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Steffen Hentrich

Energiewende ohne Europa
Deutschlands energiepolitischer Alleingang gefährdet den europäischen Energiebinnenmarkt
Glanz und Elend der Energiewende
Erst gut drei Jahre ist die Energiewende alt, das Energiekonzept, mit dem die Bundesregierung im September 2010 beabsichtigte, die Energiezukunft der Bundesrepublik planmäßig in Richtung Klimaschutz und Ausbau erneuerbarer Energieträger zu gestalten. Doch schon jetzt ist offensichtlich, dass sich die Kinderkrankheiten des Konzepts nicht nur zu einer Gefahr für die Wirtschaft des Landes und die Lebensqualität seiner Bürger auswachsen, sondern auch die Entwicklung des europäischen Energiebinnenmarkts behindern. Der Keim dafür wurde spätestens zu Beginn des letzten Jahrzehnts gelegt, als die damalige Regierungskoalition aus SPD und Grünen mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) begann, dem Wettbewerb als Effizienzund Fortschrittsmotor des Stromsektors den Boden unter den Füßen systematisch wegzuziehen. Was damals als technologiepolitisches Wundermittel galt und aus einem tonnenideologischen Blickwinkel tatsächlich Beachtliches geleistet hat, kann seine weit über den Wirtschaftsstandort Deutschland hinausgehenden Probleme nicht mehr verbergen. Dem enormen Ausbaufortschritt der Stromerzeugungskapazitäten aus Erneuerbaren Energieträgern folgten recht bald ein ebenso unverkennbarer Anstieg der Subventionslast und die damit verbundene Erhöhung der Strompreise für Haushalte und Industrie. Nur durch eine Umlagebefreiung ließ sich die Wettbewerbsfähigkeit exportorientierter Industrien mit hohem Stromverbrauch erhalten, eine Maßnahme, unter der sich die Last der privaten Haushalte durch die EEG-Umlage nur noch erhöhte. Heute werden zwar fast 25 Prozent des Stroms aus erneuerbaren Energieträgern erzeugt, doch um den Preis einer Umlage der Förderpolitik von mehr als 20 Prozent auf den Haushaltsstrompreis. Kein Bestandteil des Strompreises ist im vergangenen Jahrzehnt so rasant angestiegen wie die Umlagen der Förderung der erneuerbaren Energieträger, sodass die vom Staat verursachte Kostenlast inzwischen höher ist als das von den Verbrauchern zu zahlende Entgelt für die Produktion des Stroms.1

Auch Europa leidet unter der Last der Energiewende

Für viele zunächst unbemerkt hat die Energiewende schon lange europäische Dimensionen erreicht. Erst mit der kurzfristigen Abschaltung von acht Kernkraftwerken im Rahmen des sog. Atom-Moratoriums der Bundesregierung im Jahr 2011 wurde in der Öffentlichkeit klar, wie sehr Deutschland bei kurzfristigen Kapazitätsausfällen von der Einbindung in den europäischen
1 Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V., Erneuerbare Energien und das EEG: Zahlen, Fakten, Grafiken (2013), Energie-Info (Berlin, 2013).

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Stromhandel abhängig ist. Bereits kurz nachdem die Kernkraftwerke vom Netz gingen drehte sich die gewohnte Export-Import-Bilanz um, und Deutschland wurde zum Nettoimporteur von Strom. Inzwischen wird immer deutlicher, dass auch der andauernde Wechsel von Stromüberschuss und -mangel aus den zur Realisierung der Energiewendeziele notwendigen Überkapazitäten erneuerbarer Energieträger ohne eine Einbindung in den europäischen Energiemarkt nicht mehr zu verkraften ist. Unsere Nachbarländer haben über Jahre darauf bauen können, einen Teil ihrer Stromnachfrage im saisonalen Verlauf aus deutschen Kraftwerken zu decken. Doch weder vom Umfang noch von der Verlässlichkeit der Versorgung stehen deutsche Kraftwerksbetreiber ihren europäischen Handelspartnern wie in früheren Zeiten zur Verfügung. Deutschland ist aufgrund seiner ambitionierten Ausbauziele darauf angewiesen, dass deutsche Energieversorger ihren Stromüberschuss zu jeder Zeit in die Nachbarländer exportieren können bzw. in Engpasszeiten entsprechende Leistung aus dem Ausland geliefert bekommen. Damit übertragen sich die bereits in Deutschland bestehenden Probleme zu geringer Übertragungsnetzkapazitäten, der Organisation des Speicher- und Lastmanagements sowie der immer wichtiger werdenden flexiblen Erzeugung aus konventionellen Kraftwerken von der nationalen auf die internationale Ebene. Das verursacht im gesamten europäischen Versorgungsgebiet zusätzliche Engpasskosten und zieht zusätzliche Investitionen in Netzkapazitäten nach sich. Im Ten Year Network Development Plan (TYNDP 2012) der ENTSO-E, dem Verband der Europäischen Übertragungsnetzbetreiber, werden 80 Prozent der rund einhundert im europäischen Stromnetz festgestellten Engpassstellen auf die Netzintegration erneuerbarer Energieträger zurückgeführt. Erneuerbare Energieträger gelten in der Strombranche als Haupttreiber von umfangreichen volatilen Stromflüssen über lange Distanzen quer durch Europa. Entlang des NordSüd-Korridors von Skandinavien bis Italien, zwischen den mitteleuropäischen Staaten und der spanischen Halbinsel, Irland und Großbritannien sowie ostwärts zu den südlichen und westlichen Balkanländern, keine Region Europas bleibt vom destabilisierenden Einfluss des Ausbaus erneuerbarer Energieträger auf die Stromnetze verschont. Um die Engpässe zu beseitigen und die rasche Entwicklung der EE auffangen zu können, ermittelte der Betreiberverband einen Ertüchtigungs- und Neubaubedarf von mehr als 50.000 km bis 2020. Die damit verbundenen Kosten werden auf über 100 Mrd. € geschätzt.2 Diese Kosten kommen zu den in nationalen Entwicklungsplänen quantifizierten Investitionsbedarfen hinzu. Ebenso wie die Übertragungsnetzbetreiber sehen sich auch die Betreiber konventioneller Kraftwerke in unseren Nachbarländern mit zunehmenden Problemen konfrontiert. Fallende Strompreise an den europäischen Strombörsen machen den Betrieb und Ausbau des konventionellen Kraftwerksparks unrentabel und führen schon jetzt zu Außerbetriebnahmen moderner und effizienter Kraftwerke. Subventionsbedingte Überkapazitäten verdrängen zunehmend Kraftwerke, die sich bislang im Wettbewerb auf dem europäischen Strommarkt behaupten konnten. Da die Kraftwerksbetreiber die Kosten der Kapitalentwertung allein tragen müssen und sich für Neubauten neue Risiken bei der Unterstützung und dem Ausgleich für die unstetige und kaum planbare Erzeugung aus erneuerbaren Energieträgern ergeben, droht eine entsprechende Investitionszurückhaltung. Die Folge sind mangelnder Wettbewerb unter den Stromerzeugern und steigende Strompreise. Auch ohne unmittelbare Betroffenheit von den Kosten des EEG werden sich Europas Stromverbraucher nicht dauerhaft von der preistreibenden Wirkung der Förderung erneuerbarer Energieträger abschotten lassen.
2 European Network of Transmission System Operators for electricity, Ten-Year Network Development Plan 2012 (Brussels, 2012), https://www.entsoe.eu/major-projects/ten-year-network-development-plan/tyndp-2012/

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Jenseits der energiewirtschaftlichen Dimension hat die Förderung erneuerbarer Energieträger durch das EEG auch zu wettbewerbsrechtlichen Verwerfungen geführt. Obgleich das Fördermodell bereits frühzeitig unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen die Warenverkehrsfreiheit und des Verbots von Beihilfen auf dem Prüfstand stand, wurden diese Zweifel durch den Europäischen Gerichtshof später unter dem Hinweis auf die eine fehlende Leistung der öffentlichen Hand und zwingende Belange des Klima- und Umweltschutzes ausgeräumt. Doch in jüngerer Zeit ist im Zusammenhang mit dem Ausgleichsmechanismus der EEG-Umlage wieder Bewegung in die europarechtliche Diskussion geraten. Hierbei steht die Begünstigung von stromintensiven Unternehmen zulasten der Verbraucher im Mittelpunkt des Interesses. Derzeit läuft ein Untersuchungsverfahren, in dem festgestellt werden soll, ob die den stromintensiven Unternehmen gewährte Teilbefreiung von der EEG-Umlage im Einklang mit den EU-Beihilfevorschriften steht.

Radikale Reformen statt Flickwerk für Europa
Dennoch lassen die Reformvorhaben der Bundesregierung kaum erkennen, dass die Belange des europäischen Energiebinnenmarkts wirklich ernst genommen werden. 3 Zwar soll die mit EEG 2.0 bezeichnete Reform der Förderung eine Mengendeckelung, eine Absenkung der Vergütungssätze und eine Konzentration auf kostengünstigere Technologien mit sich bringen, doch beschränken sich die Maßnahmen zur Integration der erneuerbaren Energien auf den Strommarkt lediglich auf eine Pflicht zur Direktvermarktung aus größeren Anlagen. Anlagenbetreiber, die Strom nicht vermarkten können, sollen in der Lage sein, diesen mit einem zwanzigprozentigen Abschlag auf die Marktprämie einem Ausfallvermarkter anzudienen. Damit bleibt die Absatzgarantie für den Strom aus erneuerbaren Energieträgern faktisch bestehen, lediglich die finanziellen Anreize für mehr Marktflexibilität werden erhöht. Nach wie vor übernehmen die Anlagenbetreiber nicht die volle Verantwortung für die Vermarktung ihrer Stromproduktion, und die zunehmende Flexibilität muss von den Stromverbrauchern mit dem hohen Preis der Marktprämie erkauft werden. Zur weiteren Absenkung der Förderung soll ab 2017 die Förderhöhe durch Ausschreibung in einem Subventionswettbewerb ermittelt werden. Allerdings wird auch dieses Wettbewerbselement nichts an der ineffizienten technologiespezifischen Förderung und dem Mangel an Marktintegration ändern. Klima- und Energiepolitik sind im europäischen Binnenmarkt längst keine Politikfelder mehr, die sich sinnvoll auf nationalstaatlicher Ebene regeln lassen. Zum einen ist effektiver und effizienter Klimaschutz nur möglich, wenn Treibhausgasemissionen global reguliert werden und entsprechende Instrumente zum Einsatz kommen. Zum anderen macht der hohe Grad der Marktintegration Deutschlands eine Abstimmung mit den europäischen Partnern notwendig. Aber auch aus innovationspolitischer Perspektive, innerhalb der eine möglichst schnelle und effiziente Marktintegration neuer, umweltfreundlicher Energietechnologien beabsichtigt wird, sollte die Energiewende auf europäischer Ebene vorangetrieben werden. Hierbei kommt es vor allem darauf an, die klimapolitischen und innovationspolitischen Ziele der Förderung erneuerbarer Energieträger klar voneinander zu trennen und die Förderpolitik so zu gestallten, dass sich möglichst wenige Konflikte mit der Weiterentwicklung des europäischen Elektrizitätsbinnenmarkts ergeben. So ist es dringend erforderlich, die Parallelentwicklung von europäischem Emissionshandel und
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Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Eckpunkte Für Die Reform Des EEG (Berlin: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2014).

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Förderung erneuerbarer Energieträger zu durchbrechen, um zu vermeiden, dass erreichbare Emissionsminderungen durch gegenläufige Preiseffekte bei den Emissionszertifikaten kompensiert werden. Völlig beseitigen lässt sich dieser Effekt allerdings nur, wenn eine Integration der erneuerbaren Energieträger in den Emissionshandel an die Stelle einer expliziten Förderung tritt. Nur dann erhalten jegliche Stromerzeugungskapazitäten ausschließlich für ihre Emissionsminderung einen Wettbewerbsvorteil. Industriepolitisch motivierte Maßnahmen müssten stets durch eine Reduzierung der europaweit zu emittierenden Menge an Treibhausgasen ausgeglichen werden, ein Unterfangen, das sich in der Praxis als ausgesprochen schwierig erweisen dürfte. Statt national isolierte Förderprogramme voranzutreiben, die zwangsläufig auf unterschiedliche Subventionseffekte für gleiche Energieträger hinauslaufen, sollte die Förderpolitik europaweit koordiniert werden. Es ist wenig sinnvoll mit hohen EEG-Fördersätzen in Deutschland die Solarstromerzeugung voranzutreiben, wenn die gleiche Stromproduktion im Süden Europas zu deutlich geringeren Kosten realisierbar wäre. Hierzu würde sich beispielsweise eine europaweit geltende Grünstromquote anbieten, deren Subventionswirkung eine Anlagenkonzentration an den jeweils besten Anlagenstandorten bewirken würde. Die damit verbundene direkte Einbindung der erneuerbaren Energieträger in den Strommarkt würde zwar die grundsätzlichen Probleme der unstetigen und schlecht planbaren Stromerzeugung für den Strommarkt nicht beseitigen, jedoch deutlich abschwächen, da die geförderten Anlagen unmittelbar in den Ausgleich von Stromnachfrage und -angebot eingebunden werden, statt durch direkte Subventionen vom Markt isoliert zu sein.

Für eine Energiewende ohne Subventionen

Mittel- bis langfristig wäre die Förderung erneuerbarer Energieträger auf europäischer Ebene grundsätzlich auf den Prüfstand zu stellen. Das betrifft sowohl die konkreten Ausbauziele, als auch die Ausrichtung der Förderpolitik. Die bisherige Entwicklung hat gezeigt, dass eine hohe Ausbaugeschwindigkeit zu einer schnellen Verbreitung einzelner Technologien geführt hat, wobei Kostensenkungen vor allem im Bereich der Fertigung und Installation erreicht werden konnten. Forschung und Entwicklung im Bereich der Systemintegration konnte dem jedoch mit den bekannten Folgen nicht Schritt halten. Auch zukünftig werden anspruchsvolle Ausbauziele sehr hohe Kosten verursachen und nur geringe ökologische Vorteile bringen, wenn dabei das Gesamtsystem nicht hinreichend Berücksichtigung findet. Moderate Ziele, die auf eine Modernisierung des gesamten Energieversorgungssystems abzielen, sind dagegen wesentlich effektiver und kostengünstiger zu erreichen. Dies setzt jedoch voraus, dass die Innovationspolitik sich auf die eigentlichen Markthemmnisse für erneuerbare Energieträger konzentriert, statt pauschal in den Anlagenausbau zu investieren. So ist es wenig verwunderlich, dass die Expertenkommission Fortschritt und Innovation in ihrem jüngsten Gutachten dem EEG sehr geringe technologiespezifische Innovationswirkungen attestiert.4 Aus innovationsökonomischer Perspektive lassen sich lediglich positive Forschung-und-Entwicklung(FuE)-Externalitäten als Quelle systematischen Marktversagens ausmachen. Ist es den Entwicklern moderner Energietechnologien nicht möglich den zumeist hohen Forschungs- und Entwicklungsaufwand durch entsprechend hohe Marktgewinne zu kompensieren, weil Wettbewerber Marktneuheiten sehr rasch aufgreifen, kann die Innovationsgeschwindigkeit leiden. Hier kann prinzipiell nur eine
4 Expertenkommission Forschung und Innovation, Gutachten zur Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands 2014, EFI Gutachten, 2014.

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maßvolle FuE-Förderung bei der Ausbildung von Fachkräften sowie der Entwicklung und Herstellung der Anlagen Abhilfe schaffen. Eine dauerhafte Subventionierung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern wird auch auf europäischer Ebene keinen effektiven und wirtschaftlich tragfähigen Beitrag zum Klimaschutz und zur langfristigen Sicherung der Energieversorgungssicherheit leisten. Stattdessen ist es notwendig, den europäischen Binnenmarkt für Strom weiter zu stärken und bestehende Engpässe der Marktintegration abzubauen. Das betrifft sowohl technische und organisatorische Barrieren zwischen den europäischen Marktgebieten als auch Belastungen der Marktteilnehmer, die durch energiepolitische Sonderwege der Nationalstaaten verursacht werden. Die deutsche Energiewende erweist sich schon jetzt als Hemmnis für die Entwicklung des europäischen Energiebinnenmarkts, höchste Zeit, dass sich das Bekenntnis zu Europa auch in den energiepolitischen Reformen der Bundesregierungen widerspiegelt.

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