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RESUMEN
Desde setiembre de 1998, entr en vigencia la Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado, por la publicacin del Reglamento de la
Ley 26850, el cual a la fecha ha sido derogado, sufriendo la Ley siete
modificaciones. En tan corto tiempo se produjeron modificaciones
sustanciales, que luego regresaron en su gran mayora a patrones
antiguos, con algn "retoque". Una de las modificaciones substanciales
que ha perdurado, aunque con la eliminacin de mecanismos alternos
como la Negociacin asistida y el peritaje previo, la constituye la
solucin de controversias en el perodo de ejecucin del contrato.
Con las ltimas modificaciones, los mecanismos subsistentes son la
Conciliacin y el Arbitraje, aunque subyacentemente es posible
efectuar "transacciones" de acuerdo a la Ley General de Arbitraje,
que es el marco general de aplicacin supletoria. En el esquema actual,
existen puntos susceptibles de mejora, sobre aspectos como: 1) La
nula presencia del ente Rector en este tipo de controversias, 2) La
existencia de una instancia nica, 3) La inexistencia de mecanismos
que brinden garantas sobre la correcta intervencin de los Arbitros,
4) La poca probabilidad de utilizar el mecanismos de "mutuo acuerdo"
como la Conciliacin y mucho menos las "transacciones". Un anlisis
y revisin de la reglamentacin de los mecanismos de solucin de
controversias, con la correspondiente propuesta de mejora es el
objetivo del presente trabajo.
Estado Actual de los Mecanismos de Solucin de
Controversias durante la ejecucin de los Contratos
de Obra
De acuerdo con la normatividad vigente, durante el desarrollo de un
contrato de obra, se pueden presentar diversos tipos de "controversias",
las cuales deben solucionarse mediante los mecanismos de
Conciliacin o Arbitraje, bajo los parmetros contemplados en la Ley
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento.
La conciliacin slo puede llevarse a efecto en un centro especializado
y tcitamente bajo lo normado por la Ley N 26872 y su Reglamento
el D.S. N 001-98-JUS, mientras que el Arbitraje se realizar bajo el
marco de la Ley N 26572, Ley General de Arbitraje, pudiendo
desarrollarse en un Centro especializado o segn las pautas
contempladas en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
y su Reglamento.
El mecanismo de Conciliacin no excluye el Arbitraje, el cual debe
emplearse para solucionar las controversias que subsistan, sean stas
totales o parciales. Es de destacar que la inasistencia de las partes a
los actos programados, tiene diferente tratamiento, ya que en la
conciliacin, dos (2) inasistencias seguidas o alternadas pone fin al
procedimiento, mientras que en el arbitraje, las inasistencias se toman
como "rebelda" y de ninguna manera ponen fin al proceso,
procediendo al laudo con los elementos de juicio disponibles.
En el proceso de Arbitraje, existe el procedimiento de
"Desistimiento", que es la decisin de comn acuerdo de desistirse
del arbitraje, comunicndolo a los rbitros en cualquier momento
antes de la notificacin del laudo. Este procedimiento, no presupone
que se haya puesto fin al conflicto. En el derogado reglamento
aprobado por D.S. 039-98-PCM exista la consideracin de declarar
un "desistimiento presunto", cuando no se proceda a formular la
demanda de arbitraje en el plazo previsto, lo cual ha sido obviado
por el actual reglamento de Contrataciones y Adquisiciones, aunque
ello depende de la disposicin de las partes o de los rbitros segn
el Artculo 34 de la Ley General de Arbitraje.
Existen importantes diferencias entre ambos mecanismos, siendo
las relevantes las siguientes:
Se observan diferencias substanciales, pero los efectos de llegarse
a un acuerdo, son iguales, esto es un acta de Conciliacin y un
Laudo arbitral tienen categora de Sentencia, pudiendo en ambos
casos tener ejecucin por la va judicial.
Iniciado el proceso Arbitral, segn el Artculo 41 de la Ley General
de Arbitraje, otro mecanismo factible de ser utilizado para poner
fin al conflicto lo constituye la "Transaccin", contemplada en el
los Artculos 1302 a 1312 del Cdigo Civil. En este mecanismo
las partes, sin intervencin de terceros pueden "transigir" en sus
pretensiones, con mutuas y recprocas concesiones, teniendo la
"transaccin" la categora de "cosa juzgada". La conciliacin, que
necesariamente es con la asistencia de un tercero especializado
denominado "conciliador", tambin es factible y alentada por los
rbitros en cualquier instancia del proceso arbitral, estando
LA SOLUCIN DE CONTROVERSIAS
EN LOS CONTRATOS DE OBRAS
Ing Jaime G. Monge Soriano
N Conceptos CONCILIACION ARBITRAJE
1 Basamento de Soluci n de
las Controversias
Autonom a de la Voluntad
de las Partes
Delegaci n en terceros
(rbitros) de la facultad de
decisi n para Soluci n
2 Acreditaci n de Terceros
para el logro de soluciones
Conciliador: Tiene que
estar Registrado en el
Ministerio de Justicia
Arbitro :Existe Registro de
CONSUCODE, pero puede
ser cualquier profesional
que cumpla requisitos
3 Centro de Administraci n
del Mecanismo
Organismo sin fines de
lucro
A t tulo oneroso y segn
tasa en funci n del monto
(S/.) de la controversia.
4 Resultado de aplicaci n del
Mecanismo
a. Nulo (Sin soluciones)
b. Parcial (*)
c. Total
*Las controversias subsistentes deben ser
sometidas a Arbitraje
La soluci n debe ser Total
5 Nmero de Terceros
participantes
Un (1) s lo conciliador,
cualquiera sea el monto
Arbitro Unico (1), o
Tribunal (3), dependiendo
del proceso de selecci n
6 Revisi n y Supervisi n de
Resultados
a. Supervisi n del
Ministerio de Justicia
b. Se revisa Legalidad de
Acuerdos
a. Supervisi n s lo en
Centros establecidos
b. Nadie puede revisar el
fondo de la controversia, ni
su legalidad
7 Sanciones Los Conciliadores son
sujetos a Sanci n
Arbitros son inimputables
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igualmente contemplado en el sealado Artculo 41 de la Ley 26572.
En ambos casos, la transaccin o el Acta de Conciliacin que
resuelven los puntos controvertidos, sin requisito de ser motivados,
pueden ser elevados a laudo por el tribunal arbitral rbitro nico,
segn corresponda.
Luego, el esquema simplificado, para la solucin de controversias
segn la normatividad vigente es el que se muestra en el Cuadro N
01.
Aspectos Deficitarias de la Normatividad _Vigente
- La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, contempla
para cualquier tipo de controversia, un arbitraje de Derecho.
- Cualquier tipo de conflicto puede ser llevado a un proceso de
Arbitraje, independientemente de su origen, ya sea procesal
administrativo, legal, tcnico o mixto.
- No existe Segunda Instancia, donde puedan demostrarse
manifiestamente la incorrecta aplicacin de las normas de derecho
aplicables, la violacin de las mismas, o se incurriera en error de
interpretacin de las pruebas.
- La composicin del Tribunal Arbitral, posibilita la presencia
mayoritaria de Arbitros no registrados en Centros Especializados
o en el Registro de Arbitros del CONSUCODE.
- No hay Supervisin ni Revisin de los Laudos, tanto de su
contenido o de su legalidad, debiendo ser acatados sin objecin
alguna, con la posible existencia de soluciones dismiles ante
casos iguales o similares.
- Los Laudos no se publican, por lo que no constituyen materia de
observancia obligatoria, ni sirven de Jurisprudencia.
- No hay previsto ningn mecanismo para evaluar la actuacin de
los rbitros, ni sancin alguna ante posibles "desviaciones", as
como tampoco fuentes de comprobacin por posibles
"desbalances patrimoniales" de los mismos. Se destaca que el
Arbitraje es obligatorio para procesos de Adjudicacin de Menor
Cuanta , como para las Licitaciones Pblicas Nacionales o
Internacionales, cubriendo un espectro de algunos miles de
Nuevos Soles, hasta varios millones de Dlares.
- Inexplicablemente el CONSUCODE, tiene un mecanismo muy
detallado para los procesos de seleccin, que en su mayora son
de dominio pblico mediante publicaciones, envo de las Bases
a la Contralora General de la Repblica antes de la convocatoria
en cumplimiento de la Directiva N 002-2001-CG, intervencin
de Notario Pblico, y al no haberse suscrito el correspondiente
contrato, no representan ningn detrimento real y efectivo de
los intereses del estado. Asimismo estn previstas sanciones para
los miembros del "Comit Especial", as como todas las
resoluciones, que son publicadas, son de observancia obligatoria.
Es de reconocer que estos mecanismos, que tambin existan
con el antiguo RULCOP, contribuyen a la transparencia de los
procesos de seleccin, por lo que resulta inexplicable que no se
apliquen durante la ejecucin del contrato, donde una
controversia si puede constituir un detrimento efectivo y real de
los intereses del Estado.
Otros factores adicionales, negativos para la aplicacin de los
mecanismos de Conciliacin y Transaccin, cuya esencia la
constituye las soluciones de "Mutuo Acuerdo", son las siguientes:
- Los Honorarios del Conciliador, se fijan en proporcin a la
cuanta de las materias controvertidas, siendo un costo
irrecuperable para las partes cuando no se obtenga un pleno
acuerdo entre las mismas, o por la incomparecencia por dos (2)
veces a las citaciones para dicho mecanismo, por cualquiera de
las partes.
- En el esquema vigente, los mecanismos de Conciliacin y
Transaccin, perfectamente aplicables, son prcticamente
inviables, por el justificado recelo de los funcionarios de las
Entidades del Estado, a las "acciones de Control Posterior", por
parte de los Organos de Auditora Interna o la misma Contralora
General de la Repblica, no existiendo una directiva al respecto.
Las acciones de Control, son desde todo punto de vista necesarias,
pero al estar desfasadas con respecto a los hechos, no permiten
restablecer en su real dimensin las caractersticas particulares,
condicionantes y limitaciones durante el proceso de toma de
decisiones, por lo que ante la posibilidad de efectuar alguna
"concesin" en la conciliacin o transaccin, que no pueda ser
interpretada en su real dimensin, los funcionarios con facultades
delegadas para tales efectos, se inhiben de cualquier accin,
derivando inexorablemente en un Arbitraje, lo que puede resultar
innecesariamente oneroso para la Institucin y para el contratista,
ocasionando el detrimento de la credibilidad del actual marco
legal.
Un comentario fuera del contexto, lo constituye el carcter anacrnico
de los "controles posteriores", que se encuentra en total desacuerdo
con las corrientes actuales, donde toda organizacin debe estar
orientada hacia los procesos y no hacia las funciones. Asimismo,
todo control debe ser "pro- activo", esto es inmerso en el mismo
proceso. El control posterior, no brinda "valor aadido" a ningn
producto, pues slo permite detectar fallas tangibles, que no son
susceptibles de recuperacin. Cambiar la orientacin de los
mecanismos de control, para hacerlos efectivos en beneficio del Pas
es tarea de todos los agentes participantes, con la definitiva
desaparicin de los "Exmenes de Gestin", para dar paso en forma
objetiva hacia "Exmenes de Resultados", con parmetros de
medicin reales y sobre todo el establecimiento de "mrgenes de
aceptacin" o "tolerancias admisibles", lo cual es el reconocimiento
del "factor humano" en la toma de decisiones.
Otra condicin que constituye fuente de confusin, son las sucesivas
modificaciones en el marco legal en lo referente a las Contrataciones
de Obras, que ha sufrido cambios sucesivos en un perodo muy corto,
con la condicin que los contratos, deben regirse por las leyes bajo
las cuales se contrat. A consecuencia del perodo de garanta
establecido en siete (7) aos, en la actualidad, las controversias debido
a posibles "vicios ocultos", dependiendo de la fecha de contratacin,
los mecanismos de solucin aplicables en este momento, pueden
ser:
1. Procedimiento Administrativo y luego Fuero Judicial, para
los contratos por RULCOP (hasta 1994)
CONTROVERSIA
CONTRATO Prevista
Conciliaci n
CONCILIACION
(A)
ARBITRAJE
DE
DERECHO
Acuerdo
Total entre
las partes
SOLUCION
FINAL DE
CONTROVERSIAS
DESESTIMIENTO
PROCESO
DE
ARBITRAJE
(B)
?
TRANSACCION
(ACUERDO DE
PARTES)
(C)
LAUDO
(DECISI N DE
ARBITROS)
(A)
FUERO
JUDICIAL
Si
No
No
Si
Si
No
ESQUEMA GENERAL VIGENTE DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS PARA OBRAS
( Cuadro N 01)
ESQUEMA GENERAL VIGENTE DE SOLUCION DE CONTROVERSIAS PARA OBRAS
( Cuadro N 01)
(C)
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2. Arbitraje Tcnico (de Conciencia) para las Obras contratadas
por Ley 25565 "Sistema Internacional de Evaluacin de
Procesos", o lo que hayan dispuesto las Bases.
3. Negociacin Asistida, Conciliacin, Peritaje o Arbitraje de
Derecho, para las Obras contratadas por la Ley 26850
reglamentada por el D.S. 039-98-PCM.
4. Conciliacin o Arbitraje de Derecho para las Obras contratadas
bajo el D.S. 012-2001-PCM, reglamentado por el D.S. 013-2001-
PCM. Los "vicios ocultos", se ventilan en la va judicial.
PROPUESTA DE MEJORAS
La propuesta, consiste en fortalecer tres aspectos fundamentales :
1. Presencia y Supervisin por Parte del CONSUCODE como una
instancia, en su calidad de ente rector de las Contrataciones del
Estado, en los mecanismos de solucin de controversias, durante
la fase de ejecucin del contrato. Al igual que en el esquema
vigente las controversias originadas "post - construccin", se
resuelven en la va judicial.
2. Identificacin de las controversias que efectivamente pueden ser
materia de arbitraje, el cual necesariamente debe tratarse sobre
aspectos particulares del contrato suscrito, y por consiguiente
"de conciencia".
3. Implementacin de mecanismos de control y evaluacin de las
actuaciones de los rbitros.
Con respecto a los puntos 1) y 2), segn el numeral 4 del Artculo
1 de la Ley N 26572, Ley General de Arbitraje, no pueden someterse
a arbitraje las controversias determinadas o determinables,
"directamente concernientes a las atribuciones o funciones de imperio
del Estado, o de personas o entidades de derecho pblico". Esta
precisin evidentemente desvirta que los arbitrajes
reglamentariamente sean "de derecho", ya que por definicin este
tipo de arbitraje se basa en la "solucin controvertida con arreglo al
derecho aplicable", lo cual es inherente a las facultades del
CONSUCODE segn el Artculo 59 inciso a) de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Como bien establece el
Artculo 53 de la citada Ley son materia de arbitraje o conciliacin
"las controversias que surjan sobre la ejecucin o interpretacin del
contrato"; en buena cuenta la aplicacin de la Ley y su Reglamento,
no pueden ser sujetas a arbitraje, ya que ello es facultad del
CONSUCODE, puesto que si no lo hiciera, le sera imposible
"proponer las modificaciones que considere necesarias". En
consecuencia es incongruente que el ente rector, est prohibido de
tomar conocimiento del fondo de las controversias, as como de la
legalidad de las mismas, ya que as no podra proponer modificaciones
o mejoras, o en ltimo caso, "velar por el cumplimiento y difusin
de esta Ley". La capacidad del CONSUCODE, para sancionar o
inhabilitar contratistas, producto de un fallo arbitral, se vera
asimismo mermada, o en todo caso, sujeta a la decisin de los rbitros,
lo cual es inaceptable.
Las 3 premisas expuestas permiten asimismo, salvar la actual
contradiccin subsistente entre el Artculo 203 y el inciso g) del
Artculo 196 del Reglamento de la Ley, ya que por un lado se
establecen los "servicios de conciliacin y de arbitraje administrativo
" con la prohibicin que puedan ser rbitros los funcionarios y
servidores del CONSUCODE, bajo sancin de nulidad. Esta
contradiccin refuerza el criterio sobre la competencia del
CONSUCODE en materia administrativa, durante la ejecucin del
contrato.
Mecanismo propuesto
Sustentados los basamentos propuestos, la mejora propuesta, estriba
en reglamentar el siguiente mecanismo, para la solucin de
controversias durante la ejecucin o interpretacin de un contrato:
1. Identificada una situacin conflictiva, sta debe contar con el
conocimiento del titular del Pliego o el nivel establecido por
ste, como segunda instancia, a fin que el Contratista interponga
un Recurso de Apelacin, el mismo que servir de antecedente
para formular la posible demanda de arbitraje.
2. El Recurso de Apelacin ser resuelto en un plazo mximo de
08 das, pudiendo ser fundado en su totalidad, en parte o
infundado. En caso no sea fundado en su totalidad, la controversia
total, o la subsistente, ser elevada al CONSUCODE con el
Informe de la Entidad, siendo de conocimiento del Contratista,
para que en un plazo no mayor de 72 horas, proceda al pago de
una tasa fijada en el TUPA del CONSUCODE.
3. Elevado el Recurso citado y cancelada la tasa correspondiente,
el CONSUCODE proceder a decidir:
a. Si se trata de materia administrativa, en cuyo caso, proceder a
resolver en forma definitiva, mediante un Laudo del Tribunal
Arbitral del CONSUCODE, bajo la modalidad de "arbitraje de
derecho", ya que se basa en la solucin con arreglo al derecho
aplicable. Este Laudo es publicado en la Resolucin que expida
el CONSUCODE , siendo de observancia obligatoria.
b. En caso la controversia corresponda a condiciones particulares
derivadas del Contrato, o luego del Laudo Administrativo del
CONSUCODE, subsistan controversias particulares, el
CONSUCODE debe proceder a comunicar a las partes, que la
solucin particular debe ser materia de "arbitraje de conciencia"
cuando se trate de interpretacin, o a "peritaje" cuando se trate
de hechos. Esto ltimo en base a la Dcima Disposicin
complementaria y Transitoria de la Ley General de Arbitraje. En
dicha comunicacin, el CONSUCODE debe precisar:
b.1 La calidad de demandante y demandado de cada una de las
partes.
b.2 Los puntos controvertidos
b.3 El monto aproximado de la controversia
b.4 Plazo para el pago de las tasas correspondientes al Contratista
y a la Entidad, para el proceso arbitral o pericial, respectivo. En
caso las partes hubieren pactado en el contrato someterse a un
centro arbitral, las tasas correspondern a dicho centro.
4. El demandante, deber cancelar la tasa respectiva al
CONSUCODE o al centro arbitral segn corresponda, as como
acompaar los medios probatorios y escritos que versen
nicamente sobre los puntos controvertidos, adecundose a lo
normado en los incisos b), c) y d) del Artculo 191 del
Reglamento. En caso de no presentar la Demanda ajustado a
estos trminos o sin el pago de la tasa correspondiente, se tendr
por desistido el arbitraje.
5. La contestacin de la demanda, ser igual a lo estipulado en el
Artculo 192 del citado Reglamento, evidenciando el pago de
la tasa correspondiente al CONSUCODE o al Centro Arbitral
de ser el caso, en el plazo previsto segn el punto b.4. En caso
de no presentar la contestacin a la demanda o sin efectuar el
respectivo pago de la tasa, los rbitros resolvern con acuerdo a
los elementos disponibles. En caso la parte demandada no
proceda a la cancelacin de la tasa hasta quince das antes de la
emisin del Laudo, el CONSUCODE autorizar segn
corresponda, la ejecucin de la garanta de fiel cumplimiento
del contratista, o la transferencia por parte del Ministerio de
Economa y Finanzas, el equivalente del importe respectivo de
la remesa calendarizada para el Nucleo Ejecutor o la Entidad
comprometida.
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6. Estando aptos los escritos, el CONSUCODE proceder a nombrar
al rbitro nico, o al tribunal Arbitral segn sea el caso. Cuando
est pactado el sometimiento a un centro arbitral, El
CONSUCODE designar al presidente del tribunal y el centro
arbitral a los dos rbitros correspondientes. La designacin de
los rbitros debe ser aleatoria, no debiendo estar en procesos
arbitrales pendientes de laudo. En caso no se encuentren rbitros
disponibles o que no respondan a la especialidad requerida, se
designar como rbitros en iguales condiciones de seleccin a
los profesionales inscritos en el Registro de Peritos Judiciales
REPEJ.
7. El proceso arbitral se conducir de acuerdo en el Reglamento de
la Ley hasta el Laudo respectivo.
8. Habr posibilidad de recusacin de los rbitros, por una sola
vez, durante un perodo de cinco das luego de comunicada la
designacin respectiva. La recusacin debe ser resuelta por el
CONSUCODE en un plazo no mayor de cinco das, nombrando
nuevos y definitivos rbitros de ser el caso.
9. El Organo de Auditora Interna del CONSUCODE en forma
reservada, se encargar de evaluar, segn se determine, en forma
selectiva o aleatoria, la participacin de los rbitros en los
procesos en que intervienen, apoyndose en los respectivos
tribunales de Etica los Colegios Profesionales.
En este esquema, cuyo flujo simplificado se muestra en el cuadro N
02, se tiene que :
- Existe real y efectiva participacin del CONSUCODE como ente
rector, con la posibilidad de enriquecer la legislacin a su cargo
con aportes que brindan los casos prcticos o nuevas situaciones,
no contempladas, por ejemplo debido al vertiginoso avance de
la tecnologa.
- Se definen las materias susceptibles de ser sometidas a arbitraje.
- Las materias de ndole administrativa, al ser resueltas mediante
un Laudo, sern inapelables y factibles de ser ejecutadas por la
va judicial, an cuando por ser publicadas, son de observancia
obligatoria, lo que asimismo las convierte en jurisprudencia. En
dicho Laudo, se debe decidir asimismo la devolucin del pago
de la tasa o el porcentaje que le correspondera reconocer a cada
una de las partes.
- Existe ms de una instancia en el conflicto, con oportuna solucin
de la reclamacin. A medida que exista mayor jurisprudencia,
cada vez ser mas adecuada la solucin del conflicto.
- La designacin de los rbitros es imparcial, cumpliendo con el
precepto que no representan los intereses de ninguna de las partes,
por ello resulta intrascendente quien los designe, y que al estar
en un Registro cumplen las condiciones de idoneidad, exigidas
por la Ley
- Se integra un mecanismo de control, que permita evaluar a los
rbitros, lo que permitira en forma permanente, revisar las
exigencias o requisitos mnimos para los rbitros, la posible
promocin o descalificacin de los mismos.
En esta propuesta, es factible contemplar un mecanismo de
"conciliacin", alentada por el CONSUCODE, cuando la cuanta
involucrada en un "conflicto particular" (sea total o subsistente), no
sea superior al 0.5% del monto del contrato. Asimismo es factible
que se disee un mecanismo de anlisis "costo/beneficio", mediante
una directiva de Contralora, que permita alguna solucin consensual,
dado que se trata de una situacin conflictiva particular, sobre un
tope cuya cuanta no es representativa.
BIBLIOGRAFA
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26850, N 27051, N 27060, N 27070, N 27148, N 27330
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Supremos N 039-98-PCM, N 006-99-PCM, N 012-2001-
PCM, N 013-2001-PCM, N 029-2001-PCM, N 079-2001-
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GRIJLEY, 1era Edicin marzo 2000
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Legislativo, CONSUCODE, Ministerio de Justicia, Editora
Normas Legales S.A., 1era Edicin mayo de 1999
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Barcelona, 1987
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Infraestructura del Ministerio Pblico - Per, Tesis de Grado,
EOI-CIP, Madrid, 1999.
CONTROVERSIA
ARBITRAJE
ADMINISTRATIVO
DE
DERECHO
CONSUCODE
SOLUCION
FINAL DE
CONTROVERSIAS
Controversia
sujeta a
arbitraje
ARBITRAJE
de
CONCIENCIA
TRIBUNAL
de acuerdo al
CONTRATO
LAUDO
(DECISI N DE
ARBITROS)
Si
ESQUEMA GENERAL PROPUESTO, PARA LA SOLUCION DE CONTROVERSIAS
EN LOS CONTRATOS DE OBRAS
( Cuadro N 02)
ESQUEMA GENERAL PROPUESTO, PARA LA SOLUCION DE CONTROVERSIAS
EN LOS CONTRATOS DE OBRAS
( Cuadro N 02)
RECURSO
DE
APELACION
ACEPTADO
No CONSUCODE
No
No
Si