Formes de Privatisation

La privatisation de lducation :
causes, effets et consquences

pour la planification
Clive R. Belfield
Henry M. Levin
Paris 2003
UNESCO : Institut international de planification de lducation
Principes de la planification de lducation 74
Dans cette collection* :
1. Quest-ce que la planification de lducation ? P.H. Coombs
2. Les plans de dveloppement de lducation et la planification conomique et sociale, R. Poignant
3. Planification de lducation et dveloppement des ressources humaines, F. Harbison
4. Ladministrateur de lducation face la planification, C.E. Beeby
5. Le contexte social de la planification de lducation, C.A. Anderson
6. La planification de lenseignement : valuation des cots, J. Vaizey, J.D. Chesswas
7. Les problmes de lenseignement en milieu rural, V.L. Griffiths
8. Le rle du conseiller en planification de lenseignement, A. Curle
9. Les aspects dmographiques de la planification de lenseignement, T.N. Chu (puis, voir n 72)
10. Cots et dpenses en ducation, J. Hallak
11. Lidentit professionnelle du planificateur de lducation, A. Curle
12. Planification de lducation : les conditions de russite, G.C. Ruscoe
13. Lanalyse cot-bnfice dans la planification de lducation, M. Woodhall
14. Planification de lducation et chmage des jeunes, A. Callaway
16. Planification de lducation pour une socit pluraliste, C. Hon-chan
17. La planification des programmes denseignement primaire dans les pays en voie de dveloppement, H.W.R. Hawes
18. Planification de laide lducation pour la deuxime dcennie du dveloppement, H.M. Phillips
19. Les tudes ltranger et le dveloppement de lenseignement, W.D. Carter
20. Pour une conception raliste de la planification de lducation, K.R. McKinnon
21. La planification de lducation en relation avec le dveloppement rural, G.M. Coverdale
22. La planification de lducation : options et dcisions, J.D. Montgomery
23. La planification du programme scolaire, A. Lewy
24. Les facteurs de cots dans la planification des systmes de technologies ducatives, D.T. Jamison
25. Le planificateur et lducation permanente, P. Furter
26. Lducation et lemploi : une tude critique, M. Carnoy
27. Planification de loffre et de la demande denseignants, P. Williams
28. Planification de lducation prscolaire dans les pays en dveloppement, A. Heron
29. Moyens de communication de masse et ducation dans les pays faible revenu : rpercussions sur la planification,
E.G. McAnany, J.K. Mayo
30. La planification de lducation non formelle, D.R. Evans
31. Education, formation et secteur traditionnel, J. Hallak, F. Caillods
32. Enseignement suprieur et emploi : lexprience de lIIPE dans cinq pays en dveloppement, G. Psacharopoulos,
B.C. Sanyal
33. La planification de lducation comme processus social, T. Malan
34. Enseignement suprieur et stratification sociale : une comparaison internationale, T. Husn
35. Un cadre conceptuel pour le dveloppement de lducation permanente en URSS, A. Vladislavlev
36. Education et austrit : quelles options pour le planificateur ? K.M. Lewin
37. La planification de lducation en Asie, R. Roy-Singh
38. Les projets dducation : prparation, financement et gestion, A. Magnen
39. Accrotre lefficacit des enseignants, L. Anderson
40. Llaboration des programmes scolaires lchelon central et lchelon des coles, A. Lewy
41. Planification des ressources humaines : mthodes, expriences, pratiques, O. Bertrand (puis, voir n 75)
42. Redfinition de lducation de base en Amrique latine : les enseignements de lcole nouvelle colombienne, E.
Schiefelbein
43. La gestion des systmes denseignement distance, G. Rumble
44. Stratgies ducatives pour les petits tats insulaires, D. Atchoarena
45. Evaluation de la recherche en ducation fonde sur lexprimentation et sur les enqutes, R.M. Wolf
46. Droit et planification de lducation, I. Birch
47. Utilisation de lanalyse sectorielle de lducation et des ressources humaines, F. Kemmerer
48. Analyse du cot de linsertion scolaire des populations marginalises, M.C. Tsang
49. Un systme dinformation pour la gestion fond sur lefficience, W.W. McMahon
50. Examens nationaux : conception, procdures et diffusion des rsultats, J.P. Keeves
51. Le processus de planification et de formulation des politiques dducation : thorie et pratiques, W.D. Haddad,
assist par T. Demsky
52. la recherche dun enseignement adapt : lorientation vers le travail dans lducation, W. Hoppers
53. Planifier pour linnovation en matire dducation, D.E. Inbar
54. Analyse fonctionnelle de lorganisation des ministres dducation, R. Sack, M. Sadi
55. Rduire les redoublements : problmes et stratgies, T. Eisemon
56. Faire davantage participer les filles et les femmes lducation, N. P. Stromquist
57. Installations et btiments ducatifs : ce que les planificateurs doivent savoir, J. Beynon
58. La planification de programmes dalphabtisation des adultes centrs sur les lves, S.E. Malone, R.F. Arnove
59. Former les enseignants travailler dans des tablissements et/ou des classes rputs difficiles,
J.-L. Auduc
60. Lvaluation de lenseignement suprieur, J.L. Rontopoulou
61. lombre du systme ducatif. Le dveloppement des cours particuliers : consquences pour la planification de
lducation, M. Bray
62. Une gestion plus autonome des coles, I. Abu-Duhou
63. Mondialisation et rforme de lducation : ce que les planificateurs doivent savoir, M. Carnoy
64. La dcentralisation dans lducation : pourquoi, quand, quoi et comment? T. Welsh, N.F. McGinn
65. Lducation prscolaire : besoins et possibilits, D. Weikart
66. La planification de lducation dans le contexte du VIH/sida, M.J. Kelly
67. Aspects lgaux de la planification et de ladministration de lducation, C. Durand-Prinborgne
68. Amliorer lefficacit de lcole, J. Scheerens
69. La recherche quantitative au service des politiques ducatives : le rle de lanalyse de la littrature, S.J.Hite
70. La cyberformation dans lenseignement suprieur : dveloppement de stratgies nationales, T. Bates
71. Lvaluation pour amliorer la qualit de lenseignement, T. Kellaghan, V. Greaney
72. Les aspects dmographiques de la planification de lducation, T.N. Chu
73. Planifier lducation en situation durgence et de reconstruction, M. Sinclair
* Srie publie galement en anglais. Autres titres paratre.
LAgence sudoise daide au dveloppement international (Asdi) a
fourni une aide financire pour la publication de cette brochure.
Publi en 2003 par lOrganisation des Nations Unies
pour lducation, la science et la culture
7, place de Fontenoy, 75007 Paris
Maquette de couverture : Pierre Finot
Composition : Linale Production
Imprim par Marco Grfico, S.L.
ISBN 92-803-2249-4
UNESCO 2003
5
Principes de la planification de lducation
Les brochures de cette collection sont destines principalement
deux catgories de lecteurs : ceux qui occupent dj des fonctions
dans ladministration et la planification de lducation, dans les pays
en dveloppement comme dans les pays industrialiss ; et dautres,
moins spcialiss hauts fonctionnaires et hommes politiques, par
exemple qui cherchent connatre de faon plus gnrale le
mcanisme de la planification de lducation et les liens qui la rattachent
au dveloppement national dans son ensemble. Ces brochures sont,
de ce fait, destines soit ltude individuelle, soit des cours de
formation.
Depuis le lancement de cette collection en 1967, les pratiques et
les concepts de la planification de lducation ont subi dimportants
changements. Plusieurs des hypothses qui taient sous-jacentes aux
tentatives antrieures de rationaliser le processus du dveloppement
de lducation ont t critiques ou abandonnes. Toutefois, si la
planification centralise, rigide et obligatoire, sest manifestement
rvle inadquate, toutes les formes de planification nont pas t
abandonnes. La ncessit de rassembler des donnes, dvaluer
lefficacit des programmes en vigueur, dentreprendre des tudes
sectorielles et thmatiques, dexplorer lavenir et de favoriser un large
dbat sur ces bases savre au contraire plus vive que jamais, pour
orienter la prise de dcisions et llaboration des politiques ducatives.
La planification de lducation a pris une envergure nouvelle.
Outre les formes institutionnelles de lducation, elle porte prsent
sur toutes les autres prestations ducatives importantes dispenses
hors de lcole. Lintrt consacr lexpansion et au dveloppement
des systmes ducatifs est complt, voire parfois remplac, par le
souci croissant damliorer la qualit du processus ducatif dans son
ensemble et de contrler les rsultats obtenus. Enfin, planificateurs et
administrateurs sont de plus en plus conscients de limportance des
stratgies de mise en uvre et du rle jou cet gard par les divers
6
mcanismes de rgulation : choix des mthodes de financement,
dexamen et de dlivrance des certificats et diplmes, ou dautres
structures de rgulation et dincitation. La dmarche des planificateurs
rpond une double proccupation : mieux comprendre la valeur et le
rle de lducation par lobservation empirique des dimensions
particulires qui sont les siennes, et contribuer dfinir des stratgies
propres amener le changement.
Ces brochures ont pour objet de reflter lvolution et les
changements des politiques ducatives et de mesurer leurs effets sur
la planification de lducation ; de mettre en lumire les questions qui
se posent actuellement en la matire et de les analyser dans leur contexte
historique et social ; et de diffuser des mthodes de planification
pouvant sappliquer aussi bien aux pays en dveloppement quaux
pays industrialiss.
Afin daider lInstitut bien identifier les proccupations actuelles
dans les domaines de la planification et de llaboration des politiques
de lducation dans diverses parties du monde, un Comit de rdaction
a t mis en place. Il comprend deux rdacteurs en chef et cinq
rdacteurs associs, venus de diffrentes rgions, tous minents
spcialistes dans leurs domaines respectifs. Lors de la premire runion
de ce nouveau Comit de rdaction en janvier 1990, ses membres ont
dfini les sujets les plus importants traiter dans les numros ultrieurs
sous les rubriques suivantes :
1. Lducation et le dveloppement
2. Lquit
3. La qualit de lducation
4. Structure, administration et gestion de lducation
5. Les programmes denseignement
6. Cot et financement de lducation
7. Techniques et approches de la planification
8. Systmes dinformation, suivi et valuation
Chaque rubrique est confie un ou deux rdacteurs.
La collection correspond un plan densemble soigneusement
tabli, mais aucune tentative na t faite pour liminer les divergences,
7
voire les contradictions, entre les points de vue exposs par les auteurs.
LInstitut, pour sa part, ne souhaite imposer aucune doctrine officielle.
Sil reste entendu que les auteurs sont responsables des opinions quils
expriment et qui ne sont pas ncessairement partages par lUNESCO
et lIIPE , elles nen sont pas moins dignes de faire lobjet dun
vaste dbat dides. Cette collection sest dailleurs fix comme objectif
de reflter la diversit des expriences et des opinions en donnant
des auteurs venus dhorizons et de disciplines trs varis la possibilit
dexprimer leurs ides sur lvolution des aspects thoriques et pratiques
de la planification de lducation.
La privatisation est lun des sujets de dbat les plus sensibles
aujourdhui dans le secteur ducatif. Elle tend prendre une place de
plus en plus grande dans les projets de rforme de lducation, du fait
quelle allge les pressions exerces sur les gouvernements pour quils
rpondent une hausse de la demande et leur pargne des cots
excessifs. Dans les pays dvelopps, le dbat porte principalement
sur loffre ducative et sur la responsabilit. La privatisation peut en
loccurrence tre un avantage pour les parents qui ont plus de libert
et de possibilits pour choisir lcole de leurs enfants et matrisent
mieux le mode denseignement.
Pays dvelopps et pays en dveloppement ayant des besoins
diffrents, les raisons qui incitent la privatisation varient ; de mme,
la forme sous laquelle elle est mise en uvre est spcifique chaque
pays et sa situation conomique et dmographique. Le prsent
ouvrage expose et analyse de faon claire ces diffrents types de
programmes de privatisation.
Outre quils revtent des formes diverses, les programmes de
privatisation peuvent tre conus pour rpondre plusieurs objectifs.
Comme le dmontrent les auteurs, lenseignement priv est parfois
un moyen de promouvoir lquit, alors que le financement public
nest pas toujours trs quitable. Les auteurs proposent dexaminer
les diffrents programmes de privatisation selon quatre critres
dvaluation : efficience, quit, promotion de la cohsion sociale et
libert de choix.
8
Tout en analysant la privatisation sous langle des gouvernements,
des tablissements scolaires, des parents et des contribuables, les
auteurs, Henry Levin et Clive Belfield, tudient les pratiques les plus
aptes satisfaire les besoins de tous les intresss et qui correspondent
un contexte spcifique afin de rendre laccs lducation possible
et den faire une ralit pour tous les enfants.
Gudmund Hernes
Directeur, IIPE
9
Composition du Comit de rdaction
Prsident : Gudmund Hernes
Directeur, IIPE
Rdacteurs en chef : Franoise Caillods
Directrice adjointe, IIPE
T. Neville Postlethwaite
(Professeur mrite)
Universit de Hambourg
Allemagne
Rdacteurs associs : Franois Orivel
IREDU, Universit de Bourgogne
France
Eric Hanushek
Universit de Stanford
tats-Unis dAmrique
Claudio de Moura Castro
Faculdade Pitgoras
Brsil
Kenneth N. Ross
IIPE
Richard Sack
Consultant International
France
11
Prface
Ces dernires annes, la privatisation de lducation est au cur
des dbats sur lducation. Pour beaucoup, elle signifie simplement
une participation accrue des parents au financement de lducation.
Elle est ainsi revtue dune connotation ngative et perue comme
une menace : davantage dingalits dans laccs lducation et
fracture de la cohsion sociale. Pour dautres, la privatisation sinscrit
dans une perspective beaucoup plus positive : davantage de ressources
pour le secteur ducatif, une meilleure utilisation de celles-ci et plus
de flexibilit dans loffre ducative. Si les considrations idologiques
psent lourdement dans le dbat, les vidences, elles, brillent par leur
absence.
Dans maints pays en dveloppement, la privatisation de lducation
sest effectivement traduite par un accroissement de la part du
financement priv dans lducation de base, mais surtout aux niveaux
post-ducation de base. Le nombre des coles et des universits prives
a augment paralllement linstauration de frais de scolarit dans
certains tablissements denseignement public. Cette volution tait
due dans une large mesure lincapacit de ltat faire face la
hausse de la demande ducative tous les niveaux. Si laugmentation
du financement priv permet de librer des ressources publiques au
profit du dveloppement dune ducation de base gratuite et de qualit
pour tous, il peut sensuivre une plus grande quit dans lemploi des
fonds publics.
Toutefois, le phnomne complexe de la privatisation va bien au-
del dune simple augmentation du financement priv pour revtir
plusieurs formes : augmentation du nombre dtablissements grs et
financs exclusivement par le secteur priv, tablissements grs par
des organismes privs et financs par des fonds publics, tablissements
publics financs en totalit ou en partie par des fonds privs,
tablissements publics grs comme des tablissements privs et soumis
aux rgles de la concurrence pour lobtention de fonds publics, cours
12
Prface
de soutien privs visant complter lenseignement des tablissements
ou des universits publics, sous-traitance au secteur priv de certains
services, enseignement distance, etc. Les nouvelles technologies de
linformation ouvrent des perspectives nouvelles une ducation
finance par le secteur priv et rpondant des besoins varis. Dans
les pays dvelopps et dans les pays revenu intermdiaire en effet,
la privatisation semble rpondre la diversification croissante de la
demande, en termes de contenu comme de pratiques pdagogiques,
et au souhait des familles de choisir ltablissement scolaire de leurs
enfants. Les enjeux ne se situent donc plus tant au niveau du
financement qu celui de la libert de choix, de la souplesse
administrative, de la rglementation et de la responsabilisation prives.
Dans les pays dvelopps comme dans les pays en
dveloppement, les tablissements grs et rglements par le secteur
priv dtenus ou financs par ltat sont en gnral censs tre
plus efficaces et plus performants que les tablissements grs par
ltat. Mais quen est-il rellement ?
Cet ouvrage de Clive Belfied et Henry Levin, du Teachers
College (Universit de Colombia), dcrit et analyse les rformes
visant la privatisation instaures principalement, mais non
exclusivement, dans les pays industrialiss occidentaux et latino-
amricains. Les auteurs sintressent notamment aux systmes de bons
dtudes, lintroduction de la libert de choix dans le systme public,
la drglementation et la gestion prive des tablissements
majoritairement financs par ltat (cas des charter schools), au
financement de services ducatifs fournis par des organismes privs,
etc. Ils tudient limpact de ces rformes en rfrence diffrents
critres : libert de choix, efficacit, quit et cohsion sociale, et ils
en dgagent un certain nombre denseignements utiles aux planificateurs
de lducation. Sabstenant de toute gnralisation abusive, ils
dmontrent avec loquence limportance du contexte propre chaque
pays, ainsi que du mode de conception et de mise en uvre de la
rforme envisage. Certains systmes de bons dtudes destins aux
groupes dfavoriss se rvlent parfois plus quitables que des systmes
publics traditionnels, qui bien souvent renforcent la sgrgation sociale.
Lorsquils conoivent des rformes, les planificateurs de lducation
13
Prface
doivent en dfinir clairement les objectifs et tenir compte du concept
et des modalits de mise en uvre.
Le Comit de rdaction de la collection des Principes de la
planification de lducation est extrmement reconnaissant Clive
Belfield et Henry Levin davoir accept dcrire cet ouvrage dans
lequel ils rsument, avec une grande clart, leur vaste exprience. Les
planificateurs de lducation des pays en dveloppement comme des
pays dvelopps, qui sefforcent de mobiliser des ressources
supplmentaires et de rendre leurs systmes ducatifs plus efficaces
et plus quitables, trouveront dans cette analyse trs quilibre dun
sujet fort controvers, un prcieux outil de travail.
Franoise Caillods
Cordactrice en chef
14
Remerciements
Les auteurs souhaitent remercier Franoise Caillods de lIIPE,
Neville Postlethwaite et Igor Kitaev pour leur contribution
llaboration des prcdentes versions de cet ouvrage.
15
Table des matires
Principes de la planification de lducation 5
Prface 11
Remerciements 14
Introduction 17
I. Quentend-on par privatisation de lducation? 21
Dfinir la privatisation 21
Politiques et programmes de privatisation dans le secteur
ducatif 26
Mettre en uvre les programmes de privatisation 30
II. La privatisation : pourquoi ? 33
Identifier les facteurs de privatisation 33
Les facteurs lis la demande 33
Les facteurs lis loffre 35
Facteurs dordre gnral 36
III. Un cadre dvaluation des programmes de privatisation 39
Remarques prliminaires sur les critres dvaluation 39
Libert de choix 40
Efficience productive 43
quit 51
Cohsion sociale 55
IV. Programmes de privatisation dans le monde 59
Exemples et bilan 59
Systme universel de bons dtudes : Chili 59
Systme de bons dtudes grande chelle : Colombie 60
Systme de bons dtudes petite chelle : Milwaukee
(tats-Unis) 61
Programme universel pour le libre choix dcoles : Angleterre 62
Systme de gestion prive des coles : Pays-Bas 63
Libralisation de lcole prive : Rpublique tchque 64
Financement priv de lenseignement suprieur : bilan
international 65
16
La privatisation de lducation : causes, effets et consquences
V. Consquences sur la planification de lducation 67
Consquences gnrales 67
Consquences politiques 69
Consquences conomiques 73
Consquences juridiques 77
Ouvrages consulter 81
Rfrences 83
17
Introduction
Le prsent ouvrage fait la synthse dun processus important de
rforme de lducation, la privatisation. Dans les milieux ducatifs, la
privatisation revt souvent une connotation menaante, associe
lide de compressions de cots, de profits raliss aux dpens des
enfants et de disparition du caractre social de lducation. Cette
dformation de la ralit est inutile : les programmes de privatisation
sont varis et sont susceptibles de rpondre divers objectifs ducatifs.
Les tablissements privs peuvent viser promouvoir le bien commun,
tandis que les subventions publiques peuvent tre rparties de manire
peu quitable. Ainsi que le montre cet ouvrage, la faon dont un projet
de privatisation est planifi, mis en uvre et financ a un impact
certain sur ses rsultats.
Cette tude sarticule autour de quatre principaux objectifs :
(a) dcrire ; (b) expliquer ; (c) analyser les rformes visant la
privatisation de lducation ; (d) tirer des enseignements quant aux
consquences sur la planification de lducation.
Le chapitre I dfinit la privatisation de lducation et identifie
les rformes dorientation qui correspondent cette dfinition. Comme
on peut le voir, de nombreuses rformes peuvent sinscrire dans le
cadre dun processus de privatisation ; certaines rformes sont
complmentaires tandis que dautres sont indpendantes les unes des
autres. Responsables et planificateurs ont donc toute latitude pour
instaurer et appliquer les rformes.
Le chapitre II expose les raisons de lessor de la privatisation
au cours des dernires dcennies et en dveloppe les perspectives
dvolution. De puissants facteurs ont jou en faveur de la privatisation,
sans aucune force dopposition pour pousser une plus grande
ingrence de ltat (soulignant limportance de la scolarit
commune ou lide que lcole publique a la prfrence de la socit,
par exemple), ce qui explique la prolifration des politiques et des
18
rformes. Toutefois, un retour un rle plus actif du gouvernement
est toujours possible si les citoyens et les responsables politiques
constatent une aggravation des difficults ou des ingalits sociales au
sein du systme ducatif. Mais pour lheure, aucun signe dun tel
revirement lhorizon.
Le chapitre III propose un cadre dvaluation de ces rformes
reposant sur quatre critres : (a) libert de choix ; (b) efficience
productive ; (c) quit ; et (d) cohsion sociale. Lensemble de ces
critres couvre tous les aspects dune valuation et prend en compte
toutes les dimensions de ce processus. Aprs avoir dfini chaque
critre, les caractristiques en sont examines et appliques chaque
programme de privatisation.
Le chapitre IV offre des exemples de politiques de privatisation
menes dans diffrents pays. Il met laccent sur quatre grands types
de rformes de lcole : (a) systmes de bons dtudes petite chelle,
grande chelle et universels ; (b) large choix dcoles publiques ;
(c) gestion des tablissements privs ; (d) libralisation des
tablissements privs. Il aborde galement la question de la privatisation
de lenseignement suprieur sous la forme dun partage des cots
plus important ; cette volution dampleur mondiale a de profondes
rpercussions sur la scolarit post-obligatoire.
Le chapitre V est consacr aux enseignements que les
planificateurs de lducation peuvent tirer de lessor de la privatisation
et du bilan des divers programmes et politiques analyss. Il examine
les consquences gnrales qui se dgagent de lexamen des
diffrentes rformes possibles et des exemples concrets tudis, ainsi
que les incidences particulires politiques, conomiques et juridiques
de la privatisation de lducation.
Les rsultats de recherches effectues dans les domaines
conomique et ducatif constituent la base de cet ouvrage, mme si
peu darguments techniques ou thoriques y sont dvelopps. Ces
rsultats ont t collects dans diffrents pays, mais la prudence
simpose quant leur interprtation. Compte tenu de la grande diversit
des systmes ducatifs et des marchs du travail, une rforme ne
19
Introduction
produit pas toujours les mmes effets dun pays lautre. Pour autant,
ces rsultats permettent de brosser un tableau relativement prcis des
effets probables ou possibles dune politique de privatisation.
Enfin, il est noter que les auteurs ne dfendent ni une rforme
en particulier ni la privatisation en gnral. Comme il est dit ci-aprs,
les programmes de privatisation peuvent tre conus de nombreuses
fins : accepter ou rejeter en bloc la privatisation de lducation
comme stratgie de rforme serait par consquent signe dun manque
de clairvoyance et probablement de bon sens. Ces rformes semblent
au contraire dune grande utilit pour peu quelles soient appliques
efficacement et dans des contextes ducatifs et conomiques
appropris. Dans cette perspective, il est donc indispensable de
comprendre pleinement ce quimpliquent de telles rformes.
21
I. Quentend-on par privatisation de lducation ?
Dfinir la privatisation
La privatisation est un terme gnral qui sapplique une
multitude de politiques et de programmes ducatifs diffrents. Au sens
large, la privatisation dsigne le transfert des personnes ou
organismes privs dactivits, dactifs et de responsabilits relevant
dinstitutions et dorganisations gouvernementales/publiques. Bien
souvent aussi, la privatisation est assimile une libralisation , o
les agents sont librs des rglementations gouvernementales, ou
une marchisation , dans laquelle de nouveaux marchs sont crs
pour remplacer des services publics ou des systmes de rpartition
des ressources publiques (Levin, 2001).
La tendance la privatisation est trs forte : elle touche de
nombreux pays et de nombreux secteurs de lconomie. En tant que
poste important dun budget national, le secteur de lducation est
souvent sujet divers mouvements de privatisation. Ainsi peut-on
parler de privatisation de lducation lorsque : (a) des lves sinscrivent
dans des coles prives ; ou que (b) lenseignement suprieur est
financ par des fonds privs. Dans le premier cas, ltat ne dispense
plus lducation scolaire ; dans le second cas, ltat ne finance plus
lducation par le biais des contribuables ou des prts. Les pressions
en faveur de la privatisation peuvent donc maner des parents
denfants scolariss dans des tablissements privs ou encore des
contribuables qui financent lenseignement suprieur. Dune manire
gnrale, il est intressant de considrer la privatisation sous trois
formes.
Offre prive
Lenseignement peut tre dispens par des tablissements privs
(coles ou universits dtenues et gres par des organismes privs)
et pas ncessairement assur par des institutions gres par ltat ;
22
par ailleurs, des coles prives peuvent tre gres par des groupes
religieux, des entreprises commerciales, des uvres de bienfaisance
ou dautres acteurs concerns. En ralit, beaucoup de familles
prfrent loption prive, dcidant de renoncer au systme
denseignement public gratuit. lchelon international, la proportion
des lves bnficiant dun enseignement dispens par des prestataires
privs varie considrablement. Aux tats-Unis, 11 % environ des
enfants dge scolaire frquentent des coles prives, en particulier au
niveau lmentaire. Aux Pays-Bas, la proportion des coles
administres par des conseils dtablissement privs avoisine les 70 %.
Mais dans ce pays, mme si ces coles reoivent des fonds publics,
elles sont contrles par des organismes privs. Le systme est
identique au Danemark, o les deux tiers environ de la population
scolaire sont inscrits dans des coles prives finances par ltat avec,
en majorit, une appartenance confessionnelle. En Belgique, prs de
50 % des lves sont scolariss dans des coles prives. Dans
lenseignement suprieur, la proportion dtablissements privs/publics
est aussi extrmement variable dun pays lautre : aux Philippines,
plus de 75 % des lves frquentent des universits prives ; au
Royaume-Uni et dans la plupart des pays du continent europen, ce
pourcentage est quasiment nul.
Financement priv
Le financement de lducation peut tre assur, non pas par des
subventions gouvernementales, mais par des personnes prives. Dans
certains modles de privatisation, ce sont les parents et non ltat (via
les recettes fiscales) qui financent la scolarit. Les coles prives sont
souvent subventionnes directement grce aux frais de scolarit verss
par les familles ; mais la formule la plus courante est le partage des
cots, les familles et ltat contribuant conjointement aux frais. Aux
tats-Unis, les universits publiques facturent des frais de scolarit,
mais ceux-ci ne couvrent que la moiti du montant total des dpenses,
lautre moiti tant finance par des aides de ltat. En Rpublique de
Core, le montant des dpenses dducation prive engages au titre
de la scolarit et de cours particuliers dans des disciplines extrascolaires
est sensiblement le mme que celui des dpenses publiques ; les sommes
que les familles versent directement pour lducation de leurs enfants
23
Quentend-on par privatisation de lducation ?
sont quivalentes aux sommes quelles reoivent sous forme de
subventions. Bray (1999) (tableau 1) dresse la liste de 19 pays o un
quart au moins des lves suivent des cours privs de soutien. Dans
nombre de pays en dveloppement, les familles doivent payer un
complment aux coles locales finances par ltat (pour les
manuels ou les matriels scolaires, par exemple). La prise en charge
dune partie du financement total par les familles, au lieu de ltre par
ltat, est donc une autre forme de privatisation (Tsang, 2002).
Tableau 1. Caractristiques de conception de trois
systmes de bons dtudes

Caractristiques
de conception
Systme de bons
dtudes
ouvert
Option 1
Systme de bons
dtudes
caractre incitatif
Option 2
Systme de bons dtudes
centr sur la
responsabilit
Option 3
Conditions dattribution
lves Pour tous : accessible
tous les lves
Sous condition de
ressources : rserv aux
lves issus de familles
bas revenu
Selon critres : rserv aux
lves scolariss dans des
coles dun niveau mdiocre
coles coles confessionnelles,
cours particuliers, cyber-
coles, enseignement
distance
coles prives (laques)
uniquement
coles confessionnelles, y
compris organismes ayant
une appartenance
confessionnelle
Rgles dadmission Les coles peuvent
choisir les lves en
fonction de leurs propres
critres de slection
Les coles doivent
donner la priorit
certaines catgories de
familles ou aux familles
rsidant dans un certain
lieu
Attribution alatoire des
places
Financement
Montant des
subventions
lev : bon dtudes
dun montant gal celui
des dpenses par lve
dans le secteur public
Faible : bon dtudes
dun montant infrieur
au niveau moyen des
frais de scolarit du
secteur priv
Faible : bon dtudes dun
montant infrieur celui des
dpenses par lve dans le
secteur public
Mode dattribution
des subventions
Par lve De type incitatif : en
fonction des
performances des
lves
Par lve, ajustable en
fonction de la situation socio-
conomique
Financement priv Possible de complter le
bon dtudes avec les
contributions des
familles
Possible de ne pas
utiliser la totalit du
bon dtudes et de se
faire rembourser le
reliquat
Impossible de financer
lducation au-del du
montant du bon dtudes
Services de soutien
Moyens de
transport
Transport pris en charge
quelle que soit lcole
Transport pris en
charge entre domicile et
cole locale
Transport non pris en charge

24
N.B.: Voir Sawhill et Smith. 1999, p.369 ; Levin, H.M., 2002.
Rglementation, prise de dcision et responsabilit du
secteur priv
Le contrle des services ducatifs peut tre assur par ceux qui
en sont les bnficiaires directs, cest--dire les lves et leurs familles.
Ces derniers sont en quelque sorte les garants dun niveau satisfaisant
dducation, soit parce quils refusent de sinscrire dans de mauvaises
coles ( dsertion ), soit parce quils rclament un service de
meilleure qualit ( revendication ). La privatisation peut ainsi donner
aux parents un choix plus large quant aux activits proposes dans les
coles ou aux divers types dtablissements existants, mme si tous
ces choix manent du secteur public. Ltat, lui aussi, peut rglementer
lenseignement : dans plusieurs pays, une lgislation sur la scolarit
obligatoire est en vigueur et ltat contrle la qualit des coles via
des systmes dinspection, des audits et des structures dfinissant les
responsabilits. En Angleterre et au pays de Galles, linspection des
coles est confie lOFSTED (Office for Standards in Education
Bureau des normes ducatives), organisme public charg de piloter
la qualit de lducation. Au Danemark, toutes les coles, quelles
soient contrles par des organismes privs ou gres par ltat,
sont tenues de rendre compte ltat de la qualification des
enseignants, du respect du tronc commun de lenseignement et du
niveau scolaire des lves. Une solution de remplacement ces
systmes dinformation grs par ltat rside dans un march priv
de linformation o les parents choisissent les coles en fonction de
leurs prfrences personnelles.
Services
dinformation
Ltat nexige pas quon
lui donne des
informations
indpendantes
Ltat ne collecte pas
dinformations
indpendantes
Ltat impose de donner
toutes les informations aux
parents
Niveau de
performances
scolaires
Les coles sont tenues
de respecter certaines
rglementations
Les coles sont tenues
de respecter certaines
rglementations, ainsi
que des programmes
scolaires spcifiques
Les coles sont tenues de
maintenir un niveau scolaire
minimum prtabli

25
Les multiples formes de la privatisation
La plupart des politiques de privatisation relvent de lune de
ces trois catgories. Ainsi, privatiser lducation peut consister par
exemple : (a) augmenter le nombre et la proportion de prestataires
de services privs ; (b) accrotre les contributions directement verses
par les utilisateurs de ces services (les lves et leurs familles) et
abaisser le montant des subventions ; ou (c) renforcer le contrle et
le choix des parents en matire dtablissements scolaires sur la
lgislation et rglementation publiques.
Chacune de ces formes de privatisation peut tre mise en uvre
simultanment. Mais on peut aussi les panacher. Aux Pays-Bas par
exemple, la plupart des coles sont gres par le secteur priv, tout en
tant soumises une rglementation publique trs stricte : programmes
scolaires et emploi des matriels sont fixs par ltat (tout comme au
Danemark). Dans cette formule panache, tout organisme (public ou
priv) possdant les motivations et les comptences ncessaires peut
crer une cole ; elle permet galement de maintenir certains niveaux
dducation. On peut aussi ne retenir quune seule de ces formes de
privatisation. Bien quelles soient le plus souvent indpendantes, ces
rformes sont parfois complmentaires : on peut, par exemple, ouvrir
laccs du march un plus grand nombre dcoles prives et,
paralllement, donner aux lves un plus large choix dinscriptions
dans ces coles. Dautres rformes sont substituables : on peut par
exemple offrir des bons dtudes pour permettre aux lves de sinscrire
dans des coles prives, ou accorder aux parents des rductions
dimpts afin de compenser les frais dune scolarit prive. Dans maints
pays, notamment en Europe, la privatisation est davantage perue
comme un moyen dlargir le choix en matire dcoles publiques que
comme un moyen de promouvoir le secteur priv.
Il est peu probable quun planificateur de lducation opte pour
une forme de privatisation totale. Il cherchera plutt panacher loffre
denseignement afin de crer un quasi-march . Dans un quasi-
march, plusieurs caractristiques du secteur public et du secteur priv
se mlangent : (a) les fournisseurs de services ducatifs (privs ou
publics) sont en concurrence, sans toutefois avoir de but lucratif ;
26
(b) lentre sur le march de lenseignement et la sortie de ce march
sont rglementes ; (c) la demande des parents et des lves est en
partie exprime sous forme de bons dtudes ou dallocations. Dans
un quasi-march, ltat conserve galement un rle important dans la
mesure o il oblige rendre compte sur les normes ducatives. Ce
mlange propre au quasi-march peut tre obtenu en combinant des
politiques et des programmes ducatifs spcifiques trs divers.
Politiques et programmes de privatisation
dans le secteur ducatif
Les tendances la privatisation se manifestent dans les politiques
ducatives qui sont appliques aux trois chelons de lenseignement,
primaire, secondaire et suprieur. On trouvera ci-dessous une synthse
des principaux programmes et politiques en la matire (Levin, 1992).
Des exemples prcis de mise en uvre dans diffrents pays sont
exposs au chapitre IV.
Bons dtudes
Les bons dtudes permettent chaque lve de bnficier dune
scolarit prdfinie (Levin, H.M., 2002). Traditionnellement, le
financement des coles tait auparavant assur par des taxes verses
par les communauts locales, les rgions ou ltat, le montant total
des fonds tant ensuite rparti entre les lves vivant dans cette
communaut. Le principe des bons dtudes est trs diffrent : chaque
lve reoit une allocation annuelle quil peut utiliser pour sinscrire
dans tout tablissement agr. Les recettes perues par une cole
sont calcules au prorata du nombre dinscriptions : une cole qui
natteint pas son quota dlves doit rduire ses cots ou fermer.
Dans un systme de bons dtudes, le gouvernement assure toujours
une part du financement, mais ne fournit pas ncessairement les
tablissements scolaires. Permettre aux parents duser librement du
bon dtudes a pour effet dtendre sensiblement lventail de choix
privs et, partant, la responsabilit du secteur priv. Les bons dtudes
ne couvrent pas obligatoirement la totalit des frais scolaires, mais
peuvent tre une incitation supplmentaire la scolarisation. Au
Guatemala, par exemple, les bourses dtudes sont plus spcialement
27
destines aux filles dont le taux de scolarisation est, traditionnellement,
faible.
Choix des coles publiques
Pour garder le contrle de loffre denseignement et de son
financement, les pouvoirs publics peuvent donner aux parents le droit
de choisir entre plusieurs coles publiques (Henig et Sugarman, 1999).
Jusqu prsent, dans de nombreux pays, laffectation dans une cole
dpend du lieu de rsidence : les enfants sont censs frquenter lcole
locale ou lcole de quartier. Cest encore trs largement le cas. Mais,
lorsquil existe des moyens de transport adapts et un nombre suffisant
dcoles, il est parfois possible de sinscrire dans nimporte quelle
cole publique. Ces politiques portent habituellement le nom de libre
inscription ou de libre choix de lcole . Elles donnent aux parents
un choix plus large, mme si ce choix se limite des tablissements
scolaires publics.
Libralisation des coles publiques
Les coles publiques sont rgies par des lois et des rglements
administratifs. Le risque dun tel systme est que ces coles soient
paralyses par une surabondance de rgles, rglements, traditions et
pratiques bureaucratiques, susceptibles dengendrer rigidit et
inefficacit. La libralisation consiste donc rduire les paperasseries
et les tracasseries administratives qui psent sur les coles publiques
afin que celles-ci gagnent en efficience et en souplesse. Allger la
rglementation peut permettre aux coles publiques de mieux rpondre
lvolution des besoins des lves ou du cot des intrants cls,
comme les enseignants. Lun des moyens dviter une multiplication
des rglements est de crer un nouveau type dcole qui ne soit soumis
aucune de ces rgles. Dans les annes 1990, de nombreux tats aux
tats-Unis ont adopt des lois autorisant la cration dcoles sous
contrat (charter schools) ; ces coles, bien que finances par ltat,
ont moins de rglements respecter que les coles publiques classiques.
En 2002, on en comptait plus de 2 700, rparties dans quelque 37 tats
et destines des lves appartenant diverses catgories socio-
conomiques ayant des prfrences ducatives diffrentes.
28
Sous-traitance de services au secteur priv
Les services dispenss par les coles au titre de lducation
sont trs divers. Outre linstruction pdagogique, les coles proposent
des services de restauration scolaire, des activits sportives et de laide
sociale. Nombre de ces services auxiliaires pourraient tre fournis par
des entreprises prives sous contrat plutt que par des administrations
publiques. De fait, les lves et leurs familles se soucient de la qualit
de lducation quils reoivent, mais pas du prestataire. Si les
prestations offertes par des entreprises prives sont de meilleure qualit,
ltat doit sefforcer de promouvoir la sous-traitance des services
ducatifs. Cette forme de privatisation, peut-tre la plus courante, est
certainement la moins sujette controverse du point de vue politique
lorsquelle se limite des services spcifiques. Devant le foisonnement
de ces services non spcifiquement ducatifs que les coles doivent
fournir, de nombreuses entreprises ont propos des contrats de sous-
traitance pour la fourniture des manuels, la restauration, les transports
scolaires et le nettoyage. Cest ainsi que, dans les annes 1990, aux
tats-Unis, un nouveau crneau a fait son apparition sur le march de
la gestion de lducation : des entreprises, appeles EMO (Educational
Management Organizations organismes de gestion de
lducation), proposent aux coles une large gamme de services de
gestion, par exemple valuation des lves, laboration du budget et
administration. Ce systme de sous-traitance au secteur priv permet
aux coles de concentrer leur activit sur lducation, sans avoir se
soucier de grer des services de restauration ou de transport scolaire.
Avoirs et abattements fiscaux au titre des frais de scolarit
pour les parents
Pour encourager les acteurs privs investir dans lducation,
une solution consiste octroyer des exonrations fiscales. Dans le cas
de lavoir fiscal, un particulier peut dduire du montant total de limpt
exigible tout ou partie du montant admissible des dpenses. Un
abattement fiscal permet un particulier de dduire de lactif brut
imposable le montant admissible des dpenses. Les familles qui
bnficient de lun de ces avantages fiscaux au titre de services lis
lducation vont probablement en acheter dautres. Ces services
29
peuvent tre fournis par des coles publiques ou par des entreprises
prives. Dans lun et lautre cas, le systme a pour effet de promouvoir
la privatisation.
Aides et subventions aux coles prives
Lun des moyens de stimuler la concurrence entre coles publiques
et coles prives, comme cest le cas des bons dtudes, est daccorder
directement des aides ou des subventions aux coles prives. Ce
systme existe dans plusieurs pays (Allemagne, Australie, France,
Grande-Bretagne et pays de Galles, Hollande, Hongrie, Japon, Pologne
et Sude). Dans la mesure o ces aides rduisent les frais de scolarit
appliqus par les coles prives, le secteur priv sera plus attractif
pour les familles. Ces dotations peuvent aussi allger la charge financire
pesant sur le secteur public (dduction faite de la subvention ; et
galement si laide est plus spcialement cible vers les familles qui
sont prtes opter pour le secteur priv).
Cours domicile et financement priv des tudes
Certaines familles estiment que lcole, quelle soit prive ou
publique, est incapable de donner leurs enfants une ducation
convenable ou souhaitable. Elles prfrent alors abandonner le systme
ducatif classique et scolariser leurs enfants la maison. Aux tats-
Unis, lcole domicile est une pratique juge conforme la lgislation
sur la scolarit obligatoire ; selon les estimations, plus de 800 000
lves (1,7 % de la population dge scolaire) lutilisent pendant au
moins deux ans (Baumann, 2002). Cest en quelque sorte la forme
extrme de privatisation de lducation : financement priv, offre prive
et contrle minimum des pouvoirs publics.
Il existe toutefois une autre solution plus courante, qui se situe
mi-chemin de cette formule de privatisation familiale : le financement
par les familles de cours de soutien. Dans de nombreux pays, des
familles pauvres contribuent pour une part importante de leurs revenus
au financement direct de lducation au travers de cours privs de
soutien ou de prparation aux examens. Ces apports servent complter
loffre de scolarit publique. Parmi les pays o le financement de
cours privs reprsente une forte proportion des dpenses totales
30
figurent le Cambodge, la Chine, lIndonsie, les Philippines, la
Rpublique de Core, la Thalande et le Vietnam. Enfin, dans la quasi-
totalit des pays, le secteur priv participe au financement de
lenseignement suprieur : les familles et ltat contribuent
conjointement aux frais de lenseignement suprieur. En gnral, ce
systme de partage des cots est plus frquent dans lenseignement
priv, mme sil est pratiqu presque tous les chelons de lducation.
En loccurrence, il sagit bien dune privatisation de lducation dans
la mesure o ces apports excdent largement les aides de ltat
lducation.
Concurrence entre coles et entre organismes ducatifs
Pour crer un march de lducation, on peut inciter les coles
ou des organismes dautres chelons une concurrence mutuelle.
Une cole qui dtient un march captif ou un monopole est moins
sensible la ncessit de sadapter aux besoins des lves. Par contre,
sil leur est possible de choisir, les familles vont opter pour lcole qui
rpond le mieux leurs attentes. Dans le cadre dun processus de
privatisation, on peut donc concevoir un systme o les coles rivalisent
entre elles pour offrir la meilleure qualit dducation. Plusieurs
mthodes sont envisageables pour promouvoir la concurrence :
(a) ouvrir laccs du march de nouvelles coles ; (b) dcentraliser
le pouvoir des ministres de lducation et le confier aux coles ; ou
(c) diviser les grands dpartements rgionaux de lducation en plus
petites units.
Mettre en uvre les programmes de privatisation
Dune manire gnrale, il existe de multiples possibilits de
privatiser loffre, le financement et la responsabilit des services
ducatifs. Les tudes menes lchelon international sur les diffrentes
politiques daction sur loffre et sur la demande montrent en effet que
de nombreux pays pratiquent la privatisation sous une forme ou sous
une autre (Patrinos, 2000). Des plans daide aux lves des coles
prives ont par exemple t expriments au Brsil, au Botswana, en
Chine, au Ghana, en Inde, lle Maurice et en Rpublique-Unie de
Tanzanie. Des bourses dtudes spcialement destines aux lves du
31
priv ont t mises en place au Bangladesh, au Brsil, en Chine, en
Colombie, en Gambie, au Guatemala, en Indonsie, au Mexique, au
Maroc, au Mozambique, en Rpublique-Unie de Tanzanie et au
Sngal. Ces pays de tous continents ont des systmes ducatifs ainsi
que des marchs de lemploi trs diffrents. Ce foisonnement de
programmes laisse penser que la privatisation de lducation du
moins sil sagit dune rforme dampleur limite et non dune
rorganisation systmique est une possibilit ralisable (West, 1997).
En outre, les exemples de privatisation des diffrents pays et divers
stades sont nombreux et riches denseignements.
Il incombe aux planificateurs et aux responsables des politiques
de choisir la rforme la mieux adapte et apte amliorer la qualit
des services ducatifs, garantir une rpartition quitable des ressources
et rpondre aux besoins de la socit. Le chapitre II explique
pourquoi de nombreux responsables optent pour la cration de quasi-
marchs au titre de la privatisation des services ducatifs et le
chapitre III prsente un cadre dtaill dvaluation des dcisions
prises en vue dune privatisation.
33
II. La privatisation : pourquoi ?
Identifier les facteurs de privatisation
De nombreux facteurs jouent en faveur dune privatisation de
lducation. Ils sont dintensit variable selon les pays et selon le niveau
denseignement, primaire, secondaire ou suprieur. Mais si on les
additionne, ces facteurs reprsentent un puissant potentiel dincitation
la privatisation, en dpit de la rsistance des responsables du
gouvernement au changement. Avant de dresser la liste de ces facteurs,
il faut noter que les partisans de la privatisation sont parfois anims de
motivations idologiques fondes sur la primaut des droits de lindividu
sur lintervention de ltat. leurs yeux, la famille a le droit souverain
de choisir son ducation et la charge de la preuve qui justifierait de
priver les parents de ce droit incombe aux gouvernements. Pour dautres
partisans de la privatisation, lefficience est largument majeur ; face
eux, les dtracteurs invoquent le caractre ingalitaire dun systme
dducation priv reposant sur la capacit de payer. Sans doute la
thorie la plus couramment rpandue consiste voir dans la privatisation
un moyen de rtablir lquilibre entre lintervention de ltat et une
plus grande autonomie des familles. Familles et tat sont galement
importants, mais la privatisation modifie la donne en confrant plus
de place aux unes qu lautre.
Les facteurs lis la demande
Le premier facteur expliquant la privatisation de lducation est
simple : de nombreux parents la souhaitent. Dans bien des pays,
lducation est perue comme un moyen de promotion sociale et
conomique. La demande denseignement est donc forte (James, 1987)
et, si ltat na pas les moyens doffrir et de financer lenseignement
que les parents attendent pour leurs enfants, alors ces derniers se
tourneront vers des prestataires privs. En pareil cas, la demande est
dite excdentaire , cest--dire en excs par rapport loffre de
34
ltat. Elle tend en gnral stimuler la privatisation de lenseignement
secondaire et suprieur, les parents tenant ce que leurs enfants fassent
des tudes plus longues que celles offertes par le secteur public. En
outre, de nombreux parents souhaitent que leurs enfants reoivent
une ducation diffrente de celle dispense dans les coles publiques.
Dans bien des pays, le systme ducatif public reflte une religion,
une idologie ou une morale particulires ; dans dautres, au contraire,
le systme ducatif se veut rsolument laque. Quel que soit le cas, la
situation peut ne pas convenir certains parents, lesquels vont alors
opter pour une ducation alternative. Dans ce cas, la demande est dite
diffrencie et peut inciter la privatisation tous les niveaux
dducation.
Ces dernires dcennies, tant la demande excdentaire que la
demande diffrencie se sont accrues. La demande excdentaire a
augment du fait que lducation est devenue un facteur de progrs
social et conomique de plus en plus important : obtenir un emploi
rmunrateur, par exemple, ncessite de possder un haut niveau de
qualifications et, par l mme, de suivre une formation professionnelle
complmentaire ou dtre titulaire de diplmes que seules les universits
sont mme de dlivrer. De nombreuses tudes conomiques font
ressortir une augmentation du rendement montaire de lducation
depuis 1980 et, paralllement, des taux dinscription.
Les systmes publics sont parfois incapables de faire face
laccroissement des effectifs, car ils doivent collecter largent auprs
de leurs contribuables, souvent peu enclins payer. Dans nombre de
pays en dveloppement ou en transition, o lorganisation des finances
publiques et de la fiscalit nest pas encore pleinement oprationnelle,
loffre prive est peut-tre le seul recours face la hausse de la
demande dducation.
La demande diffrencie a progress pour deux raisons. La
premire raison vient de ce que de nombreuses coles publiques
dispensent un enseignement normalis ou uniforme (souvent, parce
que les rgles sont labores en haut lieu, par le ministre de lducation
implant dans la capitale du pays, par exemple). Plus les coles
publiques sont uniformes, plus les parents ont tendance privilgier la
35
La privatisation : pourquoi ?
demande diffrencie. Cette volution contraste avec le
renforcement des tendances de limmigration et des sensibilits
ethniques. Lautre raison tient la spcialisation croissante des
conomies et des socits. Les mtiers et les activits professionnelles
se multiplient et le systme ducatif doit sy adapter. Cest pourquoi
certaines coles se spcialisent dans les matires artistiques ou
scientifiques ; paralllement aux disciplines traditionnelles, les
universits offrent des cours sur les technologies de linformation, la
cyberntique et la biotechnologie. Dautres coles assurent un
enseignement en langue indigne ou dfendent certaines croyances
religieuses ; enfin, certaines coles se distinguent en utilisant la fois
le franais et langlais pour enseigner.
Les facteurs lis loffre
Le deuxime facteur de privatisation est la baisse de la qualit
de lenseignement public et, dans certains cas, la diminution des crdits
allous au secteur public (Murphy, 1996). Nombre de parents pensent
que lcole publique locale est incapable de dispenser lducation
ncessaire ; ce sentiment dinsatisfaction existe dans un grand nombre
de pays (Hanushek, 1998 ; Rauch et Evans, 2000) et certains parents
lexpriment en termes trs clairs (incapacit de lcole garantir la
scurit des enfants). Ces parents ont par consquent recours dautres
solutions, en particulier dans le secteur priv.
Dans certains cas, les effectifs ont progress beaucoup plus
rapidement que les allocations de crdits. Rsultat : des classes
surcharges et le recours aux vacations doubles ou triples dans
lenseignement. La baisse de qualit constate est parfois la
consquence dune diminution des allocations par lve. Il arrive que
les lecteurs qui nont pas denfants refusent de financer lducation
des enfants dautres familles ou bien que les fonds allous loffre
ducative soient raffects au financement dautres investissements
plus urgents dans le secteur public (dpenses militaires, de sant ou
de protection sociale, par exemple). Si lducation bnficie
principalement lindividu, et non la socit, les lecteurs sont en
droit de se demander pourquoi ils devraient payer pour un avantage
conomique dont un autre profitera leur place. Les responsables
36
politiques, tenant compte de cette prfrence lectorale, diminuent
les crdits allous lenseignement public. Ds lors, les parents qui,
en vertu de la loi, ont lobligation de veiller lducation de leurs
enfants, ont toutes les chances dopter pour des coles prives.
Dans lenseignement suprieur, les raisons qui poussent la
privatisation sont analogues. Comme le cot unitaire de lenseignement
suprieur (taux dencadrement plus levs, besoins en ressources
pdagogiques plus importants que dans le primaire et le secondaire)
est en gnral lev, ltat fait peser sur les tudiants une charge
financire plus lourde. Ceci explique les nombreuses rformes de
privatisation mises en uvre, parmi lesquelles le financement priv
par les lves, la cration dtablissements privs et lallocation de
ressources en fonction des rsultats (pour lEurope, voir Weiler, 2001).
Une autre explication de cette baisse de qualit est peut-tre
que le systme scolaire public a atteint la limite de ses capacits.
Suite la croissance dmographique rapide, les coles publiques sont
surcharges, do la ncessit de faire appel des prestataires privs.
En Rpublique dominicaine, par exemple, les coles prives reoivent
des subventions en contrepartie de laccueil dlves issus de familles
bas revenu, lorsque les coles publiques sont en situation de
sureffectifs. En Chine aussi, depuis la cration des coles prives
dlite en 1992, on a assist une prolifration de divers types
dtablissements privs (Xu, 2002).
Facteurs dordre gnral
Outre ces facteurs de rejet et dattraction, plusieurs facteurs
dordre gnral jouent en faveur de la privatisation des systmes
ducatifs. Lun deux est li lvolution du contexte conomique et
social dans le monde. La mondialisation, laquelle sajoute la
libralisation du march, a la fois contraint et incit les gouvernements
rechercher des systmes ducatifs plus efficaces, plus souples et
plus ouverts. La privatisation est lune des rponses possibles cette
volution. Par exemple, la demande internationale denseignement
suprieur dispens en anglais est forte. (Plus dun tiers des tudiants
en doctorat inscrits dans des tablissements denseignement suprieur
aux tats-Unis sont des tudiants trangers qui, pour une grande
37
La privatisation : pourquoi ?
part, nont droit aucune allocation de ltat et doivent par consquent
payer directement aux universits leurs frais de scolarit.)
Un autre facteur qui explique en partie lessor de la privatisation
tient laction des organismes daide internationale, comme la Banque
mondiale. Ces dix dernires annes, par exemple, la Banque mondiale
a prt assistance aux pays suivants : (a) Salvador, pour inciter les
banques prives contribuer au financement des bourses dtudes ;
(b) Indonsie, pour stimuler la concurrence entre tablissements publics
et privs ; (c) Mali, pour promouvoir la participation du secteur priv
formel des programmes de formation professionnelle ; (d) la
Rpublique dominicaine, pour soutenir la formation des matres du
secteur priv et amliorer la gestion des sous-traitants privs par le
secteur public. EdInvest et lInternational Finance Corporation (http:/
/www.ifc.org/edinvest) offrent des facilits de financement pour des
projets de partenariat public/priv en ducation. En gnral, la Banque
mondiale (comme dautres agences supranationales) a encourag
des rformes visant privatiser le systme ducatif ; dans certains
pays, ce soutien institutionnel peut constituer une trs forte motivation.
Enfin, la privatisation de lducation peut tre perue comme un
moyen de rduire les ingalits du systme scolaire existant. Dans
certains pays comme les tats-Unis, les familles aises choisissent
leurs coles, soit en fonction de leur lieu de rsidence, soit en optant
de quitter le systme scolaire public. Elles peuvent aussi mobiliser les
responsables politiques afin dviter les coles publiques de mdiocre
qualit. Les familles faible revenu auxquelles on attribue des places
dans des coles urbaines peuvent se tourner vers loffre priv en vertu
des bons dtudes spciaux et choisir ainsi leur cole. De tels systmes
existent dans certaines villes des tats-Unis, comme Milwaukee et
Cleveland.
39
III. Un cadre dvaluation des programmes
de privatisation
Remarques prliminaires sur les critres dvaluation
Le prsent chapitre propose un cadre pour lvaluation des
nombreuses rformes de lducation dcrites et numres ci-dessus.
Ces programmes de privatisation peuvent avoir de profondes
consquences sur les systmes ducatifs et les planificateurs doivent
tre capables de les valuer de manire exhaustive. Le cadre
dvaluation prsent ici (dcrit en dtail dans Levin, H.M., 2002),
repose sur quatre critres de base que lon peut exprimer sous forme
de questions. Premire question : la rforme donnera-t-elle un libre
choix ceux qui rclament une ducation ? Pour les parents, cette
libert est essentielle. Deuxime question : la rforme sera-t-elle
efficace ? La scolarit est coteuse, en termes de temps et de
ressources ; il est donc ncessaire destimer les cots ou les conomies
attendre dune politique de privatisation. Troisime question : la
rforme sera-t-elle quitable, cest--dire bnfique pour tous les lves
et leurs communauts ? Quatrime question : la rforme apportera-t-
elle la cohsion sociale quun systme ducatif est cens apporter
pour garantir le bon fonctionnement dune socit fonde sur des
valeurs et des institutions communes ?
Une analyse dtaille et abondamment documente de chaque
critre est prsente ci-dessous (voir galement Gill, Timpane, Ross
et Brewer, 2001). Chacun de ces critres doit tre pris en compte,
sans oublier que, dans toute rforme, un compromis est trouver : on
peut, par exemple, privilgier une plus grande libert de choix au
dtriment de la cohsion sociale. Malheureusement, certains pro-
privatisation sattachent des aspects trs spcifiques dun projet de
rforme : ainsi, les partisans des bons dtudes insistent sur les avantages
quil y a laisser la libert de choix aux parents. De mme, les
adversaires de la privatisation dirigent leurs critiques vers dautres
aspects dune rforme : ainsi, les crdits dimpts sont considrs
40
comme inquitables. Ds lors, ces dbats entre partisans et adversaires
de la privatisation restent bien souvent striles et laissent de ct des
questions cls qui doivent tre traites.
premire vue, les partisans de la privatisation privilgient
lefficience par rapport aux autres critres. Les revendications en
faveur de la privatisation sont en fait souvent des revendications en
faveur dun systme ducatif plus efficace. Pour autant, partisans
ou adversaires de la privatisation devraient articuler leur argumentation
autour de ces quatre critres la fois.
Ces quatre critres reprsentent un cadre global dvaluation et
permettent de comprendre et dapprcier les divers effets dune
rforme. Il est clair quune argumentation unilatrale et partielle ne
saurait rpondre aux besoins de responsables politiques confronts
lobligation de trouver un compromis entre des intrts contradictoires.
Mme sil est difficile de dterminer les consquences exactes de la
privatisation pour chacun de ces critres, il apparat opportun de les
pondrer et de les examiner la lumire des objectifs des dcideurs et
des planificateurs.
Libert de choix
Ce critre fait rfrence au droit des familles de choisir lcole de
leurs enfants en fonction de leurs valeurs, philosophies pdagogiques,
enseignements religieux et conceptions politiques propres. La libert
de choix est considre comme une valeur en soi, indpendante des
autres finalits dun systme ducatif (Friedman, 1993). Elle insiste
sur lintrt personnel de lducation et sur le droit de choisir une
cole qui corresponde aux pratiques ducatives des familles. Les
partisans de la privatisation soulignent davantage limportance de ce
critre que ses adversaires. Insister sur le droit des parents au libre
choix peut tre un moyen pour les planificateurs et les responsables
de lducation de rclamer une rforme et de rallier une communaut
lide de modifier le systme ducatif.
Les partisans de la privatisation invoquent deux raisons daccorder
aux parents un choix plus large. La premire raison, prioritaire, est
que les parents ont totalement le droit de dcider de ce qui est dans le
41
Un cadre dvaluation des programmes de privatisation
meilleur intrt de leurs enfants. Les parents sont davantage motivs
pour assurer et amliorer le bien-tre de leurs enfants quun
reprsentant des pouvoirs publics. Les parents connaissent mieux
les besoins ducatifs de leurs enfants et le style dducation quils
prfrent. Certes, il arrive que des parents manquent leurs devoirs
envers leurs enfants, mais ils constituent plus lexception que la rgle.
Lorsquil existe une grande diversit entre les prfrences ou les
capacits des lves, la libert de choix est particulirement
importante. Le cas peut se prsenter par exemple dans les pays o
coexistent diffrentes traditions religieuses, divers groupes culturels et
plusieurs langues. Dans un systme ducatif o le mode dducation
est le mme pour tous, il sera vraisemblablement plus difficile chacun
de trouver sa place.
La seconde raison avance en faveur dune plus grande libert
de choix est quelle amliore la transparence du systme ducatif. Si
la responsabilit de choisir le type dducation quils souhaitent pour
leurs enfants incombe aux parents, ils se sentiront davantage concerns
par cette ducation. Les parents qui auront choisi une certaine cole
lui demanderont des comptes. Si une cole dispense un enseignement
de mauvaise qualit, les parents ny inscriront pas leurs enfants : lcole
verra ses effectifs diminuer et devra revoir son mode dorganisation
(fermeture ou restructuration). Cette libert de choix des parents
sexerce plusieurs niveaux : choix de leur lieu de rsidence en fonction
de la circonscription scolaire souhaite ; choix, dans une circonscription
donne, de lcole o ils souhaitent inscrire leurs enfants ; choix
dinscrire leurs enfants dans une cole prive indpendante du systme
public (le cas chant).
Donner aux parents une plus grande libert de choix peut
cependant comporter deux risques. Dabord et avant tout, il est possible
que ces choix soient dans certains cas inacceptables du point de vue
social, culturel ou politique. Une famille peut choisir dduquer ses
enfants dans un esprit dintolrance lgard des autres enfants de
la socit ou de discrimination (raciale, religieuse ou conomique)
vis--vis dautres groupes. La question est de dfinir les choix
inacceptables et comment ltat peut les interdire. Toutefois, il ne
faut pas confondre choix et discrimination. Les systmes de libre
inscription ou de bons dtudes peuvent avoir des effets bnfiques
42
via une rpartition plus librale des lves. Un choix plus vaste peut
contribuer une amlioration des performances des lves, mme si
la nouvelle rpartition renforce ou rduit la sgrgation ou les barrires
sociales. Grce aux bons dtudes, les lves peuvent choisir leur
cole selon dautres critres de prfrence lis la vie collective,
comme le lieu dimplantation, la scurit, le haut niveau sportif ou la
diversit des programmes scolaires.
Lautre risque est que, mme pour ceux qui accordent une grande
importance la libert de choix, le cot pour user de cette libert
choisir une cole ou en changer peut tre lev. Avant dopter pour
une cole, les parents peuvent souhaiter assister une classe, connatre
la composition des effectifs, valuer la qualit de lenseignement,
sinformer sur le niveau scolaire et dresser la liste des cots et frais
annexes dbourser aprs linscription. Si le cot dobtention de ces
informations est lev et que la qualit de lenseignement dispens
par les diffrentes coles est comparable, alors donner aux parents
cette libert de choix revient en fait leur imposer un surcot sans
leur donner aucune satisfaction supplmentaire en contrepartie. Le
mme argument peut sappliquer des parents qui dcident de changer
leur enfant dcole pour quil bnficie dun enseignement de meilleure
qualit ; ceci prs que, dans ce cas, les parents doivent galement
tenir compte de leffort dadaptation que lenfant devra faire ou de la
perturbation temporaire quil risque de subir du fait de ce changement
dcole.
Les rsultats des tudes menes aux tats-Unis mettent trs
nettement en vidence lintrt que les parents portent la libert de
choix (Peterson et Hassel, 1998). De nombreuses familles se disent
plus satisfaites du systme de bons dtudes et de la possibilit de
choisir des coles sous contrat plutt que des coles publiques
traditionnelles. En ralit, le fait mme que de nombreux parents optent
pour diffrents types dcoles lorsquils en ont le choix est en soi dj
la preuve de leur valeur. Garantir la libert de choix est un des meilleurs
moyens damliorer le degr de satisfaction au sein du systme ducatif
(Teske et Schneider, 2001).
Mais si lamlioration de la qualit de lducation doit dpendre
de la libert de choix, trois points mritent attention. Premier point
43
(trait ci-dessous en dtail) : certaines familles risquent de faire un
choix dcole qui conduira de facto une sgrgation. Deuxime
point : lventail des choix offerts aux familles peut dans certains cas
tre restreint. Pour une grande majorit des familles, le nombre des
choix offerts est dj suffisant ; aux tats-Unis, les trois quarts des
familles sont entirement satisfaites de leur choix dcole mme si,
dune manire gnrale, elles estiment que la qualit de lenseignement
scolaire est mdiocre (Henig et Sugarman, 1999). Dautres familles
ne souhaitent pas perturber la scolarit de leur enfant en le changeant
frquemment dcole. Elles prfrent user rarement de leur libert de
choix pendant la scolarit de leur enfant afin dviter ce type de
perturbation. Troisime point : les coles prives elles-mmes ne
souhaitent pas ncessairement tre ouvertes tous. Une cole prive
confessionnelle peut trs bien refuser dinscrire des lves athes. (Il
y a trs peu de raisons pour quune cole publique puisse refuser
dinscrire des lves.) Autrement dit, les parents peuvent tre libres
de choisir en thorie, mais non dans la pratique. On peut donc
conclure que les avantages dune plus grande libert de choix ne sont
pas aussi significatifs quil y parat, du moins dans le systme ducatif
des tats-Unis. Seule une faible proportion de familles semble tirer
pleinement profit de cette libert de choix.
Efficience productive
Ce critre fait rfrence loptimisation des rsultats ducatifs
par rapport une contrainte de ressources donne. La ncessit de
rentabiliser une activit vient du fait quelle mobilise des ressources
qui pourraient tre employes dautres fins (les dpenses dducation
pouvant tre affectes la sant ou la dfense nationale, par
exemple). Lobligation defficience est dautant plus forte que
lducation constitue une part importante du montant total des dpenses
publiques.
Privatiser lducation peut tre un moyen den amliorer
lefficience : les conomistes ont toujours expliqu pourquoi les agents
privs font un emploi plus rationnel des ressources que des organismes
gouvernementaux. (Il convient ici de distinguer emploi rationnel des
ressources et dfinition rationnelle des objectifs : agir de manire
rationnelle ne signifie pas obligatoirement faire la bonne action de
44
manire rationnelle.) Nombre de ces raisons concernant lefficience
relative des coles prives par rapport celle des coles publiques
peuvent aussi sappliquer au secteur de lducation.
Dabord, pour pouvoir grer efficacement un systme ducatif,
ltat a besoin dun norme volume dinformations (Hoxby, 2000). Il
faudrait que ses reprsentants connaissent les prfrences ducatives
des parents, le degr defforts des lves, les cots de gestion dune
cole et les prix des principaux facteurs de production, savoir les
enseignants, les matriels et les locaux. Il faudrait que ltat puisse
mettre continuellement jour ces informations mesure que la situation
volue. Collecter ces donnes, les analyser et les exploiter est un
processus extrmement coteux en ressources. Il peut ainsi savrer
plus rentable que les parents recherchent eux-mmes ces informations
et passent directement un contrat avec lcole. Entre lcole et les
parents peut alors natre une incitation mutuelle changer les donnes
quils possdent sans intermdiaire (en loccurrence, ltat) : les parents
nonceraient leurs prfrences en termes de services et de styles
dducation et les coles leurs besoins en termes de ressources et de
moyens financiers pour satisfaire ces demandes. Lune des raisons
pour lesquelles les systmes scolaires publics semblent peu efficients
est quils doivent collecter eux-mmes toutes ces informations, puis
les traduire en services ducatifs efficaces, conformes aux souhaits
des parents.
Ensuite, tout organisme qui na pas dobjectifs prcis et qui nest
pas soumis des contraintes budgtaires imposes de lextrieur sera
inefficient (Chubb et Moe, 1988). Cette thorie est souvent appele
inefficience X . Comme les coles doivent satisfaire une multitude
dobjectifs ducatifs enseigner diffrentes disciplines, comptences
sociales, valeurs civiques, etc. mesurer leur degr rel defficience
peut savrer complexe. Il est donc difficile de les inciter tre
efficientes. Par ailleurs, dans de nombreux systmes ducatifs, les
contraintes budgtaires sont relativement souples : trs peu de
menaces de fermeture ou de rorganisation sont exerces sur des coles
qui noffrent pas un enseignement de qualit satisfaisante ou qui ont
de petits effectifs. Faute dencourir le risque dtre pnalises pour
leurs mauvaises performances, ces coles ne sont pas motives pour
offrir un enseignement de qualit. (Les consquences potentiellement
45
nfastes de lourdes contraintes budgtaires sont analyses ci-dessous.)
En revanche, les entreprises prives ont des objectifs clairs dgager
des profits pour le compte de leurs bnficiaires et des contraintes
budgtaires rigoureuses si elles ne font pas des bnfices, elles
ferment. Les incitations lefficience sont parfois plus fortes pour
ces entreprises que pour des entreprises gres par ltat. Pourtant,
de nombreux prestataires privs de services ducatifs sont des
organismes but non lucratif ou ont une appartenance
confessionnelle ; en loccurrence, il est difficile de savoir si ces
tablissements subissent les mmes pressions que des organismes
but lucratif.
En troisime lieu, un march libre encourage le dveloppement
de nouveaux biens et services. Ltat doit rdiger de nouvelles lois et
rgles sil veut instaurer des services nouveaux ou supplmentaires.
Or lapprobation et lapplication de ces lois prennent du temps. Les
possibilits dinnovation sont donc plus grandes sur un march libre
constitu de prestataires privs que dans le cas dun monopole dtat.
Cette thorie est souvent appele inefficience Y . Des prestataires
privs sont parfois plus novateurs et ce potentiel novateur peut tre
dterminant dans un contexte dvolution rapide des technologies de
lducation.
Pour finir, la proprit et la gestion prives sont considres comme
des modles plus efficients que la proprit et la gestion publiques
(Shleifer et Vishny, 1998). Les coles publiques sont parfois assujetties
plus de rgles (sur la dotation en personnel, par exemple) ou des
rgles gnrales universellement applicables toutes les coles
implantes dans une rgion donne. En revanche, les propritaires
privs sont incits contrler troitement leurs entreprises pour
sassurer quelles atteignent leurs objectifs. Les gestionnaires privs
peuvent galement rdiger des contrats incitant leurs employs
travailler dur, utiliser diffrentes combinaisons de facteurs de production
(plus denseignants et moins dadministrateurs par exemple) et sadapter
aux conditions locales. Il serait trop onreux pour des entreprises sous
contrle de ltat dadopter celle ligne de conduite.
Ces thories conomiques et ces stratgies de privatisation ont
t exprimentes dans de nombreux secteurs industriels et dans de
46
nombreux pays : il en ressort que la privatisation apporte des gains
substantiels en termes defficience. Ces gains sont clairement visibles
dans divers domaines (rentabilit, productivit de la main-duvre et
performances de lentreprise) et diverses branches de lindustrie
(exploitation minire, tlcommunications, services publics). Dautres
rsultats dmontrent galement lefficience de la privatisation dans le
secteur ducatif, bien quil sagisse en loccurrence plus defficacit
que defficience. Les rsultats mentionns ici concernent
principalement les tats-Unis, o la plupart des recherches empiriques
ont t menes. (Le chapitre IV traitera plus particulirement des
rformes engages dans dautres pays, dont le Chili, la Colombie et
les Pays-Bas.)
Largument majeur en faveur de la privatisation est lefficience
productive. Il sagit ici defficience interne, cest--dire du degr
defficience avec lequel un rsultat est atteint, et non pas defficience
externe au sens strict, qui indique si oui ou non les meilleurs rsultats
sont atteints. Les planificateurs de lducation doivent naturellement
tendre vers ces deux formes defficience. Lincitation lefficience
interne est alimente par trois sources : (a) concurrence renforce ;
(b) structures de proprit et de gestion de haut niveau au sein des
entreprises ; (c) mcanismes de responsabilisation et dincitation
renforcs. Ces arguments avancs pour justifier la privatisation de
lducation sont identiques ceux avancs pour justifier la privatisation
dans dautres secteurs de lindustrie. En dpit des analogies constates
au niveau des rsultats, il semble que les effets bnfiques de la
privatisation soient plus limits dans le secteur ducatif.
La concurrence entre coles prives et coles publiques dans une
zone donne est cense contribuer une plus grande efficacit de
lenseignement ainsi dispens. On peut mme avancer que, plus le
choix est grand, plus les coles situes dans cette zone sont efficaces.
Cest dailleurs ce que confirme une analyse dtaille (Belfield et Levin,
2002) relative limpact de la concurrence sur lamlioration du secteur
ducatif aux tats-Unis ( partir dune quarantaine dtudes
empiriques). Renforcer la concurrence (mesure sur la base du nombre
doptions de scolarit offertes un lve) a des effets positifs sur
certaines performances ducatives, notamment les notes dexamen
et le niveau de connaissances. Nanmoins, ces effets sont
47
relativement restreints : un cart type de la concurrence gal un
(qui exigerait une rforme grande chelle) namliore, semble-t-il,
les rsultats scolaires que de lordre dcarts types de 0,1. Plus
prcisment, si lcart type de la concurrence augmente dune unit,
lcart type des rsultats scolaires progresse en moyenne denviron
0,1 ; lcart type des classements aux diplmes progresse dans des
proportions comprises entre 0,08 et 0,18 ; et lcart type des salaires
des lves progresse de 0,1. Ainsi, les effets de la concurrence vont
dans le bon sens , mais, dans prs des deux tiers des cas, ils
demeurent globalement ngligeables.
Selon dautres tudes, les bons dtudes ont des effets positifs
sur le niveau scolaire des lves (Howell et Peterson, 2002). Ces
tudes, qui reposent sur des exprimentations menes une chelle
rduite, ont port sur quelque 2 000 lves rpartis dans trois rgions
des tats-Unis et issus de familles faible revenu, arbitrairement
choisies : ces familles ont reu un bon dtudes dun montant de
1 400 $EU (quivalant 25 % environ des frais de scolarit dans
une cole publique). Il en ressort que les bons dtudes amliorent
effectivement le niveau scolaire des lves, mme si cette amlioration
est faible et na t constate que dans une seule rgion et pour des
lves afro-amricains. Le changement dcole, du public vers le priv,
a permis des lves afro-amricains de New York damliorer leurs
notes dexamen au bout de deux ans, progressant de 6,3 % au
classement national (les classements vont de 0 100 avec une moyenne
fixe 50). Concurrence et choix entre coles semblent avoir un
impact positif sur leurs performances scolaires (certains auteurs ayant
en outre constat un lien de corrlation entre la concurrence dans
lenseignement suprieur et les performances).
La deuxime composante dun gain defficience pourrait voir le
jour si les coles avaient de meilleurs gestionnaires ou une appropriation
plus importante. Il existe plusieurs manires de mettre en uvre cette
forme de privatisation. Une rforme de la privatisation ouvrant laccs
du march un plus grand nombre dcoles ou donnant plus de
pouvoir des coles encouragerait uniquement les personnes
possdant des qualits de gestion exceptionnelles. Un march plus
libral permettrait des coles prives dabsorber des coles
publiques ou de fusionner avec elles ; de mme, une entreprise but
48
lucratif pourrait mettre sa technologie denseignement en franchise.
Avec plus de libralisation, les chefs dtablissement auraient la
possibilit de jouer un rle plus important dans la direction de lcole.
Les ministres de lducation peuvent exercer un rle de surveillance
plutt que de gestion directe.
Cependant, ce gain defficience suppose lexistence dcoles
de trs haut niveau et ladoption dune rforme qui vise encourager
ces coles plutt que dabaisser la qualit de leurs services. Une
analyse approfondie de lefficacit relative des coles prives
(catholiques) et des coles publiques aux tats-Unis montre que ce
gain est faible (McEwan, 2001). Pour ce qui est des performances
scolaires, les rsultats tendent montrer que : (a) en mathmatiques,
les effets sont limits chez les lves issus de familles pauvres et de
minorits ethniques scolariss en primaire (de la 2
e
la 5
e
anne,
mais non de la 6
e
la 8
e
anne, ni chez les lves non noirs), dans des
coles catholiques ; (b) en lecture, aucun rsultat consquent nest
constat. Si lon se rfre des donnes transversales (par opposition
des donnes exprimentales), les rsultats consquents sont encore
moins visibles. En ce qui concerne le niveau dtudes (cest--dire le
nombre dannes de scolarit), les coles catholiques offrent plus de
probabilit de terminer le collge et daller au lyce (en particulier
chez les minorits urbaines). Ces rsultats ne permettent pas de
conclure la supriorit de telle ou telle structure dappropriation.
Une tude comparative des coles sous contrat avec des coles
publiques traditionnelles a galement t effectue. Bien que les
donnes disponibles concernant leur efficience soient peu abondantes,
il ressort que les coles sous contrat sont en moyenne ni plus ni moins
efficaces que les coles publiques traditionnelles. Des tudes
effectues par la Banque mondiale indiquent que, dans certains pays
en dveloppement, les lves du priv ont effectivement de meilleurs
rsultats que ceux du public (si les antcdents familiaux et les effets
de slection ne varient pas) et que les cots unitaires des coles
prives sont moins levs (Jimenez, Lockheed et Paqueo, 1991).
Toutefois, ayant procd une nouvelle analyse de ces donnes,
Tsang (2002) conclut que, si lon tient compte du prix de revient
complet, le montant total des cots unitaires est comparable. En outre,
ces tudes ne font pas la distinction entre les coles de cration rcente
et les coles prives traditionnelles fonctionnant depuis plusieurs
49
dizaines dannes. Dans lensemble, les conomistes de lducation
sont incapables de dfinir trs prcisment les conditions ncessaires
pour une plus grande efficience des coles, ni daffirmer avec certitude
que les coles prives sont plus efficientes que les coles publiques.
Le troisime lment de largumentation sur lefficience concerne
les avantages dune plus grande responsabilisation (Bishop, 1996).
Sur ce point, les rsultats sont beaucoup plus flous : entre lobligation
de rendre compte des rsultats aux examens, la responsabilit lgard
des parents ou la responsabilit lgard de ltat, rien ne permet de
dire clairement quelle est la meilleure solution. Les raisons de ce
manque de clart sont multiples. Il est en gnral impossible daboutir
un consensus net et prcis sur ce que devraient tre les objectifs
dun systme ducatif et, par l mme, sur ce que devraient enseigner
les professeurs et ce que devraient avoir appris les lves la fin de
leur scolarit. En labsence dobjectifs explicitement approuvs, on
ne peut tenir les professionnels de lducation et les lves pour
responsables.
De surcrot, les mcanismes de responsabilisation soulvent un
certain nombre de problmes de gestion. Il est en fait relativement
dlicat de tenir les enseignants pour responsables de leurs
performances : bien souvent, le contrle de lenseignement nest que
priodique ou hebdomadaire (en partie parce que le contrle total de
lenseignement revient pratiquement aussi cher que lenseignement
en soi). Il est galement difficile de tenir les enseignants pour
responsables dans la mesure o leur enseignement ne reprsente quune
partie de ce quun lve apprend : on ne peut donc pas les tenir pour
responsables de la totalit des performances de cet lve. Mme si
lon mesure les rsultats scolaires en termes de valeur ajoute aux
performances de llve, il reste impossible de dterminer lefficacit
de chaque enseignant. Une forme de responsabilisation consiste en un
systme de responsabilit interne lcole, cest--dire o les
enseignants sont mutuellement responsables les uns envers les
autres. Mais, l encore, une difficult surgit si le travail en quipe,
mthode particulirement propice ce systme de responsabilisation
mutuelle, nest pas pratiqu par les enseignants. En outre, les rgles
qui rgissent la responsabilit lgard de ltat sont loin dtre
parfaites. Le systme utilis aux tats-Unis fait lobjet de critiques
50
constantes parce que les rformes : (a) manquent dune stratgie de
mise en uvre crdible ; (b) sont appliques en plus ou en parallle
avec de nombreuses autres rformes existantes ; (c) prennent place
dans des contextes politiques changeants ; (d) nont pas le pouvoir de
simposer aux structures administratives. Enfin, et surtout, lessentiel
de la progression scolaire dun enfant dpend de facteurs extrieurs
lcole (environnement familial, par exemple) ; lcole na donc gure
les moyens daccrotre le niveau scolaire et le niveau dtudes des
lves au-del de ce que souhaitent leurs familles.
Les contrats qui dfinissent les responsabilits risquent dtre
difficiles tablir si les recrues de lducation doivent supporter des
cots de transaction levs. Ces cots de transaction ne couvrent que
les cots lis la conduite de lactivit (trouver assez dlves) ; ils
nincluent pas les cots des intrants (enseignants, salles de classe,
etc.). En revanche, ils prennent en compte les frais pour : (a) identifier
la personne avec laquelle traiter ; (b) informer les personnes avec
lesquelles on traite ; (c) ngocier ; (d) rdiger le contrat ; (e) inspecter
le service pour sassurer que le contrat est respect. Dans le domaine
de lducation, ces cots peuvent tre levs et les parents peuvent se
plaindre davoir les assumer. Mais on ne dispose pas destimations
empiriques suffisantes sur ces cots de transaction pour pouvoir affirmer
quils sont plus levs dans lducation que dans dautres changes
(relativement longs et complexes) ou que les prestataires privs sont
confronts des cots de transaction plus levs que les entreprises
publiques. La privatisation peut tre un moyen de rpercuter ces cots
de transaction sur les parents plutt que sur les autorits
administratives ; charge alors pour les parents de faire eux-mmes
la tourne des coles. Or, les parents peuvent prfrer quon leur dise
dans quelle cole envoyer leurs enfants plutt que davoir valuer
eux-mmes les diffrentes coles.
Nanmoins, le deuxime objectif des partisans dune privatisation
de lducation est den amliorer lefficience. L encore, certains
rsultats montrent que la privatisation est source dune plus grande
efficience. En rsum, on peut donc dire que la concurrence semble
avoir des effets positifs bien que limits ; il en va de mme pour la
proprit prive. Cependant, mme si lon constate un gain defficience
lchelon de lcole, on peut observer une perte defficience aux
51
chelons administratifs plus levs (par suite des dpenses
supplmentaires qui en rsultent) (voir Levin, 1998). Par ailleurs, en
termes de responsabilit, les rsultats sont beaucoup moins vidents.
Enfin, un dernier point important mrite attention dans le cadre
de ces recherches. Elles sont essentiellement centres sur lefficacit,
non sur lefficience proprement parler. Elles mettent en relief les
amliorations quapportent certaines pratiques et formes dorganisation
sans pour autant permettre de savoir si elles en valent la peine au vu
de leurs cots. Nombre de politiques de privatisation ncessitent des
fonds supplmentaires et ne devraient tre mises en uvre que si les
amliorations escomptes compensent ce surcot.
quit
Ce critre fait rfrence une finalit universellement admise de
la scolarit : garantir lgalit daccs aux offres, aux ressources et
aux rsultats ducatifs, quels que soient le sexe, la classe sociale, la
race, la langue et le lieu dimplantation gographique des lves. Lquit
peut tre mesure en termes dintrants tous les lves reoivent-ils
de ltat suffisamment de ressources et de moyens pour rpondre
leurs besoins ? Les lves qui ont des besoins particuliers bnficient-
ils dune ducation approprie ? Lquit peut galement tre mesure
en termes de rsultats tous les lves possdent-ils la fin de leur
scolarit des comptences suffisantes et des chances raisonnables de
progresser dans la vie ?
Les adversaires de la privatisation considrent quelle aggrave
les ingalits sociales (mme si, comme on la indiqu prcdemment,
tout dpend de la faon dont la rforme est applique). Les familles
haut revenu profitent souvent de la privatisation de plusieurs manires.
Tout dabord, les familles qui payent dj la scolarit prive de leur
enfant reoivent parfois une aide de ltat pour une activit quelles
taient disposes financer en totalit. Cette aide compense les frais
de scolarit quelles versaient auparavant lcole prive. Cest une
aubaine dont il est possible de bnficier avec la plupart des systmes
de bons dtudes et probablement aussi avec un systme davoir
fiscal ou de dduction fiscale. En second lieu, ces familles ont les
meilleurs moyens de payer des services ducatifs sur le march priv.
52
Ainsi, si on introduit un systme de bons dtudes et que parents
peuvent verser plus que la valeur du bon dtudes, les plus riches
dentre eux peuvent acheter davantage dducation. Do des
ingalits au niveau des intrants. Si le bon dtudes ne couvre pas les
frais de transport, par exemple, les familles qui nont pas de voiture
(ou celles qui vivent en milieu rural) seront dsavantages. Dans des
pays forte population rurale, ce facteur peut jouer un trs grand
rle. De mme, les parents qui possdent un niveau dinstruction
lev peuvent tirer davantage profit dun programme de privatisation.
En effet, ces parents sont probablement mieux informs des choix
qui leur sont offerts et sont donc les mieux placs pour bnficier de
nouveaux services scolaires. On peut donc sattendre ce que les
enfants de familles aises aient plus de chances de bnficier et de
profiter au mieux dun plus grand choix dcoles.
Lquit dun systme ducatif est galement lie au systme
dinscription des lves. En ralit, lessentiel du dbat politique sur
lquit des rformes a port en particulier sur le type dcoles o les
lves taient inscrits, cest--dire sur un ventuel regroupement des
lves en fonction du statut socio-conomique ou sur la base de critres
troitement associs ce statut, comme la race ou les aptitudes. Un
systme ducatif compartiment ou sgrgatif a toutes les chances
dtre inquitable. Pour les partisans de lide dune scolarit commune,
sparer des lves en fonction de leurs aptitudes ou de leur race ne
peut que saper le systme scolaire public. Il risque aussi dentraner
les coles dans une spirale de dcadence.
Certaines tudes indiquent que, lorsque des familles ont un choix
plus large dcoles, elles prfrent opter pour celles qui sont de la
mme catgorie raciale que la leur. En outre, de nombreuses familles
se tournent vers des coles o leurs enfants frquenteront des enfants
avec un potentiel daptitudes et issus dun milieu social aussi levs
que possible. Dans la mesure o la dmocratie dpend de la diversit
des expriences acquises au contact de situations et de populations
diverses, une telle stratification peut paratre socialement inacceptable.
Les rsultats dtudes internationales concernant les effets de
diverses initiatives de privatisation sur le compartimentage sont
relativement cohrents. Pour ce qui est de la Nouvelle-Zlande,
53
lextension de la privatisation conscutive la dcentralisation a
contribu accentuer le compartimentage ethnique : la proportion
dlves issus de (milieux dfavoriss et de) minorits ethniques a
augment de 4 et 6 % dans les coles peu performantes et a diminu
de 2 % dans les bonnes coles (Fiske et Ladd, 2000). Mais
paralllement, le nombre des lves issus de minorits ethniques inscrits
dans les meilleures coles a progress de 1,3 % en valeur absolue ; en
dautres termes, ces lves se sont rpartis sur lensemble des coles.
Au Royaume-Uni, il ressort que les familles auxquelles on donne
dautres choix possibles dcoles se tournent vers celles o le statut
socio-conomique correspond au leur (Gorard, Taylor et Fitz, 2002).
Cependant, lincidence globale sur le compartimentage socio-
conomique du systme semble mineure et sujette des variations
cycliques, sans aucune tendance systmatique. Des tudes ralises
sur des coles en cosse aboutissent un constat trs similaire ; en
Belgique, le renforcement de la concurrence entre coles a creus les
carts daptitude entre coles et entre classes ; quant aux Pays-Bas, la
tendance est une accentuation des clivages entre les coles existantes
et une plus grande homognit ethnique entre les coles de cration
rcente (en particulier des coles ayant une appartenance religieuse).
Le bilan de divers systmes de bons dtudes vient confirmer cette
analyse : les familles les plus aptes en bnficier sont les familles
possdant un niveau dinstruction et de revenus plus lev que la
moyenne (Witte, 1999). Ces familles dlaissent alors les coles
publiques, moins performantes.
Nanmoins, mme l o le compartimentage est plus courant, il
faut se demander pourquoi il constitue un problme . Le
compartimentage peut savrer plus efficace et, pour peu quil soit
inoffensif, tre acceptable. Leffet du compartimentage peut tre
analys sous des angles diffrents. Le premier est lapprentissage de
pair pair : les lves acquirent des connaissances via leurs pairs et
des degrs divers selon lidentit de ces pairs. Le deuxime est
lenseignement : sa transmission peut tre plus efficace si les lves
dune mme classe prsentent des caractristiques analogues
(rpartition par niveau, par exemple) ; mais, dans ce cas, le gain en
efficience est discutable. Le troisime est le rle du march du travail
comme indicateur de la valeur des diffrentes coles. Les familles
cherchent ncessairement inscrire leurs enfants dans les coles les
54
mieux cotes sur le march du travail. Les employeurs sont davantage
enclins embaucher un lve sortant dune bonne cole (bien cote
sur le march du travail). Par contre, lorsque toutes les coles se
valent, la fonction indicatrice du march na plus aucune incidence
sur linscription. Il ny a donc plus aucune raison de sinscrire dans
telle ou telle cole en particulier, ou de rpartir les lves selon ce
critre. Il est cependant difficile de dterminer limportance relative
de ces facteurs : il se peut que les effets de lapprentissage de pair
pair soient ngligeables, que lefficacit de lenseignement prsente
des carts faibles et que les fonctions indicatrices du march du travail
soient peu marques. En pareil cas, peu importe, en termes defficience,
lcole que frquentent les lves.
Il existe en outre trois principaux moyens de pallier les risques
lis un compartimentage social. Tout dabord, il est possible de
compenser les effets du compartimentage en optant pour un mode
dattribution discrtionnaire des allocations. En Nouvelle-Zlande, par
exemple, les lves scolariss dans les moins bonnes coles reoivent
les allocations les plus leves. Ce systme peut contribuer liminer
les ingalits. Les coles peuvent slectionner les lves produisant la
meilleure performance scolaire par dollar investi, ce qui ne veut pas
obligatoirement dire quelles choisissent les lves les plus dous ; ce
serait le cas uniquement si, cot gal, les lves les plus dous
recevaient les mmes allocations que les moins dous. Un systme de
bons dtudes fond sur un montant fixe dallocations par lve permet
de redistribuer des fonds ceux qui sont les moins bien lotis.
En second lieu, on peut crer des programmes de privatisation
conus pour privilgier les familles faibles revenus ou les lves
scolariss dans de mauvaises coles. De nombreux systmes de bons
dtudes ( petite chelle, notamment) fixent un seuil de revenus.
Seules les familles dont les revenus sont infrieurs un certain montant
ont droit des bons dtudes. De mme, il est possible daccorder des
allgements fiscaux en se fondant sur les performances ou les revenus.
La conception dun programme a un impact significatif sur son degr
dquit.
Enfin, la privatisation peut contribuer un systme ducatif plus
quitable au travers du systme de libre inscription (Godwin et
55
Kemerer, 2002). Pour les dfenseurs de la privatisation, la possibilit
de choix entre plusieurs coles ouvre de nouveaux horizons des
lves confins dans de petites coles locales et de qualit mdiocre,
et le jeu de la concurrence incite rpondre aux besoins de tous les
lves dans de meilleures conditions que ne le font les coles existantes.
De nombreux parents usent dj de leur libert de choix et de
nombreuses familles sont satisfaites des coles o sont scolariss leurs
enfants. Les programmes visant promouvoir le choix de lcole ou
amliorer la qualit de ces tablissements bnficieraient donc aux
familles qui nont pas ou peu de choix, vraisemblablement les familles
faible revenu. Ainsi, pour les partisans de la privatisation, nombre
de rformes, telles que les programmes de libre inscription, profitent
plus spcialement ceux qui, jusqu prsent, navaient accs qu
des services ducatifs de mauvaise qualit. La privatisation aiderait
par consquent les familles les plus mal loties, sans ncessairement
profiter aussi aux familles plus aises ou suffisamment bien dotes.
Cohsion sociale
Les coles devraient uvrer pour le bien commun ; telle est la
principale raison pour laquelle elles reoivent des fonds de ltat.
Mais les principes constitutifs de ce bien commun varient dune
socit lautre : en dmocratie, le bien commun se traduit par loffre
dune exprience ducative commune qui donne aux lves les bases
dont ils ont besoin pour pouvoir participer pleinement aux institutions
sociales, politiques et conomiques de la socit. En thocratie, le
bien commun peut signifier de privilgier la transmission dune certaine
croyance ou adhsion religieuse. On considre en gnral que la finalit
dmocratique de lenseignement scolaire suppose une base
denseignement commune en matire de programmes scolaires, de
valeurs, dobjectifs, de langue et dorientation politique. La dmocratie
exige de ses membres quils matrisent les connaissances thoriques
et pratiques ncessaires pour participer la vie civique et conomique,
y compris les droits et devoirs stipuls dans la loi, les principes du
gouvernement dmocratique, le fonctionnement gnral de lconomie
et quils soient prpars jouer un rle productif.
Cette notion de cohsion sociale peut avoir un profond impact
politique, notamment susciter une opposition idologique la privatisation.
56
Cela tant dit, il est souvent difficile de dfinir la cohsion sociale et la
nature exacte des facteurs qui lient une nation. Dans le cadre dune
approche analytique, la cohsion sociale est dfinie comme tant la
capacit dentreprendre une action collective. Cette action collective
en vue de la dfense du pays et dun large consensus sur les systmes
politiques dpend alors du degr didentification des individus entre
eux, de lexistence dun leadership fort et de lexistence de rgles prcises
sur lappartenance au groupe social (qui est citoyen). Il peut tre important
que le systme ducatif sefforce de promouvoir ou du moins vite de
dtruire la capacit daction collective. Les individus risquent ds lors
davoir plus de mal sidentifier ceux qui nont pas vcu les mmes
expriences ducatives ; les dirigeants les plus solides seront moins couts
sils doivent sappuyer sur une base dexpriences communes rduite.
Tout cela peut avoir un impact ngatif sur les normes sociales et sur
lesprit civique.
Il existe deux moyens pour un systme ducatif de gnrer du
bien commun. Le premier rsulte de la conception mme du systme :
la cration de bien commun nat dune action collective. Cest le cas,
par exemple, lorsque tous les lves reoivent le mme systme
dducation. Il sagit l de lide de scolarit commune : les activits
de la communaut sont gnratrices de bien commun. Il est clair que
la privatisation va lencontre de cette ide de scolarit commune :
si des familles peuvent faire un choix autre que celui de lcole publique
ou financer le supplment de dpenses ducatives de leurs enfants,
elles ne font pas partie de cette activit communautaire. Si des familles
aises peuvent financer une ducation plus litiste et plus exclusive
pour leurs enfants, cela peut nuire la cohsion sociale ; il en va de
mme si les lves reoivent une ducation contraire aux objectifs de
la socit. (Les parents ne sont pas les seuls agents de lexclusivisme
social ; les coles prives peuvent dlibrment restreindre linscription
afin dexclure les lves indsirables .) Frquemment invoqu par
les adversaires de la privatisation, cet argument mrite dtre pris au
srieux.
Le second moyen de gnrer du bien commun est li
lenseignement que les lves reoivent lcole. Inculquer aux lves
des comptences sociales et leur enseigner limportance des vertus
civiques est une manire efficace de promouvoir la cohsion sociale.
57
Dans certaines coles, les lves suivent des cours dinstruction
civique, de sciences politiques ou dducation religieuse dans le cadre
du programme ; dans dautres coles, les lves sont invits
organiser des actions charitables ou bnficient de cours de
sensibilisation lenvironnement. La question qui se pose ici est de
savoir si les coles prives peuvent inculquer ce type de comptences
mieux (ou plus efficacement) que les coles publiques et si les familles
(en cas de financement priv de la scolarit) souhaitent un
dveloppement de ce type denseignement.
Les adversaires de la privatisation (et en particulier des bons
dtudes) insistent sur le fait quun march comptitif en matire de
choix, loin de contribuer la cohsion sociale, aggrave les tensions
entre citoyens. Les familles voudront choisir un enseignement peu
bnfique pour la collectivit, mais avantageux pour la personne prive.
Les coles rivaliseront entre elles pour offrir aux familles des bnfices
particuliers et non collectifs, ce qui risque dinduire un dsengagement
des citoyens, un rejet des rgles universellement admises par la socit
et lamoindrissement de la capacit daction collective.
Sur le premier point, les donnes disponibles relvent de la
spculation. En Europe, le lien entre enseignement priv et cohsion
sociale nest pas clairement tabli, mais dpend du contexte local, de
loffre denseignement priv disponible et de lexistence dautres forces
dans la communaut. Les Pays-Bas, par exemple, ne sont pas
considrs comme un pays o la cohsion sociale est particulirement
faible ; pourtant, la plupart des coles y sont prives. Dans dautres
pays, les coles prives permettent dviter le mlange avec des lves
des coles publiques. La cohsion sociale peut se maintenir en partie
l o les coles prives bnficiant de fonds publics obissent des
rglementations publiques rigoureuses (comme aux Pays-Bas). Ces
dernires annes, de nombreux pays vivant sous un rgime dictatorial
ont conserv des systmes ducatifs publics, de mme que des pays
en proie la guerre civile. Cest pourquoi, dun point de vue gnral,
il ny a pas de corrlation nette entre scolarit publique et cohsion
sociale. Dun point de vue plus particulier, la corrlation nest pas
plus vidente. Certaines coles prives confessionnelles ont un rle
civique et missionnaire bien dfini : aux tats-Unis, par exemple, des
coles catholiques installes en centre-ville offrent une ducation
58
subventionne leurs lves, mme sils ne sont pas chrtiens (Sander,
2001). Si les coles prives sefforcent effectivement de mieux
intgrer les autres catgories sociales, la notion de scolarit
commune garantie par le systme public ne tient plus ; la privatisation
est alors susceptible de renforcer la cohsion sociale. Cependant, il
nest pas toujours appropri de relier ces rsultats avec lexprience
de nombreux pays en dveloppement ou de pays marqus par de
forts clivages sociaux, religieux ou ethniques. Loffre ducative doit
quelquefois obir une rgulation troite de ltat pour viter
dexacerber ces clivages.
Pour ce qui est du second point, les rsultats sont plus
convaincants. Ainsi, des recherches menes aux tats-Unis montrent
que de nombreuses coles catholiques ont autant sinon plus de
succs pour transmettre lesprit civique et le sens de la tolrance
lgard des autres groupes et pour promouvoir les services la
collectivit (Campbell, 2001). Selon dautres tudes, mme des familles
qui vivent en marge de la socit (du point de vue des convictions
politiques et sociales) attendent que leurs enfants reoivent une
ducation qui leur permette de comprendre la plupart des rgles
sociales. Ces effets sont plus ou moins marqus dun pays lautre :
dans certains pays (comme en Allemagne), lducation sociale
appartient aux parents, les coles se chargeant dinculquer aux enfants
des connaissances dans des disciplines spcifiques. En loccurrence,
la principale proccupation est lefficience des coles transmettre
des connaissances spcialises.
Jusqu prsent, les preuves dun lien entre privatisation et
cohsion sociale napparaissent pas clairement. Peut-tre les socits
sont-elles suffisamment solides ou adaptables pour rsister des
changements de leur systme ducatif qui risqueraient de porter atteinte
la cohsion sociale. Certes, tout dpend de lampleur de ces
changements. Si un programme de privatisation est men une petite
chelle ou que son impact se limite loffre publique sans stendre
au financement public, la cohsion sociale nen sera vraisemblablement
pas affecte (ou bien, les changements seront imperceptibles). Il est
mme probable que, si la privatisation incite les familles dpenser
davantage dargent pour lducation de leurs enfants et quune partie
de cet argent contribue amliorer les comptences sociales, la
cohsion sociale sen trouvera renforce.
59
IV. Programmes de privatisation dans le monde
Exemples et bilan
Ce chapitre prsente les rsultats des programmes de privatisation
mis en uvre dans diffrents pays, dont les tats-Unis, pour lesquels
on dispose de donnes substantielles, mais aussi dautres pays
dAmrique du Sud, dEurope et dAsie. Ces exemples ont t choisis
de manire illustrer la diversit des options en matire de privatisation
et les impacts potentiels de ces rformes. Lanalyse de ces impacts est
effectue la lumire des motivations qui ont prsid ces rformes
et des quatre critres dvaluation voqus ci-dessus. Toutefois, il est
important de noter que limpact dun programme dpend de plusieurs
facteurs susceptibles de varier dun pays lautre. En outre, dans
bien des cas, les recherches ne mettent en relief quun seul aspect
dun processus de rforme ; ce titre, les planificateurs et les dcideurs
doivent invitablement prendre leurs dcisions en dpit de considrables
incertitudes.
Systme universel de bons dtudes : Chili
En 1980, le Chili a lanc un systme universel de bons dtudes,
en parallle avec la dcentralisation de lducation au profit des
municipalits locales (McEwan, 2001). Ce systme de bons dtudes
permettait tous les lves de sinscrire dans une cole prive ou
publique et accordait ces coles une allocation mensuelle
proportionnelle au nombre dinscriptions. Le bon dtudes revenait
donc attribuer chaque lve un montant forfaitaire, sauf en cas de
pauvret extrme ou dloignement gographique.
Cette rforme sest immdiatement traduite par un accroissement
de loffre dcoles prives but lucratif, ainsi que du taux dinscription
dans ces coles : entre 1981 et 1996, le taux des inscriptions dans le
secteur priv est pass de 15 33 % de la population scolaire totale.
Paralllement, le secteur scolaire priv sest diversifi : la fois plus
60
dcoles confessionnelles et plus dcoles laques but lucratif.
Cependant, rien ne permet de conclure une plus grande efficience
des coles prives par rapport aux coles publiques : ainsi, si lon
compare les notes des lves aux examens, il ressort que les coles
but lucratif ont enregistr des rsultats comparables ceux des coles
publiques ; mais il semble que les coles catholiques aient obtenu des
rsultats lgrement suprieurs ceux des coles publiques et des
coles prives but lucratif ; quant aux coles prives dlite (qui
nacceptent pas les bons dtudes), leurs lves ont t les mieux
classs, mais leurs cots ont galement t les plus levs.
Systme de bons dtudes grande chelle : Colombie
En 1991, la Colombie a mis en uvre le Programa de Ampliacin
de Cobertura de la Educacin Secundaria (PACES) dans le but
dattribuer des bons dtudes plus de 125 000 lves (Angrist,
Bettinger, Bloom, King et Kremer, 2001). Le montant du bon dtudes
reprsentait environ 50 % des frais de scolarit dans le priv. Rserv
aux familles rsidant dans des quartiers faible revenu et ayant des
enfants scolariss dans des coles primaires publiques, ce bon dtudes
ntait utilisable que dans des coles but non lucratif.
Le bilan du PACES met en lumire plusieurs aspects importants
qui sont caractristiques des systmes de bons dtudes grande
chelle. En premier lieu, grce ces bons dtudes, la probabilit pour
un lve dobtenir une bourse pour poursuivre ses tudes dans une
cole prive a fortement augment (mme si la moiti seulement des
coles prives acceptaient les bons dtudes). Le financement par
bons dtudes a eu une relle influence sur les politiques dinscription
pratiques par les coles prives et les parents ont clairement exprim
leur prfrence pour ce nouveau choix dcole. En second lieu, chez
les bnficiaires de bons dtudes, la dure de la scolarit a t
lgrement plus longue et le taux de redoublement plus faible. Grce
au choix plus large qui leur tait propos, les lves ont pu suivre le
type denseignement quils prfraient. En troisime lieu, les utilisateurs
de bons dtudes ont obtenu de meilleures notes aux examens trois
ans aprs leur application : des tudes relatives dautres facteurs ont
montr que, pour les bnficiaires de bons dtudes, lcart type des
61
Programmes de privatisation dans le monde
notes dexamens progressait denviron 0,2 (mme si cette progression
na t statistiquement significative que pour les filles). Cette
progression quivaut approximativement une anne scolaire
supplmentaire, ce qui son tour quivaut une majoration de salaire
denviron 10 % en Colombie. Ainsi, du moins pour ceux qui en ont
profit, le systme de bons dtudes a t extrmement rentable. Enfin,
le bon dtudes a incit les familles consacrer un budget plus lev
lducation de leurs enfants, un effort supplmentaire indispensable
pour couvrir les frais de scolarit. Comme seules les familles haut
revenu pouvaient se permettre daugmenter leur budget scolarit, ce
systme a probablement eu une certaine incidence sur la cohsion et
lquit sociales.
Systme de bons dtudes petite chelle : Milwaukee
(tats-Unis)
Le Milwaukee Parental Choice Program a dbut en 1990.
Ce systme de bons dtudes petite chelle tait destin aux lves
scolariss dans des coles publiques du Milwaukee. Les lves
rpondant aux conditions requises issus de familles faible revenu
pouvaient utiliser le bon dtudes dans nimporte quelle cole prive
agre. En 2002, le programme a t tendu 103 coles prives ;
11 624 lves y ont particip et les coles confessionnelles ont pu
bnficier dune aide au titre des bons dtudes. Actuellement fixe
5 783 $EU par lve, cette aide permet aux lves dopter pour une
cole payante sans avoir financer eux-mmes des frais de scolarit
gnralement levs.
Le programme du Milwaukee comporte plusieurs aspects
intressants. Tout dabord, il sagit dun systme daide petite chelle
visant rsoudre un problme spcifiquement urbain, savoir la
mauvaise qualit de lenseignement dans les coles publiques du
Milwaukee. cet gard, le programme rduit (ou du moins cherche
rduire) les ingalits entre la qualit de lenseignement dispens aux
lves de la banlieue et celui dispens aux lves du centre-ville.
Deuxime point : concernant la participation au programme, il apparat
que, dans le groupe des familles faible revenu, ce sont les plus
instruites et les plus aises qui ont le mieux profit des bons dtudes.
62
Ce constat confirme lhypothse selon laquelle le systme des bons
dtudes permet effectivement aux lves les plus dous de sortir du
cadre scolaire public. Troisime point : le programme impose des
rgles trs souples aux coles prives participantes, qui nont aucune
obligation de rendre compte des notes dexamen de leurs lves. Il
nest donc pas possible dvaluer lefficience relative des coles
choisies par les lves bnficiant de bons dtudes. Selon des
valuations directes, faites sur la base dapproches quasi
exprimentales, les lves qui ont particip ce programme nont
amlior leurs notes dexamen que dans des proportions mineures :
si lon compare leurs notes avec celles dlves limins par le hasard,
on observe un impact positif en mathmatiques, avec un cart type
compris entre 0,08 et 0,12 par an ; en lecture, par contre, limpact est
nul (Rouse, 1998). Enfin, du fait quil sagit dun programme men
petite chelle, il na semble-t-il pas eu deffet ngatif sur la cohsion
sociale. Aucun signe dune rorientation de lducation vers lintrt
personnel au dtriment du sens civique na t dcel.
Programme universel pour le libre choix dcoles :
Angleterre
En 1988, lEducation Reform Act a donn toutes les familles
rsidant en Angleterre et au pays de Galles le droit dopter pour
lcole publique (gre par ltat) de leur choix, mme si cette cole
tait situe hors de leur administration ou circonscription fiscale. En
Angleterre, lexpression cole publique dsigne un ensemble
dcoles prives traditionnelles et indpendantes. Le financement des
coles tait proportionnel au nombre dlves inscrits (dfini lissue
dun recensement pratiqu dans chaque cole au mois de janvier de
chaque anne) ; le montant du financement tait dcid lchelon
central, lchelon local nayant quun pouvoir de dcision minimum
(pour offrir des services spcialiss, par exemple), puis attribu
directement ltablissement scolaire. Cette loi donnait par consquent
aux familles une totale libert de choix de lcole publique, crant par
l mme une concurrence sur le march de lenseignement public et
instaurant un lien de subordination directe entre le budget dune cole
et le choix parental en faveur de cette cole. Ce programme consiste
donc essentiellement crer un quasi-march de lducation grande
chelle.
63
Cette rforme visant favoriser la concurrence a fait lobjet de
plusieurs valuations trs pertinentes et le bilan apparat dans lensemble
trs positif. Les parents sont favorables la libert de choix : ils ne
sont plus obligs dinscrire leurs enfants dans les coles qui leur sont
indiques au regard de leur lieu de rsidence. Quant aux chefs
dtablissement, ils sont satisfaits de lautonomie que leur apporte le
versement dallocations au prorata de leurs effectifs (Bullock et
Thomas, 1997). Les coles semblent plus efficientes, stimules par la
concurrence des coles dautres circonscriptions (Bradley, Johnes et
Millington, 2001). Enfin, les rformes nont apparemment eu aucun
effet sur lquit et la cohsion sociale : les coles ne font pas plus, ni
moins, de sgrgation quavant en fonction des aptitudes, de la race
ou du statut socio-conomique ; par ailleurs, il ny a aucun signe de
dgradation particulire de la qualit de certaines coles (Gorard, Taylor
et Fitz, 2002). Tout laisse donc penser que ce programme a permis
une lgre amlioration de lefficience et une libert de choix
sensiblement plus grande, sans pour autant nuire la cohsion sociale,
ni creuser les ingalits.
Systme de gestion prive des coles : Pays-Bas
Les Pays-Bas possdent un systme ducatif forte composante
privatise (Patrinos, 2002). Prs de 70 % des lves de ce pays
frquentent des coles gres par des conseils dtablissement privs.
Nombre de ces coles sont diriges par des institutions religieuses (de
confession protestante ou catholique les deux religions dominantes
mais aussi juive et musulmane), mais dautres sont des coles laques
ou des coles qui mettent en uvre des projets pdagogiques
particuliers. Bien quelles aient la possibilit de fixer des critres
dadmission particuliers, ces coles appliquent le systme de libre
inscription. Par ailleurs, crer une cole prive est relativement facile :
la rglementation est simple (il suffit quun nombre suffisant de
membres de la communaut en fassent la demande) ; par contre,
tout objectif lucratif est proscrit. Ltat couvre les dpenses
dinvestissement, tandis que la municipalit locale couvre les dpenses
de fonctionnement. Le systme nerlandais associe donc offre prive
et financement public. Nanmoins, les coles sont tenues lobligation
de rendre compte au secteur public au travers de diverses
64
rglementations affrentes aux programmes scolaires, au nombre
dheures denseignement, aux disciplines enseignes, la notification
dinformations et aux mthodes de contrle des connaissances.
Le bilan des valuations qui ont t faites du systme ducatif
nerlandais est positif en ce qui concerne la libert de choix et
lefficacit de lenseignement scolaire ; par ailleurs, aucune aggravation
des ingalits ni baisse sensible de la cohsion sociale na t observe
(Patrinos, 2002 ; Walford, 2000). Dans leur trs grande majorit, les
parents estiment quils ont pu choisir une cole rpondant leurs
besoins. Les Pays-Bas obtiennent dexcellents rsultats aux examens
internationaux comparatifs. Les tudes montrent galement que les
coles catholiques de ce pays apportent aux lves une valeur ducative
plus grande que les coles publiques (Levin, J.D., 2002). De plus,
bien que le pays soit principalement divis en communauts spares,
protestante et catholique, lexistence de systmes scolaires distincts
ne semble nullement accentuer les dissensions sociales.
Libralisation de lcole prive : Rpublique tchque
Au dbut des annes 1990, la Rpublique tchque a entrepris de
rformer son systme ducatif et douvrir plus largement le march
de lducation (Filer et Muenich, 2000). Des fonds publics ont t
allous aux coles sur la base du nombre des lves inscrits. Des aides
publiques ont t octroyes toutes les coles reconnues par ltat.
Les coles et les enseignants ont galement eu le droit de fixer librement
les modalits dinscription, les programmes scolaires et les systmes
de contrle des connaissances. Les tablissements denseignement
secondaire ont pu largir leur offre et ouvrir dautres niveaux scolaires.
Le financement de chaque cole prive tait fractionn en deux parties :
50 % du montant total de laide accorde une cole publique taient
automatiquement verss une cole prive ; la deuxime partie
hauteur de 90 % du montant reu par une cole publique tait calcule
sur la base dune inspection de lcole par des agents de ltat. Dans
lensemble, cette politique a trs largement contribu la libralisation
du march de lducation.
Cette libralisation a eu plusieurs effets. En premier lieu, loffre
dcoles prives a rpondu llargissement des facilits daccs,
65
notamment en milieu urbain et dans les rgions o la qualit des coles
publiques tait mdiocre. En 1996-1997, la proportion des lves
scolariss dans des coles prives denseignement primaire et secondaire
tait de 5 %. Cette volution tend indiquer que la concurrence sur le
march de lducation stimule la concurrence entre les bonnes et les
mauvaises coles. En second lieu, mme si le nombre des coles prives
est pass de 0 plus de 440 en lespace de dix ans, les effectifs de ces
coles restent limits : en gnral, les coles prives ont des effectifs
moins importants que les coles publiques. Comme lont galement
montr des tudes pratiques dans dautres pays, un march comptitif
peut inciter de nouvelles coles performantes amliorer la qualit de
leur enseignement, mais une absorption massive des coles publiques
par des coles prives est peu probable. En dernier lieu, les coles
prives ont instaur des frais annexes pour financer une ducation
supplmentaire (bien que de nombreuses coles gres par lglise
reoivent dsormais des aides du diocse ou de la paroisse de lendroit
pour couvrir une partie de ces cots). Les coles ont donc mis au
point des stratgies de facturation modulables selon les lves ; les
familles faible revenu susceptibles davoir des besoins ducatifs plus
importants risquent dtre dsavantages par ce systme et davoir
plus difficilement accs des coles prives.
Financement priv de lenseignement suprieur :
bilan international
Depuis 1980, le mode de financement de lenseignement suprieur
a volu, avec un report progressif de cette charge des organismes publics
vers les tudiants et leurs familles. Ce nouveau systme de partage des
frais sest mis en place dans un grand nombre de pays malgr les
diffrences entre leurs systmes denseignement suprieur, leurs traditions
et leur histoire. Cette volution reflte en partie une augmentation gnrale
de la proportion des lves envisageant de poursuivre des tudes
suprieures et daccder un plus haut niveau de revenus grce leurs
diplmes, en dpit du fait que loffre duniversits ne progresse pas.
Aujourdhui, ce partage des frais peut prendre diffrentes
formes : (a) application de frais de scolarit pour les tudiants ; (b) hausse
du cot des services annexes (chambre et pension par exemple) ;
(c) diminution de laide financire octroye aux tudiants par ltat ;
66
et/ou (d) incitation des universits prives rpondre la demande
excdentaire (Johnstone et Shroff-Mehta, 2000). Toutes ces rformes
ont eu pour effet de transfrer la charge financire de lenseignement
suprieur directement vers les tudiants.
Faire payer les tudiants peut tre un excellent moyen de mesurer
leur disposition financer leurs tudes et de connatre leurs prfrences.
Outre les recettes quil gnre pour le compte de ltablissement, ce
systme permet de rationner les places dans les universits et fournit
des informations utiles sur la demande globale denseignement
suprieur. Toutefois, les frais de scolarit et les systmes de tarification
varient considrablement dun pays lautre : alors quau Canada et
aux tats-Unis, ces frais varient selon le type dtablissement, dans
dautres pays, comme au Japon et au Royaume-Uni, le montant de
ces frais est forfaitaire. Dans de nombreux cas, des allocations spciales
(ou des exonrations de frais) sont octroyes aux tudiants issus de
familles faible revenu, mais les conditions dattribution sont de plus
en plus restrictives. Dautres pays, comme lcosse et lIrlande, ont
supprim ces droits de scolarit dans les annes 1990 et les pays
scandinaves hsitent les introduire. Ces montants forfaitaires (voire
nuls) ne donnent cependant gure dindications sur la disposition des
tudiants financer leurs tudes suprieures et leur efficacit est plus
que douteuse.
Une autre formule consiste combiner partage des frais et prts
dtudes. En Australie, par exemple, les frais de scolarit ont t
institus en 1989 pour couvrir environ 25 % du montant total des
cots (ces frais ayant t rpartis en trois tranches, aprs 1996, dans
le but dattribuer un certain montant dallocations une certaine
catgorie dtudiants). Les tudiants ont la possibilit de diffrer le
rglement de ces frais jusqu ce quils gagnent un certain niveau de
revenu ; le taux dintrt est si bas que les lves continuent de
bnficier de subventions. Linstauration de ce Higher Education
Contribution Scheme (plan de subvention de lenseignement
suprieur) ne semble pas avoir dcourag les tudiants de sinscrire,
ni modifi le profil gnral des inscriptions selon les tranches de
revenus (Chapman, 1997). Ce systme na cependant plus grand-
chose voir avec un systme de recouvrement total des dpenses
rellement engages pour des cours universitaires. Il ne sagit donc
pas dune privatisation complte.
67
V. Consquences pour la planification
de lducation
Consquences gnrales
Ce dernier chapitre traite des consquences des politiques de
privatisation sur la planification de lducation et sur la mise en uvre
des programmes. Elles font lobjet de plusieurs catgories : politiques,
juridiques et conomiques, dont plusieurs se chevauchent.
En matire de privatisation, lventail des options est vaste, ce
qui permet une trs grande flexibilit des stratgies de rforme. Les
planificateurs peuvent ainsi laborer une rforme pour atteindre
nimporte quel objectif. Pour illustrer limportance de la
conception , une comparaison de trois programmes est propose.
Dans tout systme de bons dtudes, il est ncessaire de spcifier les
critres dattribution, les conditions financires relatives au montant
du bon dtudes et les prestations de soutien offertes en complment
du bon dtudes. Ces lments conditions dattribution, valeur des
bons dtudes et nature des prestations de soutien sont tous fixs
par le dcideur.
Le tableau 1 montre trois formules labores partir dun schma
mis au point par Sawhill et Smith (1999, p. 269) et par Levin, H.M.
(2002). Ces trois systmes de bons dtudes sont classs du plus
souple au plus restrictif, en termes dattribution, de financement et de
prestations de soutien. Ces trois options ont t choisies seule fin
dillustrer le propos et de mettre en vidence les possibilits de
privatisation quoffrent les bons dtudes.
Loption 1 est un systme de bons dtudes gnreux : tous
les lves peuvent en bnficier, ils sont remboursables dans toutes
les coles et les coles sont libres daccepter tous les lves quelles
dsirent. Quel que soit le type denseignement quelle choisit : cole
confessionnelle, enseignement distance, cole domicile ou cyber-
68
cole, chaque famille peut recevoir un bon dtudes. Loption 1 est
galement trs gnreuse en termes de financement : le montant du
bon dtudes quivaut au montant dpens dans le secteur public
pour lducation ; cest un montant forfaitaire, applicable tous les
lves sans condition de ressources familiales, qui peut tre complt
par une contribution financire de la famille si celle-ci le souhaite.
Grce ce genre de bon dtudes, de nombreuses familles peuvent
bnficier des avantages de lenseignement priv et fixer leur budget
dducation. Enfin, loption 1 est librale au niveau des
rglementations : elle couvre les frais de transport scolaire des lves,
quelle que soit lcole frquente, sans pour autant que cette dernire
ne soit lgalement tenue dinformer ltat de la qualit de
lenseignement dispens, ni des orientations majeures de son
programme scolaire. En loccurrence, ltat exerce un contrle trs
limit sur le systme ducatif.
Les options 2 et 3, en revanche, sont beaucoup plus restrictives
au niveau des conditions dattribution, du financement ou des
prestations de soutien. Loption 2 correspond globalement un systme
de bons dtudes caractre incitatif : elle est rserve aux familles
faible revenu et aux coles indpendantes, mais son financement
varie en fonction des performances de lcole et les familles peuvent
ne pas utiliser la totalit du montant du bon dtudes et se faire
rembourser le reliquat. Ce systme est un moyen efficace pour inciter
les coles une plus grande efficience et pour ne fournir que les
services demands par les familles. Par ailleurs, loption 2 stipule
quaucune information indpendante nest collecte par ltat : cest
donc aux coles et aux parents de schanger directement et
mutuellement les informations. Loption 3 est un systme de bons
dtudes centr sur la responsabilit : ils ne sont octroys que
dans le cas o lcole natteint pas un certain niveau ; toutes les
informations doivent tre divulgues aux parents et toutes les coles
qui bnficient de bons dtudes sont tenues de maintenir les notes
dexamen de leurs lves au-dessus dun certain seuil. Dans un tel
systme, la privatisation permet de garantir un niveau minimum de
performances des coles.
Le tableau 1 ne donne quun aperu des multiples options possibles
en la matire. Les dcideurs peuvent slectionner dans chaque domaine
69
Consquences pour la planification de lducation
les caractristiques des programmes de bons dtudes en fonction
de leurs priorits et de leurs contraintes financires.
Consquences politiques
La consquence majeure dune rforme de privatisation sur la
planification tient peut-tre lenjeu politique quelle reprsente.
Idologie et pouvoir politique sont bien souvent au cur des dbats et
des dcisions en matire de privatisation. Les tenants de la privatisation
se limitent dresser une liste abondamment argumente des effets
bnfiques quelle produit sur le systme ducatif. De mme, ses
adversaires se contentent de dclarer, preuves lappui, que la
privatisation est un danger pour le systme ducatif. Face la vigueur
avec laquelle ces opinions sont dfendues, les rsultats des recherches
ne font gure le poids.
Les planificateurs doivent tre conscients des vives ractions
politiques, favorables ou hostiles, que suscitent des programmes de
privatisation de la part de groupes de dfense dintrts
catgoriels . Dans le clan des traditionnels opposants la privatisation,
on compte gnralement les hauts responsables de lducation et les
syndicats denseignants. Ce groupe, le mieux organis de
lopposition la privatisation, craint quune telle politique ne
menace lemploi et les conditions de travail. Dans les rangs de
lopposition la privatisation, on trouve galement ceux qui la
considrent simplement comme une rforme inefficace, et ceux qui,
par conviction idologique, considrent que lintervention de ltat
doit primer sur les intrts privs (voir lanalyse de Carnoy, 1997).
Ces groupes affirment que la privatisation sape les fondements de
lenseignement public et menace la cohsion sociale (ou que les coles
prives sont moins efficaces). Ils rsistent nergiquement toute
tentative visant instaurer la concurrence sur le march de lducation
ou faire passer lquilibre des forces des professionnels au profit des
parents. Les planificateurs doivent tre conscients du fait que
mconnatre le professionnalisme des acteurs de lducation risque de
compromettre toute rforme et, notamment, la privatisation. Au pays
de Galles, une srie de rformes visant introduire la transparence
sur le march a t instaure dans les annes 1990 ; pourtant, de
70
nombreux hauts fonctionnaires du systme ducatif ont tent de
saboter ces rformes. Aux tats-Unis, les syndicats denseignants
ont engag des actions en justice et organis des campagnes locales
de mobilisation contre les systmes de bons dtudes.
linverse, les contribuables, les parents ou les familles qui ont
dj des enfants scolariss dans lenseignement priv peuvent tre
dardents dfenseurs de la privatisation. L encore, lintrt personnel
est le moteur essentiel : les contribuables peuvent esprer payer moins
dimpts si lefficience augmente grce la privatisation, les parents
en attendent un choix plus large dcoles, et les familles, dont les
enfants frquentent une cole prive, peuvent esprer recevoir une
aide qui compenserait les frais de scolarit. Ici aussi certains groupes
militent en faveur de la privatisation, estimant que cest une rforme
efficace ou parce quils sont idologiquement acquis lide de limiter
lingrence de ltat dans les affaires prives. Tous ont ds lors
tendance mettre laccent sur les avantages tirer dune privatisation
renforce en termes de libert de choix et defficience productive.
Traditionnellement, la privatisation est mal accueillie par les
groupes favorables une plus grande intervention de ltat dans le
systme ducatif et bien accueillie par les groupes qui souhaitent plus
de libert individuelle et moins dimpts payer. Si lon sen tient ce
calcul politique simple, on peut en conclure que les partisans de la
privatisation sont ceux qui payent le plus dimpts dans le systme
actuel. Or, les rformes de lducation contrairement dautres
rformes du secteur public touchent certains groupes plus que
dautres. En particulier, les familles qui ont des enfants dge scolaire
sont davantage concernes par une rforme de lducation que
llecteur moyen : pour ces familles, la qualit de lenseignement
peut tre un facteur dcisif dans sa dcision de soutenir tel groupe
politique ou local plutt quun autre. Il faut sattendre ce quelles
soient trs mfiantes lgard de rformes susceptibles de rduire le
montant des fonds injects dans le systme ducatif. Par ailleurs, les
familles ne sont pas toutes favorables des politiques qui favorisent
un choix denseignement plus large. Certaines familles ont dlibrment
opt pour des coles exclusives et rejettent un choix qui menace
ce principe dexclusivit. En outre, certains groupes dfendent la
privatisation tout en ayant des projets et des objectifs diffrents (par
71
exemple une diminution des impts, dune part, et une amlioration
des coles, dautre part).
Cependant, de nombreux acteurs cls de la socit ne
comprennent pas vraiment le principe des programmes de privatisation
et sont incapables den saisir limpact. Les concepts de bons
dtudes ou (dans le cas des tats-Unis) dcoles sous contrat sont
mal compris par la population dans son ensemble. Lorsque les rformes
sont complexes et que leur impact est difficile percevoir, nombreux
sont ceux qui se dsintressent de la question et qui prfrent le
maintien du statu quo (avant mme de connatre les fondements de la
rforme). Les planificateurs de lducation doivent tre conscients
de lincrdulit, de lincertitude et de lignorance qui rgnent sur la
nature exacte des programmes de privatisation et sur leur impact
ultrieur.
tant donn la diversit des programmes de privatisation possibles
ou ralisables, certains seront mieux accepts que dautres par
lopinion publique (ou moins sujets polmique). Autoriser des
entreprises prives prendre en charge la fourniture de manuels
scolaires, par exemple, peut tre considr comme politiquement
acceptable ; en revanche, autoriser des entreprises prives vendre
des prestations pdagogiques risque de soulever lopposition politique
des adversaires de la privatisation. Pour rendre un programme de
privatisation plus attractif, il existe dautres moyens, purement
smantiques : par exemple, plutt que dutiliser le terme de bon
dtudes , on prfre celui de bourse dtudes . Certaines initiatives
de privatisation ont chou faute dy avoir prt attention. Ainsi, en
1996-1997, le gouvernement britannique a instaur un systme de
bons dtudes de la petite enfance dans le but daccrotre loffre dcoles
maternelles dans le pays. Mais ce programme a t abandonn suite
un changement de gouvernement, dont lquipe ntait pas favorable
une politique de privatisation et souhaitait apaiser les craintes des
fonctionnaires locaux de lducation. En1993-1994, Porto Rico a lanc
un systme de bons dtudes gnralis auquel il a fallu renoncer en
raison des protestations politiques des syndicats denseignants. Le
succs ou le rejet politique dun programme de privatisation dpend
beaucoup de la faon il est conu et mis en uvre.
72
Ces incidences peuvent paratre quelque peu gnrales, mais il
est possible de les dfinir de manire plus prcise la lumire des
expriences ralises dans divers pays. Comme on la indiqu au
chapitre I, il existe trois grandes formes de privatisation : offre,
financement et responsabilit. Dans lensemble, la dernire des trois
est probablement celle qui prte le moins controverse : de nombreux
parents sont a priori satisfaits davoir plus de choix et plus
dinformations sur la qualit des coles que frquentent leurs enfants,
et les professionnels de lducation ont du mal sopposer au droit
des parents davoir une plus grande influence sur le choix de lcole
(Moe, 2001). La deuxime forme de privatisation stimuler le
financement priv de lenseignement est peut-tre moins attractive
au plan politique. Dans des pays o les enfants suivent la majeure
partie de leur scolarit obligatoire dans le public, les familles
sopposeront fermement linstauration ou laugmentation des frais
de scolarit. Dans bien des conomies, les familles contribuent dj
au financement de lenseignement ; la question est de savoir sil faut
augmenter cette charge. De plus, les familles qui ont dj les moyens
de financer une scolarit prive sont trs peu soutenues ; dans la
majorit des pays, elles constituent une petite minorit de llectorat.
Quant loffre prive, les ractions quelle suscite dans les milieux
politiques sont plus complexes et ncessitent de comprendre les facteurs
juridiques, culturels, religieux et sociaux qui entrent en compte. Comme
on la indiqu prcdemment, la sous-traitance au secteur priv de
services damlioration des infrastructures ou de restauration peut
sembler allchante sur le plan politique. De nombreux professionnels
de lducation se rjouissent de pouvoir dcider de ces questions
lchelon de lcole, plutt que de devoir adhrer des contrats rdigs
en haut lieu, au niveau administratif. Cette forme de privatisation
qui vise une plus grande libralisation des organismes
ducatifs a t favorablement accueillie par les professionnels de
lducation au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zlande lors des
rformes du dbut des annes 1990. Pourtant, loffre prive de
services pdagogiques (cest--dire lenseignement dispens aux
lves) est bien souvent trs controverse. Ainsi, aux tats-Unis, les
prestataires de services ducatifs but lucratif ont veill
lantagonisme de nombreux syndicats denseignants, groupes locaux
et organismes politiques. Cette forme doffre prive est politiquement
beaucoup plus sensible .
73
Consquences conomiques
Limpact conomique des programmes de privatisation dpend
de lampleur de la rforme. Un systme de bons dtudes du type
dcrit dans loption 1 ci-dessus sera par exemple beaucoup plus coteux
quun programme cibl vers les familles faible revenu.
Lintroduction dun systme de bons dtudes peut entraner
des cots de rorganisation levs. Une tude sur ces cots a t
ralise aux tats-Unis par Levin et Driver (1997) : selon leurs
estimations, lapplication dun systme de bons dtudes pour tous se
traduirait par une hausse denviron 27 % du cot total de lducation
dans le secteur public. Ce surcot serait d deux lments majeurs
et trois lments mineurs. Le premier lment de cot majeur est li
la ncessit daccueillir des lves scolariss auparavant dans le priv
et qui auront dsormais droit des bons dtudes. Toutes les coles
naccepteront pas les bons dtudes et tous les lves ne les utiliseront
pas, mais une grande partie des lves du priv le fera. Les cots pour
ltat augmenteraient donc proportionnellement au nombre
dutilisateurs des bons dtudes, multipli par leur valeur. Dans de
nombreux pays, o la proportion dlves du secteur priv excde
5 %, instaurer un systme de bons dtudes pour tous serait
particulirement coteux. Le second lment de cot majeur concerne
les transports : pour garantir la faisabilit des choix proposs aux lves,
il faut assurer les trajets scolaires aller et retour. Ce surcot vient du
fait que les lves auront tendance, ou seront mme incits, choisir
des coles plus loignes. Dans bien des pays en dveloppement, il
nexiste videmment aucun moyen de transport dans les rgions rurales
et, compte tenu de lparpillement des populations, le choix dcoles
dans ces rgions sera trs restreint.
Trois lments de surcot mineurs sont prendre en compte : le
premier rsulte de lobligation de tenir un registre de suivi des lves
ayant droit un bon dtudes afin dviter les risques doubli ou de
fraude dans le processus dattribution. Le deuxime tient la
ncessit de fournir des informations sur les coles qui acceptent les
bons dtudes. Le troisime concerne les frais de procdure prvoir
en cas de conflits lis limprcision des modalits des bons dtudes
ou de diffrends entre coles et entre lves.
74
Les cots dun plan de privatisation doivent galement
comprendre les frais occasionns par les adversaires de la
privatisation : si des groupes sopposent un programme de
privatisation, le cot de sa mise en uvre sera plus lev (retards,
etc.). Il peut arriver que des programmes soient temporairement
stopps ou perturbs par des groupes qui refusent la privatisation de
leurs coles. Un dernier cot concerne la restructuration du systme
ducatif avant sa privatisation. Par exemple, si une entreprise prive
est charge, au titre dun contrat de sous-traitance, de fournir un
service spcifique une cole (comme lamlioration des
infrastructures), elle peut exiger une rorganisation pralable de ses
ressources internes. titre dexemple, les entreprises prives sont
rticentes faire travailler des personnels employs dans le cadre de
contrats syndicaux : elles souhaitent avoir un contrle total sur la
catgorie demploys, leur nombre et le montant de leurs salaires.
La privatisation risque de modifier les mouvements de fonds
au profit de ltat, court et long terme. Dans certains cas, la
privatisation implique un transfert dactifs des organismes publics vers
les organismes privs. Ces transferts peuvent, court terme, accrotre
les recettes publiques. Mais ces supplments de recettes doivent tre
compenss par un engagement de ltat offrir une ducation gratuite
pour tous durant les annes venir. terme, la privatisation ne gnre
souvent quun change dactifs, et non une augmentation des recettes.
De mme, les charges financires et les recettes peuvent varier dun
chelon lautre du systme ducatif : un systme de bons dtudes
comme celui dcrit dans loption 1, par exemple, requiert une
dcentralisation trs pousse. Les fonds seraient en effet attribus aux
chelons infrieurs du systme ducatif.
Les gains potentiels defficience rsultant de la privatisation
dpendent de la faon dont la rforme est mise en uvre. Les facteurs
importants concernent la faon dont est fix le prix du service et
celle de le vendre. Ainsi, dans le cas dune rforme visant libraliser
loffre dcoles, un planificateur devra dterminer le montant des fonds
mis la disposition des nouveaux prestataires et les modalits
appliquer. Dans lexemple de la rforme des coles sous contrat aux
tats-Unis, celles nouvellement cres reoivent une allocation par
lve, qui couvre les dpenses de fonctionnement et des charges qui
ne sont pas fixes ; elles doivent trouver dautres sources de
75
financement pour leurs dpenses dinvestissement. Pour ces coles
sous contrat, le systme cre un dsavantage conomique, mais il
rduit le risque que le secteur public paye trop cher ce service. Une
autre formule faible risque consiste octroyer des crdits dimpt
au titre des dpenses dducation, mais den fixer le montant un
niveau relativement bas. Le planificateur doit galement dfinir la
dure du contrat : contrairement aux coles publiques rgies par des
contrats dure indtermine, les coles sous contrat aux tats-
Unis ont le plus souvent des contrats sur trois ou cinq ans. La limitation
dans le temps rduit la part de risque du ct du planificateur si le
prestataire priv se rvle moins performant que les coles publiques
existantes, on peut mettre fin au contrat mais augmente la part
dincertitude du ct du prestataire priv. Cette part dincertitude se
rpercutera vraisemblablement dans le prix que le prestataire priv
applique au planificateur. (Parmi les autres lments susceptibles de
neutraliser lefficience, on peut citer la perte defficience induite par
la tendance promouvoir le monopole du secteur priv ou bien le
dveloppement de la corruption ou du copinage au sein du secteur
priv.)
Dune manire gnrale, pour fixer le prix de la privatisation, il
convient de considrer simultanment toutes les modalits du contrat
social afin de pouvoir valuer le service son juste prix. Une
valuation complte du service simpose. En matire dducation, les
coles doivent amliorer les performances de leurs lves aux examens,
mais aussi leur inculquer des comptences sociales. La nature de ces
attentes doit tre spcifie par crit dans le contrat. Le critre
conomique de dcision en matire de privatisation est
fondamentalement la valeur actuelle des avantages nets cumuls quelle
procure aux consommateurs. Toutefois, si la privatisation a des effets
positifs sur lefficience, il est probable que les prestataires privs tireront
profit de leur implantation sur le march de lducation. Malgr
lopposition que lannonce de tels profits risque de susciter au sein
des associations et communauts locales, certains dentre eux peuvent
crer la motivation ncessaire pour crer une nouvelle cole.
Les avantages conomiques de la privatisation dpendent
du nombre de nouveaux fournisseurs ou du nombre dcoles
existantes qui augmenteront leur capacit. La privatisation nest
76
possible que si de nouveaux prestataires de services ducatifs privs
apparaissent. Les planificateurs de lducation ont cet gard un
rle essentiel jouer pour encourager le dveloppement de nouvelles
options de scolarisation. Une dcision importante devra tre prise
sur la question de savoir sil faut autoriser les coles prives ayant
une appartenance religieuse recevoir des fonds publics. De
nombreuses familles inscrivent leurs enfants dans des coles
confessionnelles (du moins au niveau lmentaire ou primaire) non
seulement parce quelles estiment essentiel de leur dispenser une
ducation en accord avec leur croyance, mais aussi parce que les
institutions religieuses ont accs des ressources qui peuvent tre
utilises pour subventionner les dpenses scolaires. Les coles
confessionnelles sont donc les mieux mme daugmenter leur
capacit si des rgles plus librales sont instaures (mme si, au Chili
un grand nombre dcoles laques but lucratif ont t cres).
Cependant, certains contribuables seront peu enclins financer des
coles confessionnelles, notamment si elles sont dune confession
diffrente de la leur. En gnral, plus les rgles sont librales, cest-
-dire quelles intgrent les coles confessionnelles, les entreprises
but lucratif, les coopratives denseignants ou de parents, plus on
peut sattendre lmergence de nouvelles offres denseignement.
Pour autant, linstauration de rgles nouvelles permettant de fonder
de nouvelles coles et de leur accorder des subventions ne se traduit
pas automatiquement par la cration doffres supplmentaires. La
capacit dadaptation de loffre de nouvelles coles est relativement
faible : il faut plusieurs annes pour construire de nouveaux
tablissements scolaires. Crer une nouvelle cole dans une petite
localit notamment en zone rurale ou dans une rgion o les
infrastructures de transport font dfaut nest pas sans risque, mme
si, dans des conomies en dveloppement, fonder une cole prive
(ou un service de soutien petite chelle) ne ncessite finalement pas
tant de ressources matrielles et dinfrastructures que cela. Il faut
savoir que la ractivit du ct de loffre est plus lente court terme
qu long terme. Les coles prives peuvent galement hsiter
accepter des fonds publics si la contrepartie est de se soumettre une
rglementation plus rigoureuse dans des domaines tels que ceux des
programmes, de la composition du corps enseignant ou du recrutement
des lves. Si les coles prives pensent que ltat va leur imposer
77
des rgles supplmentaires, elles peuvent tre moins tentes
daccueillir des lves bnficiaires de bons dtudes. Enfin, il est
plus facile dapprhender les avantages du choix et du march l o
la population est assez nombreuse et lenvironnement urbain assez
vaste pour offrir plus de choix. La privatisation en milieu urbain peut
savrer plus simple que la privatisation en milieu rural. Les
planificateurs devront tenir compte de ces facteurs lis loffre.
Si les programmes de privatisation entranent une relle
amlioration de lefficience, les pouvoirs publics pourront rduire
les impts tout en maintenant le niveau de qualit de lducation.
Les planificateurs doivent sassurer de la ralit des gains defficience
de la privatisation et de leur bonne utilisation. Il faut par consquent
offrir des compensations ceux qui assument les cots de la
privatisation. Si les contribuables craignent que la privatisation de
lenseignement naffaiblisse la cohsion sociale, ils risquent de rclamer
un abaissement des taux dimposition. Une autre solution peut tre de
rinvestir les gains defficience pour relever le niveau de qualit de
lducation. Mais le scnario le plus probable est que les professionnels
de lducation considrent la privatisation via le partage des frais comme
un moyen daccrotre les effectifs et de servir un plus grand nombre
dlves (dans les coles prives ou publiques). Enfin, les planificateurs
peuvent considrer la privatisation de certains secteurs ducatifs comme
une rponse ncessaire aux pressions des parents, mme si les fonds
publics font dfaut. Plutt que de renoncer offrir un enseignement
faute de financement de ltat, ils peuvent inciter les parents financer
eux-mmes cet enseignement supplmentaire.
Consquences juridiques
Les rformes du systme ducatif ont bien souvent des
consquences juridiques et les rformes de privatisation ne font pas
exception cette rgle. Deux grands types de difficult peuvent se
poser concernant la lgalit des programmes de privatisation,
notamment du fait que, dans la majorit des pays, la lgislation impose
une scolarit obligatoire jusqu un certain ge et que les choix des
familles ne sont pas forcment en accord avec la loi.
Tout dabord, les rformes peuvent confrer aux familles une
plus grande libert de choix quant au mode de scolarisation. Or, si les
78
familles ont droit une plus grande libert de choix, elles peuvent
choisir de ne pas respecter la loi sur la scolarit obligatoire.
Une famille pourra, par exemple, inciter ses enfants travailler la
maison, refuser de les envoyer dans nimporte quelle cole ou les
inscrire dans une trs mauvaise cole. Ltat doit donc faire appliquer
la loi, cest--dire veiller ce que tous les enfants frquentent lcole
pendant le nombre dannes prescrit et au niveau dtudes qui convient.
Lapplication de cette rgle peut ncessiter dexercer un contrle sur
la vie des familles et entraner un cot lev.
Ensuite, certains types dducation peuvent ne pas tre
reconnus par la loi. Aux tats-Unis, par exemple, les fonds publics
accords aux familles au titre du respect de la loi sur la scolarit
obligatoire ne peuvent en gnral pas tre utiliss pour une cole
confessionnelle. Quelques cas font nanmoins exception : en juin 2002,
la Cour suprme des tats-Unis a dclar que les bons dtudes
taient utilisables dans les coles confessionnelles prives de
Cleveland, circonscription scolaire de lOhio ; Milwaukee, dans le
Wisconsin, les bons dtudes ont t accepts par la Cour suprme
de cet tat. Mais, dans chacun de ces cas, il a fallu une bataille
juridique longue et coteuse pour que lutilisation des bons dtudes
dans des coles confessionnelles devienne lgale. Cest pourquoi,
cette rgle ne sapplique pas tous les tats.
Ces problmes de lgalit des programmes de privatisation varient
naturellement selon la constitution et la lgislation des pays. Pour
autant, il est possible de dgager un certain nombre de conclusions
dordre gnral. Il convient tout dabord de distinguer les lois sur la
scolarit obligatoire et les lois sur lducation obligatoire. Dans les
pays o existe une loi sur la scolarit obligatoire par exemple, lcole
domicile sera probablement juge illgale. Juridiquement, lcole la
maison nest pas considre comme une forme de scolarisation ,
mme si elle constitue une forme d ducation . Cest pourquoi
elle sera vraisemblablement juge lgale dans des pays o existe une
loi sur lducation obligatoire. La deuxime conclusion dordre gnral
est que les rformes de privatisation peuvent toucher tant daspects
du systme ducatif quil est indispensable danalyser srieusement
leurs ramifications juridiques. Cette double analyse simpose dautant
plus que la privatisation reprsente un enjeu politique. Lexemple des
79
tats-Unis est particulirement illustrateur : si la lgislation est ambigu
et quil existe des groupes politiques motivs, il faut sattendre ce
que la privatisation devienne un enjeu juridique. Cet enjeu
juridique possible mme dans les pays o il ny a pas sparation
entre lglise et ltat peut servir de substitut lopposition politique.
81
Ouvrages consulter
Les ouvrages et monographies indiqus ci-dessous donnent une
vue densemble sur la privatisation de lducation :
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tale. Washington, DC: Brookings Institute.
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vouchers and charter schools. Santa Monica, Calif.: Rand.
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freedom of choice, productive efficiency, equity and social
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survey. Dans : World Bank Research Observer, 12, 83-103.
Witte, J. 1999. The market approach to education. Princeton, N.J.:
Princeton University Press.
Les lecteurs intresss peuvent galement consulter des sites
Internet consacrs des recherches et des tudes dvaluation sur la
privatisation de lducation. Le National Center for the Study of
Privatization in Education (Centre national dtude sur la privatisation
de lducation) du Teachers College (Institut de formation des matres)
de lUniversit de Columbia (www.ncspe.org), est un centre de
recherches non partisan qui tudie la question de la privatisation de
lducation. Son site Internet contient des rapports de recherches, des
valuations et des articles sur la privatisation. Il propose galement
des liens avec dautres sites Internet ddis la privatisation de
82
lducation. Lattention des lecteurs est toutefois attire sur le fait
que de nombreux sites Internet dfendent une certaine position
idologique pour ou contre la privatisation et, par l mme, peuvent
diffuser des informations caractre potentiellement partial.
83
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Publications et documents de lIIPE
Plus de 1 200 ouvrages sur la planification de lducation ont t publis
par lInstitut international de planification de lducation. Un catalogue
dtaill est disponible ; il prsente les sujets suivants :
Planification de lducation
Gnralit contexte du dveloppement
Administration et gestion de lducation
Dcentralisation participation enseignement distance carte scolaire
enseignants
conomie de lducation
Cots et financement emploi coopration internationale
Qualit de lducation
valuation innovations inspection
Diffrents niveaux dducation formelle
De lenseignement primaire au suprieur
Stratgies alternatives pour lducation
ducation permanente ducation non formelle groupes dfavoriss ducation des filles
Pour obtenir le catalogue, sadresser : IIPE,
Unit de la communication et des publications
(information@iiep.unesco.org)
Les titres et les rsums des nouvelles publications peuvent tre
consults sur le site web de lIIPE, ladresse suivante :
www.unesco.org/iiep/
LInstitut international de planification de lducation
LInstitut international de planification de lducation (IIPE) est un centre international,
cr par lUNESCO en 1963, pour la formation et la recherche dans le domaine de la
planification de lducation. Le financement de lInstitut est assur par lUNESCO et
les contributions volontaires des tats membres. Au cours des dernires annes, lInstitut
a reu des contributions volontaires des tats membres suivants : Allemagne, Danemark,
Inde, Irlande, Islande, Norvge, Sude et Suisse.
LInstitut a pour but de contribuer au dveloppement de lducation travers le monde
par laccroissement aussi bien des connaissances que du nombre dexperts comptents
en matire de planification de lducation. Pour atteindre ce but, lInstitut apporte sa
collaboration aux organisations dans les tats membres qui sintressent cet aspect
de la formation et de la recherche. Le Conseil dadministration de lIIPE, qui donne
son accord au programme et au budget de lInstitut, se compose dun maximum de huit
membres lus et de quatre membres dsigns par lOrganisation des Nations Unies et
par certains de ses institutions et instituts spcialiss.
Prsident :
DatoAsiah bt. Abu Samah (Malaisie)
Directrice, Lang Education, Kuala Lumpur, Malaisie.
Membres dsigns :
Pekka Aro
Directeur, Dpartement de lamlioration des comptences, Bureau international
du travail (BIT), Genve, Suisse.
Eduardo A. Doryan
Reprsentant spcial de la Banque mondiale aux Nations Unies, New York, tats-
Unis dAmrique.
Carlos Fortn
Secrtaire-gnral adjoint, Confrence des Nations Unies sur le commerce et le
dveloppement (CNUCED), Genve, Suisse.
Edgar Ortegn
Directeur, Division de la programmation des projets et investissements, Institut
de la planification conomique et sociale (ILPES) pour lAmrique latine et les
Carabes, Santiago, Chili.
Membres lus :
Jos Joaqun Brunner (Chili)
Directeur, Programme dducation, Fundacin Chile, Santiago, Chili.
Klaus Hfner (Allemagne)
Professeur, Universit Libre de Berlin, Berlin, Allemagne.
Zeineb Faza Kefi (Tunisie)
Ambassadrice extraordinaire et plnipotentiaire de Tunisie en France, Dlgue
permanente de Tunisie auprs de lUNESCO.
Philippe Mehaut (France)
Directeur adjoint, Centre dtudes et de recherches sur les qualifications,
Marseille, France.
Teboho Moja (Afrique du Sud)
Professeur de lenseignement suprieur, Universit de New York, New York,
tats-Unis dAmrique.
Teiichi Sato (Japon)
Conseiller spcial auprs du Ministre de lducation, des Sports, des Sciences et
de la Technologie, Tokyo, Japon.
Tuomas Takala (Finlande)
Professeur, Universit de Tampere, Tampere, Finlande.
Pour obtenir des renseignements sur lInstitut, sadresser au :
Secrtariat du Directeur, Institut international de planification de lducation,
7-9, rue Eugne Delacroix, 75116 Paris, France.

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La privatisation de lducation :

causes, effets et consquences

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