LOS PRINCIPIOS DE JERARQUIA Y COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

RAFAEL GODINEZ BOLAOS

PROFESOR DE DERECHO CONSTITUCIONAL, PROCESAL CONSTITUCIONAL, DERECHO ADMINISTRATIVO I y II Y PROCESAL ADMINISTRATIVO DIRECTOR DE LA JORNADA MATUTINA DE DERECHO, USAC

COLECCIN JURITEX

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2013 RAFAEL GODINEZ BOLAOS Edicin gratuita electrnica e impresa GUATEMALA, SEPTIEMBRE DE 2013.

2. EL PRINCIPIO JURDICO DE JERARQUA ADMINISTRATIVA.

La jerarqua es un principio jurdico de la organizacin administrativa del Estado, que significa la existencia de un orden legal entre los rganos y los funcionarios que los dirigen, coordinan y trabajan en ellos, en donde unos son superiores y otros son subordinados de aquellos, dentro del organismo ejecutivo y dentro de cada una de las entidades pblicas oficiales autnomas y entidades descentralizadas. Estos rganos sostienen relaciones de naturaleza tpicamente administrativa entre si, para desarrollar sus funciones legales administrativas. En otro organismo del Estado como lo es el Organismo Judicial, no existe la jerarqua administrativa entre los rganos jurisdiccionales que lo integran. Los rganos jurisdiccionales deben coordinar sus actividades, pero al desarrollar sus funciones judiciales, lo deben hacer con criterio independiente. Lo anterior no descarta que otro rgano judicial superior pueda revocar o modificar esas decisiones por medio de las impugnaciones judiciales contra autos y sentencias. Debemos tener claro que esta es jerarqua jurisdiccional y no administrativa. La jerarqua a la que nos referimos en este tema, s se manifiesta en el Organismo Judicial, pero exclusivamente en su rea administrativa esta se manifiesta entre superiores y subordinados en gerencias, direcciones, departamentos, unidades, de personal o recursos humanos, tesorera o finanzas y presupuesto, archivo, estadstica, compras, mantenimiento, seguridad, etc. Esta es jerarqua administrativa dentro del organismo judicial, excluyendo cualquier funcin jurisdiccional. Entre los diputados del organismo legislativo no existe jerarqua. Estos se interrelacionan y con acuerdos polticos participan en el proceso de emisin de leyes y al igual que en el judicial, la jerarqua administrativa se manifiesta en la organizacin para el funcionamiento de ese organismo, entre los funcionarios superiores y subordinados de direcciones, gerencias, departamentos, unidades, de secretaria, administracin general, de personal o recursos humanos, de relaciones pblicas o comunicacin social, compras y adquisiciones, mantenimiento, seguridad, servicios, archivo, estadstica, etc. Esta es jerarqua administrativa dentro del organismo legislativa y excluye cualquier funcin legislativa. Tambin es necesario recordar que entre los organismos del Estado, no puede darse la jerarqua, pues la Constitucin Poltica establece que entre ellos no hay subordinacin y actan con independencia, aunque deben coordinarse y colaborar unos con otros debido a que deben realizar fines pblicos. Esta figura se denomina, RELACIN DE COLABORACION ENTRE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO.

3.
La jerarqua administrativa se manifiesta por medio de las posiciones de los rganos y los conductos que utilizan para relacionarse. La posicin de un rgano en relacin con otro hace que uno sea superior y el otro sea subordinado del anterior, cuando el primer rgano se encuentra antes que el otro en la escala jerrquica a esa posicin se denomina GRADO JERRQUICO. El rgano que posee mayor mbito de decisiones porque la ley se las asigna, se encuentra en primer grado jerrquico de la escala jerrquica administrativa y as, sucesivamente, (segundo grado, tercer grado, cuarto grado, etc.) hasta llegar al rgano con menor poder de decisin.

EJEMPLO DE ESCALA JERRQUICA EN EL ORGANISMO EJECUTIVO Y LNEA VERTICAL

1er. grado jerrquico 2. grado jerrquico 3er. grado jerrquico 4 grado jerrquico 5 grado jerrquico 6 grado jerrquico 7 grado jerrquico PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA MINISTERIOS DE ESTADO VICEMINISTERIOS DE ESTADO DIRECCIONES GENERALES DIRECCIONES REGIONALES DIRECCIONES DEPARTAMENTALES

EJEMPLO DE ESCALA JERRQUICA EN UNA ENTIDAD AUTNOMA (EL MUNICIPIO) Y LNEA VERTICAL
1er. grado jerrquico 2 grado jerrquico 3er. grado jerrquico 4 grado jerrquico CONSEJO MUNICIPAL ALCALDE MUNICIPAL DIRECTORES JEFES

(BUSQUE OTROS EJEMPLOS DE ESCALA JERRQUICA Y LINEA VERTICAL)

Los conductos, lneas o vas de comunicacin entre los rganos superiores e inferiores se denomina LINEA JERRQUICA, que se representa en forma VERTICAL cuando los relaciona en ambas vas: del superior hacia el inferior y del inferior hacia el superior. El superior toma las decisiones y el inferior las ejecuta (por ejemplo, cuando el Ministro de Gobernacin emite una instruccin al Director General de la Polica Nacional Civil). El rgano inferior utiliza la lnea jerrquica para comunicarse con el superior y transmitirle informes y hacerle consultas (por ejemplo, el Jefe de Cajas Fiscales, le consulta al superior si le autoriza extender la atencin al pblico despus de la hora).

4.
Cuando dos o ms rganos estn en un mismo plano y tienen el mismo grado jerrquico, existe LINEA HORIZONTAL que une a los rganos con igual poder de decisin pero en materias distintas (por ejemplo los ministerios de Estado), entre ellos hay coordinacin y toman acuerdos. Los rganos son iguales jerrquicamente, no hay entre ellos subordinacin y los diferencia entre ellos, es la materia administrativa que desarrollan.

EJEMPLO DE LINEA HORIZONTAL EN EL ORGANISMO EJECUTIVO

3er. grado jerrquico MINISTERIOS DE ESTADO
MINISTRO DE ECONOMIA----MINISTRO DE REL.EXT.----MINISTRO DE EDUCACIN-MINISTRO DE LA DEFENSA----MINISTRO DE SALUD

(BUSQUE OTROS EJEMPLOS DE LINEA HORIZONTAL)

RGANOS ADMINISTRATIVOS SIN GRADO JERRQUICO (DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS). Hay OTROS rganos administrativos que no son superiores ni inferiores, su naturaleza es tcnica como los rganos desconcentrados y se denominan rganos de consulta y de asesora que hacen propuestas a los rganos de decisin, los rganos de planificacin, que se dedican a planificar, los rganos de control tcnico, jurdico y contable, que son rganos fiscalizadores o auditores, las secretarias son rganos de apoyo o de asistencia, (todos ellos forman los gabinetes o staff-cuerpo asesor y de apoyo- del funcionario superior). Estos rganos no tienen grado jerrquico y se relacionan con el rgano del que dependen en forma directa (asesores jurdicos, asesores polticos, auditores internos, secretarios, etc.).

POTESTADES O FACULTADES JERRQUICAS.

La jerarqua administrativa, genera ciertas facultades, responsabilidades, potestades o atribuciones. Estas son: 1) FACULTAD O POTESTAD DE MANDO, DECISIN O DIRECCIN. El rgano superior debe y puede dirigir a los subordinados, toma decisiones y gira rdenes e instrucciones verbales o escritas, personalmente, por telfono, radio, correo electrnico y otros medios como las redes sociales; tambin por medio de reglamentos, acuerdos, circulares, oficios, etc. Es muy importante para obtener mejores resultados, que el superior jerrquico adems de tener esta facultad, tenga personalmente lo capacidad de liderazgo y el conocimiento con experiencia tcnica en la materia a su cargo, necesarias para orientar sus grupos o equipos de trabajo mediante consensos para desarrollar sus actividades en forma ms racional. 2) FACULTAD O PODER DE REVISION, CONTROL, FISCALIZACIN O SUPERVISIN. El rgano superior no solo tiene la facultad, sino la obligacin de revisar de oficio las actuaciones de los subordinados, pues asume con ellos la responsabilidad por esos actos (pide informes, rendimiento de cuentas, revisa inventarios y expedientes, etc.). Mediante la revisin, el superior puede dejar sin efecto o no autorizar total o parcialmente lo actuado por el subordinado (REVOCATORIA DE OFICIO).

5.
A la aprobacin de lo ejecutado se le denomina VISTO BUENO; a la desaprobacin total o parcial se le denomina REVOCATORIA TOTAL O PARCIAL. Adems de hacerlo de oficio y en forma cotidiana, tambin el superior est obligado a la revisin, cuando una persona particular o usuario, manifiesta su desacuerdo con los actos del inferior, por medio de la interposicin de los recursos o impugnaciones administrativas. 3) FACULTAD O PODER DE SER AUTORIDAD NOMINADORA PARA NOMBRAMIENTOS, ASCENSOS, TRASLADOS, SANCIONES Y DESTITUCIONES. El rgano superior con categora legal de AUTORIDAD NOMINADORA, puede emitir acuerdos de nombramiento del personal a su cargo, los puede trasladar o autorizar permutas y ascenderlos cumpliendo los requisitos legales. Tambin puede imponer sanciones a los subordinados cuando incurren en faltas en el servicio administrativo: llamado de atencin en forma verbal, privada, llamado de atencin en forma pblica, escrita, suspensin en el trabajo sin goce de sueldo. Esta es la ESCALA DE SANCIONES con EFECTO CORRECTIVO, porque no termina la relacin funcional entre el Estado y el funcionario sancionado. Cuando se llega a la destitucin, entonces la ESCALA DE SANCIONES tiene EFECTO EXPULSIVO. Ocurre cuando la falta es tan grave que debe aplicarse la destitucin del funcionario subordinado. En todo caso, previamente el funcionario subordinado debe ser sometido a procedimiento administrativo de sancin y se le debe dar audiencia y oportunidad de defensa; nicamente ante la evidencia que confirme los hechos que se le imputan, se puede aplicar la sancin; luego de impuesta la sancin, el funcionario sancionado puede utilizar los recursos que le otorga la ley especfica (servicio civil, servicio municipal, servicio universitario, etc.) y puede llevar el caso a los tribunales al agotar la va administrativa sin resolucin favorable. Esta facultad se regula en la LEY DE SERVICIO CIVIL para el organismo ejecutivo y entidades autnomas y descentralizadas que no cuenten en sus propias leyes orgnicas y estatutos o reglamentos, lo pertinente. En caso de arbitrariedad en el despido, el funcionario puede pedir su indemnizacin (limitada por la Constitucin al equivalente a diez meses de salario) y en caso de existir conflicto econmico social y emplazamiento judicial al Estado como patrono, el destituido puede pedir su reinstalacin, si el juez que conoce el conflicto no autoriz su destitucin. 4) POTESTAD O FACULTAD PARA DECIDIR SOBRE PROBLEMAS DE COMPETENCIA ENTRE ORGANOS INFERIORES. Le compete al rgano superior decidir a cual de los rganos subordinados le compete realizar determinada actividad, cuando entren en conflicto o duda en relacin a quin de ellos tiene el deber o la facultad para desempear esa funcin.

6. EL DEBER DE OBEDIENCIA.
Como resultado de la ejecucin de las facultades que genera la jerarqua, de conforme la ley, el rgano inferior o subordinado debe tambin conducirse conforme a su deber legal de obediencia, que consiste en poner en prctica, ejecutar, las rdenes e instrucciones legal y tcnicamente vlidas, recibidas del superior jerrquico. El deber de obediencia ha generado una serie de posturas tericas originadas de la discusin acerca de los lmites de la legitimidad de la jerarqua. Las posiciones ms conocidas en relacin al lmite de la obediencia son: LA OBEDIENCIA ABSOLUTA. Es tpica de los sistemas centralizados o absolutistas (de las autocracias disfrazadas de seudo estados de derecho). En los regmenes despticos el subordinado debe obedecer la orden aunque sea manifiestamente ilegal; el superior asume toda la responsabilidad y el ejecutor queda exonerado porque no tiene posibilidades de cuestionar la orden, incluso puede ser sometido por insubordinacin si no la cumple. LA OBEDIENCIA POR ORDEN REITERADA. Se produce cuando el subordinado al recibir la orden considera que es ilegal y al consultar al funcionario que la emiti, este confirma la instruccin por lo que debe cumplirla sin responsabilidad para el subordinado. El superior al confirmar la orden, asume la responsabilidad absoluta. En estos casos el subordinado debe tener el cuidado de dejar la evidencia necesaria para demostrar los hechos. LA OBEDIENCIA DEBIDA O CON DERECHO A EXAMEN. Cuando el rgano inferior recibe una orden tiene la obligacin y el derecho de analizarla antes de cumplirla; si encuentra que la orden viola la ley, no tiene obligacin legal de obedecer. La obediencia llega hasta donde la ley lo permite. Esta es la regla ms aceptada. Busque la posicin que se adopta en relacin a este tema en la Constitucin Poltica.

LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.
Otro de los principios jurdico-administrativos que orientan las actividades de la administracin estatal, es la competencia administrativa. La jerarqua se basa en el ordenamiento de la autoridad, en cambio la competencia se basa en el ordenamiento de las materias o funciones que se deben ejecutar. Se fundamenta en la divisin del trabajo (tambin principio econmico), en la racionalizacin o distribucin adecuada de las actividades para lograr economa al impedir la dualidad y duplicacin de esfuerzos (eficiencia). La competencia reviste de certeza jurdica a las actividades de la administracin pblica, pues tanto los funcionarios como los usuarios, saben que rgano debe desarrollar determinadas funciones (principio de especialidad).

7.
La aplicacin de la competencia administrativa impone el orden necesario en la actuacin pblica, evita el exceso de burocracia y la prdida de tiempo con el ahorro econmico que todo orden supone (eficiencia), siempre se debe buscar el mejoramiento del mbito social positivamente, con eficacia.

CARACTERISTICAS DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA.

1) La competencia administrativa se basa en la ley; debe ser determinada por la ley. 2) La competencia determina la validez o la invalidez de los actos administrativos. 3) La competencia es asignada por la ley al rgano y no al funcionario que lo dirige. 4) La competencia tiene naturaleza de ORDEN PBLICO, por lo que no es susceptible de ser modificada, es improrrogable, salvo disposicin o autorizacin legal en contrario. La PRRROGA DE COMPETENCIA y el TRASLADO DE LA COMPETENCIA, solo son posibles, cuando la ley las permite como EXCEPCIONES. Esas posibles excepciones son:
4.1.) LA AVOCACIN DE LA COMPETENCIA, consiste en el permiso legal que tiene el rgano superior para atraer a su conocimiento y decisin, un asunto asignado al rgano subordinado. El inferior no pierde competencia para conocer otros asuntos semejantes, pues para perderla se necesita la reforma de la ley o del reglamento que se la asign. 4.2.) LA DELEGACIN DE LA COMPETENCIA, consiste en la facultad legal que tiene el superior de trasladarle al subordinado el conocimiento oficial de un asunto concreto, por el periodo necesario para resolver o actuar (de all que la delegacin de competencia sea temporal y concreta). En el caso de las funciones que establece la CONSTITUCION POLITICA a determinados rganos y entidades administrativas (el IGSS o la USAC por ejemplo), ESA COMPETENCIA ES INDELEGABLE. La DELEGACIN DE COMPETENCIA puede ser PERMANENTE, cuando la ley ordena la creacin de entidades descentralizadas y autnomas, rganos desconcentrados como los regionales, para ejecutar las funciones asignadas a un rgano administrativo (REORGANIZACION ADMINISTRATIVA). La DELEGACIN DE COMPETENCIA es TEMPORAL, cuando el Estado otorga autorizacin o concesin a personas privadas nacionales o extranjeras para desarrollar actividades relacionadas con la prestacin de servicios pblicos, construccin o mantenimiento de obras pblicas, o la exploracin y explotacin de recursos naturales. El Estado debe continuar ejerciendo su poder de CONTROL Y FISCALIZACION y en el momento en que se produzcan ilegalidades por parte del beneficiado por la concesin o contrato, el ESTADO PUEDE REVOCAR LA CONCESION O RESCINDIR EL CONTRATO ADMINISTRATIVO, con fundamento en su ius imperium pues debe proteger el inters general frente al particular. Sectores de la empresa privada aducen que el traslado debe darse en trminos de mercado, sin mayor intervencin del Estado y que puede durar hasta que el empresario manifieste su desinters por la actividad.

8.
Es muy importante conocer en qu casos NO HAY DELEGACIN DE COMPETENCIA (el rgano que recibe la delegacin de una funcin, no la puede ejercer tomando decisiones). Esto ocurre cuando: A) El superior le pide a un subordinado que le represente en un acto oficial (DELEGACIN PROTOCOLARIA). La delegacin se restringe a estar en el acto. B) Tampoco hay delegacin de competencia cuando el funcionario superior se ausenta y otro llega a desempear sus funciones en forma temporal no definitiva (SUPLENCIA O SUSTITUCIN TEMPORAL o NO DEFINITIVA). Concluye cuando el titular regresa al puesto. C) No existe delegacin de competencial, cuando el superior autoriza a sus subordinados para que extiendan constancias, certificaciones, certificados, edictos, avisos o informes, pues nicamente se autoriza la copia o transcripcin de expedientes y archivos administrativos (DELEGACION DE FIRMA). Se restringe a la reproduccin del acto y no su contenido.

CLASIFICACIN DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. La competencia administrativa se puede clasificar:

1) POR LA CLASE DE ACTIVIDAD: competencia para planificar (SEGEPLAN), ejecutar (MINISTERIOS), controlar (CONTRALORIA DE CUENTAS) o asesorar (CONSULTORIA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION). 2) POR EL TERRITORIO: competencia nacional (PRESIDENCIA), regional (CONSEJO REGIONAL DE DESARROLLO), departamental (GOBERNACION DEPARTAMENTAL) o municipal (ALCALDE DE SAN ANDRES SEMETABAJ). 3) POR LA MATERIA O ESPECIALIDAD: competencia en salud (INSTITUTO GUATEMALTECO DE SEGURIDAD SOCIAL, educacin (UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS), seguridad (POLICIA NACIONAL CIVIL), etc. 4) POR EL GRADO: competencia de superiores (MINISTRO), intermedios (VICEMINISTRO) e inferiores (JEFES DE SECCION MINISTERIAL). 5) POR LA PERDURABILIDAD: competencia es permanente (la ms comn) y puede ser competencia temporal o eventual, originada en la delegacin o la avocacin y tambin cuando ocurren hechos y actos extraordinarios que produzcan emergencias, que requieren la toma de decisiones inmediatas (desastres y disturbios CONRED-).

RGB 2013.