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DIPLOMADO DE ESPECIALIZACIN EN: ADMINISTRACIN Y GESTIN PBLICA ORIENTADA A RESULTADOS
MODULO II: PLANIFICACIN ESTRATGICA, OPERATIVA Y PRESUPUESTO PBLICO POR RESULTADOS
MODULO II
PLANIFICACIN ESTRATGICA, OPERATIVA Y PRESUPUESTO PBLICO POR RESULTADOS

CONTENIDO
Introduccin I Planificacin Estratgica, Operativa Y Presupuesto Pblico Por Resultados 1. Familiarizacin Con Los Trminos De Planificacin Y Gestin Estratgica Pblica 1.1 2. La Planificacion Y Gestion Estrategica Del Desarrollo Local Metodologa De Planificacin Y Gestin Estratgica Basada En El Core Business Institucional 3. Anlisis Interno Y Externo De La Organizacin 3.1 Anlisis Del Entorno 3.1.1 3.1.2 3.1.3 4. Anlisis Externo Anlisis Interno La Matriz Foda
Diseo De Objetivos Y Estrategias 4.1 4.2 4.3 Definir El Objetivo Formular La Micro-Estrategia Disear Operaciones
5.
Monitoreo Y Evaluacin Del Plan Estratgico 5.1 5.2 Planes De Monitoreo Y Evaluacin Monitoreo Y Evaluacin 5.2.1 5.2.2 5.2.3 Preparacin Para El Monitoreo Y La Evaluacion Ejecucion Del Monitoreo Y La Evaluacion Diagnostico De Base 5.2.3.1 Cuantitativo 5.2.3.2 Cualitativo 5.3 Tipos De Evaluacin: Monitoreo, Resultado E Impacto
La Planificacin Estratgica Como Instrumento De La Gestin Por Resultados 6.1 6.2 6.3 Componentes Del Proceso De Planificacin Estratgica Requisitos De La Planificacin Estratgica En El mbito Pblico Planificacin Estratgica Y Planificacin Operativa Anual 6.3.1 Articulando Decisiones Estratgicas Con Los Aspectos Operativos 6.4 Componentes Del Proceso De Planificacin Estratgica 6.4.1 Misin 3

6.4.2 6.4.3 7 Visin Objetivos Estratgicos
La Articulacin Entre El Plan Y El Presupuesto 7.1 7.2 7.3 Funciones Del Plan Y Presupuesto Hiptesis Generales Sobre La Integracin Planificacin Y Presupuesto Con Enfoque De Resultados
Participacin Ciudadana En La Planificacin Y Gestin Pblica 8.1 8.2 8.3 Que Significa Participacin Ciudadana Cuantas Formas De Participacin Ciudadana Existen Beneficios Para La Ciudadana
Proceso Presupuestario: Programacin Y Formulacin Del Presupuesto 2014, Ejecucin Y Evaluacin Del Presupuesto Multianual. 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 Programacin Multianual Programacin Y Formulacin Anual Escala De Prioridades Categoras Presupuestarias Meta Instancias De Programacin Y Formulacin Objetivos De La Programacin Multianual Determinacin De Metas Para La Provisin De Bienes Y/O Servicios 9.9 9.10 9.11 Programacin Multianual Del Gasto Pblico Criterios Para Determinar El Gasto Pblico Multianual De La Programacin Multianual De Gastos De Los Programas Presupuestales 9.12 De La Programacin Multianual De Gastos De Las Acciones Centrales Y Apnop 9.13 9.14 De La Programacin Multianual De Los Ingresos Elaboracin Funcional 9.15 9.16 Registro De La Informacin Revisin De La Informacin De La Programacin Multianual Del Gasto Pblico De La Estructura Programtica Y Estructura
10
Indicadores De Desempeo Para Una Gestin Pblica Para Resultados 10.1 Indicadores De Desempeo

10.2 10.3 10.4 Para Qu Se Utilizan Los Indicadores Tipos De Indicadores De Desempeo Indicadores Desde El Punto De Vista De La Etapa Del Proceso Productivo 10.5 Indicadores Desde El Punto De Vista Del Desempeo: Eficiencia, Eficacia, Economa Y Calidad 10.6 Integracin De Los Indicadores De Desempeo
II
Referencias Bibliogrficas

INTRODUCCIN
El siglo XXI es la era de la globalizacin, un proceso a travs del cual se est produciendo una integracin de trascendencia mundial, con unas consecuencias transcendentales para el gobierno, la administracin pblica, las culturas y las economas. Tambin es una era de rpidos cambios, caracterizada por una gran incertidumbre y complejidad y un futuro cada vez ms desconocido. Para afrontar los retos de esta poca de un mundo basado en el conocimiento, los gobiernos han de estar preparados para construir y actualizar su capacidad de gobierno y gestin a travs de un desarrollo estratgico del capital humano y el personal. Se trata de una prescripcin para la supervivencia, y no de un lujo.
Los retos se presentan a escala local, nacional, regional y mundial; se presentan de forma causal e inesperada, y producen sorpresas y eventuales situaciones de caos y fallos que acarrean transformaciones. Aunque algunas de estas transformaciones acaso son deseables para la renovacin del sistema o la organizacin en esta poca de extrema complejidad e incertidumbre, la mayora de las transformaciones por fallos tienen consecuencias muy severas para las partes afectadas. En el gobierno y la administracin pblica, desde los aos ochenta se han producido transformaciones a gran escala a travs de una masiva reduccin de las plantillas, la extensin de la privatizacin y la aplicacin de la nueva ideologa de la gestin pblica basada en las leyes del mercado.
Los conceptos de nueva gobernanza y nueva gestin pblica ya han puesto de acuerdo a un amplio sector empresarial y a un gobierno reducido en nombre del pequeo gobierno en beneficio de la democracia, y han alineado el rol de los distintos gobiernos del mundo para alcanzar los objetivos de la globalizacin corporativa, u n proceso que tiende a incluir al capitalismo mundial a travs de la organizacin corporativa del sistema de mercado. Ello plantea numerosos retos a la gobernanza y a la administracin pblica. Estos retos van desde las cuestiones relacionadas con la rendicin de cuentas (accountability) y los problemas ticos, hasta la prdida de la memoria institucional y la necesidad de talentos en la administracin del personal pblico con el fin de forjar un capital humano estratgico capaz de gestionar dichos retos y de tratar con las situaciones difciles que se desarrollarn en el futuro. Las actuales habilidades de gestin ya no sirven para el complejo mundo del maana,

especialmente ante el estallido de crisis inesperadas, emergencias, complejidades de la sociedad del conocimiento y otros muchos casos.

I PLANIFICACIN ESTRATGICA, OPERATIVA Y PRESUPUESTO PBLICO POR RESULTADOS
6.
FAMILIARIZACIN CON LOS TRMINOS DE PLANIFICACIN Y GESTIN ESTRATGICA PBLICA
El Plan estratgico constituye el mapa que gua la accin de corto y mediano plazo de una organizacin. Es la brjula que indica el camino que hay que transcurrir para transitar de una situacin actual a otra referencial o deseada.
Todo plan est circunscrito a tres variables predominantes. La primera, saber que se quiere lograr (direccionalidad estratgica); la segunda, cmo lograr lo que se quiere (capacidad de gestin); y la tercera, con quienes lograr los objetivos (gobernabilidad estratgica). La combinacin de estos factores es lo que permite que el desempeo organizacional llegue en cantidad, calidad y oportunidad a la ciudadana, como sujetos de derechos, tal como lo establece la Constitucin nacional.
Las diez enfermedades ms recurrentes de las organizaciones pblicas: 1. Excesiva burocracia; 2. Falta de definicin poltico estratgica de la organizacin; 3. Ausencia de control de gestin; 4. Bajo perfil del recurso humano para acometer actividades especializadas; 5. Desorganizacin administrativa; 6. Alta rotacin de personal; 7. Predominio en resolver los problemas urgentes por encima de los problemas importantes; 8. Escaso conocimiento del entorno organizacional (ciudadanos, instituciones vinculantes, leyes); 9. Uso inadecuado de los sistemas de informacin y comunicacin; 10. Excesiva centralizacin de la toma de decisin
1.1
LA PLANIFICACION Y GESTION ESTRATEGICA DEL DESARROLLO LOCAL
Frente al carcter sectorial o funcional, bsicamente rgido e interno, de las tcnicas tradicionales, el enfoque estratgico representa una orientacin integradora, consciente del entorno, y sobre todo,
comprometida con la accin. Mediante la tcnica de la planificacin estratgica, extrada de la prctica militar y ampliamente difundida en el mundo empresarial de la segunda mitad del siglo XX, se apunta a optimizar la toma de decisiones estratgicas y la implementacin coordinada de cursos de accin sinrgicos, orientados a la creacin y mantenimiento de ventajas competitivas. De esta manera, la
planificacin y la gestin estratgica se soportan mutuamente y no cabe pensar la una sin la otra.
La planificacin estratgica resulta de gran utilidad cuando se trata de abordar un proceso local de renovacin econmica y urbana a gran escala. El pensamiento estratgico supone sustituir una planificacin casi ficticia, que no toma en consideracin la evolucin en condiciones de competencia del sistema productivo-territorial local y muchas veces centrada en objetivos inadecuados, por una formulacin pragmtica, en la que los objetivos se determinan en funcin de las oportunidades del entorno y la relacin dinmica entre los recursos y habilidades disponibles/asequibles y los obstculos materiales o culturales que se debern superar para alcanzarlos.
Pero en todo caso, la planificacin estratgica adquiere un valor adicional por su vinculacin al espritu emprendedor de la organizacin (el sistema productivo-territorial local, en el caso que nos ocupa), a la renovacin y al crecimiento organizativo y a la direccin consecuente de las actividades de la misma (pblicas y privadas). Es decir, por su vinculacin con la gestin estratgica del desarrollo local.
La planificacin estratgica del desarrollo local se puede concebir entonces como el proceso y cauce en el que aunar la participacin de los principales actores polticos, econmicos y sociales de la comunidad, para 9

elaborar un diagnstico compartido sobre las claves de su desarrollo competitivo, construir una visin viable de su futuro comn a largo plazo y seleccionar los objetivos y cursos prioritarios de la consecuente actuacin pblica y privada. Por su lado, la gestin estratgica de dicho proceso, sera el conjunto de acciones destinadas a la impulsin y la coordinacin sinrgica de los esfuerzos pblicos y privados necesarios para desarrollar las estrategias seleccionadas y alcanzar los objetivos propuestos en la planificacin.
En general, se puede afirmar que la planificacin y la gestin estratgica aplicadas al desarrollo local comportan una serie de beneficios directos e indirectos, cuyo valor se acrecienta en la medida que se incrementa la turbulencia y la presin competitiva del entorno, a la vez que crecen las demandas sociales por disponer de unos mayores niveles de participacin, de bienestar y de calidad de vida.
Entre los beneficios que recoge la experiencia internacional, se pueden destacar los siguientes. La planificacin estratgica, en particular, ofrece una visin global, comprensiva y prospectiva de la dinmica competitiva del sistema productivo-territorial local; permite concentrar recursos escasos en la consecucin de objetivos prioritarios y adems, genera consenso y compromiso comunitario para la accin renovadora. Por su lado, la gestin estratgica consecuente, implica la iniciativa privada en las cuestiones pblicas,
En definitiva, la planificacin y gestin estratgica demuestran ser herramientas idneas y eficaces para establecer y conducir una estrategia de desarrollo local de cara a lograr los ya sealados objetivos bsicos de un proceso de desarrollo competitivo y duradero: la eficiencia, la equidad y la preservacin del equilibrio medioambiental.
La puesta en prctica de la planificacin y gestin estratgica

Fundamentos del proceso de planificacin
En primer trmino, cabe destacar la importancia que reviste el diseo de la red inter organizativa que asuma la funcin planificadora y posteriormente establezca la organizacin para la gestin del plan. En tal sentido, debido a las peculiaridades sealadas, surge la necesidad o conveniencia de establecer un liderazgo participativo.
El reconocimiento de la complejidad de los problemas y oportunidades presentes y futuros y su ms que improbable superacin y consecucin en solitario por las organizaciones implicadas, puede crear el estmulo bsico para que stas se vinculen en un proceso conjunto de planificacin estratgica. Pero es fundamental crear un armazn organizativo adecuado a cada caso, capaz de responder a largo plazo a la complejidad y pluralidad de intereses y actuaciones prcticamente inseparables en las actuales comunidades locales.
La experiencia seala la conveniencia de adoptar configuraciones plurales y flexibles para estructurar la unidad de planificacin estratgica. Es decir, rganos "ad hoc" con una personalidad jurdica seleccionada segn las caractersticas y circunstancias del caso, pero que siempre acogen a una amplia representacin de actores pblicos y privados, y normalmente se apoyan en equipos externos especializados a los fines del desarrollo operativo.
El proceso de planificacin se lleva adelante entonces, en sus fases sucesivas, mediante diversas modalidades de una especie de
confederacin de partes de organizaciones separadas, vinculadas por una metodologa interactiva y participativa adecuada a cada caso, pero con una direccin y unos objetivos comunes.
A la vista de la complejidad e importancia de los intereses en juego, el avance en la planificacin estratgica resulta entonces de un proceso incremental de reflexin proactiva y la consecuente toma de decisiones 11

sobre temas claves. Todo lo cual, demanda la existencia de un liderazgo integrador en el seno de la relacin confederal entre organizaciones e intereses representativos de los principales valores tradicionales e innovadores de la comunidad local. Asimismo, resulta de singular importancia el papel del equipo consultor en el proceso planificador. Se trata de lograr, mediante su gestin tcnica especializada, la concrecin eficaz del proyecto con la elaboracin y puesta en marcha del plan estratgico. En tal sentido, se puede decir que la figura del consultor debe reunir cuatro caractersticas bsicas: versatilidad funcional, neutralidad en los planteamientos, comunicabilidad a los fines del marketing interno y externo del proyecto y reconocimiento profesional en el medio.
La planeacin estratgica para el mbito pblico es un instrumento de gerencia social que sintetiza algunos de los principios bsicos de la formulacin de las polticas sociales, como la participacin ciudadana de los grupos sociales involucrados en polticas, la generacin de consensos sociales a travs de la negociacin y la generacin democrtica de polticas de estado a largo plazo. En consecuencia, los procesos de planificacin estratgica toman en consideracin otras herramientas de la gerencia social, especialmente el anlisis del entorno y el anlisis de involucrados.
La planificacin estratgica, como herramienta del gerente social, puede definirse como un proceso colectivo orientado a la construccin de una imagen de futuro capaz de comprometer a la accin que le permita proveerle de viabilidad, manteniendo un continuo proceso de
aprendizaje.
Metodologa operativa

Desde este punto de vista, la planificacin estratgica para el desarrollo territorial en condiciones de competencia, y en particular en el caso de la ciudad, suele contemplar un secuencia como la siguiente.
En primer trmino, se aborda la organizacin del proceso planificador. Lo que incluye la adaptacin de la metodologa general a las caractersticas y exigencias concretas del caso, el diseo del modelo organizativo del plan, la involucracin de los agentes sociales y el establecimiento de un programa de comunicacin del plan.
Prcticamente en paralelo, se realiza la exploracin del medio, con el fin de obtener una visin comprensiva del sistema productivo-territorial local en funcin de los acontecimientos pasados, las condiciones actuales y las previsiones futuras. Los resultados de esta exploracin inicial permiten identificar los temas crticos, y por tanto prioritarios, alrededor de los cuales se procede a la constitucin de grupos de trabajo o grupos de reflexin estratgica, asistidos por los consultores externos.
Posteriormente, los trabajos se encaminan a establecer el denominado diagnstico estratgico de la situacin y a evaluar la posicin competitiva actual y futura posible del sistema productivo-territorial objeto de la planificacin. Para ello, se realizan los correspondientes anlisis externo o de entorno (tendencias y sus implicaciones) e interno (estructura y funcionamiento del sistema productivo-territorial local). Se estudian temas tales como: la situacin del hbitat para producir y vivir; la accesibilidad y conectividad regional e internacional; la estructura y especializacin productiva local y su adecuacin al entorno competitivo; la movilidad de los recursos empresariales, el "entrepreneurship" y la capacidad de innovacin local; la internacionalizacin y competitividad de la economa local; el nivel de desarrollo de los recursos humanos disponibles; el estado del medio ambiente; la identidad local/regional y la "imagen de marca" del territorio.
13

Estos anlisis permiten determinar las oportunidades y amenazas o desafos provenientes del entorno relacional y las fortalezas y debilidades de la comunidad local para aprovechar las primeras y superar las otras; siempre, rivalizando con otras organizaciones competidoras que deben ser claramente identificadas. Lo que implica determinar la posicin competitiva actual y futura posible del sistema productivo-territorial local.
El cumplimiento de la etapa de diagnstico precedente sienta las bases para que los grupos de trabajo, debidamente asistidos y coordinados, comiencen la elaboracin concreta del plan de actuacin. Para ello, se procede a definir y posteriormente a establecer por parte de la organizacin del plan, un conjunto reducido de objetivos estratgicos realistas y alcanzables mediante esfuerzos asumibles por la comunidad. Por ejemplo, objetivos de actividad, de resultados econmicos y sociales, as como tambin otros relacionados con la calidad de vida o la notoriedad y la imagen proyectada. De igual manera y en relacin con los objetivos establecidos, se cuantifican y fijan las metas ms prximas.
Llegados a este punto, los trabajos se orientan a la propuesta y seleccin de un conjunto de estrategias bsicas y funcionales que conduzcan al cumplimiento de los objetivos propuestos. Entre las primeras se
encuentran: la segmentacin de los mercados de actuacin preferente, la especializacin productiva y el posicionamiento competitivo de la ciudad/regin. Mientras que las segundas, se refieren a la adecuacin a los mercados elegidos y al entorno relacional de referencia de todos los medios materiales, tecnolgicos y humanos que sern desplegados a los fines del desarrollo competitivo. En todo caso, las estrategias deben ser elaboradas, consensuadas y priorizadas por los grupos de trabajo en funcin de los recursos y habilidades disponibles o asequibles por parte de la comunidad local, para su posterior seleccin por parte de los mximos responsables de la organizacin del plan.
Una vez concluido lo anterior, el proceso de planificacin se sintetiza y explicita mediante un plan de accin que incluye las polticas y programas de actuacin, con la definicin precisa de los recursos necesarios y la

identificacin clara de los agentes responsables de la implantacin de las estrategias seleccionadas. Las polticas y programas de actuacin se estructuran segn los ejes de intervencin sobre los factores estratgicos de desarrollo que hayan sido seleccionados. En general, se pueden distinguir dos grandes grupos de actuaciones, segn se orienten a mejorar la productividad en la utilizacin de los recursos (humanos, tecnolgicos, organizativos, medioambientales y financieros) o la competitividad de los atractivos residenciales e inversores locales, as como de los bienes y servicios puestos en el mercado por el sistema productivo-territorial local. La implantacin del plan y la gestin estratgica
La implantacin y puesta en marcha del plan, que supone la puesta en marcha de la gestin estratgica del desarrollo local, suele ser la tarea ms crucial del proceso. Su efectividad depende en gran medida del xito logrado en la movilizacin de los agentes econmicos y sociales llevada a cabo durante el proceso de planificacin. De todos modos, para asegurar la continuidad efectiva del proceso iniciado y la optimizacin de los resultados buscados, siempre debe preverse un proceso de seguimiento y ajuste sistemtico del plan de actuacin.
De lo que se trata en la gestin estratgica del desarrollo local, es de establecer y conducir en el territorio una dinmica orientada al xito competitivo, mediante la interrelacin eficaz de un conjunto de elementos esenciales que componen el sistema productivo-territorial. Para ello, es una condicin necesaria llegar a disponer de una organizacin gestora que rena tres atributos bsicos: percepcin clara del escenario de competencia, flexibilidad para adaptarse a los cambios y favorecer la introduccin de innovaciones y responsabilidad para asumir los riesgos que comporta la adopcin de decisiones ante un futuro incierto.
Aunque el diseo de la organizacin para la gestin del desarrollo competitivo debe ser resuelto segn las circunstancias de cada caso (hecho "a medida"), las experiencias exitosas permiten destacar una serie 15

de principios organizativos, entre los que destacan: la concepcin sistmica de la organizacin, estructurada mediante unidades autnomas coordinadas, la flexibilidad operativa, la actitud estratgica y el liderazgo.
Estos principios se aplican desde dos situaciones extremas de origen y distribucin del poder que pueden incluso coexistir y que, en la prctica, convergen. Por un lado, mediante una profunda descentralizacin desde la "unidad central" de planificacin y gestin hacia las "unidades autnomas" operativas que actan en el territorio. O, por el contrario, yendo de "abajo" hacia "arriba", y configurando lo que se podra llamar una "estructura federal". En este ltimo caso, la unidad central, ms que dirigir y controlar, fundamentalmente coordina, influye y asesora, y normalmente se utiliza como base para la formacin de alianzas estratgicas y de redes tecnolgicas.
Pero, de manera anloga a las empresas dinmicas, para asegurar la persistencia de la dinmica del desarrollo local, los territorios competitivos deben disponer en su organizacin directiva de una instancia central que permanentemente se ocupe de las cuestiones estratgicas fundamentales antes expuestas; as como tambin, de mantener el estilo directivo emprendedor y el control de las principales magnitudes financieras del plan. Es decir, utilizando el lenguaje empresarial, que se ocupe de asegurar a largo plazo el
aprovechamiento pleno y la multiplicacin de los potenciales de utilidad actual y posible del sistema productivo-territorial que se pretende desarrollar. Dicha unidad central puede mantenerse de alguna manera dentro de la estructura organizativa del gobierno local que se trate, o en su caso, adoptar una forma totalmente descentralizada de la administracin pblica.
La flexibilidad es tanto ms importante cuanto ms difusa sea la situacin en lo que se refiere a los potencialidades de utilidad del sistema productivo-territorial en cuestin. En trminos generales, se pueden reconocer tres tipos de flexibilidad: de accin, de procesos y organizativa. En el primer caso, se trata de disponer de alternativas de

actuacin para el desarrollo operativo de las diversas funciones empresariales de las unidades autnomas (como produccin, compras o ventas). La flexibilidad de procesos est relacionada con la rapidez de reaccin ante las seales provenientes del entorno; es decir, el tiempo necesario para que la organizacin tome decisiones y las ejecute. Mientras que la flexibilidad organizativa, sera la capacidad de las estructuras organizativas, los sistemas de gestin y las personas claves de la organizacin, para resolver nuevas situaciones competitivas.
La bsqueda de la flexibilidad conlleva la creciente importancia de disponer en el conjunto de la organizacin de la denominada actitud estratgica. Esto es, el comportamiento regido por una actitud inquisitiva, creativa y proactiva. La primera faceta supone estar permanentemente atentos a los cambios en el entorno para adaptarse a ellos; la segunda, est relacionada con la capacidad de encontrar soluciones innovadoras a los desafos del cambio; mientras que la tercera, implica ser capaces de proyectar y construir de manera consensuada y corresponsable un futuro comn.
Adems, refuerza el papel protagonista del liderazgo participativo como forma de conduccin. Los lderes locales deben creer en el cambio y activar sus organizaciones para innovar continuamente; deben reconocer la importancia de su propio territorio como parte integrante del xito competitivo y trabajar para mejorarlo. Y quizs, lo que es ms importante, los nuevos lderes locales deben reconocer la necesidad de trabajar bajo cierta presin y desafo y estar preparados para sacrificar la vida fcil por la creacin y mantenimiento de la ventaja competitiva del sistema productivo-territorial que gestionan.
De todas maneras, la experiencia indica que la incorporacin de estos principios a cualquier organizacin debe ser realizada de manera cuidadosa y gradual. Tanto sea por los costes iniciales que supone como por los peligros de involucin que conlleva si no se obtienen claros resultados satisfactorios de inmediato (como suele ocurrir). 17

En cualquier caso, siempre se puede y debe encontrar una solucin de compromiso entre el concepto de flexibilidad y la bsqueda de los efectos de multiplicacin que constituyen la base de la expansin, lo que tambin caracteriza a los sistemas dinmicos. El planteamiento bsico consiste en que aquellos factores que son significativos e irrenunciables para la solucin del problema global se definan a priori y sobre ellos se concentre la atencin de la unidad central organizativa, dejando el resto dentro del campo de la flexibilidad y la responsabilidad autnoma del resto de la organizacin.
Pero una vez ms, cabe destacar la importancia que tiene para la dinmica del desarrollo competitivo la simplificacin de los sistemas de regulacin; as como tambin, tener en cuenta los intereses de todos los grupos de referencia a la hora de definirlos. Los conceptos estratgicos y de organizacin definidos de manera sencilla y establecida por la va del consenso y la corresponsabilizacin, resultan siempre ms fciles de multiplicar y difundir. 7. METODOLOGA DE PLANIFICACIN Y GESTIN ESTRATGICA BASADA EN EL CORE BUSINESS INSTITUCIONAL
Cuando la empresa define su visin como elemento gua en la marcha de las operaciones, cuando busca establecer con precisin donde quiere llegar y cmo, y transmitirlo a todos sus miembros, definir sus "Core Business" se vuelve una decisin clave para ubicarse en el mercado.
En el mercado actual, la decisin para las empresas ha dejado de ser "ofrezco costo u ofrezco calidad". Los consumidores se vuelven mucho ms exigentes, ms demandantes, y tienen mucho ms para elegir. Piden calidad y precio, piden servicio y plazos de pago, piden variedad y rapidez. As, cuando la mayora de las empresas estn tratando de hacer "todo para todos", es muy difcil encontrar una posicin nica, que me diferencie, que me distinga del resto.

Las empresas " canibalizan " sus posiciones al ofrecer todas las mismas ventajas. Las telecomunicaciones hacen cada vez ms sencillo el intercambio de los factores de produccin, los costos y calidad son imitables en cualquier punto del mundo, perdiendo su valor como ventaja diferencial. Se vuelve as, indispensable encontrar un camino distinto, una posicin diferenciadora que el cliente no encuentre repetida hasta el infinito. 1. S hacia donde quiero ir? Aun cuando el mercado sea inestable, tengo que tener un horizonte, una visin de hacia dnde quiero ir. Hoy en da es imposible hablar de planes detallados de muy largo plazo y que no se modifiquen, ya que la realidad nos lleva a ajustarnos a cada paso. Pero s necesito tener una visin como elemento gua de mis decisiones, una idea clara y definida de qu es lo que quiero para mi empresa, que me ayude a mantener firme el timn en la tormenta de la hipercompetitividad.
2.
Soy un blanco fcil de atacar? Los factores tradicionales de ventajas competitivas dejan paso a un conjunto de factores mucho ms complejo. Para alcanzar una posicin nica, inimitable, necesito actuar como un blanco mvil, generando permanentemente ventajas competitivas dinmicas, que evolucionen y hagan a mis movimientos ms impredecibles, ms difciles de seguir. Esto se logra definiendo claramente mis habilidades esenciales, o core competence.
3.
Cundo tengo un core competence? Un core competence es una habilidad esencial de la empresa, donde encontramos que: Se trata de una actividad, o la integracin de un conjunto de actividades (no un producto) que le permite el ingreso a diferentes mercados. Esto puede ser tanto el dominio de un proceso de produccin, como una muy buena interaccin con mis clientes que me permita definir el producto en funcin de sus necesidades, un formato nico de canales de distribucin, etc. 19

Esta habilidad es apreciada, o requerida por los consumidores, y, en consecuencia, estn dispuestos a pagar ms por ella.
Es una habilidad difcil de imitar por los competidores, ya sea porque involucra "know how" que no est disponible, o por la experiencia o el dominio de esa habilidad logrado a travs del tiempo, o la inversin realizada en investigacin. 4. Qu negocios puedo generar? Cuando el core competence est identificado, se convierte en una llave para ingresar a varios mercados potenciales, derivados de la actividad central. A su vez, el desarrollo de estos nuevos negocios interrelacionados, o core business potencia a los iniciales. Implica una diversificacin enfocada en mi visin, en mi idea central del negocio.
5.
Puedo subcontratar mis core competence para potenciar mi negocio? Definitivamente no. El desarrollo de core competence debera ser una de las reas ms protegidas en la empresa, para evitar que sea imitada por los competidores. Por otro lado, al tercerizar mi actividad diferenciadora, corro un fuerte riesgo de perder esa ventaja, si no encuentro el proveedor adecuado, que entienda ese core competence como yo lo entiendo.
6.
Por qu pensar en core competence y core business, en lugar de centrarme en el producto? Es un cambio en la forma de ver la empresa. En lugar de pensar en una suma de productos o unidades de negocios, es pensar en una suma de habilidades clave y la sinergia resultante. Cuando los ciclos de vida son cada vez ms cortos, asociar la imagen de la empresa a un producto determinado no parece ser una buena opcin. Tampoco lo es diversificar sin un criterio, entrando a negocios en los que no tengo elementos diferenciadores, ni conocimientos de tecnologas clave, como muchos ejemplos del mercado lo demuestran.
7.
Qu pasa si no pude identificar ningn core competence?

Es momento de volver a la etapa de definiciones. Los riesgos son muchos cuando la empresa no puede identificarse a s misma en funcin de un core competence Si mi empresa no tiene nada que me genere una posicin nica en el mercado, mi situacin es dbil, y fcilmente atacable.
8.
Cmo selecciono mis core business? Es una decisin difcil. Si no tengo nada que me diferencie, tengo que pensar en trminos de la visin y trabajar en la construccin de habilidades nicas a mediano plazo. Si existen varias habilidades, la eleccin pasa por analizar el futuro del mercado, la posicin de los competidores, y hacia donde estn tendiendo las necesidades de los clientes, para determinar qu core competences debern definir mi posicin.
9.
Cmo me mantengo? Si concentro mis negocios alrededor de mis core competence, en lugar de erosionarse, como un activo, se potencian y crecen, desarrollndose a travs de los negocios. Pero necesito mantener el foco, evitando la tentacin de crecer sin control, y perder el rumbo.
10.
Core competence, core business, ventajas competitivas... es todo lo mismo? No. Una ventaja competitiva puede o no ser un core competence. Por ejemplo, tener bajos precios, una planta utilizada en su capacidad ptima, varias bocas de atencin al cliente, pueden ser ventajas competitivas. Cualquiera de ellas puede ser imitada, con los recursos suficientes. Pero si la ventaja pasa, por ejemplo, por personal especialmente entrenado en mi producto, porque particip en el desarrollo, o realiz y realiza una capacitacin intensiva que me aventaja del resto, esto s lo es. Estoy ubicado en una posicin que nadie puede copiar de inmediato, y que si la protejo (continuando la inversin en ella) mantengo la brecha que me separa de los competidores.
3.
ANLISIS INTERNO Y EXTERNO DE LA ORGANIZACIN
21

3.1 ANLISIS DEL ENTORNO
Entorno: factores externos o internos que pueden ejercer una influencia sobre la empresa. Factores estratgicos del entorno:

Entorno general. Entorno especfico.
ENTORNO GENERAL
Factores econmicos generales: inflacin, nivel de paro, los tipos de inters, el proceso de las materias primas, etc.
Factores poltico-legales: la poltica monetaria y fiscal que lleva a cabo el gobierno, la legislacin vigente, etc.
Factores sociolgico-culturales: la importancia de defensa del medio ambiente, las variables educacionales, el nivel de formacin, el clima social, etc.
Factores tecnolgicos: el desarrollo de las comunicaciones, la rapidez en el cambio de la tecnologa.
ENTORNO ESPECFICO
Hace referencia al anlisis del sector industrial en el que compite la empresa. Este sector va a venir delimitado por cinco fuerzas competitivas:

Competidores potenciales. Proveedores. Competidores actuales. Clientes. Productos sustitutivos.
ANLISIS FODA
El anlisis FODA constituye a la fecha una de las herramientas ms robustas que provee de insumos necesarios para el proceso de anlisis estratgica, proporcionando la informacin necesaria para la
planificacin e implantacin de acciones y medidas correctivas, favoreciendo la innovacin y estimulando la generacin de nuevos proyectos.
F.O.D.A. Denomina el proceso de anlisis de las FORTALEZAS, OPORTUNIDADES, DEBILIDADES y AMENAZAS, comprendiendo 23

factores tanto econmicos, polticos, sociales y culturales que representan las influencias en el mbito externo de la organizacin, que impactan directa o indirectamente sobre las decisiones y procesos internos, que potencialmente pueden poner en riesgo o potenciar el cumplimiento de su MISIN. Prever el conjunto de oportunidades y amenazas haciendo viable la construccin de escenarios a fin reorientar el rumbo de fortalezas y debilidades identificadas al interior de la organizacin. As, dentro del proceso de anlisis estratgico, se debe efectuar el levantamiento de aquellas fortalezas con las que cuenta y las debilidades que se visualiza obstaculizarn el cumplimiento de los objetivos estratgicos trazados.
La utilizacin de esta herramienta de anlisis facilita el diagnstico para la identificacin y articulacin de estrategias que permitan a la organizacin reorientar el rumbo, identificando su la posicin actual y proveyendo elementos para tomar nuevos cursos de accin. Permite, tambin establecer la congruencia entre las acciones a ejecutar y los recursos que existen, facilitando la alineacin de la planificacin estratgica al mantener las fortalezas, aprovechar las oportunidades,

corregir debilidades y afrontar amenazas, posibilitando el logro de los objetivos, concordantes a la misin y visin establecidas.
Es importante comprender la diferencia entre factores internos y externos: Factores externos: la compaa tiene poca posibilidad de influir en estos factores; tiene que encontrar la forma de vivir con ellos (por ejemplo: la inflacin o el fenmeno de El Nio) Factores internos: la compaa puede cambiar o influir en estos factores (ejemplo: organizacin, produccin, etc.)
3.1.1
ANLISIS EXTERNO Como pude entender el propsito de este es identificar oportunidades y amenazas estratgicas en el ambiente operativo de la organizacin que influirn en la manera en que se cumple su misin. En esta etapa prcticamente se deben de examinar tres ambientes interrelacionados: el inmediato a ambiente de la industria en el que opera la organizacin, el ambiente nacional o del pas, y el ms amplio, el socioeconmico y macro ambiente. En el caso del ambiente de la industria, su anlisis exige una valoracin de la estructura competitiva de la industria a la que pertenece la organizacin, lo que incluye la posicin competitiva de la organizacin especfica o focal y la de sus principales competidores. Tambin requiere el estudio de la naturaleza, la etapa, la dinmica, y los antecedentes de la industria. Por otro lado, debido a que muchos mercados ahora son globales, el anlisis del ambiente de la industria tambin implica evaluar el impacto de la globalizacin en la competencia dentro de una industria. Para analizar el ambiente nacional se necesita valorar si el contexto nacional, facilita el logro de una ventaja competitiva en el mercado global.
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Existen varios factores en el ambiente de una compaa que afectan la operacin de la misma. Algunos de estos factores tienen un impacto positivo, mientras que otros pueden afectar negativamente. Es ms, el mismo factor puede influir de manera positiva en una compaa y negativamente en otra, dependiendo de la misin y objetivos de la compaa.
Oportunidad = todas aquellas
Amenaza = todas aquellas fuerzas

posibilidades externas a la externas a la empresa que pueden
empresa que tienen un impacto tener una influencia desfavorable favorable en sus actividades en sus actividades
TIPOS DE FACTORES EXTERNOS:
Factores macroeconmicos: polticos, econmicos, sociales, tecnolgicos
Factores de mercado e industria: tamao y potencial del mercado, comportamiento productos de la clientela, segmentacin, nuevos
competencia,
sustitutos,
potenciales
competidores que estn entrando el mercado, perspectivas futuras del mercado y la industria, etc.
Ejemplos de oportunidades:

Incremento en el poder adquisitivo Cambios favorables en el comportamiento de la clientela Precios de materia prima bajando Acceso a nueva tecnologa Acceso a nuevos mercados Potenciales nuevos inversionistas
Ejemplo de Amenazas:

Recesin econmica Conflictos polticos Inflacin acelerada Competencia en crecimiento Productos competitivos Disminucin del poder adquisitivo
Usted debe enfocarse en aquellos factores que tienen mayor probabilidad de ocurrir y que tienen un efecto ms fuerte en las operaciones de su empresa.
27

3.1.2 ANLISIS INTERNO El anlisis interno sirve para aislar las fuerzas y debilidades de la organizacin. Aqu se consideran aspectos tales como identificar la cantidad y la calidad de recursos y capacidades de una compaa y las maneras de construir habilidades nicas y habilidades distintivas o especficas de la compaa cuando se examinan las fuentes de la ventaja competitiva.. Para consolidar y mantener est, la empresa debe lograr un nivel superior en la eficiencia, calidad, innovacin y atencin al cliente. Las fortalezas de la organizacin conducen a un desempeo superior estas reas, sus debilidades, a uno deficiente
Cada compaa tiene una combinacin de recursos internos nica o particular, dependiendo de su personal, situacin financiera, tecnologa, etc. Estos factores establecen los lmites

de la capacidad de la compaa para alcanzar sus objetivos. En el proceso de planificacin, es importante tomar en
consideracin estos factores internos.
Fortalezas
Factores
internos Debilidades
Factores
internos
positivos que contribuyen al logro de los objetivos de la empresa.
negativos que inhiben el logro de los objetivos.
Los factores internos pueden ser divididos en cuatro reas funcionales: produccin; comercializacin; organizacin y
personal; finanzas y contabilidad.
Ejemplos de fortalezas:

Bajos costos de produccin Personal calificado Buen control de calidad Precios competitivos Buena reputacin Acceso a materias primas escasas Buena ubicacin de la compaa Bajo costo de mano de obra
Ejemplo de debilidades

Maquinaria inadecuada Tecnologa obsoleta Pobre calidad de productos Falta de planificacin Inadecuados mtodos de fijacin de precios Limitada capacidad de produccin Organizacin ineficiente Inadecuados esfuerzos de comercializacin
El enfoque debe ser sobre aquellos factores que puedan tener el mayor impacto en el xito de la empresa. 29

Factores FODA Clasificados por Funcin Sustantiva
3.1.3
LA MATRIZ FODA
Al tener ya determinadas cuales son las FODA en un primer plano, nos permite determinar los principales elementos de fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades, lo que implica ahora hacer un ejercicio de mayor concentracin en dnde se determine, teniendo como referencias a la MISIN y la VISIN, cmo afecta cada uno de los elementos de FODA.
Despus de obtener una relacin lo ms exhaustiva posible, se ponderan y ordenan por importancia cada uno de los FODA a efecto de quedarnos con los que revisten mayor importancia para la institucin.
ESTRATEGIAS
La Matriz FODA, nos indica cuatro estrategias alternativas conceptualmente distintas. En la prctica, algunas de las

estrategias se traslapan o pueden ser llevadas a cabo de manera concurrente y de manera concertada. Pero para propsitos de discusin, el enfoque estar sobre las
interacciones de los cuatro conjuntos de variables.
LA ESTRATEGIA DA (MINI-MINI)
En general, el objetivo de la estrategia DA (Debilidades vs- Amenazas), es el de minimizar tanto las debilidades como las amenazas.
Una institucin que estuviera enfrentada slo con amenazas externas y con debilidades internas, pudiera encontrarse en una situacin totalmente precaria. De hecho, tal institucin tendra que luchar por su supervivencia o llegar hasta su liquidacin.
Pero existen otras alternativas. Por ejemplo, esa institucin podra reducir sus operaciones buscando ya sea sobreponerse a sus debilidades o para esperar tiempos mejores, cuando desaparezcan esas amenazas (a menudo esas son falsas esperanzas). Sin embargo, cualquiera que sea la estrategia seleccionada, la posicin DA se deber siempre tratar de evitar.
LA ESTRATEGIA DO (MINI-MAXI)
La
segunda
estrategia, intenta
DO
(Debilidades las
vsy
Oportunidades),
minimizar
debilidades
maximizar las oportunidades.
Una institucin podra identificar oportunidades en el medio ambiente externo pero tener debilidades organizacionales que le eviten aprovechar las ventajas del mercado. Es claro que otra estrategia sera el no hacer absolutamente nada y 31

dejar pasar la oportunidad y que la aproveche la competencia.
LA ESTRATEGIA FA (MAXI-MINI)
Esta estrategia FA (Fortalezas vs- Amenazas), se basa en las fortalezas de la institucin que pueden copar con las amenazas del medio ambiente externo. Su objetivo es maximizar las primeras mientras se minimizan las segundas.
Esto, sin embargo, no significa necesariamente que una institucin fuerte tenga que dedicarse a buscar amenazas en el medio ambiente externo para enfrentarlas. Por lo contrario, las fortalezas de una institucin deben ser usadas con mucho cuidado y discrecin.
LA ESTRATEGIA FO (MAXI-MAXI).
A cualquier institucin le agradara estar siempre en la situacin donde pudiera maximizar tanto sus fortalezas como sus oportunidades, es decir aplicar siempre la estrategia FO (Fortalezas vs- Oportunidades).
Tales instituciones podran echar mano de sus fortalezas, utilizando recursos para aprovechar la oportunidad del mercado para sus productos y servicios. Las instituciones exitosas, an si ellas han tenido que usar de manera temporal alguna de las tres estrategias antes mencionadas, siempre har lo posible por llegar a la situacin donde pueda trabajar a partir de las fortalezas para aprovechar las oportunidades. Si tienen debilidades, esas instituciones lucharn para sobreponerlas y convertirlas en fortalezas. Si encaran amenazas, ellas las coparn para poder enfocarse en las oportunidades.
4.
DISEO DE OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
En la fase de diseo el planificador debe plantear de manera creativa la solucin de los nudos crticos seleccionados. Para ello debe planearse varias opciones y evaluarlas en funcin de su eficiencia resolutiva.
Las operaciones son unidades o bloques de accin que se orientan a un fin.
4.1
DEFINIR EL OBJETIVO
El primer eslabn se refiere a la definicin del objetivo global del plan operativo. 33

Este objetivo debe corresponderse con la naturaleza de los problemas y causas analizadas as como con las aspiraciones y expectativas organizacionales en el corto plazo.
El objetivo global del plan operativo tambin debe mostrar los beneficios que se derivan del mismo.
Este objetivo debe contemplar cada uno de sus componentes de manera explcita. Esto es: Compromiso de Accin, formulado con un verbo en infinitivo que refleje y vincule la solucin pretendida y su posterior desagregacin en operaciones. Unidad Operativa Responsable. Este componente encierra la necesidad de establecer las relaciones diferenciadas entre responsable ( quin es responsable y de qu ?), y autoridad ( quin rinde cuentas a quin ?). 4.2 Indicador de Gestin referido al compromiso de accin.
FORMULAR LA MICRO-ESTRATEGIA
Una vez que se ha definido el objetivo de la unidad operativa es necesario formular la micro-estrategia o aquel patrn de actuacin fundamentado en el uso y aplicacin de recursos a objeto de alcanzar el logro estimado.
En esta formulacin debe considerarse el balance operativo realizado en la fase de anlisis. El balance operativo interno parte del anlisis de las fortalezas y debilidades en tanto que el balance externo parte del estudio y calificacin de las oportunidades y amenazas. Al elaborar una matriz de balance interno y externo se pueden considerar cuatro situaciones resultantes:
Fortalezas
Debilidades

Oportunidades Amenazas
Estrategias bsicas:
1.- Estrategia Fortaleza/Oportunidades. Esta consiste en el uso de las fortalezas para aprovechar las oportunidades que ofrece el entorno. 2.- Estrategia Fortaleza/Amenazas. Plantea el uso de las fortalezas internas con la finalidad de evitar las amenazas. 3.- Estrategia Debilidades/Oportunidades. Esta estrategia indica que se deben vencer las debilidades aprovechando las oportunidades. 4.- Estrategia Debilidades/Amenazas. La estrategia a definir en estas condiciones intenta reducir a un mnimo las debilidades y evitar las amenazas.
La definicin de esta micro-estrategia es el resultado obtenido del balance operativo que indica la situacin existente en la unidad operativa que formula el plan.
4.3
DISEAR OPERACIONES
Para cada uno de los nudos crticos se debe definir una operacin. Las operaciones afectan directamente la naturaleza o disponibilidad de la salida de la organizacin.
Las operaciones directamente vinculadas a los procesos internos estarn integradas por: Acciones relativas a cada uno de los pasos que componen el proceso. Estas acciones sern recurrentes en el tiempo. Identificacin de metas de cada accin. Identificacin de responsables. Establecimiento de metas por accin. Fecha probable de inicio 35

Formulacin de un indicador de control de la accin.
Las operaciones que conllevan a levantar restricciones a los procesos conformados por acciones recurrentes estarn compuestas de: Acciones de cambio planificado desagregadas de acuerdo tareas dirigidas a modificar la situacin restrictiva. Meta Unidad ejecutora de las Acciones Periodo de ejecucin Indicador de gestin
Las operaciones que implican incrementar la capacidad de respuesta o de producir cambios favorables en el entorno generalmente estn constituidas por acciones que implican la inversin de recursos financieros. Como tal su viabilidad est en gran medida asociada a la inclusin presupuestaria de los recursos necesarios para su ejecucin.
Formulacin de acciones que definan los tramos de proyectos de inversin o del proyecto total.
Determinacin de los costos financieros del proyecto. Incorporacin presupuestaria. Determinacin del tiempo de ejecucin. Fijacin del responsable de la ejecucin
5.
MONITOREO Y EVALUACIN DEL PLAN ESTRATGICO
5.1
PLANES DE MONITOREO Y EVALUACIN
Los planes de monitoreo y evaluacin deben ser creados luego de la fase de planificacin y antes de la fase de diseo de un programa o intervencin. El plan debe incluir informacin sobre cmo se examinar y evaluar el programa o intervencin. En general el plan debe sealar:
Los supuestos de los cuales depende el logro de las metas del programa;
las relaciones que se esperan entre las actividades, productos, y resultados (el marco);
medidas conceptuales bien definidas as como definiciones, junto con datos de base;
la agenda de monitoreo; una lista de las fuentes de datos a usarse; costos estimados para el monitoreo y evaluacin de las actividades; una lista de las asociaciones y colaboraciones que ayudarn a alcanzar los resultados deseados; y
un plan para difundir y utilizar la informacin obtenida.
Qu incluye un plan de monitoreo y evaluacin?

La mencionada teora del cambio Un marco de monitoreo y evaluacin Herramientas y preguntas de evaluacin Herramientas e indicadores de base Una descripcin de las actividades de monitoreo y momentos clave Un cronograma Un presupuesto y explicacin de los recursos necesarios dinero y personal, desarrollo de capacidades, infraestructura, etc.
Qu consideraciones son importantes para una plan de monitoreo y evaluacin?
Recursos: Cunto dinero y tiempo se necesitar para llevar a cabo las actividades?
Capacidades: El programa/proyecto tiene la capacidad interna para llevar a cabo las actividades de monitoreo y evaluacin propuestas, incluyendo el anlisis de los datos recolectados, o se necesitarn expertos externos?
Viabilidad: Las actividades propuestas son realistas? Pueden ser implementadas?
37
Cronograma: El cronograma propuesto es realista para llevar a cabo las actividades propuestas?
tica: Qu consideraciones ticas y qu desafos implica la implementacin de las actividades propuestas? Existe un plan para abordar esas consideraciones? Se present un protocolo a consideracin del comit de tica de investigaciones?
Cundo se debe realizar el monitoreo y la evaluacin?
El monitoreo y la evaluacin son una parte integral de la planificacin estratgica del programa.
Deberan incorporarse a todos los aspectos de la planificacin desde el principio del proyecto.
Cundo deben llevarse a cabo actividades de monitoreo?
Las actividades de monitoreo deben llevarse a cabo en momentos clave durante la intervencin, que facilite una evaluacin del progreso hacia los objetivos y metas.
Lo mejor sera que los programas contaran con monitoreo continuo o recoleccin continua de datos e informacin que permita medir si las actividades estn siendo implementadas segn las
expectativas, y si necesario abordar obstculos y desafos.
Por ejemplo, para una serie de capacitaciones se deben establecer momentos clave de monitoreo luego de cierto nmero de capacitaciones.
Para una campaa de concienciacin, se deben establecer momentos clave de monitoreo luego de cada aspecto de planificacin e implementacin de la campaa (por ejemplo, determinar la exposicin a la informacin difundida a travs de los medios despus de ciertos perodos clave).
Cundo deben llevarse a cabo las evaluaciones?
Las evaluaciones deben llevarse a cabo al comienzo y al final de un proceso de intervencin. Deben incluir la recoleccin de datos de base a los efectos de comparacin.
Las
evaluaciones
generalmente
se realizan
para
contestar
preguntas clave sobre el desempeo del programa y se deben llevar a cabo cuando el personal o el donante quieren tomar decisiones importantes sobre el programa por ejemplo, acerca de cmo mejorar el programa, qu actividades continuar o discontinuar y si ampliar o no el programa.
Se pueden modificar los planes de monitoreo y evaluacin?
S, los planes de monitoreo y evaluacin siempre pueden ser modificados y se pueden agregar indicadores o informacin adicional. Sin embargo, la informacin que ya ha sido recolectada no puede cambiarse.
5.2
MONITOREO Y EVALUACIN
El monitoreo y la evaluacin es una parte integral de la programacin y deberan ser considerados como un componente transversal del ciclo (diagnstico, planificacin, diseo, implementacin y evaluacin). El monitoreo y la evaluacin no debera planificarse o llevarse a cabo conjunta o paralelamente con el programa, sino que deben considerarse como parte del programa y deben planificarse antes que comience la intervencin.
Para asegurar que el monitoreo y la evaluacin forman parte de un programa o intervencin, hay algunos pasos importantes que dar, que incluyen:
llevar a cabo un anlisis de la situacin/evaluacin de necesidades antes de la planificacin del programa/intervencin o durante la misma;
desarrollar un marco de monitoreo y evaluacin que explique cmo funcionar el programa; cmo alcanzar sus metas y objetivos y cmo se determinar si el programa est logrando esos objetivos o si est contribuyendo con las metas;
39
desarrollar un plan de monitoreo y evaluacin que establezca el proceso segn el cual el programa o intervencin ser supervisado, y cmo se examinar y evaluar en su totalidad; y
recoleccin de datos al inicio del programa (lnea de base) y al final del programa.
5.2.1
PREPARACIN PARA EL MONITOREO Y LA EVALUACION
Anlisis de la situacin/evaluacin de necesidades
Investigacin formativa, tambin llamada anlisis de la situacin o evaluacin de necesidades, recaba informacin y datos necesarios para planificar los programas e iniciativas. Tambin puede describir las necesidades de la comunidad o poblacin, el contexto en el cual funcionar el programa (poltico, ambiental, social, cultural, econmico, institucional), as como qu recursos hay disponibles, y qu intervenciones se estn implementando actualmente y quin lo hace.
Esta informacin es fundamental en la fase de planificacin y debera ser recabada antes o durante el desarrollo del marco de monitoreo y evaluacin de un programa.
El anlisis de la situacin se trata de una revisin detallada de la situacin en s, y permite la comprensin de muchos factores contextuales. La evaluacin de necesidades puede servir para determinar la brecha entre la situacin real y cmo se desea que sea o debiera ser.
Mucha de la informacin para los anlisis de situacin y las evaluaciones de necesidades puede provenir de fuentes existentes, aunque tambin se puede conducir una investigacin

primaria. Si se realiza esta ltima, entonces es fundamental que se observen los estndares de seguridad y tica.
10.2.2 EJECUCION DEL MONITOREO Y LA EVALUACION
PREGUNTAS DE EVALUACIN Las preguntas de evaluacin articulan los temas principales que se explorarn en el diagnstico. Generalmente se desarrollan despus que se han decidido las metas y objetivos de un programa y que se han definido las actividades que apoyan a esos objetivos. Las preguntas de evaluacin son tiles para:

Enfocar una evaluacin y darle estructura; Guiar el proceso de planificacin de la evaluacin,
incluyendo la recoleccin de datos y los mtodos a usarse para obtener la informacin que es importante para los
implementadores, los beneficiaros, los donantes y las partes interesadas del programa; e
Informar
cmo
sern
incorporados
los
resultados
nuevamente en la planificacin y la implementacin para mejorar el programa.
PASOS
PARA
DESARROLLAR
PREGUNTAS
DE
EVALUACIN Las preguntas de evaluacin ms tiles reflejan una variedad de perspectivas de los interesados, componente clave del
programa; las necesidades ms importantes de informacin, y los recursos disponibles para responder a esas preguntas. Los pasos incluyen: 1. Reunir a interesados relevantes. Involucrar a algunos o a todos los interesados que participaron en la fase de planificacin estratgica para ayudar a desarrollar las preguntas de evaluacin o para compartir las preguntas que ya se han desarrollado, para obtener sus insumos y retroalimentacin. 41

2. Revisar materiales de apoyo tales como el plan estratgico, marco de monitoreo y evaluacin del programa, el plan de trabajo, y cualquier otro recurso disponible que sea relevante para el programa.
3.
Hacer lluvia de ideas de preguntas de evaluacin sobre la totalidad del programa o sobre una actividad especfica del programa. Centrarse en las metas, estrategias y objetivos del el plan estratgico y el plan de trabajo en los insumos, las actividades, y los resultados para generar preguntas de evaluacin del proceso. Se pueden identificar muchas preguntas priorizadas. que luego sern reducidas, ajustadas y
4.
Ordenar las preguntas de evaluacin de la lluvia de ideas en categoras o grupos que son relevantes para el programa y los interesados. Este proceso ayudar a determinar qu recursos existen para ayudar en la respuesta a las preguntas de evaluacin que son prioritarias y ms importantes.
5.
Decidir qu preguntas de evaluacin contestar. Se deben priorizar preguntas de evaluacin que: Sean importantes para el personal y los interesados del programa. Abordar las necesidades importantes del programa. Reflejar metas y objetivos programticos de cinco aos. Pueden ser respondidas con los recursos disponibles, incluyendo los fondos y la experiencia del personal. Puede responderse dentro del tiempo disponible. Proporciona programa. Ser apoyada por los asociados del programa. informacin para hacer mejoras al

6. Verificar que las preguntas estn vinculadas al programa. Una vez que se hayan determinado las preguntas, pueden verificarse comparando el plan estratgico del programa, marco de evaluacin y plan de trabajo, para asegurar que encajan y que cumplirn con los que se proponen.
7. Determinar quin, qu, y cmo se recolectan los datos necesarios para responder a las preguntas de evaluacin. Determinar quin ser responsable de recolectar la
informacin y analizarla para responder a las preguntas de evaluacin. Las posibles fuentes de datos pueden incluir personas, documentos, o registros. 5.2.3 DIAGNOSTICO DE BASE
VISIN DE CONJUNTO
Qu son los datos de base y cmo se debe recabar?
Los datos de base son puntos de referencia cruciales para evaluar los cambios.
Los datos de base se usan como punto de partida para medir el progreso hacia las metas y objetivos y para medir el nivel y la direccin del cambio. Establecen las bases para comparar la situacin antes y despus de una intervencin y hacer inferencias sobre la eficacia del proyecto.
Los datos de base deben incluir el tipo de informacin apropiada para medir los cambios de acuerdo con los objetivos del programa o la intervencin.
Para que un programa capacite a los prestadores de servicios, se pueden recolectar datos sobre los
43

conocimientos, actitud y prcticas de los prestadores con una encuesta CAP.
Para una campaa de concienciacin, el nivel actual de conciencia de la poblacin meta pude medirse por medio de cuestionarios.
Los datos de base pueden ser cuantitativos o cualitativos o una combinacin de ambos.
Aunque el anlisis de situacin y el diagnstico de necesidades pueden proporcionar algo de informacin que puede servir de base, no son lo mismo.
PREGUNTAS SOBRE UN PLAN DE BASE
La informacin de base describe la situacin previa a la intervencin?
Se recolect (ser recolectada) dentro de un plazo suficientemente cercano a la intervencin como para sacar conclusiones valiosas de los cambios medidos? No hay un plazo estndar recomendado para obtener datos de base valiosos. El valor de los datos para medir posibles cambios depende en gran parte del contexto y del medioambiente. En una comunidad que ha sufrido un cambio demogrfico rpido, los datos de hace un ao atrs ya pueden no ser tiles como base para medir los cambios.
La informacin describe los factores de situacin y medida (conocimiento, actitud, demografa, prcticas, habilidades) que abordan los objetivos?
Los datos reflejan con precisin la situacin de la poblacin meta? Si se toma de una muestra, se pueden hacer inferencias valiosas sobre la poblacin meta?
QU TIPO DE DATOS DE BASE SE PUEDEN RECOGER QUE SEAN NECESARIOS, TILES Y PRCTICOS?
Tenga en cuenta que los datos de base deben ser apropiados para medir los cambios con respecto a los objetivos y las metas de la intervencin. La recoleccin de datos de base debe estar cuidadosamente dirigida para facilitar esta medicin, no para abordar cada tema.
Los programas deben estar dirigidos a recolectar datos de base relevantes para diagnosticar sus proyectos e
intervenciones, y no para sobrecargarse con informacin adicional.
No siempre es necesario o posible que las organizaciones lleven a cabo estudios exhaustivos de lneas de base. Tenga en cuenta que los datos de base tambin pueden recogerse de fuentes existentes.
5.2.3.1 CUANTITATIVO
Los datos cuantitativos (o numricos) proporcionan datos comparables sobre quin y cunto.
Los mtodos cuantitativos son ideales para comparar transversalmente intervenciones similares, en diferentes regiones, o antes y despus que se lleven a cabo las intervenciones. Tambin constituyen las bases para el anlisis estadstico.
5.2.3.2 CUALITATIVO
Los enfoques cualitativos proporcionan informacin contextual, en profundidad sobre los por qu y cmo. La informacin cualitativa complementa y proporciona una mayor percepcin de los datos cuantitativos.
45

DESAFOS Y LIMITACIONES DE LOS MTODOS CUALITATIVOS
Los mtodos participativos cualitativos requieren ms
tiempo y recursos
Los datos cualitativos son ms difciles de analizar y
comparar
Los datos cualitativos son a veces menos fiables
para los formuladores de polticas y los donantes, quienes prefieren los nmeros.
Las intervenciones dirigidas a abordar actitudes y creencias en particular, deberan equilibrar los datos cuantitativos con los enfoques cualitativos en sus planes de monitoreo y evaluacin.
5.3.3
TIPOS DE EVALUACIN: MONITOREO, RESULTADO E IMPACTO
Monitoreo (proceso, formativo, evaluacin de mitad de perodo) El monitoreo es una forma de evaluacin o apreciacin, aunque a diferencia de la evaluacin de resultado o impacto, tiene lugar poco despus que comenz una intervencin (evaluacin formativa), en el curso de la intervencin (evaluacin del proceso) o a mitad de camino en la intervencin (evaluacin de mitad de perodo).
El monitoreo no es un fin en s mismo. El monitoreo permite que los programas determinen qu est funcionando y qu no, as se pueden hacer ajustes a lo largo del camino. Permite que los programas evalen qu est pasando realmente, versus lo que se planific.
El monitoreo permite a los programas hacer lo siguiente:
Implementar
medidas
correctivas
para
poner
los
programas nuevamente en curso y que sean responsables de los resultados que se espera que el programa logre.
Determinar cmo deberan ser distribuidos los fondos en todas las actividades programticas.
Recolectar informacin que puede usarse en el proceso de evaluacin.
Cuando las actividades de monitoreo no las llevan a cabo directamente los tomadores de decisiones del programa, es crucial que los hallazgos de las actividades monitoreadas se coordinen y se los retroalimente.
Tambin se puede difundir Informacin de la actividades de monitoreo a diferentes grupos fuera de la organizacin. Esto promueve la transparencia y da la oportunidad de conocer la opinin de los interesados.
No existen herramientas y mtodos de monitoreo estndar. Varan de acuerdo con el tipo de intervencin y los objetivos que se plantean en el programa. Algunos ejemplos de monitoreo son:

Informes de monitoreo de actividades Revisin de registros de prestacin de servicios Entrevista de salida con clientes Tcnicas cualitativas para medir actitudes, conocimiento, habilidades, comportamiento y las experiencias.
Revisiones estadsticas de bases de datos administrativas Otras tcnicas cuantitativas.
EVALUACIN DE RESULTADOS La evaluacin de resultados mide tanto los resultados a corto plazo como los resultados a largo plazo de los programas.
Por ejemplo, en un programa para fortalecer la respuesta del sector salud en casos de violencia contra las mujeres, un 47

resultado de corto plazo puede ser el uso de protocolos y procedimientos
estandarizados
por
parte
de
los
profesionales en un centro de salud. Un resultado a largo plazo puede ser la integracin de esas polticas en todo el sector y el sistema de salud.
Es importante establecer claramente desde el principio de un proyecto o intervencin, cules son los objetivos y resultados esperados, e identificar qu cambios especficos se espera para qu poblacin en particular.
EVALUACIN DEL IMPACTO La evaluacin del impacto mide la diferencia entre lo que pas habiendo implementado el programa y lo que hubiera pasado sin l .Responde a la pregunta, Cunto del cambio observado en la poblacin meta (si lo hubo) ocurri debido al programa o la intervencin?
Para este nivel de evaluacin se necesitan diseos de investigacin rigurosos. Es el tipo de evaluacin ms compleja e intensiva; incorpora mtodos como la seleccin aleatoria, grupos de control y de comparacin. Estos mtodos sirven para:
Establecer vnculos causales, o relaciones, entre las actividades que se llevan a cabo y los resultados deseados.
Identificar y aislar todo factor externo que pueda influir en el resultado deseado.
Mientras el impacto de las evaluaciones puede considerarse el estndar dorado para el monitoreo y la evaluacin, su medicin puede representar un desafo y puede no ser viable por muchas razones, entre ellas:
Requieren un importante volumen de recursos y tiempo, que muchas organizaciones pueden no tener.
Para hacerlo adecuadamente, tambin necesitan que la recoleccin de datos siga una metodologa estadstica especfica, a lo largo de un perodo de tiempo, desde una

variedad de grupos de control y de intervencin, que puede ser difcil para algunos grupos.
Puede que las evaluaciones de impacto no sean siempre necesarias o, incluso apropiadas, para las necesidades de la mayora de los programas e intervenciones que buscan monitorear y evaluar sus actividades.
Para medir el impacto del programa, generalmente se hace una evaluacin al principio (llamada lnea de base o evaluacin ex-ante) y luego otra vez al final (llamada evaluacin ex-post) de un programa. Tambin se recaban mediciones de un grupo de control con caractersticas similares a las de la poblacin meta, pero no se trata de recibir la intervencin para poder comparar a ambas.
Para atribuir los cambios de resultados a una intervencin en particular, es necesario descartar todas las otras explicaciones posibles y controlar todos los factores externos o factores que confunden y que pueden dar cuenta de esos resultados.
Si el diseo del estudio no incluye un grupo de control designado aleatoriamente, no es posible llegar a una conclusin en cuanto a las diferencias en los resultados entre reas con el programa y reas sin el programa.
Sin embargo, si no se pueden realizar estudios de base estadsticamente designados rigurosos con an grupos se de control recabar
aleatoriamente,
puede
informacin de base muy til y valida as como informacin final. La evaluacin requiere experiencia y entrenamiento tcnico. Si el programa no tiene capacitacin internamente, se deben contar con asistencia de valuadores externos.
49

11 LA PLANIFICACIN ESTRATGICA COMO INSTRUMENTO DE LA GESTIN POR RESULTADOS
La Planificacin Estratgica, (PE), es una herramienta de gestin que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al que hacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los bienes y servicios que se proveen.
Desde un punto metodolgico, la planificacin estratgica consiste en un ejercicio de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter prioritario, cuya caracterstica principal es el establecimiento de los cursos de accin (estrategias) para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas.
La Planificacin Estratgica tiene una larga data, su uso ms intensivo se da en las organizaciones privadas alrededor de la dcada de los sesenta. Posteriormente, surge como instrumento de apoyo a la gestin pblica en el marco de las iniciativas de la Nueva Gerencia Pblica o New Public Management, a mediados de los ochenta en los pases de la OCDE. Un ejemplo muy representativo de esto es la experiencia que se da en el marco del Government Performance and Results Act o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos. Las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos y planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa y elaborar reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal.
Ms recientemente, las experiencias de presupuestacin orientada a resultados en pases pioneros en los ltimos diez aos, consideran como requisito central para la determinacin de sus indicadores estratgicos, la realizacin de una fase previa de identificacin de la misin, objetivos, y planes de accin.
A partir de un diagnstico de la situacin actual (a travs del anlisis de brechas institucionales), la Planificacin Estratgica establece cuales son las acciones

que se tomarn para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo.
La definicin de los objetivos estratgicos, los indicadores y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Anual Operativa que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto.
El uso de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico se concibe como una herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resultados.
Al respecto vale la pena destacar las siguientes caractersticas centrales de la gestin orientada a resultados:
Identificacin de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los resultados, generalmente a travs del desarrollo de procesos planificacin estratgica como herramienta para alinear las prioridades a los recursos y establecer la base para el control y evaluacin de las metas.
En trminos generales, cuando una institucin aborda un proceso sistemtico de planificacin estratgica facilita el anlisis de los aspectos claves que inciden en su gestin. Estos, se refieren al tipo de productos le corresponde hacerse cargo de acuerdo a su misin, la bsqueda de los mejores procesos que permitirn proveer dichos productos con la mejor relacin coste/beneficio y los resultados que es posible comprometer a partir de la provisin de dichos bienes y servicios. En el diagrama 1, se muestra el vnculo entre la Planificacin Estratgica y el Control de Gestin. Se observa que el proceso de establecimiento de objetivos es la base para la identificacin de las metas y la programacin de actividades que sern monitoreadas en el ciclo de programacin-formulacin-ejecucin presupuestaria y evaluacin de la gestin.
Es importante precisar que la planificacin estratgica pone su foco de atencin en los aspectos del ambiente externo a la institucin: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos y los resultados 51

finales o los impactos de la intervencin institucional. En cambio, cuando hablamos de planificacin operativa nos estamos refiriendo a la determinacin de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programacin de las actividades y la estimacin del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo.
La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte de la programacin para lograr los productos en la cantidad y el plazo requerido. Desde esta perspectiva, la informacin proporcionada a travs de indicadores de gestin, tiene menor inters desde el punto de vista de la rendicin de cuentas a la ciudadana y al Congreso. Identificacin de responsables por el logro de las metas. Establecimiento de sistemas de control de gestin internos donde quedan definidas las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la organizacin, as como tambin los procesos de retroalimentacin para la toma de decisiones.
Vinculacin del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos. Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de acuerdo a compromisos de desempeo.
La planificacin estratgica es un proceso que antecede al control de gestin, el cual permite hacer el seguimiento de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la misin. Cubre aspectos de carcter macro que involucran el mediano y largo plazo y apoya la identificacin de cursos de accin para materializar las prioridades institucionales.
La planificacin estratgica es un proceso continuo que requiere constante retroalimentacin acerca de cmo estn funcionando las estrategias. En el sector privado, las organizaciones tienen seales de su desempeo a travs de indicadores claros, tales como las utilidades, los retornos sobre la inversin, etc. Estos indicadores entregan seales inequvocas respecto del desempeo y del curso de las estrategias, validndolas o bien mostrando la necesidad de efectuar un ajuste. No obstante, en las organizaciones pblicas, las seales no son tan

claras, y el diseo de indicadores para monitorear el desempeo y el curso de las estrategias, es un desafo permanente.
En el marco de las actividades de planificacin de las organizaciones es necesario distinguir entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa. Aun cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de accin, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo. Cuando hablamos de planificacin estratgica nos estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los objetivos estratgicos que permiten materializar la Misin y la Visin. Por lo tanto la PE es la base o el marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluacin de dichos objetivos, es decir, el control de la gestin no se puede realizar sin un proceso previo de planificacin estratgica.
53

6.1 COMPONENTES ESTRATGICA Las metodologas para desarrollar procesos de planificacin estratgica son variadas y se encuentran diversos enfoques en la literatura especializada. Desde el punto de vista de las organizaciones pblicas, no existe en general un modelo a seguir y hallamos esquemas metodolgicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programacin operativa y el proceso presupuestario, la planificacin estratgica tiene menor grado de rutinas y protocolos estandarizados dentro de la normativa pblica, por lo que su internalizacin en los procesos organizacionales no es uniforme. DEL PROCESO DE PLANIFICACIN
Sin embargo, tal como se mencion, la planificacin estratgica en el mbito pblico es un instrumento que ayuda al establecimiento de prioridades, objetivos y estrategias como apoyo a la definicin de los recursos que se requieren para lograr los resultados esperados. Teniendo esto en consideracin, el proceso de elaboracin de un plan estratgico en el mbito pblico debe ser simple y estar incorporado en la rutina de la toma de decisiones directivas, as como en el calendario del proceso presupuestario.
El proceso de planificacin estratgica debe contar con estndares de calidad o requisitos que permitan que su aplicacin sea til a la gestin organizacional, aspectos a los que este manual se referir ms adelante. La revisin de varias metodologas de PE en el mbito pblico aplicada por pases tales como Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Chile, Uruguay, Costa Rica, ha permitido sistematizar algunos pasos bsicos que no debieran faltar: misin, objetivos estratgicos, estrategias, definicin indicadores y metas.
En el diagrama 2, se desarrolla un modelo bsico de planificacin estratgica con las preguntas se intenta responder en cada una de las fases:
6.2
REQUISITOS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN EL MBITO PBLICO
La planificacin estratgica apoya la toma decisiones en diferentes niveles gubernamentales y los enfoques metodolgicos son variados. Las mejores prcticas en el uso de la PE en el mbito pblico enfatizan
55

la necesidad de que la tcnica utilizada se apegue a ciertos requisitos, entre las cuales mencionamos: Participacin de los responsables de los programas, reas o divisiones que tienen a cargo la produccin de los bienes y servicios.
Asumir un proceso de PE en el mbito de la organizacin pblica, implica tomar decisiones respecto de cursos alternativos de accin con los recursos presupuestarios. Si bien en la mayor parte de los pases los grados de discrecin para el uso de recursos estn predefinidos o condicionados por los lmites de gasto anuales, la perspectiva estratgica permitir identificar las mejores alternativas respecto de cmo se asignarn los recursos y las consecuencias respecto de la entrega de los bienes y servicios y los resultados.
Por esto mismo es fundamental el involucramiento de los directivos de los programas y su coordinacin con las reas de planificacin y presupuesto de las entidades. Los directivos a cargo de los programas deben tener la facultad de incidir sobre los aspectos que determinan la efectividad de la gestin.
El proceso de planificacin estratgica debe ser la base para la articulacin de los objetivos institucionales con las metas
sectoriales y nacionales, y adems facilitar la definicin de los planes operativos y la programacin presupuestaria, de esta manera:
La metodologa y contenido del proceso debe responder preguntas bsicas para avanzar hacia un presupuesto
orientado a resultados: qu productos se generan, para quienes, en qu condiciones, que resultados se compromete. La PE debe facilitar la definicin de los resultados esperados de la gestin anual y plurianual. En este sentido el nfasis debe estar en el que se espera lograr en un plazo determinado,

para que los productos sean provistos de forma eficiente, eficaz, y de calidad. La metodologa de PE debe facilitar la identificacin adecuada de los objetivos estratgicos, considerando para ello los elementos del entorno institucional, tales como los
compromisos derivados de los planes nacionales y sectoriales de desarrollo, as como las restricciones y fortalezas internas. Por lo tanto, si los objetivos que se establezcan son irrelevantes desde el punto de vista de lo sustantivo del quehacer institucional o son poco desafiantes respecto de las mejoras institucionales y/o del programa, los indicadores para el monitoreo del desempeo tambin sern dbiles.
Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas con las definiciones estratgicas. Esta alineacin debe permitir la identificacin de los requerimientos financieros y operativos para materializar el presupuesto.
El proceso debe ajustarse con el calendario presupuestario (meses antes de la presentacin del proyecto presupuestario). Si bien la PE permite la revisin de la misin, objetivos estratgicos, dicho proceso debe orientarse a servir de apoyo al proceso de asignacin presupuestaria; por lo que la metodologa que se utilice debiera considerar el ciclo anual o plurianual del marco del proceso presupuestario.
En el marco del proceso presupuestario anual, un proceso bsico de PE puede ser abordado de forma oportuna abordando los siguiente aspectos:
Revisin del desempeo de los productos finales (estratgicos) del ao t-1 (ao anterior) en base al monitoreo de los indicadores de desempeo.
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Revisin del desempeo actual y el comprometido para el ao siguiente. Breve anlisis del entorno, especialmente de los aspectos presupuestarios, financieros, u otros establecidos por la institucionalidad gubernamental. Asimismo dentro de este anlisis de entorno pueden identificarse aspectos relacionados con: Instituciones similares, situacin del mercado en los casos que amerite y que afecte los costos, o las tarifas de la entidad, o hechos extraordinarios que impliquen la definicin de objetivos y estrategias.
Breve anlisis del ambiente interno, que permita analizar los procesos en trminos su ajuste a los requerimientos de eficiencia, calidad, etc. Por ejemplo si se cuenta con los recursos humanos suficientes para abordar la ampliacin de cobertura Geogrfica necesaria, etc.
Para saber si se han cumplido con los objetivos propuestos es necesario que la PE sea la fase previa del control de la gestin.
El sistema de control de gestin que permita registrar los objetivos, indicadores y metas que cubra todos los niveles de la organizacin. Este sistema facilita el monitoreo del desempeo y la emisin de los informes respectivos. Establecer los indicadores como fase final de la PE, implica definir cules son indicadores estratgicos y cules sern parte de los indicadores operativos del control de actividades necesarias para la implantacin de los planes, proyectos, etc. En el diagrama 3 siguiente podemos observar el tipo de indicadores que son apropiados a cada uno de estos niveles de planificacin: estratgica, operativa y el control de las actividades.
6.3
PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PLANIFICACIN OPERATIVA ANUAL
6.3.1
ARTICULANDO DECISIONES ESTRATGICAS CON LOS ASPECTOS OPERATIVOS
Los planes operativos anuales son herramientas utilizadas en el presupuesto por programas y constituyen un conjunto de actividades que valorizan los insumos que se requieren para la realizacin de stas.
La tcnica de presupuesto por programas se orienta a determinar produccin final en volmenes fsicos y valorizarla desde el punto de vista de los recursos financieros y programarla anualmente en los planes operativos anuales. Sin embargo, cuando dicha programacin se realiza sin un 59

referente de mediano plazo, no logra ser un instrumento de apoyo til a la toma de decisiones. En muchos casos se ha observado que el Plan Operativo Anual (POA) es utilizado por las instituciones como un equivalente a la planificacin estratgica y se encuentran documentos extensos que transcriben la misin legal, la visin, diagnsticos
institucionales y listados de objetivos que en general no son estratgicos, y representan ms bien funciones permanentes de la institucin. El POA debe estar articulado adecuadamente con la PE y las definiciones estratgicas de mediano plazo, tales como la misin, los productos y usuarios, y los objetivos estratgicos. En el diagrama 4 se presenta la articulacin entre los niveles de planificacin:
Algunos aspectos a tener en cuenta para la articulacin entre la planificacin estratgica y la programacin anual:
El plan operativo anual es la base para la elaboracin del anteproyecto de presupuesto, de ah la importancia que haya una adecuada sintona con las prioridades establecidas a nivel de la planificacin estratgica.
La planificacin estratgica debe ser realizada, tanto a nivel institucional (o sea ministerio o entidad descentralizada), as como a nivel de las unidades ejecutoras de los programas, ya que es en este nivel que se proveen los bienes y servicios a los usuarios.
El plan operativo anual, es un instrumento que debe sistematizar los aspectos operativos relacionados con las actividades que permiten materializar los productos en una expresin anual. Para ser coherente con los objetivos y metas de la institucin y del programa, debe recoger en su programacin justamente las prioridades establecidas en trminos de la calendarizacin de las actividades, identificar los insumos necesarios para la generacin de los productos finales, y los procesos que conlleven inversiones, contrataciones, etc.
Las unidades ejecutoras de programas deben estimar cul es el volumen preliminar de la produccin final o intermedia, o las prestaciones que se debern cumplir anualmente para satisfacer los requerimientos determinados por el plan estratgico,
especficamente a nivel de los objetivos estratgicos. Los proyectos de inversin debieran quedar claramente determinados en esta fase.
61

La prctica observada en las instituciones da cuenta de algunas de las dificultades en la articulacin entre la planificacin estratgica y la programacin operativa: 1. La cuantificacin de los bienes y servicios La cuantificacin de los bienes y servicios a proveer, en trminos anuales no siempre es posible de realizar. En aquellos casos en que la produccin es de carcter intangible como por ejemplo asesoras, diplomacia, etc., esta cuantificacin se torna
irrelevante desde el punto de vista de la informacin que entrega.
2.
Los procesos administrativos Una situacin que dificulta la concrecin de las metas asociadas a los objetivos estratgicos, se deriva de la lentitud de procesos de licitacin de inversiones o la dificultad para emprender los rediseos organizacionales necesarios que permitan lograr las mejoras en la calidad, tiempos de respuesta y/o niveles de produccin que aseguren la cobertura esperada.
3.
La
vinculacin
programtica
con
las
asignaciones
presupuestarias: No siempre los ejercicios de PE institucional tienen como consecuencia la vinculacin de los recursos presupuestarios necesarios para el cumplimiento de los objetivos estratgicos.
Aun cuando no necesariamente la materializacin de los objetivos estratgicos requiere contar con mayores recursos, en la prctica los mejoramientos en la calidad de los servicios (de salud, educacin, transporte, etc.), la ampliacin de la cobertura de atencin, implica financiar nuevos proyectos de inversin o contar con la contratacin de personal calificado, incorporar nueva tecnologa, etc.

Sin embargo, se observa con frecuencia una desvinculacin entre la programacin de los recursos presupuestarios y el proceso de PE que produce frustraciones respecto de los esfuerzos realizados por identificar los resultados esperados y los recursos necesarios para lograrlos. Esta situacin se produce por mltiples factores que van desde los propias que dificultades de coordinacin entre la planificacin y el presupuesto, as como procesos de
presupuestacin centralizados a nivel de ministerio, que no consideran la programacin realizada a nivel de Unidad Ejecutora y/o Programa.
6.4
COMPONENTES ESTRATGICA
DEL
PROCESO
DE
PLANIFICACIN
6.4.1
MISIN
El ejercicio de definir la misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms Este altos proceso niveles implica de la
responsabilidad
organizacional.
definicin de los productos finales o estratgicos y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. Formular la misin, tal como se observa en el diagrama 5 tiene que ver con las siguientes preguntas:
Quines somos, qu hacemos, para quines y qu efectos o resultados finales esperamos?
La misin es una descripcin de la razn de ser de la organizacin, establece su quehacer institucional, los bienes y servicios que entrega, las funciones principales que la
63

distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y justifican su existencia.
En el proceso de PE la fase relativa a la misin puede consistir en un ejercicio de definicin de la misma o bien de revisin o actualizacin en el caso que ya exista.
1.
REDACCIN DE LA MISIN
No es conveniente ser ortodoxos respecto de la redaccin de una misin, puede ser tan larga o tan breve como el equipo a cargo de su definicin lo crea conveniente.
Sin embargo, su lectura debe permitir a todos los interesados (la propia institucin, los usuarios, los
ciudadanos, el Ministerio de Hacienda, el Congreso, etc.) comprender cul es la esencia o especificidad del quehacer institucional? (lo que le confiere identidad a la institucin) y que justifica pblicamente su existencia. En el recuadro 4 se ejemplifican diferentes tipos de redaccin de misin. Un primer paso para la construccin de la misin es revisar el mandato legal de creacin de la entidad/programa. Aun cuando no se trata de copiar literalmente lo expresado en la ley o cuerpo legal especfico, ste delimita sin duda lo que se espera que la entidad/programa entregue de acuerdo a los recursos proporcionados. Sin embargo como se ver ms adelante la revisin de la misin est dirigida a verificarla y actualizarla en funcin de lo que
efectivamente est haciendo la entidad.
RECUADRO 4 EJEMPLOS DE REDACCIN DE MISIN
Existen ejemplos de abstraccin extrema de declaracin de misin como la que entrega Moore (1998) con relacin al Departamento de Servicios Juveniles de Massachusetts, en el cual se menciona que el cuerpo directivo al aceptar el reto de liderar dicho departamento defini su misin como Humanizar el trato a los jvenes. Por otro lado observamos la misin que declara la institucin que en Chile se encarga de fomentar el desarrollo del sector agrcola. Contribuir a mejorar la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario a nivel nacional y regional, a travs de un adecuado funcionamiento del Ministerio de Agricultura y de una articulacin, seguimiento y coordinacin eficiente de las polticas, programas y proyectos que se ejecutan directamente, como de aquellos implementados por medio de convenios con otras instituciones .
65

La menor concrecin de esta declaracin de misin no le resta mrito, dado que el nfasis est dirigido a establecer un compromiso con el logro de una mayor competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario. Estos aspectos son claves en una institucin que est a cargo de las polticas pblicas de un pas cuyos ingresos dependen en una importante proporcin de este sector.
En el caso de unidad organizativa (departamento, rea) dentro de una organizacin mayor, la elaboracin de la misin debe considerar siempre la misin del nivel organizacional ms alto al que corresponda. Esto, permite lograr coherencia y alineacin entre el propsito de cada uno de los mbitos de la organizacin, posibilitando construir los indicadores en distintos niveles de la organizacin.
Una correcta definicin de la misin debe contener: Cul es el propsito de la organizacin? Qu hace?: descripcin de los productos finales (bienes y servicios que entrega). Para quines: identificacin de los usuarios o beneficiarios a quines van dirigidos los productos finales (bienes y servicios). Cul es el efecto que se espera lograr: (resultado final) en la poblacin objetivo o potencial a la que se dirige su accionar, a travs de los productos provistos. El quehacer de la institucin que genera el valor pblico de la entidad y el plazo en que se espera proveer.
2.
ASPECTOS PRCTICOS PARA LA FORMULACIN DE LA MISIN:
A continuacin se resumen las principales inquietudes que surgen en los grupos de trabajo a la hora de redactar la misin:

Qu vigencia tiene la misin?
No siempre la misin formal de la institucin es igual a la misin efectiva. Muchas veces las entidades tienen como declaracin formal de su misin el referente de su creacin legal, con los mandatos y funciones expresadas en la ley. Sin embargo, este mandato puede estar o no actualizado de acuerdo a lo que realmente produce la institucin y a los resultados que se esperan lograr considerando nuevos elementos del contexto.
Puede suceder que el marco legal defina claramente el rea de competencias de la entidad y por lo tanto los productos finales que debe brindar, sin embargo, los programas presupuestarios de la institucin, o el tipo de productos que consumen parte importante de los recursos y se entregan a terceros, pueden no coincidir con el propsito de creacin de la entidad. Cuando hay diferencias importantes entre la misin formal y la misin efectiva lo ms probable es que sea necesario ajustar el tipo de produccin y sus destinatarios y/ o reorganizaciones importantes en la entidad o programa. -
Cundo no es necesario reformular la misin? No se han realizado cambios a la ley constitutiva de la entidad.
No han habido cambios fundamentales a las funciones y atribuciones de la institucin.
La declaracin de misin representa lo que la institucin produce y los resultados que se espera lograr.
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En qu casos es necesario establecer una nueva misin? Si no ha habido antes un proceso de revisin o de identificacin de misin. Si la redaccin de la misin slo explica lo establecido en el mbito de la ley que crea la institucin y no explica claramente que produce, para quienes y qu se espera como resultado. Si la organizacin ha sufrido redefiniciones
importantes en los mbitos de su competencia o hay alguna declaracin poltica clave de prioridad pblica que afecta a la entidad. Si es as, aparte de los participantes anteriores, es clave que la validacin de la Misin, se contraste con mbitos de decisin poltica administrativa (Presidencia, Funcin Pblica, etc.) -
En qu casos se podra dar esta situacin: Por ejemplo un ministerio en cuyo mandato legal se establece un rol de rectora, en la prctica puede tener a su cargo la implementacin de programas que proveen bienes y servicios directos a usuarios tales como atencin de salud, programas de nutricin, etc. En esta situacin la redefinicin de su misin es muy til en la medida que permite revisar la pertinencia de continuar con el rol de ejecutor. De esta manera se delimita su accin supervisora y se establece la potestad en trminos de su rol rector.
La creacin de una nueva institucin. Por ejemplo en un pas donde la inseguridad ciudadana es alta y dichas labores han estado a cargo de una comisin o de una institucin con bajo rango jerrquico. Si el gobierno decide la elevacin de esta funcin hacia rango de Ministerio o de Vice Ministerio, sin duda que

el establecimiento de la misin delimita y da un marco referente para la gestin institucional.
Un programa o entidad que ampla el foco de sus beneficiarios, subnacional. desde un mbito central a uno
LA MISIN EN EL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA
El ejercicio de trabajar con la misin est circunscrito al mbito de decisiones directivas, en los ms altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que seala los productos terminales y los resultados por los cuales la organizacin debe responder a sus usuarios y a la ciudadana. De esta manera antes de comenzar cualquier ejercicio de formulacin de la misin ya sea del ministerio, programa, entidad, etc., es fundamental que sus mximas autoridades estn involucradas, liderando el proceso y validando los compromisos que surjan.
El mbito territorial tambin debe ser considerado. Si la institucin est desplegada por el territorio nacional en un esquema desconcentrado o descentralizado es importante convocar a los responsables a esos niveles.
La experiencia da cuenta que no es posible dar recetas respecto de quienes participan en la formulacin de la misin, no obstante, hay que distinguir el proceso de formulacin y aprobacin de la misin propiamente tal y la comunicacin de sta a los funcionarios y actores relevantes.
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En el proceso de construccin de misin es recomendable que participen los responsables de las reas a cargo de los productos finales o estratgicos. Asimismo es clave que haya algn tipo de participacin de los encargados de las reas de apoyo, equipos de asesora y comunicaciones.
La revisin de las buenas prcticas en materia de planificacin estratgica seala que un aspecto central tiene que ver con la capacidad que tengan los directivos de ejercer liderazgo y compromiso en el proceso de definicin de la misin y en la comunicacin hacia los funcionarios pblicos y grupos de inters. Comunicar y concertar la misin entre la direccin y los funcionarios u otros actores, establece el marco de justificacin de la intervencin pblica y facilita concentrar el foco directivo en los aspectos estratgicos.
RESUMIENDO: QU NO DEBE FALTAR EN LA DECLARACIN DE UNA MISIN? Productos terminales, finales o estratgicos (bienes y servicios). Los usuarios o beneficiarios, poblacin objetivos a quienes se dirigen dichos bienes y servicios. Qu pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadana en su conjunto, en trminos de resultados (efectos). El mbito territorial de su accin (nivel central, nacional, local, internacional) Qu aspectos son optativos? (dado que en general deben ir en la visin o en los valores) Los estndares como piensan conseguir su propsito Los valores con los cuales piensan enfocar su gestin
Qu aspectos no deben ser incluidos en una misin? Los subproductos o productos intermedios.

Los usuarios internos de la entidad. Los mejoramientos que la entidad piensa realizar para ser ms eficiente o eficaz (estos deben quedar registrados como objetivos estratgicos). 3. VNCULO ENTRE LA MISIN INSTITUCIONAL Y LA MISIN DE LOS PROGRAMAS O ENTIDADES
DEPENDIENTES Una organizacin privada o pblica tiene diferentes niveles de jerarquas, donde se establecen tambin distintos tipos de decisiones y de mbitos de intervencin, as como niveles de dependencia. En el plano gubernamental es posible identificar varios escalones de dependencia que deben estar estrechamente relacionados y coadyuvarse mutuamente.
Un primer caso que podemos identificar es el nivel ministerial (o institucional) y los programas o entidades que tenga adscrito.
Un segundo caso puede ser una entidad descentralizada o Autnoma (esta Entidad puede o no tambin tener un tipo de adscripcin a un Ministerio, Vice ministerio, Comisin, etc.) que tenga adscritas varias dependencias a nivel territorial.
Cualesquiera sean los casos que se establezcan en trminos de dependencias hay que considerar el efecto cascada que se da en la toma de decisiones y en las responsabilidades en trminos de propsitos sobre los cuales se debe rendir cuentas.
En el marco de la gestin por resultados, a nivel ministerial o institucional las competencias y responsabilidades se 71

relacionan con los efectos o impactos de las polticas pblicas. Sin embargo, la ejecucin de dichas polticas es de responsabilidad directiva a nivel de los programas, entidades adscritas a los ministerios, etc. En el diagrama 6 se ejemplifica el caso hipottico de la misin de un Ministerio de Comercio e Industria y su relacin con la misin o propsito principal de los programas y entidades adscritas que son el de Fomento de exportaciones y competitividad, el de apoyo a la microempresa, el de Innovacin y Tecnologa, y el Fondo de promocin de empleo y la competitividad. La Misin se establece como: El Ministerio de Comercio e Industria est a cargo del desarrollo e implementacin de las polticas orientadas a fortalecer y mejorar la
competitividad de la industria nacional en todos sus tamaos y sectores, y su insercin en los mercados internacionales, creando mayores oportunidades de
empleo de calidad, generacin de ingresos y sostenibilidad de la economa nacional.

En rigor, la revisin de los productos (bienes y servicios) que se declaren en cada uno de los programas o entidades adscritas al Ministerio debiera ser suficiente para que el ste cumpla con su misin y genere los resultados que se esperan de ste.
En la mayor parte de los ejemplos de pases de la OCDE, se intenta que la gestin de las agencias est alineada a los objetivos de la agenda del sector pblico como un todo. Esto se realiza a travs de la alineacin entre los resultados finales o outcomes definidos a nivel institucional (o ministerial) y los bienes y servicios u outputs que proveen las agencias y/o programas.
Un prerrequisito para una gestin orientada a los resultados es que exista esta cadena de objetivos jerarquizados, que establecen claras prioridades a
diferentes niveles de decisin.
4. DEFINIENDO LOS PRODUCTOS Y LOS USUARIOS

Qu hacemos y para quines?
PRODUCTOS FINALES El producto final es el principal bien o servicio que la institucin proporciona a un usuario externo.
La caracterstica principal del producto es que la entidad es responsable de su generacin y provisin.
En el presupuesto por programas, un producto final es la categora principal para la asignacin de recursos.
73

Los productos finales deben cumplir con una serie de requisitos desde el punto de vista de su provisin: deben ser a la vez eficientes, eficaces, de calidad y producidos con economa.
Estos atributos bsicos de desempeo son los que debieran ser monitoreados en el sistema de control de gestin para contar con informacin para el anlisis de la asignacin presupuestaria. Aunque parezca obvio, un aspecto esencial para la asignacin de recursos y la rendicin de cuentas es definir adecuadamente los productos finales es decir cules son los bienes y/o servicios que la entidad provee a los usuarios externos.
Caractersticas de los productos finales o estratgicos: Su prioridad estratgica. Un producto principal est directamente relacionado con el mandato legal y la misin. La demanda de los usuarios en la mayor parte de los casos es continua, sistemtica y permanente. El nmero de transacciones. En general, podemos identificar si un producto es final o estratgico analizando cuantas unidades se proveen o si el nmero de transacciones es significativa. La existencia de un centro gestor o una unidad gestora a cargo de la generacin del producto. Los recursos presupuestarios que se consumen en su generacin son altos con relacin al presupuesto total (porcentaje del presupuesto destinado a la provisin del servicio) o de recursos humanos (porcentaje de funcionarios
responsables de producir y entregar el servicio). El producto final es importante para la informacin externa y para efectos de las rendiciones de cuentas.
RECUADRO 5 PAUTA PARA LA REDACCIN DE LOS PRODUCTOS
El producto debe redactarse como bien o servicio que permita a la poblacin objetivo y/o los usuarios comprender el tipo de bien o servicio que se le est proveyendo. Por ejemplo: Subsidios viviendas, raciones alimenticias, fiscalizaciones, mantencin de vas, certificados sanitarios, servicios de asistencia tcnica en produccin primaria, etc. Debe quedar claro a los usuarios y ciudadana el tipo de servicio o bien que se provee. Para la definicin de un producto se debe considerar el nombre del bien y/o servicio que posibilite informar de forma precisa y clara a cualquier persona lo que la institucin entrega a un tercero. Ese tercero puede ser un usuario, la ciudadana o bien otra entidad pblica.
PRODUCTOS INTERMEDIOS Son aquellos productos que resultan de los procesos y/o actividades, necesarios para la realizacin del producto final. Son productos relacionados con la gestin interna y que apoyan la provisin de los productos finales o estratgicos. A diferencia de los productos finales, los intermedios, no necesitan un monitoreo regular desde el punto de vista del presupuesto informado sobre desempeo. Tienen menor relevancia desde el punto de vista de la informacin externa, para fines de rendicin de cuentas.
Los productos tanto finales como intermedios son parte del proceso productivo de una organizacin, que ejecuta y 75

presta o entrega los bienes y servicios (productos) a usuarios. Por lo tanto cuando hablamos de definir los productos, lo hacemos considerando el proceso que se realiza a nivel de los programas, empresas, unidades organizacionales, que dependen de un Ministerio o Secretara. Al respecto, es importante consideran que a nivel ministerial no se entrega productos directamente.
En este caso la labor est orientada a disear, coordinar e implementar las polticas, correspondindoles a las
entidades adscritas/ programas, la labor ejecutora de provisin de los bienes y servicios (productos).
En el diagrama 7 que se presenta a continuacin, observamos los productos finales e intermedios de un Programa de Fomento Campesino de una Secretara o Ministerio.

La correcta definicin de los productos finales permite posteriormente responder a preguntas elementales
relativas a la eficacia, eficiencia y calidad del programa, como por ejemplo: Cul es la cobertura de la poblacin alcanzada, con la produccin final? Cul es el costo por producto? Cules son los resultados intermedios que se logran con ese nivel de produccin? Cmo contribuye la produccin del programa /entidad a los resultados finales de una poltica? Estos aspectos se grafican en el diagrama 8 siguiente:
77
DEFINIENDO A LOS USUARIOS DE LOS PRODUCTOS As como es fundamental conocer qu hace la institucin y cules son los bienes y servicios que provee, un requisito central es saber hacia quines estn destinados los productos finales, es decir los usuarios o beneficiarios de los mismos.
Tal como fue mencionado un producto final o estratgico tiene como caracterstica principal estar destinado hacia fuera de la entidad y a un usuario externo.
En relacin con el tipo de usuario hacia los cuales van dirigidos los productos, es necesario considerar al menos tres conceptos: poblacin potencial, poblacin objetivo y beneficiarios efectivos.
Estas
distinciones
posibilitan
posteriormente
realizar
distintos tipos de indicadores asociados a la cobertura de la demanda potencial, y la demanda efectiva, as como las evaluaciones de las mismas.
Poblacin potencial corresponde a la poblacin total que presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa, la unidad o la institucin y por ende pudiera ser elegible para su atencin. Poblacin objetivo: poblacin que el programa, la unidad o la institucin tiene planeado o programado atender en un perodo dado de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la poblacin potencial o a una parte de ella
Beneficiarios efectivos: son aquellos que estn siendo o han sido atendidos por el programa, la unidad o la institucin. 6.4.2 VISIN
La visin corresponde al futuro deseado de la organizacin. Se refiere a cmo quiere ser reconocida la entidad y, representa los valores con los cuales se fundamentar su accionar pblico.
Responde a la pregunta: Cmo queremos ser reconocidos? Sin duda que la declaracin de visin requiere tener muy clara las definiciones estratgicas claves de la entidad y que estn reflejadas en la misin, como puede ser apreciado en el diagrama 9 del proceso de planificacin estratgica.
79
1.
REDACCIN DE LA VISIN
Puede ser ms amplia que la misin institucional, y debe contener aspectos que permitan a los usuarios y
ciudadanos identificar lo que pueden esperar de la entidad en cuanto a valores, creacin de oportunidades,
proyeccin, etc.

Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definicin de la misin.
Asimismo, no debieran sealarse aquellos aspectos relacionados con los proyectos de modernizacin de corto plazo. Informacin indispensable que debe contener la visin? Los valores que tiene la entidad y que desea comunicar. Cmo quiere ser vista o percibida la institucin en el futuro. Los estndares de desempeo con los cuales se compromete.
LA VISIN EN EL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA: Compromete pblicamente las aspiraciones
institucionales, dando un efecto de cohesin a la organizacin. Permite distinguir y visualizar el carcter pblico y cmo la intervencin gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad. Complementa el efecto comunicacional de la misin y enmarca el quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad pblica, por lo que la recomendacin es que la definicin de la visin se realice en un proceso conjunto con la formulacin de la misin.
En el proceso de planificacin estratgica la definicin de la visin no es solo para efectos comunicacionales y/o de cohesin institucional. Es fundamental volver a revisar la visin, cuando se formulen los objetivos estratgicos, en la medida que el compromiso que se establece en stos 81

debe ser coherente con las aspiraciones, valores y posicionamiento que espera lograr la entidad.
A continuacin se presentan ejemplos de construccin de visin en algunas entidades:
Ejemplo 1: Institucin de Agricultura: Queremos ser reconocidos como una organizacin
consolidada, dinmica, con liderazgo y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a productores campesinos.
Ejemplo 2: Institucin de Turismo: Ser reconocido como lder en el desarrollo turstico en la regin, constituyndonos en un destino turstico preferido por la conservacin y manejo sustentable de los recursos naturales y consolidar el xito de la actividad turstica en el pas mediante un modelo de gestin pblica descentralizado, efectivo y eficiente
Ejemplo 3: Institucin de Educacin: Un Ministerio de Educacin Pblica renov ado y moderno al servicio de los estudiantes y sus familias, de los docentes, de los directores de centros educativos y, en general de las comunidades. Un Ministerio caracterizado por una gestin administrativa eficiente, oportuna y transparente, que promueve el desarrollo integral del ser humano y las capacidades humanas necesarias para vivir e integrarnos en una sociedad global
Ejemplo 4 Institucin de Economa:

Ser una institucin moderna, integrada internamente y al mundo, proactiva y con credibilidad, conformada por personal con vocacin de servicio, calificado y motivado, que impulse polticas, estrategias y acciones que
contribuyan al desarrollo sostenible del pas, en el contexto de la globalizacin econmica
6.4.3
OBJETIVOS ESTRATGICOS
Los objetivos estratgicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cul es la misin y la visin. La pregunta a responder es la siguiente:
Dnde queremos ir? Qu resultados esperamos lograr?
Los objetivos estratgicos son los logros que la entidad pblica, ministerio u rgano, espera concretar en un plazo determinado (mayor de un ao), para el cumplimiento de su misin de forma eficiente y eficaz.
83
De las distintas definiciones de objetivos estratgicos (OE) empleadas en los manuales metodolgicos de varios pases, es posible distinguir las siguientes caractersticas: Se vinculan directamente con la misin. Estn orientados a definir los resultados esperados para concretar la misin en un perodo determinado de tiempo.

Expresan las variables relevantes o crticas del desempeo esperado y stas son la base para la definicin de indicadores de resultado final o impacto. Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de accin preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los cuales se establecen los grandes tems de los recursos necesarios, tal como se observa en el diagrama 10.
1. PASOS BSICOS PARA LA DEFINICIN DE LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS Despus de establecer las definicion es estratgicas bsicas, misin y visin (que tienen un carcter ms permanente desde el punto de vista de la gestin), la definicin (o validacin) de los objetivos estratgicos da 85

comienzo al proceso de planificacin estratgica en su versin anual y como fase previa de la formulacin del presupuesto.
La identificacin de los objetivos estratgicos por parte de la organizacin requiere partir de un anlisis situacional (ver diagrama 11), en trminos de establecer claramente cules son los bienes y servicios que provee, a quines, qu problemas se enfrentan en trminos de capacidades, de las coberturas, cul ha sido el desempeo pasado, las expectativas de los usuarios, etc. Este anlisis es parte del proceso de diagnstico que toma como referencia los aspectos internos y externos a la entidad, como se observa en el diagrama siguiente:
2.
ANLISIS
DE
LOS
ASPECTOS
INTERNOS
EXTERNOS A LA ENTIDAD
Un paso fundamental que la metodologa de PE provee para la definicin de los objetivos estratgicos tiene que ver con el antiguo y clsico anlisis del ambiente externo y del mbito interno a la organizacin a travs de la revisin de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (anlisis FODA). Este proceso consiste bsicamente en un anlisis de las brechas institucionales que deben ser intervenidas por la entidad para el logro de los objetivos. Las brechas pueden surgir ya sea por debilidades organizacionales, o bien de eventuales desafos. Este anlisis FODA permite realizar un diagnstico dinmico de la institucin.
El compromiso por un determinado resultado requiere analizar si la organizacin estar en condiciones de asumir dicho desafo desde el punto de vista de sus capacidades y de las condiciones que le impone el entorno, las cuales inhibirn o potenciarn el logro de los objetivos.
La identificacin de las brechas o distancias entre la situacin actual (diagnstico) y la situacin futura
(resultados esperados), debern ser enfrentadas a travs de diferentes cursos de accin o estrategias. Por lo tanto si existe una dbil identificacin de los resultados esperados (a partir del anlisis de problemas), los cursos de accin que se tomen posteriormente no sern factibles.
El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia organizacin (que en este caso convencionalmente se han denominado debilidades), o bien desde el 87

ambiente externo, que tambin se conocen mejor como amenazas. Desde el punto de vista de las condiciones favorables, stas tambin pueden provenir desde el mbito interno que en general se las ha denominado como fortalezas, o del ambiente externo o entorno a la organizacin u oportunidades.
El desempeo logrado por la institucin, debe responder no solo al cumplimiento de sus objetivos (eficacia) sino tambin a la eficiencia (o sea con un aprovechamiento pleno de los recursos que se le han encomendado), y la garanta por el cumplimiento de ciertos estndares y expectativas de los usuarios de la poltica pblica (calidad). Tambin debe asegurar que el manejo de los recursos haya sido con economa, o sea, garantizar un uso adecuado de los recursos pblicos, a partir de la generacin de ahorros, optimizacin de cobros, etc.
Sin embargo el compromiso por los resultados, enfrenta complejidades no menores. Uno de los principales problemas tiene que ver con la dificultad que tienen los directivos pblicos para ejercer gerencia. En efecto, en la mayor parte de los casos existe escasa flexibilidad (que se deriva de dbiles mecanismos de control) para tomar decisiones respecto de los recursos. La gestin por resultados, requiere que los directivos acten como gerentes en trminos de comprometer resultados a travs del establecimiento de objetivos y metas, sin embargo muchas veces, no existen las atribuciones suficientes.
Esto explica que en la mayor parte de los casos observados los objetivos estratgicos que redactan las entidades son un listado de funciones permanentes, con muy poca capacidad de innovacin y desafos.

No obstante, estas limitaciones la definicin de los objetivos estratgicos permite a los directivos y sus equipos contar con elementos para priorizar su gestin y disponer de una herramienta til para justificar los requerimientos de recursos presupuestarios en la
perspectiva de lograr determinados resultados.
3.
REDACCIN DE LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS
Deben sealar la expresin de logro, evidenciar el cambio o transformacin que se espera con las polticas y/o bienes y servicios que la institucin tiene a su cargo, como por ejemplo: - Mejorar los estndares de competitividad, Disminuir los niveles de pobreza alimentaria en la regin XXX, Contribuir a mejorar los niveles de seguridad ciudadana, etc.
Evitar
su
redaccin
en
trminos
de
Apoyar,
Procurar. Expresarlos en trminos concretos de resultados esperados y no ser establecidos como funciones permanentes de la entidad o programa. Responder a la ciudadana hacia dnde se dirigen los recursos asignados de la Institucin en su globalidad. Responder a un problema o aspecto especfico relacionado con el cumplimiento de la misin. Responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales van dirigidas las polticas y/o programas de la institucin y qu pueden esperar con los recursos presupuestarios asignados.
4.
LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS EN EL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA 89

Los OE constituyen la base para el establecimiento de los indicadores que permitirn medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados. Desde esta
perspectiva es fundamental que stos expresen las transformaciones esperadas en trminos de la calidad, eficiencia, economa de los productos y qu resultados se lograrn. Por lo tanto la definicin de los objetivos estratgicos debe tener como referente principal los pasos previos de la planificacin estratgica (misin y visin), as como los indicadores que la entidad y/o programa tenga para monitorear y evaluar su desempeo.
En el caso de las instituciones tales como los ministerios o departamentos, los logros se refieren principalmente a la capacidad de las polticas pblicas por cumplir con su finalidad y su expresin en los resultados o impactos en el bienestar de los ciudadanos.
En el caso de los programas y subprogramas o unidades, o divisiones los logros o resultados esperados se refieren principalmente a cmo los productos son provistos a los usuarios con la mayor eficiencia, eficacia y calidad.
Los objetivos estratgicos deben ser monitoreados y evaluados a travs de indicadores. Tal como se observa en el diagrama 12, el tipo de indicadores que permiten monitorear el logro de los OE, son indicadores estratgicos relacionados con los resultados finales e intermedios.
5.
NIVELES DE TOMA DE DECISIN Y VNCULOS ENTRE LOS OBJETIVOS ESTRATGICOS Y DE LOS SECTORIALES, O
INSTITUCIONALES ENTIDADES
PROGRAMAS
En un proceso de planeacin estratgica es necesario cuidar la coherencia entre los distintos niveles de decisin de la organizacin. Si la entidad como un todo (ministerio, entidad descentralizada, etc.), fija un conjunto de objetivos estratgicos para un plazo determinado, stos deben ser los referentes a tener en cuenta, por los programas que dependen de dichas entidades, ya sean Ministerios, Secretaras, Entidades Adscritas, etc.
Al respecto la identificacin de los objetivos estratgicos a nivel ministerial, tales como:
91

Mejorar calidad educativa, Disminuir los niveles de contaminacin ambiental, Fortalecer la competitividad nacional, deben tener un claro correlato para su implementacin en las instancias ejecutoras, tales como los programas o las entidades adscritas o descentralizadas a dichos Ministerios.
Esto se visualiza en el siguiente diagrama 13.
Al respecto, conviene sealar que en objetivo estratgico a nivel de ministerio puede estar relacionado con uno o ms objetivos estratgicos de los programas o entidades adscritas: La materializacin de un objetivo estratgico a nivel de ministerio, est relacionado con los efectos esperados

de poltica pblica, por lo tanto su vinculacin se da tanto a nivel de la misin de los programas encargados de ejecutarla, como a nivel de los objetivos estratgicos de los mismos programas. La misin y los objetivos estratgicos a nivel de una entidad (ministerio, secretara), aun cuando estn relacionados con resultados finales, tienen distintos grados de inmediatez.
Los objetivos de un programa deben estar alineados a los objetivos estratgicos institucionales, esto permite tener indicadores en cascada que sean pertinentes, tal como se explica en el siguiente recuadro 7, relacionado con una entidad de agricultura.
93
6.
ESTRATEGIAS Y PLANES DE ACCIN
Cmo llegaremos a alcanzar los objetivos o resultados esperados?
Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para alcanzar las metas de la organizacin. Permiten la definicin de los planes de accin y constituyen la base para el establecimiento de las prioridades en la asignacin de recursos. Las estrategias proporcionan una plataforma para la toma de decisiones respecto de los cursos de accin propuestos. Como se observa en el siguiente diagrama 14, a partir de un objetivo

estratgico es necesario establecer el cmo estos sern materializados. Si bien en el ejemplo se define una estrategia por objetivo, se debieran desarrollar ms de una, considerando aspectos relacionados con recursos
humanos, tecnologas, recursos financieros, etc.
7.
ESTABLECIMIENTO DE ESTRATEGIAS Y PLANES DE ACCIN
Tal como vemos en el esquema bsico del proceso de PE, diagrama 15, las fases del plan estratgico tienen un carcter iterativo. La definicin de las estrategias (cmo se lograr lo propuesto se como objetivo), requiere los que
previamente
hayan
establecido
objetivos
estratgicos, as como se conozca el nivel de desempeo esperado (indicadores y metas). Una vez que se han definido los indicadores para hacer el seguimiento y el monitoreo de los factores crticos o aspectos relevantes de 95

la misin y objetivos estratgicos, es necesario establecer cules sern los cursos de accin que permitirn alcanzar los resultados esperados.
Los planes de accin o el conjunto de tareas que la organizacin establecer para alcanzar los resultados, tiene que facilitar el cierre de las brechas que existan entre la situacin actual y la situacin deseada. Tal como lo menciona Moore (1998: 277), la reflexin sobre el valor pblico nos lleva a aquello que muchos consideran como la esencia de la gestin: el despliegue consciente y especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos. Una cualidad esencial en los directivos es la clarividencia en sus objetivos, as como la capacidad de conseguir recursos para sus organizaciones. Sin embargo, la esencia de la gestin reside en la implementacin de lo que se quiere conseguir. Una estrategia curso de accin es una decisin que tiene que ser tomada con mxima precaucin y con el acuerdo del equipo directivo.
Los aspectos que deben ser considerados en la definicin de las estrategias son: Posicin de la institucin respecto de la competencia o de entidades similares (respecto de los costos, coberturas, satisfaccin de los clientes, etc.) Anlisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura geogrfica, tecnologa utilizada, etc. Anlisis de los usuarios: nivel de satisfaccin, capacidad de cubrir la demanda potencial, etc.
En el mbito privado las estrategias de negocios identifican de ocho a doce estrategias que una
organizacin debe tener en cuenta al decidir como competir en su entorno particular: Concentracin de productos o servicios existentes. 97

Desarrollo del mercado y/o producto. Concentracin en innovacin/tecnologa. Integracin vertical/horizontal. Desarrollo de alianzas, sociedades. Diversificacin. Reduccin de costos.
Liquidacin- la solucin final.

En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de cursos de accin para lograr los objetivos son difciles de lograr, dadas
restricciones legales, o por la naturaleza misma del bien pblico que exige su provisin continua independiente de la racionalidad econmica.
De esta manera el beneficio social es determinante a la hora de establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la institucin.
En la literatura de planificacin estratgica en el mbito privado hay diversos ejemplos sobre estrategias que tambin son aplicables a la accin gubernamental28. Entre otras se mencionan: liderar, mantener el objetivo,
concentrar la mayor fortaleza en el punto decisivo, adoptar una posicin ofensiva y mantener la movilidad, seguir la lnea de mejor resistencia, lograr seguridad, asegurarse de que todo el personal cumpla con su parte.
Una
vez
que
se
han
establecido
las
estrategias
preliminares es importante definir en base a las metas de los indicadores estratgicos, cun lejos o cerca est la organizacin de alcanzarlas ya sea con los recursos previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnologa que puedo disponer,

etc. Para realizar este proceso es necesario volver al anlisis sobre las Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Amenazas de la organizacin. Por ejemplo si el objetivo estratgico es Ampliar la cobertura de subsidios agrcolas para riego en zonas de potencial sequa, una estrategia posible podra ser Constituir una alianza con los campesinos para lograr apalancamiento financiero.
El anlisis de posibilidades para concretar dicha estrategia exige volver al estudio del entorno (analizar por ejemplo que capacidad tienen los campesinos de organizarse para lograr fuentes de cofinanciamiento), o bien, al anlisis de fortalezas y debilidades, haciendo un escrutinio sobre las capacidades de la actual estructura organizacional y su capacidad de enfrentar esos desafos.
En
(Nolan,
et
al,
1998),
se
mencionan
algunas
consideraciones claves para el anlisis de las brechas que existen en la organizacin o en su entorno. Los autores sealan que a partir de este anlisis de brechas puede ocurrir que el equipo de planeacin deba repetir todo el proceso.. incluyendo la declaracin de la misin.
Si la estrategia definida es optar por un modelo de crecimiento para satisfacer una demanda potencial, es necesario recordar cuatro tipos de enfoques existentes para el crecimiento de una organizacin (Chandler, 1962) expansin en el volumen, dispersin geogrfica,
integracin vertical, diversificacin del producto o servicio. En trminos ya ms concretos resulta til sealar qu podemos hacer para acercar los objetivos definidos con las 99

reales posibilidades de la organizacin, una vez que ya hemos optado por una estrategia: Ampliar el marco de tiempo para cumplir con el objetivo. Se debe considerar si la asignacin de recursos actual es apropiada y si lograr las metas agresivas tomar ms tiempo del inicialmente planeado. Reducir el tamao o alcance del objetivo. Reasignar recursos para lograr metas. Esto solo se puede aplicar si las metas se pueden lograr slo al reagrupar los recursos existentes que se han
diseminado excesivamente. Obtener nuevos recursos. Esta tctica se considera solo cuando son necesarios nuevos talentos, nuevos
productos, mercados o capital para lograr las metas deseadas.
8.
PLANES DE ACCIN
Los planes de accin se realizan una vez que ya se han definido las estrategias que permitirn cerrar las brechas entre lo que se espera alcanzar y las dificultades que enfrenta la organizacin con relacin a su entorno.
Los planes son carcter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o reas de negocios, centros de responsabilidad que tienen a cargo la generacin de un producto final, y establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y financieros que permiten
posteriormente la formulacin del presupuesto.
El desarrollo de los planes operativos en el mbito de las instituciones pblicos est determinado por metodologas y procesos que obedecen a reglamentaciones propias de las oficinas de planeacin y/o presupuesto, por lo tanto no

existe un esquema nico. No obstante, un formato til a considerar puede ser el siguiente:
Criterios para evaluar las estrategias Los cursos de accin definidos permiten el logro del objetivo. Ha determinado los costos y beneficios de los cursos de accin. Los cursos de accin generan impactos negativos o positivos en otros objetivos. El objetivo que ser implementado con la estrategia es clave para el xito de otro objetivo. La entidad est en condiciones de implementar el curso de accin, si no que cambios debe hacer para lograrlo. Tiempo que requieren los cambios. Una vez implementados, que cambios de
procedimientos se requieren, que impacto tiene sobre la entidad.
101

Qu pasos son necesarios para implementar los cursos de accin y que tiempo requiere cada paso?
Puntos a ser revisados para verificar los recursos necesarios para cada estrategia: Se cuenta con los recursos necesarios para implementar la estrategia: presupuesto, personal, capacitacin, equipos tecnolgicos, otros? La informacin que se requiere tiene un soporte tecnolgico adecuado? Cul es el impacto fiscal del curso de accin, se necesitan recursos adicionales. La implementacin de la estrategia requiere recursos adicionales en el prximo presupuesto?
12
LA ARTICULACIN ENTRE EL PLAN Y EL PRESUPUESTO
Asignacin de recursos escasos entre fines alternativos. Expresin particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cul sera la sociedad en la que nos gustara vivir y las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo.
103
7.1
FUNCIONES DEL PLAN Y PRESUPUESTO
_ PLANIFICACIN: la prospeccin y la articulacin de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinacin interna y externa al Estado, y la evaluacin y su natural enfoque al logro de resultados. _ PRESUPUESTO: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector pblico, promover una entrega eficiente de bienes y servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales.

En un enfoque ms operativo, el Presupuesto es: i) ii) El reflejo financiero del plan; La distribucin priorizada de los ingresos; y
iii) El espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector pblico; y que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignacin,
distribucin y estabilizacin.
CONTEXTO PRESUPUESTARIO: LO PBLICO
Hay una sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos. Los objetivos de las acciones pblicas no son nicos y especficos sino complejos, difusos, mltiples y exgenos a la organizacin.
El Proceso poltico se desarrolla tanto al interior del Poder Ejecutivo como en la interaccin con el Poder Legislativo, identificando objetivos y resultados esperados, en tanto que las instituciones pblicas generan servicios, actividades, programas, productos. El Presupuesto Pblico se aprueba generalmente por Instituciones.
Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y evaluacin y otros, as como los sistemas administrativos, son los medios por los cuales se trata de resolver en la Administracin Pblica el mltiple problema entre Principal y Agente.
105
Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn de acuerdo en trminos tericos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente los presupuestlogos no lo toman en cuenta cuando se hacen los presupuestos. Los planificadores siguen planificando a pesar que reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no
necesariamente sus planes.

Los gestores tratan de combinar durante la ejecucin ambos planos en un escenario presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la eficacia de su accin. Las autoridades polticas (Poder Ejecutivo y/o Poder Legislativo) aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto) de gestin y motivan a la burocracia a seguir perfeccionndolos. Los
auditores
estn
preocupados
slo
por
los
problemas
procedimentales (legalidad de los actos) y no tanto por estas incoherencias. La sociedad civil suele concentrar su atencin en otros temas urgentes y cercanos, dejando de reconocer que la base de la accin gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfaccin de sus necesidades y solucin de sus problemas) est ligada a la apropiada articulacin entre los procesos de planificacin, programacin, presupuestacin (gestin) y evaluacin. Cmo resolvemos el Problema?
No existe un modelo de solucin aplicable a cualquier realidad, espacio y tiempo; pero parece claro: Es necesario un mnimo convencimiento de los actores que para todos, una adecuada armonizacin entre los planes y presupuestos, ser mejor que la situacin actual de desarticulacin, aunque esto signifique modificar la distribucin del poder de negociacin que tiene cada actor actualmente en el proceso; y, Hace falta un sostenido liderazgo poltico y capacidades tcnicas que orienten un proceso de cambio gradual con connotaciones culturales que nos lleven de la situacin actual a la deseada.
107

La articulacin entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso tcnico y sobre todo poltico de iteracin e interaccin continua. Se requiere de un apropiado arreglo institucional que vaya ms all de establecer ciertas reglas formales, roles de los actores y estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la burocracia. Es indispensable un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas no slo con disponer de personal calificado en las reas de planificacin, presupuesto y gestin, y contar con sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodolgico y flexibilidad, sino tambin con tener sistemas de informacin que permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones.
Entonces, dicho de otro modo: La articulacin al ser efectiva busca el potenciamiento sinrgico del cumplimiento tanto de las funciones del proceso de planificacin como del proceso de presupuestacin (preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector pblico, promover una entrega eficiente de bienes y servicios pblicos y asignar los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales). La articulacin no se produce en un vaco, sino ms bien en un contexto cultural, histrico e institucional determinado y bajo una dinmica distinta dependiendo el nivel jerrquico organizacional en el cual se produzca (es decir, una cosa es la articulacin del presupuesto general de la repblica con el plan nacional de desarrollo y otra distinta la articulacin entre el presupuesto de una entidad y su plan operativo institucional).

La articulacin depende de la existencia de un mnimo nivel de densidad instrumental, difundida y apropiada por la burocracia. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado proceso de formulacin presupuestaria y el uso de una apropiada clasificacin funcional programtica del presupuesto son indispensables para tal articulacin. La articulacin contar con un entorno ms propicio para la misma, en la medida que se disponga de costos por actividades, indicadores de desempeo y mecanismos de monitoreo y evaluacin de la gestin, y una orientacin general de la administracin (incentivos) hacia el logro de fines y no slo la ejecucin de medios.
La
articulacin
ser
ms
plausible
en
la
medida
que
la
institucionalidad asegure altos estndares de calidad y estabilidad de la burocracia, en particular de los mandos intermedios. Al final de cuentas, la integracin es posible gracias al trabajo de personas que conforman un servicio civil flexible y meritocrtico. La rigidez de la burocracia puede ser ms perjudicial que la rigidez presupuestaria.
109

7.2 HIPTESIS GENERALES SOBRE LA INTEGRACIN
Hiptesis 1:
El nivel de integracin entre el Presupuesto y el Plan es un continuo, en el que se dan distintos procesos de armonizacin, en diferentes niveles y momentos del ciclo que caracteriza el diseo e implementacin de las polticas pblicas. Es un problema ms poltico que tcnico de interaccin e iteracin continua.
Esquema
de
Articulacin
de
Objetivos
en
el
Proceso
Presupuestario
Planes Nacionales de Desarrollo
Lo que realmente importa es que sea: Compartida por la mayor parte de actores de manera estable por varios periodos de gobierno, y por ende las orientaciones estratgicas deben ser simples y concretas. Un proceso de construccin de confianza diseado para garantizar que la colaboracin sea el sostn principal de las interacciones entre los diversos agentes en el marco de un dilogo inclusivo. 111

Operacionalizable al desarrollarse en prioridades y estrategias tcnica y fiscalmente viables, de implementacin sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales, reducidos en nmero y objetivamente verificables a travs de indicadores.
Constituya un instrumento central para equilibrar la continua tensin entre el corto plazo, generalmente asociado al presupuesto y el largo plazo, normalmente vinculado al plan.
En cuanto al presupuesto, ms que la implementacin exhaustiva de tcnicas presupuestarias (el presupuesto base cero, el presupuesto por programas, el presupuesto incremental y otras), lo relevante es modificar sustantivamente los procesos de trabajo y alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el logro de fines en lugar de nicamente en la ejecucin de medios. Esto es particularmente difcil pues implica un cambio de paradigma en la administracin pblica, en circunstancias en que el presupuesto es marcadamente incremental en buena parte de los pases
latinoamericanos analizados.
No es tan relevante que esta visin (y orientaciones estratgicas) est reflejada explcitamente en un documento llamado Plan Nacional de Desarrollo o similar.

Integrando los Procesos Globales en la Administracin Financiera
Hiptesis 2
El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan por lo cual, en ltima instancia, ste incide significativamente en la asignacin de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero.
113

Tal como lo plantea Cunill & Ospina, en los pases de Amrica Latina, existen dos grandes modelos de determinacin de la orientacin programtica del gasto: Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de poltica gubernamental estn contenidas explcitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente) que sirve de gua para la determinacin (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratgico estn difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y, Un modelo Presupuesto en el cual la elaboracin de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinacin de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explcita a metas de un PND, con lo cual, dadas las tpicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodolgicas, el carcter incremental del gasto pblico se perpeta. Hiptesis 3
La mayor o menor presencia del Plan en la determinacin de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario, depender de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo, as como de los instrumentos y mecanismos de articulacin disponibles. No hay modelos de rplica automtica.
No es lo mismo hablar de esta interaccin, cuando no existe un sistema administrativo formal de planificacin que cuando lo hay; o cuando existiendo dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pblica (para determinar los incentivos que guan el comportamiento no slo de la administracin financiera en particular, sino de la gestin pblica en general).

Y esto depender de los arreglos institucionales y de las capacidades tcnicas en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder Ejecutivo, particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificacin o equivalentes) y la periferia (ilustrando a los organismos pblicos ejecutores conformantes de la Administracin) respecto de cun formalizados y eficaces son los procesos de planeamiento (el de presupuesto, por definicin, es el proceso administrativo ms
formalizado e institucionalizado en las distintas realidades). Declaraciones e Instrumentos de Planificacin
Hiptesis 4
La real y permanente armonizacin del plan y presupuesto se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una mnima densidad instrumental.
115
Programacin y Formulacin Presupuestaria Fases sugeridas:
1. Determinacin de Recursos Fiscales Disponibles: Formulacin en 2 etapas. 2. Estimacin de Gastos Rgidos: Componentes estructurales e inerciales del gasto. 3. Discusin sobre el Desempeo de lo Existente: Dividendo de eficiencia. 4. Anlisis de Nuevas Iniciativas de Gasto: Fondo concursable ligado a prioridades de poltica. 5. Concertacin de Estructuras Programticas e Indicadores de Desempeo: Marcos Lgicos. 6. Determinacin de Crditos Presupuestarios. 7. Establecimiento de Metas para los Indicadores de Desempeo. 8. Confeccin de un Mapa de Relaciones Presupuestarias
Hiptesis 5
Mientras mayor desarrollo exhiba el SME de la accin gubernativa (en particular del gasto pblico), ms fcil ser el proceso de integracin entre el plan y el presupuesto en cada nivel, dado el mayor volumen de informacin disponible y la capacidad de absorberla en el proceso decisional.
117
7.3
PLANIFICACIN RESULTADOS
PRESUPUESTO
CON
ENFOQUE
DE
119
121
123
13
PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN PBLICA
Dentro del proceso de Reforma del Estado los temas de eficiencia, eficacia, transparencia y sostenibilidad han sido sujeto de reflexin y teorizacin de las instituciones pblicas; y dentro de ellas con mayor nitidez en los Gobiernos Locales. La poblacin y sus organizaciones han perdido credibilidad y confianza en sus gestores locales y por lo tanto dicen "queremos participar en la gestin municipal para garantizar la transparencia, la honradez y la calidad de las inversiones". Sobre ello hay pronunciamientos favorables de Organismos Internacionales como el Banco Mundial, El PNUD, la OPS, la OMS, y otros, donde establecen que los ciudadanos ya no deben ser beneficiarios sino sujetos o actores de su propio desarrollo.
Por estas razones me propongo sealar algunos elementos de juicio sobre participacin ciudadana para empoderar mejor el concepto y su rol de cambio en nuestra regin. Llamando la atencin de aquellos Alcaldes que son autoritarios, 125

dspotas, mentirosos e incumplidos con sus compromisos y aprovechen la oportunidad para dar un giro de 360 y busquen aliarse con las organizaciones de base para hacer una buena gestin municipal.
8.1
QUE SIGNIFICA PARTICIPACION CIUDADANA?
Francisco Lliset Borrell, define participacin como "....el conjunto de tcnicas que permiten la intervencin de los ciudadanos en la organizacin o en la actividad de la Administracin Pblica sin integrarse en las estructuras burocrticas (...). El que participa no se convierte, por supuesto, en funcionario, ni tampoco en un colaborador benvolo o interesado. El que participa acta como ciudadano, preocupado por el inters general, y no como interesado personal y directo; el contenido de su accin no es econmico, sino poltico".
El que participa no se convierte en empleado pblico y su actitud no debe interpretarse como un favor a la sociedad ya que es deber y derecho ciudadano el tomar parte de las decisiones de orden pblico ms all del simple acto de votar en elecciones peridicas.
La situacin econmica de nuestros pueblos y la necesidad de vas para el desarrollo hacen que se encuentre en la participacin un mecanismo propulsor del desarrollo econmico y social. As, la participacin es vista como un proceso a travs del cual los individuos y la comunidad estn activamente involucrados en todas las fases del desarrollo, lo que genera mayor equidad y sostenibilidad.
A partir de lo anterior se podra definir participacin ciudadana como un "... proceso gradual mediante el cual se integra al ciudadano en forma individual o en forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalizacin, control y ejecucin de las acciones en los asuntos pblicos y privados que afectan en lo poltico, econmico, social y ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se desenvuelve".

Bajo este ideario conceptual, las cosas cambian; los Alcaldes y los gestores de otros sectores pblicos bajo el pretexto de participacin ciudadana utilizan a las organizaciones y a sus integrantes para sacar beneficio propio o personal, pero la orientacin cientfica de la participacin es que la poblacin sea protagonista del desarrollo, que sea responsable del xito o del fracaso en su localidad. Que sea una participacin vinculante y no especulativa, que asuma
responsabilidades tcitas, que sea activo en todo el proceso de la gestin. Una participacin ciudadana organizada y efectiva da muerte rpida a los viejos paradigmas de gestin: Autoritarismo, cuadillistas, enriquecimiento personal, etc. por eso dicen los ciudadanos "Abajo los Alcaldes Autoritarios" "Revocatoria a los Alcaldes ineficientes,
ineficaces, poco transparentes..." etc.
8.2
CUANTAS FORMAS DE PARTICIPACION CIUDADANA EXISTEN?
Prats Catal, distingue tres formas de participacin ciudadana:
a)
Participacin: reivindicacin Son movimientos de ciudadanos de reivindicacin de derechos. Protegidos por las distintas convenciones de proteccin a los derechos humanos y por las constituciones de la mayora de Estados. Por ejemplo, la organizacin de los discapacitados exigan igualdad de oportunidades, las organizaciones de las mujeres mayor equidad en el desarrollo local, las organizaciones de los homosexuales el derecho al matrimonio, la organizacin de los jvenes ms trabajo, las mujeres del vaso de leche mejor calidad y distribucin de los productos, los empresarios promover las industrias locales, etc. son mecanismos de reivindicacin
institucional.
127

b) Participacin: control Asociacin de contribuyentes, vecinos, usuarios, consumidores, etc., que demandan un mejor control del gasto pblico por parte de las Administraciones.
Control que se formaliza jurdicamente a travs de leyes de informacin, denuncia, peticin, de defensa de los consumidores, regulacin de plebiscitos y referendos, audiencias pblicas, etc.
c)
Participacin: gestin Que materializa una autntica Administracin sustitutoria o sumergida, ante la crisis del Estado del bienestar (guarderas, asistencia social, actividades deportivas o culturales, mantenidas por asociaciones voluntarias). El ciudadano a travs de sus organizaciones ya no quiere ser un invitado inactivo, pasivo y melanclico; exige su rol de actor del desarrollo social y econmico de su localidad; exige ser parte de la planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de la gestin local.
Esta es la participacin moderna y vinculante, la participacin proactiva y comprometida con su propio bienestar, esta forma debemos desarrollarlo en el presente quinquenio, pero necesitamos mejorar nuestras capacidades para una activa accin y no convertirnos en agentes pobres del desarrollo. En esta forma de participacin es la que otorga una mayor concentracin los Organismos Internacionales anteriormente sealados y se pueden expresar en los niveles comunal, municipal y nacional, ya sea de manera individual o colectiva, a travs de las cuales se pretende:
1) 2) 3)
Cercana y presencia ciudadana en los niveles de decisin. Establecimiento de mecanismos de control social. Creacin y fortalecimiento de instrumentos para lograr una democracia participativa.
4)
Fortalecimiento municipal.

5) Descentralizacin y/o desconcentracin de la administracin pblica para lograr justicia y equidad social. 6) Respeto a la diversidad organizativa y social.
Existen otras formas de participacin ciudadana entre las que debemos destacar: pasivas y formas activas. La primera se caracteriza por que la poblacin solamente es receptora de informacin y en base a ello emiten sus opiniones, sin que este tenga un efecto vinculante y de decisiones. Mientras que en la segundo tipo de participacin, la ciudadana participa de manera directa en la organizacin o en la actividad de administracin pblica. Dicha participacin se puede expresar de manera individual (derecho a solicitar informacin o a optar a cargos pblicos, por ejemplo) y de manera colectiva (grupos de inters, sectores laborales, partidos polticos, etc.).
8.3.
BENEFICIOS PARA LA CIUDADANA
a)
Los programas de gobierno afectan directamente las vidas de los ciudadanos y las instituciones y procesos tradicionales no siempre son capaces de identificar y resolver los problemas que los grupos de ciudadanos perciben como serios.
b)
Desarrolla la capacidad de la participacin responsable y amplia de la ciudadana.
c)
Los ciudadanos pueden hacer valiosas aportaciones a los procesos de planificacin y ejecucin sobre la base de su conocimiento detallado de las condiciones, necesidades y deseos locales.
d)
En este ltimo sentido, la participacin desarrolla habilidades en los ciudadanos para la administracin pblica.
e)
Contribuye adems a la despolarizacin poltica de la sociedad al establecerse metas comunes. 129

La participacin ciudadana en la gestin pblica garantizar la calidad de la gestin: eficiencia, eficacia, sostenibilidad, transparencia, equidad, buenas rendiciones de cuenta y sobre todo desarrollo socio econmico. 14 PROCESO PRESUPUESTARIO: 2014, PROGRAMACIN Y Y FORMULACIN DEL DEL
PRESUPUESTO MULTIANUAL.
EJECUCIN
EVALUACIN
PRESUPUESTO
9.1
PROGRAMACIN MULTIANUAL
La programacin multianual es un proceso colectivo de anlisis tcnico y toma de decisiones sobre las prioridades que se otorgarn a los objetivos y metas que la entidad prev realizar para el logro de resultados esperados a favor de la poblacin; as como la estimacin de los recursos necesarios para el logro de ellos, la estructura programtica y estructura funcional, y el registro sistemtico sobre la base de los clasificadores presupuestarios en el aplicativo informtico desarrollado para este fin, para un periodo de tres (3) aos fiscales consecutivos (ao t, ao t+1 y ao t+2).
La
programacin
multianual
se
enmarca
en
las
proyecciones
macroeconmicas contenidas en el Marco Macroeconmico Multianual (MMM) vigente, acorde con las reglas fiscales por cada nivel de gobierno, as como en la alineacin de los objetivos del Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021, de los Planes Estratgicos Sectoriales, de los Planes de Desarrollo Departamental y Local Concertados, de los Planes Institucionales y de los Programas Presupuestales.
La programacin multianual no implica en ningn caso el compromiso definitivo de los recursos estimados, toda vez que dicha programacin es de carcter referencial y se ajustar anualmente. 9.2 PROGRAMACIN Y FORMULACIN ANUAL
Comprende las fases de programacin y formulacin del presupuesto anual del sector pblico. i. Fase de Programacin.- Fase del proceso presupuestario en la cual las entidades pblicas, sobre la informacin del primer ao del ejercicio de programacin multianual, revisan y de ser necesario actualizan las metas proyectadas y la estructura de financiamiento en funcin a la Asignacin Presupuestaria Total.
ii.
Fase de Formulacin.- Fase del proceso presupuestario en la cual las entidades pblicas ajustan de ser necesario la informacin registrada durante la programacin multianual, correspondiente a la estructura programtica y la estructura funcional, las metas presupuestarias, los clasificadores de ingresos y gastos y las fuentes de financiamiento.
9.3
ESCALA DE PRIORIDADES
Es el orden de prioridad del gasto que establece el Titular del Pliego, en funcin de la misin, competencias, funciones y objetivos que persigue la entidad, de manera que garantice la provisin de los bienes y servicios que se entregan a la poblacin, a fin de lograr los resultados esperados en el marco de una gestin orientada a resultados.
9.4
CATEGORAS PRESUPUESTARIAS
Las
categoras
presupuestarias,
como
parte
de
la
estructura
programtica, son Programas Presupuestales, Acciones Centrales y Asignaciones Presupuestarias que no Resultan en Productos (APNOP), las mismas que estn establecidas como:
Programas Presupuestales (PP).- Constituye un instrumento del Presupuesto por Resultados, y es una unidad de programacin de las 131

acciones de las entidades pblicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer Productos para lograr un Resultado Especfico en la poblacin y as contribuir al logro de un Resultado Final asociado a un objetivo de poltica pblica. Acciones Centrales.- Comprende las actividades orientadas a la gestin de los recursos humanos, materiales y financieros de la entidad, que contribuyen de manera transversal e indivisible al logro de los resultados de los PP (a los que se encuentre articulada la entidad) y de otras actividades de la entidad que no conforman el PP.
Las Acciones Centrales implican actividades que no resultan en Productos y, adems, esta categora podr incluir proyectos no vinculados a los resultados del PP.
Asignaciones Presupuestarias que no resultan en Productos (APNOP).Comprende las actividades para la atencin de una finalidad especfica de la entidad, que no resulta en la entrega de un Producto a una poblacin determinada. En el marco de la progresividad de la implementacin de los PP, esta categora tambin podr incluir proyectos e intervenciones sobre la poblacin que an no haya sido identificada como parte de un PP.
Estas categoras tienen la siguiente estructura programtica:
9.5
META
Es el valor numrico proyectado de los indicadores. Existen dos tipos de metas: i) meta fsica, y ii) meta del indicador de desempeo.
i) META FSICA: es el valor numrico proyectado del indicador de produccin fsica (para productos/proyectos, y actividades/acciones de inversin y/u obra). La meta fsica tiene dos dimensiones:
133

Dimensin fsica: Es el valor proyectado del indicador de produccin fsica definido en la unidad de medida establecida. Corresponde a productos/proyectos, y actividades/acciones de inversin y/u obras.
La dimensin fsica tiene hasta tres elementos: a) Unidad de medida: la unidad en la que se medir fsicamente el producto, actividad/acciones de inversin y/u obras. b) Valor proyectado: el nmero de unidades de medida que se espera alcanzar. c) UBIGEO: la identificacin del lugar departamento, provincia, distritodonde se realiza la actividad/acciones de inversin y/u obras.
Los productos tendrn necesariamente los elementos, unidad de medida y valor proyectado, mientras que las actividades, acciones de inversin y/u obras debern incluir adems el ubigeo. Dimensin financiera: Es el valor monetario de la dimensin fsica que corresponde a la meta fsica. En el caso de actividad /acciones de inversin y/u obras, se obtiene a partir de la cuantificacin y valorizacin de los insumos necesarios para su realizacin. Para los productos y proyectos, la dimensin financiera se obtiene por agregacin del valor de la dimensin financiera de las actividades, acciones de inversin y/u obras que los componen. ii) META DEL INDICADOR DE DESEMPEO : es el valor numrico proyectado de los indicadores de desempeo (resultados y productos del PP).
Las metas se muestran en el siguiente grfico:
9.6
INSTANCIAS DE PROGRAMACIN Y FORMULACIN
Para efectos de elaborar la programacin y formulacin anual, con una perspectiva multianual, el Titular de la entidad conforma una Comisin de Programacin y Formulacin, en adelante la Comisin, que se encarga de coordinar dichos procesos. Dicha comisin es aprobada mediante resolucin del Titular del Pliego.
La Comisin es presidida por el Jefe de la Oficina de Planificacin y Presupuesto de la entidad o el que haga sus veces y est integrada por los responsables tcnicos y/o coordinadores de los equipos tcnicos de los PP, los Jefes de la Oficina General de Administracin, de Abastecimiento, de Personal, de Infraestructura, de la Oficina de 135

Programacin e Inversiones, as como de las oficinas de Investigacin, Seguimiento, Evaluacin y/o Estadstica, o los que hagan sus veces, con la participacin de los representantes de las unidades ejecutoras, segn corresponda. Los integrantes de la Comisin son responsables, en el marco de sus competencias, del resultado de los trabajos de dicha Comisin.
La Comisin, bajo la supervisin del Titular de la entidad, desarrolla los siguientes trabajos:
a) Revisa la informacin sobre los resultados logrados por la entidad en los aos fiscales anteriores, as como los costos para alcanzar dichos resultados. b) Revisa y prioriza los objetivos de la entidad, guardando consistencia con las polticas sectoriales y nacionales, segn corresponda. c) Determina las metas a nivel de PP, Productos y otras de carcter relevante que proponen cumplir para los aos de programacin multianual. d) Evala si la capacidad institucional (recursos humanos, tecnologa, organizacin), es capaz de brindar la produccin de los bienes y servicios para el logro de las metas proyectadas para los aos futuros. Si la entidad no contara con dicha capacidad, determinar los cambios que debern implementarse, su periodo de realizacin y la estimacin de los costos que ellos impliquen. e) Prioriza los PP y/o productos, segn corresponda, en funcin de la informacin sobre resultados, costos y las prioridades de poltica sectorial y nacional, sobre la base de los resultados de la Comisin de los PP. f) Optimiza las Acciones Centrales de la entidad que permitan un apoyo ms eficiente en la ejecucin de los PP, as como para alcanzar los objetivos de la entidad. g) Optimiza las APNOP de la entidad, que implique su revisin con el fin de alcanzar los objetivos de la entidad. h) Determina las metas. i) Determina los gastos.

j) Define la Estructura Programtica y su vinculacin con la Estructura Funcional. k) Presenta al Titular de la entidad un Resumen Ejecutivo de la Programacin y Formulacin, que contenga los PP, las Acciones Centrales y/o las APNOP, los productos, actividades y proyectos identificados en dichas categoras, segn corresponda, as como las metas a alcanzar y su forma de financiamiento.
La Comisin culmina sus trabajos con la presentacin de la informacin de programacin y formulacin anual a la Direccin General de Presupuesto Pblico, conforme a los plazos establecidos en el Anexo N 2, de la Directiva para la Programacin y Formulacin Anual del Presupuesto del Sector Pblico, con una perspectiva de Programacin Multianual.
9.7
OBJETIVOS DE LA PROGRAMACIN MULTIANUAL
Los objetivos de la programacin multianual son: a) Revisar la Escala de Prioridades de los Objetivos de la entidad, de corto y mediano plazo. b) Determinar los gastos multianuales, a partir de la cuantificacin de la meta fsica de los PP, Acciones Centrales y APNOP. c) d) Estimar los recursos pblicos que administra la entidad. Determinar la Estructura Funcional y la Estructura Programtica, para las categoras presupuestarias Acciones Centrales y APNOP. En el caso de los Programas Presupuestales, la Estructura Funcional y la Estructura Programtica est establecida en el diseo de dichos Programas. e) Revisar que la vinculacin de los proyectos de inversin a las categoras presupuestarias, est de acuerdo a la establecida en la Directiva para los PP.
9.8
DETERMINACIN DE METAS PARA LA PROVISIN DE BIENES Y/O SERVICIOS 137

Se debe identificar las metas de produccin y provisin de bienes y/o servicios, con relacin a los objetivos prioritarios de la entidad para los aos de la programacin multianual. Estas metas y el costeo de los insumos necesarios para su logro sern las variables que justificarn los gastos que se estimen en la programacin multianual.
9.9
PROGRAMACIN MULTIANUAL DEL GASTO PBLICO
La programacin multianual del gasto pblico constituye la previsin de gastos de la entidad para un periodo de tres aos fiscales consecutivos, para la provisin de los productos/proyectos/acciones comunes y actividades/acciones de inversin y/u obras, determinados previamente, los mismos que deben corresponder a la meta fsica a alcanzar (valor proyectado del indicador de produccin fsica) y a una adecuada estimacin de gastos (dimensin financiera de la meta fsica). Para su determinacin se requiere recabar, evaluar y consolidar la informacin relativa a la magnitud de los gastos que la entidad debe asumir para su produccin y/u operatividad, y el logro de sus resultados especficos y/u objetivos.
9.10
CRITERIOS MULTIANUAL
PARA
DETERMINAR
EL
GASTO
PBLICO
Para la determinacin del gasto pblico multianual, la entidad debe cuantificar los insumos requeridos para alcanzar la cobertura de los productos/proyectos/acciones comunes y las actividades/acciones de inversin y/u obras priorizadas, para un periodo de tres aos, determinndose dicho monto por cada ao comprendido en el periodo multianual, teniendo en cuenta los siguientes criterios:
A) EN
MATERIA
DE
PERSONAL
ACTIVO,
PENSIONISTA, (CAS) Y
CONTRATO
ADMINISTRATIVO
DE
SERVICIOS
CARGAS SOCIALES

Para la programacin del gasto pblico multianual en personal activo, CAS y pensionista, incluidas las cargas sociales, de las entidades del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales se toma en cuenta para los tres aos de la programacin multianual la informacin registrada en el Aplicativo Informtico para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Pblico a cargo de la Direccin General de Gestin de Recursos Pblicos.
Para el caso de los Gobiernos Locales se toma en cuenta el reporte del Mdulo de Programacin y Formulacin SIAF -SP; y para los organismos pblicos y empresas no financieras de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales se toma en cuenta la informacin del formato Resumen de Personal, conforme a la planilla del mes de abril del ao en el que se realiza la programacin multianual, as como los gastos ocasionales y variables que se prevn incurrir. Adicionalmente, las entidades toman en cuenta las pautas siguientes:
a.1)
No se debe prever recursos para futuros reajustes, incrementos o aprobacin de remuneraciones, escalas, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones,
incentivos laborales y beneficios de toda ndole, cualquiera sea su forma, modalidad, mecanismo y fuente de
financiamiento.
a.2)
Slo deben comprender acciones de personal que estn permitidas por la norma correspondiente. Adems, se debe considerar aquellos gastos de carcter eventual que estn motivados por el retiro o cese de personal y la bonificacin por 25 y 30 aos de servicios, segn corresponda, que se prevean puedan producirse durante cada ao fiscal materia de la programacin multianual de los gastos. 139

a.3) Para la previsin de los gastos correspondientes a los Aguinaldos por Fiestas Patrias y por Navidad y la Bonificacin por Escolaridad, se considera como referencia los montos autorizados en el ao fiscal vigente. En la programacin multianual de estos gastos se deben
considerar las cargas sociales a cargo del empleador segn la normatividad vigente. En el caso de las entidades sujetas al rgimen laboral de la actividad privada, se deben considerar los montos que por dispositivo legal vienen recibiendo por concepto de
Gratificacin en los meses de julio y diciembre, as como por concepto de Bonificacin por Escolaridad, conforme a la normatividad vigente.
Para el personal del rgimen del Decreto Legislativo N 1057 modificada por la Ley N 29849, las entidades deben considerar los montos que correspondan para el
otorgamiento del Aguinaldo por Fiestas Patrias y por Navidad.
a.4)
Las previsiones de gastos por efectos de la reforma del servicio civil, la nueva estructura de ingresos del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per, la Ley de la Reforma Magisterial, as como otras reformas previstas, no consideradas en la planilla continua de activos de las entidades, sern evaluados por el Ministerio de Economa y Finanzas para su previsin correspondiente, acorde con las reglas fiscales respectivas. Asimismo, en dicha previsin se considera recursos para atender el crecimiento vegetativo y altas de personal, entre otros.
B) EN MATERIA DE BIENES, SERVICIOS Y EQUIPAMIENTO:
b.1)
Para determinar el gasto pblico multianual en bienes se debe tomar en cuenta la informacin del stock de bienes con los que cuenta la entidad, de manera que sus gastos en dicho rubro debe sustentarse en la diferencia existente entre los bienes necesarios y los que se encuentran en stock.
Se debe considerar, prioritariamente, las obligaciones contractuales, as como los servicios bsicos de luz, agua, telfono, mensajera, seguros, entre otros. De igual forma, se considera las obligaciones derivadas de contratos de concesin, de Asociaciones Pblicas Privadas - APP o similares, vinculadas al mantenimiento de infraestructura, en los casos que corresponda.
Asimismo, se debe considerar los recursos necesarios para garantizar el financiamiento de los gastos de operacin y mantenimiento de la infraestructura realizada. En el caso de los gastos de mantenimiento, la entidad a travs del rea correspondiente y sobre la base de las estimaciones definidas en los estudios de pre inversin, determina los recursos necesarios que garanticen la continuidad de las operaciones.
Para el gasto en los bienes y servicios correspondientes a las categoras Acciones Centrales y APNOP, la
programacin multianual debe estar dirigida a optimizar los recursos para la operatividad de los servicios pblicos que se brindan. Los incrementos que se den de un ao a otro no deben ser mayores al lmite mximo segn la variacin de la inflacin.
141

b.2) Para la determinacin de los gastos en equipamiento se debe tomar en cuenta, previamente, la informacin
patrimonial obtenida en el ltimo inventario de la entidad. C) OTROS GASTOS CORRIENTES
c.1)
Las entidades slo programan las transferencias financieras que, conforme a la normatividad vigente, estn permitidas.
c.2)
En el caso de las subvenciones reguladas por el artculo 60 del TUO de la Ley General, las entidades slo programan aquellas subvenciones que hayan sido objeto de revisin e informe previo favorable de la Oficina de Presupuesto de la entidad o la que haga sus veces. Para tal efecto se evalan: i) los montos a ser otorgados; ii) la finalidad de las subvenciones; iii) un anlisis costo-beneficio, que tome en cuenta la racionalidad de los recursos pblicos y los efectos de la aplicacin de la subvencin en el cumplimiento de su finalidad; iv) las entidades beneficiadas; v) la fecha de inicio; y, vi) los dispositivos legales que autorizaron tales subvenciones. El informe a que hace referencia el presente literal, es publicado en el portal institucional de la entidad.
c.3)
Para el caso del apoyo a las Sociedades de Beneficencia Pblica, dicho gasto ser programado por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y los Gobiernos Locales, en el marco de la transferencia de funciones y competencias aprobadas, cuando corresponda.
c.4)
Se debe programar los recursos para garantizar los pagos de los impuestos y arbitrios por el periodo comprendido en la programacin multianual.

D) DE LAS CONTRAPARTIDAS
Bajo responsabilidad del Titular de la entidad y del Jefe de la Oficina de Presupuesto o el que haga sus veces, se debe asegurar la contrapartida nacional que corresponda en los contratos de operaciones de endeudamiento, y los convenios de cooperacin tcnica reembolsable y no reembolsable, debidamente suscritos y vigentes. Para el caso de las operaciones de endeudamiento, se tomar en cuenta el cronograma de desembolsos establecidos por la Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas y los contratos respectivos. E) DEL SERVICIO DE LA DEUDA
Se deben contemplar las previsiones para atender el servicio de la deuda que corresponda a cada ao fiscal comprendido en el periodo de la programacin multianual, conforme al cronograma respectivo. F) EN INVERSIN PBLICA
1.
La programacin multianual de la inversin pblica de las entidades comprendidas en el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), se sujetan a lo siguiente:
A la informacin del estudio de preinversin con el que se declar la viabilidad del Proyecto de Inversin Pblica (PIP) y/o el estudio definitivo, expediente tcnico,
especificaciones tcnicas o documentos similares y/o las modificaciones, registrada en el Banco de Proyectos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
El monto de inversin que se programe para un PIP no debe ser mayor al monto de inversin registrado en el 143

Banco de Proyectos del SNIP (incluyendo las modificaciones presentadas y las reposiciones de activos, si las hubiere), menos lo ejecutado en aos anteriores y el crdito presupuestario del ao vigente.
Se debe asegurar la culminacin de los proyectos en ejecucin, de modo que los bienes y/o servicios que generen estn a disposicin de los beneficiarios en el tiempo previsto, tomando en cuenta lo establecido en el numeral 86.2 del artculo 86 del TUO de la Ley General.
Tendrn preferencia los proyectos de inversin pblica que estn vinculados al cumplimiento de un Programa
Presupuestal, respecto de aquellos que no tengan tal vinculacin.
A partir del primer ao de la programacin multianual se priorizar los proyectos de acuerdo al siguiente orden de prelacin: i) ii) Proyectos de inversin en liquidacin Proyectos de inversin en ejecucin fsica
iii) Proyectos de inversin con Buena Pro iv) Proyectos de inversin en proceso de contratacin v) Proyectos de inversin con estudio definitivo o expediente tcnico aprobado, debidamente registrado en el informe de consistencia del expediente tcnico o estudio definitivo del PIP viable a que se refiere el SNIP. vi) Elaboracin de los estudios definitivos, expedientes tcnicos y/o documentos similares de los proyectos nuevos declarados viables. A partir del segundo ao de la programacin multianual, se debe garantizar la culminacin y/o continuidad de los proyectos programados en el primer ao de la

programacin y despus proyectos que no cuenten con expediente tcnico.
Una vez garantizado lo anterior podran programar proyectos en etapa de formulacin en el marco del SNIP.
2.
La programacin multianual de la inversin pblica de las entidades no comprendidas en el SNIP, se sujeta al siguiente orden de prioridad: - Proyectos de inversin en liquidacin. - Proyectos de inversin en ejecucin fsica. - Proyectos de inversin con Buena Pro. - Proyectos de inversin en proceso de contratacin. - Proyectos que cuenten con estudio definitivo o expediente tcnico aprobado.
3.
Los
Gobiernos
Locales
deben
considerar
adems
los
compromisos asumidos proyectos de inversin
respecto al cofinanciamiento de pblica, lo que incluye a las
Mancomunidades Municipales y al Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local FONIPREL, entre otros.
4.
En los proyectos de inversin que se financian con recursos por Operaciones Oficiales de Crdito se considera los recursos de acuerdo al programa de desembolsos establecidos por la Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico, y los contratos suscritos, as como su respectiva contrapartida nacional.
5.
Se debe considerar los recursos necesarios para la elaboracin de los estudios de preinversin (perfil y factibilidad).
9.11
DE LA PROGRAMACIN MULTIANUAL DE GASTOS DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES 145

En la programacin multianual de los PP se debe considerar el financiamiento de los recursos humanos y materiales para la entrega de los productos, de acuerdo con los indicadores de produccin fsica.
En el caso de los programas presupuestales que cuenten con indicadores definidos con sus respectivas lneas de base, la programacin multianual se realizar tomando en cuenta las metas fijadas a alcanzar en los aos respectivos, dentro del marco de la poltica de gobierno, para lo cual deben coordinar con el responsable del PP, conforme a lo sealado en la Directiva para los PP. En el caso de los PP que no cuenten con lnea de base la programacin se sujeta a lo establecido en el presupuesto del ao vigente.
9.12
DE LA PROGRAMACIN MULTIANUAL DE GASTOS DE LAS ACCIONES CENTRALES Y APNOP
Las entidades que tengan gastos no comprendidos en un PP, efectuarn la programacin multianual considerando slo las categoras presupuestarias Acciones Centrales y APNOP, de acuerdo a los criterios establecidos en el artculo 8 de la Directiva para la Programacin y Formulacin Anual del Presupuesto del Sector Pblico, con una perspectiva de Programacin Multianual. Las entidades que no hayan identificado o completado el diseo de un PP se sujetan a lo dispuesto en el Art. 10 de la Directiva en mencin.
9.13
DE LA PROGRAMACIN MULTIANUAL DE LOS INGRESOS
La programacin multianual de los ingresos se realiza para un periodo de tres aos consecutivos, y se sujeta a las siguientes pautas: En cuanto a los Recursos Determinados, en los rubros Canon, Sobrecanon, Regalas, Rentas de Aduanas y Participaciones y FONCOMUN, para efectos del ejercicio de programacin
multianual se toma en cuenta como referencia el Presupuesto

Institucional de Apertura del ao vigente, monto que se ajustar en la fase de formulacin anual, de acuerdo a las cifras que determine la Direccin General de Descentralizacin Fiscal y Asuntos Sociales, conforme a la normatividad vigente. En lo que corresponde a Recursos por Operaciones Oficiales de Crdito, acordado por el Gobierno Nacional, la programacin se efecta conforme al cronograma de desembolsos establecido por la Direccin General de Endeudamiento y Tesoro Pblico y los contratos respectivos. En cuanto a las fuentes de financiamiento Recu rsos Directamente Recaudados y Recursos Determinados en el rubro Contribuciones a Fondos y Otros Impuestos Municipales, su proyeccin debe efectuarse sobre la base de la Ejecucin Financiera de Ingresos informada para efectos de la elaboracin de la Cuenta General de la Repblica del ao anterior en el que se trabaja la programacin multianual, de los comportamientos registrados hasta el mes de abril y de sus proyecciones al cierre del ao fiscal vigente.
En las proyecciones, las entidades deben tomar en consideracin aquellos factores estacionales tales como: que pudieran incidir en de su la
comportamiento,
informacin
estadstica
captacin (tendencia al incremento o su disminucin), eliminacin de ciertos conceptos de ingreso, captacin de nuevos conceptos de ingreso, variacin en el monto de las tasas, y cambios producidos en el marco legal, entre otros.
Asimismo, la Oficina de Presupuesto de la entidad o a la que haga sus veces realiza los esfuerzos tcnicos necesarios a fin de evitar sobreestimaciones o subestimaciones, dado que la deficiencia en la estimacin no genera ninguna compensacin con cargo a la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios. 147

En cuanto a la fuente de financiamiento Donaciones y
Transferencias, comprende slo los recursos provenientes de donaciones acordadas con otros pases, Agencias Oficiales, Organismos Internacionales y otras entidades no domiciliadas en el pas de acuerdo a los respectivos Contratos o Convenios suscritos. Asimismo, incluye las donaciones de carcter interno.
9.14
ELABORACIN
DE
LA
ESTRUCTURA
PROGRAMTICA
ESTRUCTURA FUNCIONAL
Para la elaboracin de la Estructura Programtica y Estructura Funcional de la entidad se toma en cuenta las siguientes pautas:
Los
Programas
Presupuestales
cuentan
con
Estructuras
Programticas ya definidas y asociadas a la correspondiente Estructura Funcional. 2 En el caso de las Acciones Centrales y las APNOP, la entidad debe seleccionar las actividades y proyectos correspondientes a dichas categoras presupuestarias y las vincula con la Estructura Funcional correspondiente. 3 Para efecto de determinar la Estructura Programtica de los proyectos, la entidad debe seleccionarlos y vincularlos a las categoras presupuestarias, as como vincularlos con sus
respectivas acciones de inversin y/u obras. A partir de dicha Estructura Programtica, la entidad establece su Estructura Funcional.
Los Proyectos de inversin se considerarn dentro de un PP, si luego de realizar el anlisis de causalidad entre el producto final de los proyectos y el de resultado especfico del PP, se encuentra que su ejecucin es necesaria para el logro de este ltimo (el anlisis de causalidad se efectuar segn lo dispuesto en el Anexo N 2 de la Directiva para los PP).

Las entidades responsables deben garantizar que no se generen duplicidades o superposiciones entre los productos del PP y componentes de los proyectos.
Los proyectos priorizados son aquellos que se determinen de acuerdo a lo establecido en el inciso f) del artculo 8 de la Directiva para la Programacin y Formulacin Anual del Presupuesto del Sector Pblico, con una perspectiva de Programacin Multianual.
9.15
REGISTRO DE LA INFORMACIN
La Estructura Programtica y la Estructura Funcional, las metas, las cadenas de gasto, as como los montos de la programacin multianual del gasto pblico son registradas por las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en el Mdulo de Programacin y Formulacin SIAF-SP, conforme a los plazos establecidos en los Anexos Ns 3 y 1/GL, segn corresponda.
9.16
REVISIN
DE
LA
INFORMACIN
DE
LA
PROGRAMACIN
MULTIANUAL DEL GASTO PBLICO
La informacin de la programacin multianual del gasto pblico deber ser revisada por las entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales con la Direccin General de Presupuesto Pblico conforme a los plazos establecidos en el Anexo N 1, de la Directiva para la Programacin y Formulacin Anual del Presupuesto del Sector Pblico, con una perspectiva de Programacin Multianual. 15 INDICADORES RESULTADOS DE DESEMPEO PARA UNA GESTIN PBLICA PARA
10.1
INDICADORES DE DESEMPEO
149

En el mbito de la medicin del sector pblico un Indicador de Desempeo puede ser definido como: Es una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en la provisin de los productos (bienes y/o servicios) de la institucin, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresin que establece una relacin entre dos o ms variables, la que comparada con perodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar desempeo. los indicadores de desempeo son medidas que describen cuan bien se estn desarrollando los objetivos de un programa, un proyecto, la gestin de una institucin. Un indicador establece lo que ser medido a lo largo de varias escalas o dimensiones, sin especificar un nivel determinado de o particular nivel de desarrollo. La definicin anterior implica que el indicador es una parte del problema y los niveles esperados de desempeo o metas a lograr son otra parte. Otra aproximacin interesante al concepto de indicador es la que permite desagregar las funciones que cumple el indicador.
Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluacin peridica de las variables clave de una organizacin, mediante su comparacin en el tiempo con los correspondientes referentes externos o internos
Desde la perspectiva de las funciones que puede tener el indicador se pueden sealar dos: una primera funcin descriptiva que consiste en aportar informacin sobre el estado real de una actuacin pblica o programa, por ejemplo el nmero de estudiantes que reciben beca, y por otro lado una funcin valorativa que consiste en aadir a la informacin anterior un juicio de valor basado en antecedentes objetivos sobre si el desempeo en dicho programa o actuacin pblica es o no el adecuado, en este caso nmero de becas entregadas con relacin a los estudiantes carenciados. Esta ltima expresin nos est dando informacin sobre el logro de la actuacin del objetivo de

Aumentar el nmero de becas para estudiantes carenciados (suponiendo que este es un objetivo intermedio).
En la misma idea anterior, un complemento interesante es diferenciar el concepto de medicin de variable respecto del concepto de indicador. Un indicador es una medicin ordinal que tiene siempre una direccin o rumbo esperado. Por ejemplo, nmero desempleados sera una medicin sobre la cual no podemos pronunciarnos sobre si sta es buena o mala por s sola, sin embargo un indicador de esta medicin es la tasa de desempleo, que se calcula como el Nmero de Desempleados/Poblacin Econmicamente Activa. Se espera que este indicador tenga una evolucin hacia la baja. Asimismo ocurre con la medicin de crecimiento econmico, respecto de la tasa de crecimiento, a la que siempre esperamos que tenga una evolucin positiva. Explicacin del desempeo esperado de la manera siguiente: En evaluacin usualmente sabemos de forma adelantada hacia donde queremos que nuestro indicador se dirija. En efecto si nosotros no sabemos, ni nos interesa de qu manera esperamos que el indicador se mueva, entonces es un indicador pobre. En el mbito de la medicin del sector pblico los indicadores de desempeo se pueden aplicar a todo el proceso de produccin, tal como puede apreciarse en el siguiente diagrama.
151
El indicador deber estar focalizado y orientado a medir aquellos aspectos claves o factores crticos que interesa monitorear. Esto implica establecer muy bien los objetivos estratgicos de la institucin, identificando las variables relevantes que se relacionan con los productos estratgicos y los efectos esperados.
Los indicadores identifican lo que ser medido, no cunto ni en qu direccin. Las metas asociadas a esos indicadores nos representan lo que esperamos obtener como desempeo. Por esto mismo siempre un indicador siempre nos avisa, o nos entrega informacin respecto de cmo se est avanzando respecto de un objetivo, tal como se observa en el diagrama.
10.2
PARA QU SE UTILIZAN LOS INDICADORES
En el mbito pblico el tema de la evaluacin cobra una importancia mayor en la medida que a diferencia del sector privado los parmetros para identificar el cumplimiento de resultados requiere construir medidas explicitas de lo que se considera un buen desempeo. Las instituciones pblicas, no cuentan con la ltima lnea del balance o bottom line que tienen las instituciones privadas a travs de indicadores tales como la utilidad y otros. En efecto, la justificacin de la existencia pblica de esa entidad gubernamental, est dada por un mandato legal, que la faculta a realizar dicha produccin de bienes y servicios, sin establecer muy claramente cul es el resultado esperado. A diferencia del sector privado, las instituciones pblicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar qu es lo que debe producirse, los usuarios y los parmetros con los cuales se juzgar el buen o mal desempeo. Entre las dificultades ms relevantes se mencionan: Ambigedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos pblicos. 153

Escasa precisin de los productos relevantes o estratgicos (aquellos que son los necesarios para cumplir con la misin institucional), dndose el caso que varias instituciones producen los mismos bienes, o se producen bienes y servicios no relacionados con el quehacer relevante de la institucin. No existe claridad de quines deben responder por los resultados. No se establecen las consecuencias del buen o mal desempeo, haciendo que la evaluacin muchas veces sea un ejercicio de poca utilidad. Los beneficios de la evaluacin a travs de indicadores de desempeo son mltiples: Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo. Posibilita la deteccin de procesos o reas de la institucin en las cuales existen problemas de gestin tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignacin del personal a las diferentes tareas, etc. Posibilita a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de accin eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institucin y sus objetivos prioritarios: eliminar tareas innecesarias o repetitivas, tramites excesivos o se definan los antecedentes para reformulaciones organizacionales. Aun cuando no es posible establecer una relacin automtica entre resultados obtenidos y la asignacin de presupuesto, contar con indicadores de desempeo sienta las bases para una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos. Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos pblicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la direccin. Apoya la introduccin de sistemas de reconocimientos al buen desempeo, tanto institucionales como grupales e individuales.
10.3
TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEO
La clasificacin de los indicadores de desempeo es muy variada, hay autores que establecen tipologas de indicadores que abarcan seis o ms categoras, incorporando a las dimensiones de evaluacin de la eficiencia, eficacia, economa, calidad, y tambin los atributos de dichas medidas tales como equidad, entorno, tecnologa, etc.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeo en el mbito pblico ya mencionados, abordaremos la siguiente taxonoma: Indicadores que entregan informacin de los resultados desde punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos abarcando los indicadores de: - Insumos (Inputs) - Procesos o actividades - Productos (outputs) - Resultados finales (outcomes) Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas actuaciones en las dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economa.
La primera clasificacin, de acuerdo al diagrama 18, permite referirse a la medicin de las principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuntos insumos se utilizaron, cuntos productos y servicios se entregaron y cules son los efectos finales logrados.
Mientras que la segunda clasificacin se asocia al juicio que se realiza una vez finalizada la intervencin, y las preguntas que se intenta responder son: en qu medida se cumplieron los objetivos, cul es el nivel de satisfaccin de la calidad percibida por los usuarios, cun oportunamente lleg el servicio. Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economa y calidad, es cun 155

aceptable ha sido y es el desempeo del organismo pblico. El responder lo anterior facilita mejorar los cursos de accin, mejorar la gestin, informar a los diferentes grupos de inters y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.
10.4
INDICADORES DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA ETAPA DEL PROCESO PRODUCTIVO
A continuacin se describen las dimensiones de los indicadores desde el proceso productivo:
Indicadores de insumo (inputs): cuantifica los recursos tanto fsicos como humanos, y/o financieros utilizados en la produccin de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente estn dimensionados en trminos de gastos asignados, nmero de profesionales, cantidad de horas de trabajo utilizadas o disponibles para desarrollar un trabajo, das de trabajo consumidos, etc. Estos indicadores son muy tiles para dar cuenta de cuantos recursos son necesarios para el logro final de un producto o servicio, pero por s solos no dan cuenta de si se cumple o no el objetivo final.

Indicadores de proceso: se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeo de las actividades vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios, tales como procedimientos de compra (das de demora del proceso de compra) o procesos tecnolgicos (nmero de horas de los sistemas sin lnea atribuibles al equipo de soporte). Estos indicadores son tiles para la evaluacin del desempeo en mbitos donde los productos o resultados son ms complejos de medir, como por ejemplo actividades de investigacin, culturales, etc.
Indicadores de producto: muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y provistos por un organismo pblico o una accin gubernamental. Es el resultado de una combinacin especfica de insumos por lo cual dichos productos estn directamente relacionados con ellos. Por s solo un indicador de producto, (por ejemplo nmero de vacunaciones realizadas, nmero de viviendas construidas, nmero de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en la generacin de dichos productos. Indicadores de resultado intermedio: Son cambios en el comportamiento o estado o certificacin de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios. Ejemplos: Alumnos egresados del nivel de enseanza media Hectreas explotadas con ttulo de dominio Crecimiento de la recaudacin de impuestos a travs del portal de pagos En el diagrama 19 se observa la relacin entre cada una de las medidas de desempeo, su contribucin a los resultados finales y las preguntas que se intenta responder.
157
Indicadores de resultado final o impacto Miden los resultados a nivel del fin ltimo esperado con la entrega de los bienes y servicios. La informacin que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la poblacin objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes. Ejemplos Nivel de nutricin-desnutricin Nivel de competencias e ingresos laborales Tasa muerte por accidentes en las carreteras Tasa de crecimiento de las exportaciones Aumento de ingresos tributarios
Caractersticas de los indicadores de resultado final Su logro depende casi siempre del accionar de ms de una institucin. Sus logros pueden estar afectados por factores externos no controlables, por lo cual la atribucin directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para saber la verdadera contribucin del Programa deben hacerse estudios complejos para aislar los efectos de otras variables. Los costos de la evaluacin, dado que en general requiere de establecimiento de metodologas ms sofisticadas, tales como establecimiento de grupos de control, encuestas de opinin, etc. Los impactos de las polticas y los programas estn determinados por muchos factores. Algunos estn el control de la institucin y otros no. Por esta razn los directivos de los Programas no son responsables por el logro de los impactos, sin embargo son responsables por gestionar para los impactos En otras palabras los directivos continan siendo responsables por la entrega de los productos y por el cambio en la composicin de productos de acuerdo a lo que dictan las circunstancias. Buena informacin sobre los resultados o sobre lo que est funcionando y lo que no ayuda a las decisiones acerca de que comenzar o que parar, continuar o expandir. Los efectos a largo plazo de las polticas o programas que en general van ms all del plazo en que se solicita la evaluacin, la que en general si la evaluacin est asociada al presupuesto corresponde un ao fiscal.
159
Tradicionalmente, los indicadores de insumos (imputs) y productos (outputs), son los ms comnmente usados en las entidades gubernamentales. Esto, dado que la informacin para construirlos es ms accesible. Por otro lado no enfrentan la complejidad de los indicadores de resultado final o impacto, ya comentadas.
Aun cuando los indicadores de producto entregan valiosa informacin, no son suficientes para un adecuado proceso de toma de decisiones, ya que no nos informan acerca de las consecuencias o los resultados del uso de los recursos. Desde el punto de vista de la rendicin de cuentas, el nfasis debera estar puesto en la medicin de resultados finales e intermedios.
10.5
INDICADORES DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL DESEMPEO: EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMA Y CALIDAD
Para los efectos de este manual se analizarn los indicadores de desempeo que comnmente se conocen como las 3 E: Eficiencia, Economa, Eficacia, agregando el indicador de calidad de forma separada del indicador de eficacia, que en muchos manuales se considera un atributo de esta categora.
Esta clasificacin de indicadores se ha utilizado en varios gobiernos de la regin y en la mayor parte de los gobiernos de pases de la OECD. Su eleccin se basa en una serie de ventajas frente a otras tipologas que son ms complejas. En primer lugar se centra en los aspectos bsicos y necesarios para entender el desempeo de la intervencin pblica. En segundo lugar, permite comprender la interrelacin entre el proceso productivo de bienes y servicios y las dimensiones del desempeo.
A continuacin se desarrollan ms detalladamente las dimensiones de desempeo antes descritas y se presentan algunos ejemplos relativos a estas categoras de indicadores: 1. Eficacia El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados: en qu medida la institucin como un todo, o un rea especfica de sta est cumpliendo con sus objetivos estratgicos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello.
La eficacia es un concepto que da cuenta slo del grado de cumplimiento de los objetivos establecidos. Las medidas clsicas de eficacia corresponden a las reas que cubren los objetivos de una institucin: cobertura, focalizacin, capacidad de cubrir la demanda y el resultado final.
2. Cobertura
161

La cobertura es la expresin numrica del grado en que las actividades que realiza, o los servicios que ofrece, una institucin pblica son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o prestaciones, es siempre una comparacin de la situacin actual respecto al mximo potencial que se puede entregar.
Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una institucin, su cobertura puede tener una expresin en trminos geogrficos, en trminos de un universo o de una demanda potencial a cubrir. 3. Focalizacin Este concepto se relaciona con el nivel de precisin con que las prestaciones y servicios estn llegando a la poblacin objetivo previamente establecido. Este indicador permite verificar si los usuarios reales a los que se est cubriendo coinciden con la poblacin objetivo. Esto permite identificar las filtraciones en la demanda. stas pueden deberse a la fuga de beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusin), o bien en la cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de exclusin). Una segunda manera de construir indicadores de focalizacin es el anlisis de cobertura, en que se mide qu porcentaje de esa poblacin objetivo est recibiendo los bienes o servicios pblicos.
4. Capacidad para cubrir la demanda actual Este tipo de medidas de eficacia dice relacin con la capacidad que tiene una institucin pblica para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus servicios. Este tipo de mediciones son ms restringidas que las de cobertura y focalizacin, debido a que independientemente de cul sea la "demanda potencial", slo dice que parte de la demanda real que se enfrenta est siendo satisfecha en las condiciones de tiempo y calidad apropiadas.

5. Resultado final El resultado final es otra de las dimensiones del indicador de eficacia y al igual que en la evaluacin de programas pblicos, tal como se mencion lo que se busca es medir la contribucin del conjunto de la intervencin de la entidad pblica (no as de un programa especfico). Como resultado final se entender el efecto final o impacto que las acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se est interviniendo.
En general, lo que se busca medir con los indicadores de eficacia es brindar informacin sobre el grado en que se cumplen los objetivos de la gestin institucional, o de un determinado programa.
Este cumplimiento se puede expresar ya sea en trminos de los resultados intermedios (coberturas logradas, grado de focalizacin cumplida, etc.) o de resultados finales (efectos logrados a nivel de la poltica pblica que interviene un mbito especfico: social, econmico, medio ambiental, etc.), los que se relacionan directamente con el proceso de rendicin de cuentas pblicas, dado que son esas variables que interesa conocer finalmente para efectos de asignacin de recursos. 163
6. Eficiencia El concepto de eficiencia describe la relacin entre dos magnitudes fsicas: la produccin fsica de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como producir la mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se dispone o, bien alcanzar un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible.
Un indicador clsico de eficiencia es el costo unitario de produccin y el costo promedio, el cual relaciona la productividad fsica y el costo de los factores e insumos utilizados en la generacin de un bien o servicio. En el mbito de las instituciones pblicas existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad fsica, relacionando nivel de actividad, expresado por ejemplo como nmero de subsidios entregados, cantidad de usuarios

atendidos, inspecciones realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotacin de personal, horas
extraordinarias, etc.).
Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la productividad media de los factores: cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor.
7. Importancia del anlisis de eficiencia para la gestin Una vez determinado el valor del indicador de eficiencia, ya sea de producto medio o costo medio, es necesario aplicar un anlisis respecto de los resultados logrados. La idea es detectar cuales son los factores ineficientes que pueden estar generando un valor de indicador que escape a la media de los estndares comparativos, o de las metas que estime razonables de ser obtenidas. Estos factores generadores de ineficiencias pueden ser el personal en la tarea no idneo, o sin capacitacin suficiente que retarda el tiempo de respuesta de un proceso, o la dotacin excesiva de personal en la tarea que hace por ejemplo que el promedio de inspecciones por inspector sea ms baja que los estndares aconsejados.
El anlisis de la eficiencia econmica se refiere a la adquisicin y el aprovechamiento de los insumos (inputs), que deben ser adquiridos en tiempo oportuno, al mejor costo posible o al costo aceptable, la cantidad adecuada y con una calidad aceptable. De esta manera el anlisis de los insumos (inputs) debe ser realizada desde los medios humanos, materiales y financieros. Es as como se seala que las tcnicas basadas en la revisin de dichos insumos ( inputs) tienen que ver con los siguientes tipos de anlisis: o o o o o Costo de un servicio en relacin al nmero de usuarios Costo por tonelada de basura recogida Costo de la recogida de basura por usuario Costo por kilmetro de carretera construido Costo de la inspeccin por nmero de visitas efectuadas 165

o o Costo del departamento de economa por habitante Costo del departamento de economa en relacin al presupuesto.
RECUADRO 11 DIFICULTADES PARA MEDIR LOS INSUMOS Y PRODUCTOS EN EL DESARROLLO DE INDICADORES DE EFICIENCIA
Una de las principales dificultades en la construccin de los indicadores de eficiencia, est en que no siempre es posible desagregar los costos por cada una de las actuaciones que interesa medir. Una de estas situaciones es cuando el costo de un servicio pblico intervienen varios organismos de la administracin pblica. Por ejemplo en el caso de servicios que tienen externalizadas parte de sus funciones. En el caso de centros penitenciarios en Espaa, suelen formar parte del patrimonio histrico y la vigilancia exterior est a cargo de la guardia civil o de la polica autonmica (en las comunidades autnomas que tienen transferida esta competencia). El resto del costo del centro penitenciario es cubierto por la direccin general de las instituciones penitenciarias. Otro problema referido al problema de la medicin de los insumos (inputs) tiene que ver con la falta de homogeneidad de los indicadores y sus referentes, especialmente lo relativo a los costos. Esta situacin implica que se tenga especial cuidado en la comparacin de los indicadores que tengan que ver con productividad media de las inspecciones de control, prestaciones mdicas, horas hombres en investigacin, etc.
8. Economa Este concepto se puede definir como la capacidad de una institucin para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando stos son pblicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio.

Indicadores tpicos de economa son la capacidad de
autofinanciamiento (cuando la institucin tiene atribuciones legales para generar ingresos propios), la ejecucin de su presupuesto de acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar prstamos y otros pasivos.
Otro tipo importante de indicadores de economa son aquellos que relacionan el nivel de recursos financieros utilizados en la provisin de prestaciones y servicios con los gastos administrativos incurridos por la institucin.
9. Calidad del servicio La calidad del servicio es una dimensin especfica del desempeo que se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisin y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad y cortesa en la atencin. La calidad de servicio se puede mejorar por la va de mejorar los atributos o caractersticas de los servicios que se entregan a los usuarios.
Entre los medios disponibles para sistematizar la medicin y evaluacin de estos conceptos se cuentan la realizacin de sondeos de opinin y 167

encuestas peridicas a los usuarios, la implementacin de libros de reclamos o de buzones para recoger sugerencias o quejas.
10.6
INTEGRACIN DE LOS INDICADORES DE DESEMPEO
El conjunto de indicadores que una organizacin defina debe facilitar el monitoreo y la evaluacin integrada de las dimensiones del
desempeo: eficacia, eficiencia, economa y calidad y desde el punto de vista del proceso de produccin de los bienes y servicios.
Los indicadores de desempeo debieran evaluar los diferentes mbitos de control o medicin del proceso productivo: insumos (inputs), productos (outputs), resultado final (outcomes), sin embargo esto por s solo no es suficiente. Por ejemplo, el desarrollo de indicadores de productos tales como nmero de inmunizaciones, nmero de viviendas construidas, nmero de operaciones realizadas, etc., por s mismos tienen escaso valor para la toma de decisiones, a no ser que se presenten relacionados respecto de cmo logran cubrir la poblacin potencial, con relacin a lo programado, pero esencialmente como logran contribuir a solucionar el problema hacia los cuales se dirige la accin pblica.
Tal como ya se ha expresado, no siempre es posible desarrollar todas las medidas de desempeo que se requiere. Sin embargo lo importante

es que el conjunto de indicadores den cuenta de las variables claves relacionadas con la misin, los objetivos estratgicos, los productos y aquellas actividades que para la entidad resulten significativas para la toma de decisiones.
La interpretacin de las interrelaciones que se dan entre las diferentes medidas o indicadores de desempeo es un aspecto clave. Esto permitir evitar los efectos perversos que se generan a la hora de disear indicadores como por ejemplo: Concentrar recursos y esfuerzos en aquellos indicadores que se lograron construir para demostrar su buen desempeo. Disminuir el efecto final que se espera con la intervencin pblica por no dimensionar adecuadamente el conjunto de medidas. Por ejemplo el aumento del nmero de raciones alimenticias, como cobertura nacional debe ir necesariamente aparejada de la mantencin del nivel de caloras por racin, as como el costo unitario a la cual se provee. De esta manera la evaluacin del desempeo de esta accin debe contener necesariamente variables tanto de eficacia, eficiencia, economa como de calidad.
Los criterios comnmente usados para integrar los indicadores son: Desarrollar indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad. En algunos casos se define una cuota mnima de indicadores de resultados intermedios o finales a ser desarrollados del conjunto de indicadores, y un porcentaje de indicadores de proceso. En la mayor parte de las buenas prcticas internacionales se seala la necesidad de mostrar la relacin entre los indicadores de proceso y su contribucin a los indicadores de resultado intermedio y final.
En los siguientes cuadros se muestran indicadores desde la perspectiva del proceso productivo y de las dimensiones del desempeo:
CUADRO 6 PROGRAMA DE ALIMENTACIN ESCOLAR (PAE)
169
171

II BIBLIOGRAFIA
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13.
173

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Qu incluye un plan de monitoreo y evaluacin?

Qu consideraciones son importantes para una plan de monitoreo y evaluacin?

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