Lunes, 27 de enero de 2014

LO BUENO Y LO MALO DE LA REFORMA POLITICOELECTORAL

Integralia Consultores (www.integralia.com.mx) La semana pasada se declar vlida la reforma constitucional en materia poltico-electoral. Es probable que esta semana sea promulgada por el presidente de la Repblica y entonces empezarn a correr los plazos para aprobar la legislacin secundaria y para integrar el nuevo Instituto Nacional Electoral (INE), as como para nombrar a los consejeros de los institutos electorales de los estados. Aqu una revisin del contenido de la reforma, as como de los aspectos positivos y negativos.

1. Las reformas a los procedimientos electorales

Se crea el Instituto Nacional de Elecciones (INE) que sustituye al IFE en la organizacin y vigilancia de las elecciones federales. Se coordinar con los rganos locales para las elecciones estatales. El nmero de consejeros electorales federales pasa de nueve a once con una duracin de 9 aos en el cargo. Se elimina la prohibicin de hacer campaas negativas (denigracin), pero se conserva la proscripcin a las expresiones de calumnia a las personas. Se mandata legislar tres leyes nuevas: de procedimientos electorales, de partidos polticos y de delitos electorales. Asimismo, una ley reglamentaria del artculo 134 constitucional (propaganda gubernamental). Los institutos electorales locales homologarn su nmero de consejeros a siete, todos nombrados directamente por el INE para un periodo de siete aos sin reeleccin. Se establece la nulidad de elecciones cuando un candidato rebase por ms de 5% el tope de gasto de campaa, que reciba o utilice recursos ilcitos o compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisin. La nulidad proceder cuando la violacin sea determinante para el resultado y se establece que esto ocurrir cuando la diferencia entre el primero y segundo lugares sea menor a 5 por ciento de la votacin. Se incrementa de dos a tres por ciento el umbral de votos necesario para que un partido conserve su registro. Se reduce el tiempo entre la eleccin presidencial y la toma de protesta del candidato ganador: ser ahora el 1 de octubre en lugar del 1 de diciembre. Se establece paridad absoluta en las candidaturas para el Congreso federal: debern ser mitad hombres y mitad mujeres (la cuota todava vigente se fij en 2007 con 60-40, mientras que entre 1996 y 2007 fue de 70-30).

Aspectos positivos Se elimina la prohibicin de hacer campaas negativas (denigracin) que satur a las autoridades electorales de quejas y litigios que en ocasiones se usaban como propaganda de campaa y que adems restringa la libertad de expresin. El adelanto de la toma de posesin del presidente electo agilizar la transicin entre administraciones. La homologacin del nmero y duracin en el cargo de los consejeros electorales de los rganos estatales puede contribuir a una mayor independencia con respecto a los gobiernos estatales. Si se disea correctamente, la ley reglamentaria del artculo 134 puede ayudar a moderar los gastos de comunicacin social y a ordenar el mercado de medios de comunicacin en Mxicobuena parte del cual vive no de sus lectores o radioescuchas, sino del dinero pblico. Los procedimientos especiales sancionadores (PES) sern resuletos ahora por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, con lo que se reduce la saturacin de trabajo del Instituto Nacional Electoral, que slo tendr que realizar la investigacin de las impugnaciones y dejar su resolucin al tribunal. Se mejora el nombramiento de los consejeros electorales. Ahora participar un comit tcnico integrado por siete personas: tres nombrados por la Junta de Coordinacin Poltica de Diputados, dos por la Comisin Nacional de Derechos Humanos y dos por el IFAI. En segunda instancia interviene la Junta de Coordinacin Poltica que es la encargada de la negociacin poltica. Sin embargo, en caso de que no se logre un acuerdo se prev un proceso de insaculacin; y si la Cmara incumple el plazo legal se prev un castigo: el procedimiento pasa a la Suprema Corte para que sta insacule a los consejeros.

Aspectos negativos Las nuevas atribuciones del INE saturarn su capacidad operativa y pueden causar un desempeo deficiente (Principio de Peter). La facultad de atraccin de elecciones locales por parte del Instituto estimular el conflicto poltico pre-electoral, pues los partidos de oposicin en los estados buscarn casi siempre que el Instituto atraiga la eleccin para evitar que el gobernador del partido en el poder intente influir en favor de su candidato. La dificultad para definir con precisin cundo el INE deber asumir la organizacin de las elecciones locales ser un problema mayor y restar objetividad y certeza a los comicios en Mxico. Esto puede provocar que el proceso electoral se comience a viciar antes de su inicio formal. La facultad de nombramiento de todos los consejeros electorales de los estados plantea dos problemas: por una parte, insuficiencia de informacin para que el INE designe a los funcionarios ms aptos e imparciales; por otra parte, que la negociacin poltica que antes se daba en los estados y que ahora ocurrir al interior del INE, genere presin y
2

politice an ms a la institucin. Es previsible que los partidos continuarn presionando para influir en el nombramiento de los consejeros electorales locales. La facultad del INE de remover a consejeros de los organismos pblicos locales puede estimular presiones constantes sobre el Instituto para que destituya a consejeros selectivamente y nombre a otros. El problema se agrava por la dificultad de definir criterios claros de remocin, lo que incentivar el conflicto al interior del INE. Las nuevas causales de nulidad de la eleccin pueden institucionalizar el conflicto postelectoral. Es previsible que cada eleccin de gobernador, as como la presidencial, sern impugnadas y se solicitar su anulacin por rebase del tope de campaa. Anteriormente slo existan las causales genricas para anular comicios por hechos ocurridos durante la jornada electoral, as como la causal abstracta, pero la Constitucin no inclua la nulidad por irregularidades en los gastos de campaa (salvo casos excepcionales como el Distrito Federal). Como las campaas exitosas normalmente rebasan los topes de gasto, pero esta violacin es muy difcil de acreditar, el nuevo sistema estimular el litigio sin que haya un mtodo de comprobacin jurdico de las violaciones. Por lo tanto las impugnaciones no resolvern el problema de la inequidad en las campaas polticas, pero si estimularn el litigio y el conflicto poltico. Se mantiene el nombramiento del contralor del Instituto en manos de la Cmara de Diputados, lo cual es en los hechos una forma de amenaza latente que afectar la autonoma del INE. Para agudizar el problema, se permite la reeleccin del contralor, lo que genera incentivos perversos para que busque cabildear con los partidos en el Congreso. La paridad de gneros en la nominacin de candidatos al Congreso de la Unin parece una medida populista que puede contribuir a deteriorar la calidad de los cuadros legislativos. Apenas en 2007 se haba establecido una cuota progresista en trminos internacionales de 60-40, pero antes de evaluar los resultados de esta medida se pasa a una paridad que nadie reclamaba.

Diagrama 2. Atribuciones del INE para los diferentes procesos electorales

Atribuciones del INE en procesos federales y locales

Atribuciones del INE en procesos federales

Atribuciones que "puede" asumir el INE de los rganos electorales locales

Capacitacin electoral Geografa electoral, diseo y determinacin de distritos electorales El padrn y la lista de electores Hubicacin de casillas y designacin de funcionarios de sus mesas directivas Reglas, lineamientos, criterios y formatos de los resultados preliminares Fiscalizacin de ingresos y egresos de los partidos y candidatos

Los derechos y acceso a prerogativas de candidatos y partidos polticos

Asumir la realizacin de las actividades que corresponden a los rganos electorales locales

Preparacin de la jornada electoral

Impresin de documentos y produccin de materiales electorales Escrutinio de los cmputos electorales Declaracin de validez y otorgamiento de constancias de diputados y senadores Cmputo de la eleccin presidencial

Delegar en los rganos electorales locales las atribuciones del INE en los procesos federales y locales (primera columna del diagrama), sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento*

Atrater a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los rganos electorales locales, cuando su trascendencia lo amerite o para sentar un criterio de interpretacin*

* No se establecieron criterios claros para determinar cundo puede el INE atraer o delegar tales facultades.

2. Las reformas al rgimen poltico

Se permite la reeleccin consecutiva de legisladores federales y locales. En el mbito federal se permite hasta de doce aos (cuatro periodos para los diputados y dos para senadores), siempre y cuando el legislador sea postulado por el mismo partido. En el nivel local depender de lo que legisle cada congreso estatal. La Procuradura General de la Repblica (PGR) se convierte en Fiscala General y tendr dos fiscalas especializadas: delitos electorales y combate a la corrupcin. El titular de la fiscala ser nombrado por 9 aos con aprobacin de una mayora calificada del Senado. Podr ser removido por el Ejecutivo a menos que una mayora calificada en el Senado lo objete. Se establece la posibilidad de formar un gobierno de coalicin que se regular por el convenio y programa que sean aprobados por la mayora de los miembros presentes del Senado. El convenio de coalicin establecer las causas de disolucin. Si hay gobierno de coalicin todos los integrantes del gabinete presidencial sern ratificados por el Senado, salvo el secretario de Relaciones Exteriores y los titulares de la Defensa Nacional y Marina.
4

Si no se da un gobierno de coalicin, la Cmara baja deber ratificar al Secretario de Hacienda y el Senado al de Relaciones Exteriores. Nacional de Desarrollo por la Cmara de Diputados.

La estrategia de seguridad pblica ser aprobada por el Senado, mientras el Plan El CONEVAL se convierte en un rgano autnomo que ya no depender del
Ejecutivo a partir de 2018; los integrantes del Consejo sern avalados por mayora calificada de la Cmara de Diputados.

Aspectos positivos La reeleccin de legisladores federales, locales y alcaldes abre la puerta para el desarrollo de carreras parlamentarias y municipales, lo que en su momento puede promover la profesionalizacin y especializacin, as como una mayor rendicin de cuentas. No obstante, los partidos establecieron un candado para evitar el fenmeno de los chapulines: condicionar la reeleccin a que el candidato se postule por el mismo partido que lo hizo la vez previa, salvo que haya perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. La autonoma del CONEVAL debe evaluarse con cautela. Muchos celebran su nueva autonoma como si eso significara independencia e imparcialidad. Sin embargo, la integracin colegiada puede dar pie al establecimiento de cuotas partidistas al momento de la designacin de los consejeros y politizar una institucin que ha tenido un desempeo imparcial y profesional. Lo que es necesario es que las evaluaciones del Consejo sean vinculantes para la aprobacin del presupuesto, para que as tengan consecuencias y estimulen a que los gobiernos ejecuten bien los programas so pena de perder recursos. La autonoma de la Fiscala General de la Repblica puede contribuir a la despolitizacin de la procuracin de justicia en Mxico, aunque ello se lograr slo si se profesionaliza la labor de los ministerios pblicos. El nombramiento y remocin del Fiscal General establece plazos y sanciones para evitar cuellos de botella que impidan el nombramiento. Se establece una duracin de 9 aos del cargo, lo cual estimula la independencia respecto al Poder Ejecutivo.

Diagrama 3. Proceso de eleccin del Fiscal General de la Repblica

El Senado tendr 20 das para integrar y aprobar por mayora calificada una lista de al menos 10 candidatos que enviar al Ejecutivo
Si el Ejecutivo no recibe la lista en este plazo enviar una terna y designar a un fiscal provisional

Una vez que reciba la lista, el Ejecutivo tiene 10 das para formar una terna y enviarla a consideracin del Senado
Si el Ejecutivo no enviara una terna en el plazo previsto, el Senado nombrar un fiscal de la lista que formulara antes

EL Senado elegir por mayora calificada a uno de los tres propuestos por el Presidente

Si el Senado no elige en tiempo, el Ejecutivo nombrar fiscal de la lista o terna de candidatos que tenga

Aspectos negativos Aunque el CONEVAL ser un organismo autnomo, su titular y los consejeros sern nombrados por la Cmara de Diputados, lo que puede politizar a este organismo. El Senado debe aprobar la Estrategia de Seguridad Pblica lo que puede retrasar la implementacin de lneas de accin. Esta situacin puede resultar riesgosa en situaciones de violencia como las que se han registrado en los ltimos aos. La aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo por la Cmara de Diputados puede convertir a este documento en una pieza retrica, polticamente correcta y reducir su utilidad como eje rector del gobierno.

3. Qu sigue?
El Congreso deber expedir diversas normas a ms tardar el 30 de abril de 2014: o La Ley General que regule a los partidos polticos nacionales y locales; o La Ley General que regule los procedimientos electorales; o La Ley General en materia de delitos electorales, y o La Ley Reglamentaria del Artculo 134. Despus de la entrada en vigor de este decreto: o Se nombrar al Fiscal General de la Repblica, pero existe el transitorio dcimo sexto que establece que el Procurador General que se encuentre en funciones al expedirse las leyes secundarias y declaratoria de autonoma de la Fiscala quedar designado como Fiscal General y ste tiene 30 das para expedir el acuerdo de creacin de la fiscala especializada en combate a la corrupcin. Los fiscales nombrados para este periodo durarn hasta el 30 de noviembre de 2018, cuando tendrn que ser reemplazados. o En un plazo de 60 das naturales deber integrase el CONEVAL y elegirse a los primeros 5 consejeros de forma que queden escalonados para su remocin.
6

o Existe un plazo de 120 das naturales para la integracin del INE. Con objeto de que asegurar el escalonamiento, en este periodo deben presentarse las siguientes listas: 3 listas para elegir a 3 consejeros que durarn 3 aos en su cargo. 4 listas para elegir a 4 consejeros que durarn 6 aos en su cargo. 3 listas para elegir a 3 consejeros que durarn 9 aos en su cargo. 1 lista para elegir al Consejero Presidente que durar 9 aos en su cargo. o No queda claro qu pasar con la lista de candidatos a Consejeros Electorales que se elabor en 2013, antes de que se tomar la decisin de crear el INE. Las adiciones, reformas y derogaciones que se refiere al Fiscal General de la Republica entraran en vigor cuando se expidan las normas secundarias. La reeleccin ser aplicable a partir del proceso electoral de 2018, lo que significa que los diputados y alcaldes electos en 2018 podrn reelegirse en 2021 por primera vez y los senadores a partir de 2024.