UNA APROXIMACIN AL PROBLEMA DE LAS DESIGUALDADES SOCIALES, TERRITORIALES Y EDUCATIVAS EN ARGENTINA DESDE UNA PERSPECTIVA MULTIDIMENSIONAL Cora Steinberg

Denise Fridman Ariel Tfalo Carolina Meschengieser Ornella Lotito Universidad Pedaggica Provincial (UNIPE) - Buenos Aires, Argentina
corastein@gmail.com

Resumen Este artculo examina la relacin que existe entre la estructura social y la educacin en Argentina desde una perspectiva multidimensional. Sobre la base del anlisis estadstico de un grupo amplio de indicadores que reflejan el nivel de cumplimiento de un conjunto de derechos, se propone una tipologa de jurisdicciones para analizar las diversas configuraciones sociales, educativas y territoriales que se presentan en el pas. El resultado de este ejercicio muestra que en el pas coexisten al menos siete tipos de contextos jurisdiccionales diferentes en donde operan las polticas educativas y sociales. El trabajo incorpora nuevas dimensiones de anlisis al diagnstico educativo, crticas para el desarrollo social y educativo en el SXXI. El anlisis permite visibilizar que si bien se verifica una mejora relativa en los indicadores sociales y educativos, se verifica tambin, una mayor diferenciacin entre las distintas provincias. Los datos recientes muestran que a mayor situacin de vulnerabilidad socioeconmica, se verifica un menor nivel de acceso a recursos claves como consumos culturales, computadoras en los hogares y cajeros automticos. Estos resultados constituyen una evidencia crtica para complejizar la discusin sobre el diseo de polticas sociales y educativas. A su vez, contribuyen a evidenciar el modo en que se configuran diversas estructuras de oportunidades que operan produciendo y reproduciendo las desigualdades preexistentes en trminos de acceso a diferentes tipos de capitales: escolares, culturales, econmicos y sociales. El artculo propone interpelar al planeamiento de las polticas pblicas orientadas a la inclusin y a considerar un marco ms amplio de intervencin y articulacin. Palabras claves: enfoque multidimensional desigualdades sociales y educativas escenarios territoriales polticas publicas
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1. Introduccin Este documento recoge los principales resultados de una investigacin que se propuso estudiar, desde una perspectiva multidimensional, la relacin existente entre la estructura social y el sistema educativo en la Argentina, un pas caracterizado por una gran heterogeneidad de contextos territoriales y grandes desigualdades socioeducativas. En este marco, el inters de nuestro estudio reside en indagar cmo se distribuyen en la actualidad las desigualdades sociales, econmicas, laborales y educativas, configurando diferentes escenarios territoriales que constituyen estructuras de oportunidades particulares, en los cuales el sistema educativo debe operar garantizando el acceso y la permanencia de los estudiantes as como tambin el aprendizaje de los contenidos definidos para cada nivel de la enseanza obligatoria. Para ello, se ha efectuado un anlisis de clusters sobre la base de informacin cuantitativa proveniente de diversas fuentes oficiales de carcter nacional que permite brindar evidencia emprica sobre estos fenmenos. Con el objeto de construir una mirada multidimensional se abordan no solo las dimensiones tradicionales para examinar estos fenmenos sino que se integran a su vez, nuevas dimensiones de anlisis. A su vez, con el objetivo de poner en dilogo la perspectiva de anlisis propuesta y el diseo de las estrategias de intervencin social del Estado, se analiza el diseo de un conjunto de polticas sociales y educativas que se estn ejecutando actualmente en el pas. En esta de la investigacin, el anlisis del diseo de las polticas mencionado se encuentra en una etapa inicial. Por tanto, se presentan las primeras reflexiones que orientarn el trabajo de campo a desarrollarse durante este ao.

2. Hacia una tipologa de jurisdicciones en Argentina para pensar las polticas sociales y educativas en el mediano y largo plazo Nuestro proyecto se inscribe en lnea de trabajos que propone pensar en trminos de escenarios territoriales (Lpez, Steinberg y Corbetta, 2007; Lpez et al., 2009; Steinberg, 2010; Paredes, 2010; Steinberg, Centrngolo y Gatto, 2011; Steinberg y Tfalo, 2012). Hablamos de escenarios porque entendemos que los espacios geogrfica y polticamente delimitados son espacios sociales donde operan diversos actores. Las relaciones que se establecen entre ellos resultan de una construccin social particular atravesada por la historia de las posiciones de esos actores e instituciones en ese espacio territorial especfico. Asimismo, la definicin del espacio geogrfico que constituye un territorio no es un elemento que pueda establecerse a priori, sino que el mismo es el resultado de un recorte epistmico efectuado por el investigador. En este sentido, un territorio puede ser un barrio, un

municipio, una localidad, una provincia, una regin, etc. En funcin de la disponibilidad de informacin de fuentes oficiales 1 y considerando que las provincias constituyen unidades poltico administrativas con competencia territorial sobre las diversas reas de servicios pblicos adems de un presupuesto propio y responsabilidad directa en trminos de implementacin de polticas locales y nacionales el anlisis se ha centrado en la situacin de las 24 jurisdicciones de la Argentina. A partir de la tcnica de anlisis de clusters o conglomerados, nos propusimos delinear los diferentes escenarios territoriales en los cuales operan el sistema educativo y las polticas pblicas, considerando el conjunto de dimensiones e indicadores que se presenta a continuacin: 1) acceso a la salud y la alimentacin: porcentaje de nios con desnutricin global; tasa de mortalidad infantil, 2) acceso al trabajo y a empleos de calidad: tasa de desocupacin; porcentaje de ocupados en empleos de baja calidad, 3) acceso, permanencia y finalizacin de la escolaridad obligatoria: porcentaje de poblacin de 5 a 17 aos que no asiste a la escuela; porcentaje de estudiantes de nivel primario y secundario con dificultades en sus trayectorias educativas; porcentaje de poblacin mayor a 24 aos sin estudios secundarios, 3) acceso a servicios domiciliarios bsicos: porcentaje de hogares sin saneamiento sanitario; porcentaje de hogares sin acceso a red elctrica, 4) acceso a TIC en el hogar: porcentaje de hogares sin computadora en donde habitan adolescentes entre 12 y 17 aos, 5) acceso a bienes culturales: cantidad de libreras cada 100 mil habitantes; cantidad de salas de cine y teatro cada 100 mil habitantes, 6) acceso al sistema bancario: cantidad cajeros automticos cada 100 mil habitantes. Como consecuencia del anlisis de cluster efectuado sobre este conjunto amplio de indicadores, se obtuvieron siete conglomerados o grupos de provincias que comparten una configuracin similar de atributos considerando el recorte realizado de dimensiones e indicadores y por tanto constituyen un tipo de escenario jurisdiccional particular. En la pgina siguiente puede observarse el mapeo de estos agrupamiento y una tabla que muestra los valores medios que asume cada conglomerado en los distintos indicadores analizados. Luego, se describen los principales rasgos de cada uno de los clusters de jurisdicciones.
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Las fuentes utilizadas fueron en todo los casos de organismos oficiales: Censo Nacional de Poblacin Hogares y Viviendas (INDEC, 2010); Encuesta Anual de Hogares Urbanos (INDEC, 2010); Encuesta Nacional sobre Acceso y Uso de Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin, (INDEC, 2011); Encuesta Nacional de Nutricin y Salud (Ministerio de Salud, 2005), Estadsticas Vitales (Ministerio de Salud, 2011); Relevamiento Anual (Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa, 2009); Mapa Cultural de la Argentina (Sistema de Informacin Cultural de la Argentina, 2009); Informacin de Entidades Financieras (Banco Central de la Repblica Argentina, 2012).

Mapa 1. Clasificacin de las jurisdicciones desde un abordaje multidimensional

Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3

Ciudad de Bs. As. Tierra del Fuego La Pampa Chubut Neuqun Santa Cruz Crdoba Ro Negro Buenos Aires Entre Ros Mendoza

Cluster 4

Cluster 5

Santa Fe La Rioja Catamarca San Luis San Juan Misiones

Cluster 6

Jujuy Salta Tucumn Chaco Formosa Corrientes Santiago del Estero

Cluster 7

Valores medios de los clusters de provincias y total pas en cada uno de los indicadores seleccionados Indicadores Desnutricin global (%) Mortalidad Infantil () Desocupacin (%) Empleos baja calidad (%) Pob. 5 a 17 no escolarizada (%) Dificultades trayectorias (%) Pob. adulta sin secundario (%) Hogares sin saneamiento (%) Hogares sin electricidad (%) Hogares sin computadora (%) Libreras cada 100 mil hab. Salas cine/teatro cada 100 mil hab. Cajeros autom. cada 100 mil hab. Clusters N 1 2,7 8,0 6,2 22,1 2,6 17,7 36,5 3,5 3,3 7,6 17,4 18,4 42,8 N 2 2,5 10,4 5,7 26,6 6,9 17,8 63,3 3,1 2,1 30,9 6,6 24,5 28,8 N 3 2,5 9,1 5,5 22,7 4,5 22,2 55,6 7,2 2,9 23,5 7,8 6,1 22,4 N 4 3,5 10,5 7,3 31,5 6,5 18,7 59,6 9,0 1,7 44,4 5,2 13,0 20,0 N 5 3,4 12,3 6,3 33,5 6,2 19,9 58,4 10,9 2,3 32,6 3,5 5,0 13,1 N 6 4,6 12,9 7,1 37,6 7,4 20,5 62,5 21,2 4,5 49,0 2,4 2,9 6,2 N 7 4,9 14,5 5,1 37,9 9,7 24,8 68,2 36,0 9,0 59,3 2,3 2,6 9,5 Total Pas 3,8 11,7 7,4 31,7 6,3 19,4 56,8 12,7 2,3 35,9 5,6 7,0 16,3

Fuente: elaboracin propia sobre la base de diversas fuentes oficiales de informacin.

Cluster 1. Jurisdicciones con condiciones socioeconmicas y culturales favorables, con buenos resultados educativos. Se trata del agrupamiento que presenta una estructura de oportunidades ms aventajada en el contexto nacional y est conformado por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la provincia de Tierra del Fuego. Las dos jurisdicciones exhiben condiciones sumamente favorables en casi todas las dimensiones analizadas: bajos niveles de desnutricin y mortalidad infantil asociados con un escaso peso de hogares sin saneamiento sanitario; mientras que la desocupacin y la incidencia de empleos precarios e informales entre los ocupados se mantienen por debajo de la media nacional. Este escenario de buenos indicadores socioeconmicos y educativos se completa con un muy elevado nivel de acceso a computadoras en hogares con presencia de poblacin entre 12 y 17 aos. En efecto, nueve de cada diez hogares con adolescentes de entre 12 y 17 aos tiene acceso a computadoras. Asimismo se observa una importante presencia de oferta cultural y la mayor concentracin de cajeros automticos por habitante de todo el pas. Cluster 2. Jurisdiccin con condiciones sociales, econmicas y culturales favorables, dficit en el acceso a TIC y en los logros educativos de la poblacin adulta Si bien la lgica del anlisis de cluster es el agrupamiento de unidades, la provincia de La Pampa asume una configuracin tan particular y especfica de situaciones que genera la necesidad de analizarla en s misma como un contexto territorial especfico. Por un lado, se advierten condiciones de acceso a salud y alimentacin favorables, asociadas con un buen nivel de acceso a servicios domiciliarios bsicos, bajo desempleo y un elevado grado de formalidad del mercado laboral. En este alentador contexto socioeconmico, la oferta cultural y de cajeros automticos tambin muestra una situacin favorable, se trata incluso de la provincia con mayor oferta de salas de cine y teatro por habitante del pas. En el mbito educativo, la inclusin de nios y adolescentes en edad terica correspondiente a la escolaridad obligatoria y la incidencia de dificultades en las trayectorias educativas de los estudiantes no resultan particularmente llamativos, ya que ubican a esta jurisdiccin en una situacin similar a la del pas en su conjunto. No obstante, se advierten significativos desafos pendientes relacionados con el acceso hogareo a computadoras y con el nivel educativo de la poblacin adulta que, en su mayora, no ha alcanzado estudios de nivel secundario.

Cluster 3. Jurisdicciones con condiciones socioeconmicas favorables y elevada inclusin educativa combinadas con dificultades en las trayectorias escolares Este conglomerado tiene la particularidad de estar conformado por tres provincias del sur del pas: Chubut, Neuqun y Santa Cruz, razn por la cual la similitud en sus perfiles se refuerza con su pertenencia regional. Las condiciones sociales y econmicas de este conjunto de jurisdicciones perfilan un contexto general favorable y los niveles de inclusin de nios y adolescentes del sistema escolar resultan alentadores en el contexto nacional. Cabe sealar que la oferta cultural en el territorio se ubica en valores cercanos al promedio del pas y que el acceso a TIC en aquellos hogares que albergan a jvenes en edad terica de asistir al nivel secundario resulta elevado. Por ltimo, la ratio cajeros automticos/habitantes ubica a este conjunto de provincias entre las ms aventajadas, junto con las que integran los Clusters 1 y 2. Es importante destacar que en este contexto favorable, se advierten porcentajes elevados de estudiantes con dificultades en sus trayectorias escolares. Es decir que ms all de la alta capacidad de los sistemas educativos para incluir a nios y adolescentes, existe una fuerte incidencia de obstculos en el paso por la educacin obligatoria. La evolucin de los indicadores educativos durante la ltima dcada muestra recorridos diferentes entre las provincias: mientras que Chubut y Neuqun han incrementado significativamente sus niveles de inclusin educativa, Santa Cruz muestra un incremento en el porcentaje de nios y adolescentes que no asiste al sistema educativo junto con un crecimiento del porcentaje de alumnos de educacin bsica con dificultades en sus trayectorias. Cluster 4. Jurisdicciones con condiciones socioeconmicas y resultados educativos cercanos al promedio nacional, con un bajo nivel de acceso a TIC en los hogares Se incluyen en este conglomerado dos provincias de contextos geogrficos, productivos e histricos diferentes: Crdoba y Ro Negro. Se trata de un cluster muy homogneo en lo que refiere a las dimensiones sociales y econmicas bsicas y a los indicadores de oferta cultural. El perfil general del grupo delinea un contexto menos favorable que los anteriores: se acrecientan las dificultades en el acceso a la salud y la alimentacin, el mercado laboral muestra mayores problemas para absorber la demanda de empleo y un tercio de los ocupados se inserta en ocupaciones precarias e informales. No obstante, esto no significa necesariamente que estamos ante un contexto desfavorable, ya que los valores de los indicadores mencionados se ubican cercanos al promedio nacional, una tendencia que se replica, adems, en las variables vinculadas con la dimensin educativa. En cambio, el acceso

hogareo a computadoras es ms limitado (44% de los hogares con adolescentes no posee) y la oferta de libreras por habitante es ms escasa (por debajo del promedio pas). Cluster 5. Jurisdicciones con condiciones socioeconmicas y resultados educativos cercanos al promedio nacional, con dificultades en el acceso a oferta cultural y bancarizacin Se trata de un agrupamiento numeroso conformado por siete provincias de extraccin regional muy diversa: Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ros (regin pampeana), Catamarca y La Rioja (NOA), Mendoza y San Luis (Cuyo). En lneas generales, se advierte un comportamiento muy alineado con los valores promedio del pas en lo que refiere a condiciones socioeconmicas, indicadores educativos y acceso a computadoras y servicios domiciliarios. Sin embargo, esta tendencia no se mantiene en relacin con la oferta cultural y con el acceso a cajeros automticos, dos dimensiones en las cuales este conjunto de provincias manifiesta mayores dificultades. Es necesario sealar que la variedad de jurisdicciones incluidas en este cluster introduce cierto nivel de heterogeneidad en algunos indicadores. La mortalidad infantil es ms elevada en Catamarca, La Rioja y San Luis, lo cual coloca el desempeo global de este conglomerado levemente por encima del promedio pas. Asimismo, el acceso hogareo a TIC muestra una dispersin importante, con provincias que enfrentan mayores dificultades (Mendoza, Entre Ros y Catamarca) y otras que presentan niveles de cobertura muy elevados (La Rioja y San Luis). Por su parte, la provincia de Buenos Aires se encuentra cercana al promedio nacional en casi todos los indicadores analizados. Cluster 6. Jurisdicciones con condiciones socioeconmicas y educativas desfavorables asociadas con dificultades de acceso a TIC, a oferta cultural y bancarizacin En este conglomerado se rene a un conjunto de cinco jurisdicciones, Jujuy, Salta, Tucumn, San Juan y Misiones, con importantes dificultades tanto por los problemas que enfrentan en materia de empleo y condiciones de vida como tambin en el mbito educativo. Reforzando estas desigualdades en las dimensiones socioeconmicas bsicas, se suman a este contexto un escaso acceso a TIC en hogares donde reside poblacin en edad de asistir al nivel secundario (la mitad de los mismos no posee computadora), una escasa oferta cultural por habitante y una menor presencia de cajeros automticos en el territorio, tanto en relacin con los agrupamientos antes analizados como tambin en funcin de los promedios nacionales. Es decir, en estos contextos se combina un conjunto importante de desigualdades, que se refuerzan entre s y que limitan en gran medida el aprovechamiento de los recursos provistos por el Estado y el mercado. Por ejemplo la escasa presencia de cajeros en el territorio incide

en un mayor gasto econmico de los destinatarios para poder acceder a los mismos (costos de transporte y tiempo invertido en el traslado). Asimismo, el hecho de que prcticamente la mitad de los hogares con adolescentes entre 12 y 17 aos no poseen computadora refleja no slo una gran desigualdad en el acceso a la comunicacin e informacin sino, adems, un posible obstculo para la socializacin de este grupo etario que cada vez ms incorpora estos dispositivos a sus prcticas comunicativas y relacionales. Si bien en trminos evolutivos se ha reducido la brecha de acceso hogareo a computadoras (entre 2001 y 2010 el volumen de hogares que no poseen estos dispositivos se redujo alrededor del 30% en todas las provincias del cluster) an persiste un dficit importante. Cluster 7. Jurisdicciones con condiciones socioeconmicas y educativas muy desfavorables asociadas con situaciones crticas de acceso a TIC y a bienes culturales Finalmente, el ltimo agrupamiento de la tipologa est conformado por las provincias de Chaco, Formosa, Corrientes y Santiago del Estero. El mismo configura un escenario crtico, no slo por el hecho de que presenta las situaciones ms desfavorables en la mayora de los indicadores seleccionados, sino tambin por el efecto de acumulacin de privaciones que representa la combinacin de situaciones de vulnerabilidad de derechos en las distintas dimensiones analizadas. Si bien los niveles de desempleo y presencia de cajeros automticos son levemente mejores en relacin con el cluster anterior, este conjunto de provincias exhibe valores muy preocupantes en dimensiones bsicas de bienestar: un tercio de los hogares no cuenta con saneamiento sanitario, cuatro de cada diez ocupados se inserta en el mercado laboral en condiciones precarias e informales y dos tercios de la poblacin adulta no ha podido acceder y completar la educacin secundaria. A esto se suma que seis de cada diez hogares habitados por jvenes entre 12 y 17 aos no poseen computadora y que el acceso a bienes culturales se encuentra fuertemente condicionado por la escasez de la oferta. En sntesis, en este cluster se renen las situaciones ms complejas de todo el pas, dado que se trata de contextos en los cuales las estructuras de oportunidades predominantes no permiten a muchos de sus habitantes ejercer derechos bsicos de orden social, econmico y cultural. La combinacin de fuertes desigualdades en todas las dimensiones analizadas permite afirmar que en este escenario el Estado no ha logrado articular intervenciones que garanticen buenas condiciones de vida generales y una participacin plena en el sistema educativo. En este contexto, no slo se advierte una escasez de activos en el territorio sino que las capacidades de los hogares y los individuos para traducirlos en mejores condiciones de desarrollo tambin se encuentran debilitadas.

3. Una aproximacin al diseo de las polticas pblicas desde un enfoque multidimensional y de derechos En este apartado se presenta una primera aproximacin de carcter exploratorio al anlisis del diseo de un conjunto seleccionado de polticas pblicas. Se entiende que estas polticas constituyen estrategias de intervencin desde el Estado Nacional, orientadas a promover la reduccin de las brechas de desigualdad social y educativa. Asimismo, operan como un elemento ms que contribuye a la configuracin de los recursos y activos en los distintos escenarios jurisdiccionales. Las polticas seleccionadas corresponden a las reas de desarrollo social y educacin, a saber: Asignacin Universal por Hijo para la Proteccin Social (AUH), Asignacin Universal por Embarazo para la Proteccin Social (AUE), Programa Conectar Igualdad y Plan de Abordaje Integral (Plan Ah) 2 . Cabe sealar que este conjunto de programas surgen con posterioridad al ao 2003, en un contexto caracterizado por un proceso de fuerte recuperacin del crecimiento econmico y una mayor centralidad del rol del Estado en la intervencin en materia social (Anll y Cetrngolo, 2007). No obstante, diversos estudios verifican que este desarrollo no ha sido igual para todas las regiones del pas. Persisten an problemas estructurales, tal como expresa el mapa jurisdiccional referido en el apartado anterior, que requieren de medidas especficas por parte del Estado. El anlisis del diseo de los programas y planes seleccionados se realiz a travs de fuentes secundarias. Para ello se efectu una bsqueda de fuentes de informacin que involucr la normativa que los crea y regula, los documentos oficiales que los acompaan, las evaluaciones de los mismos (aquellas que estn disponibles pblicamente) y artculos o investigaciones que los analizan desde diversos mbitos tcnicos y acadmicos. Asimismo, el estudio de estas estrategias de intervencin se efecta de la perspectiva de derechos humanos, el cual resulta particularmente importante ya que establece el nexo o puente entre las polticas sociales y el conjunto de derechos humanos al identificar las razones principales de la privacin y las desigualdades existentes en diversos campos (salud, educacin, vivienda, alimentacin) pero tambin las responsabilidades del Estado. (Pautassi, 2010: 41). No obstante la amplitud de aspectos comprendidos en este enfoque, nuestro anlisis se circunscribe solamente a tres de ellos: la cobertura de las polticas; la generacin de espacios de reclamo y demanda frente al incumplimiento de las prestaciones previstas en el diseo de las polticas; y el abordaje de las problemticas sociales desde una perspectiva integral.

Para ms informacin sobre los objetivos de estos programas consultar www.conectarigualdad.gob.ar; http://www.anses.gob.ar/asignaciln-universal-68; www.desarrollosocial.gob.ar/planahi/157 9

Existe un consenso general respecto de que la AUH y la AUE significaron un avance en trminos del alcance de la proteccin social, al extender el sistema de asignaciones familiares a amplios sectores en condicin de vulnerabilidad que estaban excluidos de esta proteccin. Sin embargo, el alcance de las mismas no es realmente universal. Estas prestaciones estn destinadas a una poblacin especfica: quienes se encuentran desempleados o participan de manera informal en el mercado de trabajo. Es decir, se trata de prestaciones destinadas a ser universales slo dentro de un universo especfico de personas. En este sentido, Arcidicono, Barrenechea y Strachnoy (2011) destacan que estas polticas abandonan la concepcin tradicional de universalidad entendida como la existencia de una cobertura ante riesgos sociales para toda la poblacin en base a su condicin de ciudadano/habitante. Por otra parte, estas asignaciones prevn restricciones en el acceso incluso al interior de la poblacin destinataria. Una primera limitacin refiere a la cantidad de hijos, ya que alcanza hasta 5 nios por grupo familiar. A su vez, se excluyen de la asignacin a aquellos que poseen residencia legal menor a 3 aos en el pas, y a quienes envan a sus hijos a escuelas de gestin privada. En particular esta ltima restriccin inhibe el alcance de la proteccin a un grupo significativo dentro de la poblacin destinataria. En una publicacin reciente, elaborada en el marco de la Universidad Pedaggica Provincial sobre educacin privada en la Argentina, Bottinelli sostiene que al observar la evolucin de la matrcula privada en primaria segn el nivel econmico de los hogares, se comprueba que es en los segmentos de menores ingresos (clases bajas y media-bajas) donde el crecimiento fue ms intenso [] Alrededor de un 10% de los nios de familias en las que los jefes de hogar son empleadas del servicio domstico, asisten a escuelas primarias privadas (2013: 1). La AUH y la AUE incorporan en su diseo algunos aspectos de la perspectiva de derechos y consideran la interdependencia existente entre los distintos derechos para garantizar su ejercicio. En este sentido se puede identificar la presencia de una mirada integral en el diseo de las polticas, aspecto sobre el cual existe cierto consenso (Repetto y Daz Langou, 2010; Arcidicono, Barrenechea y Straschnoy, 2011; Gluz y Rodrguez Moyano, 2013). Esta integralidad se ha destacado, sobre todo, en lo referido a la articulacin con las reas de salud y educacin, con el Programa Sumar (ex Nacer) y la inclusin escolar. En efecto, de manera convergente a la condicionalidad requerida por la AUH, se registran diversos esfuerzos en las decisiones de poltica educativas destinados a garantizar el acceso y la inclusin de todos los

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sectores sociales en la escolaridad obligatoria (Gluz y Rodrguez Moyano, 2013) 3 y una activa poltica por parte del Registro Nacional de las Personas para documentar a los destinatarios. No obstante la existencia de estos avances, es posible afirmar que la integralidad presente en este diseo no reconoce de manera suficiente la heterogeneidad de la oferta de servicios de salud y educativos presentes en los diversos contextos territoriales, sociales, econmicos y culturales en los que operan las polticas. Dicha heterogeneidad est dada por la cuanta y tipo de oferta as como tambin por la calidad de los servicios brindados (Isuani y Mercer, 1986; Kessler, 2002; Tiramonti, 2004). Asimismo, algunas investigaciones recientes que analizan procesos de implementacin de estas polticas (Feijo, 2013) sealan los avances dispares a nivel jurisdiccional en relacin con la integralidad de estas iniciativas estatales. Otro aspecto cuestionado (Arcidicono, Barrenechea y Straschnoy, 2011) es la prioridad en el cobro de la proteccin asignada a las mujeres (Resolucin 393/09). Aunque habitualmente estas decisiones en el diseo de polticas se sustentan sobre el supuesto de favorecer el empoderamiento de las mujeres y la mejor asignacin de los recursos en el cuidado de los nios, el riesgo es naturalizar la tradicional divisin de gnero en la reproduccin de la vida domstica. Esto se produce, adems, en un contexto de ausencia de polticas de cuidado infantil que garantice una amplia oferta pblica de servicios que pueda eximir a las mujeres de la responsabilidad exclusiva en el cuidado de los nios. En cuanto a los canales de exigibilidad, cabe aclarar que los decretos de creacin de la AUH y la AUE, las inscriben dentro de la Ley de Asignaciones Familiares. Por lo tanto, su exigibilidad frente al incumplimiento del Estado est prevista aunque no explcitamente a travs de la va judicial, al igual que ocurre con cualquier otra ley. Si bien se han establecido canales de comunicacin entre los destinatarios y los espacios de gestin de estas polticas (va telefnica, pgina web), en esta aproximacin no ha sido posible conocer en qu medida estas vas pueden funcionar tambin como canales de exigibilidad, aunque una primera mirada sobre stas alerta sobre cierta complejidad en los procedimientos de consulta 4 . En el caso del Programa Conectar Igualdad, se reconocen diferentes situaciones con respecto a la integralidad de su abordaje. Por un lado, la gestin del programa es responsabilidad conjunta de diferentes organismos (ANSES, Ministerio de Educacin, Ministerio de
Referimos a los esfuerzos por extender la cobertura del nivel inicial y por implementar diversas estrategias que garanticen trayectorias educativas continuas y completas, sobre todo en educacin secundaria, enmarcadas en el Plan Nacional de Educacin Obligatoria dinamizado a partir de la Ley N26.206 Nacional de Educacin, as como tambin los Planes Jurisdiccionales y Planes de Mejora Institucional (Resolucin CFE 86/09). 4 http:/ansesresponde.anses.gob.ar/solicitud-reclamos.php 11
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Planificacin Federal) que se articulan en la implementacin de esta poltica. En particular, la articulacin entre los ministerios de Planificacin y de Educacin supone una convergencia intersectorial de esfuerzos en pos de la reduccin de la brecha digital. Asimismo, el diseo de este programa explicita un conjunto de objetivos y un enfoque pedaggico que resultan convergentes con los propsitos de construir un sistema educativo inclusivo, centrado en revertir las situaciones de desigualdad y fragmentacin que impulsa el Plan Nacional de Educacin Obligatoria y, en particular, las polticas y normativas vinculadas a la transformacin del nivel secundario5 . No obstante, es necesario analizar los procesos de implementacin para conocer cmo se efectiviza esta convergencia de objetivos y sentidos presente en el diseo de las polticas en cada una de las instituciones en los diferentes contextos 6 . Uno de los aspectos destacables del Programa Conectar Igualdad es que asume una cobertura universal en algunos subsistemas: alcanza a cada uno de los docentes y estudiantes del nivel secundario, de educacin especial y de formacin docente, sin distinguir la pertenencia social de quienes acceden al programa. No obstante, el alcance universal de Conectar Igualdad podra matizarse si se considera que estn excluidos de participar en el programa las instituciones de gestin privada 7 . De manera similar a lo observado en el caso anterior, el Programa Conectar Igualdad prev canales de comunicacin entre los distintos niveles de gestin, sin embargo no es posible establecer hasta qu punto operan como mecanismos o instancias que permitan la exigibilidad de su cumplimiento. Por ltimo, el Plan Ah es una iniciativa motorizada desde la Comisin Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales (CNCPS) y su gestin corresponde a los ministerios de Desarrollo Social, Educacin y Salud. En este sentido, desde su concepcin, el diseo del plan supone integralidad en la planificacin de la intervencin y en su desarrollo con el objeto de superar situaciones de alta vulnerabilidad social. Asimismo la integralidad est dada por los

Resolucin del Consejo Federal de Educacin 84/09 que aprueba el documento Lineamientos Polticos y estratgicos de la Educacin Secundaria Obligatoria; Resolucin de CFE N88/09 que aprueba el documento: Institucionalidad y Fortalecimiento de la Educacin Secundaria Obligatoria. Planes Jurisdiccionales y Planes de Mejora Institucional y la Resolucin del CFE N 93/09 que aprueba el documento Orientaciones para la organizacin pedaggica e institucional de la educacin secundaria obligatoria. 6 Ms all de algunas cuestiones que fueron definidas desde la propia normativa como, por ejemplo, la integracin de Conectar Igualdad con los Planes de Mejora Institucional en el mbito de la escuela. 7 Como se explicit en el punto que aborda el anlisis de la Asignacin Universal por Hijo, la asistencia a escuelas de gestin privada no supone en todos los casos una situacin socioeconmica privilegiada.

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modos de construccin de aquellas cuestiones sobre las que se propone intervenir esta poltica y a partir de la articulacin de diferentes ofertas de programas y activos presentes en el territorio. Este tipo de abordaje se plantea la promocin de la participacin comunitaria a travs de la conformacin de espacios organizativos y acciones alrededor de cuatro polos: polo de prestaciones y servicios (salud, educacin y trabajo), polo de infraestructura social (infraestructura y equipamiento), polo de organizacin social (conformacin y consolidacin de mesas de gestin local) y polo productivo y de servicios (asistencia y financiamiento de produccin familiar para el autoconsumo, capacitacin, puesta en marcha de cooperativas de trabajo, etc.). En cuanto al alcance de su cobertura, el Plan Ah focaliza sus intervenciones en zonas en situacin de alta vulnerabilidad social, localidades rurales, parajes, poblacin dispersa, grandes aglomerados y comunidades tnicas segn consta en su documento de creacin. La seleccin inicial de los territorios de intervencin respondi a la presencia de altos niveles de NBI, a la situacin de pobreza extendida, niveles de aislamiento, dificultades de acceso a la salud y la educacin, necesidad de fortalecimiento del perfil socio productivo y la participacin comunitaria y a la informacin relevada por parte de los representantes locales del Ministerio de Desarrollo Social. Estos criterios de focalizacin se asocian a caractersticas del territorio y no a un conjunto de atributos que recorten poblaciones especficas. En este sentido, el Plan Ah podra no ser alcanzado por las crticas que se le realizan a los programas focalizados que tienden a contribuir en la estigmatizacin de ciertos sectores sociales. Sin embargo, sera importante que este tipo de intervenciones puedan extenderse a otros territorios, ya que diversos trabajos evidenciaron que aun en contextos que no pueden ser calificados como crticos existen situaciones de vulneracin de derechos que deberan ser consideradas (Steinberg, Cetrngolo y Gatto 2011). El documento del Plan establece que a partir de las mesas de gestin local se busca la restitucin de derechos de los sujetos de la comunidad y el fortalecimiento de la ciudadana. El Plan se propone a travs de la territorializacin de las acciones, la construccin de redes locales para la resolucin de problemticas sociales complejas. Podemos identificar as a las mesas de gestin como canales de exigibilidad de resolucin de problemticas a travs de las polticas pblicas, fortaleciendo as la demanda. Las mismas funcionan para los sectores ms vulnerables como instancias que propician un activo y participativo rol de la comunidad.

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4. Los escenarios jurisdiccionales y los derechos sociales econmicos y culturales: desafos pendientes y nuevos enfoques para pensar esta relacin La investigacin realizada nos ha permitido dimensionar a nivel jurisdiccional el grado de avance y los desafos pendientes para lograr una efectiva reduccin de las brechas de desigualdad social y educativa en Argentina. Los datos del ltimo Censo Nacional de Poblacin, en conjunto con la informacin reciente producida por otros organismos nacionales, permitieron considerar un conjunto amplio de dimensiones que desde nuestra perspectiva colaboran en la construccin de un corpus de evidencia indispensable para analizar la situacin educativa y social. A nivel nacional, los indicadores muestran que durante el perodo 2000/2010 se ha producido una mejora considerable en dimensiones crticas como salud, empleo, infraestructura y educacin. Sin embargo, an as persisten retos significativos en muchas jurisdicciones y en otras dimensiones tales como acceso a bienes culturales, acceso al sistema bancario y acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Por otro lado, como se evidenci las mejoras no se han distribuidos de manera equitativa en todo el territorio nacional. El anlisis estadstico de un grupo amplio de indicadores permiti identificar una gran disparidad de situaciones y elaborar una tipologa de escenarios jurisdiccionales. La evidencia emprica muestra que en el pas coexisten al menos siete tipos de contextos diferentes en donde operan las polticas educativas y sociales. La incorporacin al diagnstico tradicional de nuevas dimensiones crticas para el desarrollo social, econmico y educativo de nuestra sociedad en el SXXI permiten visibilizar una mayor diferenciacin entre las provincias. Los datos indican que en aquellos escenarios jurisdiccionales con mayores desigualdades en trminos de capital educativo de los adultos, tipo de empleo, infraestructura bsica en los hogares, acceso y trayectorias educativas coexisten con una menor oferta de bienes culturales, como es la existencia de libreras, teatros y cines, y con una menor penetracin de computadoras en los hogares que tienen nios de 12 a 17 aos. Estas configuraciones resultan crticas si pensamos en las nuevas formas de socializacin a travs de los medios de informacin, comunicacin y participacin en el mundo actual. Este nuevo mapa nos muestra que a mayor desigualdad en un conjunto amplio de dimensiones bsicas, mayor desigualdad en el acceso a bienes crticos en los procesos de desarrollo actuales. La Argentina despleg durante los ltimos aos un amplio abanico de polticas pblicas sociales y educativas tendientes a avanzar en el cierre de brechas de desigualdad y al

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cumplimiento de derechos sociales, econmicos y culturales que se han traducido en un vasto conjunto de leyes a nivel local. En el estudio de las desigualdades sociales y educativas resulta fundamental incorporar el tipo de estrategias desplegadas por el Estado para revertir estas situaciones como una nueva dimensin de anlisis, ya que se considera que estas intervenciones operan tambin reconfigurando las estructuras de oportunidades en los distintos contextos territoriales. Consideramos que las desigualdades sociales y educativas son el resultado de un conjunto de mecanismos visibles e invisibles, de intervenciones del Estado, el mercado y la sociedad civil que operan potenciando o inhibiendo las probabilidades de todos para constituirse como sujetos de derecho. Y creemos que, como seala Rosanvallon (2012), es necesario comenzar a repensar el modelo de derechos que se dirigen al individuo universal y estn por lo tanto constituidos por posibilidades automticas e incondicionales de acceso a las prestaciones o a los servicios. Es necesario pasar a una idea de derecho social y tambin educativo que responda a un derecho procedimental que razona en trminos de equidad de trato, que garantiza un tipo de servicios en trminos de calidad y pertinencia que considera la singularidad de los distintos sujetos individuales y colectivos. De modo que aparece en el centro, el derecho a la singularidad concebida desde una mirada relacional. As, abonamos a la idea de pensar las polticas desde una perspectiva multidimensional que permita establecer la especificidad de los procesos de construccin de lo social en el marco de una mirada universal pero no igualitaria. Los desafos que enfrenta la Argentina para cerrar las brechas de desigualdad educativa exigen enfoques sistmicos y multidimensionales. Este programa de investigacin apunta a brindar evidencia emprica para revisar las acciones y enfoques desarrollados en la poltica social y educativa reciente. Slo sobre la base de aportes concretos de la investigacin social ser posible repensar y abonar a los debates planteados sobre la contribucin del sistema educativo actual a la justicia social, as como ayudar a examinar la relacin vigente entre la estructura social y la educacin en nuestro pas.

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