LOGR asign 21 funciones a los gobiernos regionales, otorgndoles un rol central en la gestin de la educacin descentralizada. La LOM, en cambio, no fue tan prolija: a diferencia del resto de competencias, en Educacin y Salud no enumer las funciones exclusivas y las compartidas. Se limit a una asignacin genrica, con la expectativa de que ello se denira con posterioridad. Un segundo elemento de la oportunidad fue la creacin del CNE29 como espacio pblico de encuentro y articulacin entre el Estado y la sociedad civil en el que participan el MINEDU, los gobiernos regionales y los dems actores involucrados de la sociedad civil. El
CNE se fortaleci al asumir el encargo de formular de manera participativa y concertada el PEN al 2021,30 pues esto hizo posible un debate amplio, democrtico y plural para identicar los problemas ms importantes y las alternativas de solucin, y para disear los objetivos sobre el futuro de la educacin y la sociedad peruana. La elaboracin del PEN implic un intenso proceso de movilizacin que culmin con su aprobacin y su conversin en Poltica de Estado por RS 001-2007-ED. La aprobacin de la LGE en 2003 fue el tercer factor de oportunidad. Esta Ley incorpor muchos de los avances y reformas que se haban venido planteando. Su importancia estratgica es muy grande, pues establece los lineamientos generales de la educacin y del Sistema Educativo, las atribuciones y obligaciones del Estado y los derechos y responsabilidades de las personas y la sociedad en su funcin educadora;31 es decir, la educacin como Poltica de Estado. Desde esa perspectiva, dene al PEN como marco estratgico de la educacin y los principios bsicos, y a la universalizacin, calidad y equidad como objetivos centrales clave de la educacin. Asimismo, ja el papel del Estado, incluyendo los niveles de gestin del sistema, as como el rol y la participacin de la sociedad civil. Un aspecto clave es la denicin de la comunidad educativa y del estudiante como centro del proceso y del sistema educativo, y de la IE como la primera y principal instancia de gestin del sistema descentralizado, donde tiene lugar la prestacin del servicio. Finalmente, la LGE establece las instancias del sistema educativo, incluyendo a las UGEL y las DRE como rganos especializados del Gobierno Regional (artculos 73. y 76., respectivamente), y la relacin de coordinacin que deben tener con las municipalidades, que, de acuerdo con el artculo 82.: apoyan la prestacin del servicio de las Instituciones Educativas y contribuyen al desarrollo educativo en el mbito de su jurisdiccin. El hecho de que la LGE se haya aprobado cuando ya estaban vigentes la LOGR y la LOM, y, consecuentemente, en concordancia con stas, pero cuando el marco legal de la descentralizacin no se haba an completado, plantea la necesidad de una adecuacin que haga coherente el sistema educativo.
29 Aprobado por DS 007-2002-ED. 30 La RM 494-2002-ED asign al CNE la responsabilidad explcita de formular el Proyecto Educativo Nacional. Hasta entonces, las normas sobre el CNE se rerieron solo a planes genricos de desarrollo de la educacin. 31 Vase el artculo 1. de la Ley 28044-Ley General de Educacin.
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Otro factor de oportunidad fue el mandato de la LdBD para que en la fase preparatoria del proceso se aprobara una nueva LOPE como correlato institucional de la reforma. sta sera el instrumento que permitira construir el modelo de Estado unitario y descentralizado, y abrira el camino a la reforma de la estructura, roles y funciones de los ministerios y dems rganos del Poder Ejecutivo entre ellos el MINEDU, por cierto a travs de nuevas leyes de organizacin y funciones. Por diversas razones, el Congreso no aprob la LOPE sino hasta 2007, lo que gener varios problemas en el proceso, especialmente en el sector Educacin. La transicin a la democracia iniciada en 2002 fue pues un contexto propicio para la reforma descentralizada del sistema educativo. Sin embargo, como ya se vio, surgieron en el camino diferentes problemas que han mostrado la fragilidad del marco legal e institucional, tanto de las normas legales como de las polticas pblicas implementadas. A ello se suma, como ya se indic, la existencia de dos estrategias paralelas: la descentralizacin a los gobiernos regionales y la municipalizacin de la educacin.
como rgano de coordinacin y concertacin con gobiernos regionales y gobiernos locales en la PCM. En la medida en que la LOPE forma parte del marco legal de la descentralizacin, estipula que la transferencia de competencias, recursos y funciones de las entidades del Poder Ejecutivo a los gobiernos regionales y locales se realiza de acuerdo con [] las normas de descentralizacin, precisando la responsabilidad de cada nivel de gobierno en cada materia, las formas de coordinacin correspondientes, as como, el redimensionamiento de las funciones y responsabilidades de aquellas entidades. Esta disposicin es pieza crucial de la reestructuracin del Poder Ejecutivo, pues ubica el rgimen de transferencias dentro de la descentralizacin, y plantea a los ministerios el desafo de su reestructuracin y la redenicin de sus funciones y responsabilidades. Para reforzar su importancia y urgencia, la cuarta disposicin complementaria de la LOPE establece que en un plazo de 6 meses (que se cumpli en abril de 2008) el Poder Ejecutivo enviara al Congreso los proyectos de LOF de los ministerios que tienen a su cargo funciones exclusivas y compartidas con los gobiernos subnacionales. Con el objeto de hacer operativa la asignacin de funciones, la Directiva 03-2008-PCM-SGP32 dispuso que los ministerios deban elaborar matrices de delimitacin de competencias y distribucin de funciones entre los tres niveles de gobierno, que seran validadas en un plazo no mayor de 60 das hbiles desde la aprobacin de su LOF. Las matrices son la base de la distribucin de funciones compartidas y, por tanto, de las LOF de los ministerios. Sin duda, la elaboracin de matrices es una tarea crucial para determinar la distribucin de funciones, razn por la cual el proceso debi seguir una trayectoria inversa: las matrices tendran que haberse elaborado antes de la LOF, porque son la base de muchas de las disposiciones de sta. Es ms: la aprobacin de las matrices debi haber sido la condicin para la presentacin de los proyectos de LOF. Eso hubiera evitado que se produzcan incongruencias e incoherencias en la LOF. En el caso del sector Educacin, se ha optado por construir las matrices como parte del proceso de elaboracin del proyecto de LOF, de modo que se
La ley de organizacin y funciones del MINEDU: dos proyectos en debate

El factor ms importante para resolver los problemas legales y para compatibilizar las dos estrategias de descentralizacin de la educacin es el marco legal de la reforma del Poder Ejecutivo, cuya norma matriz es la LOPE. sta dene los temas clave de la descentralizacin: a) la estructura del Poder Ejecutivo; b) el rol rector del Poder Ejecutivo en materia de polticas nacionales; c) la PCM como rgano descentralizacin; de direccin de la
d) las leyes de organizacin y funciones de los ministerios indicarn las competencias exclusivas y las compartidas con los gobiernos regionales y los gobiernos locales; y, e) crea el Consejo de Coordinacin Intergubernamental
32 Aprobado por RM 188-2008-PCM.
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ha podido identicar discrepancias importantes que debern ser resueltas en la LOF-MINEDU. En ese sentido, el proceso en Educacin, a pesar de las controversias en curso, tiene la virtud de ser preventivo de conictos futuros. El DS 049-2009-PCM, del 23 de julio de 2009, rearm la obligatoriedad de que los ministerios presenten sus matrices aprobadas por decreto supremo. Se imponan con tal n dos condiciones: a) la necesidad de consultar con los gobiernos regionales y los gobiernos locales para llegar a un acuerdo concertado; y, b) el proyecto deba contar con informe favorable de la Secretara de Gestin Pblica, previa opinin de la SD-PCM. Para reforzar la obligatoriedad de las matrices, se estipul que la aprobacin de la matriz de delimitacin de competencias y distribucin de funciones constituir requisito indispensable para que los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas aprueben su reglamento de organizacin y funciones. Una vez culminado el proceso, la SD-PCM propone al Consejo de Ministros las modicaciones legales que sean necesarias, en el marco de la modernizacin de la gestin del Estado. Actualmente, buena parte de ministerios ha presentado su proyecto de LOF al Congreso. El MINEDU no lo ha hecho an, porque no hay acuerdo en el Ejecutivo sobre el proyecto de LOF de este sector, ni sobre las matrices de delimitacin de funciones. Ello evidencia no solo la complejidad de la problemtica del sector Educacin, sino tambin la existencia de visiones contrapuestas de cmo resolver los problemas, discordancias, contradicciones, incoherencias y vacos del rgimen legal. La LOF-MINEDU y el rgimen de matrices que se apruebe ser un instrumento clave para la resolucin de los problemas. El estado de la situacin, a noviembre de 2009, es que existen dos proyectos de LOF sobre los cuales no hay acuerdo, y dos propuestas de matrices en controversia. Sobre los primeros, uno es del MINEDU (marzo de 2009) y otro de la PCM. En la medida en que la discusin se ha desarrollado al interior del Estado, el debate no ha sido abierto, por lo que no se sabe si hay ms posiciones en disputa. En este contexto, lo crucial es que las posiciones contrapuestas sobre la gestin descentralizada de
la educacin expresan visiones y propuestas que requieren un dilogo franco y abierto que permita llegar a acuerdos. Ello, por cierto, no es fcil ni simple; tendr que pasar primero por un mutuo reconocimiento de ambas partes (y los dems actores) de la legitimidad de sus propuestas y argumentos, condicin necesaria para avanzar hacia una denicin ms precisa de las discrepancias reales teniendo como normas e instrumentos orientadores de la reforma descentralizada de la gestin educativa el marco legal descentralista, la LGE y el PEN. En segundo lugar, es muy importante abrir la discusin incorporando a otros actores del sector pblico (el MEF es clave), asociaciones de gobiernos subnacionales (ANGR, Asociacin de Municipalidades del PerAMPE y REMURPE) y de la sociedad civil, incluyendo a las ONG, consorcios, proyectos de la cooperacin internacional, sector privado en la educacin, universidades, gremios empresariales, organizaciones magisteriales Colegio de Profesores, SUTEP y otros. Ello permitira que se expresen diferentes visiones desde espacios distintos (regin, municipalidad, sector privado, ONG, universidades, etctera) y que se tiendan puentes. Especialmente importante es la participacin de los gobiernos regionales, pues son ellos los que tienen la responsabilidad de la gestin educativa en el nivel regional y los que estn llevando adelante la implementacin de sus PER como base programtica del ejercicio de las funciones que les han sido transferidas. El marco institucional del CNE, que tiene gran experiencia en procesos de participacin y concertacin, podra ser un foro adecuado para el relanzamiento de este debate. Se trata por ello de generar un dilogo poltico que pueda dar como resultado un acuerdo sobre las matrices de delimitacin de funciones, el proyecto de LOF-MINEDU y las iniciativas de modicacin del bloque normativo del sector Educacin, incluyendo la LGE, que, como ya se indic, requiere adecuarse a la reforma descentralista de la educacin, pues fue aprobada cuando la descentralizacin apenas se iniciaba. Ms all del cumplimiento de los plazos legales, existen urgencias determinadas por el avance del proceso de transferencia que est por culminar, sin que se hayan aclarado competencias y funciones clave. Pero,
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adems, porque, en ausencia de LOF-MINEDU y de matrices aprobadas, los actores de la descentralizacin educativa estn avanzando cada uno por su lado. La municipalizacin de la educacin, por ejemplo, est creando situaciones sin refrendo legal, y que podran ser modicadas por la LOF-MINEDU. Por otro lado, los gobiernos regionales estn produciendo normas y polticas orientadas a implementar los PER, as como creando situaciones que podran eventualmente colisionar con la LOF-MINEDU y las matrices de delimitacin de funciones. Esta situacin genera condiciones de potencial desorden e incrementa la tensin y la desconanza. La consecuencia, en el peor de los casos, es que el costo de readecuar estas situaciones a la futura LOF-MINEDU podra ser muy alto e incluso podra dar lugar a la aparicin de conictos entre los tres niveles de gobierno. Una manera de aportar a la discusin es comparar los proyectos de LOF presentados en temas clave y tratar de identicar los puntos de agenda relevantes; por ejemplo: a) mbito de cobertura del MINEDU; b) estructura orgnica del MINEDU; c) distribucin de funciones y rol rector del MINEDU; d) roles del MINEDU y los gobiernos regionales en el marco legal de la descentralizacin; y, e) coordinacin intergubernamental. Respecto del primer punto, el proyecto del MINEDU dene al Ministerio como el rgano rector del Sector Educacin que dene, dirige, articula y establece la poltica nacional de educacin, cultura, deporte, ciencia, tecnologa e innovacin, reas que asume como un solo sector. La consecuencia es que los lineamientos de poltica y la determinacin de las funciones rectoras y compartidas no distinguen las especicidades de cada una de ellas (artculo 4.). Por su parte, el proyecto de la PCM establece que el Ministerio es competente en los sectores de educacin, ciencia, tecnologa e innovacin, cultura y deporte, y que las competencias son compartidas con los gobiernos regionales y los gobiernos locales (artculo 3.); es decir, considera estas reas como sectores especcos. Esto se expresa, por un lado, en el artculo 4., donde se dene el mbito y los organismos que conforman cada uno de estos sectores. Y tambin en el captulo de Funciones, en el que se distinguen las
funciones rectoras y compartidas en cada uno de estos sectores. Como se puede apreciar, la diferencia es mucho ms que una simple enumeracin de lneas de accin. Lo que plantea el proyecto de la PCM es dar a cada sector un tratamiento particular en funcin de su especicidad. Otro tema de diferencia importante entre ambos proyectos es la estructura orgnica del Ministerio: mientras el proyecto del MINEDU propone mantener los viceministerios de Gestin Pedaggica y Educativa, y de Gestin Institucional, el proyecto de PCM sugiere cambiarlos por un Viceministerio de Educacin Bsica y otro de Educacin Superior y Tcnico-Productiva. As, en tanto el proyecto del MINEDU privilegia la distincin entre lo pedaggico y lo administrativo asumiendo que tienen particularidades distintivas que se aplican de manera uniforme en todos los niveles de la educacin; el de la PCM considera que en la estructura orgnica del MINEDU se debe distinguir los niveles del proceso educativo: educacin bsica, y educacin superior y tcnico-productiva. Un viceministerio en cada nivel permite integrar las dimensiones pedaggicas y de gestin, pues cada uno de ellos tiene sus particularidades. La diferencia no es nominal: tiene que ver con distintas concepciones acerca de cmo se organiza y se gestiona la educacin y el sistema educativo nacional de cara al programa que expresa el PEN, y en el contexto de la descentralizacin y del rol futuro del MINEDU. Uno de los temas centrales de la futura LOF-MINEDU es la distribucin de funciones. se fue el objetivo de la LOPE 33 cuando estipul que la LOF deba indicar las funciones rectoras y, en caso las hubiera, tambin las compartidas. El tema de la rectora en las polticas nacionales y sectoriales de la educacin es uno de los aspectos centrales de la LOF, pues dene el nuevo rol del Ministerio en el marco de la descentralizacin y, por contraste, el campo de autonoma de los gobiernos subnacionales. Lo que ms llama la atencin en el proyecto del MINEDU es el gran nfasis que se pone en el tema de la rectora en el enunciado discursivo. La mencin aparece con fuerza desde los primeros artculos, de modo que cuando se llega al 6., que seala las funciones rectoras, no sorprende encontrar
33 LOPE, cuarta disposicin complementaria: Las competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo con los gobiernos regionales y gobiernos locales, sern especicadas en las Leyes de Organizacin y Funciones de los distintos ministerios de conformidad con la Ley de Bases de Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades.
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siete, como no sorprende tampoco que el artculo 7. contenga veinte funciones especcas (aqullas que debe cumplir el MINEDU en el marco de sus competencias y funciones rectoras). Una lectura cuidadosa de estos artculos detecta en primer lugar que la lista de funciones rectoras y especcas cubre prcticamente todo el mbito del sector Educacin, con lo que asume un enfoque centralista. Esta percepcin se fortalece cuando se descubre que el proyecto no indica las funciones compartidas, como dispone expresamente la LOPE (lo que invalida buena parte de este proyecto por insuciente). Como consecuencia, el campo propio de los gobiernos subnacionales aparece vago y limitado: solo se los menciona en dos funciones especcas y nicamente para coordinar en temas genricos. La opcin del proyecto de la PCM ha sido distinta: en cumplimiento del mandato de la LOPE, ha distinguido las funciones rectoras de las funciones especcas compartidas por sectores (educacin, ciencia, tecnologa e innovacin, cultura y deporte), y describe de manera prolija el contenido material de la funcin; asunto de importancia sustancial, porque dene el signicado de la rectora del Poder Ejecutivo en un gobierno descentralizado, el rol de los gobiernos subnacionales y el sentido mismo de la descentralizacin. Un tema que se desprende del anterior es el tipo de rol que debe cumplir cada nivel de gobierno; o, para decirlo propiamente, cul debe ser el papel del MINEDU en la gestin descentralizada de la educacin? Un consenso bsico compartido por ambos proyectos es que el nuevo rol del MINEDU tiene que ver con la planicacin, los aspectos tcnico-normativos, la decisin sobre las polticas educativas nacionales y sectoriales, la supervisin y control del cumplimiento de la normatividad y de garanta del nanciamiento del sistema educativo. En trminos concretos: la salvaguarda y la garanta del carcter unitario del Estado en materia educativa. Pero en el texto de los proyectos no se percibe un comn entendimiento de la responsabilidad que la LOGR atribuye a los gobiernos regionales en la gestin del sistema educativo ni, mucho menos, en la implementacin del servicio educativo y
su articulacin con las IE como conductoras autnomas de la prestacin directa del servicio. Parecera que el proyecto del MINEDU ha sido elaborado evitando a los gobiernos regionales y su ley. La cuestin se torna ms compleja cuando se considera el avance del proceso de municipalizacin de la educacin que, como se ha visto, ha atribuido la gestin local del sistema educativo a las municipalidades. El proyecto del MINEDU debe partir de reconocer la vigencia de la LOGR en materia educativa y el rol que ha asignado a los gobiernos regionales, pues sa es la base sobre la que se sustentan la LOPE y las LOF de los ministerios. En este terreno se vuelve a percibir la diferencia de enfoque con el proyecto de la PCM, orientado justamente a crear condiciones para la descentralizacin de la gestin educativa, incluyendo la ampliacin de los mrgenes de descentralizacin a travs del uso de mecanismos de delegacin. El artculo 17. de este proyecto abre explcitamente la posibilidad de que el MINEDU delegue sus funciones compartidas a los gobiernos regionales y los gobiernos locales, as como la opcin de proponer a los gobiernos regionales que stos deleguen funciones de prestacin del servicio educativo a las municipalidades provinciales y las municipalidades distritales con capacidades adecuadas para ello, y que los gobiernos regionales coordinen la delegacin de las funciones de implementacin del servicio educativo cuando cuenten con las capacidades adecuadas. Vale la pena mencionar que este artculo es una alternativa muy creativa para compatibilizar el rgimen descentralista con la municipalizacin de la educacin que se ha venido implementando.34 Situacin que plantea la necesidad de una revisin de las implicancias de la descentralizacin y cmo generar soluciones imaginativas a los problemas que se presenten. Uno de los temas claves de la descentralizacin es la coordinacin intergubernamental. Consciente de la necesidad de una instancia especca para cumplir esta tarea, el artculo 13. de la LOPE estableci el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) como espacio de coordinacin y articulacin entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos subnacionales, y de fortalecimiento de la descentralizacin.35 En este
34 La generacin de estrategias de compatibilizacin de la municipalizacin de la educacin es tambin, como hemos visto, el objetivo de las recientes normas de la Secretara de Descentralizacin de la PCM. 35 El Consejo de Coordinacin Intergubernamental, creado por la LOPE, ha sido reglamentado por el DS 079-2009-PCM, del 15 de diciembre de 2009.
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marco, la LOPE tambin estableci que para el ejercicio de las competencias compartidas los ministerios deben coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales la implementacin de las polticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento (artculo 23.3). Ambos proyectos incluyen disposiciones sobre este tema, pero de manera distinta y con conceptos diferentes. Aqu se presentan ambas posiciones focalizando tres temas: a) qu coordinar; b) instancia de coordinacin; y, c) consecuencias de la coordinacin. En relacin con qu coordinar, el proyecto del MINEDU formula un enunciado genrico en varios artculos; especcamente, el artculo 14. dice: El Ministerio de Educacin coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales la implementacin de las polticas nacionales y sectoriales y la evaluacin de su cumplimiento a travs de mecanismos idneos en el marco del proceso de descentralizacin. Como se aprecia, el texto es casi exactamente el del artculo 14. de la LOPE; sin embargo, tal como est formulado, el objeto de la coordinacin es la implementacin y evaluacin del cumplimiento de las polticas nacionales y sectoriales, es decir, aquello que decide el MINEDU. La coordinacin no aparece como relacin horizontal en el marco del sistema educativo descentralizado, sino ms bien como una relacin vertical en la que el MINEDU provee directivas y los gobiernos subnacionales las aplican. No aparece, pues, como un proceso de retroalimentacin permanente. Ms importante aun es que el proyecto del MINEDU no establezca una instancia concreta responsable de la coordinacin. Esto deja abierta a la discrecionalidad del MINEDU la posibilidad y la modalidad de la coordinacin: el mismo artculo 14. se limita a decir que la coordinacin se har a travs de mecanismos idneos. Conviene sealar que en procesos de reforma institucional, el uso de frmulas de este tipo no parece ser la mejor opcin legislativa para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la reforma.
Por su parte, el proyecto de la PCM36 (artculo 16.) crea una instancia especca: el Consejo de Coordinacin Intergubernamental del sector Educacin, en el que participan las organizaciones representativas de los gobiernos regionales (ANGR) y los gobiernos locales (AMPE y REMURPE), el CNE y el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certicacin de la Calidad Educativa (SINEACE) con el objetivo de coordinar la formulacin de las polticas y planes nacionales en materia de educacin, as como la gestin de las funciones compartidas [] su implementacin, seguimiento y evaluacin. Se encuentra as una instancia en la que participan los diferentes actores involucrados en la gestin educativa, claramente responsable de cumplir esa funcin, lo que garantiza la pluralidad de voces y las posibilidades de concertacin. Por otro lado, el objetivo de la coordinacin es ms amplio, lo que permite coordinar las responsabilidades concretas del MINEDU y de los gobiernos subnacionales de cara a garantizar la unidad del sistema educativo en un espacio de horizontalidad y de retroalimentacin permanente. Como es obvio, una instancia de este tipo contar con reglamentos y procedimientos que garanticen su funcionamiento regular, de manera que no quede en manos de una sola de las partes. Otro aspecto importante del proyecto de la PCM es que, en el contexto de la coordinacin intergubernamental, el artculo 17. abre la posibilidad de que el MINEDU, en combinacin con los gobiernos regionales, pueda delegar las funciones especcas de las competencias compartidas a las municipalidades, as como la opcin de que los gobiernos regionales trasladen funciones a los gobiernos locales provinciales y distritales siempre que stos cuenten con las capacidades requeridas. Se trata, como en el caso de las recientes normas de la SDPCM, de una aplicacin creativa del artculo 13. de la LdBD que ya haba recuperado el DS 047-2009-PCM y la Directiva 03-2009-PCM-SD. Como se ha sealado, esta alternativa abre la puerta a la compatibilizacin de las dos estrategias de descentralizacin en educacin, pues permitira convalidar los procesos donde la gestin municipal de la educacin ha sido exitosa y pautarla de manera que se lleve a cabo donde existan condiciones adecuadas. Finalmente, el proyecto de la PCM establece tambin instancias y reglas para la coordinacin en materia
36 Como se comprobar en el anlisis, hay gran similitud especialmente en el tema de coordinacin intergubernamental entre la normatividad reciente de la Secretara de Descentralizacin y el proyecto de la PCM. Ello obviamente no es coincidencia, pues ambos provienen de la PCM. Lo signicativo es que evidencia que este organismo tiene una clara posicin sobre la importancia de este tema en la descentralizacin.
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de ciencia, tecnologa, cultura y deporte, y con los organismos autnomos y especializados del sector Educacin como el CNE y SINEACE. El anlisis de los proyectos de LOF-MINEDU permite tres comentarios adicionales de ndole general. Uno tiene que ver con la orientacin poltica de los proyectos; el segundo, con el carcter de la tcnica legislativa utilizada; y el tercero, con la constatacin de que as como hay diferencias, tambin hay coincidencias. Puede decirse que el enfoque del proyecto del MINEDU busca mantener hasta donde sea posible los marcos generales del statu quo: parece clara la intencin de otorgar al MINEDU el rol central en la educacin. A veces, sin embargo, el nfasis en este punto oscurece la nalidad de la norma, que consiste en adecuar al Ministerio al marco legal de la descentralizacin. Como se indic al principio, este tipo de situaciones suele ser normal en los procesos de descentralizacin: los rganos del Poder Ejecutivo perciben que pierden poder y buscan frmulas para perder lo mnimo posible y garantizar lo que consideran sus logros y xitos. El tono general del proyecto del MINEDU es una expresin de ese tipo de reaccin. Lo contrario ocurre con el proyecto de la PCM, abiertamente reformista. Este organismo est encargado de la conduccin de la descentralizacin, y su misin es impulsar la reforma de los ministerios con el n de adecuarlos a ella. Esto explica la diversidad y versatilidad de sus opciones, as como la bsqueda por crear condiciones para el impulso del proceso. Esta diferencia se percibe tambin en el estilo y la tcnica legislativa. El tipo de tcnica legislativa tiene que ver con el discurso normativo y los mrgenes de juego que abre a los actores involucrados por la norma. Se puede distinguir dos modalidades de legislacin: a) una abierta, que prioriza las deniciones genricas y abre a algunos actores un amplio margen de discrecionalidad para su aplicacin; y, b) una legislacin que prioriza la precisin de las instituciones, derechos, procesos y procedimientos establecidos, de manera que los actores involucrados tengan previsibilidad sobre sus posibilidades de accin y mrgenes de juego, y que los cambios sean claramente indicados con el n de prevenir que se generen condiciones para mantener el statu quo. Puede decirse que el proyecto del MINEDU utiliza el primer estilo de tcnica legislativa, mientras que el de la PCM privilegia el segundo. Un claro ejemplo
de ello es la diferencia en torno a la coordinacin intergubernamental. Mientras el proyecto del MINEDU plantea que los temas de coordinacin los determina el Ministerio, que es adems quien tiene la iniciativa, y que no se requiere para ello una instancia especca sino que se har a travs de los mecanismos idneos; el proyecto de la PCM establece como materia de la coordinacin la gestin descentralizada en las que el Ministerio y los gobiernos subnacionales tienen funciones compartidas y, por tanto, intereses comunes. Y crea para ello una instancia con amplia participacin de los diferentes actores involucrados en la gestin de la educacin. Es importante puntualizar que en situaciones en las que se buscan cambios sustantivos en instituciones, procesos y derechos que tienen una larga historia de permanencia, estabilidad inercial y alta propensin de resistencia al cambio como la descentralizacin en curso y, dentro de ella, la reforma de la gestin de la educacin, quiz la opcin de una legislacin ms precisa es a veces la ms recomendable por lo menos como punto de partida de la reforma. En otras palabras, que el marco legal del proceso exprese objetivos, metas, instancias y procedimientos precisos, y que involucre a los diferentes actores, lo que permitir enriquecer el proceso con sus enfoques diversos y abrir la puerta a soluciones concertadas. Esto cobra enorme importancia, porque la LOFMINEDU que resulte de este proceso ser la base para la adecuacin del marco legal del sector Educacin, incluyendo la LGE. De ello es consciente el Poder Ejecutivo: la primera disposicin complementaria nal del DS 049-2009-PCM dispone que: [] producto del proceso de elaboracin de las matrices y de su consulta bajo un anlisis integral de competencias rectoras y funciones del Poder Ejecutivo, la Secretara de Gestin Pblica, en coordinacin con la Secretara de Descentralizacin, propondr al Consejo de ministros las modicaciones normativas que sean requeridas para la mejor implementacin del proceso de modernizacin de la gestin del Poder Ejecutivo. Es importante mencionar que al mismo tiempo que se han identicado diferencias entre ambos proyectos, tambin se han constatado coincidencias signicativas en reas clave. El proceso de discusin propuesto debe ser capaz de relevar la importancia de estas coincidencias, as como de utilizarlas como base para la concertacin.
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El anlisis tambin ha identicado dos ausencias en ambos proyectos. Por un lado, no se mencionan los programas nacionales que actualmente son gestionados por el MINEDU: Programa de Capacitacin Docente, Programa Nacional de Alfabetizacin y Programa Nacional de Infraestructura Educativa. La importancia de este tema tiene que ver con que manejan un gran volumen de recursos econmicos cuya ejecucin tiene lugar en regiones y en municipios, en estrecha relacin con sus rganos de gobierno. Hay quienes sostienen que la descentralizacin de los programas nacionales es consecuencia del principio de subsidiariedad, sobre todo porque su ecacia requiere coordinacin intergubernamental. En esta lnea avanza el proyecto de la PCM en su artculo 5., inciso a: el Ministerio excepcionalmente podr implementar polticas mediante programas nacionales por razones de equidad, emergencia o exigencia tcnica del mismo. En estos casos, la implementacin ser de carcter temporal, coordinada con los gobiernos regionales y locales, y buscar desarrollar las capacidades regionales que permita transferirlos. Segn esta lgica, los programas nacionales deberan ir por el camino de su gestin descentralizada a cargo de los gobiernos regionales. Sin embargo, la cuestin no es de fcil resolucin. Ambos proyectos incluyen una disposicin complementaria que dice: Facltese al Ministerio de Educacin a emitir las disposiciones complementarias pertinentes para dar cumplimiento a la presente Ley, y nancindose con los recursos asignados del presupuesto institucional del MED y sus modicatorias. La estructura orgnica no regulada en la presente norma, se regir por el Reglamento de organizacin y funciones del Ministerio de Educacin vigente, en tanto se apruebe el nuevo Reglamento de organizacin y funciones. De acuerdo con esa disposicin, el MINEDU podra mantener bajo su direccin los programas nacionales mencionados. Por ello, parece importante que la LOF-MINEDU establezca expresamente su descentralizacin y los considere como programas de gestin compartida. La segunda ausencia es la omisin de estrategias explcitas de transicin para la readecuacin que deber realizarse tras la aprobacin de la LOF-MINEDU y las matrices de delimitacin de funciones. El tema es crucial, porque se trata de un campo donde pueden
aparecer discrepancias y diferencias que compliquen el proceso y afecten la prestacin del servicio educativo. Como se ha mencionado, el proyecto de la PCM abre algunas posibilidades en este terreno, pero ellas no parecen ser sucientes. De ah la necesidad de que la LOF-MINEDU dena siquiera los lineamientos bsicos de estas estrategias de transicin. La comparacin entre ambos proyectos ha permitido ver algunas aristas de la controversia en torno a las opciones que deenden. Ello debe posibilitar que se impulse un dilogo poltico abierto y participativo necesario para cumplir el objetivo de una LOF-MINEDU que contribuya al proceso de descentralizacin y al logro de los objetivos del PEN, la LGE y el marco legal de la descentralizacin. En la primera seccin de este trabajo se han planteado algunos lineamientos metodolgicos de cmo operar estos procesos de concertacin entre posiciones en conicto. Ello es importante, adems, porque permitira garantizar condiciones adecuadas para el periodo de implementacin de la nueva LOF-MINEDU cuando se apruebe. Lo que seguir a la aprobacin de la Ley es la adecuacin y redimensionamiento del MINEDU, que tendr que pasar a ser un ministerio explcitamente descentralista, y convertirse de un ejecutor de polticas a un planicador y un productor de normatividad y polticas pblicas de cobertura nacional en funcin de su rol rector. ste ser sin duda un proceso complejo, gradual y difcil, pero que le permitir adquirir un mayor poder de incidencia en el curso de la educacin peruana. En este terreno, el PEN es un invalorable instrumento programtico y de poltica llamado a convertirse en la carta de navegacin del MINEDU y la educacin peruana.
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Muoz, Fanni 2009 El Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa: De la experimentacin a la puesta en marcha. Foro Educativo, ao VI, nmero 15, julio, pp. 8-15. Muoz, Fanni, Ricardo Cuenca Y Patricia Andrade 2007 Descentralizacin de la educacin y municipalidades: Una mirada a lo actuado. Lima: Foro Educativo. PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS 2009 Anteproyecto de Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio de Educacin. Documento en consulta.. PRODES 2005-2009 Apuntes Descentralistas. Lima: PRODES. 2005-2009 El proceso de descentralizacin: Balance y agenda. Lima: PRODES. Tvara, Gerardo Y Jaime Mrquez 2009 Sistematizacin del proceso de descentralizacin en el sector Salud. Lima: Promoviendo Alianzas y Estrategias (PRAES)-Abt Associates Inc. Valdivia, Nstor 2007 Descentralizacin educativa y niveles intermedios: Algunos temas pendientes sobre el rol de la UGEL. Foro Educativo, ao IV, nmero 12, diciembre, pp. 26-35. VIGILA PER 2003-2008 Vigilancia del proceso de descentralizacin. Lima: Vigila Per. Zas Friz, Johnny 2008 La continuidad crtica: Balance del diseo normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralizacin poltica (2004- 2008). Lima: Palestra Editores.
Anexos
ANEXO 1 Personas entrevistadas Eduardo Barzola REMURPE Vlado Castaeda Secretara de Descentralizacin-PCM Luciano Chang Ocina de Coordinacin y Supervisin RegionalMINEDU Luis Carlos Gorriti Ocina de Apoyo a la Administracin de la Educacin-MINEDU Carlos Lpez REMURPE Gustavo Guerra Garca Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales Patricia Salas Consejo Nacional de Educacin ngel Tenorio Ocina de Apoyo a la Administracin de la Educacin-MINEDU Martn Vegas Nota: La Defensora del Pueblo organiz, el 29 de octubre de 2009, una reunin para presentar el Informe preliminar sobre el Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa. En ella participaron el equipo del Programa de Descentralizacin y Buen Gobierno; los secretarios tcnicos del CEM de las municipalidades distritales de Miraores, Surquillo y Surco; la UGEL Rmac; la Direccin de Educacin del MINEDU, y el Consejo Nacional de Descentralizacin. Las intervenciones de los participantes en este foro han sido importantes aportes para este trabajo. Asimismo, el proyecto USAID SUMA organiz el 4 de noviembre un taller en el que participaron miembros de las Direcciones Regionales de Educacin del los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Ucayali y San Martn. Como en el caso anterior, sus intervenciones han sido tomadas en cuenta como aportes signicativos para este estudio.
37
ANEXO 2 Marco legal de la descentralizacin
Fecha 7.3.02 15.3.02 20.7.02 25.7.02 18.11.02 1.1.03
Normal legal Ley 27680 Ley 27683 Ley 27783 Ley 27795 Ley 27867 Ley 27902
Contenido Reforma constitucional del captulo XIV, ttulo IV sobre descentralizacin Ley de Elecciones Regionales Ley de Bases de la Descentralizacin Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley que modica la Ley 27867-LOGR: Regula la participacin de alcaldes provinciales y sociedad civil en el Consejo de Coordinacin Regional Reglamento de Ley 27795 de Demarcacin y Organizacin Territorial Aprueba cronograma de transferencia de fondos, proyectos y programas sociales a gobiernos regionales y gobiernos locales Ley Orgnica de Municipalidades
24.2.03
DS 019-03-PCM
2.4.03
DS 036-03-PCM
27.5.03
Ley 27972
8.8.03 13.8.03
Ley 28056 Ley 28059
Ley Marco del Presupuesto Participativo Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada Reglamento de la Ley 28056 del Presupuesto Participativo
26.11.03
DS 171-03-MEF
38
Fecha 24.12.03 3.2.04 5.2.04 29.2.04
Normal legal Resolucin Presidencial 162-CND-P-03 DL 952 DL 955 DS 015-04-PCM
Contenido Plan Nacional de Descentralizacin Modica DL 776-Ley de Tributacin Municipal Ley de Descentralizacin Fiscal Reglamento de Ley 28059-Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin Publica para el fortalecimiento de Gobiernos Regionales y Locales Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a Gobiernos Regionales y Locales-2004 Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones Reglamento de Ley 28274-Incentivos para la integracin y conformacin de regiones Reglamento de Ley 28273-Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a Gobiernos Regionales y Locales-2005 Reglamento de DL 955-Descentralizacin scal
19.3.04
DS 021-04-PCM
12.5.04
DS 038-04-PCM
9.7.04
Ley 28273
9.7.04
Ley 28274
27.8.04
DS 063-04-PCM
16.11.04
DS 080-04-PCM
28.7.05
DS 052-05-PCM
9.9.05
DS 114-05-MEF
39

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Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa Luis Chirinos

INSUMOS PARA EL DILOGO 1

Descentralizacin de la gestin educativa

Relacin de siglas y acrnimos

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

1. Descentralizacin: El contexto del proceso

Descentralizacin de la gestin educativa

2. La descentralizacin de la gestin educativa: Dos estrategias en curso

Descentralizacin de la gestin educativa a los gobiernos regionales

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

Cuadro 1 Proyectos Educativos Regionales aprobados

Fuente: Consejo Nacional de Educacin y portales de los gobiernos regionales

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

Cuadro 2 Funciones generales y especcas del CONEI

Colaboracin con el director

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

b) Esquema de gestin descentralizada; y,

Descentralizacin de la gestin educativa

3. La Ley de Organizacin y Funciones del MINEDU: Un desafo de futuro

La descentralizacin: una oportunidad para la reforma de la educacin

Descentralizacin de la gestin educativa

La ley de organizacin y funciones del MINEDU: dos proyectos en debate

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

Descentralizacin de la gestin educativa

ANEXO 2 Marco legal de la descentralizacin

Fecha 7.3.02 15.3.02 20.7.02 25.7.02 18.11.02 1.1.03

Ley 28056 Ley 28059

Descentralizacin de la gestin educativa

Fecha 24.12.03 3.2.04 5.2.04 29.2.04

Normal legal Resolucin Presidencial 162-CND-P-03 DL 952 DL 955 DS 015-04-PCM

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