PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - En vigencia de la Ley 42 de 1993 no a!"an #$%&ino' (a%a inicia% el (%oce'o y ded)ci% la %e'(on'a!

ilidad *i'cal + PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - ,$%&ino de cad)cidad de la acci-n y (%e'c%i(ci-n de la %e'(on'a!ilidad *i'cal. Ley /10 de 2000 + RESPONSABILIDAD FISCAL - ,$%&ino de (%e'c%i(ci-n + PRESCRIPCION DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL - Se iden#i*ica con la (%e'c%i(ci-n e1#in#iva de la legi'laci-n civil La Ley 42 de 1993, por medio de la cual se dictaron normas sobre la organizacin del sistema de control fiscal, los organismos que lo ejercen en todos los niveles y los procedimientos jur dicos aplicables, entre ellos, el proceso de responsabilidad fiscal, no estableci en efecto el t!rmino dentro del cual los rganos de control fiscal respectivos pod an iniciar el proceso, como tampoco el t!rmino del que dispon an !stos para, una vez iniciado el proceso, deducir la responsabilidad fiscal a que "ubiese lugar# $sta ley, como se sabe, fue modificada parcialmente por la Ley %1& de 1' de agosto de 2&&&, la cual si regul e(presamente tales materias# $n efecto el art culo 9) de la Ley %1& de 2&&& prev! que ocurre la prescripcin de la responsabilidad fiscal, si transcurridos cinco *'+ a,os desde el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, la -ontralor a no "a proferido providencia en firme que declare la responsabilidad# $s decir, que la -ontralor a cuenta con ese t!rmino para adelantar todas las actuaciones tendientes a dictar un fallo que declare la responsabilidad fiscal del servidor p.blico y/o del particular que ejerza gestin fiscal y cause un da,o patrimonial al $stado, al cabo del cual prescribe la responsabilidad fiscal, esto es, se e(tingue el derec"o del $stado de imputar responsabilidad fiscal a quien ven a procesando# La prescripcin de la responsabilidad fiscal de que trata la norma citada se identifica con la prescripcin que la legislacin civil denomina prescripcin e(tintiva, esto es, la que determina la e(tincin los derec"os y de las acciones que de estos emanan cuando no "an sido ejercidos por su titular durante determinado lapso de tiempo# $n efecto, la prescripcin se erige en esta materia como un instituto jur dico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo cesa la potestad del $stado para deducir la responsabilidad fiscal de quien es objeto de un proceso por el da,o que con su gestin fiscal le "an causado al patrimonio del $stado0 es decir, que si "a transcurrido el tiempo se,alado en la ley sin que se "aya dictado y adem1s ejecutoriado la decisin sobre la responsabilidad fiscal del investigado, el rgano de control ya no podr1 declarar dic"a responsabilidad# F2EN,E FOR3AL4 L$2 142 3$ 1993 / L$2 %1& 3$ 2&&& 4 5678-9L: 9 NO,A DE RELA,ORIA4 ;obre la naturaleza de la prescripcin e(tintiva sentencia, -onsejo de $stado, ;eccin 7ercera, del ' de diciembre de 2&&%, 6adicado 1994< &&&44 *13='&+, >#?# 6ut" ;tella -orrea ?alacio# PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - No%&a#ividad a(lica!le + LE5 /10 DE 2000 - A(lica!ilidad4 Si no 'e )!ie%e (%o*e%ido a)#o de a(e%#)%a del (%oce'o de %e'(on'a!ilidad *i'cal + LE5 42 DE 1993 - A(licaci-n )l#%a ac#iva $n esta materia es importante destacar el art culo %= de la Ley %1& de 2&&& cuyo inciso primero dispone que al entrar en vigencia dic"a ley, aquellos procesos en que se "ubiere proferido el auto de apertura a juicio fiscal continuar1n rigi!ndose por la ley anterior, esto es por la Ley 42 de 1993, al paso que aquellos otros en los que todav a no se "ubiere proferido dic"o auto o no estuvieren en la etapa de juicio fiscal, se regir1n por las nuevas disposiciones# $s decir, que respecto de los procesos que "ubieren llegado a la fase del juicio fiscal, se dispone la aplicacin ultra activa de la Ley 42 de 1993, y respecto de los que no "ubieren llegado a tal

etapa, la aplicacin inmediata de la Ley %1& de 2&&&# $l inciso segundo, por su parte, recoge la frmula jur dica tradicional que acompasa la aplicacin inmediata de la ley procesal, seg.n la cual, @los t!rminos que "ubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso, se regir1n por la ley vigente al tiempo de su iniciacinA# $n este asunto, de acuerdo con lo que informan las pruebas que obran en el proceso, se tieneB i+ que el proceso de responsabilidad fiscal n.m# 19C<1999912&33, seguido, entre otros, contra :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5, se inici en vigencia de la Ley 42 de 1993, profiri!ndose auto de apertura de indagacin preliminar el % de diciembre de 1999 y auto de apertura de la investigacin fiscal el 11 de abril de 2&&&, por parte de la 3ireccin de 6esponsabilidad Giscal de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio y, ii+ que para la fec"a en que entr a regir la Ley %1& de 2&&&, esto es, el 1C de agosto de 2&&&, dic"a actuacin se encontraba tramit1ndose, estando al 3espac"o del -ontralor >unicipal de Fillavicencio para resolver el recurso de apelacin interpuesto por el aqu demandante contra el auto de 14 de junio de 2&&& que neg la nulidad de lo actuado en el proceso# -onforme a lo anterior, como en el referido proceso de responsabilidad fiscal no se "ab a proferido auto de apertura a juicio fiscal y no se estaba en la etapa de juicio fiscal, es claro que su tr1mite deb a someterse a las reglas de la Ley %1& de 2&&&, entre ellas, la contenida en el segundo inciso de su art culo 9), relativa a la prescripcin de la responsabilidad fiscal# F2EN,E FOR3AL4 L$2 142 3$ 1993 / L$2 %1& 3$ 2&&& 4 5678-9L: %= PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - N)eva legi'laci-n + LE5 E*ec#o' 'o!%e 'i#)acione' 6)%"dica' en c)%'o + PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - 2l#%aac#ividad de no%&a (a%a e#a(a *inal + PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - In&edia#e7 de n)eva legi'laci-n en e#a(a inicial + LE5 /10 DE 2000 - 8igencia + RESPONSABILIDAD FISCAL Con#a!ili7aci-n del #$%&ino de (%e'c%i(ci-n. Ley /10 de 2000 + ,ER3INO DE PRESCRIPCION DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL - De!e con#a!ili7a%'e a (a%#i% de la *ec a del a)#o de a(e%#)%a del (%oce'o y no de'de la *ec a de en#%ada en vigencia de la Ley /10 de 2000 + PRESCRIPCION DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL - Con*ig)%aci-n $n la resolucin demandada, al resolver sobre la solicitud de prescripcin de la responsabilidad fiscal formulada por el actor, contrario a lo e(presado por el a quo, la -ontralor a s "izo referencia al art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&, y se,al que solo es posible aplicar el t!rmino de prescripcin en !l establecido a partir de la fec"a en que entr a regir dic"a ley# Lo anterior precisamente constituye el objeto de debate en este asunto, pues, mientras el actor considera que el t!rmino de prescripcin de la responsabilidad fiscal debe contabilizarse a partir de la fec"a del auto de apertura del proceso, anterior a la entrada en vigencia de la Ley %1& de 2&&&, la -ontralor a municipal de Fillavicencio estima que el mismo debe empezar a contarse solo desde el 1C de agosto de 2&&&, cuando entr en vigencia dic"a ley *H+ Do es cierto, como lo supone la -ontralor a, que la contabilizacin de la prescripcin de la responsabilidad fiscal desde la fec"a de apertura del proceso de responsabilidad fiscal pueda considerarse como la aplicacin retroactiva del art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&# $n efecto, acudiendo a la sentencia -<%19 de 2&&1<invocada por la -ontralor a municipal de Fillavicencio en el recurso de apelacin, pero transcrita solo parcialmente<, debe concluirse que la aplicacin de la Ley %1& de 2&&& en este asunto no supone una aplicacin retroactiva de la misma, sino precisamente el reconocimiento del efecto general inmediato de !sta sobre las situaciones jur dicas en curso al momento de su entrada en vigencia# *H+ $n este orden de ideas, se insiste, la aplicacin de la Ley %1& de 2&&& a

situaciones jur dicas en curso no implica el efecto retroactivo de la norma, sino el reconocimiento de su efecto general inmediato, el cual supone la proyeccin de las disposiciones de dic"a ley a actuaciones iniciadas con anterioridad a su vigencia# $se efecto general inmediato implica la aplicacin de las disposiciones de dic"a ley, conforme a los supuestos normativos de la misma# $s decir, que para el caso del art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&, deber1 tenerse en cuenta la fec"a del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, independientemente de que !sta sea anterior a la Ley %1& de 2&&&, porque es desde a" en que, de acuerdo con la norma, se empieza a contabilizar el t!rmino de cinco *'+ a,os dentro del cual debe proferirse la providencia en firme que declare la responsabilidad fiscal, so pena de que opere la prescripcin de !sta# F2EN,E FOR3AL B L$2 %1& 3$ 2&&& 4 5678-9L: 9 / L$2 %1& 3$ 2&&& 4 5678-9L: %= NO,A DE RELA,ORIAB ;obre el efecto general inmediato de la Ley %1& de 2&&& sentencia -<%19 de 2&&1 de la -orte -onstitucional#

CONSE9O DE ES,ADO SALA DE LO CON,ENCIOSO AD3INIS,RA,I8O SECCION PRI3ERA Con'e6e%o (onen#e4 3ARCO AN,ONIO 8ELILLA 3ORENO :E; Eogot1, 3#-#, veinticuatro *24+ de mayo de dos mil doce *2&12+ Radicaci-n n<&e%o4 =0001-23-31-000-200=-304=/-01 Ac#o%4 ORLANDO BARBOSA 8ILLALBA De&andado4 CON,RALORIA 32NICIPAL DE 8ILLA8ICENCIO

Re*e%encia4 APELACION SEN,ENCIA

La ;ala decide el recurso de apelacin interpuesto por la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2&&C por el 7ribunal 5dministrativo del >eta, mediante la cual declar la nulidad de la
6esolucin n.m# 422 de junio 2C de 2&&', en la que ese rgano de control declar responsable fiscal a :rlando Earbosa Fillalba y, en consecuencia, declar que queda vigente la decisin del 3 de noviembre de 2&&4 del 3irector de 6esponsabilidad Giscal y Iurisdiccin -oactiva de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio, y orden las medidas solicitadas como restablecimiento del derec"o#

I.- AN,ECEDEN,ES

I.1 De&anda

$n ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derec"o que consagra el art culo C' del -#-#5#, el ciudadano :6L5D3: E56E:;5 F8LL5E5 demand ante el 7ribunal 5dministrativo del >eta a la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio, con el objeto de que se accediera a las siguientesB

1.1 P%e#en'ione'

@1# Jue se declare la nulidad de la resolucin Do# 422 de junio 2C de 2&&', e(pedida por la se,ora contralora municipal de Fillavicencio, mediante la cual se declar responsable fiscal al se,or :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5# 2# Jue como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la resolucin 422 de 2&&', se declare que queda vigente la decisin tomada el 3 de noviembre de 2&&4 por el director de responsabilidad fiscal y jurisdiccin coactiva de la contralor a municipal de Fillavicencio y por ende se ordene dar cumplimiento a la misma# 3# -ondenar a la contralor a municipal de Fillavicencio, y/o al >unicipio de Fillavicencio a pagarle al se,or :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5 los dineros consignados producto del fallo demandado, debidamente actualizados, m1s de los intereses moratorios a la tasa del doble del inter!s corriente bancario# 4# -ondenar a la contralor a municipal de Fillavicencio, y/o al >unicipio de
Fillavicencio a pagarle al se,or :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5 el equivalente a 2&& ;>L Figentes al momento de "acerse efectiva la condena, por concepto de perjuicios morales# '# La condena respectiva ser1 actualizada de conformidad con lo previsto en el art culo 1=C del -#-#5#, aplicando los ajustes de valor *inde(acin+ desde la fec"a de cancelacin de los dineros por parte del demandante y "asta la fec"a

de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso# %# ;i no se efect.a el pago en forma oportuna, la entidad liquidar1 los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el art culo 1== del -#-#5#A 1.2 Lo' ec o'

$l demandante refiere que la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio, mediante auto de fec"a 11 de abril de 2&&&, abri el proceso de responsabilidad fiscal n.m# 19C<

1999912&33, entre otros, en contra de :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5, apertura de investigacin que se soport en un informe sobre un presunto sobreprecio en los contratos n.meros 13C y 139 de 199C suscritos por la ;ecretar a de 7r1nsito >unicipal de Fillavicencio, representada por el actor para la !poca de los "ec"os# $n el transcurso del proceso de responsabilidad fiscal se rindieron dos informes por parte de dos ingenieros, a los cuales se les reconoci el valor probatorio de un peritazgo, prueba !sta frente a la cual se intent una nulidad que fue denegada y respecto de la cual el actor no tuvo derec"o a controversia# La 3irectora de 6esponsabilidad de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio por auto del 13 de septiembre de 2&&&, proferido en cumplimiento de la Ley %1& de 2&&&, realizo la adecuacin del proceso de responsabilidad fiscal n.m#19C< 1999912&33 a la citada ley# $l 3 de noviembre de 2&&4, el 3irector de 6esponsabilidad Giscal y Iurisdiccin -oactiva de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio profiri fallo sin responsabilidad fiscal a favor del se,or :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5# $n cumplimiento de lo dispuesto en el art culo 1C de la Ley %1& de 2&&&, el e(pediente fue remitido a la -ontralora >unicipal de Fillavicencio para que surtiera el tr1mite del grado jurisdiccional de consulta respecto de la referida decisin, el cual fue resuelto mediante la 6esolucin n.m# &22 de enero 1= de 2&&', en la que se fallo con responsabilidad fiscal en contra de :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5, en la suma de 76$8D75 2 ;8$7$ >8LL:D$; J98D8$D7:; F$8D7$ >8L ;$7$-8$D7:; 76$8D75 2 9D ?$;:; *K3=#'2&/31#&&+, impidi!ndose a !ste durante su tr1mite el ejercicio del derec"o de contradiccin y defensa, pues, la -ontralora municipal no dio a la consulta el tramite dispuesto en el art culo 1C4 del -#-#5, norma aplicable en virtud de la remisin normativa que "ace el art culo %% de la Ley %1& de 2&&&#

?or razn de las fallas procedimentales en que incurri la -ontralor a municipal de Fillavicencio, el actor instaur accin de tutela para la proteccin de sus derec"os constitucionales fundamentales, la cual fue fallada en su favor por el Iuez :ctavo -ivil >unicipal de Fillavicencio, quien en amparo de los mismos orden a la -ontralora municipal declarar la nulidad de lo actuado y reponer la actuacin

subsanando las fallas en que "ab a incurrido# $n cumplimiento del fallo de tutela la -ontralora municipal orden tramitar el procedimiento de consulta y como consecuencia del mismo profiri nuevamente fallo con responsabilidad fiscal en contra del demandante, a trav!s de la 6esolucin n.m# 422 de 2C de junio de 2&&', esta vez incrementando el valor de la responsabilidad fiscal a 76$8D75 2 :-L: >8LL:D$; :-L:-8$D7:; ;$7$D75 2 D9$F$ >8L -9576:-8$D7:; 76$8D75 2 76$; ?$;:; -:D ;$;$D75 2 9D -$D75F:; *K3C#C=9#433#%1+, pero incurriendo nuevamente en infraccin de disposiciones constitucionales y legales, puesB i+ "abiendo cerrado las oficinas de la -ontralor a de manera no reglamentaria, impidi al investigado notificarse en la oportunidad debida y le recort de esa manera los t!rminos de los que dispon a para interponer sus alegatos0 ii+ la citada resolucin fue proferida despu!s de transcurridos los treinta *3&+ d as de plazo de los cuales dispon a la -ontralora para decidir el grado jurisdiccional de consulta0 y iii+ este nuevo fallo se
profiri despu!s de "aber transcurrido m1s de cinco *'+ a,os de iniciada la investigacin#

5nte el nuevo fallo adverso y para evitar permanecer incluido en el bolet n de responsables de la -ontralor a Meneral de la 6epublica, el demandante cancel los valores por los cuales fue declarado responsable, es decir, la suma de 76$8D75 2 :-L: >8LL:D$; :-L:-8$D7:; ;$7$D75 2 D9$F$ >8L -9576:-8$D7:; 76$8D75 2 76$; ?$;:; -:D ;$;$D75 2 9D -$D75F:; *K3C#C=9#433#%1+# $l presupuesto de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio es un adendo del presupuesto general del municipio de Fillavicencio y, por lo tanto, el cumplimiento de las obligaciones presupu!stales producto de un fallo condenatorio corresponde a la 5lcald a >unicipal de Fillavicencio# La decisin adoptada por la -ontralora >unicipal de Fillavicencio le caus la demandante perjuicios de orden econmico y moral# 1.3 No%&a' violada' y conce(#o de la violaci-n. $l actor indica como infringidos los art culos 1, 2, %,13, 1', 29, 31,121, y 2&9 de la -onstitucin ?ol tica0 2, 2C, 3%, %% y %= de la Ley %1& de 2&&&0 23% y 243 del -#?#-#0 y 3' del -#-#5#, por razones que se concretan en los cargos de desviacin
de poder y/o v a de "ec"o por violacin de normas superiores contentivas de los derec"os al

debido proceso, defensa, buen nombre y dignidad, imparcialidad e igualdad, presuncin de inocencia e in dubio pro investigado, y de falsa motivacin#

$n relacin con el primer motivo de censura, luego de referirse a que el concepto de desviacin de poder apunta a que en la e(pedicin de un acto administrativo por parte de un organismo $statal, !ste utiliza sus poderes o atribuciones con el propsito de buscar una finalidad contraria a los intereses p.blicos o sociales, as como al concepto y alcance de la v a de "ec"o y de los defectos que "acen que una decisin tenga ese car1cter *esto es, el sustantivo, el f1ctico, el org1nico, y el procedimental+, se,al que en el acto acusado e(pedido por la -ontralora del municipio de Fillavicencio se encuentran presentes los siguientes defectosB i+ org1nico, al carecer la mencionada funcionaria de competencia para decidir0 ii+ procedimental, porque se actu completamente al margen del procedimiento establecido0 iii+ sustantivo, por cuanto el acto demandado se fund en una norma inaplicable0 y iv+ f1ctico, ante la carencia absoluta de sustento probatorio# $stim, en cuanto al defecto f1ctico, que la -ontralora municipal de Fillavicencio carec a de competencia para fallar, al "aber operado la @prescripcin de la accinA establecida en el art culo 9) de Ley %1& de 2&&&, esto es, por "aber transcurrido cinco *'+ a,os contados a partir del auto de apertura de la investigacin, ya que en este caso el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal se profiri el d a 11 de abril del 2&&& y el acto demandado <6esolucin n.m# 422< se e(pidi el 2C de junio de 2&&', es decir, cuando ya "ab an transcurrido cinco *'+ a,os y dos *2+ meses# 5punto, en ese orden, que la .nica providencia dictada por la -ontralor a dentro del t!rmino legal era el fallo de primera instancia proferido el 3 de noviembre de 2&&4 y que, en esas condiciones, la -ontralora municipal de Fillavicencio al momento de resolver el grado jurisdiccional de consulta, "a debido e(presar que dic"o fallo "ab a quedado en firme por "aber sido e(pedido dentro del t!rmino en que ten a competencia para ello, tal como se solicit en los respectivos alegatos, no obstante lo cual tal argumento fue desec"ado con la interpretacin seg.n la cual la prescripcin no pod a aplicarse en este caso sino a partir del 1C de agosto de 2&&&, fec"a de promulgacin de la Ley %1&, interpretacin que, en su sentir, es ostensiblemente acomodada a las necesidades de la -ontralor a para poder proferir el fallo con los t!rminos vencidos#

3estac que la Ley %1& de 2&&&, en su art culo %=, se,al que la parte procedimental de dic"a normativa comenzaba a regir de manera inmediata en los procesos de responsabilidad fiscal en los cuales no se "ubiera proferido auto de apertura a juicio, adecu1ndose por ende el tr1mite de !stos a la nueva ley, y que fue por ello que el proceso n.m# 19C<1999912&33, seguido en contra de :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5, fue ajustado a la Ley %1& de 2&&&, mediante

auto del 13 de septiembre de 2000. Afirm que lo anterior fue conocido por la Contralora y reiterado por el actor en los pedimentos que elev a su despacho, en los cuales incluso se aport une sentencia de la Corte Constitucional, en la que se declar que privilegios y garant as como la caducidad y prescripcin no de!ar an de reconocerse ni siquiera a las personas a las cuales el proceso se les continuara tramitando conforme a la "ey #2 de 1$$3, ya que principios constitucionales como el de la igualdad y el de favorabilidad obligaban a su aplicacin1.
?recis que la -ontralora desconoci dic"os criterios jurisprudenciales argumentando en su decisin que lo que prescrib a no era la accin sino un derec"o, desconociendo que en la sentencia -<'43 de 1993 de la -orte -onstitucional se "ab a precisado que @H realmente lo que se extingue es la accin y no el derecho en s". 5punt, de otro lado, que aunque la prescripcin por si sola dejaba sin competencia a la -ontralora para fallar, e(ist a otra circunstancia que llevaba a esa misma conclusin, como era el "ec"o de que ya "ab a transcurrido el tiempo concedido por la ley para decidir el grado jurisdiccional de consulta, pues, el inciso 3) del art culo 1C de la Ley %1& de 2&&& establece queB "Si transcurrido un mes de
recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedar en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario

moroso y, en este caso, la -ontralora, por su propia culpa, profiri la

decisin demandada cuando ya "ab an transcurrido m1s de seis *%+ meses, luego de que tuvo que dictar nuevamente esa decisin por "aber negado inicialmente al actor el derec"o a alegar durante ese tr1mite#

;e refiere al e(pediente n.m# 3<329 de 2&&1, >#?# >arco Merardo >onroy -abra#

8ndic, en cuanto al defecto procedimental, que se actu completamente al margen del procedimiento establecido en la ley, y sobre el defecto sustantivo, que la decisin controvertida se fundament en una norma inaplicable, como lo era la Ley 42 de 1993, la cual se aplic para efectos de la prescripcin, viol1ndose flagrantemente el procedimiento establecido en la Ley %1& de 2&&&, al cual fue adecuado el proceso de responsabilidad# $n relacin con el defecto f1ctico, se,al que la -ontralora carec a absolutamente de sustento probatorio suficiente para tomar la decisin censurada, toda vez que las pruebas que se aportaron al proceso de responsabilidad fiscal eran nulas, debido a que no fueron recaudadas con el lleno de los requisitos de ley# 5firm que los peritazgos base de las decisiones adoptadas en la presente investigacin, para adquirir tal car1cter, debieron cumplir las ritualidades establecidos para ellos en su decreto y practica por las disposiciones legales, so pena de originar con esta omisin una nulidad por violacin del debido proceso0 que desde el mismo auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal la -ontralor a fund sus decisiones en el informe del 8ngeniero Ies.s 5ntonio 7ovar, producto de una auditoria, el cual para que "ubiese alcanzado la calidad de peritazgo "a debido ser ingresado al proceso cumpliendo previamente con los requisitos sustanciales de la ley, tal como lo indica el art culo 2C de la Ley %1& de 2&&&, referido a la validez de la prueba trasladada0 que en los llamados peritazgos se omiti el cumplimiento a los siguientes formalismosB a+ no fueron decretados, b+ los peritos nunca e(presaron la circunstancia de no encontrarse impedidos, ni prometieron desempe,ar bien y fielmente los deberes del cargo, c+ no se realiz la manifestacin de idoneidad de los peritos, d+ no se les tom el juramento, e+ los peritos no fueron posesionados, f+ no se les concedi a los investigados el derec"o "a pedir que el dictamen se extendiera a otros puntos relacionados
con las cuestiones sobre las cuales se decret" , conforme al art culo 23% del -#?#-#, y g+ s e

intent revestir de legalidad los mencionados informes intentando un traslado de manera posterior a su elaboracin# 8ndic que a pesar que el informe del -78 es de aquellos que conforme al art culo 243 del -#?#-# pueden ser constitutivos de peritaje, con el mismo tampoco se agot el tr1mite prescrito en la ley, pues no se permiti el derec"o a solicitar su ampliacin#

-oncluy, en este ac1pite, que en ninguno de los informes aportados a la investigacin fiscal se agot el procedimiento de rigor, lo que constituye nulidad de los mismos y violacin del debido proceso, en los t!rminos de los art culos 29 de la -#?# y 3% de la Ley %1& de 2&&&# $(pres, de otro lado, que la -ontralora municipal de Fillavicencio vulner con su decisin el debido proceso y el derec"o de contradiccin y defensa, en tanto que desec" todos los argumentos esgrimidos en el escrito de alegatos por la defensa del demandante sin utilizar para ello ning.n tipo de disquisicin intelectual o de an1lisis ponderado y responsable0 que dadas las peculiaridades del procedimiento administrativo sancionatorio y con el fin de evitar que la discrecionalidad se convierta en arbitrariedad, la legislacin "a prescrito que los actos administrativos sancionatorios deben ser motivados, como garant a para que el administrado impugne la decisin con la correspondiente posibilidad de criticar las bases en que !sta se funda *art culo 3' del -#-#5#+0 y que en el presente caso no se resolvieron las cuestiones planteadas en los alegatos ni se tom una decisin que tenga como fundamento disposiciones legales, soport1ndose l a decisin demandada solo en las
afirmaciones de la funcionaria falladora#

$n su sentir, con la decisin censurada se desconocieron las garant as que integran el debido proceso, as B a+ el

presente proceso no fue tramitado de manera diligente, siendo

evidente la negligencia de la administracin en el tr1mite del mismo, al punto que su mora lleg a rebasar los t!rminos establecidos en la ley para proferir una decisin y que la misma se encuentre en firme, tal como se anot previamente0 b+ en el proceso de responsabilidad que se le sigui al actor no se respet a !ste la presuncin de inocencia y el principio de in dubio pro investigado, ya que, contrario a lo sostenido por la -ontralor a, no es al procesado a quien le corresponde desvirtuar la formulacin de cargos, sino que es a dic"o rgano de control a quien, con base en plena prueba debidamente aportada, le compete demostrar la responsabilidad fiscal del investigado0 c+ aun en el supuesto de que las pruebas gozaran de plena validez, la funcionaria en su decisin "a debido realizar un an1lisis ponderado de la totalidad de las pruebas y no solo respecto de las desfavorables al investigado, tal como ocurri en este caso, en el que descart el informe del -78, conforme al cual no e(ist a sobreprecios en los contratos por cuya celebracin se inici el proceso de responsabilidad fiscal0 d+ los "ec"os y circunstancias anotadas evidencian claramente el trato diferencial que se dio de manera permanente al actor en el tr1mite del proceso de responsabilidad fiscal,

respecto del dado a los dem1s sujetos de control0 y e+ no se le permiti al actor "acer uso debidamente del derec"o de alegar en consulta, pues se le recort el t!rmino de cinco *'+ d as que la ley ordena para el efecto# Ginalmente, sobre el cargo de falsa motivacin, destac que las autoridades administrativas est1n obligadas a encaminar sus decisiones al cumplimiento de los cometidos estatales consagrados en el art culo 2) de la -onstitucin ?ol tica, de modo tal que otro tipo de motivaciones e(presas o tacitas que no correspondan con dic"os postulados son falsas y vician el acto de nulidad, tal como ocurre en este caso,
en el que e(isten tantas y tales violaciones de disposiciones legales#

I.2 Con#e'#aci-n de la de&anda

I.2.1 La Con#%alo%"a 3)nici(al de 8illavicencio se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y procedi a defender la legalidad de su decisin, argumentando que el mismo fue e(pedido por la -ontralora municipal en ejercicio pleno de sus competencias constitucionales y legales y luego de realizar la valoracin respectiva sobre el material probatorio obrante en la actuacin, sobre la cual no se formula ning.n reparo por el actor#

3e otro lado, formul las e(cepciones de ineptitud de la demanda y falta de legitimacin en la causa por activa#

;obre la primera, e(pres que en la demanda se aduce que el acto atacado *6esolucin n.m# 422 de junio 2C de 2&&' + vulnera los art culos 1, 2, %, 13, 1', 29, 31, 121 y 2&9 de la -#?#0 C', 1%C y 1C4 del --50 1=4 y 233 a 243 del -# de ?#-#0 y los art culos 2, 2C, 3%, %% y %= de la Ley %1& de 2&&&, no obstante lo cual no sustenta de manera clara y detallada el concepto de la violacin de cada una de ellas, desconoci!ndose de dic"a forma el car1cter rogado de la jurisdiccin contencioso administrativa0 a su juicio, esa carga procesal del demandante no se satisface con la sola cita te(tual de la norma constitucional o legal que se considera violada o con una nueva reproduccin de los "ec"os de la demanda, sino que debe plantearse una proposicin completa que lleve inmersa el criterio con base en el cual el actor considera que el acto acusado viola las normas que invoca como infringidas#

6especto a la segunda, se,al queB @ Los "ec"os invocados por el actor y con base en los
cuales se pretende la declaratoria de nulidad son planteamientos alejados de la realidad y no se ajustan a los planteamientos legales ni al desenvolvimiento que tuvo el proceso de responsabilidad fiscal# Las decisiones y motivaciones de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio est1n ajustadas al orden jur dico y a la valoracin de las pruebas que reposan en el proceso y sobre cuyo proceso de valoracin no se e(pone un reparo que conduzca a desvirtuar la presuncin de legalidad del

acto

demandado#A I.2.2
$l &)nici(io de 8illavicencio acudi al proceso para, en primer lugar, proponer la

e(cepcin de falta de legitimacin en la causa por pasiva, con fundamento en que la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio es una entidad que goza la de autonom a presupuestal, administrativa y contractual que le conceden los art culos 2%= inciso 4N y 2=2 de la -onstitucin ?ol tica y el art culo %% de la Ley 43 de 1993, y que por lo tanto,

la 5dministracin municipal de Fillavicencio

no puede ser demandada por actos producidos en forma e(clusiva por dic"o rgano, quien es responsable por los actos por ella proferidos# Do obstante lo anterior, seguidamente e(pone como fundamentos y razones de defensa dirigidas a defender la legalidad de la resolucin demandada queB i+ en el proceso de responsabilidad fiscal en el que se e(pidi el acto acusado se concedieron las instancias jur dicas de debate necesarias para garantizar el debido proceso0 ii+ pese a que se e(plica el concepto de la desviacin de poder, no se aport prueba alguna que respalde la configuracin de dic"o vicio afirmacin de la alegada causal de nulidad de los actos administrativos y muc"o menos la participacin de la administracin municipal de Fillavicencio en ella0 y iii+ en cuanto a la prescripcin de la accin de responsabilidad fiscal, conforme lo e(puso la -ontralor a municipal de Fillavicencio en la 6esolucin 422 de junio 2C de 2&&', el proceso de responsabilidad fiscal inicio con anterioridad a la vigencia de la Ley %1& de 2&&&, y en consideracin a la orientacin jurisprudencial de la -orte -onstitucional y el -onsejo de $stado @no es posible aplicar el termino de prescripcin de la responsabilidad fiscal establecido en el art culo 9 de la citada ley, sino a partir de la referida fec"a, ### luego esta solo puede contabilizarse a partir de la vigencia de tal ley, es decir, que para tales procesos solo podr1 configurarse la prescripcin el 1C de agosto de 2&&'A# II. LA SEN,ENCIA REC2RRIDA

$l 7ribunal 5dministrativo del >eta, mediante sentencia proferida el 11 de noviembre de 2&&C, declar la nulidad de la 6esolucin 422 de junio 2C de 2&&', por

medio de la cual la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio declar responsable fiscal al demandante :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5 y, en consecuencia, declar que queda vigente la decisin del 3 de noviembre de 2&&4 del 3irector de 6esponsabilidad Giscal y Iurisdiccin -oactiva de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio y orden el cumplimiento de la misma# 5s mismo, conden a la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio a pagar al demandante el valor de cuarenta y seis millones ciento veinticuatro mil quinientos setenta y cuatro *K4%#124#'=4+, a t tulo de devolucin del valor que debi pagar por razn de la decisin anulada, as como el valor de cincuenta *'&+ salarios m nimos legales mensuales vigentes a la fec"a de ejecutoria de esta sentencia por concepto de los perjuicios morales# Deg las dem1s s.plicas de la demanda, inclusive las incoadas contra el municipio de Fillavicencio, frente a este .ltimo por falta de legitimacin en la causa por pasiva#

?recis, luego de referirse al contenido y alcance de la causal de nulidad denominada @desviacin de poderA, que como consecuencia de la incorrecta aplicacin de
la transicin legislativa se desvi la atribucin o poder para modificar el procedimiento administrativo previsto en la Ley %1& de 2&&& e incluir indebidamente una norma de la Ley 42 de 1993 en lo relativo a la prescripcin de la accin de responsabilidad fiscal#

5punt que el proceso de responsabilidad fiscal seguido contra el demandante estuvo gobernado por el procedimiento previsto en la Ley %1& de 2&&&, tal como da cuenta el sustento normativo mencionado en los varios autos dictados en dic"o tramite a partir de la vigencia de esta ley <que lo fue a partir de agosto 1C de 2&&&< y como consta en las decisiones finales de la primera y segunda instancia del mencionado proceso, lo cual ocurri por disposicin del art culo %= de la mencionada Ley %1&, conforme al cualB @$n los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente ley, se "ubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa de juicio fiscal, continuar1n su tr1mite "asta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de 1993# $n los dem1s procesos, el tr1mite se adecuar1 a lo previsto en la presente ley#A 3estac, en efecto, que tal como puede constatarse en el e(pediente de la -ontralor a, fue correcto el procedimiento de gobernarse ese proceso por la Ley %1& de 2&&& y no por la Ley 43 de 1993, ya que al entrar aquella en vigencia el tr1mite a.n no "ab a entrado a la etapa de @juicio fiscalA, sino que apenas se "ab a decretado la @apertura del procesoA# 5firm que lo que no estuvo bien fue el acto de tomar de aquel sistema normativo derogado lo desfavorable al investigado, como fue darle vigencia a la Ley 42 en el

aspecto relativo a la prescripcin de la accin de responsabilidad fiscal, no regulada en dic"a ley, d1ndole efectos ultra activos a un sistema normativo ya sin vigencia por virtud del art culo %C de la Ley %1& de 2&&&, lo cual constituye no solo un defecto org1nico sino procedimental que contraviene el contenido del art culo 29 de la -arta ?ol tica, y es por ende un elemento determinante de la nulidad por desviacin del procedimiento# ;e,al que en la 6esolucin 422 de junio 2C de 2&&' te(tualmente se precisa que @en vigencia de la Ley 42 no e(ist a la figura de la prescripcin de la responsabilidad fiscal, por lo cual aun cuando el proceso se "aya adecuado al tramite de la Ley %1&, la figura Ose refiere a la prescripcinP es aplicable a partir de la entrada en vigencia de la Ley %1&A y que @Do es posible aplicar el termino de prescripcin de la responsabilidad fiscal establecida en el articulo 9N, sino a partir de la vigencia de la Ley %1& porque esta .ltima no consagra retroactividad de la ley#A 5firm que no es acertada jur dicamente esta apreciacin del organismo de control, porque la prescripcin como mecanismo e(tintivo de la accin est1 contenida en norma procesal con efecto sustancial, de tal suerte que por ser de esta naturaleza forma parte del procedimiento, el cual cae dentro del sistema normativo procesal contenido en la Ley %1& como r!gimen para el proceso responsabilidad fiscal y que deb a tenerse en cuenta en el proceso del demandante al tenor del art culo %= de dic"a normativa# 6esalt que no pod a la -ontralor a tomar ese sistema procesal de la Ley %1& parcialmente o de manera discriminada si el asunto estaba sometido al nuevo r!gimen, porque la ley no "izo e(cepcin alguna sino que de plano dej sometido a todo su sistema normativo procedimental toda la actuacin0 que el proceso qued gobernado en forma integral por las nuevas normas, m1(ime cundo el nuevo sistema conten a norma precisa, clara y obligatoria sobre el asunto controvertido *la prescripcin+ que no ten a ninguna regulacin en la Ley 42 de 19930 y que en el entendido filosfico de que la nueva ley es mejor o muestra una evolucin positiva del legislador frente a normas anteriores, se impon a dar aplicacin integral de la Ley %1&, sin "acer e(cepcin de este nuevo sistema en una sola norma *su art# 9+ y precisamente sobre lo desfavorable al investigado, pues, ese proceder, adem1s de ilegal por desconocer el mismo art culo %=, vulnera el debido proceso *art# 29 de la -#?#+#

$stim que no resulta lgico jur dicamente considerar, como lo "izo la -ontralor a, que el t!rmino para la prescripcin deb a empezar a contarse desde la vigencia de la Ley %1&, por varias razonesB i+ porque la prescripcin es una sancin que se impone a los sujetos de derec"o por no ejercer los actos o actividades dentro del plazo para ello concedido, y en este caso, la -ontralor a tuvo oportunidad para ejercer la accin estatal en comento desde 1999 y "asta el a,o 2&&', sin tener obst1culo alguno para investigar, lapso suficiente y superior al que el legislador del 2&&& consider en el articulo 9N de la precitada Ley %1& para tal accin0 ii+ por el argumento inmediatamente anterior y los esbozados al comienzo de las consideraciones, no tiene sentido lgico<jur dico considerar la prescripcin desde el a,o 2&&&, si el lapso que se otorga es a la entidad estatal para la investigacin administrativa y desde el a,o 1999 la venia ejerciendo, como se aprecia en los primeros folios del ane(o 1 adjunto a este proceso contencioso administrativo#
3estac, en ese orden, que al amparo de la Ley %1& de 2&&& *art culos 9 y %=+, al momento de dictarse el acto administrativo demandado, ya la accin de responsabilidad fiscal estaba prescrita, por lo cual "ay lugar a la nulidad del mismo#

5greg, de otro lado, que si por alguna razn se considerara ine(istente la causal de desviacin de poder, de todas formas con base en las pruebas y en los argumentos antes e(puestos para resolver el primer cargo, es innegable la e(istencia de la falsa motivacin del acto administrativo demandado, causal !sta que se predica de los actos administrativos que contienen en su motivacin un error de "ec"o o de derec"o, esto .ltimo ocurrido en este caso, pues, como antes se dijo, se aplic inadecuadamente un sistema normativo derogado, es decir, el relacionado con la prescripcin que no era regulada en la Ley 42 de 1993, ignorando el r!gimen previsto en el articulo 9N de la Ley %1& de 2&&&, de conformidad con el art culo %= de la misma ley, del que el legislador s se ocup y le se,al un lapso de ' a,os#

Ginalmente, advirti que de las pruebas que obran en el proceso, en particular la copia del e(pediente de responsabilidad fiscal, se desprende con claridad que la accin determinante de esta nulidad no estuvo a cargo del municipio de Fillavicencio, razn por la cual declar la prosperidad de la e(cepcin de falta de legitimidad en la causa por pasiva que !ste propuso#

5claracin de voto#< $l magistrado 5lfredo Fargas >orales aclar su voto en el sentido de se,alar que pese a compartir la parte motiva y resolutiva de la sentencia del 7ribunal 5dministrativo del >eta, en su sentir, @falt el e(amen respecto a la conducta del servidor p.blico que gener el detrimento patrimonial y que a"ora debe cancelar la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio, todo ello en direccin que en la parte resolutiva se "ubiese ordenado la repeticin de manera perentoria contra el funcionario generador del da,oA#

III.- EL REC2RSO DE APELACI>N

$l apoderado de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio interpuso en forma oportuna recurso de apelacin contra la sentencia proferida por el 7ribunal 5dministrativo del >eta, invocando como razones de su inconformidad las siguientesB @-omo se sostuvo en el acto atacado, la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio inicio el proceso de responsabilidad fiscal antes de entrar en vigencia la ley %1& de 2&&& *1C de agosto de 2&&&+, por lo que se "izo la siguiente precisinB -on anterioridad a la vigencia de la ley %1& de 2&&&, los procesos de responsabilidad fiscal se tramitaban de conformidad con lo reglado en la ley 42 de 1993, pero bajo este .ltimo procedimiento no e(ist a la figura de la prescripcin de la responsabilidad fiscal, luego debe establecerse, si para estos casos, a.n cuando los procesos se "ayan adecuado al tr1mite establecido en la ley %1&, es aplicable tal figura y a partir de qu! momento se empiezan a contar los t!rminos de la misma# La -orte -onstitucional dilucid con claridad este el asunto en sentencia -< %19 de 2&&1, que en relacin con el tema de la vigencia de la ley consider lo siguiente, que es importante considerar por constituir uno de los fundamentos del acto atacadoB @?uede afirmarse que en relacin con los efectos de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenmeno seg.n el cual la ley nueva rige todos los "ec"os y actos que se produzcan a partir de su vigencia# :bviamente, si una situacin jur dica se "a consolidado completamente bajo la ley antigua, no e(iste propiamente un conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los "ec"os o situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva# -on todo, dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derec"os substanciales# $n efecto, la naturaleza de una disposicin no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un cdigo de procedimiento, sino de su objeto# ;i dic"o objeto es la regulacin de las formas de actuacin para reclamar o lograr la declaracin en juicio los derec"os substanciales, la disposicin ser1 procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o e(tingue derec"os subjetivos de las partes, debe considerarse sustantiva# ?ara no contrariar la -onstitucin, la ley procesal nueva debe respetar los derec"os adquiridos o las situaciones jur dicas consolidadas al amparo de este tipo de disposiciones materiales, aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales# *H+

C# 5"ora bien, a manera de resumen de lo dic"o "asta a"ora puede concluirse que en materia de regulacin de los efectos del tr1nsito de legislacin, la -onstitucin solo impone como l mites el respeto de los derec"os adquiridos, y el principio de favorabilidad y de legalidad penal# ?or fuera de ellos, opera la libertad de configuracin legislativa# -on base en ello, el legislador "a desarrollado una reglamentacin general sobre el efecto de las leyes en el tiempo, contenida en la Ley 1'3 de 1CC=, seg.n la cual en principio las leyes rigen "acia el futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jur dicas en curso# 7al es el caso de las leyes procesales, pues ellas regulan actuaciones que en s mismas no constituyen derec"os adquiridos, sino formas para reclamar aquellos# Do obstante lo anterior, la regla general que se acaba de e(poner seg.n la cual las leyes procesales son de efecto general inmediato, si bien es la acogida como norma general por la legislacin y tambi!n por la doctrina contempor1nea, no emana de la -onstitucin, la cual, respecto de la regulacin de los efectos de la ley en el tiempo, lo .nico que dispone categricamente, como antes se dijo, es la garant a de los derec"os adquiridos conforme a las leyes anteriores, los mencionados principios de legalidad y favorabilidad de la ley penal, y la constitucionalidad de la retroactividad de la ley e(pedida por razones de utilidad p.blica o inter!s social# ?or lo tanto, en relacin con los efectos del tr1nsito de legislacin procesal, el legislador puede adoptar una frmula diferente a la del efecto general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales la aplicacin ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso, pues, salvo los l mites comentados, ninguna disposicin superior se lo impide# 5s como el legislador tiene competencia para mantener en el ordenamiento las leyes "asta el momento en que encuentra conveniente derogarlas, modificarlas o subrogarlas, de igual manera puede determinar el momento "asta el cual va a producir efectos una disposicin legal antigua, a pesar de "aber proferido otra nueva que regula de manera diferente la misma materia# La aplicacin ultraactiva, entendida como la determinacin legal seg.n la cual una ley antigua debe surtir efectos despu!s de su derogacin, tiene fundamento constitucional en la cl1usula general de competencia del legislador para mantener la legislacin, modificarla o subrogarla por los motivos de conveniencia que estime razonables# 5"ora bien, a pesar de lo anterior, la competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas superiores relativas a los derec"os a la igualdad y al debido proceso, pues ellos en s mismos constituyen limites generales a la libertad de configuracin legislativa# *H+ ?or ello, apart1ndose de la norma general que establece la legislacin colombiana y que "a acogido la doctrina y la jurisprudencia, encontr oportuno determinar la ultraactividad del anterior r!gimen respecto de aquellos procesos en fase de juzgamiento, y desec"ar el efecto general inmediato que opera como norma general, el cual se reserv .nicamente para los procesos que no "ubieren avanzado "asta la referida etapa de juzgamiento#

1%# La solucin adoptada adem1s de no desconocer las normas superiores referentes a los efectos de las leyes en el tiempo *ya se vio que la ultraactividad per se no es inconstitucional pues no tiene el alcance de desconocer derec"os adquiridos ni necesariamente desconoce el principio de favorabilidad penal+, no resulta tampoco discriminatoria, porque parte de la base de la distinta situacin f1ctica y jur dica en que se encuentran las personas que se someten a diferente regulacin legislativa# 3e esta manera no se da el supuesto b1sico que est1 a la base de cualquier juicio de igualdad# $fectivamente, la jurisprudencia "a considerado que no se presenta un trato discriminatorio cuandoB *i+ La situacin de "ec"o de la que se parte es distinta# *ii+ La decisin de dar un trato diferente est1 fundada en un fin aceptado constitucionalmente# 2 *iii+, la consecucin de dic"o fin por los medios propuestos es posible y adem1s adecuada#A *H+ 3e conformidad con los pronunciamientos jurisprudenciales e(puestos, la -ontralor a >unicipal consider acertadamente que, en los procesos de responsabilidad fiscal que se encontraban en curso a 1C de agosto de 2&&&, fec"a en que comenz a regir la ley %1& del mismo a,o, que reglament el citado proceso, no es posible aplicar el t!rmino de prescripcin de la responsabilidad fiscal establecido en el art culo 9N de la citada ley, sino a partir de la referida fec"a, por cuanto el legislador no estableci ning.n efecto retroactivo de la mencionada figura jur dica, luego esta slo puede contabilizarse a partir de la vigencia de tal ley, es decir que para tales procesos solo podr1 configurarse la prescripcin el 1C de agosto de 2&&'# ?ues el proceso de responsabilidad fiscal no es de car1cter punitivo o sancionador sino resarcitorio como la misma -orte -onstitucional lo "a considerado en la sentencia ;9 %2& de 199%, Grente al condicionamiento jurisprudencial de que la ley nueva debe respetar los derec"os adquiridos o las situaciones consolidadas, debe precisarse que en el presente caso no puede configurarse tal situacin, por cuanto no puede "ablarse de derec"os adquiridos, en razn a que en la reglamentacin anterior en relacin con el proceso de responsabilidad fiscal, no consagr la figura de la prescripcin como mecanismo e(tintivo de la accin fiscal, lo que permite concluir que no "abr an derec"os adquiridos en juego que pudieran impedir que se considere que los t!rminos de prescripcin slo pueden contabilizarse a partir de la vigencia de la ley %1& de 2&&& *1C de agosto de 2&&&+, permitiendo as concluir que la pretensin del demandante ORLANDO BARBOSA 8ILLALBA no debe ser acogida por no configurarse los presupuestos e(igidos para la aplicacin de esa figura jur dica# 5preciacin que fue sentada igualmente en -oncepto C&112 IE 4?2?? de
1% de 3iciembre de 2&&', emitido por la -ontralor a Meneral de la 6ep.blica *H+

-on estos planteamientos, al Lonorable -onsejero, con el mayor respeto le manifiesto que no era capric"o el interpretar el t!rmino de prescripcin a aplicar en el proceso de autos, sino obedec a a aspectos normativos y conceptuales que se aplicaban al interior de las contralor as como consecuencia del cambio de normatividad y para el caso especifico, el t!rmino de prescripcin establecido en el art culo 9N de la Ley %1&, se contabilizo a partir de la vigencia de la nueva ley, de conformidad con lo previsto en el art culo 41 de la Ley 1'3 de 1CC=, que a su tenor rezaB QLa

prescripcin iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se "ubiere completado a.n al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podr1 ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente0 pero eligi!ndose la .ltima, la prescripcin no empezar1 a contarse sino desde la fec"a en que la ley nueva "ubiere empezado a regirQ# 5s las cosas, solicito con todo comedimiento, sean tenidos estos argumentos para determinar que los actos acusados revisten de legalidad y como consecuencia, revocar la decisin impugnada# NO E@IS,IO LA CARENCIA DE S2S,EN,O PROBA,ORIO PARA E@PEDIR EL AC,O CO3O LO ALEAA EL AC,OR
$s preciso reiterar que demostrado est1 en el proceso que el actor primero invoca como vulneradas unas normas de rango constitucional y luego unas de rango legal pero a rengln seguido el actor no indica de qu! manera el acto acusado vulnera estas normas# ?ues .nicamente "ace unas referencias jurisprudenciales y doctrinales pero no desciende en concreto al concepto de la violacin que debe e(presarse en la demanda contencioso administrativa por lo que la sentencia debe ser in"ibitoria# *H+

8gualmente la demanda es inepta por cuanto no cumple con las previsiones del art culo 13C del --5 que disponeB @###-uando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaracin de nulidad de un acto, deber1n enunciarse clara y separadamente en la demanda#A $n el caso de marras en la pretensin cuarta de la demanda se pretende lo siguienteB

@4#< -ondenar a la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio y/o al municipio de Fillavicencio a pagarle al se,or :rlando Earbosa Fillalba los dineros consignados producto del fallo demandado, debidamente actualizados, m1s los intereses moratorios a la tasa del doble del inter!s bancario corriente0A -omo puede apreciarse Lonorable >agistrado, las pretensiones anteriores no son claras ni se plantearon por separado conforme lo e(ige la ley# $n primer lugar falta claridad por cuanto en las pretensiones de la demanda no se refiere cu1les son los dineros consignados que deben devolverse por los accionados y cu1l es su monto y a qui!n le fueron consignados, si a la contralor a o al >unicipio# Jue se le entreguen unos dineros consignados por el actor# Jue se le pague la @actualizacinA del dinero# 5s las cosas tenemos que en la pretensin tercera se formularon en realidad tres *3+ pretensiones que "an debido formularse por separado, desconociendo con ello la norma invocada y ello "ace inepta la demanda#

-omo si esto fuera poco, es preciso anotar que sobre todas estas pretensiones el actor no agot la v a gubernativa ante la autoridad que e(pidi el acto cuya nulidad se pretende# Do obstante las anteriores manifestaciones no fueron tenidas en cuenta al momento del fallo por parte del tribunal 5dministrativo del >eta, por lo que es preciso como se indico insistir en los planteamientos con el fin de ser tenidos en cuenta al momento de decidir el recurso de alzada, invocando sea declarada sin efectos la citada providencia y en su defecto sean rec"azadas las pretensiones de la demanda#A *fls# 1= a 34 de este cuaderno 4 may.sculas sostenidas, negrillas y subrayado originales+

I8.- ALEAA,OS DE CONCL2SION EN LA SEA2NDA INS,ANCIA $n esta etapa del proceso solo intervino el demandante, para oponerse a la prosperidad del recurso de apelacin, con sustento en las mismas razones que e(puso en la demanda# *fls# 3= a 4' de este cuaderno+

8.- EL CONCEP,O DEL AAEN,E DEL 3INIS,ERIO PBBLICO

$n el presente asunto, el 5gente del >inisterio ?.blico delegado ante el -onsejo de $stado no rindi concepto#

8I.- DECISION

Do observ1ndose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la ;ala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1.- El ac#o ad&ini'#%a#ivo ac)'ado

;e encuentra representado en la 6esolucin n.m# 422 de junio 2C de 2&&', e(pedida por la -ontralora >unicipal de Fillavicencio, @?or medio de la cual se resuelve un recurso de consulta dentro del proceso de responsabilidad fiscal n.mero 19C<199912&33A, en cuanto, en su art culo 2), dispuso @3eclarar que el

se,or :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5 identificado con la c!dula de ciudadan a Do# 19#2'2#&1% de Eogot1 es responsable fiscal y como consecuencia de ello debe pagarle al >unicipio de Fillavicencio la suma de 76$8D75 2 :-L: >8LL:D$; :-L:-8$D7:; ;$7$D75 2 D9$F$ >8L -9576:-8$D7:; 76$8D75 2 76$; ?$;:; -:D ;$;$D75 2 9D -$D75F:; *K3C#C=9#433#%1+A#

2.- La' e1ce(cione' (%o()e'#a' (o% la Con#%alo%"a &)nici(al de 8illavicencio

La -ontralor a municipal de Fillavicencio propuso e(cepciones tanto en la contestacin de la demanda como en el recurso de apelacin contra el fallo de primera instanciaB en la primera, la de ineptitud sustantiva de la demanda *fundada en el "ec"o de que no se e(plic el concepto de violacin de las normas invocadas como infringidas+ y la de falta de legitimacin por activa *con sustento en que el acto acusado se ajust al orden jur dico+ y, en el segundo, tambi!n la e(cepcin de ineptitud de la demanda *bajo el concepto referido inicialmente y tambi!n por la supuesta indebida acumulacin de pretensiones y la falta de agotamiento de la v a gubernativa respecto de cada una de ellas+#

;obre el particular debe la ;ala precisarB i+ que la e(cepcin de falta de legitimacin por activa, m1s que un medio e(ceptivo dirigido a enervar un pronunciamiento de fondo del 7ribunal, constituye realmente una razn de fondo para la defensa de la legalidad del acto demandado, y as fue tenida en cuenta por el a quo, no obstante no
se,alarlo e(presamente0 y ii+ que la e(cepcin de ineptitud de la demanda no fue resuelta en la sentencia apelada, razn por la cual corresponde decidir lo pertinente, advirtiendo que para ello solo se tendr1 en cuenta la motivacin e(presada como sustento de la misma en la contestacin de la demanda y no en el recurso de apelacin, pues !sta no es la oportunidad procesal para ello#

La e(cepcin de ineptitud de la demanda que propuso la -ontralor a municipal de Fillavicencio no tiene vocacin de prosperidad, pues, la lectura de la demanda permite afirmar que en ella s se e(pres el concepto de violacin de las normas que el actor consider vulneradas con el acto acusado#

3.- El (%o!le&a 6)%"dico a %e'olve%

-omo quiera que la presente instancia se encuentra delimitada rigurosamente por los t!rminos de la impugnacin presentada por la parte actora, la ;ala se ocupar1 de establecer si en este caso oper o no la prescripcin de la responsabilidad

fiscal de que trata el art culo 9) de la Ley %1& de 2&&& y, si encuentra que !sta no se configur, determinar si el acto demandado vulner o no las dem1s normas superiores invocadas como infringidas en la demanda#

4.- AnCli'i' de la i&()gnaci-n a; $l tema de la prescripcin de la responsabilidad fiscal se plantea a partir del cuestionamiento que se deriva de la impugnacin consistente en precisar si dic"a figura, no consagrada en la Ley 42 de 1993, es aplicable a los procesos de responsabilidad fiscal iniciados en vigencia de esa ley pero cuya decisin definitiva se produjo en vigencia de la Ley %1& de 2&&&, la cual s empieza a contabilizar el t!rmino para que aquella opere# !; ?ues bien, la Ley 42 de 1993, por medio de la cual se dictaron normas sobre la organizacin del sistema de control fiscal, los organismos que lo ejercen en todos los niveles y los procedimientos jur dicos aplicables, entre ellos, el proceso de responsabilidad fiscal, no estableci en efecto el t!rmino dentro del cual los rganos de control fiscal respectivos pod an iniciar el proceso, como tampoco el t!rmino del que dispon an !stos para, una vez iniciado el proceso, deducir la responsabilidad fiscal a que "ubiese lugar# $sta ley, como se sabe, fue modificada parcialmente por la Ley %1& de 1' de agosto de 2&&&, !"or la cual se establece el trmite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contraloras , publicada en el 3iario oficial n.m# 44#133 de 1C de agosto de 2&&&, la cual si regul e(presamente tales materias# $n efecto el art culo 9) de la Ley %1& de 2&&& prev! lo siguienteB @A%#"c)lo 9D. -aducidad y P%e'c%i(ci-n. La accin fiscal caducar1 si transcurridos cinco *'+ a,os desde la ocurrencia del "ec"o generador del da,o al patrimonio p.blico, no se "a proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal# $ste t!rmino empezar1 a contarse para los "ec"os o actos instant1neos desde el d a de su realizacin, y para los complejos, de tracto sucesivo, de car1cter permanente o continuado desde la del .ltimo "ec"o o acto# la consagr e(presamente, y en se,alar, si ello es afirmativo, a partir de qu! momento se

La %e'(on'a!ilidad *i'cal (%e'c%i!i%C en cinco :=; aEo'F con#ado' a (a%#i% del a)#o de a(e%#)%a del (%oce'o de %e'(on'a!ilidad *i'calF 'i den#%o de dic o #$%&ino no 'e a dic#ado (%ovidencia en *i%&e G)e la decla%e. $l vencimiento de los t!rminos establecidos en el presente art culo no impedir1 que cuando se trate de "ec"os punibles, se pueda obtener la reparacin de la totalidad del detrimento y dem1s perjuicios que "aya sufrido la administracin, a trav!s de la accin civil en el proceso penal, que podr1 ser ejercida por la contralor a correspondiente o por la respectiva entidad p.blica#A *negrillas no originales+ $l aparte que se resalta y que es el que interesa a este asunto, prev! que ocurre la prescripcin de la responsabilidad fiscal, si transcurridos cinco *'+ a,os desde el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, la -ontralor a no "a proferido providencia en firme que declare la responsabilidad# $s decir, que la -ontralor a cuenta con ese t!rmino para adelantar todas las actuaciones tendientes a dictar un fallo que declare la responsabilidad fiscal del servidor p.blico y/o del particular que ejerza gestin fiscal y cause un da,o patrimonial al $stado, al cabo del cual prescribe la responsabilidad fiscal, esto es, se e(tingue el derec"o del $stado de imputar responsabilidad fiscal a quien ven a procesando# c; La prescripcin de la responsabilidad fiscal de que trata la norma citada se identifica con la prescripcin que la legislacin civil denomina prescripcin e(tintiva2, esto es, la que determina la e(tincin los derec"os y de las acciones que de estos emanan cuando no "an sido ejercidos por su titular durante determinado lapso de tiempo# $n efecto, la prescripcin se erige en esta materia como un instituto jur dico
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;obre la naturaleza de la prescripcin e(tintiva, la ;eccin 7ercera de esta -orporacin precis lo siguienteB @5 efecto de este an1lisis, entonces, importa la prescripcin e(tintiva prevista en los art culos 2'3' a 2'4' del -digo -ivil, el primero de los cuales rezaB @5rt culo 2'3'# La prescripcin que e(tingue las acciones y derec"os ajenos e(ige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se "ayan ejercido dic"as acciones# // ;e cuenta este tiempo desde que la obligacin se "aya "ec"o e(igible#A 3e acuerdo con la norma transcrita, la prescripcin e(tintiva es aquella que en virtud del slo transcurso de cierto tiempo, produce la e(tincin de los derec"os, de las acciones y de las obligaciones *art culo 2'12 -#-# y el numeral 1& del art# 1%2' -#-#+# ;e llama e(tintiva, para distinguirla de la adquisitiva, aunque la una es la cara opuesta de la otraB cuando una persona adquiere un bien o derec"o por prescripcin, simult1neamente se e(tingue el derec"o del antiguo titular y de las acciones que emanaban de ese derec"o# ?or eso se dice que es una institucin de car1cter sustancial, a.n cuando pueda tener efectos procesales, como quiera que opera por el abandono o negligencia del titular del derec"o que tiene poder dispositivo sobre el mismo en ejercicio de la autonom a de la voluntad, frente a otro que no puede quedar e(puesto intemporalmente a las pretensiones de aqu!l, en una relacin intersubjetiva de sus patrimonios#A *;entencia del ' de diciembre de 2&&%, proferida en el proceso con radicacin n.meroB 2'&&&<23< 2%<&&&<1994<&&&44<&1*13H=0+, con ponencia de la -onsejera de $stado, 3ra# R)# S#ella Co%%ea Palacio+#

liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo cesa la potestad del $stado para deducir la responsabilidad fiscal de quien es objeto de un proceso por el da,o que con su gestin fiscal le "an causado al patrimonio del $stado0 es decir, que si "a transcurrido el tiempo se,alado en la ley sin que se "aya dictado y adem1s ejecutoriado la decisin sobre la responsabilidad fiscal del investigado, el rgano de control ya no podr1 declarar dic"a responsabilidad# d; -omo antes se dijo, un primer asunto a determinar es la aplicabilidad en este caso de la Ley %1& de 2&&&, en materia de prescripcin de la responsabilidad fiscal, toda vez que, seg.n lo consignado en los antecedentes, el proceso de responsabilidad fiscal que culmin con la e(pedicin de la decisin impugnada se inici al amparo de la Ley 42 de 1993# $n esta materia es importante destacar el art culo %= de la Ley %1& de 2&&&, cuyo tenor literal es el siguienteB @5rt culo %=# 5ctuaciones en tr1mite# $n los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente ley, se "ubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en la etapa de juicio fiscal, continuar1n su tr1mite "asta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de 1993# $n los dem1s procesos, el tr1mite se adecuar1 a lo previsto en la presente ley# $n todo caso, los t!rminos que "ubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso, se regir1n por la ley vigente al tiempo de su iniciacin#A

$l inciso primero de esta norma dispone que al entrar en vigencia dic"a ley, aquellos procesos en que se "ubiere proferido el auto de apertura a juicio fiscal continuar1n rigi!ndose por la ley anterior, esto es por la Ley 42 de 1993, al paso que aquellos otros en los que todav a no se "ubiere proferido dic"o auto o no estuvieren en la etapa de juicio fiscal, se regir1n por las nuevas disposiciones# $s decir, que respecto de los procesos que "ubieren llegado a la fase del juicio fiscal, se dispone la aplicacin ultra activa de la Ley 42 de 1993, y respecto de los que no "ubieren llegado a tal etapa, la aplicacin inmediata de la Ley %1& de 2&&&# $l inciso segundo, por su parte, recoge la frmula jur dica tradicional que acompasa la aplicacin inmediata de la ley procesal, seg.n la cual, @los t!rminos que

"ubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren en curso, se regir1n por la ley vigente al tiempo de su iniciacinA# $n este asunto, de acuerdo con lo que informan las pruebas que obran en el proceso, se tieneB i+ que el proceso de responsabilidad fiscal n.m# 19C< 1999912&33, seguido, entre otros, contra :6L5D3: E56E:;5 F8LL5LE5, se inici en vigencia de la Ley 42 de 1993, profiri!ndose auto de apertura de indagacin preliminar el % de diciembre de 1999 y auto de apertura de la investigacin fiscal el 11 de abril de 2&&&, por parte de la 3ireccin de 6esponsabilidad Giscal de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio y, ii+ que para la fec"a en que entr a regir la Ley %1& de 2&&&, esto es, el 1C de agosto de 2&&&, dic"a actuacin se encontraba tramit1ndose, estando al 3espac"o del -ontralor >unicipal de Fillavicencio para resolver el recurso de apelacin interpuesto por el aqu demandante contra el auto de 14 de junio de 2&&& que neg la nulidad de lo actuado en el proceso# -onforme a lo anterior, como en el referido proceso de responsabilidad fiscal no se "ab a proferido auto de apertura a juicio fiscal y no se estaba en la etapa de juicio fiscal, es claro que su tr1mite deb a someterse a las reglas de la Ley %1& de 2&&&, entre ellas, la contenida en el segundo inciso de su art culo 9), relativa a la prescripcin de la responsabilidad fiscal# e; $n la sentencia apelada el a quo afirm que no fue correcto el acto de tomar del sistema normativo derogado lo desfavorable al investigado, como fue darle vigencia a la Ley 42 de 1993 en el aspecto relativo a la prescripcin de la accin de responsabilidad fiscal, no regulada en dic"a ley, d1ndole efectos ultra activos a un sistema normativo ya sin vigencia por virtud del art culo %C de la Ley %1& de 2&&&# $sta apreciacin del 7ribunal, adem1s de no ser co"erente, no es acertada, pues, en el acto demandado la -ontralor a municipal de Fillavicencio no aplic en ning.n modo disposicin alguna de la Ley 42 de 1993 relativa a la prescripcin de la responsabilidad fiscal *no de la @accin de responsabilidad fiscalA+, precisamente porque dic"a institucin no se encontraba regulada en esa normativa# $n la resolucin demandada, al resolver sobre la solicitud de prescripcin de la responsabilidad fiscal formulada por el actor, contrario a lo e(presado por el a

quo, la -ontralor a s "izo referencia al art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&, y se,al que solo es posible aplicar el t!rmino de prescripcin en !l establecido a partir de la fec"a en que entr a regir dic"a ley# *; Lo anterior precisamente constituye el objeto de debate en este asunto, pues, mientras el actor considera que el t!rmino de prescripcin de la responsabilidad fiscal debe contabilizarse a partir de la fec"a del auto de apertura del proceso, anterior a la entrada en vigencia de la Ley %1& de 2&&&, la -ontralor a municipal de Fillavicencio estima que el mismo debe empezar a contarse solo desde el 1C de agosto de 2&&', cuando entr en vigencia dic"a ley, en consideracin a queB
@OHP el legislador no estableci ning.n efecto retroactivo de la mencionada figura jur dica OHP la reglamentacin anterior en relacin con el proceso de responsabilidad fiscal, no consagr la
figura de la prescripcin como mecanismo e(tintivo de la accin fiscal, lo que permite concluir que no "abr an derec"os adquiridos en juego que pudieran impedir que se considere que los t!rminos de prescripcin slo pueden contabilizarse a partir de la vigencia de la ley %1& de 2&&& *1C de agosto de 2&&&+ OHP el t!rmino de prescripcin establecido en el art culo 9N de la Ley %1&, se contabiliz a partir de la vigencia de la nueva ley, de conformidad con lo previsto en el art culo 41 de la Ley 1'3 de 1CC=, que a su tenor rezaB @La prescripcin iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se "ubiere completado a.n al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podr1 ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente0 pero eligi!ndose la .ltima, la prescripcin no empezar1 a contarse sino desde la fec"a en que la ley nueva "ubiere empezado a regirA#

g; ?ues bien, frente a las razones aducidas por la -ontralor a municipal de Fillavicencio en el escrito de impugnacin, considera la ;ala lo siguienteB i+ Do es cierto, como lo supone la -ontralor a, que la contabilizacin de la prescripcin de la responsabilidad fiscal desde la fec"a de apertura del proceso de responsabilidad fiscal pueda considerarse como la aplicacin retroactiva del art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&# $n efecto, acudiendo a la sentencia -<%19 de 2&&1<invocada por la -ontralor a municipal de Fillavicencio en el recurso de apelacin, pero transcrita solo parcialmente<, debe concluirse que la aplicacin de la Ley %1& de 2&&& en este asunto no supone una aplicacin retroactiva de la misma, sino precisamente el reconocimiento del efecto general inmediato de !sta sobre las situaciones jur dicas en curso al momento de su entrada en vigencia# $n esta sentencia, debe precisarse, se decidi acerca de la demanda de

inconstitucionalidad formulada contra el inciso primero del art culo %= de la Ley %1& de 2&&&3, el fue declarado e(equible, con fundamento entre otras, en las siguientes consideraciones, de las cuales quiere la ;ala resaltar aquellas que no fueron transcritas en el recurso de apelacin y que son las que precisamente permiten concluir que el legislador previ, para las actuaciones en curso, el efecto general inmediato de la Ley %1& de 2&&&# 5 este respecto se dijo en el citado falloB @-on fundamento en las normas constitucionales transcritas Ose refiere a los art culos 9 y 'CP, puede afirmarse que en relacin con los efectos de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenmeno seg.n el cual la ley nueva rige todos los "ec"os y actos que se produzcan a partir de su vigencia# :bviamente, si una situacin jur dica se "a consolidado completamente bajo la ley antigua, no e(iste propiamente un conflicto de leyes, como tampoco se da el mismo cuando los "ec"os o situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva# La nece'idad de e'#a!lece% c)Cl e' la ley G)e de!e %egi% )n de#e%&inado a')n#oF 'e (%e'en#a c)ando )n ec o #iene naci&ien#o !a6o la ley an#ig)a (e%o ')' e*ec#o' o con'ec)encia' 'e (%od)cen !a6o la n)evaF o c)ando 'e %eali7a )n ec o 6)%"dico !a6o la ley an#ig)aF (e%o la ley n)eva 'eEala n)eva' condicione' (a%a el %econoci&ien#o de ')' e*ec#o'. La frmula general que emana del art culo 'C de la -onstitucin para solucionar los anteriores conflictos, como se dijo, es la irretroactividad de la ley, pues ella garantiza que se respeten los derec"os leg timamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras e(pectativas de derec"o# Do obstante, la misma -arta fundamental en el mencionado art culo, autoriza e(presamente la retroactividad de las leyes penales benignas al reo, o de aquellas que comprometen el inter!s p.blico o social# A o%a !ienF c)ando 'e #%a#a de
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;eg.n se lee en esa sentencia, el demandante en dic"o juicio de constitucionalidad estim que la disposicin acusada, en cuanto ordena que las nuevas normas que regulan el proceso de responsabilidad fiscal se apliquen a los procedimientos en curso, siempre y cuando no se "aya proferido auto de apertura del juicio fiscal, desconoce los preceptos superiores referentes a los derec"os a la igualdad y al debido procesoB el primero, a su juicio, porque introduce un trato discriminatorio no justificado entre aquellas personas sometidas a un proceso de responsabilidad fiscal que ya est1 en la fase del juicio y aquellas otras respecto de las cuales solamente se adelanta la fase investigativa de dic"o procedimiento0 el segundo, porque al disponer la aplicacin inmediata de las nuevas normas sobre procedimiento de responsabilidad fiscal respecto de los procesos que en el momento de su entrada en vigencia no se encuentren todav a en etapa de juzgamiento, desconoce el art culo 29 superior que indica que @nadie podr1 ser juzgado sino conforme a leyes pree(istentes al acto que se imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicioA# $n ese conte(to, la -orte -onstitucional se plante como problema jur dico el consistente en establecer si la aplicacin ultraactiva de las normas de procedimiento contenidas en la legislacin anterior *Ley 42 de 1993+, respecto de los procesos de responsabilidad fiscal que se encuentren en la etapa de juicio, y el efecto general inmediato de la nueva ley *Ley %1& de 2&&&+, respecto de los mismos procesos cuando no "an llegado a tal etapa, desconoce el principio de igualdad, y la garant a del debido proceso#

'i#)acione' 6)%"dica' en c)%'oF G)e no an gene%ado 'i#)acione' con'olidada' ni de%ec o' adG)i%ido' en el &o&en#o de en#%a% en vigencia la n)eva leyF $'#a en#%a a %eg)la% dic a 'i#)aci-n en el e'#ado en G)e e'#$F 'in (e%6)icio de G)e 'e %e'(e#e lo ya ')%#ido !a6o la ley an#ig)a # OHP 4# -on fundamento en las disposiciones superiores anteriormente comentadas, las cuales tambi!n estaban consignadas en la -onstitucin Dacional de 1CC% y que delimitan la rbita de libertad de configuracin legislativa en la materia, se desarroll un r!gimen legal que se,al los principios generales relativos a los efectos del tr1nsito de legislacin, respetando el l mite se,alado por la garant a de los derec"os adquiridos y los principios de legalidad y favorabilidad penal# 3ic"o r!gimen legal est1 contenido en los art culos 1= a 49 de la Ley 1'3 de 1CC= que de manera general, en relacin con diversos tipos de leyes, prescriben que ellas rigen "acia el futuro y regulan todas las situaciones jur dicas que ocurran con posterioridad a su vigencia# 5 contrario sensu, las situaciones jur dicas e(tinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen por la ley antigua# A o%a !ienF c)ando no 'e #%a#a de 'i#)acione' 6)%"dica' con'olidada' !a6o la vigencia de la ley an#e%io%F 'ino de aG)ella' G)e e'#Cn en c)%'o en el &o&en#o de en#%a% en vigencia la n)eva leyF ni de de%ec o' adG)i%ido' en e'e &o&en#oF 'ino de 'i&(le' e1(ec#a#iva'F la n)eva ley e' de a(licaci-n in&edia#a. La a(licaci-n o e*ec#o gene%al in&edia#o de la ley e' la (%oyecci-n de ')' di'(o'icione' a 'i#)acione' 6)%"dica' G)e e'#Cn en c)%'o al &o&en#o de ') en#%ada en vigencia. El e*ec#o gene%al in&edia#o de la n)eva ley no de'conoce la Con'#i#)ci-nF ()e' (o% con'i'#i% en ') a(licaci-n a 'i#)acione' 6)%"dica' G)e a<n no 'e an con'olidadoF no #iene el alcance de de'conoce% de%ec o' adG)i%ido'. $n cuanto a la proyeccin futura de los efectos de una ley derogada, *ultraactividad de la ley+, el r!gimen legal general contenido en las normas mencionadas lo contempla para ciertos eventos# La ultraactividad en s misma no contraviene tampoco la -onstitucin, siempre y cuando, en el caso particular, no tenga el alcance de desconocer derec"os adquiridos o situaciones jur dicas consolidadas, ni el principio de favorabilidad penal# =. En lo G)e #iene G)e ve% conc%e#a&en#e con la' leye' (%oce'ale'F ella' ig)al&en#e 'e 'ig)en (o% lo' an#e%io%e' c%i#e%io'. Dado G)e el (%oce'o e' )na 'i#)aci-n 6)%"dica en c)%'oF la' leye' 'o!%e %i#)alidad de lo' (%ocedi&ien#o' 'on de a(licaci-n gene%al in&edia#a. En e*ec#oF #odo (%oce'o de!e 'e% con'ide%ado co&o )na 'e%ie de ac#o' (%oce'ale' conca#enado' c)yo o!6e#ivo *inal e' la de*inici-n de )na 'i#)aci-n 6)%"dica a #%av$' de )na 'en#encia. Po% elloF en '" &i'&o no 'e e%ige co&o )na 'i#)aci-n con'olidada 'ino co&o )na 'i#)aci-n en c)%'o. Po% lo #an#oF la' n)eva' di'(o'icione' in'#%)&en#ale' 'e a(lican a lo' (%oce'o' en

#%C&i#e #an (%on#o en#%an en vigenciaF 'in (e%6)icio de G)e aG)ello' ac#o' (%oce'ale' G)e ya 'e an c)&(lido de con*o%&idad con la ley an#ig)aF 'ean %e'(e#ado' y G)eden en *i%&e# $n este sentido, a manera de norma general aplicable al tr1nsito de las leyes rituales, el art culo 4& de la Ley 1'3 de 1CC=, antes mencionado, prescribe lo siguienteB !#as leyes concernientes a la sustanciacin y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empe$ar a regir. "ero los t%rminos que hubieren empe$ado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirn por la ley vigente al tiempo de su iniciacin. OHP 3e acuerdo con lo "asta aqu e(puesto, la norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los t!rminos que "ubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales contin.an rigi!ndose por la ley antigua# $sta norma general, en principio, no resulta contraria a la -onstitucin pues no tiene el alcance de desconocer derec"os adquiridos o situaciones jur dicas consolidadas, que es lo que e(presamente pro" be el art culo 'C superior# ;in embargo, su aplicacin debe respetar el principio de favorabilidad penal# %# -on todo, dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derec"os substanciales# $n efecto, la naturaleza de una disposicin no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un cdigo de procedimiento, sino de su objeto# ;i dic"o objeto es la regulacin de las formas de actuacin para reclamar o lograr la declaracin en juicio los derec"os substanciales, la disposicin ser1 procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o e(tingue derec"os subjetivos de las partes, debe considerarse sustantiva# ?ara no contrariar la -onstitucin, la ley procesal nueva debe respetar los derec"os adquiridos o las situaciones jur dicas consolidadas al amparo de este tipo de disposiciones materiales, aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales# OHP C# 5"ora bien, a manera de resumen de lo dic"o "asta a"ora puede concluirse que en materia de regulacin de los efectos del tr1nsito de legislacin, la -onstitucin solo impone como l mites el respeto de los derec"os adquiridos, y el principio de favorabilidad y de legalidad penal# ?or fuera de ellos, opera la libertad de configuracin legislativa# Con !a'e en elloF el legi'lado% a de'a%%ollado )na %egla&en#aci-n gene%al 'o!%e el e*ec#o de la' leye' en el #ie&(oF con#enida en la Ley 1=3 de 1??HF 'eg<n la c)al en (%inci(io la' leye' %igen acia el *)#)%oF (e%o ()eden #ene% e*ec#o in&edia#o 'o!%e 'i#)acione' 6)%"dica' en

c)%'o. ,al e' el ca'o de la' leye' (%oce'ale'F ()e' ella' %eg)lan ac#)acione' G)e en '" &i'&a' no con'#i#)yen de%ec o' adG)i%ido'F 'ino *o%&a' (a%a %ecla&a% aG)ello'. Do obstante lo anterior, la regla general que se acaba de e(poner seg.n la cual las leyes procesales son de efecto general inmediato, si bien es la acogida como norma general por la legislacin y tambi!n por la doctrina contempor1nea, no emana de la -onstitucin, la cual, respecto de la regulacin de los efectos de la ley en el tiempo, lo .nico que dispone categricamente, como antes se dijo, es la garant a de los derec"os adquiridos conforme a las leyes anteriores, los mencionados principios de legalidad y favorabilidad de la ley penal, y la constitucionalidad de la retroactividad de la ley e(pedida por razones de utilidad p.blica o inter!s social# ?or lo tanto, en relacin con los efectos del tr1nsito de legislacin procesal, el legislador puede adoptar una frmula diferente a la del efecto general inmediato y prescribir para algunas situaciones especiales la aplicacin ultraactiva de la ley antigua a todos los procesos en curso, pues, salvo los l mites comentados, ninguna disposicin superior se lo impide# 5s como el legislador tiene competencia para mantener en el ordenamiento las leyes "asta el momento en que encuentra conveniente derogarlas, modificarlas o subrogarlas, de igual manera puede determinar el momento "asta el cual va a producir efectos una disposicin legal antigua, a pesar de "aber proferido otra nueva que regula de manera diferente la misma materia# La aplicacin ultraactiva, entendida como la determinacin legal seg.n la cual una ley antigua debe surtir efectos despu!s de su derogacin, tiene fundamento constitucional en la cl1usula general de competencia del legislador para mantener la legislacin, modificarla o subrogarla por los motivos de conveniencia que estime razonables# 5"ora bien, a pesar de lo anterior, la competencia aludida del legislador no puede ejercerse desconociendo las normas superiores relativas a los derec"os a la igualdad y al debido proceso, pues ellos en s mismos constituyen limites generales a la libertad de configuracin legislativa# OHP 1'# Las diferencias anotadas permiten a la -orte establecer que la determinacin del legislador de optar por disponer la ultraactividad de la Ley 42 de 1993 para aquellos procesos de responsabilidad fiscal que ya se encontraban en la etapa de juzgamiento, y el efecto general inmediato de Ley %1& de 2&&& para aquellos otros que no "ubieran superado esta fase, radica en la diferente situacin jur dica en la que se encuentra el presunto responsable en cada uno de los casos, y en la necesidad de resolver de manera pr1ctica la forma de continuar el tr1mite del proceso# $n efecto, dentro del esquema del proceso de responsabilidad fiscal que regula la Ley 42 de 1993, cuando se profiere auto de apertura a juicio fiscal ya se "a surtido la investigacin durante la cual se "an allegado y practicado las pruebas que van a servir de fundamento a las decisiones que se adopten dentro del proceso# $ntonces, el legislador consider que respecto de aquellos

procesos que ya "ubieren llegado a la fase de juzgamiento, no resultaba adecuado disponer el efecto general inmediato del nuevo r!gimen, pues dada la diferente estructura que presentan cada uno de los procedimientos en una y en otra ley, ello equivaldr a a retrotraer o a confundir el procedimiento "abida cuenta que en el sistema de la Ley %1& no e(iste una diferencia tajante entre una etapa investigativa y otra de juicio, como si sucede dentro del esquema de la Ley 42 de 1993# ?or ello, apart1ndose de la norma general que establece la legislacin colombiana y que "a acogido la doctrina y la jurisprudencia, encontr oportuno determinar la ultraactividad del anterior r!gimen respecto de aquellos procesos en fase de juzgamiento, y desec"ar el efecto general inmediato que opera como norma general, el cual se reserv .nicamente para los procesos que no "ubieren avanzado "asta la referida etapa de juzgamiento# 1%# La solucin adoptada adem1s de no desconocer las normas superiores referentes a los efectos de las leyes en el tiempo *ya se vio que la ultraactividad per se no es inconstitucional pues no tiene el alcance de desconocer derec"os adquiridos ni necesariamente desconoce el principio de favorabilidad penal+, no resulta tampoco discriminatoria, porque parte de la base de la distinta situacin f1ctica y jur dica en que se encuentran las personas que se someten a diferente regulacin legislativa# 3e esta manera no se da el supuesto b1sico que est1 a la base de cualquier juicio de igualdad# $fectivamente, la jurisprudencia "a considerado que no se presenta un trato discriminatorio cuandoB *i+ La situacin de "ec"o de la que se parte es distinta# *ii+ La decisin de dar un trato diferente est1 fundada en un fin aceptado constitucionalmente# 2 *iii+, la consecucin de dic"o fin por los medios propuestos es posible y adem1s adecuada# OHPA *negrillas y subrayado de la ;ala para resaltar+ $n este orden de ideas, se insiste, la aplicacin de la Ley %1& de 2&&& a situaciones jur dicas en curso no implica el efecto retroactivo de la norma, sino el reconocimiento de su efecto general inmediato, el cual supone la proyeccin de las disposiciones de dic"a ley a actuaciones iniciadas con anterioridad a su vigencia# $se efecto general inmediato implica la aplicacin de las disposiciones de dic"a ley, conforme a los supuestos normativos de la misma# $s decir, que para el caso del art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&, deber1 tenerse en cuenta la fec"a del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, independientemente de que !sta sea anterior a la Ley %1& de 2&&&, porque es desde a" en que, de acuerdo con la norma, se empieza a contabilizar el t!rmino de cinco *'+ a,os dentro del cual debe proferirse la providencia en firme que declare la responsabilidad fiscal, so pena de que opere la prescripcin de !sta#

ii+ 3e otra parte, no es pertinente la invocacin en este asunto del art culo 41 de la Ley 1'3 de 1CC=4, en razn a que, como lo "a precisado la -orte -onstitucional y esta -orporacin, esta disposicin solo es aplicable a la prescripcin adquisitiva y no a la prescripcin e(tintiva, car1cter este .ltimo compartido por la prescripcin de la responsabilidad fiscal, como antes se "ab a precisado# La -orte -onstitucional en la sentencia -<39C de 2&&%, en la cual se declar la e(equibilidad del art culo 41 de la Ley 1'3 de 1CC=, al referirse a su contenido, precis lo siguienteB @*1+# $sta norma regula a partir de cu1ndo comienza la adquisicin de un derec"o sustancial, sobre un objeto corporal *mueble o inmueble+ que se logra por el transcurso del tiempo# *2+ La norma demandada prev! que si "ay cambio de legislacin, el derec"o del prescribiente no podr1 ser vulnerado# ?or tanto, la disposicin establece una opcin para el prescribiente que no "ubiese podido completar su prescripcin bajo la vigencia de una ley, en razn a la e(pedicin de una nueva norma relativa al tiempo necesario para prescribir# *3+# 5s , la ley *art#, 41+ prev! que el prescribiente puede optar por continuar la prescripcin con la ley anterior que reg a o con la nueva que la modifica, pero a partir de su entrada en vigencia# ;e trata entonces, de una norma que permite la realizacin de un derec"o sustancial, el derec"o a la propiedad#A La ;eccin 7ercera del -onsejo de $stado, en la sentencia de ' de diciembre de 2&&%, antes citada en esta providencia ', igualmente precis que @OHP no puede aplicarse el art culo 41 de la Ley 1'3 de 1CC= en caso de conflictos de leyes en el tiempo en materia de caducidad, porqueB a+ la norma solo "ace referencia a la usucapin y no a la prescripcin e(tintivaA, reiterando en ese aspecto lo se,alado por esa misma ;eccin en providencia del 2= de mayo de 2&&4 %, en la que adem1s se apunt queB @ OHP el art culo 41 de la Ley 1'3 de 1CC= se refiere .nicamente a la prescripcin adquisitiva o usucapin, y el prescribiente, al que alude la norma, es quien adquiere el derec"o y, por lo tanto, quien se beneficia de la prescripcin OHP# $n la prescripcin de la responsabilidad fiscal, seg.n se apunt, no se adquiere un
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@5rt culo 41# La prescripcin iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se "ubiere completado a.n al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podr1 ser regida por la primera la segunda, a voluntad del prescribiente0 pero eligi!ndose la .ltima, la prescripcin no empezar1 a contarse sino desde la fec"a en que la ley nueva "ubiere empezado a regir#A ' Dota de pie de p1gina n.m# 2 % 3ictada dentro del proceso n.m# 243=1, -#?# 3r# 5lier $duardo Lern1ndez $nr quez#

derec"o sino que se e(tingue, en este caso, el derec"o del rgano de control fiscal a deducir la responsabilidad fiscal a un procesado, de modo tal que a quien le favorece la operancia de la prescripcin no es al $stado sino al sujeto de control fiscal, frente a quien no podr1 "acerse, por esta razn, dic"a declaracin# Do resulta lgico, adem1s, que sea la propia -ontralor a quien elija la norma sobre prescripcin de responsabilidad fiscal, cuando, de otro lado, esa eleccin es desfavorable a los intereses del servidor p.blico o del particular investigado# ; 5s las cosas, como el t!rmino de que dispon a la -ontralor a municipal de Fillavicencio para proferir una providencia en firme que declare la responsabilidad fiscal empez a correr desde el 11 de abril de 2&&& y el acto acusado, en el que se declar responsable fiscalmente al actor, fue e(pedido el 2C de junio de 2&&', esto es transcurridos m1s de cinco *a,os+ entre una fec"a y otras, es claro concluir, tal como se plante en la demanda, que el mismo infringe lo dispuesto en el art culo 9) de la Ley %1& de 2&&&, al "aber sido e(pedido pese a que oper la prescripcin de la responsabilidad fiscal, motivo !ste suficiente para que, como en efecto se "izo, se "ubiera declarado su nulidad#

=.- Concl)'i-n $n las anteriores condiciones, la ;ala confirmar1 la sentencia apelada, en la cual se acogieron las pretensiones de la demanda#

?or lo e(puesto, el -onsejo de $stado, ;ala de lo -ontencioso 5dministrativo, ;eccin ?rimera, administrando justicia en nombre de la 6ep.blica y por autoridad de la ley,

FALLA4 PRI3ERO4 CONFIR3ASE la sentencia apelada, de fec"a 11 de noviembre de 2&&C, mediante la cual el 7ribunal 5dministrativo del >eta declar la nulidad de la
6esolucin n.m# 422 de junio 2C de 2&&', en la que ese rgano de control fiscal declar responsable fiscal a :rlando Earbosa Fillalba y, en consecuencia, declar que queda vigente la decisin del 3 de noviembre de 2&&4 del 3irector de 6esponsabilidad Giscal y Iurisdiccin -oactiva

de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio, y orden las medidas solicitadas como restablecimiento del derec"o#

SEA2NDO4 RECON>CESE personer a a la 5bogada Eert"a $ugenia ?e,a ?arada, como

apoderada de la -ontralor a >unicipal de Fillavicencio, en los t!rminos y para los fines del poder a ella conferido, visto a folio 49 del cuaderno de segunda instancia#

,ERCERO4 RECON>CESE personer a al 5bogado Iairo 5lonso 6omero >ej a, como

apoderado de la parte actora, en los t!rminos y para los fines del poder a ella conferido, visto a folio 'C del cuaderno de segunda instancia#

-piese, notif quese, publ quese y c.mplase#

La anterior providencia fue le da, discutida y aprobada por la ;ala en su sesin del 24 de mayo de 2&12#

3ARIA ELIIABE,J AARCIA AONIALEI LASSO P%e'iden#a

3ARIA CLA2DIA RO9AS

3ARCO AN,ONIO 8ELILLA 3ORENO