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HIBOU

Politique conomique de la France en zone franc

dans la continuit historique de ses interventions passes. Les caractristiques permanentes de la politique africaine de la France ont souvent t dcrites et leur analyse dtaille garde toute sa pertinence aujourdhui (1) : prdominance des relations personnelles, souvent travers des rseaux plus ou moins occultes ; priorits aux considrations politiques de court terme au dtriment de proccupations conomiques de long terme ; soutien peu regardant des conomies plus rentires et prdatrices que productives ; acceptation dune affectation peu efficace - cest--dire budgtaire - de laide ; volont de poursuite dune prsence frangaise (conomique, politique, culturelle) forte notamment travers la zone franc et la francophonie ; dcalage entre, dune part, discours plus ou moins utopiques et gnreux et, dautre part, actions intresses ou peu coordonnes ; prfrence pour une certaine protection commerciale et rticence louverture conomique, etc. En dfinitive, la spcificit de la priode tudie provient des caractristiques de lenvironnement des tats africains traditionnellement aids, qui a connu des modifcations fondamentales. Les deux septennats du prsident Franois Mitterrand recoupent les annes de crise profonde des pays africains (2). Par le hasard des vnements, larrive et le dpart du prsident frang+s correspondent deux dates fondamentales pour lconomie des Etats africains les plus proches de la France : 1981 marque le dbut de lapplication systmatique des politiques dajustement structurel en Afrique, avec la publication du fameux rapport Berg (3) ; la dvaluation du franc CFA, aprs quarante-sept ans de fxit par rapport au franc franais a eu lieu en 1994. Ces deux vnements nont pas quune valeur anecdotique : dune part, la politique de coopration ne peut pas tre indpendante de lenvironnement international, de lvolution conomique

A politique conomique de la France en Afrique sinscrit

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des tats africains aids, des choix stratgiques de la France ainsi que de ceux de ses principaux partenaires; dautre part, la dcision du 11 janvier 1994 et, surtout, les modalits de sa mise en uvre, sont le reflet de toute la politique conomique de la France en zone franc. Dans cet article, nous voudrions montrer quen raison mme des pesanteurs historiques, administratives et, surtout, politiques, les responsables de la politique de coopration ont t incapables de ragir de faon concrte et oprationnelle ce bouleversement de conjoncture : malgr la multitude dtudes et de rapports internes, souvent de trs bonne qualit et trs critiques par rapport aux politiques menes jusquici (4), aucune philosophie nouvelle de lintervention conomique de la France en Afrique na pu tre labore. Cette absence de politique conomique de la France vis--vis du tiers monde, et mme de lAfrique hors pr carr, est releve depuis longtemps. Mais nous voudrions montrer que la politique suivie dans le pr carr, et notamment la volont du maintien tout prix de la zone franc dans ses mcanismes traditionnels et inchangs, ont entrav lmergence dune politique digne de ce nom.

Lajustement rel en zone franc : une rationalisation a posteriori de limmobilisme de la politique frangaise (1981-1989)
Dans un premier temps (1981-1985 environ), les responsables franais nont pas pris la mesure de lampleur des difficults africaines et des bouleversements conomiques - mais aussi politiques
(1) Voir par exemple J. Adda et M.-C1. Smouts, La Frame face au Sud: le miroir bris, Paris, Karthala, 1989 ;J.-F. Bayart, L a politique africairze de Franois Mitterrand, Paris, Karthala, 1984 et France-Afrique : aider moins pour aider mieux n, Politique bitemationale, 56, 1992 ; C1. Freud, Quelle n bilan de laide au dveloppecoopration ? U ment, Paris, Karthala, 1988 ; F.T. Mac Namarra, Frame ?i Black Africa, Washmgton National Defence University Press, 1989 ; S. Michalof (dir.), La France et ZAfnque. Vade-mecum pour ux nouveau voyage, Paris, Karthala, 1993 ; N. Van de Walle, The Decline of the Zone franc African Affairs, 1991. (2) Do, dans notre analyse, labsence de distinction des annes de cohabitation (1986-1988 puis 1993-1995): de nombreux travaux ont montr la continuit et lunit de vue de la droite et de la gauche, de Mit((

) ) ,

terrand, ministre des Colonies & Mitterrand, prsident de la Rpublique en passant par de Gaulle. Voir notamment J.-F. Bayart, op. Cit., et J. Adda et M.-Cl. Smouts, op. cit. (3) Rapport Berg ou Le dveloppement acclr en Afrique au sud du Sahara :prograninle indicatif daction, Washington, Banque mondiale, 1981, 223 p. (4) Rapport J.M. Jeanneney, La politique de coopration avec les pays en voie de dveluppeme}it, Paris, La Documentation fianaise, 201, novembre 1964 ; Rapport du groupe,de travail sur la coopration technique prsidi par M. Charpentier, Paris, 1980 ; Rapport J. Cazes, Laide franaise au Tiers monde, Paris, mars 1987 ; Rapport S.C. Hessel, Les relations de la Frame anec les pays en dveloppement, Paris, fvrier 1990 ; Travaux de la commission Michdilof, La France et lAfrique, op. cit., 1993.

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et diplomatiques - quannonait la mise en uvre des politiques dajustement. Par la suite et devant la persistance de la crise, ils ont dvelopp un discours similaire celui des bailleurs de fonds internationaux quant au diagnostic des situations, tout en raffirmant, fermement, la volont dautonomie et doriginalit de la position franaise, notamment travers les mcanismes de la zone franc. Pour autant, et conformment ses habitudes, la France na jamais russi transformer ce discours en ralisations concrtes. Aussi lcc ajustement rel (oppos I(( ajustement montaire prconis par les organisations internationales) nest, en dfinitive, quune rationalisation a posteriori (5), de lacceptation, plus ou moins passive, de la philosophie de lajustement dans le cadre, inchang6, de la logique traditionnelle des interventions franaises en zone franc. La position franaise peut en effet tre rapidement dcrite par la simultanit des deux caractristiques suivantes. Dans la mesure o les diagnostics de la crise africaine, de la part de la Fragce, du FMI et de laBanque mondiale, sont trs proches, les grands principes de lajustement sont accepts : besoins dune rigueur accrue dans les finances publiques, de prix (notamment agricoles) plus incitatifs, dune administration plus recentre et plus efficace, etc. Cependant, la France se fait un devoir de mettre en avant la spcificit de son approche : maintien de la zone franc, croyance et affirmation dune supriorit dans la connaissance et dans la comprhension des spcificits africaines, ncessit de son rle de mdiateur pour assouplir les positions juges trop dogmatiques des institutions de Bretton Woods. Pour que cette position se traduise en une politique conomque cohrente et homogne, il aurait fallu que les autorits franaises prennent en compte les consquences des contraintes partculires de lajustement rel en zone franc. Autrement dit, elles auraient d rendre compatibles ladoption de lajustement rel, une certaine prise en compte de ces spcificits africaines et la fonction mdiatrice de la France. Or lanalyse de la politique franaise effectivement suivie durant ces annes montre au moins six incohrences ou erreurs dapprciations qui ont empch cette rationalisation. En premier lieu, les spcificits des difficults africaines et les assouplissements ncessaires des politiques dajustement nont t ni systmatiss, ni traduits en doctrine et en propositions concrtes. Mme si certaines actions pouvaient rvler cette volont douverture (par exemple, soutien aux rformes des entreprises publiques et aux privatisations), on a vu se poursuivre des interventions
) ) ) )

(5) Ainsi, les premiers documents macroconomiques et saatgiques de l a coopration

ne sont apparus quau tout dbut des anntes 90.

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ZONE FRANC ET COOPRA TION

traditionnelles de sauvetage (aides budgtaires) ou des interventions politiques ou clientlistes peu justifiables conomiquement (grands projets pralablement refuss par les services techniques, par exemple). Il en est rsult une absence de crdibilit internationale tant en ce qui concerne la rorientation de la politique conomique franaise en Afrique quen ce qui concerne la possibilit dune intervention alternative lajustement structurel orthodoxe. En deuxime lieu, la France na pas pu, ou na pas t capable de tirer les consquences de la monte des infractions aux rgles de la zone franc. En effet, comme lont montr de nombreux travaux (6), le laxisme des annes 70 et la monte de lconomie internationale dendettement a permis le dvoiement des rgles originelles de la zone. Grce la croissance des crdits extrieurs, la discipline montaire et financire de la zone a t relche ; la monte des dficits budgtaires ainsi que laccroissement disproportionn des charges de la dette ont t tolrs. Dans les annes 80, ladoption de la logique de lajustement na cependant pa,s t loccasion de revenir une logique de rigueur. Le laxisme des Etats africains sest rpercut sur la gestion des banques centrales : les avances de simple trsorerie ont constitu un instrument rgulier et automatique de financement (notamment du fait de la difficult les contrler) ;le maximum de 20 Y o de recettes budgtaires nationales en avances a t contourn par les politiques internes de crdit (crdit de campagne, refinancement des tablissements publics et para-publics, etc.). Et la France a t incapable dempcher ces dtournements. Du fait de ce laxisme (facilits financires et accroissement des emprunts) et de la crise conomique (monte des arrirs), les comptes dopration BEAC et BCEAO se sont retrouvs, pour la premire fois dans lhistoire de la zone, simultanment en position dficitaire. En raison de labsence de pnalits sur ces positions dbitrices, cette situation sest perptue. Apparat ainsi une autre contradiction entre la logique dajustement et la pratique actuelle de la zone : la premire a pour objectif la plus grande rigueur financire et budgtaire tandis que la s5conde donne au contraire une certaine marge de manuvre au.. Etats. Le fait que ces pratiques constituent des infractions ou des abus par rapport aux rgles initiales de la zone franc nenlve rien cette incompatibilit dans la mesure o elles se sont imposes et que les autorits franaises (en fait le Trsor, sans aucun doute contraint politiquement) ont t dans lincapacit de les remettre en cause.
(6) Voir par exemple, B. Vinay, Zone franc et cooprution montaire, Paris, minis-

sminaire du 11-13 dcembre, Queen Elizabeth House, Oxford, 1988 ; O. Valle, Le tre de la CooperationlLa Documentation prix de largent CFA : heurs et malheurs de franaise, 1988 ;J. Coussy, L e zone franc eu lu zow franc, Paris, Karthala, 1989 ; Notes cours des trois dernires dcennies (1960-1988), internes dadministrations franaises.

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En troisime lieu, la volont de maintenir tout prix la zone franc sest trangement traduite par une fixation sur le caractre immuable de la parit du franc CFA. Le niveau du taux de change a t transform en symbole de la zone alors que, dune part, les textes envisagent sa modification (art. 6 du trait de 1UMOA et art. 9 du trait de la BEAC; opration qui a dailleurs eu lieu en 1958 avec lintroduction du nouveau franc franais) et que, dautre part, la spcificit de la zone rside beaucoup plus fondamentalement dans lexistence des comptes dopration et des mcanismes de convertibilit de la monnaie garantie par la France. Lhistoire a montr que les autorits de la zone staient trompes de cible : en se crispant sur le problme de la parit, elles se sont empches de voir les problmes dincompatibilit plus globales entre la pratique de lajustement sur lensemble du continent et la pratique de la zone franc. L encore, il sagit moins dincompatibilit de principe que dincompatibilit des faits concrets : si les bailleurs de fonds avaient t moins avares de financements en zone franc, si les pays voisins de la zone navaient pas opt pour des politiques aussi librales, si les rgles de la zone avaient t mieux respectes, etc., la position franaise aurait peut-tre t justifie et financirement tenable. Toujours est-il que dans le contexte des annes 80, la poursuite simultane de ces deux pratiques a conduit, terme, limpasse. En quatrime lieu, cette crispation sur la parit du franc CFA a aveugl les autorits montaires et financires sur un phnomne autrement plus inquitant pour la survie de la zone. La monte des dficits publics dans les pays-membres et la volont de la France de rduire son aide (ou du moins de la stabiliser) ont accru limportance des financements extrieurs en provenance des institutions de Bretton Woods. Les comptes dopration sont devenus de plus en plus sensibles aux apports de la Banque mondiale et du FMI. Cest dailleurs en partie pour cette raison qua eu lieu la dvaluation du franc CFA : lasschement progressif des financements multilatraux a contraint la France saligner sur leur position. Dans ces conditions, les autorits franaises ont manqu de discernement (ou ont t, une fois de plus, anesthsies par les contraintes politiques, administratives et clientlistes) : elles nont pas su rendre compatibles maintien des mcanismes de la zone et ajustement rel. Elles nont pas su prserver la signification des comptes dopration en tant que garantie du Trsor franais et par l mme exercice de la souverainet franaise dans la zone. Dune part, cette incapacit sest traduite par un manque dinitiative dans le domaine des rformes de fonctionnement de la zone : il ny a pas eu, par exemple, de tentative de mise en place de mcanismes de diffrenciation de mouvements de capitaux au sein des comptes dopration, notamment pour isoler laide. Dautre part, elle sest 29

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traduite par une incapacit influencer les bailleurs de fonds : les Franais nont pas russi viter le traitement discriminatoire des pays de la zone par les deux institutions de Bretton Woods. Autrement dit, la France a t incapable de dployer les instruments ncessaires au maintien de lautonomie et de la spcificit de sa politique de coopration. En cinquime lieu, les autorits franaises nont pas forcment pris la mesure des consquences de ladoption de la logique, mme amnage, dajustement. En effet, la zone franc nest pas seulement un mcanisme de coopration montaire et financire entre la France et certains pays africains. Les dimensions conomiques, sociales et politiques qui lui sont consubstantielles sont plus importantes encore (7) : ct de la protection de la valeur de la monnaie, la zone franc reprsente aussi et surtout la protection des investissements trangers, la protection des intrts franais, la protection des rentes de situation, la protection du niveau et du mode de vie des lites, la protection vis--vis des contraintes extrieures via laide budgtaire franaise et labsence de pnurie de devises, etc. I1 est inutile de sappesantir sur les incompatibilits de fond entre la logique de lespace protg et la logique de lajustement structurel. En sixime et dernier lieu, les membres de la zone franc nont pas su analyser et anticiper les consquences de lapprofondissement des processus dintgration europenne et de la mondialisation N de lconomie (8). Dune part, la confirmation partir de 1983 du maintien dans le SME puis la russite de la politique de dsinflation et de franc fort ont eu pour consquence larrt des dvaluations automatiques du franc CFA par rapport au dollar et aux autres monnaies europennes. Or cette volution a eu lieu alors mme que les intrts commerciaux franais en zone franc chutaient de faon irrmdiable au profit des pays europens mais, plus encore, au profit de pays monnaie dollar (9). Dautre part, les pays de la zone franc ne constituent dsormais plus quun enjeu conomique mineur pour la France. Dans ces conditions, les objectifs de la zone se sont modifis : ce ne sont plus les flux commerciaux entre la France et les pays africains qui importent mais lassurance, par la France et pour les pays africains, de la convertibilit du franc CFA et daides budgtaires. La crispation
((

(7) Voir par exemple, O. Valle, op. cit. et B. Hibou LAfnqiie est-elle protectionniste ? , paratre en 1995. (8) Il ne sagit pas, ici, de traiter du problme, fort complexe et qui va au-del de notre propos; des consquences de lintgration europenne sur les pays africains mais seulement dvoquer les points de compatibilit entre la stratgie franaise dajustement

rel et le maintien de la zone franc lidentique. (9) Voir par exemple, B. Coquet, J.M. Daniel et E. Fourman, LEurope et lAfrique : flux et reflms n, Politique africaine, 49, mars 1993; Ph. Hugon, n LAfrique noire francophone : lenjeu conomique pour la France n, Politique africaine, 5, fvrier 1982.

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sur la furit de la parit tait ainsi dautant moins justifie : en prconisant libralisation des changes extrieurs et accroissement de la concurrence, en favorisant, court terme, la logique de finances publiques sur la logique de dveloppement, ladoption des politiques dajustement a violemment rvl cet anachronisme. Dans ces conditions, ladoption de la politique dajustement rel sest rvle quelque peu factice : il sest plutt agi dune tentative de conciliation de certaines mesures dajustement et de la poursuite des pratiques, laxistes, de la zone franc. Cette tentative a t un chec en raison des contraintes politiques et clientlistes (francofranaises et franco-africaines) (1O) ainsi quen raison de lincapacit de la France convaincre ses partenaires occidentaux et jouer son rle de mdiateur.

Lintgration et les projets rgionaux autour de la zone franc: une rponse tardive et spcieuse (1989-1993)
Devant la monte des contraintes (notamment financires) et des pressions (de la part des institutions de Bretton Woods), la France a t oblige de ragir la fin des annes 80. Pour tenter de rendre compatibles ajustement rel et maintien de la zone, le discours gnral et les projets spcifiques dintgration rgionale constituent, partir de 1989, la doctrine officielle. Cette dernire est, aujourdhui encore, prsente comme la politique de coopration de la France en Afrique et particulirement en zone franc (1 1). En effet, en ch0 un discours gnral sur la ncessit et les bienfaits de lintgration rgionale, toute une srie dactions concrtes ont t entames et conpes globalement : rformes de lenvironnement juridique et financier dans le,cadre. de la zone franc (droit des assurances, droit des affaires, bourses rgionales, etc.), rformes fiscalo-douanires dans le cadre dunions (UDEAC et UMOA), transformation des unions montaires en unions conomiques et montaires (CEMAC et UEMOA), constitution en leur sein de conseils de convergence des politiques conomiques et de surveillance multilatrale linstar des mcanismes de lUnion europenne. Pour la premire fois, semble-t-il, un discours densemble .est traduit en termes concrets et, surtout, en des termes macroconomiques. Pour autant, une analyse dtaille des projets labocit.,

(10) Voir par exemple, J.-F. Bayart, op. 1984 et 1992. (11) Voir par exemple, P. et S. Guillaumont, La zone franc 1 un tournant : vers lintgration rgionale B, G4JpoZitipue afruzine,
((

juillet-septembre, vol. 14, 1991 ; P. Guillaumont et S. GuiIlaumont-Jeanneney, ct Lintgration conomique>:un nouvel enjeu pour la zone franc n, Etudes et documents du CERDI, NoA-93-16.

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rs et de leur (difficile) mise en uvre peut remettre en cause la pertinence de cette approche et, plus encore, semble montrer le caractre spcieux et essentiellement discursif de cette politique. En premier lieu, lunit de discours et de politique nest quapparente. Elle est permise par la multiplicit des dfinitions et des fonctions donne ce terme (12). Lintgration rgionale est prsente tour tour comme un moyen daccrotre les recettes publiques, dharmoniser les lgislations, de surmonter les difficults nationales dajustement, de rationaliser laide, de crer un environnement moins crateur de rentes, de permettre des conomies dchelle et la construction dun march commun, etc. Depuis la dvaluation du franc CFA, ces fonctions se sont tendues au contrle de la matrise de linflation et des salaires, au contrle plus gnral des politiques conomiques, lassainissement des finances publiques, la convergence de ces politiques publiques et particulirement des politiques budgtaires, et la reconstruction des administrations, notamment dans leur fonction de lutte contre la fraude et les dtournements. Ce flou permet de ne pas trancher officiellement et ouvertement entre diverses orientations conomiques, qui vont de lintgration rgionale librale ou par le march (13) (comme tape la libralisation extrieure et comme contournement des obstacles nationaux lajustement structurel) lintgration rgionale relativement protectionniste (comme solution de substitution lajustement jug inadquat pour les pays africains). I1 permet donc de garder les apparences de conciliation recherches entre lajustement et la zone franc ou entre les organisations internationales et la France. Mais il nempche pas des oppositions sur des propositions concrtes (par exemple, les conflits sur la rforme fiscalo-douanire entre 1990 et 1993 (14) ou, aujourdhui, lopposition muette mais non moins relle et efficace des institutions de Bretton Woods aux projets rgionaux franais autour de la zone franc qui se traduit par des retards dans la mise en uvre de fmancements communs dtudes ou par le refis de ngociations rgionales des accords de confirmation, etc.). En deuxime lieu, les projets dintgration, quels quils soient, . ne mettent pas, par dfinition, laccent sur les principales sources de revenus des pays de la zone : les exportations de produits- primaires (miniers ou agricoles) destination du reste du monde. Etant donn leur niveau de dveloppement et ltroitesse de leur mar(12) Voir J. Coussy et Ph. Hugon (dirs), Intpatiota r@onale er ajirszemenr stniciiirel en Afrique sub-saharienne, Paris, La Documentation franaise, 1991 ; entretiens auprs de responsables franais de la coopration. (13) Voir par exemple pour cette conception, L.Afrique sub-saharienne : de la crise la croissance durable, chapitre 7 , Washington, Banque mondiale, 1989. (14) Voir, par exemple, B. Hibou, Rispues et enjeux de la rgorme fisCaIo-douanire de IUDEAC, P a r i s , ministre de la Coopration, 1993.

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ch, le dynamisme de ces conomies ne peut en effet provenir, dans un premier temps, que dune reprise des exportations et dune bonne gestion de leurs revenus. Ces projets ne peuvent donc, au mieux, que constituer une politique complmentaire et annexe aux politiques dajustement : cest dailleurs la position des bailleurs de fonds multilatraux. Pour la France, en revanche, cette position rvle les ambiguts de la nouvelle doctrine de coopration (15). En troisime lieu, en voulant renforcer lensemble quest la zone franc, ces projets rgionaux maintiennent, consciemment ou non, des institutions conomiques qui sont peu adaptes lenvironnement conomique international actuel domin par les normes librales et particulirement peu interventionnistes. En perptuant des liens privilgis et complexes au sein de la zone, un systme de prfrence et de protection trs spcifique est maintenu (surcot li aux prfrences et lutilisation peu intensive du travail et des intrants locaux, cot des transports et de la taxation excessive des produits nergtiques, etc.), dont la philosophie est, malgr tous les amnagements subis sous leffet de dix annes dajustement, loppos du libralisme et de louverture sur lextrieur. En quatrime lieu, lhtrognit des intrts conomiques de ces pays te beaucoup de la pertinence conomique des projets dintgration rgionale. Ces derniers supposent en effet lexistence dintrts communs entre les pays. Or ce sont plutt les divergences dintrts qui frappent lobservateur : les divergences de conjoncture (du fait de spcialisations mrentes dpendant de cycles diffrents) sont de peu de consquences et pourraient mme permettre, dans certaines circonstances, damortir les retournements de conjoncture. En revanche, les divergences structurelles sont fondamentales : alors que la Cte-dIvoire ou, dans une moindre mesure dsormais, le Cameroun ont une industrie conserver et rendre comptitive, le Bnin, le Togo ou la Guine quatoriale ont une position commerciale de transitaires protger ; alors que le Gabon a les structures conomiques dun mirat ptrolier, le Tchad ou la RCA vivent en grande partie de la prsence militaire franaise. Pour surmonter ces divergences, des mcanismes de compensation devraient tre mis en uvre. Les expriences passes ont montr leur vulnrabilit aux contraintes financires et politiques (remise en cause de la taxe de coopration rgionale au sein de la CEAO ds le dbut de la crise budgtaire, inefficacit totale des fonds de
(15) Cependant, les rapports de linspection des finances soulignent galement cette priorit aux activits lexportation : D. Lamoujard, B. Delpit et F. Perol, Rapport denqute sur une approche microconomique de lintgration rgimale, Paris,

juillet 1992 ;M. Auberger et J. Thill, Rapport de synthse sur la relance des conomies de la zone frunc, Paris, novembre 1994. Ce qui rvle labsence totale dhomognit dans la position franaise (voir les conclusions).

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compensation de 1UDEAC) (16). De plus, les mcanismes automatiques de solidarit au sein de la zone franc ont gnralement jou en sens inverse des compensations souhaites : lanalyse des comptes dopration montre que ce sont les pays pauvres qui ont financ les pays les plus riches de chacune des sous-zones (17). En cinquime lieu, la gographie des projets dintgration apparat largement inadquate, voire contradictoire, par rapport ses objectifs conomiques. Cette critique reprend la critique traditionnelle du manque de pertinence de lorientation gographique de la coopration franaise et, quelques variations prs, de linconsistance du dcoupage entre N champ et hors champ )). Mais loubli des pays potentiellement les plus prometteurs nest, ici, quun point relativement secondaire. En revanche, le fait de ngliger les influences, sur les pays de la zone, de leurs voisins hors zone franc (et particulirement du Nigeria) remet en cause la viabilit mme de ces projets dans le contexte actuel dajustement structurel tendu lensemble de lAfrique (18). I1 est peine ncessaire de rappeler que si la perte de comptitivit sur les marchs intrieurs a t aussi forte, si les politiques de protection se sont rvles aussi inefficaces, si les dsquilibres de la balance des capitaux ont t aussi importants en zone franc, cest parce que cette dernire est loin dtre une forteresse protectionniste et que les relations entre les pays sont beaucoup plus importantes que ce que rvlent les donnes statistiques sur le commerce extrieur. De plus, cette situation est, on le sait, moins due lcart entre taux de change bilatraux qu la pnurie de devises dans les pays hors zone franc et lattrait quy exerce une monnaie forte et convertible. En sixime et dernier lieu, les difficults dans la mise en un e de ces projets montrent le caractre inadquat de certains moyens daction ou de certains prsupposs. Tout dabord, la politique dintgration jusquici prconise par la France apporte une rponse prioritairement juridique des problmes qui sont avant tout conomiques et, surtout, politiques.
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(16) Voir les travaux critiques des expriences passes dintgration rgionale. Par exemple, P. Robson, Intgration r~onale, dveloppement et quit. Lintgration coconomique en Afrique de louest, Paris, Economica, 1987 ou UDEAC : an Approach to Reform, Banque mondiale, multigr. 1990 ; Maxwell Stamp, Etude provisoire sur la rforme tari. faire et autres incitations industrielles de FUDEAC, 1988; J. Coussy et Ph. Hugon (dirs.), op. cit., 1991. (17) Voir par exemple, P. Honohan, N Monetary Cooperation in the CFA Zone D ,
3,.

in A. Chhibber et S. Fisher (dirs), Economic Refomi in Sub-saharan Afim, A World Bank Symposium, Washington, 1991. (18) Voir les travaux deJquipe IRAMINRA-UNB et notamment Echanges cralks et politiques qricoles dans le ti sous-espace n ouest : quelle dyumique r&de ? , rapport de synthse, Paris, 1991 et J. Egg et J. Igue, Lintgratiou par les marchis clans le sou-e.space est : limpact du N @ m sur ses voisins mmdiats, rapport de synthse, Paris, avril 1993 ; les travaux des observatoires frontaliers et notamment OCISCA (CamerounNigeria).

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Ensuite, les projets dintgration sappuient sur les banques centrales dont on a vu que les drives sont en partie lorigine des dvoiements de la zone franc (dpassement des limites sur les avances aux tats, absence de pression en vue du paiement des pnalits sur les positions dbitrices, gestion douteuse des transferts et des crdits, politique expansive de crdit, etc.). Enfin, laccent mis sur les rgles est sans aucun doute inopportun dans des pays dont les appareils administratifs nexistent presque plus et o les mesures effectives ne sont que des drogations un droit commun qui nest, par ailleurs, jamais appliqu (19) (voir par exemple les difficults, pour ne pas dire limpossibilit de mettre en place les mesures les plus importantes de la rforme fiscalo-douanire de 1UDEAC). Il en rsulte que cette politique dintgration rgionale na pas pu (et ne pourra pas davantage lavenir) constituer une politique conomique cohrente de coopration en zone franc. Durant les annes 1989-1993, ces difficults intrinsques aux projets dintgration se sont vues aggraver par un contexte international de plus en plus dfavorable la politique franaise. Tout dabord, lenvironnement conomique extrieur des pays africains sest encore dtrior avec la hausse, puis le niaintien de taux dintrt rels un niveau particulirement lev, la baisse des cours des matires premires (depuis le milieu des annes SO), la chute du dollar ( partir de 1985) et la force du franc franais, les consquences des dvaluations dans les pays voisins de ceux de la zone, etc. Ensuite, les pays censs tre moteur de leur rgion respective (la Cte-dIvoire en Afrique de louest et le Cameroun en Afrique centrale) sont entrs dans des rcessions particulirement svres. Enfin et surtout, les bailleurs de fonds internationaux ont durci leur position quant la ncessit de dvaluer le franc CFA; la France a t incapable duser de son pouvoir de quatrime actionnaire de la Banque mondiale pour linfluencer. Les fmancements des institutions de Bretton Woods (et leur suite, la plupart des financements bilatraux) se sont peu peu taris. Durant ces annes, lajustement rel na donc pas seulement consist en un ajustement structurel sans dvaluation des monnaies locales, mais en un ajustement structurel sans le soutien des bailleurs de fonds multilatraux et sans la rigueur, pour laide franaise, des conditionnalits conomiques.

(19) Voir B. Hibou, 1995, op. cit.

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La dvaluation et la spcificit franiaise en Afrique : IimDossible doctrine Balladur b~ ? (1993-1995)

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La dvaluation a souvent t analyse comme la normalisation (ainsi que le rvlent les critiques de lchage ou lanalyse de la multilatralisation de laide franaise), comme la rvision de la politique conomique daide et de coopration, et la coordination de cette dernire avec les autres acteurs bi- et multi-latraux. Avec ladoption dfinitive de la logique de lajustement et lalignement sur le FMI et la Banque mondiale (comme le laissent penser les accusations d aveu ~ dchec de dmission etc.), il y aurait enfin une vraie politique, certes peu originale et en totale rupture historique avec ses interventions traditionnelles, mais non moins relle. La dvaluation est en effet la premire concrtisation de la doctrine Balladur autrement dit de la politique de subordination des engagements financiers de la France au.. dcaissements des institutions de Bretton Woods : mme si les raisons profondes de la dvah a t i o n se trouvent ailleurs, cest bien parce que la pression de ces dernires tait trop forte et que la France ne voulait (ne pouvait) plus financer seule les pays de la zone que la dcision a finalement t prise. Cependant, cette nouvelle orientation, parce que ses consquences peuvent remettre en cause la spcificit de lintervention franaise en Afrique, se rvle extrmement exigeante, notamment en termes politiques et gostratgiques. Et il nest pas certain que les principales instances de coopration franaises acceptent ce quelles peuvent considrer comme une renonciation toute lhistoire de la France en Afrique. En effet, il nest pas certain que la c( doctrine Balladur soit compatible, long terme, avec le maintien de la zone franc, du moins dans son fonctionnement actuel. On a vu plus haut comment la recherche de diversification des bailleurs de fonds dans la zone, dans un contexte de crise financire, avait eu pour principale consquence l c c intrusion des institutions de Bretton Woods dans le pr carr franais et la fragilit des comptes dopration aux pressions de celles-ci. Depuis la dvaluation, cette prsence est toujours aussi pesante dans la mesure o ce sont leurs apports qui expliquent en partie (avec la hausse des cours des matires premires et les premiers effets incitatifs de la dvaluation sur les exportations traditionnelles) le rtablissement des comptes dopration aprs janvier 1994. Aujourdhui, les contraintes de la c( doctrine Balladur se traduisent par des risques plus grands encore avec, notamment, le danger dclatement de la zone : en optant pour une implication croissante dautres partenaires dans la zone franc, la France a dli) ) ,
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brment aggrav cette dpendance D. Dans la mesure o un certain nombre de pays ne parviennent plus conclure des accords avec le FMI, elle est dores et dj confronte cette nouvelle contradiction. Si elle comble les dficits des finances publiques, elle renonce de facto sa nouvelle doctrine et saline nouveau la communaut internationale. Si elle maintient son cap de rigueur, les pays concerns ne pourront longtemps accumuler arrirs intrieurs et extrieurs sans tre tents de sortir de la zone (20). Or il est peu probable que cette dernire survive au dpart dun nombre trop lev de pays ou au dpart de pays-leader. Ce risque nest pas, aujourdhui, lointain : sur les six pays de la BEAC, cinq pays (tous sauf le Gabon pour dvidentes raisons) se trouvent ds prsent off track D, cest--dire en situation potentielle ou relle de rupture avec le FMI. La ralit et limportance de ce risque sont dailleurs rvles aujourdhui par les bricolages de bailleurs de fonds face la situation camerounaise : pour viter davoir faire face des dcisions aussi importantes avant les lections prsidentielles franaises, les autorits de la zone franc ont russi dissuader le FMI de rompre avec ce pays et ont mis en place un programme intermdiaire de rfrence (Nshadow program D) puis une suspension de programme (et non pas une rupture entrine par le Board du FMI). Par ailleurs, il nest pas exclu que la doctrine Balladur B saccompagne dune poursuite de la traditionnelle politique par rseaux, comme lont rcemment suggr les voyages de certaines personnalits politiques franaises en Afrique (2 1). I1 serait alors optimiste de parler dune nouvelle stratgie : on retrouverait la ligne jusqu prsent suivie, qui allie certaines exigences de rigueur avec des infractions ces rgles en raison de pressions politiques et clientlistes. Les risques de la perptuation dune telle stratgie ne sont pas illusoires. En effet, on retrouve dans lattitude actuelle de la coopration franaise un certain nombre de caractristiques proccupantes qui ont expliqu les erreurs passes. A linstar de la politique des annes antrieures la dvaluation du franc CFA, les administrations concernes nont reu aucune consigne de rflexion sur les modifications possibles des mcanismes de la zone. Or sil est une condition la survie de celle-ci, cest bien lintroduction dun mcanisme de flexibilit du franc CFA par rapport au franc franais. Ainsi, avec la chute du dollar, le franc CFA sest dj rvalu denviron 10 Y o depuis le 11 janvier 1994 (22). Quoi
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(20) Pour un dveloppement de cette Charles Pasqua en Afrique D, La Croix, argumentation dans le cadre de IUDEAC, LE&zement, 4 mars 1995, p. 21. voir B. Hibou, Les contradictions de Iint(22) Voir les travaux de la Caisse frangration rgionale en Afrique centrale P o l i - aise de dveloppement et notamment le suivi tique africai?ze, 54, juin 1994, des prix par B. Leenhardt. (21) Voir par exemple J.-F. Bayart,
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quil en soit, il est peu, probable que le FMI change de doctrine : or, un mois seulement aprs la dvaluation du franc CFA, il sinterrogeait dj sur. la. possibilit de modifier le taux de change des pays africains de la zone de faon plus automatique (23). tant donn son poids, dsormais reconnu, dans le pr carr franais, il parat contradictoire, et pour tout dire dangereux pour. la France, de ne pas rflchir ds prsent cette eventualit. I1 en va de mme pour nombre de questions comme la gographie de la zone et la cohablitation de pays monnaie convertible et de pays monnaie ihconvertible. Cest pourquoi une interprtation moins optimiste de la dvaluation est permise : la dcision de dvaluer serait moins lindication de ladoption dune nouvelle politique que le rvlateur de cette absence traditionnelle de politique en zone franc. Depuis 1983 (remise en cause de la politique conomique keynsienne et expansionniste en France et poursuite de lobjectif prioritaire du franc fort), et surtout 1985 (politique amricaine de dprciation du dollar), la dvaluation paraissait inluctable. Cette position tait adopte au Trsor ds 1986-1987 : ce sont des blocages politiques et lincohrence de la politique de coopration franaise qui expliquent que cette dcision nait t prise quen janvier 1994. Par ailleurs, en 1993-1994, les raisons qui ont permis la dcision de dvaluer le franc CFA ont t financires. (pression sur laide franaise) et diplomatiques (pression sur lisolement d t .la France au sein de la communaut financire internationale). Mais les raisons qui avaient provoqu ces attitudes de la part des bailleurs de fonds (et des observateurs les plus avertis) taient avant tout conomiques (24). Les premiers rsultats de la dvaluation confirment dailleurs ce diagnostic-: alors que les exportations traditionnelles ont connu une vritable: incitation (grce galement lembellie des cours et aux bonnes conditions climatiques), la situation des finances publiques, si elle se trouve sous plus grande pression et sous surveillance internationale plus troite, nen est pas moins proccupante dans-1%:plupart des pays, y compris en Cte-dIvoire; rpute tre le bon lve.. La dcision de financer, pendant deuxans, les mensualits de la Cte-dIvoire e t du Cameroun la Banque mondiale, ne peut donc plus tre prsente comme la seule prparation de la dvaluation. A la lecture des difficults ainsi numres de la politique franaise en zone franc, cette dcision apparat tout aussi bien (voire plutt ?) comme le camouflage des contradictions d la politique
(23) (I Lancienne stratgie dajustement> (24) Pour le glissement dobjectifs de la des pays de la zone franc sapait leun situa- dvaluation, voir J. Coussy, II Des objectifs tion budgtaire R,BirIIecin du FMI,. 14 Evrier volutifs m, Politique africai~ie,54, juin 1994. 1994.

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conomique de la France en zone franc : viter de montrer la fragilit des comptes dopration et donc, la perte dinfluence, ou du moins leffritement de la marge de manuvre de la France dans sa zone traditionnelle dinfluence.

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Le bilan de la coopration conomique de la France en Afrique durant les deux septennats de Franois Mitterrand apparat donc passablement ngatif. En voulant la fois adopter, ne serait-ce que partiellement, la logique de lajustement et conserver son principal outil de coopration (la zone franc), la France se trouve dans une impasse. Elle est la premire financer des mesures qui mettent en pril ses derniers intrts en Afrique (mais non forcment en France). Elle a vu sa marge de manuvre considrablement diminuer dans sa propre sphre dinfluence et risque de voir son intervention se banaliser sans le vouloir et sans en tirer parti. Par ailleurs, la France, na pas su inscrire ses interventions conomiques traditionnelles , dont une partie tait conomiquement lgitime et efficace, dans le nouveau cadre des politiques dajustement. Ainsi, les projets et les interventions par filires nont pas t intgres dans une analyse macro-conomique et ils en ont considrablement sodert. Cest ainsi que les activits de la Caisse franaise de dveloppement ont largement t pnalises par le retard pris dans la dcision de dvaluer : dans la mesure o lenveloppe budgtaire restait la mme, des sommes ont t affectes au budget au lieu de ltre des dpenses productives ; de nombreuses entreprises ont fait faillite ; des investissements nont pas t raliss (notamment les plantations de palmier huile ou dhva), etc. De plus, les autorits franaises nont jamais russi dvelopper une politique propre face aux propositions des institutions de Bretton Woods, malgr leur position parfois trs critique (25). Les alternatives quelles ont proposes nont jamais t rigoureusement dveloppes (cas du dveloppement autocentr B ) , rendues cohrentes avec les contraintes des choix nationaux (maintien de la zone franc) ou internationaux (caractre indiscut et inluctable de lajustement) et traduites en termes oprationnels (ainsi la volont de mettre en vidence le rle, ct des mauvaises politiques conomiques internes n, de lenvironnement extrieur, de la dtrioration des termes de lchange ou du poids de la dette na jamais abouti des propositions concrtes).
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(25) Y compris au lendemain de la dvaluation : voir le discours de Franois Mitterrand au dernier sommet franco-africain de

Biarritz (extraits dans Le Monde, 11 novembre 1994).

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Les instances de coopration nont pas russi mettre en forme des positions claires sur des questions aussi fondamentales que le rle de 1tat dans lconomie ou leur mode dinsertion dans lconomie internationale. Dans les rares cas o les administrations ont russi proposer une vision claire sur un problme fondamental (par exemple les rapports Thill sur la fiscalit), les blocages administratifs et politiques, la multiplicit des lieux dinterventions et les incohrences des choix franais ont empch leur traduction en mesures de politique conomique radicales (avec, par exemple, la poursuite des aides budgtaires qui ont pour principal effet de se substituer tout effort de fiscalit). Enfin, malgr un nombre certain dtudes thoriques sur le sujet (26), elles nont pas entam vritablement de travaux concrets sur les consquences de lapprofondissement du processus dintgration europenne sur la coopration en Afrique. Ceci sexplique la fois par labsence de position claire de la France et par les rticences des membres de lUnion europenne, comme le rvlent aujourdhui les difficults sur le renouvellement des accords ACP-CEE. En dfinitive, la philosophie de lintervention conomique de la France en zone franc semble tre synonyme de ravaudage. Depuis le dbut des annes 80, il y a eu monte de laide durgence avec la multiplication des interventions de court terme : il sagissait dviter les dficits trop importants et la constitution darrirs intrieurs trop dflationnistes en faisant les << fins de mois 1) ; dviter que les fonctionnaires ne soient pas pays pendant trop longtemps ; dviter la rupture totale avec la communaut internationale en empchant la constitution darrirs extrieurs trop importants, etc. Ce choix est non seulement contre-productif conomiquement et peu propice au dveloppement mais il provoque, galement, une plus grande vulnrabilit aux pressions politiques et aux interventions clientlistes.
Batrice Hibou Universit de Versailles

(26) Voir par exemple, Ch. de Boissieu, Propositions pour lamnagement de la zone fratic, ministre de la Coopration, 1952 ; M. Lelart, Le systme montaire europen et le systme montaire franco-africain Euripargne, 11, novembre 1955; P. et S .
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Guillaumont, Monnaie europenne et monnaies africaines Revue franaise dcocononzie, vol. IV, no 1, janvier 1989; B. Coquet et
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J.M. Daniel, (1 Quel avenir pour la zone franc ? La Revue de IOFCE, 41, septembre 1992 j J. Adda, Quelques remarques sur la parit du franc CFA et lavenir de la zone franc aprs Maastricht D, in L a Revue de IOFCE, 41, septembre 1992 ; ou encore les numros spciaux de Politique africaine (mars 1993) et de Tiers Monde (t 1994).
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