Barmetro das Crises

27-5-2013 | N 5

As penses como varivel de ajustamento

Grande parte dos cortes oramentais permanentes recentemente anunciados pelo governo incide sobre as penses de reforma. O objetivo reduzir o peso das penses no PIB. Muito antes do presente corte permanente da despesa, j a Comisso Europeia (CE) vinha promovendo reformas que apontavam nesta direo. No entanto, as medidas agora anunciadas representam um aprofundamento deste movimento. Para justificar este objetivo o governo sobrevaloriza o peso da despesa em penses. O Documento de Estratgia Oramental (DEO), por exemplo, baseia-se em projees do peso da despesa em penses no PIB em que o crescimento econmico sempre inferior a 2%. Estas taxas de crescimento diferem das taxas, muito mais otimistas, utilizadas para analisar a sustentabilidade da dvida pblica. As contas oficiais revelam-se ainda enviesadas ao apresentar a despesa em penses no seu valor bruto, e no o seu valor j descontado da carga fiscal que incide sobre penses. A sobrevalorizao da despesa em penses e os cortes no montante das penses promovem intencionalmente perspetivas pessimistas sobre a capacidade do sistema pblico em prover uma penso digna no futuro. Promovem, na realidade, os sistemas voluntrios privados. O crescente recurso a esquemas privados j um facto. Mesmo sem a privatizao do sistema pblico, a privatizao parcial conseguida em resultado da eroso das penses em nome do equilbrio oramental e dos desafios demogrficos. Para os trabalhadores ativos mais jovens passa-se a ideia de que, no futuro, os descontos para o sistema pblico de proteo social podero no trazer a remunerao esperada e que essa remunerao estar melhor protegida no sistema privado de gesto dos descontos sociais. Um duplo equvoco, j que a remunerao das aplicaes financeiras privadas tem maior risco e est igualmente dependente do andamento da economia no seu todo.
Taxa bruta de substituio Esta taxa d conta do nvel mdio das penses relativamente aos ganhos mdios do trabalhador de um dado pas. Rcio de cobertura Proporo do nmero de pensionistas no total da populao acima dos 55 anos de idade. Financeirizao Conceito que d conta da hegemonia crescente dos mercados, agentes e motivaes financeiras nas economias contemporneas. No caso das famlias, esta hegemonia traduz-se, quer no aumento do recurso ao endividamento, quer no aumento da riqueza financeira como, por exemplo, fundos de penses privados. Sistemas por Repartio Nestes sistemas, o financiamento feito pelas cotizaes presentes que so imediatamente utilizadas no pagamento das atuais penses. Os trabalhadores ativos de hoje esperam que os ativos de amanh financiem as suas reformas.

1. A prioridade ao corte nas penses

Na carta de 3 de Maio dirigida a Duro Barroso, Mario Draghi e Christine Lagarde, o primeiro-ministro Passos Coelho comprometeu o Estado portugus com cortes oramentais permanentes que devem atingir cerca de 4 mil e 800 milhes de euros em 2015. Cerca de 30% desses cortes incidem sobre penses de reforma. Na nova fase do ajustamento estrutural, agora iniciada, caracterizada pela substituio de uma austeridade que se anunciava como conjuntural por cortes permanentes na despesa e na proviso pblicas, as penses surgem assim como uma das principais variveis de ajustamento. Estes cortes na despesa dos sistemas pblicos de penses so tanto mais surpreendentes quanto acrescem a reformas adotadas em Portugal, em 2001 e 2007, que esto j a ocasionar uma reduo do valor mdio das penses e, deste modo, a fazer com que a despesa em penses no acompanhe o aumento do nmero de idosos na populao. De facto, segundo um estudo da Comisso Europeia (CE) que o Governo cita no Documento de Estratgia Oramental (DEO), o peso da despesa com penses no PIB no dever crescer em Portugal mais do que 0,2 pontos percentuais entre 2010 e 2060. No se prevendo o crescimento da despesa com penses que seria expectvel luz da evoluo demogrfica, como se justifica a prioridade conferida reduo da despesa pblica com os regimes de penses?

2. A influncia das polticas europeias na reconfigurao dos sistemas de penses

As mudanas dos sistemas pblicos de penses devem ser entendidas num movimento mais alargado que precede o incio do programa de ajustamento traduzido no memorando de entendimento com a troika. Muito antes do memorando e do presente corte permanente da despesa, j uma das instituies da troika a CE vinha promovendo reformas que procuram estabilizar ou reduzir os gastos pblicos com estes sistemas em percentagem do PIB. O argumento foi sempre o da transio demogrfica que os pases europeus atravessam e o da consequente insustentabilidade dos sistemas pblicos de segurana social. As propostas da CE apontam para quatro prioridades: 1) aumento da idade de reforma efetiva para 65 anos em todos os pases da UE e reduo do recurso s reformas antecipadas; 2) aumento da relao entre as contribuies pagas por trabalhador ao longo da sua vida ativa e o valor da sua penso na reforma; 3) adoo de mecanismos automticos de ajustamento dos valores das penses s condies demogrficas (por exemplo, aumento da esperana mdia de vida) e econmicas (indexao ao crescimento econmico, inflao, etc); 4) introduo e promoo de sistemas individuais de penses, dependente das contribuies de cada pessoa. As recomendaes da CE tm tido uma grande influncia na reconfigurao dos sistemas de penses de todos os Estados-Membros. No caso portugus, as quatro prioridades europeias tiveram expresso nas reformas de 2001 e 2007. Em consequncia das reformas dos sistemas de penses na UE, quer o rcio de cobertura, quer a taxa bruta de substituio das penses tm vindo a cair em quase todos os pases da Unio (ver grfico 1). Em Portugal, a taxa bruta de substituio das penses ser reduzida, entre 2010 e 2060, em 7,5 pontos percentuais, de 56.9%, em 2010, para 49,4%, em 2060.

Grfico 1

Mudanas nas taxas brutas de substituio na Europa 2010-60 (pontos percentuais)

CY HU UK IE CZ LT BG DE FR EA17 MT PT FI EU27 EL AT NO IT SE RO EE ES LU SK PL LV -40 -30 -20 -10 00 10 20

Plafonamento Estabelecimento de um teto mximo para as contribuies sociais. A partir deste limite, o trabalhador que pretenda uma penso proporcional ao seu salrio teria que recorrer a um esquema privado. Tal proposta, ao retirar importantes contribuies presentes Segurana Social, traduzirse-ia em perda de receita no curto prazo. Esta privatizao parcial , por isso, financeiramente invivel para o Estado neste momento.

Fonte: Comisso Europeia, Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento.

O objetivo declarado destas reformas o de garantir que o peso da despesa dos sistemas pblicos de penses no cresa em relao ao PIB, apesar do aumento da percentagem de idosos na populao. A sua consequncia a reduo do valor mdio das penses. Esta uma tendncia forte que, por estar inscrita na agenda europeia, no diz respeito apenas a Portugal. No entanto, as medidas recentemente anunciadas pelo governo revelam um aprofundamento deste movimento, legitimado pelo argumento do equilbrio oramental.

II. Reforma do Estado: novo flego para a reduo de penses

Na stima avaliao do programa de ajustamento da troika foram introduzidas trs medidas respeitantes aos sistemas pblicos de penses: 1) aumento da idade de reforma dos 65 para pelo menos os 66 anos de idade atravs de alteraes no fator de sustentabilidade; 2) convergncia retroativa do regime da Caixa Geral de Aposentaes (CGA) e da Segurana social; 3) contribuio de sustentabilidade. O impacto a curto, mdio e longo prazo destas medidas nos rcios de cobertura e substituio so ainda impossveis de determinar, j que algumas das medidas ainda no foram detalhadamente anunciadas. No entanto, a acelerao da eroso das penses parece clara com algumas estimativas a apontar para um corte de 10% do
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valor da penso para quem se reformar em 2014i. Este ajustamento ser sobretudo feito custa da reduo das penses da CGA (funcionrios pblicos), no valor de 740 milhes de euros (num total de cortes de 1 458 milhes previstos com a Reforma das Penses), atravs da aplicao retroativa do clculo das penses do Regime Geral da Segurana Social aos presentes pensionistas da CGA. Esta reduo da cobertura e do valor das penses defendida agora j no s como condio para a sustentabilidade futura dos sistemas pblicos, face aos desafios demogrficos, mas sobretudo como condio de equilbrio oramental. desta forma que as medidas so apresentadas no Documento de Estratgia Oramental recentemente aprovado pelo governo. A sustentabilidade futura das contas pblicas garantiria assim o futuro do regime de repartio pblico atualmente existente. No entanto, vale a pena escrutinar melhor a relao da crise/austeridade e sustentabilidade da Segurana Social. A sustentabilidade da Segurana Social depende fortemente de condicionantes macroeconmicas, nomeadamente do crescimento do PIB. Baixas taxas de crescimento e o desemprego a elas associado implicam reduo das contribuies relativamente ao PIB. Deste modo, o sistema pblico de penses v-se envolvido no crculo vicioso da espiral recessiva. Em nome do equilbrio oramental so reduzidas as penses. O impacto recessivo desta reduo degrada a sustentabilidade financeira do prprio sistema de penses. Mais desemprego e menores salrios resultam em menores contribuies. Menores contribuies exigem novos cortes nas penses. As penses aparecem assim como uma varivel permanente de ajustamento, onde, no limite, est em causa a sua prpria existncia.

Caixa 1

Inconsistncia e manipulao das projees

No recente Documento de Estratgia Oramental, as projees macroeconmicas feitas ao longo do documento so inconsistentes. As projees feitas pelo ministrio das finanas apontam para um crescimento econmico de 1,5% em 2015, de 1,8% em 2016 e 2,2% em 2017 (DEO, pg. 6), e para um crescimento nominal mdio de 3,5% entre 2012 e 2040 a que corresponde um crescimento real de 2% (assumindo que se mantm a previso de inflao de 1,5% estimada para 2017). Ao mesmo tempo, as previses feitas para a evoluo da despesa com penses e seus impactos no dfice oramental (DEO, pg. 38) assumem explicitamente as projees do Grupo de Trabalho sobre Envelhecimento da Comisso Europeia onde o crescimento econmico anual previsto sempre inferior (em 2015, 0,5%, em mdia entre 2010 e 2060, 1,2%). Temos assim pressupostos de crescimento otimistas quando se trata de argumentar a sustentabilidade da dvida pblica (por exemplo) e pressupostos pessimistas quando se quer sugerir a insustentabilidade da segurana social. Acresce a esta inconsistncia, a escolha enviesada do clculo do impacto dos gastos/contribuies dos sistemas de penses no dfice oramental. Embora no seja explicitamente referido, o DEO utiliza os dados relativos a gastos brutos com penses no seu clculo de impacto oramental. Estando disponvel o gasto lquido em penses (descontados da carga fiscal direta sobre penses) seria mais rigoroso usar este ltimo indicador. Tal substituio traduz-se numa reduo em torno de 1% do PIB no impacto avaliado no dfice.

III. A privatizao por outros meios

Em 1994, o Banco Mundial publicou um relatrioii que teve enorme influncia na reconfigurao dos sistemas de penses em todo o mundo. Nesse relatrio defendia-se a construo de sistemas de penses organizados em trs pilares: 1) proteo bsica universal; 2) sistema por repartio obrigatrio; 3) sistemas voluntrios privados. Motivado pelo crescimento dos mercados financeiros nos anos noventa, o Banco Mundial surgia assim em defesa de regimes mistos, onde o papel de esquemas privados voluntrios fosse mais saliente.
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Segundo informou o Jornal de Negcios com base em estudo da FSO Consultores http://www.jornaldenegocios.pt/economia/detalhe/quem_se_reformar_em_2014_enfrenta_corte_de_10.html . ii The World Bank (1994), Averting the old age crisis: policies to protect the old and promote growth, Washington, D.C.: Oxford University Press. 4

Em Portugal, a privatizao da Segurana Social, nomeadamente atravs do plafonamento das contribuies dos trabalhadores, tem sido um tema recorrente no debate pblico desde o final dos anos noventa. Todavia, provavelmente devido aos custos oramentais de curto prazo, esta reforma nunca teve lugar. Na ausncia de plafonamento, o terceiro pilar passou ento a ser promovido por outros meios. Por um lado, pelas crescentes perspetivas negativas sobre a capacidade do sistema pblico em prover uma penso digna no futuro. Por outro lado, pela concesso de benefcios fiscais a aplicaes financeiras voltadas para os produtos de reforma (como os Planos de Poupana Reforma). O resultado, aliado crescente financeirizao das famlias portuguesas, foi um crescimento contnuo dos produtos financeiros de poupana para a reforma relativamente ao rendimento disponvel das famlias, desde meados dos anos noventa (ver grfico 2).

Grfico 2

Ativos lquidos das famlias em fundos de penses e seguros de vida (% do rendimento disponvel)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Zona Euro
Fonte: Eurostat e ECRI

Portugal

O crescente recurso a esquemas privados de penses, embora no seja produto de uma privatizao do sistema pblico, resultado da sua eroso em nome do equilbrio oramental e dos desafios demogrficos. A privatizao e a responsabilizao dos indivduos pelos seus planos de reforma suscitam, no entanto, um conjunto de questes importantes sobre o futuro das penses: A privatizao dos sistemas de penses tende a aprofundar as desigualdades. De facto, segundo um recente relatrio do Banco Central Europeuiii, s 14,1% das famlias portuguesas dispem de fundos de penses, com um valor mediano de 5,9 milhares de euros. Dado o carcter voluntrio destes esquemas, expectvel que o perfil de distribuio desigual destes ativos entre a populao segundo o seu escalo de rendimento seja particularmente vincado. A importncia crescente dos sistemas privados aponta assim para um sistema dual, onde s as famlias mais abastadas e com capacidade de poupana tero acesso a um complemento privado. Os sistemas privados envolvem enormes riscos. Como a histria recente nos tem mostrado, os mercados financeiros so volteis. Em situaes de crise, as poupanas das famlias aplicadas em aes e obrigaes so
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European Central Bank (2013), "The Eurosystem Household Finance and Consumption Survey: Results from the First Wave", Statistics Paper Series, n2, April 2013. 5

vulnerveis a quebras e perdas substanciais. Mesmo padres de investimento mais conservadores esto longe de estar imunes instabilidade financeira. Obrigaes do tesouro, tidas normalmente como instrumento financeiro de baixo risco, foram alvo de forte especulao na atual crise que atravessou os mercados de dvida soberana. O aumento do risco suportado pelas famlias , por isso, duplo, j que, alm da dificuldade em conseguir uma carreira contributiva estvel num contexto de aumento do desemprego e da precariedade laboral, as poupanas conseguidas estaro dependentes do comportamento do sistema financeiro. Os sistemas privados favorecem investimentos no estrangeiro (ver grfico 3). A composio dos fundos de penses portugueses promove uma efetiva fuga de capitais do pas, reduzindo a sua capacidade de investimento e o seu potencial de crescimento.

Grfico 3

Percentagem dos fundos de penses de alguns pases europeus aplicados no estrangeiro

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Estonia Luxemburgo Portugal Holanda Eslovquia Eslovnia Dinamarca Repblica Checa

Fonte: OCDE

Os sistemas privados no so mais sustentveis nem robustos face s tendncias demogrficas e dinmicas macroeconmicas do que os sistemas pblicos. Se no estdio inicial, as contribuies para estes fundos excedem largamente os benefcios pagos, favorecendo deste modo a inflao de ativos financeiros, expectvel que as mesmas tendncias apontadas para a insustentabilidade dos sistemas por repartio se venham a verificar nos esquemas privados no momento em que o nmero de reformados exceder os contribuintes ativos. O desequilbrio resultante ser agravado pela consequente deflao de ativos.

Observatrio sobre Crises e Alternativas

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