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Steffen Hentrich

Energiewende ohne Europa

Deutschlands energiepolitischer Alleingang gefhrdet den europischen Energiebinnenmarkt
Glanz und Elend der Energiewende
Erst gut drei Jahre ist die Energiewende alt, das Energiekonzept, mit dem die Bundesregierung im September 2010 beabsichtigte, die Energiezukunft der Bundesrepublik planmig in Richtung Klimaschutz und Ausbau erneuerbarer Energietrger zu gestalten. Doch schon jetzt ist offensichtlich, dass sich die Kinderkrankheiten des Konzepts nicht nur zu einer Gefahr fr die Wirtschaft des Landes und die Lebensqualitt seiner Brger auswachsen, sondern auch die Entwicklung des europischen Energiebinnenmarkts behindern. Der Keim dafr wurde sptestens zu Beginn des letzten Jahrzehnts gelegt, als die damalige Regierungskoalition aus SPD und Grnen mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) begann, dem Wettbewerb als Effizienzund Fortschrittsmotor des Stromsektors den Boden unter den Fen systematisch wegzuziehen. Was damals als technologiepolitisches Wundermittel galt und aus einem tonnenideologischen Blickwinkel tatschlich Beachtliches geleistet hat, kann seine weit ber den Wirtschaftsstandort Deutschland hinausgehenden Probleme nicht mehr verbergen. Dem enormen Ausbaufortschritt der Stromerzeugungskapazitten aus Erneuerbaren Energietrgern folgten recht bald ein ebenso unverkennbarer Anstieg der Subventionslast und die damit verbundene Erhhung der Strompreise fr Haushalte und Industrie. Nur durch eine Umlagebefreiung lie sich die Wettbewerbsfhigkeit exportorientierter Industrien mit hohem Stromverbrauch erhalten, eine Manahme, unter der sich die Last der privaten Haushalte durch die EEG-Umlage nur noch erhhte. Heute werden zwar fast 25 Prozent des Stroms aus erneuerbaren Energietrgern erzeugt, doch um den Preis einer Umlage der Frderpolitik von mehr als 20 Prozent auf den Haushaltsstrompreis. Kein Bestandteil des Strompreises ist im vergangenen Jahrzehnt so rasant angestiegen wie die Umlagen der Frderung der erneuerbaren Energietrger, sodass die vom Staat verursachte Kostenlast inzwischen hher ist als das von den Verbrauchern zu zahlende Entgelt fr die Produktion des Stroms.1

Auch Europa leidet unter der Last der Energiewende

Fr viele zunchst unbemerkt hat die Energiewende schon lange europische Dimensionen erreicht. Erst mit der kurzfristigen Abschaltung von acht Kernkraftwerken im Rahmen des sog. Atom-Moratoriums der Bundesregierung im Jahr 2011 wurde in der ffentlichkeit klar, wie sehr Deutschland bei kurzfristigen Kapazittsausfllen von der Einbindung in den europischen
1 Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V., Erneuerbare Energien und das EEG: Zahlen, Fakten, Graken (2013), Energie-Info (Berlin, 2013).

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Stromhandel abhngig ist. Bereits kurz nachdem die Kernkraftwerke vom Netz gingen drehte sich die gewohnte Export-Import-Bilanz um, und Deutschland wurde zum Nettoimporteur von Strom. Inzwischen wird immer deutlicher, dass auch der andauernde Wechsel von Stromberschuss und -mangel aus den zur Realisierung der Energiewendeziele notwendigen berkapazitten erneuerbarer Energietrger ohne eine Einbindung in den europischen Energiemarkt nicht mehr zu verkraften ist. Unsere Nachbarlnder haben ber Jahre darauf bauen knnen, einen Teil ihrer Stromnachfrage im saisonalen Verlauf aus deutschen Kraftwerken zu decken. Doch weder vom Umfang noch von der Verlsslichkeit der Versorgung stehen deutsche Kraftwerksbetreiber ihren europischen Handelspartnern wie in frheren Zeiten zur Verfgung. Deutschland ist aufgrund seiner ambitionierten Ausbauziele darauf angewiesen, dass deutsche Energieversorger ihren Stromberschuss zu jeder Zeit in die Nachbarlnder exportieren knnen bzw. in Engpasszeiten entsprechende Leistung aus dem Ausland geliefert bekommen. Damit bertragen sich die bereits in Deutschland bestehenden Probleme zu geringer bertragungsnetzkapazitten, der Organisation des Speicher- und Lastmanagements sowie der immer wichtiger werdenden flexiblen Erzeugung aus konventionellen Kraftwerken von der nationalen auf die internationale Ebene. Das verursacht im gesamten europischen Versorgungsgebiet zustzliche Engpasskosten und zieht zustzliche Investitionen in Netzkapazitten nach sich. Im Ten Year Network Development Plan (TYNDP 2012) der ENTSO-E, dem Verband der Europischen bertragungsnetzbetreiber, werden 80 Prozent der rund einhundert im europischen Stromnetz festgestellten Engpassstellen auf die Netzintegration erneuerbarer Energietrger zurckgefhrt. Erneuerbare Energietrger gelten in der Strombranche als Haupttreiber von umfangreichen volatilen Stromflssen ber lange Distanzen quer durch Europa. Entlang des NordSd-Korridors von Skandinavien bis Italien, zwischen den mitteleuropischen Staaten und der spanischen Halbinsel, Irland und Grobritannien sowie ostwrts zu den sdlichen und westlichen Balkanlndern, keine Region Europas bleibt vom destabilisierenden Einfluss des Ausbaus erneuerbarer Energietrger auf die Stromnetze verschont. Um die Engpsse zu beseitigen und die rasche Entwicklung der EE auffangen zu knnen, ermittelte der Betreiberverband einen Ertchtigungs- und Neubaubedarf von mehr als 50.000 km bis 2020. Die damit verbundenen Kosten werden auf ber 100 Mrd. geschtzt.2 Diese Kosten kommen zu den in nationalen Entwicklungsplnen quantifizierten Investitionsbedarfen hinzu. Ebenso wie die bertragungsnetzbetreiber sehen sich auch die Betreiber konventioneller Kraftwerke in unseren Nachbarlndern mit zunehmenden Problemen konfrontiert. Fallende Strompreise an den europischen Strombrsen machen den Betrieb und Ausbau des konventionellen Kraftwerksparks unrentabel und fhren schon jetzt zu Auerbetriebnahmen moderner und effizienter Kraftwerke. Subventionsbedingte berkapazitten verdrngen zunehmend Kraftwerke, die sich bislang im Wettbewerb auf dem europischen Strommarkt behaupten konnten. Da die Kraftwerksbetreiber die Kosten der Kapitalentwertung allein tragen mssen und sich fr Neubauten neue Risiken bei der Untersttzung und dem Ausgleich fr die unstetige und kaum planbare Erzeugung aus erneuerbaren Energietrgern ergeben, droht eine entsprechende Investitionszurckhaltung. Die Folge sind mangelnder Wettbewerb unter den Stromerzeugern und steigende Strompreise. Auch ohne unmittelbare Betroffenheit von den Kosten des EEG werden sich Europas Stromverbraucher nicht dauerhaft von der preistreibenden Wirkung der Frderung erneuerbarer Energietrger abschotten lassen.
2 European Network of Transmission System Operators for electricity, Ten-Year Network Development Plan 2012 (Brussels, 2012), https://www.entsoe.eu/major-projects/ten-year-network-development-plan/tyndp-2012/

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Jenseits der energiewirtschaftlichen Dimension hat die Frderung erneuerbarer Energietrger durch das EEG auch zu wettbewerbsrechtlichen Verwerfungen gefhrt. Obgleich das Frdermodell bereits frhzeitig unter dem Gesichtspunkt eines Verstoes gegen die Warenverkehrsfreiheit und des Verbots von Beihilfen auf dem Prfstand stand, wurden diese Zweifel durch den Europischen Gerichtshof spter unter dem Hinweis auf die eine fehlende Leistung der ffentlichen Hand und zwingende Belange des Klima- und Umweltschutzes ausgerumt. Doch in jngerer Zeit ist im Zusammenhang mit dem Ausgleichsmechanismus der EEG-Umlage wieder Bewegung in die europarechtliche Diskussion geraten. Hierbei steht die Begnstigung von stromintensiven Unternehmen zulasten der Verbraucher im Mittelpunkt des Interesses. Derzeit luft ein Untersuchungsverfahren, in dem festgestellt werden soll, ob die den stromintensiven Unternehmen gewhrte Teilbefreiung von der EEG-Umlage im Einklang mit den EU-Beihilfevorschriften steht.

Radikale Reformen statt Flickwerk fr Europa

Dennoch lassen die Reformvorhaben der Bundesregierung kaum erkennen, dass die Belange des europischen Energiebinnenmarkts wirklich ernst genommen werden. 3 Zwar soll die mit EEG 2.0 bezeichnete Reform der Frderung eine Mengendeckelung, eine Absenkung der Vergtungsstze und eine Konzentration auf kostengnstigere Technologien mit sich bringen, doch beschrnken sich die Manahmen zur Integration der erneuerbaren Energien auf den Strommarkt lediglich auf eine Pflicht zur Direktvermarktung aus greren Anlagen. Anlagenbetreiber, die Strom nicht vermarkten knnen, sollen in der Lage sein, diesen mit einem zwanzigprozentigen Abschlag auf die Marktprmie einem Ausfallvermarkter anzudienen. Damit bleibt die Absatzgarantie fr den Strom aus erneuerbaren Energietrgern faktisch bestehen, lediglich die finanziellen Anreize fr mehr Marktflexibilitt werden erhht. Nach wie vor bernehmen die Anlagenbetreiber nicht die volle Verantwortung fr die Vermarktung ihrer Stromproduktion, und die zunehmende Flexibilitt muss von den Stromverbrauchern mit dem hohen Preis der Marktprmie erkauft werden. Zur weiteren Absenkung der Frderung soll ab 2017 die Frderhhe durch Ausschreibung in einem Subventionswettbewerb ermittelt werden. Allerdings wird auch dieses Wettbewerbselement nichts an der ineffizienten technologiespezifischen Frderung und dem Mangel an Marktintegration ndern. Klima- und Energiepolitik sind im europischen Binnenmarkt lngst keine Politikfelder mehr, die sich sinnvoll auf nationalstaatlicher Ebene regeln lassen. Zum einen ist effektiver und effizienter Klimaschutz nur mglich, wenn Treibhausgasemissionen global reguliert werden und entsprechende Instrumente zum Einsatz kommen. Zum anderen macht der hohe Grad der Marktintegration Deutschlands eine Abstimmung mit den europischen Partnern notwendig. Aber auch aus innovationspolitischer Perspektive, innerhalb der eine mglichst schnelle und effiziente Marktintegration neuer, umweltfreundlicher Energietechnologien beabsichtigt wird, sollte die Energiewende auf europischer Ebene vorangetrieben werden. Hierbei kommt es vor allem darauf an, die klimapolitischen und innovationspolitischen Ziele der Frderung erneuerbarer Energietrger klar voneinander zu trennen und die Frderpolitik so zu gestallten, dass sich mglichst wenige Konflikte mit der Weiterentwicklung des europischen Elektrizittsbinnenmarkts ergeben. So ist es dringend erforderlich, die Parallelentwicklung von europischem Emissionshandel und
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Bundesministerium fr Wirtschaft und Energie, Eckpunkte Fr Die Reform Des EEG (Berlin: Bundesministerium fr Wirtschaft und Energie, 2014).

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Frderung erneuerbarer Energietrger zu durchbrechen, um zu vermeiden, dass erreichbare Emissionsminderungen durch gegenlufige Preiseffekte bei den Emissionszertifikaten kompensiert werden. Vllig beseitigen lsst sich dieser Effekt allerdings nur, wenn eine Integration der erneuerbaren Energietrger in den Emissionshandel an die Stelle einer expliziten Frderung tritt. Nur dann erhalten jegliche Stromerzeugungskapazitten ausschlielich fr ihre Emissionsminderung einen Wettbewerbsvorteil. Industriepolitisch motivierte Manahmen mssten stets durch eine Reduzierung der europaweit zu emittierenden Menge an Treibhausgasen ausgeglichen werden, ein Unterfangen, das sich in der Praxis als ausgesprochen schwierig erweisen drfte. Statt national isolierte Frderprogramme voranzutreiben, die zwangslufig auf unterschiedliche Subventionseffekte fr gleiche Energietrger hinauslaufen, sollte die Frderpolitik europaweit koordiniert werden. Es ist wenig sinnvoll mit hohen EEG-Frderstzen in Deutschland die Solarstromerzeugung voranzutreiben, wenn die gleiche Stromproduktion im Sden Europas zu deutlich geringeren Kosten realisierbar wre. Hierzu wrde sich beispielsweise eine europaweit geltende Grnstromquote anbieten, deren Subventionswirkung eine Anlagenkonzentration an den jeweils besten Anlagenstandorten bewirken wrde. Die damit verbundene direkte Einbindung der erneuerbaren Energietrger in den Strommarkt wrde zwar die grundstzlichen Probleme der unstetigen und schlecht planbaren Stromerzeugung fr den Strommarkt nicht beseitigen, jedoch deutlich abschwchen, da die gefrderten Anlagen unmittelbar in den Ausgleich von Stromnachfrage und -angebot eingebunden werden, statt durch direkte Subventionen vom Markt isoliert zu sein.

Fr eine Energiewende ohne Subventionen

Mittel- bis langfristig wre die Frderung erneuerbarer Energietrger auf europischer Ebene grundstzlich auf den Prfstand zu stellen. Das betrifft sowohl die konkreten Ausbauziele, als auch die Ausrichtung der Frderpolitik. Die bisherige Entwicklung hat gezeigt, dass eine hohe Ausbaugeschwindigkeit zu einer schnellen Verbreitung einzelner Technologien gefhrt hat, wobei Kostensenkungen vor allem im Bereich der Fertigung und Installation erreicht werden konnten. Forschung und Entwicklung im Bereich der Systemintegration konnte dem jedoch mit den bekannten Folgen nicht Schritt halten. Auch zuknftig werden anspruchsvolle Ausbauziele sehr hohe Kosten verursachen und nur geringe kologische Vorteile bringen, wenn dabei das Gesamtsystem nicht hinreichend Bercksichtigung findet. Moderate Ziele, die auf eine Modernisierung des gesamten Energieversorgungssystems abzielen, sind dagegen wesentlich effektiver und kostengnstiger zu erreichen. Dies setzt jedoch voraus, dass die Innovationspolitik sich auf die eigentlichen Markthemmnisse fr erneuerbare Energietrger konzentriert, statt pauschal in den Anlagenausbau zu investieren. So ist es wenig verwunderlich, dass die Expertenkommission Fortschritt und Innovation in ihrem jngsten Gutachten dem EEG sehr geringe technologiespezifische Innovationswirkungen attestiert.4 Aus innovationskonomischer Perspektive lassen sich lediglich positive Forschung-und-Entwicklung(FuE)-Externalitten als Quelle systematischen Marktversagens ausmachen. Ist es den Entwicklern moderner Energietechnologien nicht mglich den zumeist hohen Forschungs- und Entwicklungsaufwand durch entsprechend hohe Marktgewinne zu kompensieren, weil Wettbewerber Marktneuheiten sehr rasch aufgreifen, kann die Innovationsgeschwindigkeit leiden. Hier kann prinzipiell nur eine
4 Expertenkommission Forschung und Innovation, Gutachten zur Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfhigkeit Deutschlands 2014, EFI Gutachten, 2014.

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mavolle FuE-Frderung bei der Ausbildung von Fachkrften sowie der Entwicklung und Herstellung der Anlagen Abhilfe schaffen. Eine dauerhafte Subventionierung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energietrgern wird auch auf europischer Ebene keinen effektiven und wirtschaftlich tragfhigen Beitrag zum Klimaschutz und zur langfristigen Sicherung der Energieversorgungssicherheit leisten. Stattdessen ist es notwendig, den europischen Binnenmarkt fr Strom weiter zu strken und bestehende Engpsse der Marktintegration abzubauen. Das betrifft sowohl technische und organisatorische Barrieren zwischen den europischen Marktgebieten als auch Belastungen der Marktteilnehmer, die durch energiepolitische Sonderwege der Nationalstaaten verursacht werden. Die deutsche Energiewende erweist sich schon jetzt als Hemmnis fr die Entwicklung des europischen Energiebinnenmarkts, hchste Zeit, dass sich das Bekenntnis zu Europa auch in den energiepolitischen Reformen der Bundesregierungen widerspiegelt.

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