Pranevičienė - Kvaziteismai Administracijos Kontrolės Sistemoje

LIETUVOS TEISS UNIVERSITETAS
Birut Praneviien
KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

Monografija
Vilnius 2003
UDK 342.5 Pr 24
Recenzavo: Vilniaus universiteto Teiss fakulteto Baudiamosios teiss katedros docentas dr. Armanas Abramaviius; Vytauto Didiojo universiteto Humanitarini moksl fakulteto Istorijos katedros profesorius habil. dr. Egidijus Aleksandraviius
Lietuvos teiss universiteto Teiss fakulteto Administracins teiss ir proceso katedros 2003 m. vasario 28 d. posdio sprendimu (protokolas Nr. 1ATK-8) leidinys rekomenduotas spausdinti
Lietuvos teiss universiteto vadovli, monografij, mokslini, mokomj, metodini bei kit leidini aprobavimo spaudai komisija 2003 m. balandio 17 d. posdyje (protokolas Nr. 2L-4) leidin patvirtino spausdinti
ISBN 9955 563 27 3
Lietuvos teiss universitetas, 2003
I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste
TURINYS
vadas........................................................................................................ 6 I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste............................................................ 10 1. Administracijos veiksm teistumo kontrols vairov.....................10 2. Administracijos veiksm teistumo kontrol ir administraciniai ginai..................................................................................................... 17 3. Administracini gin ir administracinio teisinio reguliavimo santykis.................................................................................................. 20 3.1. Administracinio teisinio reguliavimo kildinimas i visuomenins sutarties.................................................................. 21 3.2. Vieojo intereso apsauga administracinio teisinio reguliavimo objektas..................................................................... 27 3.3. Administracinio teisinio reguliavimo poreikio pagrindimas..... 32 3.4. Administracinio teisinio reguliavimo veikiamos visuomeninio gyvenimo sritys.............................................................................. 35 3.5. Kritinis poiris administracin teisin reguliavim bei jo objekt............................................................................................ 36 4. Administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimas........................ 38 4.1. Administracijos veikla: atliekamos funkcijos ir gali didjimas........................................................................................ 38 4.2. Socialins veiklos subjekt diskrecijos esm ir reikm demokratinje valstybje.............................................................. 39 4.3. Legislatyvin administracijos diskrecija...................................... 41 4.4. Administracins diskrecijos samprata......................................... 44 4.5. Administracin diskrecija versus administracin savival......... 45 4.6. Piktnaudiavimas diskrecijos teise: ultra vires doktrina............. 46 5. Administracini gin genez............................................................. 48 II skyrius. Kvaziteismai administracins justicijos sistemoje............ 50 1. Administracins justicijos samprata................................................... 50 2. Administracins justicijos sistem vairov....................................... 52 2.1. Pranczijos administracins justicijos sistema............................52 2.2. Vokietijos administracins justicijos sistema.............................. 57
3
2.3. Didiosios Britanijos administracins justicijos sistema............ 60 2.4. Jungtini Amerikos Valstij administracins justicijos sistema........................................................................................... 63 2.5. Kontinentins ir bendrosios (anglosaks) administracins justicijos sistem apibendrinimas............................................... 69 3. Bendroji teorin ir funkcin kvaziteism paradigma........................ 71 3.1. Kvaziteismo svokos lingvistin analiz.................................. 71 3.2. Kvaziteismai ir valdi padalijimo doktrina............................... 73 3.3. Kvaziteism atsiradim nulmusios aplinkybs......................... 75 3.4. Kvaziteismo ir teismo santykis..................................................... 77 3.5. Kvaziteismo paskirtis, atliekamos funkcijos ir ypatybs............ 80 3.6. Administracini gin nagrinjimo kvaziteisme proceso standartai: audi alteram parte ir nemo judex in re sua................. 83 3.7. Kvaziteism vairov ir sisteminimo problemos........................ 90 4. Dominuojantys kvaziteism modeliai: genez ir esmins ypatybs 94 4.1. Ombudsmeno institucijos modelis.............................................. 95 4.1.1. Ombudsmeno instituto samprata ir esminiai poymiai. 95 4.1.2. Ombudsmeno institucijos susiformavimo prielaidos ir raida.................................................................................... 102 4.1.3. Specializuotos ombudsmen institucijos........................ 105 4.1.4. Ombudsmeno vieta valstybje ir vieojo administravimo tobulinimas............................................. 108 4.2. Tribunol instituciniai modeliai.................................................. 113 4.2.1. Vieojo administravimo raida ir tribunol atsiradimo poreikis.............................................................................. 114 4.2.2. Tribunol paskirtis ir vairov.......................................... 116 4.2.3. Tribunol ypatybs............................................................ 120 4.2.4. Tribunol privalumai ir trkumai.................................... 121 III skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrols objektyvizacija Lietuvoje......................................................................... 125 1. Lietuvos administracins justicijos itakos......................................... 125 1.1. Administracijos veiksm teistumo kontrols institucijos tarpukario Lietuvoje..................................................................... 125 1.2. Administracini teism steigimo prielaidos: Mykolo Riomerio teoriniai ir praktiniai darbai....................................... 126 2. Administracijos veiksm teistumo kontrols institucijos atsikrusioje Lietuvoje......................................................................... 129
2.1. Konstituciniai pagrindai: mogaus teisi tvirtinimas ir apsaugos poreikis.......................................................................... 129 2.2. Lietuvos administracins justicijos pokyiai............................... 131 2.3. Lietuvos administracins justicijos udaviniai............................ 135 3. Apie dominuojani kvaziteism modeli analogus Lietuvoje....... 136 3.1. Seimo kontrolieri staiga............................................................ 137 3.1.1. Seimo kontrolieri staigos vieta bei vaidmuo Lietuvos teisinje sistemoje.............................................................. 137 3.1.2. Teisiniai Seimo kontrolieriaus veiklos pagrindai........... 140 3.1.3. Seimo kontrolieri tiriami skundai.................................. 141 3.1.4. Seimo kontrolieri galiojimai ginant mogaus teises.... 146 3.1.5. Seimo kontrolieri veiklos efektyvumas......................... 150 3.1.6. mogaus teisi bkl Lietuvoje ir Seimo kontrolieri sprendim vykdymas......................................................... 155 3.1.7. mogaus teisi gynimo padedant Seimo kontrolieri staigai pranaumai ir trkumai....................................... 157 3.2. Vyriausioji administracini gin komisija................................ 162 3.2.1. Vyriausiosios administracini gin komisijos atliekamos funkcijos ir vieta Lietuvos teisinje sistemoje............................................................................. 162 3.2.2. Vyriausiosios administracini gin komisijos nagrinjam gin problematika..................................... 163 3.2.3. Vyriausiosios administracini gin komisijos sprendim vykdymas......................................................... 165 3.2.4. Administracini gin nagrinjimo Vyriausiojoje administracini gin komisijoje privalumai.................. 166 3.3 Vyriausiosios administracini gin komisijos ir Seimo kontrolieri staigos veiklos pobdio ir apimties analizs apibendrinimas.............................................................................. 166 IV skyrius. Kvaziteism raidos perspektyvos........................................ 169 1. Kvaziteism institucins reformos galimybs.................................... 169 2. Kvaziteism raidos tendencijos........................................................... 171 3. Kvaziteism potencialo panaudojimo galimybs teiskros ir teiss paeidim prevencijos procese................................................. 173 Ivados....................................................................................................... 175 Literatra.................................................................................................. 177 Summary................................................................................................... 194
5
VADAS
Remdamiesi valdi padalijimo principu, slygikai galime iskirti tris valstybs atliekamas funkcijas: legislatyvin1, jurisdikcin ir administravimo. Valstyb, atlikdama ias funkcijas, turi sudaryti slygas gyvendinti mogaus teises. mogaus teiss visuotinai pripastamos aukiausia vertybe, jos yra pirmins, gldinios mogaus prigimtyje, ankstesns u valstyb2. Valstyb negali dovanoti prigimtini teisi ir laisvi, jos pagrindinis udavinys utikrinti mogaus teisi saug. Taigi valstybini institucij esmingoji paskirtis sudaryti slygas gyvendinti mogaus teises ir laisves. iai misijai vykdyti valstybinms institucijoms yra suteikiama nemaai gali, jos turt palengvinti ir utikrinti efektyv institucijai priskirt funkcij gyvendinim, o kartu prisidti prie mogaus teisi ir laisvi gyvendinimo. Taiau susidaro paradoksali situacija, kai administracijai suteiktosios galios tampa grsmingos mogui: veikdamas savo nuoira, pareignas ar institucija gali nukrypti nuo valstybinms institucijoms priskirt bendrj tiksl vykdymo ir galbt dl susitelkimo specifinius konkreios institucijos tikslus arba dl kitoki subjektyvi ar objektyvi prieasi paeisti asmens teises. iuo metu, kai Lietuvoje tvirtinami demokratins valstybs pamatai, dl nuolatini teiss akt pakeitim bei papildym, o kai kuriais atvejais ir dl nepakankamos valstybs tarnautoj kompetencijos padidja tikimyb, kad gali bti paeisti pavieni moni bei visuomens interesai. Didel pareign kaita, steigiant naujas valstybs institucijas, o ypa i pagrind pertvarkant sensias, apsunkina staig darbo kontrol, kai kuriems pareignams atsiranda galimyb piktnaudiauti tarnybine padtimi arba biurokratikai elgtis, taip paeidiant asmen tei1 Monografijoje naudojamas teiss doktrinoje priimtas terminas legislatyvinis apima tiek statym, tiek ir postatymini akt leidybos funkcij. 2 Viename i Konstitucinio teismo nutarim teigiama, jog Naujausi laik humanistins teorijos paprastai remiasi tuo, kad mogus nuo gimimo turi nuo jo asmens neatskiriamas pamatines ir nekintamas teises bei laisves. mogaus prigimtis yra pirminis prigimtini mogaus teisi ir laisvi altinis (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1996 m. lapkriio 20 d. nutarimas // Valstybs inios. 1996. Nr. 1142643).
ses. Lietuvai siekiant integruotis demokratin pasaul mogaus teisi apsaugos imperatyvas ikelia reikalavim kontroliuoti administracijos veiksm teistum kuo efektyvesniais ir racionalesniais bdais. Tradicikai administracinje teisje alia vairi vidini ir iorini administracijos veiksm teistumo kontrols bd paprastai iskiriama ir analizuojama teismo atliekama kontrol. Tuo tarpu ioje knygoje atkreipiamas dmesys specifin kontrol atliekant subjekt kvaziteism, kuris nagrindamas administracinius ginus tikrina administracijos veiksm teistum3 ir gina mogaus teises. Tiek teism, tiek kvaziteism atliekama vykdomosios valdios institucij veiksm teistumo kontrol yra vykdoma nagrinjant konkret teisin konflikt, kilus tarp pilieio ir administracijos, todl, norint suprasti mintosios kontrols specifik ioje knygoje mginama atskleisti administracinio gino esm ir ypatybes. Gin tarp valstybs ir asmens atsiradimo problematikai nei mokslininkai, nei praktikai iki iol neskyr deramo dmesio. Lietuvoje iki iol nebuvo atlikta mokslini tyrim, nagrinjani administracini gin ypatybes, j atsiradimo prieastis, nebuvo iekota administracinio teisinio reguliavimo mokslinio pagrindimo, tik fragmentikai buvo analizuotos svarbiausios administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimo problemos, kurias nulemia netinkamai gyvendinama administracin ir legislatyvin diskrecija. Kadangi mogaus teises ir laisves gana danai nepagrstai arba neteistai riboja pai piliei irinktos valdios institucijos veiksmai, prasminga isiaikinti, kaip galima veiksmingiausiai kontroliuoti administracijos veiksmus, kokios institucijos labiausiai tinka atlikti j veiklos kontrol bei nagrinti administracinius ginus tarp asmens ir administracijos, ginti paeistas piliei teises. Daugelyje Vakar valstybi kvaziteism veikla turi gilias tradicijas. Pasaulio mokslininkai yra tyrinj skirting ri kvaziteismini institucij veiklos aspektus. Pavyzdiui, Didiojoje Britanijoje dar 1957 m. buvo atlikta administracini tribunol veiklos apvalga, kuriai vadovavo seras Oliveris Frankas. Konkreius klausimus, susijusius su tam tikros ries kvaziteism veikla, analizavo mokslininkai H. Gennas4, N. Wi3 Pastaba. ioje knygoje vartojamas teistumo terminas traktuojamas ne vien kaip statymo raids laikymasis, bet ir kaip teisingumo idjos gyvendinimas. 4 Genn H. Tribunal Review of Administrative Decision-making // Administrative Law and Government Action: The Courts and Alternative Mechanisms of Review. G. Richardson and H. Genn (eds). Oxford: Clarendon Press, 1994; Genn H. Tribunals and
keley5, R. Youngas6, M. Adleris7, P. Giddingsas, R. Gregory, V. Moore'as, J. Pearsonas8, R. Jamesas, M. Seneviratneas9, J. Sharpas10, J. Farmeris11 ir kiti. Pastaruoju metu mokslininkai ir praktikai nemaai dmesio skiria specifinio kvaziteismo ombudsmeno, kaip mogaus teisi gynjo, vaidmeniui vertinti. Nagrinjamos ne tik nacionalins ombudsmeno staigos. mokslinink akirat patenka ir Europos Sjungos ombudsmenas, savo veikl pradjs palyginti neseniai (1995)12. Administracijos teisins kontrols tematika buvo publikuoti i mokslinink darbai: J. Letowskio, C. Wienerio13, N. Questiauxo,14, S. A. Smitho, J. M. Evanso15, B. Schwartzo, H. W. R. Wadeo16, A. Chilo
Informal Justice // Modern Law Review. Vol. 56; Genn H. and Genn Y. The Effectiveness of Representation at Tribunals. London: Lord Chancellors Department, 1989; Genn H. Access to Justice: Lessons from Tribunals // Reform of Civil Procedure. Zuckerman A., Cranston R. (eds). Oxford: Clarendon Press, 1995. 5 Wikeley N. Burying Bell: Managing the Judicialisation of Social Security Tribunals // Modern Law Review. 2000. Vol. 63. Nr. 4. 6 Wikeley N., Young R. Presenting Officers in Social Security Tribunals: The Theory and Practice of the Curious Amici // Journal of Law and Society. 1991. Nr. 18; The Administration of Benefits in Britain. Adjudication Officers and the Influence of Social Security Appeals Tribunals // Public Law. 1992. 7 Adler M. Lay Tribunal Members and Administrative Justice. London, 1999. 8 Giddings P., Gregory R., Moore V., Pearson J. Controlling Administrative Action in the United Kingdom: The Role of Ombudsman Systems and the Courts Compared // International Review of Administrative Science. 1993. Vol. 59. Nr. 2. 9 James R., Seneviratne M. The Legal Services Ombudsman: Forms versus Function? // Modern Law Review. 1995. Vol. 58. 10 Sharp J. The Administrative Appeals Tribunal and Policy Review. Sydney: Law Book Co., 1986. 11 Farmer J. Tribunals and Government. London, 1974. 12 Paskutiniaisiais metais buvo apginta keletas disertacij, skirt ES ombudsmeno analizei: Bonnor P. The European Ombudsman: a Novel Rule-source in Community Administrative Law. Florence: European University Institute, 2001; Heede K. European Ombudsman: Redress and Control at Union Level. Roterdam: Erasmus University, 2000; Lazowski A. Non Judicial Mechanisms of Protection of Individuals at Institutions and Bodies of the EU. Warshaw University Faculty of Law and Administration, 2001. 13 Letowski J., Wiener C. Le controle de ladministration en Europe de lest de louest. Paris, 1985. 14 Questiaux N., Wiener C. Le Controle de ladministration et la protection des citoyens. Paris, 1973. 15 Smith S. A., Evans J. M. Judicial Review of Administrative Action. 4nd edition. London, 1980. 16 Schwartz B., Wade H. W. R. Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States. Oxford, 1972.
Robleso17, D. J. Galligano18, A. Karmolickio, D. Ovsianko, M. Studenikinos ir kt. Lietuvoje administracijos veiksm teistumo kontrols tema daugiausiai ra M. Riomeris, P. Leonas, M. Maksimaitis, A. Vaivila, A. Dziegoraitis. Lietuvos mokslininkai jau priekariu pagrind administracijos veiksm kontrols poreik, modeliavo jos gyvendinimo mechanizm, taiau j teorijose dar nebuvo kalbama apie kvaziteism, kaip institucij, galini apsaugoti mogaus teises ir laisves nuo administracijos institucij savivals. Lietuvoje kvaziteismins institucijos, vykdanios administracijos veiksm teistumo kontrol ir nagrinjanios administracinius ginus, veikia palyginti neseniai, todl mintj institucij veikla dar nra sulaukusi isamesni mokslini tyrim, teorinio ir praktinio pagrindimo, pasigendama teorinio analitinio pobdio diskusij kvaziteismins kontrols tema. i knyga tai mginimas pateikti apibendrint kvaziteism koncepcij, sisteminiu poiriu itirti ir vertinti skirting valstybi kvaziteism funkcins-organizacins struktros modelius, atskleisti administracijos veiksm teistumo kontrols samprat ir sistem, nustatyti administracini gin atsiradimo prielaidas ir sprendimo kreipiantis kvaziteismus galimybes. Rengiant knyg buvo naudotasi pasaulio mokslins literatros altiniais, usienio ali ir Lietuvos Respublikos statymais bei teiss aktais, buvo analizuotos Europos valstybi ombudsmen metins ataskaitos, bylos bei su j veikla susij dokumentai. Buvo apvelgta usienio ali teism praktika: analizuotos JAV Aukiausiojo teismo bylos, susijusios su kvaziteism veikla, esanios Loislaw duomen bazje, kurioje sukaupti JAV federalins valdios ir jos valstij leidiami statymai, taisykls, teism sprendimai, taip pat Didiosios Britanijos teism sprendimai, pagrind teisingo proceso kvaziteismuose doktrin, esantys Smith-Bernal Casetrack duomen bazje, kurioje sukaupti Didiosios Britanijos statymai, taisykls, teism sprendimai.
- . ( ). : Ad Marginem, 1997. 18 Galligan D. J. Judicial and Non-Judicial Supervision of the Administration in Central and Eastern Europe. Paris: OECD, 1997.
17
I SKYRIUS. ADMINISTRACIJOS VEIKSM TEISTUMO KONTROL ADMINISTRACINS TEISS KONTEKSTE
1. Administracijos veiksm teistumo kontrols vairov

Administratio ivertus i lotyn kalbos reikia tvarkym, vadovavim, valdym19. Plaija prasme administracija tai valstybs vykdomosios valdios funkcij atliekanios institucijos. J pagrindin paskirtis organizuoti statym leidjo priimt akt gyvendinim. Administracins teiss teorijoje ir praktikoje skiriama vis daugiau dmesio administracijos veiksm teistumui utikrinti: daugelyje valstybi veikia vairios institucijos, galinios vykdyti administracijos veiksm teistumo kontrol, mokoma apie kontrols bdus bei priemones. Paymtina, jog skirting ali administracins teiss mokyklos kontrols svok supranta nevienodai. Pavyzdiui, rus autoriai, analizuodami administracijos veiksm teistumo utikrinimo problematik, iskiria kontrols ir prieiros svokas. Kai kurie mokslininkai mano, kad prieira yra savarankikas teistumo utikrinimo bdas20, kiti teigia, kad prieira yra viena i administracijos veiksm teistumo kontrols ri21. Vakar ali teisininkai analizuodami valstybinio valdymo teistumo utikrinimo problematik labai daug
Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 37. Plaiau apie tai r. . . . C. 430467 // (. . ., . .). , 2000. 21 Plaiau apie tai r. . . . C. 602609, (609633) // (. . ., . ., . .). , 1997; . . . , 1993; . . . , 1979.
20 19
10
dmesio skiria kontrolei22, kaip visk apimaniam teistumo utikrinimo bdui. Lietuvos administracins teiss doktrinoje nra sukurtos ir visuotinai priimtos teorijos, leidianios aikiai atskirti kontrol nuo prieiros, todl ioje knygoje laikomasi nuomons, kad analizuojant administracijos veiksm teistumo utikrinimo bdus terminas kontrol yra tinkamiausias, nes apima prieir kaip vien i kontrols ri23. Terminas kontrol yra kils i prancz kalbos odio controle, reikianio ko nors tikrinim, prieir24. Taigi administracijos veiksm kontrol administracijos veiksm vertinimas pagal nustatytus reikalavimus, taisykles. Kontrols funkcij atliekantys subjektai siekia atsakyti klausim, kaip: tinkamai ar netinkamai veik administracija. Visa tai rodo, kad kontrol visada sudaro ie elementai: kontrols subjektas (kontroliuojantysis), objektas (kontroliuojamasis), tam tikros taisykls, standartai, reikalavimai, kuri privalo laikytis kontroliuojamasis. Kai kurie autoriai iskiria dar vien element kontrols dalyk, kuris nurodo, kas yra kontroliuojama, pavyzdiui, objekto veikla atitinkamu poiriu, tam tikra ios veiklos sritis. Kiti mokslininkai mano, jog taip skirti objekt ir dalyk yra netikslinga. Teigiama, jog valstybs institucija ir jos veikla yra vientisa duotyb, todl kontrols objektas ir dalykas atskirti dirbtinai, tai neteikia jokios apiuopiamos naudos, tiesiog be reikalo aidiama svokomis. Atliekant kontrol faktin padtis lyginama su reikalaujama, vertinama, kaip kontrols objektas, jo veikla atitinka nustatytas taisykles, standartus, reikalavimus. Tradicikai administracijos veiksm teistumo kontrol skirstoma valstybin ir visuomenin. Pasak D. M. Ovsianko, kontrol tai tam tikr galiotj valstybs institucij (statym leidiamosios, vykdomosios ar teismins valdios) arba visuomenini organizacij veikla, kuri
22 Plaiau apie tai r. Schwartz B., Wade H. W. R. Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States. Oxford, 1972; Giddings P., Gregory R., Moore V., Pearson J. Controlling Administrative Action in the United Kingdom: The Role of Ombudsman Systems and the Courts Compared // International Review of Administrative Science. 1993. Vol. 59 (2). P. 291309; Christopher F. E. Administrative Law Rethinking Judicial Control of Bureaucracy. U.S.A.: Yale university, 1990; Aronson M., Dyer B. Judicial Rewiev of Administrative Action. Sydney: LBC Information Services, 1996. 23 Pastaba: Dabartiniame Lietuvi kalbos odyne nurodomos tokios odio prieira reikms: 1) saugojimas, stebjimas, kontrol; 2) priirjimas, globojimas, rpinimasis, o kontrol aikinama kaip ko nors tikrinimas, prieira. 24 Dabartins Lietuvi kalbos odynas. Vilnius, 1993. P. 325.
11
atlikdami ie subjektai organizacinmis-teisinmis priemonmis ir bdais aikinasi, ar nebuvo koki nors j kontroliuojam valstybinio valdymo institucij ir j tarnautoj veiklos teistumo paeidim, ir, jeigu j atranda, laiku paalina, atkuria paeistas teises, kaltus asmenis patraukia atsakomybn, imasi priemoni, kad bt ukirstas kelias kitiems teistumo ar disciplinos paeidimams25. Valstybin kontrol, remiantis valdi padalijimo principu, gyvendina statym leidiamosios, vykdomosios ir teismins valdios institucijos. Visuomenin kontrol gali vykdyti vairios visuomenins organizacijos, profesins sjungos, politins partijos ir netgi pavieniai asmenys (pvz., pateikdami skundus ar pareikimus dl neteist valstybs pareign veiksm). Vykdomosios valdios kontrol, atliekama kit valdios institucij (statym leidiamosios, teismins valdios), vadinama iorine, o vykdoma pai vykdomosios valdios institucij savo sistemoje vidine. Lietuvos Respublikoje administracijos veiksm teistumo kontrol vykdo daug vairi subjekt. Parlamentin vykdomosios valdios institucij kontrol atlieka Seimas26, kaip kolegiali institucija, Seimo na-
. . // (. . ., . .). , 2000. C. 433. 26 Lietuvos Respublikos Konstitucijoje numatyta, jog Seimas priiri Vyriausybs veikl, atlieka kit valstybini institucij veiklos kontrol, priiri, kaip vykdomas biudetas. Administracijos veiksm teistumo kontrol Seimas vykdo ypatingomis priemonmis. statymuose numatyti tokie Lietuvos Respublikos Seimo kontroliniai galiojimai valstybs valdymo srityje: Seimas svarsto ministro pirmininko pateikt program ir sprendia, ar jai pritarti, vykdydamas Vyriausybs veiklos prieir, gali reikti nepasitikjim Vyriausybe arba ministru pirmininku, tvirtina valstybs biudet ir priiri, kaip jis vykdomas. Konstitucijos 61 str. numatyta tokia Seimo kontrols forma kaip paklausimas ministrui pirmininkui arba ministrui, kit Seimo sudarom valstybs institucij vadovams. Be to, Seimo nari grup gali pateikti interpeliacij ministrui pirmininkui arba ministrui. Konstitucijos 74 str. numatytas apkaltos procesas, juo Seimas gali paalinti i uimam pareig tam tikrus pareignus, jis gali bti vertinamas kaip tam tikra Seimo kontrols forma. Konstitucijos 101 str., Seimo statuto 33 str. numatyta, kad Vyriausybs nariai, kiti valstybs pareignai, kuriuos skiria ar kuri paskyrimui reikalingas Seimo pritarimas, privalo atsiskaityti Seimui u savo veikl, pateikti savo veiklos ataskait. Taip Seimas kontroliuoja j veikl. Parlamentins kontrols forma galima vadinti ir Konstitucijos 105 ir 106 str. tvirtint teis kreiptis Lietuvos Respublikos Konstitucin Teism su praymu itirti teiss akt atitikt Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir statymams.
25
12
riai27, Seimo komitetai28, komisijos29, specialiai steigtos kontrols staigos30. Administracijos veiksm teistumo kontrol taip pat vykdo Lietuvos Respublikos statym vykdomoji valdia, jai atstovauja prezidentas31,
27 Seimo statuto 12 str. numatyta, kad Seimo narys nagrinja skundus, jeigu reikia, siunia juos kitoms institucijoms, ios privalo atsakyti Seimo nariui. i veikla pagrstai gali bti laikoma tam tikra kontrols forma. 28 Seimo komitetai taip pat vykdo administracijos veiksm tam tikrose srityse teistumo kontrol. Seimo statuto 10 str. numatyti i komitet galiojimai, darbo tvarka. Seimo komitetai turi teis tikrinti, kaip laikomasi statym, kit Seimo nutarim, kaip atsivelgiama j rekomendacijas. Seimo komitetai iklauso Vyriausybs nar ar kit pareign, kuri dalyvavimas komiteto posdyje btinas, taip pat komitetai turi teis reikalauti tam tikr institucij veiklos ataskait. Seimo statuto 11 str. numatytos ir kiekvienos i komitet atliekamos parlamentins kontrols veiklos kryptys (pvz., teiss ir teistvarkos komitetas atlieka teissaugos institucij, iskyrus teismus, veiklos parlamentin kontrol, rengia su tuo susijusias ivadas ir pasilymus). 29 Lietuvos Respublikos Seimo statuto 12 str. numatyta, kad Seimas gali sudaryti laikinsias kontrols ar tyrimo komisijas, skirtas kontroliuoti, kaip vykdomi Seimo sprendimai, surinkti ir Seimui pateikti informacij bei ivadas, reikalingas sprendimui priimti. Laikinoji tyrimo ar kontrols komisija, atlikusi pavest darb, surinkusi ir apibendrinusi duomenis, ivad bei nutarimo projekt pateikia Seimui galutiniam sprendimui priimti. 30 Specialus vykdomosios valdios veiksm teistumo kontrols subjektas yra Valstybs kontrolieriaus staiga, steigta priirti, ar teistai valdomas ir naudojamas valstybs turtas ir kaip vykdomas valstybs biudetas. Valstybs kontrols veiklos specifikum lemia tai, kad jos vykdoma kontrol apima labai siaur srit, tai yra tam tikr institucij kin-finansin veikl. Kita institucija, atliekanti vykdomosios valdios veiksm kontrol Seimo vardu, yra Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieriai, tiriantys piliei skundus dl valstybs ir savivaldybi pareign piktnaudiavimo arba biurokratizmo. Lietuvos Respublikos Moter ir vyr lygi galimybi kontrolieriaus staiga yra taip pat viena parlamentins kontrols institucij. Ji nagrinja piliei skundus dl diskriminacijos ir seksualinio priekabiavimo. Dar viena Seimo steigta specializuotos kontrols institucija yra Lietuvos Respublikos vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staiga, tirianti skundus dl fizini ar juridini asmen veiksm ar neveikimo, dl kuri paeidiamos arba gali bti paeistos vaiko teiss; kontroliuoja, kaip gyvendinamos Konstitucijos, Seimo ratifikuot konvencij, Lietuvos Respublikos statym, kit teiss akt, reglamentuojani vaiko teisi apsaug, nuostatos Lietuvoje; priiri ir kontroliuoja institucij, susijusi su vaiko teisi ir jo teist interes apsauga, veikl ir kt. 31 Lietuvos Respublikos prezidento, kaip valstybs vadovo, kontroliniai galiojimai numatyti Konstitucijoje. Prezidentas vykdo kontrol netiesiogiai, pavyzdiui, skirdamas (Seimo pritarimu) ministr pirminink, pavesdamas jam sudaryti Vyriausyb, tvirtindamas jos sudt, skirdamas ir atleisdamas ministrus, teikdamas Seimui tam tikr valstybs pareign kandidatras arba pats skirdamas ir atleisdamas tam tikrus valstybs pareignus. Be to, prezidentas turi teis kreiptis Konstitucin Teism dl Vyriausybs teiss akt pripainimo prietaraujaniais Konstitucijai ir statymams.
13
Vyriausyb32, kaip kolegialus subjektas, ir jos staigos33 bei apskrities valdymo institucijos34. Lietuvos Respublikoje vykdomosios valdios atliekama administracijos veiksm teistumo kontrol yra vairi, vykdoma ne tik pavaldi, bet ir nesusijusi pavaldumo santykiais institucij atvilgiu, be to, gali bti tikrinama visa kontroliuojamojo objekto veikla arba tik tam tikra jos sritis, konkreti funkcija. Teismas, gyvendindamas teisingum, taip pat kontroliuoja vykdomosios valdios veiklos teistum. Teismin valdia ne tik vykdo teisingum, bet ir geba aktyviai paveikti vykdomosios valdios veiksmus. Teismo nepriklausomyb yra vykdomosios valdios teismins kontrols
Vyriausyb vadovauja ministerij ir kit Vyriausybs staig veiklai ir j kontroliuoja. Vyriausyb savo kontrolin veikl faktikai vykdo posdi metu, kai ministro pirmininko reikalavimu ministrai ir Vyriausybs staig vadovai pateikia Vyriausybei ministerij ir Vyriausybs staig veiklos ataskaitas, ministrai ir staig vadovai skaito praneimus. Vyriausyb turi teis panaikinti ministr, ministerijoms pavaldi staig, taip pat Vyriausybs staig teiss aktus, jei ie prietarauja Konstitucijai, statymams, kitiems auktesn juridin gali turintiems teiss aktams. Lietuvos Respublikos Vyriausyb turi teis kreiptis Konstitucin Teism, praydama itirti, ar tam tikri teiss aktai neprietarauja Konstitucijai. 33 Literatroje vykdomosios valdios atliekama administracijos veiksm teistumo kontrol skirstoma bendros kompetencijos organ vykdom kontrol (paios Vyriausybs, kaip kolegialaus subjekto), akins kompetencijos organ vykdom kontrol ir tarpakins kompetencijos organ vykdom kontrol. akins kompetencijos Vyriausybs institucijos (ministerijos, departamentai, kitos Vyriausybs staigos) kontroliuoja pavaldi sistemos moni, staig, organizacij veiklos teistum (pvz., Lietuvos Respublikos finans ministerija kontroliuoja Muitins departamento veikl). Tarpakins kompetencijos Vyriausybs institucijos neperengdamos savo kompetencijos rib kontroliuoja tam tikr kit, joms nepavaldi, institucij veikl. Tokios kompetencijos institucijos vykdo savo kontrolin veikl tam tikr institucij funkcij ar tam tikros j veiklos dalies atvilgiu. Tokios kontrols ypatyb kontrols objektas nra pavaldus subjektui. Pavyzdiui, Statistikos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs yra galiotas tikrinti, kaip ministerijos, kitos Vyriausybs staigos, savivaldybi vykdomosios institucijos, kiti fiziniai bei juridiniai asmenys vykdo Lietuvos Respublikos statistikos statym, Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimus statistikos ir atskaitomybs klausimais. 34 Lietuvos Respublikos Vyriausybs statyme numatyta, kad Vyriausyb valdym apskrityje organizuoja per apskrities virinink, ministerijas bei Vyriausybs staigas. Apskrities valdymo institucijos taip pat vykdo administracijos veiksm teistumo kontrol. Apskrities virininkas pagal jam pavestus udavinius kontroliuoja socialini paslaug teikim apskriiai priklausaniose socialini paslaug teikimo staigose, atlieka ems naudojimo valstybin kontrol, kontroliuoja augal apsaugos priemoni naudojim, atlieka valstybins mik bkls, naudojimo, atkrimo bei apsaugos kontrol, kontroliuoja saugaus eismo priemoni valstybini program gyvendinim visoje apskrities teritorijoje ir t. t.
32
14
garantija. Savo veiklos procese teismai gyvendina kontrolin funkcij, tikrindami valstybinio administravimo subjekt bei pareign ileist teiss akt ir veiksm teistum. Teismo kontrols klausimus priekariu nagrinjo prof. M. Riomeris, jis skirst j atsitiktin quasikontrol ir tiksli teismo kontrol. Atsitiktins quasikontrols esm yra ta, kad klausimas apie valdios akto teistum ikyla atsitiktinai, tiek, kiek akto teistumas susijs su sprendiama byla. Savaime is valdios aktas nra skundiamas. Teismas iuo atveju netaiko joki sankcij to akto neteisei. Tiksli teismo kontrol, pasak prof. M. Riomerio, tiesiogiai skiriama valdios organ darb teistumui tikrinti. io metodo elementas neteiss valdios akte konstatavimas ir tos neteiss sudraudimas tam tikromis sankcijomis. Teismo veikimo pagrind sudaro ginas dl akto teistumo. Teismas isprendia skund teiss akto teistumo atvilgiu, sudraudia neteis, panaikindamas akt savo sprendimu. Tas valdios darbams teismas, kuris vykdo tiksli civilinio ir baudiamojo teismo darb teistumo kontrol, vadinamas kasaciniu teismu. Tas valdios darbams teismas, kuris vykdo tiksli administracijos organ darb teistumo kontrol, vadinamas administraciniu teismu. Tas valdios darbams teismas, kuris vykdo tiksli statym leidjo darb teistumo kontrol, vadinamas konstituciniu teismu35. 1999 m. Lietuvoje skundams dl vieojo administravimo subjekt priimt administracini akt bei veiksm ar neveikimo nagrinti buvo steigti specializuoti administraciniai teismai. Administracinis teismas pradeda tikrinti mintj administravimo subjekt akt ar veiksm teistum gavs skund (praym) arba savo iniciatyva, kai, nagrindamas individuali byl, teismas suabejoja administracinio norminio akto teistumu. Paymtina, kad su abstrakiu praymu itirti administracinio akto teistum teism gali kreiptis Seimo nariai, Valstybs kontrols pareignai, Seimo kontrolieriai, apskrii virininkai, bendrosios kompetencijos teismai, specializuoti teismai, taip pat prokurorai bei, atitinkamais atvejais, Vyriausybs atstovai. Kiti asmenys tok praym gali pateikti tik tada, kai tame teisme yra nagrinjama konkreti byla dl j teisi paeidimo. Literatroje nurodomos tokios teismins kontrols formos: 1) piliei skund dl pareign ir valstybinio valdymo institucij priimt sprendim ir veiksm, paeidusi j teises ir laisves, nagrinji35
Rmeris M. Konstitucins ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1994. P.
45.
15
mas; 2) organizacij skund nagrinjimas; 3) skund dl valstybinio valdymo institucij priimt teiss akt pripainimo neteistais nagrinjimas; 4) valstybinio valdymo institucij teiss akt, turini reikms sprendiant byl, nagrinjant baudiamsias, civilines, administracines bylas, teistumo tikrinimas; 5) skund dl nutarimo administracinio teiss paeidimo byloje nagrinjimas; 6) parengtinio tyrimo kokybs patikrinimas nagrinjant baudiamsias bylas; 7) valstybinio valdymo institucij, organizacij ir pareign veiklos teistumo ir disciplinos patikrinimas, nagrinjant civilines, baudiamsias, administracines bylas36. Teismo kontrol skirstoma tiesiogin ir netiesiogin. Tiesiogin kontrol pasireikia teismui nagrinjant skundus, pareikimus dl valstybinio administravimo subjekt priimt teiss akt ir veiksm teistumo, o netiesiogin kontrol nagrinjant civilines, baudiamsias ir administracines bylas, kai teistumo klausimas ikyla, jei jis turi takos sprendiant pagrindin klausim, susijus su nagrinjama teismo byla ir jis isprendiamas lygiagreiai. Taigi nagrindamas teisinius ginus bei priimdamas dl j sprendimus, teismas atlieka vykdomosios valdios ir pareign veiklos kontrol. Sklandiai funkcionuojanti piliei pretenzij ir skund nagrinjimo sistema yra viena pagrindini prielaid, utikrinani teistum. Sksdami vykdomosios valdios institucij pareign veiksmus, pilieiai ne tik gina (tikrai ar tariamai) paeistas savo teises, bet kartu ir kontroliuoja administracijos veiksmus ir sprendimus. ioje monografijoje dmesys sutelkiamas specifin kontrol atliekant subjekt kvaziteism, jis, nagrindamas administracinius ginus, kartu tikrina administracijos veiksm teistum, tinkamum ir veikia kaip mogaus teisi gynimo institucija. Paymtina, jog administracijos veiksm teistumo kontrol nra savitiksl, vairs kontrols bdai bei j gyvendinanios institucijos yra prasmingos tiek, kiek savo veikla padeda utikrinti mogaus teisi saug.
36 / . . : , 2000. C. 279.
16
2. Administracijos veiksm teistumo kontrol ir administraciniai ginai

Tiek teism, tiek kvaziteism atliekama vykdomosios valdios institucij veiksm teistumo kontrol vykdoma nagrinjant konkret teisin konflikt, kilus tarp individo ir administracijos, todl norint suprasti ios kontrols ypatybes btina isiaikinti administracinio gino esm. Socialinje aplinkoje kyla teiss norm veikimo arba, kitaip sakant, teisins tvarkos problema. Joks pastovus socialinis bendravimas, kuriuo yra gyvendinami tam tikr socialini grupi interesai, negali plstis be teiss norm, formuojani ir tvarkani bendravimo dalyvi socialinio junginio nari elges. Tais atvejais, kai teiss normos neveikia arba netinkamai veikia, kai teisini santyki dalyviai nesilaiko teiss norm pareigojim ir taip yra paeidiama teisin tvarka, kyla konfliktai, vadinami teisiniais ginais. Administraciniai ginai yra tokie teisiniai konfliktai, kurie kyla i vieosios teiss reguliuojam teisini santyki. Kaip inoma, vieosios teiss esmin paskirtis reguliuoti teisinius valstybs ir visuomens (piliei) santykius. Siekiant sukonkretinti, reikt paymti, jog administraciniai ginai kyla i administracinio pobdio teisini santyki, pasiymini tuo, jog jie susiklosto dl valstybs institucij vykdomosiostvarkomosios veiklos, kitaip sakant, administravimo. Viena i administracinio teisinio santykio ali daniausiai yra valstybs vykdomoji institucija arba tokia institucija, kuriai yra suteikti vieojo valdymo ir vidaus administravimo galiojimai37. Be to, administraciniams teisiniams santykiams bdingas pavaldumo ryys tarp j dalyvi. is ryys gali bti dvejopas: organizacinis, egzistuojantis tam tikroje sistemoje, ir administracinis, kai organizacinio ryio tarp ali nra. Pagal Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statym, administraciniais ginais vadinami asmen konfliktai su vieojo administravimo subjektais arba konfliktai tarp nepavaldi vienas kitam vieojo administravimo subjekt38.
Andriukeviius A. Probleminiai administracinio teisinio reguliavimo dalyko klausimai // Teis: mokslo darbai. Vilnius, 2002. Nr. 42. P. 11. 38 Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 852566, 2 str.
37
17
Administracins teiss, kaip teiss akos, samprata nulemia administracinio gino samprat bei ypatybes. Atsivelgiant tai, kokia administracins teiss akos paskirtis vienoje ar kitoje teisinje sistemoje, gali bti taikomas skirtingas administracinis teisinis reguliavimas, ir, atitinkamai, skirtingai gali bti suprantamas administracinio gino pobdis. Pavyzdiui, administracins teiss tvyne vadinamoje Pranczijoje i teiss aka reguliuoja administracini institucij organizacij ir veikl, j tarpusavio santykius, teisin status ir vidin struktr. Be to, administracins teiss normos reguliuoja santykius, susiklostanius tarp administracini institucij ir individ39. Administracija turi galiojimus ne tik vykdyti, bet ir priimti valdymo sprendimus. Priimti tokius sprendimus administracija gali ir neturdama kitos alies sutikimo, kadangi jai tokius galiojimus suteikia Konstitucija ir statymai. Administracijos sprendimai i esms gali bti dvejopi: 1) normini-reguliuojamj akt primimas arba 2) individualaus administracinio arba finansinio pobdio akt primimas. Be abejo, dl administracijos priimam sprendim bei dl j nevykdymo kyla vairi administracini gin. Tuo tarpu Jungtinse Amerikos Valstijose administracin teis reguliuoja valstybs institucij agentr (administrative agency), nepriklausani nei statym leidybai, nei teismams, veikl, sprendim primim bei i agentr veiklos teismin kontrol40. JAV skiriama daug dmesio privai asmen teisi procesinms garantijoms tobulinti. Todl JAV administracin teis nereguliuoja vykdomosios valdios aparato struktros ir organizavimo, taiau detaliai reglamentuoja visus privataus asmens ir administracini institucij santykius. Esminiai klausimai, sudarantys administracins teiss branduol, yra ie: administracijos sprendim primimas (decision making), taisykli nustatymas (rulemaking), kvaziteismin veikla (adjudication) ir administracijos veiksm teismin kontrol (judicial review of administrative action). Individas ir jo teisi apsauga yra JAV administracins teiss prioritetas, todl neatsitiktinai dominuoja procedriniai klausimai. Tikslumo dlei mokslininkai JAV administracin teis silo vadinti administracine-procesine.
Plaiau apie tai r. Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York, Oxford: Clarendon Press, 1993; Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. 40 Plaiau apie tai r. Fox W. F. Understanding Administrative Law. 3rd edition. New York: Matthew and Bender, 1997; Gifford D. J. Administrative Law (Cases and Materials). Cincinnati: Anderson Publishing Co, 1992, Fundamentals of American Law // Morrison A. B (general editor). New York University School of Law: Oxford University Press, 1996.
39
18
Paymtina, jog JAV administraciniais ginais vadinami tarp privai asmen ir administracijos kil teisiniai konfliktai. Vieojo administravimo institucijos ir j tarnautojai turi galiojimus sprsti pavieni asmen ar j grupi teisms ir pareigoms daranius tak klausimus. Vykdydami savsias funkcijas ir naudodamiesi suteiktais galiojimais, dl vairi prieasi (subjektyvumo, piktnaudiavimo ir pan.) tarnautojai gali padaryti didel al individams bei visai visuomenei. ios aplinkybs lemia btinyb atkreipti dmes ne tik administracini gin ypatybes, bet taip pat nustatyti j sprendimo galimybes. vairios valstybs institucijos, taip pat ir administracins, turi atlikti pagrindin uduot padti asmenims tinkamai gyventi, gyvendinti savo teises bei laisves. iai uduoiai vykdyti valstybins institucijos sutelk nemaai gali. Taiau pastebima, jog neretai valstybs institucijoms suteiktosios galios tampa grsmingos mogui, kurio teises ir laisves institucija turt padti gyvendinti, ir gali bti panaudotos prie j. Kaip paymjo prof. V. Mikelnas, daniausiai pasitaikantys konfliktai tarp valdios ir piliei (visuomens) yra i piliei ir vykdomosios valdios santyki kil administraciniai ginai, nes btent vykdomosios valdios institucijos usiima kasdieniu labiausiai pilieius lieiani reikal tvarkymu41. Santykis tarp valstybs institucij ir individo yra temptas ir skausmingas nuo io santykio priklauso visuomens teisins kultros lygis, teisinio nihilizmo paplitimas, etc. Kita vertus, dl valdi padalijimo principo sudtinga kontroliuoti vienos i valdi, iuo atveju vykdomosios valdios veikl ir jos santykius su asmenimis. Todl administraciniai ginai tarp valstybs vardu veikiani institucij ir jos piliei yra sudtinga kiekvienos iuolaikins valstybs problema. Skirtingai nei esant civiliniams teisiniams santykiams, susiklosius administraciniams santykiams pilietis nra lygus teisinio santykio dalyvis. Administracija turi daugiau gali, todl pilietis visada yra labiau paeidiamas jis turi paklusti administracijos ileist taisykli reikalavimams, priimtiems sprendimams ir pan. tai todl ginai tarp valstybs ir individo daugelyje valstybi sprendiami skirtingai nei civiliniai ginai, kuriamos specialios institucijos, sprendianios ginus tarp valstybs ir pilieio.
41
Mikelnas V. Civilinis procesas. 2 d. Vilnius: Justitia, 1995. P. 119.
19
Kalbant apie gin, kilus tarp valstybs ir pilieio, reikia paymti, jog toks administracinis ginas kartu ikelia ir vykdomosios valdios veiklos teistumo klausim. Asmens ir valstybs, tiksliau jos staig santykis yra labai svarbus ir nuo jo priklauso, kokie apskritai yra mogaus teisi ir laisvi suvokimo ir apsaugos standartai. Susiduria dvi erdvs mogaus prigimties ir teiss saugoma erdv bei valstyb, jos staiga, supama gyvavimo erdvs, kuri, pasak prof. A. Vaivilos42, prasminga tiek, kiek utikrina pirmj. Tuo labiau, kad, kaip teig T. Hobsas (T. Hobbes), tas, kieno galioje visus ginti, turi lygiai toki pat gali visus engti. Todl valstyb, jos staigos ne tik mogaus teisi ir laisvi gynjos (teisei apginti reikia valstybs jgos), bet ir potencialiai pavojingiausias prieininkas, todl valstybs valdia ribojama Konstitucijos ir statym, asmuo saugomas nuo nepagrsto valstybs kiimosi jo erdv. mogaus teisi tvirtinimas ir j apsaugos poreikis kiekvienai valstybei kelia reikalavim sukurti institucin administracijos veiksm kontrols mechanizm, nustatyti teisinius kontrols pagrindus, numatyti kontrols atlikimo bei administracini gin nagrinjimo bdus, etc. Platesnis poiris administracijos veiksm teistumo kontrols koncepcij suponuoja btinyb aptarti prieastis, sukelianias teistumo paeidimus administravimo veikloje ir nulemianias administracini gin atsiradim bei j ypatybes.
3. Administracini gin ir administracinio teisinio reguliavimo santykis

Analizuojant administracini gin specifik, btina atkreipti dmes mintj specifik lemianius veiksnius. Viena i esmini ypatybi yra ta, kad administraciniai ginai daniausiai kyla atitinkamoms valstybs institucijoms ir j pareignams gyvendinant vykdomj-tvarkomj veikl. i veikla yra modeliuojama statym leidjo ir gyvendinama daugelyje visuomens veiklos srii. Ginai, kylantys moni veiklos srityse, patenkaniose administracinio teisinio reguliavimo sfer, ir kylantys btent i administracini teisini santyki, vadinami administraciniais ginais.
Vaivila A. mogaus teisi realyb teisins valstybs esaties matas. Metodologiniai metmenys mogaus teisi koncepcijai sukurti // Asmens konstitucins teiss Lietuvoje. Tarptautins konferencijos mediaga. Vilnius, 1996. P. 1356.
42
20
Vadinasi, viena i btin slyg administraciniams ginams kilti tam tikro administracinio teisinio reguliavimo modelio gyvendinimas. Kitaip sakant, jeigu konkrets santykiai nepatekt administracinio teisinio reguliavimo lauk, tuomet dl t santyki atsirad teisiniai konfliktai bt ne administraciniai ginai, bet kitokio pobdio teisiniai ginai. Pavyzdiui, jeigu valstybje bt legalizuoti azartiniai loimai, taiau jie nebt reguliuojami administracinmis teisinmis priemonmis, bt galima tiktis, jog tarp moni, susijusi su azartini loim veikla, daniausiai kilt civiliniai ginai (pvz., dl skol arba laimjim neimokjimo, etc.), bet ne administraciniai ginai (pvz., dl licencijavimo ar nustatytos azartini loim tvarkos paeidim ir pan.). Administracinio teisinio reguliavimo klausimas yra labai svarbus, nes dl netinkamo administracinio teisinio reguliavimo gali bti paeidiamos asmen (tiek fizini, tiek juridini) teiss ir kilti administraciniai ginai. Mokslininkai paymi, jog administracinje teisje teisinis reguliavimas pasireikia ypatingai43. Suprantama, jog nei viena valstyb, nei viena valdia negali apsieiti be teisinio reguliavimo, kuris yra tokia socialinio reguliavimo ris arba forma, kai teisinis poveikis moni elgesiui yra daromas teiss normomis. statym leidjas, anot prof. A. Vaivilos, nustatydamas privalomo elgesio taisykles, modeliuoja moni elges, taip pakreipdamas moni elges, j tarpusavio santyki bei visos visuomens raid statym leidjo norim vertybi linkme44. Analizuojant administracinio teisinio reguliavimo esm, pirmiausiai reikia isiaikinti administracinio reguliavimo prielaidas, kitaip sakant, reikia isiaikinti, kodl ir kaip atsirado administracinis teisinis reguliavimas, kam jis reikalingas valstybje?
3.1. Administracinio teisinio reguliavimo kildinimas i visuomenins sutarties

Administracinio teisinio reguliavimo atsiradimo prieastys yra tiesiogiai susijusios su teisinio reguliavimo apskritai atsiradimu, todl analizuodami administracinio teisinio reguliavimo genez negalime atsiriboti nuo paios teiss, kaip moni santyki derinimo instrumento, kilms.
Plaiau apie tai r. Breyer S. G., Stewart R. B., Sunstein C. R., Spitzer M. L. Administrative Law and Regulatory Policy. Problems, Text and Cases. 4 edition, 1999 44 Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 153.
43
21
Pastaruoju metu daugelis mokslinink pripasta, jog poiris teis, kaip gyvendinani visuomenin sutart, Vakar alyse iandien vyrauja dl demokratini proces raidos45. Teisin reguliavim i visuomenins sutarties jau antikoje kildino graik filosofas Epikras (341 270 m. pr. Kr.), vliau Ciceronas, naujaisiais amiais angl filosofai T. Hobsas (T. Hobbes), D. Lokas (J. Locke), XVIII a. prancz filosofas . . Ruso (J. J. Russeau). Nepaisant to, jog visuomenins sutarties teorija susilauk ne tik pritarimo, bet ir kritikos, visgi daugeliui mintosios teorijos krj idj tenka pritarti ir iandien. Politins filosofijos klasiku laikomo D. Loko nuomone, visi mons i prigimties yra laisvi, lygs ir nepriklausomi, todl n vienas i j negali bti valdomas be jo paties sutikimo <>, o tai daroma susitariant su kitais monmis sueiti draugn ir susitelkti bendruomen tam, kad kiekvienas kartu su kitais galt patogiai, saugiai ir taikiai gyventi netrukdomai naudodamasis savo nuosavybe ir jausdamasis saugesnis u tuos, kurie tai bendruomenei nepriklauso46. Panaiai teisinio reguliavimo poreik pagrindia ir T. Hobsas, sakydamas, jog prigimtini dsni laikymsi gali garantuoti tik valstyb ir teis, nes kol nra valstybs, mons gyvena prigimtiniame bvyje, tarp j vyrauja nesutarimai, kylantys dl interes nesuderinamumo. Kiekvienas mogus elgiasi egoistikai, todl naivu bt tiktis, jog jie savaime gerbs vieni kit teises ir pirmiausiai pasirpins kito, o tik paskui savo interesais. Tokia, pasak T. Hobso, karo bkl veda prie isinaikinimo. Taiau yra protas, silantis iekoti ieities. Siekiant suderinti prieingus moni interesus reikalinga valstyb ir statymai. Todl mons, sudarydami visuomenin sutart, pereina i prigimtins pilietin bkl. Taip randasi kiekvieno su kiekvienu sutartimi pagrstas susivienijimas vien asmen47. Anot T. Hobso, kiekvienas individas tartum sako: A galioju mog (ar moni susirinkim) ir perduodu jam savo teis valdyti mane su slyga, kad tu irgi perduosi jam savo teis ir taip pat pritarsi visiems jo veiksmams. itaip padarius, viename asmenyje suvienyt moni daugyb vadinama valstybe (commonwealth), lotynikai civitas48.
45 46
Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 71. Lokas D. Es apie pilietin valdi. Vilnius: Mintis, 1992. P. 85. 47 Furst M., Trinksas J. Filosofija. Vilnius: Luman, 1995. P. 280. 48 Hobbes T. Leviatanas. Vilnius: Pradai, 1999. P. 183.
22
. . Ruso taip pat teigia, jog visuomen yra susidariusi sutarties bdu49. Jo manymu, mons, siekdami gyventi bendrai, visuomenje, yra sudar sutart, kuria kiekvienas apribojo savo prigimtines teises. ia sutartimi visuomens nariai sipareigoja tam tikrai bendrystei: Kiekvienas i ms savo asmen ir vis savo gali paveda aukiausiai bendrosios valios vadovybei, dl to kiekvienas narys tampa neatskiriama visumos dalimi50. Taiau Ruso suvokta visuomens sutartis yra radikalesn u Hobso ar Loko suvoktj: ji tiesiog reikalauja, kad sutarties partneris atsisakyt savo asmenini pretenzij. is veiksmas skirsto mones miestieius (bourgeois), kuriems rpi vien savo interesai, ir pilieius (citoyen), kurie vadovaujasi bendra vis valia, apvalyta nuo egoizmo drumzli. i perskyra susijusi su kita, skiriania vis vali (volonte de tous) ir bendrj vali (volonte generale). Bendrojoje valioje itirpusi laisva individo valia pereina turiningesn sintez. Taiau tiek vis valia, tiek bendroji valia empirikai reikiasi kaip atskir vali suma, taigi daugumos apsisprendimas. Ruso manymu, visuotin valia visuomet yra teisi ir siekia vieosios naudos51. O toji visuotin arba tautos valia reikiasi statymais. Tauta, paklstanti statymams, turi bti j krja; tik tie, kurie stoja asociacij, turi teis nustatyti bendro gyvenimo slygas. Taigi pavienius asmenis pareigoja tik bendroji valia. O toji bendroji valia arba vieoji nuomon susidaro individualias nuomones paveriant bendru vardikliu ir nesutampa su pavieni moni pairomis. Apibendrinant mokslinink, pltojusi visuomenins sutarties teorij, mintis matyti, kad valstyb ir teis jie kildina i moni interes, todl teis gali bti grindiama tam tikra bendradarbiavimo idja. Pripastama, kad egzistuoja btinyb kompromisu derinti prieingus moni interesus. Tokioje visuomenje, kurios nariai nusprendia abipusmis nuolaidomis derinti savo interesus, prievarta pasislenka antrj plan, o teisinio reguliavimo paskirtimi tampa socialinio kompromiso siekimas bei visuomens socialins santarvs bei rimties garantavimas. Galima teigti, jog naujj ami mstytojai, kalbdami apie visuomenin sutart ir i jos kylani pilietin visuomen, i esms kalba apie valstyb. F. A. von Hayekas paymi, jog ir iais laikais vyrauja tenden1762 m. . . Ruso para veikal Visuomens sutartis (Contrat Social), kuriame idst savo teorij apie teiss kildinim i visuomenins sutarties. 50 Ruso . . Rinktiniai ratai. Vilnius: Mintis, 1979. P. 149. 51 Leonas P. Teiss filosofijos istorija. Vilnius: Mintis, 1995. P. 260.
49
23
cija tapatinti valstyb ir visuomen. Nors valstyb, kaip vieningai valdoma tam tikros teritorijos moni organizacija, yra nepakeiiama kiekvienos bent kiek paengusios visuomens slyga, ji toli grau nra tapati visuomenei <>. Laisvoje visuomenje valstyb tra viena i daugelio organizacij, turini parpinti efektyvius iorinius rmus, kuriuose gali formuotis savireguliuojanios struktros52. Bet kuriuo atveju, kalbdami apie visuomen ar apie valstyb, visada tursime mintyje ne statin grups asmen vaizd, bet tam tikr proces. Visuomen tai savo egzistenciniais interesais veikiani individ savaiminis susivienijimas, beje, prietaringas, nes tokie yra ir patys individ interesai: juose slypi ir integruojanti, ir dezintegruojanti visuomen jga: individas nori isiskirti i visuomens, i jos pabgti (nes visuomen jam udeda pareigas, atsirandanias i sugyvenimo btinybs, jomis riboja jo subjektines teises) ir kartu nuolat joje bti, nes to reikalauja jo paties interes sauga, pasiekiama per individo bendravim su save panaiais. Tokio bendravimo btinyb kyla i fakto, kad dl individo egzistencijos utikrinimo sudtingumo n vienas individas nra sau kultrikai pakankamas, t. y. nepajgus susikurti vis jo egzistencijai reikaling reikmen53. Pritardami F. A. von Hayeko teiginiui visuomen tai individ bei organizuot grupi savanorik santyki tinklas, visgi turime pripainti, jog toks individ veiklos savanorikumas yra ne absoliutus, o nulemtas btinybs: neretai mogus visuomenje veikia liepiamas, veriamas. E. Durkheimas mano, kad esminis visuomenje susiklostani moni santyki poymis yra j veikimo priverstinumas54: mogus veikia visuomenje liepiamas, veriamas; ms tikjimas, ms veikimo bdai yra ne ms vien padarinys, mes randame juos visuomenje ami nustatytus. Tikyba, teis, paproiai yra prievartos formos, kuriomis grup daro mums tak. N vieno akto mes nepadarome be to spaudimo, ir tai ria mus su ms giminaiiais plaia prasme55. Taigi, E. Durkheimo manymu, visuomen nustato elgesio taisykl, o individas konkretizuoja j tam tikra forma.
Hayek F. A. Teis, statym leidyba ir laisv. III d. Laisvosios visuomens politin tvarka. Vilnius: Eugrimas, 1999. P. 195. 53 Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000. P. 306. 54 E. Durkheimas para veikalus Apie visuomeninio darbo pasidalijim (1893), Saviudyb (1897), Elementarios religinio gyvenimo formos (1912), kuriuose sukr savit sociologijos teorij, iskirdamas religij, kaip vien svabiausi veiksni, lemiani moni santyki pobd. 55 Leonas P. Teiss enciklopedija. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto teisi fakultetas, 1931. Fotogr. leid. Vilnius: Pozicija, 1995. P. 37.
52
24
Todl kalbdami apie laisv individ apsisprendim, apie savanorik j jungimsi tam tikr socialin jungin visada turime atsivelgti j nulemianias konkreios teisins sistemos aplinkybes, dl kuri mintasis laisvas individ apsisprendimas gali bti vertinamas ne kaip absoliuiai laisvas, o veikiau kaip btinybs nulemtas. Preziumuojama, jog mons sutinka paaukoti menkesns svarbos interes vardan svarbesniojo intereso. Vien vertybi aukojimas, siekiant apsaugoti didesnes vertybes, susijs su mogaus socializacijos procesais, individo patirtimi, slyginiais refleksais (stereotipais), aukljimo socialinse bendrijose rezultatais, socialine kontrole, etc. Jeigu individai sugebt isaugoti visus savo interesus patys, vargu ar jie sutikt paaukoti maiau svarbius savo interesus. Todl galima sakyti, kad mons tam tikra prasme yra priversti pasirinkti didesnes vertybes, sutikdami atsisakyti ne taip verting j egzistencijai dalyk vardan didij vertybi. Kai kurie mokslininkai didiausiomis vertybmis, kurioms apsaugoti mons sudaro visuomenin sutart, vadina prigimtines mogaus teises, tokias kaip teis gyvyb, teis nuosavyb ir kt.56. Kit autori nuoPrigimtins teiss svok jau aptinkame Platono (428347 pr. m. e.) ir Aristotelio (384322 pr. m. e.) darbuose. Bet Aristoteliui dar buvo svetima prigimtin moni lygyb. Jis man, kad vieni mons i prigimties yra laisvi, kiti vergai. Pagrindini mogaus teisi svokos raidai nemaai takos turjo stoik mokykla (IV a. pr. m. e.), prasidjusi helenistiniu laikotarpiu ir vliau iplitusi visoje Romos imperijoje. ios filosofins srovs atstovas Ciceronas (10643 m. pr. m. e.) tvirtino, kad visi mons i prigimties yra lygs ir toji prigimtin vis moni lygyb remiasi dievikuoju protu, siknijusiu pasaulyje. Kiti stoik filosofins srovs atstovai Seneka, Epiktetas, Markas Aurelijus taip pat mok, kad pagarba kiekvienam mogui pagrsta mogaus dalyvavimu dievikajame prote. Taip buvo paneigta Aristotelio nuomon, kad kai kurie mons i prigimties es vergai. Ne prigimtis, o socialiniai santykiai ir likimas mones padaro vergais, tvirtino Epiktetas (50138). r.: Epikteto vadovlis // Filosofijos istorijos chrestomatija: Antika. Vilnius: Mintis, 1977. P. 409. Nepaisant i filosofini-etini pastang pagrsti mogaus teis laisvai tvarkyti savo gyvenim ir reikalus, pltoti humanikum ir demokratij, negalima sakyti, kad antikiniame pasaulyje jau buvo pripastamos bendrosios mogaus teiss. Tai buvo tik pavieniai teiginiai apie laisv ir lygyb, apie mogaus orum ir pagarb mogui; teiginiai, kuriems dar buvo toli iki reikalavimo pripainti vis moni nelieiamas teises. Svarb mogaus teisi ir laisvi mokslinio tyrinjimo ingsn eng Tomas Akvinietis (12251274). Pltodamas moksl apie lex aeterna (aminj statym) ir lex naturalis (natralj statym), Tomas Akvinietis pabr mogaus orumo (dignitas humana) idj. Savo mokslu apie mogaus natrali (prigimtin) laisv ir apie mogaus asmens orum Tomas Akvinietis ved vergijos panaikinim. mogus i prigimties yra laisvas ir egzistuoja pats sau, teig Tomas Akvinietis. r. Sabine G. H, Thorston T. L Politini teorij istorija. Vilnius: Pradai, 1995. P. 280.
56
25
mone, kalbant apie teisinio reguliavimo pagrindim, galima iskirti vien vertyb saugum, apimant ir visas anksiau mintas nuo mogaus neatsiejamas teises, be kuri mogaus egzistencijos nebt galima vadinti mogikja. Kaip teigia Barry Buzanas, saugumo svok daug lengviau taikyti daiktams negu monms. Pavyzdiui, pinig saugumas banke priklauso nuo specifins nesankcionuoto pamimo grsms ar nuvertjimo tikimybs57. Taiau reikia paymti, jog materialiosios vertybs daniausiai gali bti pakeiiamos panaiomis. Todl B. Buzanas numato galimyb padidinti savininko nuosavybs teiss tam tikr materialij vertyb saugum, pavyzdiui, apdraudiant mint vertyb nuo praradimo ir pan. Taiau individ saugumo taip lengvai apibrti negalime. vairs veiksniai gyvyb, sveikata, statusas, gerov, laisv yra daug labiau komplikuoti, o kai kurie i j praradimo atveju i viso negali bti atstatyti (gyvyb, kno dalys, statusas)58. Be to, skirtingi individualaus saugumo aspektai danai yra prietaringi (nusikaltim prevencija ar pilietini teisi suvarymas) ir suvaryti objektyvi ir subjektyvi vertinim (grsms realios ar sivaizduojamos?) atskyrimo sunkum59. Visuomen padeda ir turi apsaugoti mog, utikrinti jo saugum plaija prasme, taiau ta pati visuomen gali tapti ir tampa grsminga mogui. Dauguma grsmi individui kyla dl to, kad mons gyvena socialinje aplinkoje, kuri generuoja neivengiam socialin, ekonomin ir politin spaudim60. Kaip paymjo T. Hobsas, kai kurios gyvos btybs, pavyzdiui, bits ir skruzdls, sugyvena draugikai, nors ir neturi kokios nors vadovybs ir vadovaujasi vien savo individualiais sprendimais ir potraukiais, neturi kalbos, kuria viena i j galt pasa-
Vlesni mstytojai taip pat pltojo prigimtini teisi teorij: 1651 m. T. Hobsas para filosofin veikal Leviatanas, kuriame teig, jog mons sudaro tarpusavio sutart, pagal kuri steigiama valstyb (civitas). Tai sutartis, pagal kuri mons tapdami pilieiais atsisako vis savo teisi ir nusprendia j altiniu laikyti steigtj valstyb, kuri tampa naujj statym, o kartu ir naujj teisi autore: individ suverenumas atiduodamas valdios rankas, o pagrindin valstybs funkcija garantuoti saugum. D. Lokas eng dar toliau, teigdamas, jog valstyb, sukuriama moni sutartimi, yra paaukta ne suteikti jiems teises, o apsaugoti tas, kurias jie turi savaime, kaip lygs ir laisvi Dievo vaikai. Apie prigimtines teises taip pat ra . . Ruso, G. W. F. Hgelis ir daugelis kit mstytoj. 57 Buzan B. mons, valstybs ir baim. Vilnius: Eugrimas, 1997. P. 69. 58 Ten pat. P. 70. 59 Ten pat. P. 70. 60 Ten pat. P. 71.
26
kyti kitai, k ji laiko esant btina bendram griui61. Taiau monija taip gyventi negali62.
3.2. Vieojo intereso apsauga administracinio teisinio reguliavimo objektas

Analizuojant administracinio teisinio reguliavimo esm labai svarbu isiaikinti administracinio reguliavimo prieastis t. y. atsakyti klausim, koki tiksl siekiama administraciniu teisiniu reguliavimu. Dauguma autori laikosi nuomons, jog demokratinje valstybje administracinio teisinio reguliavimo paskirtis i esms yra vieno pagrindinio tikslo siekimas, btent, siekis suderinti prieing grupi interesus ir taip tvirtinti bei palaikyti visuomenje socialin santarv bei rimt. Pamginkime pasiaikinti ir sukonkretinti, kaip mintosios grups, turinios prieingus interesus, yra susijusios su administraciniu teisiniu reguliavimu? Visuotinai pripastama, jog administraciniu teisiniu reguliavimu valstybs administracins struktros siekia reguliuoti daugelio asmen elges pagal statym leidiamosios valdios priimtus standartus, kuriais mginama apsaugoti viej interes63. Taiau dl skirtingo vieojo intereso interpretavimo iki iol vyksta mokslinink diskusijos.
Hobbes T. Leviatanas. Vilnius: Pradai, 1999. P. 182. Pasak Hobso, tai nulemia ios prieastys: 1) mons nuolatos varosi tarpusavyje dl garbs ir titul, o ito nedaro tos btybs, todl tarp moni iuo pagrindu kyla pavydas ir neapykanta ir galiausiai karai, o tarp an to nra; 2) tarp t btybi bendras gris nesiskiria nuo asmeninio, ir bdamos i prigimties linkusios siekti savo asmeninio grio, jos drauge sukuria ir bendr naud. O mogus, kuris jauia pasitenkinim lygindamas save su kitais monmis, gali mgautis vien tuo, kas j ikelia vir kit; 3) tos btybs, neturdamos (kaip mogus) proto, nemato joki j bendr reikal tvarkymo klaid ir nemano jas matanios, tuo tarpu yra daugyb moni, kurie mano, kad jie yra u kitus imintingesni ir tinkamesni vieiems reikalams tvarkyti, todl ir siekia reformuoti ir atnaujinti, vienas vienaip, kitas kitaip, sukeldami smy ir pilietin kar; 4) tos btybs, nors ir gali i dalies naudotis balsu, pranedamos viena kitai apie savo norus ir kitus sujaudinimus, taiau jos neturi to odio meno, kuriuo kai kurie mons gali pavaizduoti kitiems tai, kas gera, kaip blog, o blog kaip gr, ir padidinti arba sumainti matom grio ir blogio dyd, sukeldami moni nepasitenkinim ir savo malonumui drumsdami j ramyb. 5) Galiausiai t btybi sutarimas yra prigimtinis, o moni santarv vien susitarimas, kuris yra dirbtinis, todl nieko stebtino, jei reikia dar ko nors kito (be susitarimo), kad j santarv bt tvirta ir ilgalaik, o tai yra bendra valdia, kuri laiko juos baimje ir nukreipia j veiksmus bendram griui. 63 Pierce R. J., Shapiro S. A., Verkuil P. R. Administrative Law and Process. 2nd edition. University Textbook Series. N.Y., Westbury: The Foundation Press. Inc., 1992. P. 1.
62 61
27
a) Vieojo ir privataus intereso santykis Kai kurie mokslininkai mano, kad vieasis interesas administracinio teisinio reguliavimo srityje nepagrstai sureikmintas, kadangi kiekvienas teistas interesas kartu yra vieas. Petras Leonas 1931 m. knygoje Teiss enciklopedijos paskaitos teigia, jog interes turi tik atskiri asmenys, nes tik jie yra realios visuomens dalys. Vieasis interesas yra privai interes sujungimas, todl galima sakyti, kad teis saugo tik atskir moni interesus64. Egzistuoja ir prieinga nuomon, paneigianti grynojo privataus intereso egzistavim. Jeigu laikysims nuostatos, jog asmuo yra pirmesnis nei valstyb, jog valstyb egzistuoja ir veikia mogaus labui, tuomet ir pavienio mogaus atvilgiu vykstantys procesai, pavyzdiui, teisingumo vykdymas, konkreios teisins problemos sprendimas, gali bti laikomi nebe privaiu to mogaus interesu, bet i esms vieu interesu65. Taigi ir tie interesai, kurie tradicikai bt vadinami privaiais interesais, patekt viej interes apsaugos sfer. Taiau laikantis tokios nuostatos, bt sudtinga atrasti skirtum tarp administracinio teisinio reguliavimo ir, pavyzdiui, civilinio teisinio reguliavimo. Svokoje vieasis interesas gldi tam tikras prietaravimas: intereso svokoje slypi individualistinis elementas, nes interesas i esms nusako tai, ko geidia vairs mons. Tuo tarpu svoka vieasis nurodo tam tikr kolektyvin visum66. Todl apibrti, kas yra vieieji (visuomeniniai) ir kas yra privats interesai, nra taip paprasta, kaip gali pasirodyti i pirmo vilgsnio. Mums prasti privatins ir vieosios teiss terminai daro spd, kad privatin teis skirta tik pavieni asmen labui, o vieoji teis tik bendrai gerovei. Taiau toks poiris bt pernelyg supaprastintas ir neatskleist teiss esms ir paskirties. Visuotinai paplits statymu saugomo intereso kriterijus, kuriuo siekiama atriboti privatin ir viej teis, bei skirtingas reguliavimo metodo pobdis leidia daryti prielaid, jog egzistuoja administracinis teisinis reguliavimas ir kad jis skiriasi nuo kitoms teiss akoms bdingo teisinio reguliavimo. Ir tas skirtingumas vis pirma pasireikia ypatinga administracinio teisinio reguliavimo paskirtimi. Petras Vilutis teig, jog administracinis teisinis reguliavimas yra skirtas reguliuoti ne visas rei64 Leonas P. Teiss enciklopedija. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto teisi fakultetas, 1931. Fotogr. leid. Vilnius: Pozicija, 1995. P. 157. 65 ilinskas D. Ar lipsime med i viraus? Kai kurie probleminiai Lietuvos administracins teiss sampratos klausimai // Justitia. 2000. Nr. 1. P. 3537. 66 Lane J. E. Vieasis sektorius. Vilnius: Margi ratai, 2001. P. 18.
28
kal ris, bet tik tas, kurios yra bendro intereso ir vieo naudingumo67. b) Vieojo intereso neapibrtumo problema Danai kalbant apie administracin teisin reguliavim yra vartojamos svokos vieasis interesas, visuomeninis interesas, visuomeninis gris, bendrasis gris, bendra gerov. F. A. von Hayekas teigia, jog i termin neapibrtumas beveik kiekvien interes leido pavaizduoti kaip bendrj veriant daugyb moni tarnauti tikslams, maiausiai jiems rpimiems68. Diskusijos vieumo ir privatumo atskyrimo tema tebevyksta iki iol. Pastebima, jog vieojo intereso arba bendrojo grio svokos iki iol nepavyksta grietai apibrti, tad atsivelgiant valdaniosios grups interesus jai gali bti suteikiamas beveik bet koks turinys69. L. A. Hartas taip pat velgia nemaai problem, kylani dl vieojo intereso neapibrtumo: Visuomens gris arba bendrasis gris k ios frazs reikia, nra aiku, nes, atrodo, nra toki svarstykli, kuriomis bt galima pasverti vairi alternatyv na bendrj gr ir nustatyti, kuris i j didesnis70. Galime prieiti ivad, jog vieojo intereso neapibrtumas yra nulemtas vertybi konkurencijos, poirio vertybes kaitos. Robertas Dahlis kelia klausim: Ar alies pilieiai apskritai turi kok nors bendrj gr, ir net jei jis egzistuoja, tai kaip j galima atskleisti ir jo siekti?71 Kaip receptas pilietinei dorybei sukurti, pasak R. A. Dahlio, bendrojo grio idja turi trkum: Pirmiausia, esama filosofini sunkum, ontologini ir epistemologini, per praeit imtmet apsunkinusi visas pastangas pagrsti bet koki specifin interpretacij. Kas yra bendrasis gris? Kaip mes galime inoti, kas tai yra?72 Kaip matome, bent kiek aikesn apibrim, leidiant atskleisti bendrojo grio ar vieojo intereso svok turin, rasti sudtinga. Sociologijos enciklopedijoje teigiama, jog vieasis interesas yra tai, kas objektyviai reikminga, reikalinga kolektyvui, tautai, visuomenei73.
Vilutis P. Administracin teis: bendroji dalis. Kaunas: Vytauto Didiojo universitetas, 1939. P. 9. 68 Hayek F. A. Teis, statym leidyba ir laisv. II d. Socialinio teisingumo miraas. Vilnius: Eugrimas, 1998. P. 7. 69 The Public Interest / Friedrich C. J. (editor). New York, 1962. 70 Hart L. A. Teiss samprata. Vilnius: Pradai, 1997. P. 278. 71 Dahl R. A. Demokratija ir jos kritikai. Vilnius: Amius, 1994. P. 372. 72 Ten pat. P. 375. 73 Leonaviius J. Sociologijos enciklopedija. Vilnius: Akademija, 1993.
67
29
Tokia vieojo intereso samprata leidia teigti, jog vieojo intereso turinys yra dinamikas jis gali kisti, atsivelgiant objektyvias aplinkybes, lemianias mintj reikmingum ir reikalingum. Petras Vilutis aptaria laipsnik vieojo intereso sampratos kitim: pirmiausiai ios svokos reik iimtinai bendrus teritorialins srities gyventoj reikalus, jos buvo lygiai jautrios visiems, pavyzdiui, vieieji keliai yra bendro intereso atvilgiu prieinami visiems tos srities gyventojams. Po keleto met t svok isiplt prasm, j jo ir tam tikros mons, kurios yra naudingos kolektyvui; kolektyvas nra lygus visiems srities gyventojams, ia vieas naudingumas atiduodamas nuosavybs rankas74. Be to, Vilutis teigia, jog kartais administracinis valstybs veikimas apsiriboja valstybine prieira. Valstyb tik priiri privatin iniciatyv, kuri viena rpina to ar kito vieo reikalo tenkinim, pavyzdiui, duonos pardavimas miesto gyventojams tra priirimas, reglamentuojamas. Taiau, kai privatin iniciatyva nepajgia aprpinti kokio nors vieo intereso, valstyb gali jai ateiti pagalb su savo priemonmis, galia, pinigine subsidija ir kitokiomis pagelbinmis priemonmis75. Princip lygmeniu dert ilaikyti vieojo ir privaiojo intereso skyrim. Visuomen ir vieosios galios viej interes privalo ginti ir skatinti, o kalbant apie privatj interes, valstyb turi apsiriboti laisvs laidavimu. J. E. Lane'as, kalbdamas apie vieuosius interesus, ikelia tam tikr objektyvumo galimyb: Interesai yra vieieji ne todl, kad dauguma taip mano, bet todl, kad kiekvienas nort, kad valstyb vadovautsi btent iais interesais, dl to, kad jie yra racionals arba vis pripastami76. Vienodos nuomons vieojo intereso sampratos klausimu mokslininkai filosofai, politologai, teisininkai vis dar neprijo. Visuomen, jos nariai tarsi intuityviai suvokia, kas gi yra vieieji interesai, taiau tiksliai apibrti viej interes vardu vadinamas vertybes yra gana sudtinga. Visgi egzistuoja ir tokios vertybs, kurios praktikai nekvestionuotinos ir niekam nekelia abejoni t. y. mogaus teiss ir j apsauga.
Vilutis P. Administracin teis: bendroji dalis. Kaunas: Vytauto Didiojo universitetas, 1939. P. 10. 75 Ten pat. P. 12. 76 Lane J. E. Vieasis sektorius. Vilnius: Margi ratai, 2001. P. 18.
74
30
c) Vieojo intereso sampratos erdis mogaus teisi apsauga Jau Antikoje Aristotelis kalbjo apie mogaus teisi ir vieojo intereso santyk. Pasak jo, vieasis interesas tai valstybs tikslas pasiekti bendr gerov, laim ir teisingum77. O tiksl galima pasiekti tik tada, kai pripastamos mogaus teiss, gerbiamas jo orumas, nelieiamyb ir t. t. Todl kalbant apie vieojo intereso apsaugojim negalima atsiriboti nuo prigimtini mogaus teisi apsaugos. T. Hobsas viej interes apibr kaip visuotin taik ir saugum. Panaiai ir R. A. Dahlis savo knygoje Demokratija ir jos kritikai pateikia tradicin poir viej interes: laikausi tradicinio poirio, kad bendrasis gris susideda i tam tikr specifini siekini, kurie nedviprasmikai gyvendina tiesiog kiekvieno gerov. Jie apima taik, tvark, klestjim, teisingum ir bendruomenikum78. Taigi galime teigti, kad valstyb turi labai stipriai orientuotis j sukrusius individus. Valstybs pamatai remiasi jos piliei sutikimu, kad juos valdyt, ir valstybs veiksmai gali bti vertinami pagal j poveik piliei interesams79. Reikia pasakyti, kad valstyb, gyvendindama savo misij siekdama utikrinti bendrj gr, taik, tvark ir t. t., gina mogaus teises, taiau kartu kelia joms grsm. B. Buzanas valstybs keliamas grsmes individui grupuoja 4 kategorijas: 1) grsms, kylanios i statym primimo ir taikymo; 2) grsms, kylanios i tiesioginio valstybinio administravimo ar politinio veiksmo prie individ ar j grup; 3) grsms, kylanias i kovos dl valstybs mechanizmo kontrols; 4) grsms, kylanios dl valstybs iorinio saugumo politikos80. Vadinasi, pats pirmasis pavojus yra tikimyb statym lygmeniu paminti prigimtines mogaus teises. Net ir demokratinse valstybse netinkamu administraciniu teisiniu reguliavimu gali bti paeidiamos mogaus teiss, jeigu vieasis interesas, kur siekiama utikrinti, bus suprantamas atsietai nuo mogaus teisi apsaugos. Taip gali bti siekiama apsaugoti viej tvark ar kitok viej interes kartu paminant prigimtines mogaus teises (pvz., primus taisykles blokuoti automobili vaiuokl, jeigu savininkas nesumokjo rinkliavos u automobilio stovjim, gali bti paeidiamos automobilio savininko nuosavy77 78
Aristotelis. Rinktiniai ratai. Vilnius: Mintis, 1990. P. 146149. Dahl R. A. Demokratija ir jos kritikai. Vilnius: Amius, 1994. P. 381. 79 Buzan B. mons, valstybs ir baim. Vilnius: Eugrimas, 1997. P. 74. 80 Ten pat. P. 79.
31
bs teiss arba netinkamai nustatant chemini mediag sandliavimo, saugojimo taisykles bei atsakomyb u j paeidimus, gali bti keliamas pavojus moni sveikatai ar net gyvybei ir pan.). Administracinis teisinis reguliavimas bei jo gyvendinimo priemons turi bti nustatomi atsivelgiant mogaus teisi primat. Tik taip galima tiktis, kad vieasis interesas netaps savitiksle pseudovertybe, kurios negalima objektyviai pagrsti.
3.3. Administracinio teisinio reguliavimo poreikio pagrindimas

Nevienodai aikinami gali bti ne tik vieojo intereso, bet ir administracinio teisinio reguliavimo samprata bei reguliavimo poreikio pagrindimas skirtingu laikotarpiu ir skirtingose administracins teiss doktrinose. Pavyzdiui, JAV administracins teiss doktrin kuriani mokslinink nuomone, administracinis teisinis reguliavimas gali bti naudingas saugant viej interes maiausiai dviem bdais: administraciniu teisiniu reguliavimu galima tobulinti laisvosios rinkos veikl arba perskirstyti turt kitaip, nei tai atlieka pati rinka81. Svarbiausiosios vieosios grybs, pasak F. A. von Hayeko, kuriomis turi parpinti valdia, yra ne tiesioginis tam tikr poreiki tenkinimas, bet sudarymas slyg, kurioms esant individai bei j grups turi daugiausia galimybi tenkinti vieni kit poreikius82. Pirmuoju atveju, siekiant tobulinti laisvosios rinkos veikl, administracinis teisinis reguliavimas yra grindiamas prastu rinkos funkcionavimu arba btino vieno ar daugiau veiksni, reikaling, kad rinka veikt efektyviai, trkumu. Administracinis teisinis reguliavimas, kuriuo siekiama antrojo tikslo t. y. perskirstyti turt, yra grindiamas tuo, kad siekiant socialins ir ekonomins lygybs btinas valstybs sikiimas83. Pamginkime detalizuoti, kuo gali bti grindiamas administracinis teisinis reguliavimas? Pasak P. H. Schucko, administracinis teisinis reBreyer S. G., Stewart R. B., Sunstein C. R., Spitzer M. L. Administrative Law and Regulatory Policy. Problems, Text and Cases. 4 edition. N.Y: A Division of Aspens Publishers, Inc., 1999. P. 124. 82 Hayek F. A. Teis, statym leidyba ir laisv. II d. Socialinio teisingumo miraas. Vilnius: Eugrimas, 1998. P. 238. 83 Pierce R. J., Shapiro S. A., Verkuil P. R. Administrative Law and Process. 2nd edition. University Textbook series. New York, Westbury: The Foundation Press. Inc., 1992. P. 10.
81
32
guliavimas gali bti grindiamas: 1) siekiu kontroliuoti monopolijas; 2) siekiu kontroliuoti perteklines pajamas; 3) siekiu slopinti perdt konkurencij; 4) siekiu apsaugoti vartotoj teises; 5) kompensuoti tokias ilaidas, kai daikto kaina neatspindi tikrosios produkto, u kur visuomen moka, kainos (pvz., gaminant produkt aplink imetama daug teral, u kuri valym moka visuomen); 6) ilyginti arba kompensuoti nevienod gino ali padt84. Taip valstybs, atsivelgdamos visuomens poreikius, reguliuodamos laisv rink, sukr antimonopolinius statymus, turinius utikrinti, kad preks ar paslaugos nekainuot daugiau, nei tai bt konkuruojanioje rinkoje. Net jeigu rinka funkcionuoja efektyviai, visgi gali atsitikti, kad turtas bus perskirstomas netinkamai, kadangi kai kurie mons yra pernelyg neturtingi, kad galt gyventi, neprarasdami mogikojo orumo85. Tokiais atvejais turtas yra perskirstomas tiesiogiai arba netiesiogiai, pavyzdiui, per subsidijas, skirtas bendruomeni krimuisi. Taiau reikia paymti, kad paprastai valdia remia ne tik vargstanius, bet ir vairias veiklas, reikalingas normaliai mogikajai egzistencijai. Vieasis interesas, paaikinantis administracin teisin reguliavim, nurodo ekonomin arba socialin tiksl, kuriam siekti reguliavimas yra sukuriamas. Toks tikslas yra arba rinkos efektyvumo tobulinimas, kitaip sakant, ekonomikos stabilizavimas, arba turto perskirstymo sistemos keitimas. Valstyb yra socialiai pareigojama per visas savo institucijas sukurti savo pilieiams mogaus vert egzistencij minimal pagrindini teisi materialin (ekonomin) saugum86. Pasak prof. A. Vaivilos, jeigu valstyb pripasta, kad kiekvienas mogus yra vienodai vertingas, turintis mogikj orum ir tam tikra prasme kiekvienas mogus yra visuomenins gamybos rezultat pajininkas, tuomet valstyb turi teisingai perskirstyti materialisias ir nematerialisias vertybes. Taip teisinmis priemonmis valstyb gals panaikinti vien asmen viepatavim kit atvilgiu, atsirandant ekonomins jgos pranaumo pagrindu. Siekiant mintojo tikslo, administracinis teisinis reguliavimas yra grindiamas ne kaip efektyvumo siekimas, bet kaip itekli perSchuck P. H. Foundations of Administrative Law. New York: Oxford University Press, 1994. P. 14. 85 Pierce R. J., Shapiro S. A., Verkuil P. R. Administrative Law and Process. 2nd edition. University Textbook series. New York, Westbury: The Foundation Press. Inc., 1992. P. 13. 86 Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000. P. 579.
84
33
skirstymas i vien grupi kitoms. Pats akivaizdiausias tokio perskirstymo pavyzdys Socialins apsaugos statymas, tiesiogiai numatantis itekli perdavim vargams. Kitas pavyzdys kai kuriose valstybse, taip pat ir Lietuvoje, minimalaus darbo umokesio nustatymas. Dert paymti, jog administracinis teisinis reguliavimas taip pat yra skirtas apsaugoti tokias kolektyvines vertybes, kurias sunku pagrsti ekonominiais argumentais. Mgindamos apsaugoti mintsias kolektyvines vertybes iuolaikins valstybs vykdo vairias programas, padedanias siekti visuotins gerovs. Paprastai valstybse subsidijuojamos vairios veiklos, reikalingos sveikai ir vertingai egzistencijai, pavyzdiui, vairi kultrin veikla, rekreacija, etc. Taigi administracinis teisinis reguliavimas turi bti skirtas rinkos veiklos rezultatams suderinti su visuomeninmis vertybmis, tokiomis kaip teisingumas, siningumas, bei kitomis socialinmis aspiracijomis87. Apibendrinant galima bt teigti, jog demokratinje valstybje administracinis teisinis reguliavimas orientuojasi prigimtines mogaus teises ir juo siekiama garantuoti vis gerov. Administracinis teisinis reguliavimas daniausiai pasireikia valdios institucij, pareign, piliei ar j susivienijimo tarpusavio santykiuose. Valdios pareignai yra gav aikius tautos galiojimus veikti tautos vardu ir tautos interesais, todl vykdydami juos gyja teis leisti visiems privalomus paliepimus ir kartu reikalauti, kad mintieji paliepimai bt beslygikai vykdomi. Todl administracinis teisinis reguliavimas yra skirtas ir pilieiams, ir valstybei (taigi ir jos pareignams). Kai kurie autoriai teigia, jog administracinis teisinis reguliavimas pirmiausiai yra skirtas tam, kad valdios institucijos naudotsi suteiktomis teismis atlikdamos savo funkcijas88. Administracinis teisinis reguliavimas siekia paveikti visuomeninius santykius valdymo srityje taip, kad bt apsaugomos pagrindins asmens teiss ir laisvs, kad bt sudarytos moni, staig ir organizacij veiklos, j funkcionavimo ir subjektini asmens teisi gyvendinimo slygos. Todl galima prieiti ivad, kad:
87 Fursk W. F., Shapiro S. A., Weaver R. L. Administrative Procedure and Practice: Problems and Cases. St. Paul: Minn, West Publishing Co, 1997. P. 15. 88 Stott D., Felix A. The Principles of Administrative Law. London: Cavendish Public Limited, 1997; Cane P. An Introducion to Administrative Law. 3rd edition. New York, Oxford: Clarendon Press, 1996.
34
administracinis teisinis reguliavimas yra skirtas piliei asmeniniam saugumo utikrinimui, teistumui ir teistvarkai palaikyti; administracinis teisinis reguliavimas siekia optimaliai nustatyti visus visuomens struktrinius elementus ir sudaro slygas jiems normaliai funkcionuoti, utikrina piliei teisi ir laisvi pripainim bei gynim89.
3.4. Administracinio teisinio reguliavimo veikiamos visuomeninio gyvenimo sritys

Administracinis teisinis reguliavimas kyla i btinybs reguliuoti visuomeninius santykius, atsirandanius gyvendinant visuomenei ir asmeniui ikilusius udavinius. Reguliavimas yra daugiaprasmis vieosios politikos terminas, jungiantis daug skirting politini ir ekonomini klausim. Administracinis teisinis reguliavimas skirtas tokiems valstybs ekonomikos sektoriams kaip ems kis, ryiai, elektra, gamtins dujos, transportas, aviacija, bankininkyst, etc. iose srityse norintiems patekti arba pasitraukti i rinkos, valstybs sukuria tam tikrus barjerus, licencijavimo ir apmokestinimo tvark, kontroliuoja kain ir darbo umokesio dyd90. Administracinis teisinis reguliavimas taip pat siekia utikrinti tokius socialinius klausimus kaip pilieio ar darbuotojo sveikatos apsauga ir saugumas plaija prasme, mogaus aplinkos, kurioje jis gyvena bei veikia, apsauga, jos gerinimas ir pan.91 Taigi administracinis teisinis reguliavimas skirtas daugeliui visuomens veiklos srii. Pradedant tokiomis sritimis kaip krato apsauga, valstybs saugumas, vidaus bei usienio reikal valdymas, sveikatos bei socialin apsauga ir baigiant vietimo, kultros ir sporto valdymu visos ios sritys patenka administracinio teisinio reguliavimo sfer. P. Leonas paymjo, kad juo labiau lavja visuomen juo labiau pleiasi, tobulja ir darosi painesnis jos gyvenimas; juo labiau vairuoja ir daugja interesai juo daugja ir vairuoja santykiai tiems interesams aprpinti92. Todl neivengiamai pleiasi ir administracinio teisinio
. . . : , 2000. C. 41. 90 What is Regulation? http://www.regulation.org/whatisreg.html 91 Ten pat. 92 Leonas P. Teiss enciklopedija. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto Teisi fakulteto leidinys, 1931. Fotogr. leid. Vilnius: Pozicija, 1995. P. 11.
89
35
reguliavimo objekto samprata, o kartu ikyla nemaai problemini ir diskutuotin klausim, susijusi su administraciniu teisiniu reguliavimu bei jo objektu.
3.5. Kritinis poiris administracin teisin reguliavim bei jo objekt

Administracinio teisinio reguliavimo objektas ir jo ribos sudtinga problema, kelianti nemaai klausim vairi srii mokslininkams, teisininkams praktikams ir politikams. iuolaikins politins minties pltra ir praktika ikelia reguliuojanio ir valdanio valstybs poveikio bendrosioms socialini subjekt funkcijoms idj, kartu apimdama ir ekonomin bei sociokultrin funkcij. Valstyb negali ignoruoti t vertybi, kuriomis suinteresuota visa visuomen ar bent didioji jos dalis. Administracinio teisinio reguliavimo objekto ribos vairiose visuomens gyvenimo srityse skirtingos. Nepaisant prietaring visuomens nuomoni administracinio teisinio reguliavimo objekto tema, matyti, jog pastaruoju metu administracinio teisinio reguliavimo veiklos lauk patenka vis daugiau visuomeninio gyvenimo srii. Pleiantis administracinio reguliavimo objekto riboms neivengiamai didja ir administracinio reguliavimo gyvendinimo katai. Reikia paymti, kad administracinis reguliavimas gali bti ne tik naudingas visuomenei, bet ir alingas. Pavyzdiui, Jungtinse Amerikos Valstijose atlikus tyrim paaikjo, jog dalis administracini teiss akt nedav naudos, kurios buvo siekiama juos priimant. Negana to, pasak Roesterio Technologijos instituto profesoriaus Thomo Hopkinso, paaikjo, jog jie buvo alingi valstybei ir jos pilieiams jie turjo takos JAV rinkos konkurentabilumo majimui bei sumaino ekonomin efektyvum. Patikrinus daugel administracini teiss akt paaikjo, kad kai kuri klausim administracinis teisinis reguliavimas buvo netinkamas, neracionalus, prietaravo proporcingumo principui ir nepasiek tiksl, kuriems konkrets teiss aktai buvo priimti. Pavyzdiui, buvo manoma, kad primus grietesnius vartotoj teises ginanius statymus, vedus grietesn higienos leidim idavimo tvark bei auktesnius kokybs standartus, bus geriau apsaugomos vartotoj teiss. Taiau vliau paaikjo, jog toks reikalavim sugrietinimas paprastai tik sukelia didesnius mintj reikalavim laikymosi utikrinimo ir kontrols katus, be to, lemia korupcijos padidjim, dl didesni produkcijos arba pa36
slaug gamybos ir tiekimo kat verslininkai priveriami kelti gamini kainas, taigi prieinama prie paradoksalios ivados, jog galiausiai nukenia vartotojai, kurie turjo bti ginami93. Kita vertus, vertinant administracinio teiss akto gyvendinimo padarinius, jo administravimo katus, danai vertinami tik tiesioginiai katai. Pavyzdiui, vesti tam tikro produkto kvot arba j udrausti valstybei tiesiogiai kainuoja palyginti nedaug, taiau bendras ekonominis io apribojimo poveikis, pasireikiantis didesnmis produkt kainomis, maesne vartotoj pasirinkimo galimybe ir t. t., gali bti ymus valstybei bei jos gyventojams padaryti didel al. 2000 m. JAV atlikti tyrimai atskleid, kad administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimo katai yra miliniki, jie sudaro apie 8 proc. viso JAV BVP (bendrojo vidaus produkto)94. Kai kuri mokslinink nuomone, ios ilaidos yra pernelyg didels ir neproporcingos administraciniu teisiniu reguliavimu siekiamiems tikslams. Lietuvoje panaaus pobdio tyrimai iki iol nebuvo atliekami. Todl sudtinga atsakyti klausimus, kiek naudingas Lietuvos gyventojams administracinis teisinis reguliavimas? Kiek jis reikalauja tiesiogini ir netiesiogini ilaid? Ar administracinis teisinis reguliavimas pasiteisina? Kokios mogaus veiklos sritys pagrstai turt bti veikiamos administracinio teisinio reguliavimo? Kiek dl netinkamo administracinio teisinio reguliavimo kyla teisini konflikt? daugel ia ikelt klausim neatlikus speciali skaiiavim ir tyrim tiesiog nemanoma atsakyti. Taiau dert atkreipti dmes, jog mogaus teisi paeidimus administraciniuose teisiniuose santykiuose gali nulemti ne tik prastas administracinis teisinis reguliavimas, bet ir netinkamas jo gyvendinimas. Pamginkime isiaikinti, kaip administracinis teisinis reguliavimas gyvendinamas ir kaip netinkamas jo gyvendinimas lemia administracini gin atsiradim.
93 94
Key Regulatory Facts & Figures. http://www.regulation.org/keyfacts.html The High Cost Of Federal Regulation. http://www.regulation.org/ #pgfId=998130
37
4. Administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimas

Administracinis teisinis reguliavimas reikiasi vairiomis formomis ir gyvendinamas vairiais bdais. Daniausiai pasitaikanios administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimo formos yra ios: 1) legalizuojanios priemons, pavyzdiui, licencijavimas, juridini asmen registracija; 2) valstybinio rmimo formos, pavyzdiui, parama ems kiui; 3) valstybs monopolijos vedimas tam tikroje srityje, pavyzdiui, valstybinis alkoholio monopolis; 4) tam tikr reim vedimas, pavyzdiui, muit reimai ir pan. Administracin teisin reguliavim gyvendina vieojo administravimo institucijos, todl jos uima ypating viet valstybs institucij sistemoje ir joms yra suteiktos tam tikros galios, leidianios gyvendinti joms priskirtas funkcijas.
4.1. Administracijos veikla: atliekamos funkcijos ir gali didjimas

Teisinje literatroje vartojamas terminas administracija nurodo valstybs vykdomosios valdios funkcij atliekanias institucijas, kuri pagrindin paskirtis organizuoti statym leidjo priimt akt gyvendinim. Taiau svarbu paymti, jog administracijai pavestas ne paprasiausias vykdymas, bet valdymas, daugiausia reguliavimo bdu, gyvendinamas perduodant administracijai akt leidimo ir tam tikrus teisminius galiojimus. Administracijos veikla itin pasikeit po II pasaulinio karo: valstybs valdymas tapo sudtingesnis nei anksiau: vykdomoji valdia m reguliuoti, kontroliuoti vis daugiau srii, ir statym leidiamoji valdia vis daugiau galiojim perdav vieojo administravimo institucijoms, j pareignams. Vienas didiausi valstybs raidos uoli XX amiuje buvo administracini institucij bei pareign gali padidjimas. Sustiprjus valstybs poveikiui piliei socialiniams-ekonominiams santykiams stipriai padidjo ir pretenzij dl administracijos institucij poveikio privatiems asmenims, j teisms ir interesams skaiius. Administracija turi
38
galiojimus sprsti pavieni asmen arba j grupi teisms ir pareigoms takos turinius klausimus. Todl netinkamai naudodamasi savaisiais galiojimais administracija gali padaryti didel al individams bei visai visuomenei. ios aplinkybs lemia btinyb atkreipti dmes ne tik administracini gin ypatybes, bet taip pat nustatyti ir ianalizuoti j atsiradimo prielaidas bei sprendimo galimybes. Valstybini institucij, taip pat ir administracijos, esmingoji paskirtis padti pilieiams tinkamai gyventi, gyvendinti savo teises bei laisves. iai misijai vykdyti administracinms institucijoms yra suteikiama nemaai gali. Analizuojant vykdomosios valdios institucijoms suteikt teisi pobd matyti diskrecijos vyravimas.
4.2. Socialins veiklos subjekt diskrecijos esm ir reikm demokratinje valstybje

Terminas diskrecija (lot. discretio, pranc. discretion) Tarptautini odi odyne apibdinamas kaip veiksm laisv, nuoira95. Institucijos arba pareigno diskrecija tai teis sprsti kok nors klausim, veikti savo nuoira. ioji institucijos arba pareigno diskrecija turt palengvinti ir utikrinti efektyv institucijai priskirt funkcij gyvendinim, o sykiu prisidti prie mogaus teisi ir laisvi gyvendinimo. Taiau susidaro paradoksali situacija, kai suteiktosios diskrecins galios tampa grsmingos paiam mogui: veikdamas savo nuoira, pareignas ar institucija gali nuklysti nuo valstybinms institucijoms priskirt bendrj tiksl vykdymo ir susitelks specifinius konkreios institucijos tikslus paeisti piliei teises. Todl labai svarbu isiaikinti, kas gi yra administracin diskrecija ir kaip ja turi bti naudojamasi, kad bt ivengta mogaus teisi ir laisvi suvarym. Vienas i kertini demokratins valstybs organizavimo princip yra valdi padalijimo principas. Todl analizuojant diskrecijos esm bei pasireikim modernioje valstybje gali bti atskirai kalbama apie statym leidjo diskrecij, administracijos (vykdomosios valdios) diskrecij ir teism diskrecij. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne viename savo nutarim konstatavo, jog Seimas, turdamas konstitucinius galiojimus leisti
95
Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 220.
39
statymus, ioje srityje turi diskrecij96. Taiau net ir turdamas i diskrecij, statym leidjas visais atvejais turi paisyti Konstitucijos reikalavim, taip pat Konstitucijoje tvirtint teisingumo ir teisins valstybs princip97. Kitaip sakant, galima apibrti statym leidjo veiksm laisvs ribas. Kaip ir statym leidiamoji valdia, vykdydama savo funkcij, taip ir vykdomoji bei teismin valdia turi diskrecij, kitaip sakant, veiksm laisv gyvendinama konkreiai valdiai priskirtus udavinius. Panaikinus diskrecijos teis bt labai sudtinga kalbti apie kiekvienos i trij valdi savarankikum, atskyrim, kadangi tokiu atveju bt atimta kiekvienos valdios galimyb priimti savarankikus sprendimus. Todl iuolaikinse valstybse siekiama, jog ne tik statym leidiamoji valdia turt diskrecij priimdama statymus, o teismin valdia turt diskrecij vykdydama teisingum, bet ir vykdomoji valdia turt tam tikr veiksm laisv, sprsdama ir gyvendindama jai pavestus udavinius. Lietuvos Respublikos Konstitucija ne tik tvirtina valdi padalijimo princip, bet ir riboja valdios galias98. Valdi padalijimu statym leidiamj, administracin ir teismin tauta pirmiausiai siek apsisaugoti nuo savo paios sukurtos valdios, kad ta valdia neitrkt i tautos kontrols, nepiktnaudiaut gautais galiojimais ir nevirst grsme j krusiojo teisms99. Todl analizuojant diskrecijos reikm iuolaikinse valstybse taip pat svarbu nustatyti atvejus, kai naudojimasis diskrecijos teise gali sukelti neigiam padarini. Bdingiausius netinkamo naudojimosi diskrecijos teise atvejus aptarsime vliau. Dert paymti, jog valdi padalijimas nra absoliutus ir grietas: kai kuriais atvejais matyti tam tikras valdi susiliejimas arba funkr. 2002 m. vasario 5 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarim Dl Lietuvos Respublikos auktojo mokslo statymo 8 str. 5 d., 9 str. 3 d., 22 str. 3 d., 5 d. 10, 11 ir 12 p., 24 str. 1 d. 1, 2 ir 5 p., 2 ir 7 d., 42 str. 4 d., 60 str., 61 str. 1 d., 62 str. 1 d. ir 65 str. 1 ir 2 d. atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai // in. 2002. Nr. 14518; 1999 m. gegus 11 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarim Dl Lietuvos Respublikos Seimo statuto 259 str. atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai // in. 1999. Nr.421345. 97 2000 m. gruodio 6 d. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas Dl Lietuvos Respublikos ATPK 40 str. pripainimo netekusiu galios ir 251 str. pakeitimo statymo 1 ir 2 str., Lietuvos Respublikos Administracini teiss paeidim kodekso mokesi administravimo statymo 27 str. 5 d., 50 str. 3 ir 9 d. atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybs inios. 2000. Nr. 1053318. 98 Lietuvos Respublikos Konstitucija // Valstybs inios. 1992. Nr. 331014, 5 str. 99 Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000. P. 543.
96
40
cij persipynimas, tuomet btina tiksliau nustatyti, kas ir kodl gali naudotis diskrecijos teise. Vien i toki galim situacij vertt aptarti atskirai.
4.3. Legislatyvin administracijos diskrecija

Demokratinje valstybje pilieiai perduoda statym leidimo teis parlamentui (1 pav.). Tauta pasilieka sau legislatyvin diskrecij tik iimtiniams atvejams (kai rengiami referendumai vienu ar kitu itin svarbiu visai valstybei klausimu). Pagrindinis teiskros subjektas atstovaujamosios demokratijos slygomis yra parlamentas. Taiau parlamentas nra paskutin institucija, kuriai yra perduodama legislatyvin diskrecija. I tautos gavs galiojimus leisti statymus parlamentas savo ruotu perduoda dal savosios diskrecijos vykdomajai valdiai (administracijai). Nors Lietuvos Respublikos Konstitucijoje numatyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausyb vykdo statymus ir Seimo nutarimus dl statym gyvendinimo100, taiau statymams vykdyti Vyriausyb kuria postatyminius teiss aktus, vadinasi, taip pat tampa teiskros subjektu. Bet ir tuo dar nesibaigia legislatyvins diskrecijos perdavimas Vyriausyb gali perduoti dal i parlamento gautos diskrecijos ministerijoms, o ios savo ruotu taip pat gali perduoti dal diskrecijos emesnms institucijoms ar pareignams. Doc. dr. A. akoius pagrstai kelia klausim, ar ministerijos, gyvendindamos gautj diskrecij, tiksliai nustato visuomens norus, jeigu joms diskrecija suteikiama jau ne tautos irinktos institucijos Seimo, o Vyriausybs?101 Lietuvoje matyti tendencija, jog vykdanioji institucija gali gana laisvai pasirinkti statymo gyvendinimo veiklos variantus, nes priimtieji statymai yra deklaratyvs. Tokiais atvejais gana sudtinga kalbti apie legislatyvins administracijos diskrecijos kontrol. Be to, neretai pasitaiko, jog statyme sakmiai nurodoma, jog Vyriausyb turi parengti vieno ar kito statymo gyvendinimo tvark, taiau Vyriausyb naudojasi negatyvija diskrecija, pasireikiania neveikimu, kitaip sakant, Seimo pavedim ignoravimu. tai keletas toki atvej pavyzdi. 1. 2000 m. liepos 18 d. priimtame Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse yra nuostata, numatanti valstybs pareig ilaikyti vaikus, jeigu
Lietuvos Respublikos Konstitucija // inios. 1992. Nr. 331014, 94 str. akoius A. Teisinio reguliavimo pagrindai vieajame administravime // Vieasis administravimas: monografija (red. Raipa A.). Kaunas: Technologija, 1999. P. 259.
101 100
41
j negali ilaikyti tvai: 1) Valstyb ilaiko nepilnameius vaikus, ilgiau kaip mnes negaunanius ilaikymo i tvo (motinos) ar kit pilnamei artimj giminaii, turini galimyb juos ilaikyti. 2) Valstybs teikiamo ilaikymo dyd, tvark ir slygas nustato Vyriausyb102.
TAUTA
PARLAMENTAS
Vyriausyb
Ministerija
Departamentas
1 pav. Legislatyvins administracijos diskrecijos perdavimo sistema
Lietuvos Respublikos Seimas, priimdamas naujj Civilin kodeks, numat, jog Vyriausyb mintj tvark ir slygas turt nustatyti iki 2002 m. sausio 1 d.: Normos dl valstybs ilaikymo nustatymo vaikams, kurie ilgiau kaip mnes negauna ilaikymo i tvo (motinos) ar i
102 Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas // Valstybs inios. 2000. Nr. 742262, 3.204 str.
42
kit artimj giminaii, turini galimybes juos ilaikyti, sigalioja nuo 2002 m. sausio 1 d.103 Reikia paymti, jog Vyriausyb iki iol ignoruoja Seimo pavedim. 2. Naujajame Civiliniame kodekse nustatyta, kad visi juridiniai asmenys turs bti registruoti juridini asmen registre, kuris bus laikomas pagrindiniu valstybs registru. 2001 m. birelio 12 d. priimtas Lietuvos Respublikos juridini asmen registro statymas, pagal kur Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija, kaip juridini asmen registro tvarkytoja, nuo juridini asmen registro veiklos pradios perims i vis registruojanij institucij duomenis bei dokumentus ir tvarkys juridini asmen registr. Nustatyta, kad juridini asmen registro steigja yra Lietuvos Respublikos Vyriausyb. Pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso gyvendinimo statymo 50 str. 2 p. Lietuvos Respublikos Vyriausyb buvo pareigota patvirtinti juridini asmen registro nuostatus, o pagal io statymo 50 str. 6 p. juridini asmen registras turjo bti steigtas iki 2002 m. sausio 1 d. Taiau statymo nuostata kol kas negyvendinta ir juridini asmen registr steigti vluojama. Panai pavyzdi bt galima ivardyti i daugiau. Jie rodo, jog Vyriausyb nevengia pasinaudoti negatyvija diskrecija arba, kitaip sakant, savo nuoira neveikti, net jeigu Seimas ir pareigojo veikti. Nra aikaus mechanizmo, kas ir kaip tokiu atveju galt kontroliuoti legislatyvin administracijos diskrecij. Galima prieiti ivad, jog legislatyvin administracijos diskrecija apskritai nra kontroliuojama, iskyrus specifin kontrol tais atvejais, kai tai gali atlikti Konstitucinis Teismas, turintis galiojimus paskelbti prietaraujaniais Konstitucijai ir dl to negalimus taikyti tiek statym leidiamosios, tiek vykdomosios valdios aktus, taip pat administraciniai teismai, turintis statymu jiems nustatyt gali vykdomosios valdios institucij aktus pripainti prietaraujaniais statymams. Vyriausyb pagal Konstitucij vykdo pareigas, kurias jai paveda statymai, ir u savo veikl atsako Seimui, taiau bt galima abejoti, ar tokia kontrol yra efektyvi, nes galima aptikti daugyb pavyzdi, iliustruojani, jog Vyriausyb laiku nepriima statyme numatyt taisykli, nepatvirtina kokios nors tvarkos ir pan.
103 Lietuvos Respublikos civilinio kodekso patvirtinimo, sigaliojimo ir gyvendinimo statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 742262, 27 str.
43
4.4. Administracins diskrecijos samprata

Iki iol buvo kalbta apie specifinius atvejus, kai administracijai perduodama legislatyvin diskrecija. Vertt isiaikinti, kuo gi skiriasi legislatyvin administracijos diskrecija nuo administracins diskrecijos. Administracin diskrecija skiriasi nuo legislatyvins administracijos diskrecijos tuo, kad pirmuoju atveju administracija naudojasi veiksm laisve, vykdydama savo, kaip vykdomosios valdios, funkcijas, tuo tarpu antruoju atveju administracija vykdo kvazilegislatyvines funkcijas, ir toms funkcijoms vykdyti jai suteikiama legislatyvin diskrecija. Peteris M. Shuckas statym vaizdingai lygina su skeletu, o administracin diskrecij pareigno laisv pasirinkti vien i daugelio galim sprendim variant neperengiant nustatyt rib muskulatra104. Jis teigia, jog diskrecijos teis atgaivina vieojo administravimo institucijas, suteikia joms energijos, mobilumo ir galimyb keistis. Administracins institucijos gyvendina savo funkcijas ir veikia neperengdamos joms suteikt galiojim rib, taiau neretai administracini procedr aktai ar teiss aktai, suteikiantys konkreius galiojimus vieojo administravimo pareignams, nustato tik minimalius standartus ir reikalavimus, kuri privalo laikytis administracija. ie teiss aktai danai suformuluoti nelabai konkreiai, todl vieojo administravimo institucijos tarsi upildo susidariusias procedrines ir materialines spragas, neperengdamos statym nustatyt rib. Tokia veiksm laisv ir vadinama administracine institucijos diskrecija. Diskrecin valdia arba diskrecin galia tai valstybs institucijoms ir j tarnautojams suteikta teis tam tikrose situacijose savo nuoira veikti arba susilaikyti nuo tam tikr veiksm105. Pasak D. J. Galligano, diskrecin valdia danai apibdinama kaip vieojo administravimo institucijos galimyb rinktis i alternatyvi veikimo bd106. Galima teigti, jog turti diskrecij plaiausia prasme reikia turti tam tikr autonomijos sfer, kurioje galima savo nuoira priimti sprendimus. Mokslininkai diskrecin valdym laiko dabarties
104 Shuck P. M. Foundations of Administrative Law. New York: Oxford University Press, 1994. P. 155. 105 Blacks Law Dictionary / Ed. in chief Gardner B. A. 7th edition. St. Paul, Minn, 1999. P. 479. 106 Galligan D. J. Discretionary Powers. Oxford: Clarendon Press, 1996. P. 7.
44
vieojo valdymo skiriamuoju bruou, turiniu tiek privalum, tiek trkum107. Kai kurie autoriai iskiria tokius administracins diskrecijos teiss privalumus. Jos lankstumas leidia apsvarstyti bei atsivelgti kiekvieno konkretaus atvejo esminius klausimus ir taip priimti teising, racional ir pagrst sprendim. Kitas esminis privalumas pasireikia tuo, jog naudodamasi diskrecijos teise administracija turt vadovautis ne tiek statymo raide, kiek teiss dvasia108. Kita vertus, diskrecijos teis padaro pilieius tam tikra prasme priklausomus nuo valdinink malons, ypa jei pastarieji nra pareigoti pateikti motyvacijos, kodl diskrecijos teise buvo naudotasi vienu ar kitu bdu. Be to, diskrecijos teis gana sudtinga suderinti su toki svarbi princip kaip patikimumas ir nuspjamumas gyvendinimu, mat diskrecija atveria keli nenuosekliems ir prietaringiems sprendimams109. A. J. Sucharevas teigia, jog diskrecins valdios praktika parodo buruazini valstybi demokratijos ir teistumo kriz. Administracin diskrecija, pasak A. J. Sucharevo, pagrsta tikslingumo virenybe prie teistum ir leidia tam tikromis aplinkybmis siekti ikelto tikslo bet kokiomis priemonmis110. Manome, kad tokia administracins diskrecijos kritika neturi pagrindo, kadangi i tikrj diskrecija gali bti naudojama tik tiems tikslams, kuriems buvo suteikta konkreiai administracinei institucijai, ir tik taip, kaip reikalauja statymai bei teiss principai.
4.5. Administracin diskrecija versus administracin savival

Tarp administracijos savivaliavimo ir tarp administracijos naudojimosi diskrecinmis galiomis egzistuoja esminis skirtumas. Savivaliavimo ribos nra nustatytos. Savival apibdinama kaip nesiskaitymas su statymais ir taisyklmis111. Tuo tarpu diskrecijos esm yra ta, kad
Cane P. An Introduction to Administrative Law. 3rd edition. New York: Oxford: Clarendon Press, 1996. P. 135. 108 Ten pat. 109 Ten pat. 110 // . . . : , 1984. C. 85. 111 Dabartinis Lietuvi kalbos odynas / Red. St. Keinys. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. P. 680.
107
45
veiksm laisv nra absoliuti, niekieno nevaroma. Veiksm laisv nereikia statym ar bendrj princip nepaisymo, todl naudojimsi ja galima kontroliuoti, siekiant utikrinti, kad diskrecija bt naudojamasi tinkamai. Vieojo administravimo institucijos, j pareignai naudojasi diskrecija dl daugelio prieasi. Administracija, kaip viena i valstybs valdi, turi vykdyti savo funkcijas, vis pirma pasireikianias savarankik sprendim primimu. Savarankiki sprendimai yra galimi ten, kur, neperengiant statymo numatytos ribos, priimaniajam sprendim yra suteikiama iek tiek pasirinkimo laisvs. <> administracin diskrecija yra btina, nes statym leidjas negali numatyti vis aplinkybi, galini ateityje susiklostyti vairiose vieojo administravimo srityse112. Teismai pltoja administracins diskrecijos doktrin, ji tvirtina vairius principus, lemianius naudojimosi diskrecija normas. Vienas i pagrindini visk apimani princip yra teiss viepatavimas (the Rule of Law), i kurio kyla ir kiti svarbs administracins teiss principai, tokie kaip teistumas, proporcingumas, vieumas, skaidrumas, atskaitingumas, siningumas ir kt.113 Taigi administracija, naudodamasi suteiktomis diskrecinmis galiomis, negali elgtis savavalikai: visi administracijos veiksmai, priimami sprendimai negali paeisti statymo bei mintj administracins teiss princip.
4.6. Piktnaudiavimas diskrecijos teise: ultra vires doktrina

Pasaulyje matyti administracins diskrecijos didjimo tendencija114. Manoma, jog diskrecijos pltimasis yra tiesiogiai susijs su valstybs reguliavimo stiprjimu bei su vieojo administravimo efektyvumo siekiu. Taiau i karto dert pareikti, jog is efektyvumo siekis neretai yra ikeliamas tarsi pagrindinis administracijos tikslas, ir mogaus teiss bei j gyvendinimas paliekami antrame plane. Naudojantis diskrecijos teise atsiranda tam tikr pavoj. Anot prof. M. Riomerio, valdantieji gali pagal savo kompetencij naudotis tam tikra, siauresne arba platesne, diskrecine galia, formaliai leidiania
112 Cardona F., Synnerstrm S. Administrative Law Principles and Civil Service Standards. http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb/acts/civilservice/civil1.htm 113 Plaiau apie administracins teiss principus r. Usher J. A. Bendrieji Europos Bendrijos teiss principai. Vilnius: Naujoji Rosma, 2001. 114 Unger N. Law in Modern Society. New York, 1976. P. 56.
46
laisvai veikti neperengiant nustatyt rib arba pasinaudojant statym spragomis. Kaip tik i galia sudaro palankiausias slygas valdantiesiems veikti savais sumetimais115. Todl kiekviena valstyb siekia sukurti tam tikr naudojimosi diskrecija kontrols mechanizm ir jo vertinimo kriterijus. Tradicikai teisins administracijos veiksm kontrols funkcij vykdo teismai. Precedentins teiss alyse jie ipltojo vadinamj ultra vires doktrin, ji reikia, kad vieojo administravimo subjektas negali veikti virydamas savo galiojim. Ultra vires (lot. vir jg) yra skirstoma tris ris: 1) esmin ultra vires (substantive ultra vires); 2) procedrin ultra vires (procedural ultra vires); 3) piktnaudiavimas galiojimais (abuse of power)116. Pirmuoju atveju kalbama apie turinio klaid t. y. administracin institucija turi tam tikr veiklos srit, numatyt statyme, ir priima sprendim, susijus su klausimu, nepatenkaniu mintos administracins institucijos veiklos srit. Kitaip sakant, tokio klausimo sprendimas nra administracins institucijos kompetencija. Antruoju atveju kalbama apie tam tikr procedrin, kitaip sakant, veiksmo klaid. Paprastai statymas numato, kaip vienoks ar kitoks administracijos sprendimas turi bti priimamas (pvz., vieas svarstymas, subjekt, kuri teises ir pareigas paveiks administracijos sprendimas, nuomoni iklausymas ir pan.). Treiuoju atveju kalbama apie dar sudtingesn situacij, kai nra paeidiamos procedros, konkretus sprendiamas klausimas priklauso institucijos veiklos sriiai, taiau administracija vis tiek gali piktnaudiauti galiojimais. Kitaip sakant, administracijos tarnautojas veikia pagal savo kompetencij ir laikosi nustatyt procedr, taiau priima nepagrst, neteising sprendim. Taip gali atsitikti dl to, kad pareignas nesugebjo vertinti konkreiu atveju svarbi aplinkybi arba vadovavosi savanaudikais motyvais, elgsi nesiningai, piktavalikai ir t. t.117
Riomeris M. Konstitucins ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1994. P. 21. Stott D., Felix A. Principles of Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1997. P. 81118. 117 Plaiau apie ultra vires r. Elliot M. The Ultra Vires Doctrine in a Constitutional Setting: Still the Central Principle of Administrative Law // Cambridge Law Journal, 1999. Vol. 58; Craig P. Ultra Vires and the Foundations of Judicial Review // Cambridge Law Journal, 1998. Vol. 57; Forsyth Ch. Of Fig Leaves and Fairy Tales: the Ultra Vires Doctrine. The Sovereignty of Parliament and Judicial Review // Cambridge Law Journal. 1995. Vol. 54.
116 115
47
Precedentins teiss sistemos teismai ipltojo principus, kurie yra tarsi kriterijai, nurodantys, kaip dert naudotis diskrecijos teise, leidiantys nustatyti, ar buvo piktnaudiaujama galiojimais konkreiu atveju. Svarbiausi yra protingumo ir logikumo principai. Teismas jais remiasi ir mgina atsakyti tokius klausimus: 1) Ar tok sprendim priimt protingas, racionaliai mstantis mogus? 2) Ar sprendimas priimtas pagrstai, t. y. atsivelgus ir tinkamai vertinus svarbias aplinkybes? Siekiant tinkamai naudotis diskrecijos teise pirmiausia tenka isiaikinti, ar parlamentas statymu suteik administracinei institucijai diskrecij. Be to, svarbu isiaikinti ir intencij, kitaip sakant, kokiam tikslui siekti suteikiama administracin diskrecija. Taigi tokiu atveju tenka teleologikai interpretuoti statym. Preziumuojama, jog statym leidjas, teiss akte tvirtindamas administracins institucijos diskrecij, nesiekia tvirtinti, teisinti piktnaudiavimo suteiktais galiojimais. Paprastai tie galiojimai suteikiami valstybei svarbiems udaviniams gyvendinti. Apie naudojimosi administracijos diskrecijos teise kontrols galimybes plaiau bus kalbama 3 skyriuje (palyginsime administracinio teismo ir Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri turimus galiojimus diskreciniams sprendimams tikrinti).
5. Administracini gin genez

Administraciniai ginai kyla tuomet, kai netinkamai reguliuojami administraciniai teisiniai santykiai. Tais atvejais, kai administracinis teisinis reguliavimas yra nesuderintas su pagrindini mogaus teisi apsauga arba netgi tiesiogiai siekia apriboti mogaus teises ir laisves, tarp piliei ir valstybs neivengiamai kyla konflikt. Tuomet, kai vieasis interesas fetiizuojamas, nesigilinama jo esm ir nesiekiama kiekvienu konkreiu atveju racionaliai pagrsti moni elgesio vienoje ar kitoje veiklos srityje administracinio teisinio reguliavimo, nuolatos kyla teisini konflikt. Netinkamas administracinis teisinis reguliavimas kelia rimt grsm mogaus teisi ir laisvi gyvendinimui ir apsaugai. Taiau dl administracinio teisinio reguliavimo sprag taip pat susidaro prielaidos, jog bus paeistos mogaus teiss. Lietuvoje itin dani atvejai, kai statymai, galintys apsaugoti vienokias ar kitokias piliei teises, neturi
48
poveikio, nes Vyriausyb ar kitos galiotosios institucijos nesukuria statymo gyvendinimo mechanizmo. Net jeigu vienos ar kitos visuomeninio gyvenimo srities administracinis teisinis reguliavimas yra pagrstas, skirtas vieojo intereso apsaugai, atsivelgia mogaus teisi bei laisvi gyvendinimo reikalavimus, visgi gali pasitaikyti, jog galiotosios valstybs institucijos blogai gyvendins teiss norm reikalavimus ir taip paeis asmens teises. Paymtina, kad mogaus teisi samprata pleiasi ir apima ne tik fizini, bet ir juridini asmen teises. tai Europos pagrindini mogaus teisi ir laisvi konvencija kaip kai kuri mogaus teisi subjektus pripasta ir juridinius asmenis118. Administracija, turdama galiojimus priimti vairaus pobdio sprendimus (pvz., iduoti licencij usiimti licencijuojama veikla arba atsisakyti j iduoti, o kai kuriais atvejais ir panaikinti licencij) gali turti takos tiek fizini, tiek juridini asmen teisms ir pareigoms. Netinkamai naudodamasi savaisiais galiojimais, priimdama nepagrstus, neteisingus ir neteistus sprendimus, administracija gali padaryti didel al asmen teisms. Dl i prieasi visame pasaulyje ypa daug dmesio skiriama vieajam administravimui tobulinti, administracijos veiksm teistumo kontrolei, individ teisinms garantijoms stiprinti bei administracini gin sprendimo teisiniams mechanizmams kurti ir pltoti. Galima prieiti ivad, jog administracini gin atsiradim nulemia: 1) Administracinio teisinio reguliavimo disfunkcijos, atsirandanios tada, kai administracinis teisinis reguliavimas neatlieka savo paskirties t. y. neutikrina vieojo intereso apsaugos. Apibriant viej interes susiduriama su epistemologinmis ir ontologinmis klitimis bei ydinga praktika viej interes fetiizuoti ir traktuoti atsietai nuo mogaus teisi, pamirtant asmens pirmenyb valstybs atvilgiu. 2) Administraciniai ginai kyla dl netinkamo administracinio teisinio reguliavimo taikymo, kitaip sakant, teisiniai konfliktai tarp asmens ir valstybs atsiranda tais atvejais, kai administravimo veikloje padaroma ultra vires paeidim.
r. Gomien D., Harris D., Zwaak L. Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter. Council of Europe Publishing, 1998. P. 406.
118
49
II SKYRIUS. KVAZITEISMAI ADMINISTRACINS JUSTICIJOS SISTEMOJE
Administracin justicija skirta konfliktams, kilusiems tarp piliei ir administracijos, sprsti, o sykiu administracijos veiksm teistumui patikrinti. Administracini gin specifika ir administracijos veiksm kontrols poreikis lemia administracins justicijos sistem ypatybes ir raid. Pasaulyje iki iol nra vienodos administracins justicijos sistemos, daugelyje valstybi administracini gin nagrinjimo ir administracijos veiksm teistumo kontrols sistemos yra iek tiek skirtingos netgi tuo atveju, jeigu alyse veikia specializuoti administracins justicijos organai administraciniai teismai.
1. Administracins justicijos samprata

Terminas justicija (lot. justitia) traktuojamas kaip teisingumas bei teistumas. Administracin justicija speciali teismo organ arba kit institucij, kontroliuojani vykdomosios valdios veiksm ir sprendim teistum, nagrinjant piliei arba organizacij skundus dl j teisi ir teist interes paeidim, sistema119. Pagrindinis administracins justicijos tikslas reguliuoti konfliktus tarp piliei ir valstybinio valdymo institucij120. Administracin justicija, kaip btinas teisins valstybs elementas ir kaip ypatinga speciali teismini organ bei kit institucij, kontroliuojani vykdomosios valdios veiksm ir sprendim teistum, sistema, nusistovjo XIX a. 2 pusje121. Kadangi teisinje valstybje tarp pagrindini teiss princip yra skelbiama subjektini teisi ir laisvi garantija, teigianti kad asmens teiss ginamos nuo administracins val : -. , 2000. . 9. / . E. A. : , 2001. . 442. 121 / . . . : , 1984. . 16.
120 119
50
II skyrius. Kvaziteismai administracins justicijos sistemoje
dios, tad administracins justicijos funkcija yra neatsiejama nuo teisins valstybs esms. Analizuojant administracins justicijos svok, galima iskirti tris esminius aspektus: 1) administracins justicijos svoka nurodo nagrinjam gin pobd, t. y. nustato, kad nagrinjami ginai yra kil i vieosios teiss reguliuojam teisini santyki ir skiriasi nuo privai gin; 2) nagrinjami ginai kil tarp piliei ir vykdomosios valdios institucij ar pareign; 3) nagrinjant gin turi bti sprendiamas ir vykdomosios valdios veiklos teistumo klausimas. Taigi apibendrintai galima teigti, jog administracins justicijos paskirtis ginti mogaus teises nuo netinkam administracijos veiksm bei atlikti administracijos veiksm teistumo kontrol. Administracins justicijos samprata daugelyje ali panai, taiau kai kuriose alyse ji gyvendinama skirtingai: tose valstybse, kuriose administracin justicij gyvendina bendrosios kompetencijos teismai, paprastai nagrinjant administracinius ginus yra taikomos bendrosios civilinio proceso teiss normos, o ne specials teiss aktai, reglamentuojantys administracin proces. Administracins justicijos sistemos vairiose valstybse turi ir panaum, ir skirtum. Kai kuriose valstybse administracins justicijos funkcijos gyvendinamos bendrosios jurisdikcijos teismuose, pavyzdiui, JAV, Didiojoje Britanijoje ir kt. Kitose valstybse ios funkcijos gyvendinamos specializuotuose administraciniuose teismuose, pavyzdiui, Pranczijoje, Vokietijoje, veicarijoje, Lietuvoje ir kt. Be to, daugelyje valstybi administracins justicijos funkcijos yra gyvendinamos ne tik teismuose, bet ir kvaziteismuose. Administracini gin nagrinjimas tokiose institucijose paprastai vadinamas kvaziteisminiu, kadangi gyvendinant administracin justicij kvaziteismuose yra laikomasi panaios procedros kaip ir administraciniuose teismuose ir yra utikrinami pagrindiniai teisminio proceso principai, t. y. teistumo, teiss bti iklausytam principas ir pan. Tose valstybse, kuriose administracijos veiksm teistum kontroliuoja bendrieji teismai, egzistuoja didel administracin justicij vykdani institucij vairov. Pavyzdiui, Didiojoje Britanijoje yra sukurta sistema administracini tribunol, nagrinjani labai specifinius ginus, susijusius su nedarbingumo ar bedarbio paalp, senatvs pensij mokjimu, neteistu atleidimu i darbo, mokesiais, vietimu, imigracija ir t. t. Kai kurie autoriai tribunolus laiko sudedamja teism sistemos dalimi, taiau i nuomon galima kvestionuoti ir teigti, jog tribunolai yra kvaziteismai t. y. pusiau
51
teisminiai organai. Apie kvaziteism atliekamas funkcijas ir veiklos principus vliau kalbsime detaliau.
2. Administracins justicijos sistem vairov

iame skyrelyje aptarsime kontinentins ir anglosaks teisini sistem administracins justicijos charakteristik. Kad aikiau suvoktume administracins justicijos esm, ypatybes, pamginsime ianalizuoti Pranczijos, Vokietijos ir Didiosios Britanijos bei Jungtini Amerikos Valstij patirt organizuojant institucin administracini gin sprendimo sistem. Nuo Pranczijos pradsime neatsitiktinai i alis laikoma administracins teiss tvyne, taip pat administracins justicijos pradininke.
2.1. Pranczijos administracins justicijos sistema

Teigiama, jog Pranczijos administracins justicijos instituto itakos siekia viduramius. Jau nuo XIII a. Pranczijos karaliai prato kreiptis teisininkus, vadinamj Karaliaus Taryb, praydami patarimo vieojo administravimo klausimais. iais karalikojo teisingumo laikais Karaliaus Taryba taip pat paddavo suverenui sprsti ikilusias bylas. ios dvi funkcijos iliko ir po revoliucijos, nes 1799 m. Napoleonas jas tvirtino valstybs Konstitucijoje122. Taip Karaliaus Taryb pakeit Valstybs Taryba (Counceil dEtat), kuri vliau iaugo centrin vyriausybs administracijos organ. Kalbant apie teismin Valstybs Tarybos funkcij, reikia paymti, jog iki 1872 m. Valstybs Taryba teorikai tik konsultuodavo atitinkam ministr, pareigot sprsti su jo administracija susijusias bylas. is darbas buvo patiktas administracijos virininkui, t. y. ministrui, kuris privaljo konsultuotis su Valstybs Taryba. Paymtina, jog nors Valstybs Tarybos sprendimai nebuvo administracijai privalomi, taiau ministras beveik visada atsivelgdavo pateiktsias rekomendacijas, o nuo 1872 m. i ministro teis sprsti su jo administracija susijusias bylas buvo panaikinta. Tais paiais metais Valstybs Taryba tapo nepriklausomu aukiausiuoju administraciniu teismu.
122 Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York: Oxford: Clarendon Press, 1993. P. 42.
52
Pranczikoji administracins justicijos doktrina pripastama klasikine: ji pagrsta valdi padalijimo principu, nulmusiu poir, kad bendrieji teismai, bdami nepriklausomi ir savo veikloje nesusij su administracija, negali kitis vykdomosios valdios veikl. Vadinasi, i bendrj teism jurisdikcijos turi bti paalinta administracijos veiklos vertinimo funkcija, o mintajai funkcijai gyvendinti teko sukurti specialias institucijas paioje administracijoje. Galima teigti, jog valdi padalijimas buvo interpretuojamas kaip reikalavimas, kad administraciniai teismai perengt teism sistemos ribas123. Pirmoji savarankika administracins justicijos institucija buvo Valstybs Taryba (Counceil dEtat), ji ilg laik (nuo 1799 m.) buvo pirmosios ir paskutins instancijos teismas. Vliau, didjant byl skaiiui, 1953 m. buvo kurti administraciniai tribunolai (tribunaux administratifs), kurie sprend bylas kaip pirmoji instancija, o dar vliau, 1987 m., buvo steigti apeliaciniai administraciniai teismai (cours administratives dappel)124. iuo metu veikia 36 administraciniai tribunolai (tribunaux administratifs), o teisj korpus sudaro administracijoje dirb teisininkai. Kiekvienas teismas susideda i pirmininko ir trij arba keturi teisj. U administracinius tribunolus auktesni apeliaciniai administraciniai teismai. 1987 m. buvo steigti 6 apeliaciniai administraciniai teismai, apeliacine tvarka nagrinjantys administracini tribunol priimtus sprendimus. Reikia paymti, jog kai kuri mokslinink nuomone, Pranczijos Valstybs Taryba (Counseil dEtat), apeliaciniai administraciniai teismai (cours administratives dappel) ir administraciniai tribunolai (tribunaux administratifs) priklauso ne teisminei, bet veikiau vykdomajai valdiai125 ir yra integrali valstybs biurokratijos dalis126. i nuomon grindiama tuo, jog Valstybs Taryba buvo sukurta kaip centrinis vyriausybs administracinis organas, kurios vadovas yra ministras pirmininkas,
Glendon M. A., Gordon M. W., Osakwe C. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. P. 63. 124 Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. P. 41. 125 Glendon M. A., Gordon M. W., Osakwe C. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. P. 60. 126 Radamaker D. The Courts in France, The Political Role of Law Courts in Moderns Democracies / Ed. by Waltman J. L., Holland K. M. New York: St.Martins Press, 1988. P. 144.
123
53
o jo pavaduotojas teisingumo ministras. iuolaikin Valstybs Taryb Pranczijoje sudaro profesionals valstybs administracijos inovai, kuri pasirengimas ir isilavinimas skiriasi nuo paprast teisj. Gin sprendimo funkcij atlieka specialus Valstybs Tarybos padalinys, atribotas nuo administracini funkcij.
Valstybs Taryba (Counseil dEtat) Pabgli komisija (Commission des refuges) Administraciniai apeliaciniai teismai (Cours administratives dappel)
Finans teismas (Cour des comptes)
Ombudsmenas (Mediateur)
Administraciniai tribunolai (Tribunaux administratifs)
vairios specializuotos komisijos
Profesiniai tribunolai
2 pav. Pranczijos administracins justicijos sistema
Valstybs Taryba susideda i 5 skyri: keturi konsultacini ir vieno gin (teisminio). Konsultaciniams priklauso Visuomenini darb, Vidaus reikal, Finans ir Socialinis skyriai. Jie priiri atitinkamas gretim ministerij grupes. Konsultaciniai skyriai rengia ir svarsto statym projektus, atlieka tyrimus bei rengia ataskaitas valdymo klausimais. Skyri pirmininkus i valstybs patarj Tarybos nari skiria Ministr Taryba. Formaliai Valstybs Tarybos nariai yra ne teismo pareignai, o valstybs tarnautojai. Viena vertus, jie yra nepriklausomi, kita vertus,
54
jie gali bti pakeiiami. J pareigos paauktinamos ne vadovybs pasirinkimu, bet priklauso nuo stao. Tai garantuoja, kad j atvilgiu nepasireik subjektyvumas ar savivaliavimas. Pagal nusistovjusi tradicij drausmins priemons Tarybos nariams nra taikomos. Valstybs Tarybai bdingi jos nari laikini arba pastovs tarnybiniai siuntimai. Kartais iki vienos treiosios Tarybos sudties nari dirba parlamente, ministerijose, vieosiose staigose ir monse, konkursinse komisijose ir netgi ambasadose. Tokia nari darbo aplinkos kaita sudaro galimyb Tarybai neatitrkti nuo praktikos. Valstybs Taryba, kaip aukiausias administracinis teismas, yra pirma ir paskutin instancija, priimanti sprendimus tik iimtiniais atvejais, ypa svarbiose bylose: nagrinjant skundus dl vyriausybs ir ministr akt, ginus dl aukt viet uimani vyriausybs paskirt tarnautoj ir kariki statuso, sprendiant kitas nepaprastsias ir ypa sunkias bylas. Visa tai nagrinjama gin skyriuje, susidedaniame i deimties poskyri: trij finansini ir septyni bendrj. Dauguma byl sprendiamos poskyri posdiuose arba bendruose dviej poskyri posdiuose. Nagrinjant bylas btinai dalyvauja vyriausybs komisarai, kuriuos skiria vyriausyb ir kurie taryboje sudaro prokurorins prieiros poskyr. Komisaras savarankika figra. Jis turi bti savarankikas ir nealikas, idstyti byloje savo asmenin nuomon. Komisaras tiesiogiai nedalyvauja priimant sprendim, taiau jo nuomon byloje paskelbiama visuomenei. Tarybos nari nuomons neskelbiamos. Teismin byla Valstybs Taryboje praeina pro kelet filtr ir tai utikrina gana aukt teisingumo kokyb. Byla nagrinjama ne tik teiss norm taikymo teisingumo poiriu, bet ir i esms, vertinant visus surinktus rodymus, visus nustatytus faktus, t. y. sprendiami ir teiss, ir fakto klausimai. Be ivardytj administracinius ginus sprendiani institucij, Pranczijoje egzistuoja nemaai vairi komisij, kuri pagrindin funkcija sprsti ginus dl netinkam administracijos veiksm. i komisij sprendimus galima sksti administraciniams teismams. Reikmingiausia i tokio pobdio institucij yra Pabgli komisija (Commission des refugies). Ji sprendia skundus dl prieglobsio suteikimo ir gauna labai daug skund127. ios komisijos sprendimai apeliacine tvarka skundiami Valstybs Tarybai.
127 Pavyzdiui, 1996 m. Commission des refugies gavo 16 673 skundus (Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. P. 42).
55
Kita ne maiau svarbi ir turinti ilgametes veiklos tradicijas institucija yra Finans teismas (Cour des Comptes). i institucija vykdo valstybs pinigini itekli naudojimo kontrol. Finans teismo veikla pasiymi tuo, jog jis tikrina ne tik valstybs institucij veiklos teistum, bet ir finansini itekli panaudojimo tikslingum, racionalum. Panaioje srityje veikia ir Biudeto ir finans disciplinos teismas (Cour de discipline budgetaire et financiere), kuris ityrs byl gali paskirti pinigines baudas pareignams, netinkamai naudojusiems valstybs piniginius iteklius ir padariusiems biudetui alos128. Socialins apsaugos srityje kilusius ginus sprendia Centrin socialins pagalbos komisija (Commission centrale dAide Sociale), Auktesnysis socialins pagalbos skyrius prie Tarybos (Section permanente du Conseil superieur dAide Sociale) ir kitos komisijos, nagrinjanios skundus dl socialini imok, ligonini ir pan. Pranczija pasiymi tuo, jog ioje valstybje egzistuoja daugyb tam tikr profesij disciplin institucij, kartais vadinam profesiniais tribunolais (advokat, gydytoj, dantist, architekt, auditori ir t. t.). Kadangi viesias paslaugas teikia vis daugiau vairi profesij atstov, j veiklos kontrol priskiriama vieosios teiss sriiai. i profesini tribunol sprendimai skundiami Valstybs Tarybai. Be vairiausi komisij, Pranczijoje egzistuoja dar viena administracins justicijos sistem papildanti institucija tarpininkas (Mediateur). Ji buvo kurta 1973 m. sekant Skandinavijos ali pavyzdiu ir daugelyje Vakar Europos ali paplitusia praktika ombudsmeno vykdoma administracijos kontrole. Pranczijos Mediateur iek tiek skiriasi nuo vedikojo savo prototipo, nes jis kilus konfliktui turi bti tarsi tarpininkas tarp pilieio ir administracijos. Atlikdamas savo tyrim Mediateur turi teis kreiptis pagalbos Valstybs Taryb arba kitas administracijos institucijas, taiau jo priimti sprendimai, skirtingai nei administracini teism ar vairi komisij, administracijai nra privalomi. Dl ios prieasties pranczikojo ombudsmeno sprendim teismai netikrina. Plaiau apie ombudsmeno institut bus kalbama 2 skyriaus 4 dalyje. Apibendrinant Pranczijos patirt, formuojant administracijos veiksmus kontroliuojani institucij sistem, reikt pasakyti, kad egzistuoja maiausiai dvi skirtingos nuomons: pirmoji, teigianti, kad Pranczija turi specializuot administracini teism sistem, ir antroji,
128 Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York: Oxford: Clarendon Press, 1993. P. 290.
56
tvirtinanti, kad Pranczija turi vieosios administracijos ir teism hibridus. Atsivelgiant Pranczijos Valstybs Tarybos (Counseil dEtat), apeliacini administracini teism (cours administratives dappel) ir administracini tribunol (tribunaux administratifs) esmin paskirt vis ri administracini gin sprendim, bt galima teigti, jog ivardytosios institucijos sudaro savarankik administracini teism sistem. vairios komisijos, tribunolai, sprendiantys tik specifinje, siauroje administravimo srityje kylanius konfliktus, bei Mediateur taip pat yra sudedamoji Pranczijos administracins justicijos dalis. Pastarsias institucijas pagrstai bt galima vadinti kvaziteismais. Specifins Pranczijos istorijos aplinkybs laipsnikai suformavo pranczikj administracins justicijos model (2 pav.), kuris vliau paplito ir kitose kontinentins Europos alyse: Italijoje, Belgijoje, etc. Kita Europos valstyb, kurios administracins justicijos sistema turi sav ypatybi ir todl yra verta aptarti, yra Vokietijos Federacin Respublika.
2.2. Vokietijos administracins justicijos sistema

Vokietijos Federacinje Respublikoje egzistuoja integruota teism struktra (3 pav.) t. y. skirtingai nei Jungtinse Amerikos Valstijose, kuriose tvirtinta dualistin sistema ir egzistuoja dvi paraleliai veikianios federacin ir kiekvienos valstijos teism sistemos, Vokietijoje nra visikai atskirai veikiani federacini teism. Vokietijoje administracin justicija sudaro nepriklausom teismins valdios ak, turini savo aukiausij teism. Vokietijos Federacins Respublikos Konstitucijoje yra tvirtintas bendrasis principas129, numatantis teismin piliei, nukentjusi nuo administracijos, teisi gynimo galimyb. 1960 m. priimtas statymas pagrind administracini teism krim ir nustat veiklos pagrindus. Administraciniams teismams inybingi visi, iskyrus konstitucinius, i vieosios teiss kylantys ginai, nepriskirti kit teism jurisdikcijai. Administraciniai teismai gali panaikinti valstybini institucij ir pareign sprendimus arba, atvirkiai, sakyti jiems priimti vien ar kit sprendim. Administraciniai teismai taip pat nustato juridinius faktus. Jie nesvarsto ginijam administracini sprendim tikslingumo, bet tik129 The Constitution of Federal Republic of Germany. http://www.uni-wuerzburg.de/ law/gm00000_.html
57
rina j teistum. Administracini teism sistema susideda i 3 instancij: Administracinio teismo, Aukiausiojo ems administracinio teismo, veikianio kaip apeliacin instancija, ir Federalinio administracinio teismo, veikianio kaip kasacin instancija130. Visi jie veikia kolegialiai. Pirmj dviej instancij teismuose bylos sprendiamos dalyvaujant trims profesionaliems teisjams ir dviem tarjams. Tarjai renkami i piliei, nepriklausani kokiai nors profesinei grupei, ketveriems metams. Federacinio teismo struktr sudaro 12 senat, kuri kiekvienas susideda i penki profesionali teisj. Teismai nagrinja ne tik pavieni asmen, nukentjusi nuo valstybs institucij, skundus, bet ir sprendia kai kuriuos ginus tarp administracijos ir vietos savivaldos institucij, taip pat visus ginus, susijusius su valstybs tarnautoj teismis. Kreiptis teism galima tik tada, jeigu asmens skund atmet auktesn administracin instancija, kai buvo skundiami emesniosios administracins institucijos, primusios ginijam akt, veiksmai. Taigi reikalingas vadinamasis ikiteisminis administracinio akto patikrinimas teistumo ir tikslingumo poiriu. Tok patikrinim ir sprendim daniausiai priima apskrities administracijos vadovas. Tai suteikia galimyb ataukti tuos administracinius aktus, kurie, nors ir teisti, bet netikslingi, ir kartu neprivesti bylos iki administracinio teismo. Daugum administracini gin, kaip pirmoji instancija, isprendia administraciniai teismai (Verwaltungsgericht), j pastaruoju metu yra apie 50. i teism sprendimai apeliacine tvarka skundiami auktesniesiems administraciniams teismams (Oberverwaltungsgericht). iuo metu Vokietijoje veikia 16 toki teism131. Aukiausias administracins justicijos sistemos elementas yra Berlyne esantis Federacinis administracinis teismas (Bundesverwaltungsgericht), jis sprsdamas bylas taiko federacin teis. Be administracini teism, sprendiani bendruosius administracinius ginus, Vokietijoje egzistuoja ir specializuoti administracins justicijos organai, veikiantys pagal procesines taisykles. Sprendiant piliei pretenzijas valstybs institucijoms, i teism sprendimai ir nutarimai yra privalomi atitinkamoms institucijoms. Specializuotiems administracins justicijos organams priklauso finansiniai ir socialini reikal teisHeyde W. The Administration of Justice in the Federal Republic of Germany. Bonn: The Federal Government of Germany, 1971. 131 Foster N. G. German Legal System and Laws. 2nd edition. London: Blackstone Press, 1996. P. 44, 45.
130
58
mai (Sozialgerichte). Pastarieji sprendia bylas dl socialinio draudimo, paalp, pensij ir pan. emiausias teismas, sprendiantis tokio pobdio klausimus, yra Socialini reikal teismas (Sozialgericht). Toki teism Vokietijoje yra apie 70. Tokiame teisme bylas sprendia vienas teisjas, padedamas dviej tarj. Auktesnis socialini reikal teismas (Landessozialgericht) nagrinja apeliacijas. Jame bylas sprendia trij teisj kolegija ir padeda 2 tarjai. Aukiausiasis socialinis teismas steigtas Kaselyje ir vadinamas Federaciniu socialini reikal teismu (Bundessozialgericht). Jame, nagrinjant bylas, sprendiami tik teiss klausimai. is teismas turi 12 skyri ir bylas nagrinja 3 teisjai, padedami 2 tarj132.
Federacinis administracinis teismas (Bundesverwaltungsgericht) Aukiausiasis socialini reikal teismas (Bundessocialgericht) Aukiausiasis finans teismas (Bundesfinanzgericht)
Auktesnysis administracinis teismas (Oberverwaltungs-gericht)
Auktesnysis socialini reikal teismas (Landessozialgericht)
Finans teismas (Landesfinanzgericht)
Administracinis teismas (Verwaltungsgericht)
Socialini reikal teismas (Sozialgericht)
3 pav. Vokietijos administracins justicijos sistema
Finans teismai nagrinja vairius ginus, susijusius su mokesi apskaiiavimu, surinkimu ir pan. i teism sistem sudaro dvi grandys:
132 Youngs R. English, French and German Comparative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1998. P. 81.
59
kiekvienoje Vokietijos emje veikia vienas arba keli finans teismai, kurie nagrinja bylas ir yra pirmoji instancija (i viso toki teism yra 13), o kasacine tvarka bylas nagrinja Federacinis finans teismas. Be mintj specializuot administracins justicijos institucij, sudarani tarsi savarankik administracins justicijos grand, Vokietijoje veikia ir atskiros institucijos, sprendianios specifinius ginus. Pavyzdiui, Patent biurui atstovaujantis Patent teismas (Patentsgericht) sprendia ginus dl autori technini sprendim. ios institucijos sprendim galima apsksti Federaciniam administraciniam teismui.
2.3. Didiosios Britanijos administracins justicijos sistema

Didiojoje Britanijoje administracins justicijos funkcijos gyvendinamos bendrosios jurisdikcijos teismuose, taiau didioji dalis administracini gin sprendiama specializuotuose tribunoluose bei ministerij tyrim komisijose133 (4 pav.). Tribunol ir komisij organizacija, j veiklos procedros reguliuojamos 1957 metais priimtu ir vliau daug kart papildytu ir keistu Tribunol ir tyrim komisij statymu (The Tribunals and Inquiries Act). 1971 metais kurta nuolat veikianti Tribunol Taryba (The Council of Tribunals), konsultuojanti ir priirinti administracij. Tribunolai specifinis Britanijos reikinys. Tai savotiki neformals teismai. Jie uima tarpin viet tarp administracijos ir bendrj teism. 1980 metais Didiojoje Britanijoje buvo daugiau kaip 2000 tribunol, nagrinjani vairiausius teisinius ginus, i j apie 70 sprendia specifinius administracinius ginus. Kai kurie mokslininkai skiria 67 administracini tribunol, kuriuos sudaro vairs komitetai, komisijos, teismai ir patys tribunolai, sistemas. Skiriasi ne tik j veiklos sritys, bet ir sudtis bei kompetencija134. Nagrindamas privataus asmens ir administracijos gin tribunolas turi bti nealikas arbitras. Jis negali atstovauti staigai, kaip danai bna JAV. Todl tribunolai yra nepriklausomi nuo administracijos. Siekiant utikrinti tribunol nepriklausomum jie daniausiai sudaromi ne i valstybs tarnautoj. Tribunol pirmininkai daniausiai bna teiJackson R. M. The Machinery of Justice in England. 7th edition. Cambridge: Cambridge University Press, 1977. 134 Greenwood I. R., Wilson D. I. Public Administration in Britain. London, 1984. P. 243.
133
60
sininkai, kuriuos skiria atitinkam srii ministrai, o kandidatras teikia lordas kancleris. Kiti tribunolo nariai paprastai atstovauja visuomenei ir nra teisininkai. Be tribunol, konfliktus tarp piliei ir administracijos nagrinja specialios komisijos135. statymai numato atvejus, kai ministerijos tam tikromis aplinkybmis privalo sudaryti komisij ir atlikti tyrim. Pavyzdiui, Miest ir grafysi planavimo statymo nuostatai numato, jog ministras, prie patvirtindamas plan, turi sudaryti suinteresuotiems asmenims galimyb pareikti savo nuomon. Ministras privalo atsivelgti idstytus argumentus. Tribunol ir komisij tyrim statymas numato, kad ministras, priimdamas galutin sprendim, turi pateikti motyvacij ir argumentus, jeigu to reikalauja suinteresuotosios alys. Paprastai tyrim atlieka inspektorius, jis isiaikina visus su nagrinjamu klausimu susijusius faktus ir priima rekomendacinio pobdio sprendim. Galutin sprendim priima ministras. ios tyrim komisijos skiriasi nuo tribunol, nes jos i esms nra panaios teism. Visgi j veiklos procesas turi panai ypatybi, pavyzdiui, pirmininkaujantysis privalo iklausyti abiej ali argumentus ir pan. Svarbiausia tokios komisijos uduotis surinkti visus faktus, kad galt tinkamai informuoti ministr apie esamus duomenis, vairias nuomones, kad is galt priimti galutin sprendim. Tyrim komisij veiksmai ir priimti sprendimai gali bti skundiami teismui. Administracijos veiksm teistum tikrina ne tik bendrieji teismai, specializuotieji tribunolai ir tyrim komisijos, bet taip pat ir parlamento galiotinis administracijai (the Parliamentary Commissioner for Administration), paprastai vadinamas ombudsmenu. 1967 m. parlamento statymu buvo kurta Parlamento galiotinio administracijai staiga136, kurios pagrindin uduotis tirti piliei skundus dl netinkamo administravimo atvej centrins valdios staigose ir kai kuriose didiosiose vieosiose korporacijose137. Nuo kitose valstybse veikiani ombudsmeno staig Anglijos ombudsmenas skiriasi tuo, kad pilieiai, patyr netinkam administracijos elges, skund parlamento galiotiniui administracijai gali pateikti tik per parlamento narius. Kitaip sakant, yra
Wade H. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 9641003. 136 Stevens I. Constitutional and Administrative Law. 3rd edition. London: Pearson Proffessional Limited, 1996. P. 218. 137 Collcutt P., Houriham M. Review of Public Sector Ombudsmen in England. London: Cabinet Office, 2000.
135
61
numatytas tam tikras filtras, kurio dka ombudsmenas nagrinja ne visus piliei skundus, o tik tuos, kuriuos jam perduoda parlamento nariai. Plaiau apie Anglijoje veikiani ombudsmeno staig bus kalbama 2 skyriaus 4 dalyje. Didiojoje Britanijoje taip pat veikia specializuotos ombudsmeno staigos, tirianios skundus dl netinkamo administracijos elgesio siaurose srityse. Pavyzdiui, 1973 m. buvo steigta Sveikatos apsaugos ombudsmeno staiga (the Health Service Commissioner). Taip pat nuo 1974 m. veikia ir 2 vietins ombudsmen staigos (Commissions of Local Authorities), tirianios skundus dl netinkam Anglijos ir Velso vietos administracijos veiksm138.
Lord Rmai (House of Lords)
Apeliacinis teismas (Court of Appeal) Tribunolai (Tribunals) Auktasis teismas (High Court) Tyrimo komisijos (Inquiries)
Parlamento ombudsmenas (Parlamentary Commissioner for Administration) Sveikatos apsaugos ombudsmenas (Health Service Commissioner) Vietiniai ombudsmenai (Commissiones of Local Authorities)
Magistrat teismai (Magistrates Courts)
Grafysi teismai (County Courts)
4 pav. Didiosios Britanijos administracins justicijos sistema
138 Sueir A., Herberg J. Constitutional and Administrative Law. Great Britain: Cavenolish Publishing Limited, 1995. P. 132.
62
2.4. Jungtini Amerikos Valstij administracins justicijos sistema

Jungtins Amerikos Valstijos, kaip ir Didioji Britanija, neturi atskiros, savarankikos administracini teism sistemos, todl bendrieji teismai vaidina svarb vaidmen atlikdami administracijos veiksm teistumo kontrol. Bendrosios jurisdikcijos teismai, skaitant ir aukiausiuosius teismus, nagrinja skundus dl administracijos veiksm ir sprendim teistumo. Svarbi i teism veiklos kryptis administracijos veiksm konstitucingumo patikrinimas. Reikia paymti, jog teismai tokio pobdio byloms skiria ypa daug dmesio ir nagrinjant jas rodinjimo nata tenka vairioms staigoms ir j pareignams, kaltinamiems neteistais veiksmais arba, prieingai, atsisakymu veikti, t. y. administracija turi rodyti, jog veik teistai, teisingai ir pagrstai. Be to, Jungtins Amerikos Valstijos yra federacin valstyb, todl teism sistema i esms skiriasi nuo unitarini valstybi. Jungtinse Amerikos Valstijose tvirtinta dualistin sistema ir egzistuoja dvi paraleliai veikianios federacin ir valstijos teism sistemos. Kadangi kiekviena valstija iki tam tikr rib yra suvereni, ji turi savo vairi lygi teismus. JAV veikia 18 525 valstij ir vietini teism ir 111 federacini teism. Reikia paymti, kad kiekviena valstija turi savo ypating teism struktr, todl labai sudtinga kalbti apie tipik valstijos teism struktr139. Apibendrinus matyti, jog valstijos teism sistema susideda i 4 pakop (5 pav.), i kuri emiausia yra ribotos jurisdikcijos teismas (Court of Limited Jurisdiction), sprendiantis nesudtingas civilines ir baudiamsias bylas, tokias kaip skyryb, nedideli iekini, nepilnamei padaryt nusikaltim, avarij ir t. t. ie teismai yra labai paplit madaug 77 proc. valstij teism ir yra ribotos jurisdikcijos teismai140. Auktesn pakopa bendrosios jurisdikcijos teismai (Courts of General Jurisdiction), jie yra pirmoji instancija nagrinjant kriminalines bylas dl sunkesni nusikaltim ir daugum civilini byl. Madaug pus valstij turi tarpinius apeliacinius teismus (Intermediate Appellate Courts) bei aukiausiuosius teismus (Supreme Courts). Jung139 Holland K. M. The Courts in the United States // The Political Role of Law Courts in Modern Democracies (Eds. Waltman J. L., Holland K. M.) New York: St.Martins Press, 1988. P. 12. 140 Law Enforcement Assistance Administration. National Survey of Court Organization. Washington, DC: Government Printing Office, 1973. P. 4.
63
tinse Amerikos Valstijose laikomasi principo, kad kiekvienam besibylinjaniam turi bti suteikta teis apeliacij. Todl tose valstijose, kuriose nra tarpini apeliacini teism, apeliacijas pateikiantys asmenys gali kreiptis aukiausij valstijos teism. Reikia paymti, jog daugumoje valstij nemaai administracini gin pirmiausiai yra sprendiami administracinse agentrose, kurioms statymu yra suteikta teis vykdyti kvaziteismines funkcijas. Toki institucij priimti sprendimai gali bti skundiami bendriesiems teismams. Be to, kai kuriose valstijose veikia ir nuo netinkamo administravimo (piktnaudiavimo bei biurokratizmo) ginanios ombudsmeno staigos. Pavyzdiui, Nebraskoje ombudsmeno institucija buvo kurta 1969 m., Ajovoje 1972 m., Niudersyje 1974 m., Aliaskoje 1975 m.141 Be to, nors kitose valstijose ombudsmeno, veikianio visos valstijos teritorijoje, nra, taiau daugelyje didesni miest buvo steigtos savos ombudsmeno staigas, pavyzdiui, Deitone (Ohajo valstijoje), Deimstaune (Niujorko valstijoje) ir pan. Pagrindin i ombudsmen uduotis kontroliuoti administracijos veiksmus ir jos santykius su pilieiais. Valstij ombudsmen kompetencijai priklauso visokie valstijos administracijos pareigno sprendimai, kurie yra arba gali bti: neteisti; netikslingi; apribojantys piliei teises bei laisves arba nepagrstai diskriminuojantys, net jeigu ir neprietarauja statymams; priimti remiantis neteisingais faktais; priimti be motyvacijos (tais atvejais, kai motyvuoti privaloma) ir pan. Paprastai pilietis, manantis, kad administracija prim netinkam sprendim ir taip paeid jo teises bei teistus interesus, gali tiesiogiai kreiptis ombudsmen. Taiau net jeigu ir nra pilieio skundo, ombudsmenas gali pradti tyrim savo iniciatyva. Atlikdamas tyrim, ombudsmenas turi teis susipainti su visais administraciniais dokumentais, susijusiais su nagrinjama byla, taip pat prisaikdins apklausti valstybs tarnautojus. Ombudsmenas gali inicijuoti pareign, paeidusi piliei teises, teismin persekiojim arba apsksti j veiksmus atitinkamoms kompetentingoms institucijoms. Jeigu pareignai nevykdo ombudsmeno nurodym ir atsisako pateikti reikalaujamus dokumentus
141 - . ( ). : Ad Marginem, 1997. . 129.
64
ar suteikti kit informacij, ombudsmenas turi teis jiems paskirti iki 1000 JAV doleri dydio baud142. Ombudsmenas, atliks bylos tyrim, priima rekomendacinio pobdio sprendim, taiau reikia paymti, jog jo rekomendacijos turi didiul reikm, nes jis ne tik gali pasilyti itaisyti konkret administracijos sprendim, bet ir pakeisti arba patobulinti teiss norm, sudarani netinkam administravimo institucij veiksm prielaidas. Svarbu atkreipti dmes, jog ombudsmeno sprendimai negali bti peririmi teisme.
Aukiausiasis Teismas (State Supreme Court)
Apeliaciniai teismai (Intermediate Appellate Courts) Valstijos ombudsmenas Bendrosios jurisdikcijos teismai (Courts of General Jurisdiction) vairios administracins institucijos, turinios kvaziteisminius galiojimus
Ribotos jurisdikcijos teismai (Courts of Limited Jurisdiction)
5 pav. Valstijos administracins justicijos sistemos prototipas
142 - . ( ). : Ad Marginem, 1997. C. 129137.
65
JAV federacin teism santvarka yra sudaryta i trij pakop (6 pav.). Pagrindiniai ir svarbiausi yra Apygard teismai. Be to, greta j egzistuoja specializuoti tribunolai Tarptautins prekybos teismas (the Court of International Trade), Mokesi teismas (Tax court) ir Pretenzij teismas (Claim Court). Pastarasis nagrinja fizini arba juridini asmen iekinius JAV Vyriausybei ir sprendia klausimus dl alos atlyginimo (pvz., dl Vyriausybs sutarties nesilaikymo). Apygard teism yra 94: kiekviena valstija turi maiausiai vien apygardos teism, o kai kurios net po keturis143. 12 JAV Apeliacini teism (United States Courts of Appeals) nagrinja apeliacijas dl apygard teism sprendim. ie teismai taip pat nagrinja apeliacijas dl daugelio federacijos reguliavimo, kontrols ar prieiros institucij priimt sprendim, taip pat dl vairi administracini agentr, kurioms suteiktos kvaziteismins galios, priimt sprendim. Tokios administracins agentros pavyzdys galt bti Imigracijos ir natralizacijos tarnyba (Immigration and Naturalization Service), pasiyminti ne tik kvaziteisminmis, bet ir kvazilegislatyvinmis galiomis144. Federacini teism sistemos virn (6 pav.) yra Aukiausiasis Teismas (Supreme Court of the USA), kuris paprastai veikia kaip apeliacin institucija, taiau kai kuriais atvejais bylas sprendia kaip pirmoji instancija (per savo veiklos istorij Aukiausiasis Teismas kaip pirmoji instancija sprend tik 164 bylas). Aukiausiasis Teismas sprendia bylas, ikilusias tarp dviej valstij, tarp federacins valdios ir valstijos, bylas, susijusias su usienio ali ambasadoriais ir bylas tarp valstij ir piliei. Kadangi Jungtinse Amerikos Valstijose nra atskiro teismo, sprendianio teiss akt konstitucingumo klausim, tad Aukiausiasis Teismas sprendia daug gin, susijusi su federaciniais statymais ir administracinmis taisyklmis, ir tik tais atvejais, kai yra konkretus ginas, gali sprsti vieno ar kito teiss akto atitikt Konstitucijai. Amerikos jurisprudencija ypa daug dmesio skiria vadinamiesiems kvaziteismams t. y. tokioms institucijoms, kurios yra sudedamoji JAV administracijos dalis, taiau kartu turi atlikti tam tikras teismui bdingas funkcijas (pvz., Federacin ryi komisija, Federacin elektros
143 Annual Report of the Director, Administrative Office of the United States Courts. Washington, DC: Government Printing Office, 1982. P. 4, 7. 144 Holland K. M. The Courts in the United States. The Political Role of Law Courts in Modern Democracies / Ed. by Waltman J. L., Holland K. M. New York: St.Martins Press, 1988. P. 14.
66
energetikos komisija ir t. t.). JAV Administracins justicijos modelio specifika pasiymi tuo, kad ji veikia vykdomosios ir teismins valdios sandroje: jai bdinga suderinta administracini kvaziteismini institucij ir bendrj teism veikla nagrinjant bylas, kilusias i administracini gin. Kvaziteisminiai administracijos organai kiekvienais metais inagrinja tkstanius skund, susijusi su licencij idavimu, mokesi dydio nustatymu, socialini paalp skyrimu ir pan. Kvaziteismai veikia neperengdami atitinkamos srities rib ir daniausiai j kompetencijos sfera yra siauro inybinio pobdio.
JAV Aukiausiasis Teismas (Supreme Court of the USA)
Valstij aukiausieji teismai (State Supreme Courts) Apygard teismai (District Courts)
Apeliaciniai teismai (Courts of Appeals)
Mokesi teismas (Tax Court)
Pretenzij teismas (Claim Court)
Tarptautins prekybos teismas (Court of International Trade)
Imigracijos ir natralizacijos tarnyba (Immigration and Naturalization Service)
Socialins apsaugos administracija (Social Security Administration)
Kitos kvaziteismines funkcijas atliekanios federacins administracijos institucijos*
6 pav. Jungtini Amerikos Valstij administracins justicijos sistema

* Kvaziteismines funkcijas gyvendinaniose institucijose ginus sprendia administracinis teisjas (Administrative Law Judge).
67
Pagrindinis bendrj teism ir kvaziteism skirtumas yra tas, kad pastarieji nra taip grietai saistomi precedento kaip bendrieji teismai. Kvaziteismai pasiymi savarankikumu administracinio gino nagrinjimo procese. Be to, btent bendrieji teismai veikia kaip apeliacin instancija, nagrinjanti administracini kvaziteism sprendimus. Teismai paprastai visada sprendia teiss klausimus, o jeigu kvaziteismin institucija priima aikiai klaiding sprendim, nevertinusi arba nepatikrinusi fakt teismai nagrinja ir fakto klausimus145. Vadinasi, pagal pirmin administracins jurisdikcijos doktrin administracija turi prioritet prie teism, sprsdama fakto klausim, susijus su ta sritimi, kuri yra jos specializacija. Taigi i esms sprendim dl fakto priima administracija, jos sprendimai gali bti tikrinami bylos rodym pagrstumo poiriu. Kartu iskirtin pirmin jurisdikcija teiss klausimais (kaip teisingai administracija aikino ir taik statym) priklauso teismams. Neretai pasitaiko, jog sunku nusprsti, ar viena ar kita problema yra tik teiss klausimas. Tokiais atvejais teismai suteikia galimyb pirmai pareikti nuomon administracijai. JAV veikia daugyb institucij, turini galiojimus nagrinti administracinius ginus, vadinam kvaziteismais. Vienoms institucijoms piliei skundo ar pretenzij nagrinjimas yra tik viena i j funkcij. Bdingas poymis, atskiriantis tokias staigas nuo teism, yra j padtis nagrinjant gin. Jeigu teismas veikia kaip dviej ali, i kuri viena gali bti valstybin institucija, arbitras, tai administracin institucija atrodo tarsi esanti viena i gino ali, nagrinjani privataus asmens skund. Taip pastaroji institucija tarsi tampa teisja savo paios byloje. Siekiant ivengti alikumo, neobjektyvi sprendim, mintose institucijose buvo suformuota ypatinga administracins justicijos organ sistema, kurioje ypa svarbs administraciniai teisjai (administrative law judges)146. 1946 m. JAV buvo priimtas Administracinio proceso statymas (Administrative Procedure Act), tvirtins reikalavim, kad atskirose administracins veiklos srityse ginus nagrint administracinis teisjas. Iki tol panai funkcij federacinse administracijos agentrose atlikdavo tam tikras pareignas, vadinamas tyrju (hearing examiner). JAV pastebima administracinio teisminio korpuso pltimo tendencija: kai
. , 1997. C. 59. Fox W. F. Understanding Administrative Law. 3rd edition. U.S.A.: Matthew and Bender, 1997. P. 259293.
146 145
68
Administracinio proceso statymo nuostatos sigaliojo, federacinse agentrose dirbo 197 administracini gin tyrjai. O 1992 m. vien trisdeimtyje federacini administracijos institucij ginus sprend apie 1200 administracini teisj. Didiausia dalis daugiau kaip 70 proc. dirbo socialins apsaugos administracijoje147. Kitose administracinse institucijose gin nagrinjimas yra vienintel funkcija. Sukurtos kaip specializuotos staigos, vliau tokios institucijos pltojasi keliomis kryptimis: kai kurioms i j be teismini suteikiamos ir teiskros funkcijos, o kitos nuosekliai transformuojasi tikrus teismus. Pavyzdiui, mintasis Pretenzij teismas (Claim court) isivyst i 1855 m. steigtos administracins institucijos, skirtos rinkti duomenis pagal privai asmen pretenzijas ir pateikti Kongresui savo rekomendacijas. Vliau iai institucijai buvo suteikta teis i esms sprsti ias pretenzijas ir, galiausiai, Aukiausiasis Teismas i institucij pripaino kaip visateis teism.
2.5. Kontinentins ir bendrosios (anglosaks) administracins justicijos sistem apibendrinimas

Aptartieji iuolaikiniai skirting ali administracins justicijos modeliai liudija, jog egzistuoja daugyb io instituto ri. Labiausiai paplit toki form vieosios administracijos veiksmus kontroliuojantys teismai: 1) Bendrieji teismai (JAV, Didioji Britanija), sprendiantys administracijos veiksm teistumo klausim ir apeliacine tvarka peririntys daugelio kvaziteism (vairiausi administracini tribunol, komisij ir pan.) priimtus sprendimus; 2) Savarankika specializuot administracini teism sistema, veikianti atskirai nuo bendrj teism sistemos (Vokietijos modelis); 3) Vieosios administracijos ir teismo hibridas, sudarantis savarankik sistem ir veikiantis atskirai nuo bendrj teism sistemos (Pranczijos modelis). Terminas administracin justicija neturt bti suprantamas siaurai t. y. tik kaip teismo (specializuoto arba bendrosios kompetencijos) veikla. Administracin justicija apima ir kit institucij, kurioms su147 Schwartz B. Administrative Law. Fundamentals of American Law / Gen. Ed. Morrison A. B. Oxford University Press, 1996. P. 142.
69
teikta teis sprsti administracinius ginus, veikl. Mintsias institucijas pasaulyje priimta vadinti kvaziteisminmis institucijomis arba trumpiau kvaziteismais. Kaip matome, netgi tose valstybse, kuriose sukurta specializuota administracini teism sistema, veikia nemaai kvaziteismini institucij, nagrinjani specifinse administravimo srityse kylanius administracinius ginus. Lyginamajai analizei pasirinkus Pranczijos, Vokietijos ir Didiosios Britanijos bei Jungtini Amerikos valstij administracins justicijos sistemas, galima nustatyti pagrindines kvaziteism veiklos kryptis ir uimam viet valstybs institucinje sistemoje. Galima prieiti ivad, kad nagrindami administracinius ginus kvaziteismai reikmingiausi vaidmen atlieka valstybse, neturiniose specializuot administracini teism, t. y. Didiojoje Britanijoje bei JAV, o specializuotos administracins justicijos alyse kvaziteism vaidmuo iek tiek maiau reikmingas. Paymtina, jog administracins justicijos tvynje Pranczijoje taip pat veikia nemaai specializuot kvaziteism, tuo tarpu Vokietijoje kvaziteism sistema yra menkai ipltota, nes j poreik i dalies kompensuoja specializuot administracini teism sistema, kuri sudaro ne tik vis ri administracinius ginus nagrinjantys administraciniai teismai, bet ir dar siauresns specializacijos teismai (pvz., socialini reikal teismas). Valstybs pareiga utikrinti piliei interes teisin gynyb yra svarbus teisins valstybs elementas. Administracin justicija efektyvi priemon, padedanti apsaugoti asmen nuo neteist arba nepagrst administracijos veiksm, suvarani jo teises. I Vakar Europos valstybi ir JAV administracins justicijos instituto analizs matyti, kad demokratinje visuomenje valstybinio valdymo institucijos ir pareignai ne tik turi galiojimus priimti sprendimus, ileisti norminius aktus, sukelianius pilieiams teisini padarini, bet taip pat privalo veikti neperengdamos statymo rib ir atsakyti u savo neteistus veiksmus, o prireikus atlyginti neteistais veiksmais asmenims padaryt al. Kalbant apie pagrindinio administracins justicijos udavinio gyvendinim t. y. mogaus teisi gynim nuo netinkam administracijos veiksm bei kvaziteismin administracijos veiksm teistumo kontrol, dert aptarti egzistuojanias kvaziteismines institucijas, irykinti administracini gin nagrinjimo kvaziteismuose privalumus ir trkumus.
70
3. Bendroji teorin ir funkcin kvaziteism paradigma

Siekiant isiaikinti kvaziteism vaidmen nagrinjant administracinius ginus bei atliekant kvaziteismin administracijos veiksm teistumo kontrol, btina atskleisti kvaziteismo sampratos turin, isiaikinti jo atsiradimo prielaidas, paskirt, atliekamas funkcijas ir ypatybes.
3.1. Kvaziteismo svokos lingvistin analiz

Nordami atskleisti kvaziteismo svokos turin pirmiausiai turime isiaikinti, k reikia pirmasis io sudurtinio odio dmuo kvazi. Tarptautini odi odyne pateikiama tokia kvazi reikm: Kvazi (lot. quasi beveik, tartum) sudurtini odi pirmasis dmuo, reikiantis: tariamas, netikras, beveik toks148. Kvazi nurodo tam tikr konkrei reikinio savybi ar ypatybi panaum ar vienodum. Pateikiamos dar ir tokios kvazi reikms tartum, lyg, panaus, bet ne absoliuiai149. Panaiai odio kvazi reikm aikinama ir kituose altiniuose. Kvazi netikras, menamas150, tam tikra prasme panaus, artimas151, i dalies panaus, atrodantis, taiau i tikrj tas nesantis152. Kvazi vartojamas kaip bdvardi ir prieveiksmi priedlis. Pavyzdiui, teisinje literatroje plaiai naudojamas terminas kvaziteisminis (quasi-judicial). is terminas apibdina tam tikr akt, bding teism veiklai, taiau atliekam ne teismo, o nepriklausanios teisminei valdiai valstybins institucijos153. Kai kuriuose altiniuose kvaziteismins institucijos apibdinamos kaip turinios kelet savybi ar galioVaitkeviit V. Tarptautini odi odynas Vilnius: odynas, 1999. P. 705. The Living Webster Encyclopedic Dictionary of the English Language / Ed. Pei M. Chicago. The English-Language Institute of America, 1967. P. 783. 150 The American College Encyclopedic Dictionary. Volume II / Ed. Barhart C. L. Chicago: Spencer press, Inc., 1952. P. 992. 151 Blacks Law Dictionary. 7th edition / Editor in Chief Gardner B. A. St. Paul., Minn., 1999. P. 1257. 152 Oxford Advanced Learners Dictionary of Current English. 5th edition / Ed. Crowther J. Oxford University Press, 1998. P. 951. 153 The American College Encyclopedic Dictionary. Volume II / Ed. Barhart C. L. Chicago: Spencer press, Inc., 1952. P. 992.
149 148
71
jim, bding teismams, toki kaip, pavyzdiui, vadovavimas byl tyrimui ir pan.154 Danai lotynikas odis kvazi yra vartojamas civilinje teisje, paprastai jis pridedamas prie anglikos kilms odi155. Pavyzdiui, teisinje terminijoje plaiai paplitusi kvazikontrakto (quasi-contract) svoka ir pan. Kvazi nra labai aikus, tiksliai apibriantis odis. Jis rodo panaum, be to, daro prielaid, jog tarp dviej objekt egzistuoja nedidelis skirtumas. Teisinje kalboje is terminas yra vartojamas siekiant parodyti, kad vienas dalykas ar reikinys tam tikromis savybmis yra panaus kit dalyk ar reikin, su kuriuo yra lyginamas, taiau tarp t dalyk ar reikini taip pat yra esminis ir svarbus skirtumas (-ai). odis kvazi neigia identikumo idj, taiau suponuoja stipri iorin analogij, irykindamas nuomon, kad lyginam dalyk ar reikini sampratos yra gana panaios, todl tie dalykai ar reikiniai gali bti priskiriami vienai reikini grupei, prilygsta vieni kitiems. Kvaziteisminiu paprastai vadinamas sprendimas, priimtas administracinio tribunolo ar valstybs pareigno, kuris veikia remdamasis statymais. Reikia paymti, kad tarp daugelio politinius sprendimus priimani valdios institucij ir tarp tradicini teism yra atsiradusios tam tikros hibridins institucijos, danai vadinamos tribunolais arba administraciniais tribunolais, komisijomis ir pan., kuriuose ginus sprendia nebtinai vien tik teisjai. Tokios institucijos ne tik atlieka tam tikr administracini gin sprendimo funkcijas, bet savo veikla kartais daro tak valdios veiklos krypties, strategijos formavimui, taip pat atlieka tokias funkcijas kaip vairi leidim, licencij, patent idavimas, patvirtinimas ir aprobavimas. ios institucijos i esms turi arbitro kompetencij: jos gali nagrinti, sprsti ginus ir kartu ios institucijos yra tarsi teismai, nes jos daro tiesiogin tak asmens teisms ir pareigoms. Kai kurie mokslininkai mano, kad nra tokio dalyko kaip kvaziteisminis sprendimas ar kvaziteismin institucija. Jie teigia, kad konkretus sprendimas ar tam tikra institucija yra arba teismin, arba ne156. Maty-
154 The Living Webster Encyclopedic Dictionary of the English Language / Ed. Pei M. Chicago: The English-Language Institute of America, 1967. P. 783. 155 Blacks Law Dictionary. 7th edition / Editor in Chief Gardner B. A. St. Paul., Minn., 1999. P. 1257. 156 http://www.duhaime.org/dictqr.htm#Q
72
sime, jog toks poiris pernelyg supaprastina administracins justicijos sistem ir nebeatitinka tikrovs.
3.2. Kvaziteismai ir valdi padalijimo doktrina

Valdi padalijimo doktrina remiasi vis demokratini valstybi teisins sistemos, tarp j ir Lietuvos Respublikos teisin sistema. Konstitucijos 5 str. teigiama: Valstybs valdi Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausyb, Teismas157. Valdios padalijimo principas remiasi skirting valstybins valdios ak atsvara ir pusiausvyra, j glaudiomis ssajomis, abipuse kontrole ir yra svarbus sudtingo mechanizmo komponentas, neleidiantis vienose rankose sutelkti neribot, nedalom ir nekontroliuojam valdi. Valdi padalijimo doktrina, pasak J. Wroblewskio, reikia, kad statym leidjas tik kuria teis, o j taiko statym vykdomoji valdia (kitaip sakant, administracija) ir teismai. Ir atitinkamai, atsivelgiant tai, kas taiko teis, skiriamas administracinis ir teisminis teiss taikymo modeliai158. Taigi remiantis valdi padalijimo doktrina, bt galima teigti, jog valstybs vieojo gyvenimo srityje i esms galimi tik dviej ri sprendimai: administraciniai ir teisminiai. Administracine tvarka teis turt bti taikoma nesant konfliktins situacijos, taip pat, kai tokia situacija nors ir egzistuoja, taiau faktins aplinkybs yra aikios, j nereikia papildomai tirti arba pats konfliktas vieojo intereso atvilgiu pripastamas maareikmiu. Teismas taiko teis tuomet, kai yra teisinis ginas. Taiau ne viskas yra taip paprasta. Kaip teigia V. Mikelnas ir D. Mikelnien, Daugelyje valstybi iandien paplitusi praktika, kai teis taiko savotiki teismins valdios ir vieosios administracijos hibridai, vadinamieji kvaziteismai vairios komisijos, ombudsmenai ir t. t. Kvaziteismai sprendia jau gana sudtingas teisines problemas, pavyzdiui, ginus dl vartotoj teisi gynimo, skundus dl vykdomosios valdios veiksm ir t. t.159 Taigi kaip ie hibridai arba kvaziteismai yra suderinami su valdios padalijimo principu?
Lietuvos Respublikos Konstitucija // in. 1992. Nr. 331014. Wroblevski J. The Judicial Application of Law / Eds. Bankowski Z., MacCormick D. N. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1992. P. 6. 159 Mikelnien D., Mikelnas V. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. P. 50.
158 157
73
Anot Hilaire Barnett, nepaisant to, kad valdi padalijimo principas veikia ivien su teiss virenybs principu ir kiekvienoje iuolaikinje valstybje yra labai svarbus, visgi reikia pripainti, jog grietas ir absoliutus valdi padalijimas beveik niekur nra gyvendintas160. Todl nevertt . Monteskje valdi padalijimo idjos suprasti tiesmukai. Kai kurie autoriai silo taip interpretuoti . Monteskje pasilyt valdi padalijimo princip: io principo esm ne tai, kad viena valdia negali vykdyti kitos valdios funkcij, bet tai, kad n viena valdia to nedaryt savavalikai ir nekontroliuojama161. Svarbu inoti, kad valdi atskyrimo principo esm yra garantija, jog valstybs jga nebus panaudota neteistai162. Valdi padalijimo doktrina nereikalauja, kad vykdomoji, statym leidiamoji ir teismin valdia bt izoliuotos viena nuo kitos. JAV Aukiausiasis Teismas viename i savo nutarim tvirtino, jog niekad nesilaik nuomons, kad Konstitucija reikalauja, jog trys valdios turi funkcionuoti visikai nepriklausomai163. ia svarbiau yra siekis, kad jokia valstybs valdios institucija savo rankose nesutelkt visos valdios ir ja nesinaudot nekontroliuojama. Lietuvos Respublikos Konstitucija skelbia, jog Teisingum Lietuvos Respublikoje vykdo tik teismai164. Teismo padtis ir vaidmuo valdi triadoje yra iskirtinis pripastama tik teismo teis vykdyti teisingum. Taiau nepaisant mintos konstitucins nuostatos, turime pripainti, jog Lietuvos Respublikoje veikia keletas komisij165, sprendiani tam tikroje administravimo srityje kilusius administracinius ginus bei nagrinjani fizini ar juridini asmen skundus, bei daugyb institucij, taikani administracin atsakomyb166. Visos mintosios institucijos dl savo veiklos pobdio yra kvaziteismins, nes paprastai priima teisikai pareigojant sprendim. Kita vertus, paprastai
Barnett H. Constitutional and Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1996. P. 117. 161 Vile M. J. C. Constitutionalism and the Separation of Powers. Clarendon, 1967. P. 8485. 162 Bubnys G., Kriauelinas Z., Matakas J. Trys valstybins valdios akos (teisinis politinis aspektas) // Vieasis administravimas (Ats. red. Raipa A.) Kaunas: Technologija, 1999. P. 47. 163 Morrison v. Olson. 487 U.S. 654. 1988. 164 Lietuvos Respublikos Konstitucija // inios. 1992. Nr. 331014, 109 str. 165 Pavyzdiui, Vyriausioji administracini gin komisija, Mokestini gin komisija, etc. 166 Lietuvos Respublikos administracini teiss paeidim kodeksas. Vilnius: Ms Saulu, 2002.
160
74
tok sprendim galima apsksti teismui, todl mintos kvaziteismins institucijos vertintinos kaip ikiteismins gin sprendimo staigos. Kvaziteism sistema yra pagrsta kompromisu. Daugelyje valstybi vadovaujantis racionalumo argumentais buvo steigtos vairios kvaziteismins institucijos, kuriose gin sprendimas kainuoja pigiau ne tik pilieiams, bet ir valstybei. Taip pat domi aplinkyb, kad tose demokratinse valstybse, kuri pagrindiniuose statymuose tvirtintas valdi padalijimo principas ir nurodytos kiekvienos valdios atliekamos funkcijos167, veikia vairaus pobdio kvaziteismai, o j steigimui ir veiklai teismai n kiek nesiprieino168.
3.3. Kvaziteism atsiradim nulmusios aplinkybs

Kvaziteism atsiradim lm daugelis prieasi. Kintant ir vairuojant visuomeniniams santykiams, keitsi ir valstybs vaidmuo moni gyvenime: atsirado btinyb vis daugiau sikiti ir teiss normomis reguliuoti sudtingus komercinius ir socialinius santykius. Mokslininkai paymi, kad didiausias administracin teiss ir teiskros uolis buvo XIX a., o XX a. teiss normos buvo priimamos dar intensyviau169. Buvo nustatyta, kad kuo daugiau valstyb kiasi socialinius-ekonominius santykius, tuo labiau padidja pretenzij jai skaiius. Todl teismai nebegaljo susidoroti su ugriuvusia skund lavina. Kartu buvo sudtinga utikrinti veiksming mogaus teisi apsaug, nes teismai,
Seniausios pasaulyje iki iol galiojanios 1787 m. priimtos JAV Konstitucijos 3 straipsnyje skelbiama, kad Jungtini Valstij teismin valdi vykdo Aukiausiasis Teismas ir tie emesni teismai, kuriuos steigia Kongresas. Vadinasi, pagrindiniame alies statyme tvirtinta iskirtin teismo teis vykdyti teisingum. Taiau btent JAV pasiymi gausa kvaziteismini institucij, kuriose ginus tarp piliei ir administracijos sprendia nepriklausomas pareignas, anksiau vadintas bylos tyrju (hearing examiner), o nuo 1978 m. administraciniu teisju (administrative law judge). 168 Pavyzdiui, JAV 1932 m. Crowell v. Benson byloje Teismas nusprend, kad administracin gin dl paeistos asmens teiss gali nagrinti ir administracin agentra, jeigu Kongresas jai suteik toki teis ir jeigu toji institucija gali utikrinti tinkam gino nagrinjimo proces (due process of law). 169 r. Pierce R. J., Shapiro S., Verkuil P. R. Administrative Law and Process. 2nd edition. University Textbook series. New York, Westbury: The Foundation Press. Inc., 1992. P. 31; Kelman S. Regulating America. Regulating Sweden: A Comparative Study of Occupational Safety and Health Policy. Cambridge, MA: MIT Press, 1981; Weidenbaum M. Business, Government, and the Public. 2nd edition. Prentice Hall, Englewood Cliffs N. J., 1981. P. 710; Peterschuk M. Revolt Against Regulation: The Rise and Fall of the Consumer Movement, 1982. P. 5. Breyer S., Stewart R. Administrative Law and Regulatory Policy. 2nd edition. USA: Aspen Publishers Inc., 1985;
167
75
nors ir bdami svarbus mogaus teisi garantas kiekvienoje valstybje, yra ypatingi tuo, jog procesas yra sudtingas ir formalus, trunka ilgai, jo ilaidos brangiai atsieina besibylinjanioms alims. Be to, teismo procesas nemaai daliai moni dl daugelio aplinkybi (finansini galimybi, isilavinimo, proceso metu patiriamo streso ir pan.) yra neprieinamas ir bauginantis 170. Administracins justicijos pokyius nulm padidjs visuomens poreikis efektyviai, ekonomikai ir greitai sprsti konfliktus, siekis visais manomais atvejais ivengti formalaus ir varginanio bylinjimosi. Racionalumo paiekos skatino valstybes kurti alternatyvius administracini gin sprendimo mechanizmus, iekoti nauj administracijos ir piliei konflikt sprendimo bd, todl daugelyje valstybi buvo pasirinkti du keliai: pirma, jau veikianioms administracinms institucijoms buvo suteikiama teis nagrinti ginus, kitaip sakant, buvo suteikiamos kvaziteismins galios; antra, buvo kuriamos specialios institucijos, kuri paskirtis (daniausiai vienintel) nagrinti administracinius ginus. ios institucijos, vadinamos kvaziteismais, turjo palengvinti ne tik valstybs finansin nat, nes ilaikyti teismus kiekvienai valstybei brangiai atsieina, bet ir nuo administracijos veiksm nukentjusi asmen padt, nes nagrinti ginus kvaziteismuose kainuoja ymiai pigiau nei prastuose teismuose. Anglosaks teiss sistemoje teismai nagrindami bylas vadovaujasi ne tik statymais, bet ir precedentais. Tuo tarpu kvaziteismai neprivalo laikytis precedent. Buvo manoma, kad i aplinkyb gali padti kvaziteismams lanksiau sprsti konkreias bylas ir efektyviau ginti paeistas piliei teises. Apibendrinant kvaziteism atsiradim nulmusias prieastis galima iskirti svarbiausias i j: teism sistemos ilaikymo katai; pilieiui tenkanios teismo ilaidos; teismo proceso ltumas, formalumas ir t. t. Tose valstybse, kuriose dalis teismins valdios galiojim buvo perduoti administracijai, buvo paymimos dar ir tokios aplinkybs: administracini institucij darbuotojai turi specialij ini;
170
Cane P. An Introduction to Administrative Law. Oxford: Clarendon Press, 1996.
P. 337.
76
administracija gyvendina kontrols (prieiros) ir tyrimo funkcijas, pavyzdiui, administracija turi teis savo iniciatyva pradti persekioti teiss paeidj, tuo tarpu patys teismai tokios teiss neturi.
3.4. Kvaziteismo ir teismo santykis

Kvaziteism egzistavimas nepaneigia fakto, kad teismas yra pagrindin teis taikanti institucija, kitaip sakant, kvaziteismai nesiekia uimti teism vietos, taiau kvaziteism sukrimu siekiama papildyti administracins justicijos sistem. Pripastama, kad pagrindin teismo funkcija isprsti teisin ali konflikt. Kiekvienas teisinis konfliktas sykiu yra ir socialinis konfliktas. Teismas, taikydamas teis, isprendia ir teisin, ir socialin konflikt ir taip veikia visuomens nari elges. Be abejo, teismas nra vienintelis socialini konflikt sprendimo subjektas. Pasaulyje plaiai paplito neteisminis gin sprendimas administracine tvarka, taip pat ikiteisminis mokestini gin nagrinjimas specializuotuose tribunoluose ir vairiausi ri gin tarp piliei ir administracijos sprendimas administracini gin komisijose bei kitokiose institucijose, vadinamose kvaziteismais. Reikia paymti, jog teismas yra specialiai pritaikytas sprsti ginus, taiau teismo procesas vis dlto nestokoja trkum ir ie skatina visuomen iekoti kitoki, alternatyvi teismui, konflikt sprendimo bd171. Todl vis labiau populiarja alternatyvs gin sprendimo bdai arbitraas, tarpininkavimas, taikinimo procedros, tiesiogins derybos ir kt.172 Visgi siekiant isiaikinti teismo ir kvaziteism santyk dert aptarti teismins valdios ypatumus. Prancz politologas Alexis de Tocqueville'as kaip pirmj i pagrindini teismo funkcij vardijo funkcij bti arbitru. Kad teismas galt pradti veikl, reikia konfliktins situacijos gino. Tik tuomet, kai sudaroma byla, teisjas pradeda vykdyti savo funkcijas. Antroji teismo funkcija pareikti nuomon apie konkreius atvejus, bet ne apie bendro pobdio principus. Treia, teismai
Mikelnien D., Mikelnas V. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. P. 59. 172 ADR Principles and Practice / Eds. Brown H. J, Marriott A. L. London: Sweet and Maxwell, 1993.
171
77
gali imtis teismini veiksm tik tada, kai juos kreipiamasi173. ie teismo ypatumai kokybikai skiria teismin teiss taikymo model nuo administracinio. Jie reikia, kad teismas taikydamas teis veikia kaip nealikas ali gin sprendiantis arbitras. Teismas taikydamas teis neturi ir negali turti jokio intereso, iskyrus interes priimti teist, teising ir pagrst sprendim. Dl ios prieasties teismo procesas konstruojamas taip, kad bt utikrinta galimyb iklausyti abi gino alis, abiem alims sudarytos lygios galimybs pulti ir gintis. Tuo tarpu vieoji administracija taikydama teis danai veikia alikai siekia gyvendinti savo interesus, o teiss taikymas administracine tvarka ne visada garantuoja nealik, lygiateis ir rungimosi principu grindiam bylos nagrinjim. Kvaziteismo misija tarsi aristotelikojo vidurio kelio paieka: kvaziteismas siekia supaprastinti gin nagrinjimo proces, taiau kartu, kiek tai yra manoma, utikrinti nealik gin nagrinjimo galimyb ir teising sprendim primim. Teismo sprendimas, kuriuo, taikant atitinkamas teiss normas, isprendiamas ali ginas, siteisjs gyja res judicata gali. Tai reikia, kad ali ginas yra isprstas galutinai, visiems laikams ir teismo sprendimas nebegali bti revizuojamas koki nors kit institucij. Tuo tarpu kvaziteism priimti sprendimai neretai dar gali bti tikrinami teismo. Taiau taip yra ne visada. Kadangi skirtingose valstybse veikia daugyb vairiausi kvaziteism, atsivelgiant konkretaus kvaziteismo pobd bei kompetencij gali bti numatyta, jog kvaziteismo sprendimas gals bti skundiamas auktesniajam kvaziteismui arba specifins valdymo srities, kurioje kilo administracinis ginas, ministrui, arba visai negals bti apskstas. Taip pat yra tam tikr kvaziteism, kuri sprendimus apsksti teismui turi teis tik individas, bet ne valdios institucija, dl kurios priimt sprendim buvo paeistos asmens teiss. Teisminis teiss taikymas yra gerokai stabilesnis nei administracinis. Todl teismo sprendimai kartu su pozityviosios teiss normomis gali garantuoti tam tikr visuomens gyvenimo stabilum, visuomenini santyki apibrtum ir aikum. Administracinis teiss taikymas iomis savybmis nepasiymi, nes jo teistum gali tikrinti teismas, vykdydamas vadinamj administracins justicijos funkcij. Be to, pati vieoji administracija gali panaikinti ankstesnius savo sprendimus.
173
Tocqueville A. Apie demokratij Amerikoje. Vilnius: Amius, 1996. P. 111.
78
Teismo sprendimas, priimtas iaikinus ir pritaikius konkrei teiss norm, danai tampa pavyzdiu kitam teismui, sprendianiam panai byl. Aukiausiosios instancijos teismas utikrina vienod teism praktik aikinant ir taikant teis, o kartu ir visuomenini santyki stabilum, apibrtum ir aikum. Tuo tarpu kvaziteismai neturi tikslo formuoti vienodos praktikos, o daugiau orientuojasi greit ir objektyv konkretaus, specifinio pobdio administracinio gino isprendim. Teismo sprendimas, kaip teiss taikymo aktas, pasiymi iskirtine teisine galia. siteisjs teismo sprendimas yra privalomas visiems asmenims ir visoms valdios institucijoms. Kvaziteismai yra labai vairs, todl ir j sprendimai turi nevienod gali. Kai kuri kvaziteism sprendimai yra prilyginami teismo sprendimams. Pavyzdiui, daugelio tribunol sprendimai yra privalomi (nors pasitaiko ir iimi). O kai kuri kvaziteism sprendimai yra rekomendacinio pobdio. Bdingiausias tokio atvejo pavyzdys ombudsmeno priimami sprendimai, kurie nra privalomi. Gino alims pateikiama isami konkretaus gino juridin analiz ir pasilomi galimi sprendimo bdai. Taip atkreipiamas administracijos dmesys neteistus ir neteisingus jos veiksmus ir suteikiama galimyb paiai administracijai atkurti paeistas pilieio teises. Tais atvejais, kai administracija elgiasi piktavalikai ir nevykdo ombudsmeno rekomendacijos, pilietis, kurio teiss buvo paeistos, gali kreiptis teism, o kai kuriose alyse dl netinkam administracijos veiksm teism gali kreiptis ir ombudsmenas. Teismo procese teis aikina ir taiko teisjai, t. y. profesionalai, privalantys turti atitinkam teisin isilavinim ir kvalifikacij. Aukta teisjo kvalifikacija sustiprina alims teikiamas nealiko ir siningo proceso garantijas, padidina tikimyb priimti teist, teising, racionaliai pagrst ir sining teiss taikymo akt teismo sprendim. Kvaziteismuose ginus sprendia ne tik teisjai, bet ir atitinkamos administravimo srities, kurioje kyla ginai, specialistai. Be to, kai kuriose valstybse kartu su teisininkais bylas nagrinja ir tarjai, paprastai atstovaujantys skirtingoms alims. Tai, kad kvaziteismuose sprendimus priima ne tik teisjai, bet ir kit srii specialistai, lemia kvaziteism privalumus ir sykiu trkumus. tai, pavyzdiui, nagrinjant taip danai bet kurioje valstybje kylanius mokestinius ginus btina, kad gino sprendimo subjektas turt specialij ini. Teisjui, neturiniam specialaus ekonominio ar finansinio pasirengimo, gana sudtinga sigilinti ir suprasti visas bylos aplinkybes, tuo tarpu mokesi specialistas tok
79
gin sugebs inagrinti kur kas greiiau. Taiau kai kurie autoriai paymi, jog kvaziteismuose, kuriuose bylas nagrinja ne teisininkai, neretai stinga vadinamojo teisinio kruoptumo, bendrj teiss princip laikymosi ir pan. Teigiama, jog teisminis teiss taikymas kokybikai pranaesnis u kitus teiss taikymo bdus174. Taiau vadovaujantis racionaliu poiriu, reikia pripainti, jog ilaikyti teismus valstybei itin daug kainuoja, o teismo paslaugos pernelyg brangios ir sunkiai prieinamos eiliniams pilieiams. Todl prasminga iekoti alternatyvi gin sprendimo bd ir tam kurti kvaziteismus.
3.5. Kvaziteismo paskirtis, atliekamos funkcijos ir ypatybs

Kvaziteism galima apibdinti kaip institucij, panai teism, taiau netapai teismui, kitaip sakant, kvaziteismas yra tarsi teismas. Vadinasi, kvaziteismas turi tam tikr esmini savybi, bding teismui, taiau kartu turi ir esmini skirtum, todl tai nra identikos institucijos. Svarbiausia ypatyb, kvaziteism daranti pana teism, yra tai, kad kvaziteismas prisideda prie mogaus teisi gynimo ir padeda vykdyti teisingum. Monografijoje kalbama apie administracijos veiksm teistumo kontrol, todl iuo aspektu kvaziteismo, kaip ir teismo, paskirtis yra mogaus teisi gynimas nuo neteising, paeidiani individo teises, valdinink sprendim bei savivals. mogaus teiss, j apsauga kiekvienos demokratins valstybs prioritetas. Todl suprantama, jog teismai, kaip pagrindins mogaus teisi gynimo institucijos, yra neatskiriamas teisins valstybs elementas. Taiau reikia pripainti, jog padti apginti paeistas piliei teises gali ne vien tik teismai daugelyje moderni valstybi i paskirt padeda atlikti ir kvaziteismai. Siekiant aikiau suvokti kvaziteismo samprat, vertt aptarti svarbiausias jo atliekamas funkcijas, btent gin nagrinjim bei kontrol. Atsivelgiant kvaziteism vairov, reikia pripainti, jog tam tikr ri kvaziteismins institucijos atlieka ir daugiau svarbi funkcij. Pavyzdiui, klasikinis ombudsmenas ne tik gina pilieius nuo pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo bei atlieka parlamentin valstybs institucij veiklos kontrol, bet ir padeda tobulinti viej ad174 Mikelnien D., Mikelnas V. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. P. 53.
80
ministravim, veikia teiskros proces, prisideda prie nusikalstamumo prevencijos ir nusikaltim atskleidimo. Kitokio pobdio kvaziteismai (pvz., imigracijos klausimus sprendiantys tribunolai arba energetikos moni veikl reguliuojanios komisijos), be gin sprendimo, taip pat gali vykdyti tam tikras administravimo funkcijas, pavyzdiui, iduoti leidimus, licencijas ir pan. Pamginkime ianalizuoti ir apibendrinti visiems kvaziteismams bdingas esmines funkcijas. a) Kvaziteismai atlieka administracini gin nagrinjimo funkcij Kaip jau buvo minta, administracini gin nagrinjimo subjektas yra ne tik teismas, bet ir kvaziteismas. Kvaziteismas visada turi sprsti teisin dviej ali konflikt. Todl kvaziteisminis teiss taikymas yra gerokai sudtingesnis nei administracinis. Kvaziteisminiam teiss taikymui, kaip ir teisminiam, bdinga gino faktinio ir teisinio aspekt analiz, teiss aikinimas, vairi vertybi ir sprendimo alternatyv vertinimas bei derinimas. Svarbu paymti, jog kvaziteismai paprastai nagrinja tik vienos ries administracinius ginus. Tuo jie skiriasi nuo bendrosios kompetencijos ir netgi nuo specializuot administracini teism, nagrinjani praktikai visus administravimo veikloje ikilusius ginus. Pavyzdiui, Pranczijoje veikianti Pabgli komisija (Commission de recours des refugies) sprendia ginus dl prieglobsio suteikimo. Panaias funkcijas Anglijoje atlieka Apeliacinis imigracijos tribunolas (Immigration Appeals Tribunal) ir imigracijos arbitrai (Immigration Adjudicators). Pranczijoje speciali komisija sprendia ginus, kylanius socialinio aprpinimo sferoje175, o Anglijoje tam tikrus socialins apsaugos srityje kylanius ginus nagrinja net keletas skirting kvaziteism: ginus dl invalidumo pensij ir paalp nagrinja Apeliacinis invalidumo tribunolas (Disability Appeal Tribunal), ginus dl socialini paalp nagrinja Apeliacinis socialins apsaugos tribunolas (Social Security Appeal Tribunal) bei Socialins apsaugos ombudsmenas (Social Security Commissioners)176. Kitus socialins apsaugos srityje kylanius ginus nagrinja pensij tribunolai, kurie gali bti sudaromi ad hoc, Pensij ombudsmenas (Pensions Ombudsman) bei kiti kvaziteismai.
Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. P. 42. 176 Wade H. R. W., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 963.
175
81
Valstybs paskirtis sudaryti slygas gyvendinti mogaus teises
Aukiausioji vertyb mogaus teiss
Legislatyvin funkcija
Administracin funkcija Administracijos veiksm teistumo kontrol
Jurisdikcin funkcija
Valstyb Administracin justicija Kitos kontrols formos
Teismai
Kvaziteismai
7 pav. Kvaziteism vieta administracijos veiksm kontrols sistemoje
b) Kvaziteismai atlieka kontrols funkcij Kvaziteismas, nagrindamas fizinio ar juridinio asmens skund dl jo teises paeidianio administracijos sprendimo ar elgesio, kartu vykdo administracijos veiksm teistumo kontrol. Vykdomosios valdios institucij bei j pareign veiksm teistumo kontrol yra btina, siekiant tvirtinti ir palaikyti teisins valstybs prioritetus utikrinti mogaus teisi apsaug. Pasak doc. dr. A. Dziegoraiio, Teisin valstyb privalo garantuoti tikr ir efektyvi savo pi-
82
liei apsaug nuo administracins valdios ksinimosi j teises177. Be to, administracijos veiksm teistumo kontrols institucij sistema, j veikla netiesiogiai prisideda prie valdymo efektyvumo didinimo. Administracijos veiksm teistumo kontrol, vairs kontrols bdai bei j atliekanios institucijos (7 pav.) yra prasmingos tiek, kiek savo veikla padeda utikrinti mogaus teisi apsaug. Kvaziteism atliekama kontrol apima vairias valdymo sritis. Be to, jie ypatingi tuo, kad paprastai turi didesnes galimybes kontroliuoti administracij nei teismai. Vis pirma kai kurioms institucijoms, vadinamoms kvaziteismais, be atliekamos gin sprendimo funkcijos, neretai suteikti galiojimai kontroliuoti vykdomosios valdios institucijas, veikianias tam tikroje vieojo valdymo srityje. Taigi mintosios ries kvaziteismini institucij pagrindin paskirtis kontroliuoti administracij. Paprastai atliekant kontrol nebtinas piliei skundas. Skirtingai nei teismas, kvaziteismas gali imtis iniciatyvos gyvendindamas kontrols funkcij. Taigi kvaziteismas pajgus atlikti nuosekli administracijos institucij ir pareign veiklos kontrol, tuo tarpu teismas tiesiogiai veikdamas gali atlikti atsitiktin kontrol, nagrindamas konkreius administracinius ginus.
3.6. Administracini gin nagrinjimo kvaziteisme proceso standartai: audi alteram parte ir nemo judex in re sua
Teisini gin nagrinjimas teismuose vyksta pagal specialias proceso taisykles, utikrinanias teisingumo gyvendinim. Kaip jau esame minj, kvaziteismuose byl nagrinjimo procesas yra ne toks formalus, paprastesnis, daniausiai yra iek tiek apribojamas vieumo ir rungtynikumo princip gyvendinimas, taiau visgi siekiama laikytis pagrindini teiss princip reikalavim, laiduojani objektyv ir tinkam administracinio gino isprendim. Bendrosios teiss (anglosaksikoje) sistemoje administracijos veiksm teistumo kontrols mechanizmas pagrstas privai asmen procesini teisi gynimo nuo savavalik valstybs institucij veiksm garantijomis. ia administracin teis tiksliai reguliuoja beveik visus privai asmen santykius su administracijos institucijomis. JAV laikoma valstybe, administracinje justicijoje labiausiai itobulinusia piliei procesines garantijas. Amerikieiai administracin pro177
Dziegoraitis A. statym karas (3) // Justitia. 1997. Nr. 1. P. 27.
83
ces ilgainiui padar atvir, prieinam visiems suinteresuotiems asmenims, visuomenei ir sudar reali galimyb apsaugoti gyventojus nuo biurokratijos savivals. 1946 m. priimtas Administracinio proceso statymas (Administrative Procedure Act) tvirtino piliei, kuri teises bei interesus neigiamai paveik administracijos sprendimai, procesini garantij sistem. Kai kurie autoriai, pabrdami io statymo svarb, Administracinio proceso statym pavadino kvazikonstituciniu statymu178 t. y. tvirtinaniu pamatines mogaus procesines teises. is statymas tapo svarbia gaire pltojant pai idj iplsti administracijos atsakomyb u jos padaryt al179. Pagal j asmuo, patyrs al dl administracins staigos veiksm, turi teis ginti savo interesus teisinmis priemonmis. statymo pagrindin norma skelbia: JAV yra atsakinga u iekinius dl padarytos alos tokiu pat bdu ir tokiu pat laipsniu kaip ir privats asmenys panaiomis aplinkybmis. Vadinasi, jeigu nagrinjant administracin gin bus nustatyta, kad asmens atvilgiu buvo priimtas netinkamas sprendimas ir dl to nukentjo jo interesai, administracija privals atlyginti al. Administracinio proceso statymas ne kart buvo keiiamas ir papildomas, siekiant jo nuostatas detalizuoti ir padaryti labiau atitinkanias demokratijos reikalavimus. Svarbiausi pakeitimai padaryti 1961, 1967 ir 1974 metais180. Vienas svarbi io Administracinio proceso statymo sukelt pokyi buvo kvaziteism padties sustiprinimas. statymas nulm, jog praktikai kiekvienoje nepriklausomoje administracinje institucijoje (administrative agency) buvo steigti pirmosios ir apeliacins instancijos tribunolai181. Kaip pirmoji instancija gin nagrinjo nepriklausomas
Schuck P. H. Foundations of Administrative Law. New York: Oxford University Press, 1994. P. 53. 179 Barry D., Whitecomb H. R. The Legal Foundations of Public Administration. Wets Publishing Company, 1987. P. 27. 180 Plaiau apie Administracinio proceso statym (APA) r.: Williams S. F. The Era of Risk-Risk and the Problem of Keeping the APA up to Date // The University of Chicago Law Review. 1996. Nr. 4. Vol. 63; Sunstein C. Factions, Self-Interest, and the APA: Four Lessons Since, 1946 // Foundations of Administrative Law / Ed. Schuck P. H. New York: Oxford University Press, 1994. P. 5560; Strauss P. L. Changing Times: The APA at Fifty // The University of Chicago Law Review. 1996. Nr. 4. Vol. 63; Shapiro M. APA: Past, Present, Future // Foundations of Administrative Law (Ed. Schuck P. H.) New York: Oxford University Press, 1994. P. 6069. 181 Schwartz B. Administrative Law // Fundamentals of American Law (Gen. ed. Morrison A. B.) Oxford University Press, 1996. P. 142.
178
84
pareignas, vadinamas bylos tyrju (hearing examiner), kurio sprendim apeliacine tvarka buvo galima sksti ios institucijos vadovui. Nuo 1978 m. bylos tyrjai buvo pervadinti administraciniais teisjais (administrative law judge), taip pat pasikeit j statusas ir nepriklausomumo garantijos. Administracinio proceso statyme buvo numatyta, jog asmeniui, kurio atvilgiu buvo priimtas nepalankus sprendimas, turi bti tinkamai praneta apie gino nagrinjim, tiksliai nurodant bylos nagrinjimo viet, laik. Be to, 554 str. numatyta, jog byl nagrinjantis pareignas (administrative law judge) negali atlikti joki kit funkcij, iskyrus gin sprendim. Kartu statymu buvo siekiama sustiprinti administracini teisj nepriklausomum nuo konkreios institucijos administracijos. Gino nagrinjimo procedra paprastai yra odin. statymas numato teisinio atstovavimo galimyb. Proceso metu pateikiami rodymai (paprastai tai bna dokumentai bei prisaikdint liudytoj parodymai), numatyta tiesiogins ir krymins apklausos galimyb. Galiausiai priimamas sprendimas, kuris gali bti skundiamas teismui, jeigu netenkina kurios nors alies. Jungtinse Amerikos Valstijose siekiant apibdinti, koks administracinis procesas laikomas tinkamu, vartojama svoka due process of law. Kad procesas bt tinkamas, skiriama daug dmesio. Proceso skaidrumas ir pastovumas yra neatsiejama laisvs dalis182. JAV Aukiausiojo Teismo teisjas J. Jacksonas byloje Shaughnessy v. JAV pareik, kad Tikriausiai geriau, kad Rusijos teiss normos bt taikomos pagal bendrosios teiss proceso reikalavimus, negu JAV teiss normos taikomos pagal Rusijos proceso reikalavimus. Anglijos teiss doktrinoje administracin teis yra tiesiogiai susijusi su vadinamuoju tikru teisingumu (natural justice183), kuris aikinamas kaip natralus pojtis, kas yra gera ir kas yra bloga. Sprendimas, priimtas vadovaujantis natural justice, nealikai ir tinkamai vertinus vis ali pozicijas, yra ne tik labiau priimtinas alims, bet ir kokybikesnis184.
Shaughnessy v. United States. 345 US 206. 1953. Plaiau apie Natural justice doktrin r.: Fletcher G. P. Basic Concepts of Legal Thought. New York: Oxford University Press, 1996; Rawls J. A. Theory of Justice. Cambridge: Mass.: Harvard University Press, 1971. 184 Wade H. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 464.
183 182
85
Administracinje teisje nagrinjant ginus procesas gali bti laikomas tinkamu tik gyvendinus dvi pagrindines taisykles: 1) audi alteram partem teis bti iklausytam; 2) nemo judex in re sua niekas negali bti teisjas savo byloje. Principas audi alteram parte reikalauja, kad gino nagrinjimo procese bt nealikai iklausytos suinteresuotosios puss. iuo principu vadovaujamasi sprendiant vairiausius teisinius ginus (civilinius, darbo ir pan.), taip pat administracinius ginus. Jo esm asmuo (asmens savigynos argumentai) privalo bti iklausytas, kad bt galima priimti pagrst ir teising sprendim. Anglijos teismai dar prie kelis imtmeius nustat, kad nealikas suinteresuot pusi (bylos ali) iklausymas yra vienas pagrindini teisingo administracinio proceso princip, todl teisminius galiojimus turinios institucijos veikia teistai tik tada, kai iklauso asmenis, kuri naudai ar nenaudai priimamas sprendimas. Reikia paymti, jog is principas taikomas kelis imtmeius, kiekvienas teisininkas j imoksta kartu su teiss abcle, ir nors atrodo, kad apie jo paeidim negali bti n kalbos, teism praktikos analiz rodo, kad io principo paeidim pasitaiko ne taip jau retai. Principas, reikalaujantis, kad kiekvienas asmuo turi bti iklausytas, sprendiant jo teisi ir pareig klausim, yra tvirtintas ir tarptautiniuose dokumentuose. Pavyzdiui, Europos mogaus teisi ir pagrindini laisvi apsaugos konvencijos, kuri Lietuva ratifikavo 1995 m. birelio 20 d., 6 straipsnis tvirtina kiekvieno mogaus teis teising bylos nagrinjim. Nors iame straipsnyje kalbama apie reikalavim, kad kiekvienas asmuo bt iklausytas nealikam ir nepriklausomam teismui sprendiant apie jo civilines teises ir pareigas ar nagrinjant jam pareikt kriminalin kaltinim185, taiau Europos mogaus teisi teismas yra nustats, kad i norma taip pat yra taikoma ir t teisi bei pareig, kurias nustato nepriklausomos administracins komisijos, kitaip sakant kvaziteismai, atvilgiu. Europos Sjungos Teisingumo Teismas taip pat taiko audi alteram parte reikalavim ir viename savo nutarim teigia, jog asmuo, kurio interesus veikia vieojo administravimo subjekto sprendimas, turi turti galimyb pareikti savo nuomon186. Taigi kvaziteismins institucijos, taikydamos savo teisminius galio185 186
mogaus teisi ir pagrindini laisvi apsaugos konvencija. Vilnius, 2000. 6 str. Transocean Marine Paint Association v. EC Commission. 1974. E.C.R. 1063, Case
17/74.
86
jimus, priima sprendimus, neigiamai veikianius asmen teises arba teisinius interesus. Dl to ios institucijos turi gyvendinti savuosius galiojimus ypa teisingai, o tai galima padaryti tik per teising proces. Anglijos teismas 1863 m. byloje Cooper v. Wandsworth Board of Works nustat universali viso teisingo administracinio proceso taisykl asmuo, kurio teisms ir pareigoms kvaziteisminis aktas gali turti takos, turi turti galimyb idstyti savo nuomon ir bti iklausytas. Iklausymo procedros taikymo bdai yra tokie: 1) odinis procesas iklausymas (pagrindinis ir daniausiai taikomas bdas); 2) alies pateikiam susijusi rodym primimas; 3) ali supaindinimas su pateiktaisiais rodymais; 4) liudytoj apklausa; 5) rodym, komentar ir argument apie vis bylos mediag iklausymas (teisminiai ginai, klausimai prieingai aliai); 6) galimyb pateikti ratikus paaikinimus, prie tai gavus vis prieingos alies mediag; 7) teis naudotis advokato pagalba. Nors principas audi alteram parte vadinamas universaliu, taiau negalima teigti, kad jis yra absoliutus t. y. turi bti taikomas be iimi. Anglijos teismas byloje Ridge v. Baldwin nustat, kad is principas tvirtina pamatin asmens teis ir utikrina administracinio proceso teisingum, taiau kartu is principas turi bti taikomas lanksiai. Gali pasitaikyti aplinkybi, kurios nulems, kad kvaziteismuose nagrinjant bylas io principo laikytis nebus privaloma. Taip gali vykti tuo atveju, jeigu kvaziteismas, siekdamas apsaugoti visuomens sveikat ar saugum, turs priimti skub sprendim (pvz., sprendim konfiskuoti ir sunaikinti parduoti pateiktus ukrstus maisto produktus ar pan.). Tokiais atvejais dl susiklosiusi aplinkybi iklausyti atsisakoma. Taigi principas audi alteram parte turi bti taikomas atsivelgiant aplinkybes. Taiau svarbu paymti, kad esant tokioms situacijoms, kai i bylos aplinkybi galima sprsti, kad iklausius asmen nepakist sprendimas, ios procedros vis tiek privaloma laikytis. Teisingas procesas turi bti prioritetas: kvaziteismai gali priimti sprendim tik iklaus abi puses. Nemo judex in re sua. gyvendinant princip turi bti utikrinta, jog sprendiant teisin konflikt nebus priimtas alikas, neobjektyvus ir neteisingas sprendimas. Nemo judex in re sua (niekas negali bti teisjas savo byloje) yra svarbus tiek kriminalinje, tiek civilinje, tiek administ87
racinje justicijoje. Taiau kalbant apie kvaziteisme vykstant proces, nemo judex in re sua princip ne visada paprasta gyvendinti. Kaip jau esame minj, administracinius ginus sprendia vairiausi ri kvaziteismai. Kai kurie i j yra specialiai kurti tam tikros ries ginams nagrinti ir veikia nepriklausydami nuo kit valstybins valdios institucij. Kitoms gi institucijoms, greta administravimo funkcij, statymu suteikiama teis sprsti administracinius ginus, todl tokios institucijos taip pat gali bti vadinamos kvaziteismais. Pastarj institucij statusas ir atliekamos funkcijos gali kelti abejoni, ar administracin institucija pajgi isprsti kilus gin nealikai? Kai kada teigiama, kad netgi tribunolai, kurie kuriami vienintelei funkcijai vykdyti sprsti specifinius ginus, bdami ariau vykdomosios nei teismins valdios yra nepajgs bti visikai nealiki, nes nra absoliuiai nepriklausomi nuo administracijos (paprastai tokie kvaziteismai veikia prie ministerij, netgi kuriami tose paiose patalpose, todl susidaro spdis, kad jie yra tarsi ministerijos ar kitos administravimo institucijos padalinys). Taiau kalbant apie kvaziteism nepriklausomum reikia atsiminti, jog nepriklausomumo reikalavimas (netgi kai kalbame apie teismins valdios nepriklausomum) nra savitikslis. Nepriklausomumas tik btina slyga tinkamai gyvendinti priskirtas funkcijas. Vadinasi, svarbiausia ne tai, kad kvaziteismas bt absoliuiai nepriklausomas, bet tai, kad nagrint byl kaip nealikas, nesuinteresuotas arbitras. Skirtingose alyse iekoma vairi nemo judex in re sua ir i to iplaukianio objektyvaus bylos nagrinjimo principo utikrinimo kvaziteismuose bd. Pavyzdiui, Anglijoje nemaai tribunol nari skiria ir atleidia atitinkamos srities ministrai. Tribunol ir komisij komitetas (1955 m. steigtam komitetui vadovavo seras Oliveris Frankas, todl is komitetas danai vadinamas Franko komitetu), priirintis vairi kvaziteism veikl, pasil, kad tribunol narius skirt ir atleist ne atitinkamos srities ministrai, bet lordas kancleris arba nepriklausomas Tribunol ir komisij komitetas (lordas kancleris Anglijoje atlieka trejop vaidmen: vis pirma jis yra teisingumo ministras t. y. vykdomosios valdios atstovas, Lord Rm pirmininkas t. y. statym leidiamosios valdios atstovas ir Lord Rm, kaip Aukiausiojo Anglijos Teismo, vyriausiasis teisjas t. y. teismins valdios atstovas187). Deja, ios rekomendacijos nepavyko gyvendinti iki galo. Atsivelgiant
187 Youngs R. T. English, French and German Comparative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1998. P. 8.
88
tai, kad Anglijoje veikia tokia daugyb vairiausi tribunol, vis j nari skyrimo ir atleidimo pareig priskirti lordui kancleriui tikriausiai bt nemanoma. Franko komitetas taip pat sil, kad svarbiausi tribunol pirmininkai turt bti atrinkti i lordo kanclerio patvirtinto arbitr srao. is sraas apribot ministro pasirinkim. Tribunol ir komisij komitetas atitinkamam ministrui gali teikti savo pasilymus dl konkretaus tribunolo nari paskyrimo. Taip pat buvo siloma, kad tribunolo nari kadencijos laikas but numatytas konkreiame, btent to tribunolo veikl reguliuojaniame statyme. O svarbiausi tribunol narius ministras galt atleisti tik su lordo kanclerio pritarimu. Apibendrinant galima teigti, jog Anglijoje buvo siekiama kvaziteismus laipsnikai vis labiau atskirti nuo vykdomosios valdios ir padaryti kiek manoma nepriklausomus. Jungtinse Amerikos Valstijose taip pat buvo siekiama utikrinti nepriklausom byl nagrinjim kvaziteismuose. Prie priimant Administracinio proceso statym (1946) kvaziteismo funkcijas atlikdavo specialus pareignas, vadinamas bylos tyrju (hearing examiner). Reikia paymti, kad jis ne tik turjo bti arbitras, bet taip pat ir atlikti tyrim, o kai kada surayti pirmin iekin. Primus Administracinio proceso statym kvaziteismins funkcijos buvo atskirtos, todl pareignas, vliau pavadintas administraciniu teisju (administrative law judge), nuo tada nagrinja ir sprendia tik ginus. Be to, buvo nustatytos grietos taisykls, neleidianios administraciniam teisjui bendrauti atskirai su viena i ali, taip siekiant utikrinti nealik ir objektyv gino nagrinjimo proces. Siekiant utikrinti administracini teisj nepriklausomum, Valstybs tarnybos komisijai (pastaruoju metu vadinamai Personalo valdymo tarnyba) buvo suteikti galiojimai kontroliuoti visus personalo klausimus, susijusius su administraciniais teisjais188. Taip tam tikr agentr administracija neteko galiojim sprsti mintuosius klausimus, o administraciniai teisjai tapo nepriklausomi nuo administracins institucijos vadovybs. Administracini teisj atlyginim nustat personalo valdymo tarnyba. Administracin institucija, negaldama sprsti administracinio teisjo atleidimo klausimo bei paveikti atlyginimo dyd, kartu neteko galios tiesiogiai daryti tak administraciniam teisjui.
188 Fox W. F. Understanding Administrative Law. 3rd edition. Matthew and Bender, 1997. P. 291.
89
3.7. Kvaziteism vairov ir sisteminimo problemos

Apibendrinti pasaulyje veikianius kvaziteismus labai sunku ne tik todl, kad egzistuoja skirtingos teiss sistemos (pvz., paprastai iskiriamos bendrosios ir kontinentins teiss sistemos), bet ir todl, kad kiekviena valstyb, nesvarbu, kokiai teiss sistemai priklauso, turi sav ypatum, o joje veikiantys kvaziteismai vaidina nevienod vaidmen. Todl iame skyrelyje nesieksime atskleisti vis galim kvaziteism modeli ypatum, bet mginsime surasti bendrus vardiklius, leidianius suprasti kvaziteism pobd. Kvaziteism veikla yra daugiabriaunis reikinys, todl galima iskirti daugyb kriterij, leidiani klasifikuoti kvaziteismus pagal skirtingus aspektus. 1. Kvaziteismai gali bti klasifikuojami atsivelgiant j padt valstybs institucij sistemoje. Kvaziteismai gali bti glaudiausiai susij su vykdomja arba statym leidiamja valdia. Pavyzdiui, alia vykdomosios institucijos paprastai veikia vairiausios komisijos, tarnybos ir pan., sprendianios i jos veiklos kilusius ginus. Tokios kvaziteismins institucijos gali bti susijusios su administracija ne tik personalo bei biudeto klausimais (pvz., danai kvaziteismo narius arba bent jau pirminink skiria atitinkamos srities ministras arba ministras pirmininkas, kuris taip pat nustato kvaziteismo darbuotoj atlyginimus), atskaitingumu, bet netgi gali bti kurtos tos paios institucijos patalpose. Kai kada kvaziteisminius galiojimus turinti institucija gali bti viena i administracins staigos padalini ar skyri. Tokio tipo kvaziteismus slygikai pavadinkime egzekutyviaisiais kvaziteismais. Kitas paplits kvaziteism modelis yra parlamentins kontrols staigos, kitaip sakant, su statym leidiamja valdia susij kvaziteismai. Tokios staigos pasaulyje yra itin paplitusios ir vadinamos tarptautiniu ombudsmeno vardu. Ombudsmeno institutas ypatingas tuo, kad atlieka dvejop vaidmen gina mogaus teises nuo netinkam administravimo institucij veiksm bei parlamento vardu atlieka administracijos veiksm teistumo kontrol. Daniausiai ombudsmenus skiria ir atleidia parlamentas. Taip pat kart per metus ombudsmenas pateikia parlamentui metin savo veiklos ataskait. Matyti tendencija, jog kai kurios egzekutyviosios kvaziteismins staigos pamau atitolsta nuo vykdomosios valdios. Daugelyje ali,
90
siekiant utikrinti nealik ir objektyv administracini gin nagrinjim, buvo keiiama kvaziteism nari skyrimo ir atleidimo tvarka, stiprinama toki institucij nepriklausomyb nuo administracijos. Taip kai kurie kvaziteismai tampa vis panaesni teismus ir nutoldami nuo vykdomosios valdios priartja prie teismins valdios. 2. Kvaziteismai gali bti skirstomi pagal atliekamas funkcijas. atskir kategorij galima bt iskirti tokias kvaziteismines institucijas, kuri vienintel funkcija yra administracini gin sprendimas. Paprastai tokios institucijos bna specialiai sukuriamos tam tikros ries ginams nagrinti. Kit kvaziteism r, iskiriam pagal atliekamas funkcijas, sudaryt tokios kvaziteismins institucijos, kuriose administracini gin sprendimas yra tik viena i daugelio atliekam funkcij. Paprastai tokios institucijos usiima vienos ar kitos srities administravimu ir taip pat turi galiojimus sprsti mintoje srityje kilusius ginus tarp administracijos ir piliei. Tokiose institucijose paprastai yra steigtas specialus gin sprendimo skyrius arba padalinys, turintis bent minimalias nepriklausomybs garantijas, leidianias nealikai ir teisingai isprsti gin. 3. Svarbus kvaziteism klasifikavimo kriterijus yra gino pobdis. Pagal tai, ar kvaziteismin institucija sprendia visus administracinius ginus, ar tik tam tikros ries ginus, kvaziteismai gali bti skirstomi bendrosios kompetencijos administracinius kvaziteismus ir specializuotus, turinius atributin kompetencij. Reikia paymti, kad kvaziteismai yra ypatingi tuo, jog jiems bdinga nagrinti tik vienos ries, specifinius administracinius ginus. Pavyzdiui, daugelyje valstybi didiausi dal socialins apsaugos, imigracijos srityse kylani gin, taip pat mokestini ir kt. gin isprendia btent kvaziteismai. Kita vertus, kalbant apie gino pobd, reikia paymti, jog nemaai kvaziteism sprendia tik i tos paios institucijos administravimo veiklos kilusius ginus. Taip yra tais atvejais, kai kvaziteismin institucija kartu atlieka ir administravimo funkcij. 4. Kvaziteismai skiriasi ir pagal priimam sprendim pobd. Dauguma kvaziteism pagal priimam sprendim pobd nesiskiria nuo teism t. y. j sprendimai yra privalomi visoms staigoms ir pilieiams. Kai kuri kvaziteism sprendimai yra rekomendacinio pobdio. Pavyzdiui, Anglijoje Tribunol ir komisij statyme numatyta, kad ministro sudarytos komisijos, nagrinjanios konkret klausim, sprendi91
mas nra privalomas, taiau ministrui priimant galutin sprendim primygtinai rekomenduojama laikytis komisijos sprendimo189. Labiau su statym leidiamja valdia susijusio kvaziteismo ombudsmeno institucijos priimami sprendimai taip pat daniausiai nra privalomi. Pasitaiko iskirtini atvej, kai ombudsmenui suteikiama teis veikti tiesiogiai, pavyzdiui, skirti administracines nuobaudas ir pan. Taiau klasikinio ombudsmeno atveju sprendimai yra rekomendacinio pobdio. Gino alims pateikiama isami konkretaus gino juridin analiz ir pasilomi galimi sprendimo bdai. Taip atkreipiamas administracijos dmesys neteistus ir neteisingus jos veiksmus ir suteikiama galimyb paiai administracijai atkurti paeistas pilieio teises. 5. Sprendimo apskundimo galimyb svarbus rodiklis, leidiantis suskirstyti kvaziteismines institucijas atskiras grupes. Privalomi kvaziteism sprendimai daugelyje valstybi gali bti skundiami teismui. Kvaziteism sprendimai paprastai prilyginami pirmosios instancijos teismo sprendimams, todl juos apsksti galima auktesniam teismui (paprastai vadinamam apeliaciniu teismu). Tose valstybse, kuriose veikia specializuoti administraciniai teismai, kvaziteism sprendimai skundiami auktesniems administraciniams teismams. Be to, neretai kvaziteism sprendimai turi bti skundiami auktesniajam kvaziteismui. Pavyzdiui, Anglijoje imigracijos arbitr (immigration adjudicators) priimtus sprendimus galima sksti Apeliaciniam imigracijos tribunolui (Immigration Appeals Tribunal) ir tik tada galima kreiptis teism. Kai institucija usiima administravimu ir kartu sprendia i tos paios institucijos administravimo veiklos kylanius ginus, kvaziteisminis sprendimas kai kuriais atvejais gali bti skundiamas atitinkamos srities ministrui. Be to, reikia paymti, jog pasitaiko ir toki kvaziteism (pvz., Anglijoje veikia vairs vadinamieji vidiniai tribunolai, sprendiantys tarp administracijos nari kylanius ginus), kuri sprendim i viso negalima apsksti. Rekomendacini kvaziteism sprendim paprastai negalima apsksti. Taiau Lietuvoje pasitaik atvej, kai Seimo kontrolieri staigos sprendimai buvo apsksti Vyriausiajai administracini gin komisijai ir teismui.
189 Stott D., Felix A. Principles of Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1997. P. 261.
92
6. Pagal tai, ar prie kreipiantis teism gin btina inagrinti kvaziteisme ar ne, kvaziteismai gali bti skirstomi privalomas ir savanorikas ikiteismines gin nagrinjimo institucijas. Pavyzdiui, Lietuvoje statymai tvirtino privalom ikiteismin mokestini gin nagrinjim Mokestini gin komisijoje ir savanorik ikiteismin administracini gin nagrinjim administracini gin komisijose. Paprastai valstybse laikomasi politikos, kad, jeigu yra steigtas kvaziteismas, kompetentingas nagrinti konkreioje administravimo srityje kylanius ginus, tuomet pilieiai turt pirmiausiai kreiptis mintj institucij. Teismas turt bti paskutin priemon apginti paeistas teises, jeigu j nepavyko atkurti kitomis prieinamomis priemonmis. Kai kuriose valstybse, nors statymai ir nedraudia tiesiogiai kreiptis teism, teismai atsisako nagrinti bylas, jeigu nebuvo inaudotos visos ikiteismins gino sprendimo priemons. Pavyzdiui, Jungtinse Amerikos Valstijose paskutiniaisiais metais teismai pradjo riboti piliei teis teismin gynyb, jeigu pastarieji, manydami, kad j teises ir interesus paeid Socialins apsaugos administracija, nesinaudojo galimybe isprsti gin kvaziteisme190. Taigi asmenys, kuri atvilgiu administracija prim neteist ir neteising sprendim, skatinami pirmiausiai kreiptis kvaziteism ir tik vliau kvaziteismo sprendim sksti teismui. 7. Pagal tai, kok vaidmen kvaziteismas atlieka gino nagrinjimo procese, gali bti skiriami aktyvs ir pasyvs kvaziteismai. Paymtina, jog dauguma kvaziteism atlieka aktyv vaidmen ir tuo ymiai skiriasi nuo tikrj teism, kuriuose teisjai paprastai yra gana pasyvs, o proceso metu alys rungiasi tarpusavyje. Taip yra todl, kad kvaziteismai kuriami siekiant palengvinti padt administracijos veiksm nuskriaust piliei, kurie bylos nagrinjimo procese daniausiai dalyvauja be advokat, todl nra pajgs tinkamai gyvendinti rungtynikumo princip. Kvaziteismas bdamas aktyvus gali isiaikinti visus faktus, sigilinti bylos aplinkybes, isiaikinti ali argumentus ir motyvus ir galiausiai priimti objektyv ir teising sprendim. 8. Pagal tai, ar bylos nagrinjamos vieai, gali bti skiriami udaro ir atviro proceso kvaziteismai. Dauguma iuolaikini kvaziteism, ypa vairs tribunolai, siekia utikrinti vieumo princip ir bylas nagrinja vieai. Taiau bylos, susijusios su valstybs paslaptimi arba
Dubin J. C. Torquemada meets Kafka: The Missapplication of the Issue Exhaustion Doctrine to Inquisitorial Administrative Proceedings // Columbia Law Review. 1997. Vol. 97. Nr. 5. P. 1293.
190
93
mogaus asmeniniais dalykais, nagrinjamos udarame posdyje. 9. Kai kurie kvaziteismai savo sprendimus skelbia vieai, o kai kurie tik alims, tarp kuri buvo kils ginas. Todl kvaziteismai gali bti klasifikuojami ir pagal tai, ar sprendimai skelbiami vieai. Kvaziteismai, priimantys rekomendacinio pobdio sprendimus, btent, ombudsmenai, paprastai turi teis sprendimus skelbti vieai. Visgi nemaai kvaziteism, priimani privalomus sprendimus, j vieai neskelbia, ir dl to neretai yra kritikuojami. 10. Pagrindas klasifikuoti kvaziteismus gali bti privaljimas motyvuoti sprendimus. Pavyzdiui, Anglijoje iki iol veikia nemaai kvaziteism, kurie neprivalo pateikti sprendimo motyv. Nors Tribunol ir komisij komitetas (Franko komitetas) sil statymuose, nustataniuose tam tikr tribunol kompetencij, numatyti pastarj pareig pateikti sprendimo motyvus, visgi iki iol ne visi tribunolai privalo tai daryti. Tokia padtis netenkina teism, nes jiems neinant kvaziteismo sprendimo motyv yra sunku vertinti kvaziteismo sprendim. 11. Dar vienas kriterijus, leidiantis skirstyti kvaziteismus kategorijas, yra kvaziteismo sudtis. Dalies kvaziteism personalo pagrind sudaro profesionals teisininkai. Paprastai jie nra tokio aukto rango teisininkai kaip teisjai, taiau turi teisin isilavinim ir, jeigu reikalaujama, tam tikr kvalifikacij, darbo sta ir pan. Taip pat nemaoje dalyje kvaziteism bylas nagrinja ne teisjai, bet konkrei srii specialistai (pvz., mokesi specialistai ir pan.). Kituose kvaziteismuose bylas nagrinja ne teisininkai, o tarjai. Kai kuriais atvejais tarjai dirba visuomeniniais pagrindais. Taiau paprastai tuose tribunoluose, kurie sudaromi ne i vieojo administravimo specialist, o i tarj, pirmininkaujaniu paskiriamas teisininkas.
4. Dominuojantys kvaziteism modeliai: genez ir esmins ypatybs

Pasaulio teisinse sistemose dominuoja dvejopi kvaziteismai: 1) Institucijos, glaudiausiai susijusios su statym leidiamja valdia, tirianios piliei skundus dl netinkamo administravimo ir sykiu atliekanios parlamentin vykdomosios valdios institucij kontrol. Administracins teiss doktrinoje ios institucijos inomos ombudsmeno pavadinimu.
94
2) Institucijos, veikianios alia vykdomosios valdios, susijusios su pastarja personalo, biudeto klausimais, taip pat daniausiai bna atskaitingos Vyriausybei arba konkretiems ministrams. Tokios institucijos slygikai galt bti vadinamos egzekutyviaisiais kvaziteismais, arba, kaip labiau prasta, administraciniais tribunolais. Abi ias labiausiai paplitusias kvaziteism ris aptarsime detaliau.
4.1. Ombudsmeno institucijos modelis

Ombudsmeno institucijos raida prasidjo Skandinavijos alyse beveik prie du imtmeius. Pamau mogaus teisi gynimas tapo vienu svarbiausi demokratini valstybi udavini ir ombudsmeno staigos paplito pasaulyje. Ombudsmeno instituto steigimas suteik pilieiams daugiau galimybi rinktis savo teisi gynimo bd: asmenims, kuri teiss buvo paeistos, atsirado galimyb kreiptis ne tik teism, bet ir ombudsmen. Taiau ombudsmeno krimu nebuvo siekiama dubliuoti teism veikl, kadangi tarp teismo ir ombudsmeno iliko esminis skirtumas: prieingai negu teismas, ombudsmenas priima rekomendacinio pobdio sprendimus. Ombudsmenas yra tarptautinis teisinis terminas, kuriuo vadinamas pareignas, tiriantis piliei skundus dl netinkamo administravimo, atsirandanio tais atvejais, kai pareignai veikia paeisdami taisykles ar principus, kuri privalo laikytis. Taiau ne visose valstybse, turiniose nacionalinius ombudsmenus, jie vadinami vienodai. Pavyzdiui, Lietuvoje jie vadinami Seimo kontrolieriais, Ispanijoje liaudies gynjais (Defensors del Pueblo), Pranczijoje tarpininkais (Mediateurs de la Republique), Anglijoje parlamento galiotiniais administracijai (the Parliamentary Commissioners for Administration) ir kt.
4.1.1. Ombudsmeno instituto samprata ir esminiai poymiai

Ombudsmeno samprata kiekvienoje alyje yra iek tiek skirtinga, nes atitinka kultrins, politins ir ekonomins sistemos vairov. Ombudsmenas yra unikali institucija, vairiomis formomis egzistuojanti daugelyje ali, jos pagrindinis tikslas apsaugoti individus nuo neteisto ir nesiningo valdios pareign elgesio191.
191 Lawson E. (ed.) Encyclopedia of Human Rights. New York: Taylor and Franci' Inc., 1991. P. 1158.
95
Ombudsmenas paprastai apibdinamas kaip pareignas, paskirtas nagrinti ir tirti piliei skundus dl vieojo administravimo institucij tarnautoj veiksm ir pateikti ivadas bei rekomendacijas192. Ombudsmeno priimam sprendim rekomendacinis pobdis rodo, kad viena pagrindini jo uduoi ne bausti nusiengusius valstybs tarnautojus, o ukirsti keli j piktnaudiavimui ar biurokratizmui, isiaikinti netinkamo administravimo prieastis ir nurodyti bdus, kaip tai veikti, siekti, kad valdios institucijos tarnaut mogui. Europos Sjungos ombudsmenas Jacobas Sodermanas pabria, jog ombudsmenai turi daryti tak tobulinant viej administravim, gerinti piliei ir administravimo institucij pareign santykius, pateikti gero administravimo standartus193. Klasikin ombudsmeno staiga yra viena i institucij, atliekani parlamentin kontrol (8 pav.). Be pagrindins savo funkcijos statym leidybos, parlamentas turi kontroliuoti valdymo organ sistem (administracij). Tam tikslui efektyviai gali pasitarnauti ombudsmenas. Daugelis mokslinink parlamento ombudsmeno vaidmen valstybje apibria kaip tarpin tarp statym leidiamosios ir vykdomosios valdios, piliei ginuose su administracija atliekant beveik teismo funkcij, taiau nepriklausant teisminei valdiai194. Paprastai ombudsmenas ne tik padeda pilieiams apginti savo teises, bet ir informuoja parlament, prezident, Vyriausyb apie pareign daromus paeidimus, silo keisti arba papildyti iaikjusias statym ar kit teiss akt spragas, trkumus ir prietaravimus, jeigu tai trukdo pilieiams gyvendinti j teises. Tais atvejais, kai tirdamas skund ombudsmenas aptinka nusikaltimo poymi, jis perduoda mediag tardymo organams. Taip ombudsmenas gali prisidti prie nusikalstamumo prevencijos bei nusikaltim atskleidimo. Pagal klasikin ombudsmeno vaidmens samprat, jis turi bti tarpininkas tarp mogaus ir valdininko, iekant abiem pusms priimtino sprendimo administravimo sferoje. Kiekvienas pilietis gali skstis ombudsmenui dl administravimo institucij pareign veiksm, paeidiani asmens teises. Taip pat ombudsmenas gali savarankikai pra192
Blacks Law Dictionary. 7th edition. B. A. Gardner (ed. in chief). St. Paul, Minn,
1999.
The European Ombudsman Annual Report for 1999. Strasbourg, 2000. P. 11. Plaiau apie tai: Stacey P. The British Ombudsman. Oxford, 1971; Harlow C., Rawlings R. Law and Administration. London, 1984; Craig P. Administrative Law. London, 1983.
194
193
96
dti tyrim dl spaudoje ar kitose iniasklaidos priemonse paskelbt fakt. Taigi ombudsmenas yra nepriklausomas tarpininkas, kurio pagrindin uduotis ginti piliei, kurie jauiasi nuskriausti dl neteist ir neteising vieojo administravimo institucij pareign veiksm, teises.
Parlamento ombudsmeno funkcijos
Parlamentin valstybs institucij veiklos kontrol
Piliei teisi gynimas nuo pareign piktnaudiavimo bei biurokratizmo
Valdym reglamentuojani santyki tobulinimas arba vieojo administravimo gerinimas
Nusikalstamumo prevencija ir nusikaltim atskleidimas
Teiss akt tobulinimas
8 pav. Parlamento ombudsmeno atliekamos funkcijos
Reikia paymti, jog nra bendro, visoms valstybms priimtino ombudsmeno apibrimo. Prie deimtmet Tarptautinis ombudsmen institutas pasil tok ombudsmeno instituto apibrim: Ombudsmenas yra Konstitucijoje arba statyme numatyta institucija, vadovaujama nepriklausomo, auktos kvalifikacijos, atskaitingo parlamentui pareigno, kuris tiria piliei skundus dl valstybs institucij pareign netinkam veiksm arba pradeda tyrim savo iniciatyva ir turi galiojimus atlikti tyrim, pateikti rekomendacijas, nurodanias, kaip reikt atkurti paeistas piliei teises arba ukirsti keli j paeidimui bei pa97
rengti ataskaitas195. Taiau is apibrimas taip pat nra visiems priimtinas. Paprastai iskiriami ie pagrindiniai ombudsmeno bruoai, apibdinantys ombudsmeno institucijos esm bei paskirt: 1. Ombudsmenas yra nepriklausomas ir nealikas statym leidiamosios valdios pareignas, priirintis administracij; 2. Ombudsmenas yra pareignas, tiriantis specifinius skundus, kuriuose pilieiai skundiasi vieojo administravimo institucij pareign nesiningumu ir netinkamu administravimu; 3. Ombudsmenas yra pareignas, turintis galiojimus tirti, kritikuoti, pateikti ivadas ir paskelbti, bet ne pakeisti ar panaikinti administracin akt 196. Vienas esmingiausi skiriamj ombudsmeno instituto poymi yra tas, kad jis neturi valstybins prievartos priemoni ir veikia tik autoritetu. Neretai apie ombudsmen atsiliepiama skeptikai ir jis vadinamas bedaniu buldogu, popieriniu tigru ir pan.197 Taiau ombudsmeno instituto esm labiau atitikt toks apibdinimas: ombudsmeno trumpos rankos, bet stiprus balsas198. Kalbant apie ombudsmen, svarbu atsiminti, jog jis skmingai ir efektyviai gali veikti tik demokratinje, teisinje valstybje. Demokratinje valstybje valdios galios ribojamos, siekiama utikrinti, kad valdia, t. y. pareignai, tinkamai elgtsi su pilieiais. Teisinje valstybje negali bti ignoruojamos jokios piliei teiss ir laisvs, numatytos tarptautiniuose aktuose: Visuotinje mogaus teisi deklaracijoje, Tarptautiniame ekonomini, socialini ir kultrini teisi pakte ir kt. Nurodytuose aktuose paskelbt teisi ir laisvi sraas tvirtintas ir garantuotas teisini valstybi, tarp j ir Lietuvos Respublikos Konstitucijoje. Teisinje valstybje kiekvienam pilieiui suteikiama teis ginti savo teises ir laisves visais statymo nedraudiamais bdais. Vienas i galim bd ginti savo teises yra galimyb kreiptis ombudsmen. Piliei galimyb kreiptis ombudsmen su individualiu skundu vairiose alyse yra iek tiek skirtinga. Daugelyje Europos valstybi (pvz.,
The Danish Ombudsman. Gammeltoft-Hansen H. (ed.) Copenhagen: Djof Publishing, 1995. P. 13. 196 Blacks Law Dictionary. 7th edition. B. A. Gardner (ed. in chief). St. Paul, Minn., 1999. 197 Fiadhoe A. Carribean Public Law: Text, Cases and Materials. Great Britain: Cavendish Publishing Limited, 1996. P. 165. 198 Demokratijos procesai: kontrai, datos, vykiai. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga, 1999. P. 25.
195
98
Danijoje, Suomijoje, Norvegijoje, vedijoje ir kt.) pilieiai gali pateikti savo skundus tiesiogiai ombudsmeno staigai. Taiau kai kuriose alyse (pvz., Pranczijoje, Anglijoje) skundai turi bti pateikiami parlamento nariui, kuris perduoda skundus ombudsmenui (priklausanius pastarojo jurisdikcijai). Praktikoje parlamento nariai ombudsmenui perduoda i esms visus gautus skundus199. Dauguma Europos Sjungos valstybi nari: Danija, Ispanija, Pranczija, Airija, Graikija, Nyderlandai, Austrija, Portugalija, Suomija, vedija ir Didioji Britanija turi nacionalin ombudsmen. Italijoje ir Belgijoje nra nacionalinio ombudsmeno, taiau ia yra bendruomeni arba region ombudsmenai. Vokietijoje ir Liuksemburge nra ombudsmeno institucijos, taiau panaias funkcijas atlieka parlamento peticij komitetai. Vis ali ombudsmenai vykdydami savo pareigas atlieka panaius veiksmus. Paprastai ombudsmenas gauna skund i nukentjusiosios alies ir pradeda tyrim, jeigu skundas yra pagrstas ir priklauso jo jurisdikcijai. Ombudsmenas paprastai turi teis gauti dokumentus i vis valdios atstov, kuri veikl gali tirti. Tuomet ombudsmenas pateikia ivadas ir rekomendacijas, su kuriomis supaindinamas tiek pasiskunds pilietis, tiek pareignas, kurio veiksmai buvo apsksti. Jeigu ombudsmeno rekomendacijos yra ignoruojamos, tuomet jis gali savo rekomendacijas pateikti parlamentui. Daugiausia ombudsmeno pradt tyrim yra pagrsti piliei skundais. Taiau ombudsmenas gali inicijuoti tyrim ir be tokio skundo. Kai kuriose alyse, pavyzdiui, vedijoje, Lietuvoje, ombudsmenas gali pradti tyrim suinojs apie neteist vieojo administravimo subjekt veikl arba biurokratizmo faktus i laikrai ar kit visuomens informavimo priemoni. Kai kuriose valstybse, pavyzdiui, Austrijoje, Didiojoje Britanijoje, reikalaujama, kad besiskundiantis pilietis pirmiau inaudot kitas alternatyvias teisines priemones ir tik tada kreiptsi ombudsmen. Ombudsmenui pateikti skundai daniausiai yra konfidencials ir besiskundianiojo tapatyb nra atskleidiama be jo sutikimo. Daugumoje valstybi pasiskundusiojo asmens bei apskstojo pareigno pavards nra atskleidiamos ombudsmeno metinse ataskaitose. Taiau vedijoje, kai byla jau baigta, beveik visais atvejais ombudsmeno bylos mediaga yra viea ir gali bti pateikiama iniasklaidai. Manoma, jog
199 Encyclopedia of Human Rights / Lawson E. (ed.) New York: Taylor and Franci' Inc., 1991. P. 1158.
99
vieumas yra pagrindin priemon, padedanti vykdyti ombudsmeno funkcijas ir efektyviai ginti paeistas piliei teises. Galima aptikti nemaai bendr ombudsmeno poymi: 1. Daugumoje Europos Sjungos ali nacionalin ombudsmeno institucija yra konstitucin ji yra tiesiogiai numatyta valstybi konstitucijose200. Taiau yra ir iimi: Pranczijos201, Airijos202 ir Nyderland203 konstitucijos nenumato ombudsmeno institucijos. iose valstybse kurti ombudsmeno institucij buvo numatyta parlamento priimtuose statymuose. 2. Daugeliui valstybi bendra tai, jog ombudsmeno staiga sikr madaug panaiu metu t. y. nuo 1970 iki 1980 m., iskyrus Skandinavijos alis, kuriose i institucija gyvuoja seniausiai (vedijoje kurta 1809 m., Suomijoje 1919 m., Danijoje 1953 m. ir Norvegijoje 1962 m.)204. 3. Ombudsmenus skiria nacionalinis parlamentas. Taip nra Pranczijoje, ia ombudsmen skiria prezidentas. 4. Ombudsmenas turi turti teisin isilavinim, kai kuriose valstybse numatytas teisinio darbo stao reikalavimas ombudsmenui, o Europos Sjungos ombudsmenas turi turti ombudsmeno darbo patirties. 5. Paprastai ombudsmenas yra irenkamas 46 met laikotarpiui, kuris gali bti pratsiamas (iskyrus Pranczij), arba yra paskiriamas dirbti iki sulauks tam tikro amiaus (pvz., Didiojoje Britanijoje 65 met). 6. Daugelyje ali ombudsmeno funkcijas atlieka vienas asmuo, iskyrus vedij, Austrij ir Lietuv, kur yra keletas atitinkam nari.
200 The Constitution of the Federal Republic of Austria. http://www.uniwuerzburg. de/law/au00000_.html; The Constitution of Denmark. http://www.uniwuerzburg.de/ law/da00000_.html; The Constitution of Spain. http://www.uniwuerzburg.de/law/ sp00000_.html; The Constitution of the Kingdom of Norway. http://www.uniwuerzburg. de/law/no00000_.html; The Constitution of the Portuguese Republic. http://www.uni wuerzburg.de/law/ po00000_.html; The Constitution of Finland. http://www.uni wuerzburg.de/law/fi01000_.html; The Constitution of Sweden. http://www.uni wuerzburg.de/law/sw00000_.html 201 The Constitution of France. http://www.uniwuerzburg.de/law/ fr00000_.html 202 The Constitution of Ireland. http://www.irlgov.ie/taoiseach/publication/ constitution/english/contents.htm 203 The Constitution of the Netherlands. http://www.uniwuerzburg.de/law/ nl01000_.html 204 European Ombudsman / National Ombudsmen or Similar Bodies: Comparative Tables. Luxembourg: European Parliament, 1995. P. 67.
100
Tokiu atveju ombudsmenai veikia savarankikai ir yra vienas nuo kito nepriklausomi. 7. Visose alyse ombudsmenai, vykdydami savo pareigas, yra visikai nepriklausomi nuo politins valdios takos. Ir nepaisant to, kad ombudsmenai yra renkami parlamento ir parlamentas gali juos atleisti, ombudsmenai negali bti susij tiesioginio pavaldumo ryiais, jie yra ir turi bti nepriklausomi nuo parlamento. i nepriklausomyb yra svarbi siekiant ilaikyti plaiosios visuomens pasitikjim ombudsmenais, tikjim j sprendim neutralumu ir nealikumu. 8. Ombudsmenai neturi valstybins prievartos priemoni ir veikia tik autoritetu. Ombudsmenai, atlik tyrim, pateikia rekomendacinio pobdio sprendim, kur gyvendinti vieojo administravimo institucij pareignai turt savanorikai. 9. Ombudsmenai tiria centrins ir vietins valdios bei viej institucij veikl, iskyrus Didij Britanij, ia yra atskira Ombudsmeno institucija, skirta kontroliuoti vietin valdi. 10. Teismins valdios veiksmai paprastai nepriklauso ombudsmeno tyrimo sferai, iskyrus Suomij ir vedij, kur ombudsmenas stebi, ar teismai veikia pagal statymus ir atlieka savo pareigas. Parlamento ombudsmenas turi galiojimus priirti vis teisj veikl ir netgi pateikti jiems kaltinimus, jeigu buvo netinkamai laikomasi ar visai nesilaikoma proceso norm. 11. Skundus ombudsmenams pilieiai gali pateikti tiesiogiai, ombudsmenai taip pat gali pradti tyrim savo iniciatyva. Taiau Pranczijoje ir Didiojoje Britanijoje pilieiai skundus ombudsmenui gali pateikti netiesiogiai: parlamento nariai perduoda skundus ombudsmenui. i nuostata susilauk prietaring vertinim. Paprastai teigiama, jog pati ombudsmeno instituto idja nesuderinama su piliei teiss tiesiogiai kreiptis ombudsmen apribojimu. I ties, jeigu laikysims nuomons, jog ombudsmeno institucijos paskirtis ginti paeistas mogaus teises, tuomet bus logika reikalauti, jog ombudsmenas bt lengvai prieinamas, o skundo padavimo procedra bt paprasta ir greita. Taiau atsivelgiant tai, jog demokratinje valstybje parlamento nariai atstovauja savo rinkjams, o ombudsmenas vykdo parlamentin kontrol, galima teigti, jog toks parlamento nari ir ombudsmeno bendradarbiavimas padidina mogaus teisi gynimo efektyvum, kadangi kiekvienas vieojo administravimo pareignas ino, jog jeigu jis netinkamai elgsis, skundas pirmiausiai pateks parlamento nariui, o paskui bus perduotas ombudsmenui. Todl toks parlamento nari dalyvavimas ombudsmeno
101
veikloje lemia geresn ombudsmeno rekomendacini sprendim vykdym, taip pat atlieka tam tikr prevencin vaidmen. 12. Ombudsmenai turi gali tiriant dokumentus ir rodymus. Taiau jie neturi tiesiogini poveikio priemoni. ia isiskiria vedijos, Suomijos ir Lietuvos ombudsmenai, jie gali pradti teismo proces prie pareignus arba, jeigu aptinkama nusikaltimo sudties poymi, mediag perduoti tardymo institucijoms. 13. Ispanijos, Portugalijos ir Austrijos ombudsmenams suteikta teis kreiptis Konstitucin Teism. 14. Ombudsmenai gali silyti parlamentui (arba, pvz., Pranczijoje Vyriausybei) ataukti, pakeisti arba priimti statym. 15. Visi ombudsmenai pateikia metin veiklos ataskait parlamentui. 16. Pagrindiniai ombudsmeno veiklos principai yra ie: nepriklausomumas, prieinamumas, lankstumas ir patikimumas.
4.1.2. Ombudsmeno institucijos susiformavimo prielaidos ir raida

Idja steigti ombudsmeno staig atsirado vedijoje XIX a. pradioje. ioje alyje buvo pirmiausiai pastebta ala, atsirandanti dl netinkamo administravimo. vedijoje buvo atkreiptas dmesys piliei teisi apsaug nuo vieojo administravimo institucij pareign piktnaudiavimo. Buvo pastebta, jog tokie netinkamo administravimo pasireikimai kaip piktnaudiavimas valdia, biurokratizmas, nesiningumas, nekompetencija ir pan. nulemia piliei nepasitikjim valstybe ir jos institucijomis, taip pat skatina teisinio nihilizmo plitim. Todl siekiant to ivengti arba bent jau sumainti negatyvius netinkamo administravimo padarinius, vedijoje ir buvo kurta ombudsmeno institucija. Ombudsmenas danai vadinamas Skandinavijos dovana pasauliui. Ombudsmeno institucija atsirado Skandinavijoje: 1809 m. ji buvo kurta vedijoje, vliau pradjo veikti Suomijoje (1919), Danijoje (1953) ir Norvegijoje (1962). Per paskutiniuosius dvideimt met pasaulyje mogaus teisi gynj ombudsmen institucij skaiius padidjo nuo 40 iki 320205. Ombudsmeno institucijos pasklido ne tik Europoje, bet ir
205 Encyclopedia of Human Rights / Lawson E. (ed.) New York: Taylor and Franci' Inc., 1991. P. 1158.
102
daugelyje pasaulio ali, toki kaip Australija, Kanada, Naujoji Zelandija, Izraelis, Indija, taip pat kai kuriose Afrikos ir Azijos valstybse206. Pasibaigus II Pasauliniam karui, Vakar Europos demokratinse alyse kilo diskusijos dl poreikio tobulinti individ apsaug nuo administracins valdios veiksm. Valstybs valdymas tapo sudtingesnis nei anksiau: vykdomoji valdia m reguliuoti, kontroliuoti vis daugiau srii, statym leidiamoji valdia vis daugiau galiojim perdav vieojo administravimo institucijoms, j pareignams. Taip pastarieji gavo plaias diskrecines galias nustatyti taisykles, o individualiais atvejais priimti sprendimus. i tendencija vis didjo, ir tradiciniai naudojimosi administraciniais galiojimais teisins kontrols bdai tapo neadekvats ir neefektyvs207. Parlamentui vis daugiau galiojim perduodant administravimo institucijoms, daugjo ir piktnaudiavimo valdia atvej. Tokie administravimo subjekt veiksmai gali bti paaikinami daugeliu prieasi. Didel tikimyb neteistiems administravimo veiksmams atsirasti susijusi su neteisinga galiojani teiss nuostat interpretacija, atsirandania dl nepakankamo teisinio valstybs tarnautoj iprusimo, nesiorientavimo, pagaliau neatidumo, o gal net aplaidumo. Nedera atmesti ir tokios statym paeidimo prieasties kaip savanaudikos kai kuri valstybs tarnautoj paskatos. Valstybs tarnautojai gali neperengdami savo kompetencijos rib naudotis tam tikra, platesne arba siauresne, diskrecine galia. Diskrecin galia formaliai yra laisva veikti tam nustatytuose rmuose ar statym sprag ribose. Kaip tik i galia sudaro valdantiesiems palankiausias slygas veikti savais sumetimais208. Diskrecinis valdymas yra subjektyvus paia savo esme, todl jo teistumui bei pagrstumui utikrinti ir kontroliuoti reikalingas nealikas ir nepriklausantis n vienai i trij valdi pareignas ombudsmenas. Teismin valdia turi gali perirti administravimo institucij sprendimus, kad bt utikrinta, jog jie priimti laikantis pagrindini j valdios apribojim. Taiau i teisin garantija nra pakankamai efektyvi praktikoje, kadangi, kaip minta, statym leidiamoji valdia administravimo subjektams perduoda plaias diskrecines galias. Tais at206 The National Ombudsman of the Netherlands: A Brief Introduction. The Hague: National Ombudsman 1992. P. 5. 207 The Danish Ombudsman / Gammeltoft-Hansen Hans (ed.) Copenhagen: Djof Publishing, 1995. P. 14. 208 Maksimaitis M. Administracijos veiksm teistumo kontrols problema tarpukario Lietuvoje // mogaus teisi apsaugos mechanizmas. Konferencijos mediaga. Vilnius, 1997. P. 39.
103
vejais, kai vieojo administravimo tarnautojas nepaeidia statymo nustatyt apribojim, asmuo, nesutinkantis su administravimo institucijos sprendimu, praktikai neturi galimybi kreiptis teism su praymu perirti administracijos tarnautojo veiksm pobd ir vertinti, ar jis tinkamai pasinaudojo diskrecine galia. Daugelyje demokratini valstybi buvo suvokta, jog reikia tobulinti teisines garantijas vieojo administravimo srityje. Ombudsmeno institucija buvo kurta aikiai suvokiant, kad ji nesumains auktesnij administravimo institucij pareig bei galiojim priirint pavaldi institucij veikl. Buvo siekiama, kad ombudsmeno kontrol tapt papildoma ir paskesn u paios administracijos kontrol. Taiau ombudsmeno institucijos atsiradimas niekam neapriboja ir neatima teiss kreiptis teism dl neteisto ir paeidianio pilieio teises administracinio sprendimo. Taigi ombudsmenas papild egzistuojanias teisines garantijas. Lyginant su iki tol egzistavusiomis teisinmis priemonmis, matyti, jog paduoti skund ombudsmenui yra lengvesn, pigesn ir danai greitesn procedra, nei kreiptis teism209. Politins veiklos laukas isiplt, buvo sukurta vis daugiau priemoni, veikiani individ teises ir interesus, todl buvo btina kurti kontroliuojani institucij, kuri galt imtis priemoni, atsiradus bdingiems netinkamiems vieojo administravimo pareign sprendimams. Buvo manoma, jog toji institucija galt bti nepriklausomas tarpininkas ir netgi piliei atstovas santykiuose su vieojo administravimo institucijomis210. vedijoje, Suomijoje ir Danijoje ombudsmeno institucija buvo numatyta Konstitucijoje ir atsirado kaip konstitucini reform rezultatas. Tuo tarpu Norvegijoje ombudsmenas nebuvo tiesiogiai numatytas Konstitucijoje ir, kad ir kaip bt keista, pasilymas kurti vykdomj valdi kontroliuojani institucij, kuri galt kontroliuoti netgi ministrus, buvo parengtas ir pateiktas paios Vyriausybs administracijos. Toks Vyriausybs sprendimas nra atsitiktinis: demokratinje valstybje pareignai turi bti suinteresuoti, kad visuomenje sivyraut nuostata, jog valdios sistema tarnauja pilieiams, o ne prieingai. Todl nordama tarnauti monms valdia neturi slapstytis, prieintis negatyvi vyki, fakt atskleidimui. Buvo suprasta, jog ombudsmen atNorway Information. The Stortings Ombudsman for Public Administration. The Civil Ombudsman, 1985. P. 2. 210 Os A. The Norwegian Ombudsman for Public Administration (25 Years of Service), 1988. P. 6.
209
104
liekamas darbas, pareign veiksm kontrol ir, prireikus, j vykdoma atsvaros tarp valstybs ir piliei politika yra naudinga paiai valdios sistemai. Ombudsmenas yra efektyvi mogaus teisi gynimo institucija, ji gali bti pritaikyta vairiose politinse ir socialinse sistemose. Daugelis ali skmingai inkorporavo ombudsmeno institucij savo teisin sistem211. Tenka pritarti Austrijos profesoriaus V. Picklio teiginiui, jog ombudsmeno instituto sukrimas ir jo veikla pradjo nauj valstybs ir pilieio, asmen, turini valdi, ir valdomj santyki er212. Remiantis Vakar valstybi patirtimi, Lietuvoje 1995 m. buvo kurta Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri (ombudsmen) staiga. Ombudsmeno institucija jau septynerius metus skmingai veikia Europos Sjungoje. Europos Sjungos ombudsmeno pareigyb steigta pagal Europos Bendrijos steigimo sutart213. ios sutarties 195 str. nurodyta, kad Europos Parlamentas skiria ombudsmen, kuris yra galiotas priimti Europos Sjungos piliei arba kiekvieno fizinio ar juridinio asmens skundus dl netinkamo administravimo atvej Europos Sjungos institucijose arba staigose (iskyrus Teisingumo Teismo ir Pirmosios instancijos teismo kompetencijai priklausanius atvejus).
4.1.3. Specializuotos ombudsmen institucijos

Pasaulyje yra vairi ombudsmeno institucij modeli. Iki iol aptarme klasikinio tipo ombudsmeno institucijas. Taiau daugelyje valstybi yra kurtos ne tik ios klasikins parlamento ombudsmen institucijos, bet ir specializuotos ombudsmen institucijos. Remiantis vieja ir privatine teise, iskiriamos visuomeninio sektoriaus ir privaia iniciatyva kurtos ombudsmeno institucijos. Visuomeninio sektoriaus ombudsmen institucijos kuriamos remiantis valstybs teiss aktu (konstitucija, statymu), o privaiame sektoriuje veikianios specializuotos ombudsmen institucijos kuriamos remiantis, pavyzdiui, sutartimi, fondo statymu ir kt. statym leidjai turi teis esamomis priemonmis steigti ombudsmeno institucijas ir privaiame sektoriuje.
Encyclopedia of Human Rights / Lawson E. (ed.) New York: Taylor and Franci' Inc., 1991. P. 1159. 212 Pickl V. The Protection on Human Rights by the Office of the Austrian Ombudsman (Volksanwaltschaft). Arlington, 1992. P. 156, 157. 213 Europos Sjunga. Enciklopedinis inynas / Sudar Gediminas Vitkus. Vilnius: Eugrimas, 1999. P. 192.
211
105
Pavyzdiui, vedijoje Parlamento priimto statymo pagrindu buvo kurta vartotoj teisi kontrols ombudsmeno institucija. Specializuotos ombudsmeno institucijos visuomeniniame sektoriuje tiria piliei skundus dl, pavyzdiui: mokesi moktoj, policijos veiklos, vaik ir jaunimo, ligoni teisi paeidim, lygi moter ir vyr teisi paeidim, piliei teisi paeidim kaljimuose, paeidim, susijusi su kariuomene, negalij reikal klausim, tautini maum teisi paeidim ir pan. Kai kuriose Vakar valstybse specializuotos ombudsmen institucijos veikia ir privaiame sektoriuje. Jos, pavyzdiui, vykdo draudimo bendrovi veiklos, vartotoj teisi paeidim, kelioni agentr veiklos, bank veiklos, student teisi privaiuose universitetuose paeidim ir pan. kontrol. Pamginsime aptarti specializuotas valstybines ombudsmeno institucijas ir isiaikinti j privalumus bei trkumus, lygindami su bendrojo pobdio klasikine ombudsmeno institucija. Reikia paymti, jog specializuotos ombudsmeno institucijos yra labai paplitusios Vakar valstybse, ypa tose, kuriose jau deimtmeius veikia klasikins ombudsmeno institucijos. Specializuot ombudsmeno institucij poreikis tiesiogiai priklauso nuo valstybs ekonominio, politinio, socialinio isivystymo, taip pat nuo piliei socialinio aktyvumo. Natralu, jog valstybse, kuriose pilieiams tenka kovoti u duonos ksn, ne itin aktuali bt, pavyzdiui, Kelioni agentr veiklos ombudsmeno steigimo idja. Taiau galima tiktis, jog tokioje valstybje pacient teisi ombudsmenui darbo atsirast nemaai. Lietuvoje taip pat veikia specializuotos ombudsmeno institucijos: 1999 m. buvo kurta Moter ir vyr lygi galimybi kontrolieriaus tarnyba, 2000 m. Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staiga. Btinyb steigti specializuotas institucijas atsirado todl, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 str. numatyta, jog Piliei skundus dl valstybs ir savivaldybi pareign (iskyrus teisjus) piktnaudiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai214. Tuo tarpu tiek Moter ir vyr lygi galimybi ombudsmeno, tiek Vaiko teisi apsaugos ombudsmeno tyrimo sritis neapsiriboja vien tik valstybs tarnautoj veiklos tyrimu. Kadangi neretai lygios vyr ir moter galimybs paeidiamos darbo santykiuose, o vaiko teiss paeidiamos netgi eimoje, tai i specializuot ombudsmen veikl reglamentuojantys statymai numat galimyb tirti
214
Lietuvos Respublikos Konstitucija // inios. 1992. Nr. 331014.
106
ne tik valstybs bei savivaldybi pareign netinkam veikl, bet ir kontroliuoti privai moni, nevalstybini institucij bei organizacij ir netgi privai asmen veikl, dl kurios gali bti paeidiamos mogaus teiss ir jo teisti interesai. Bet kuri ombudsmeno staiga, tiek bendrojo, tiek specializuoto pobdio, vis pirma turi tarnauti individui, kuris j kreipiasi, o kartu ir visuomenei. Todl specializuotosioms ombudsmeno staigoms ir j veiklai taikomi tokie pat kriterijai kaip ir bendrojo pobdio ombudsmeno staigai: kuo paprastesns piliei skund pateikimo procedros, nepriklausomyb, atskaitomyb parlamentui pateikiant veiklos ataskaitas, teis tikrinti bylas ir, jeigu btina, rengti rekomendacijas. Svarbiausi specializuotj ombudsmeno staig privalumai kyla i j specializacijos. Ombudsmenas, dirbantis vienoje mogaus teisi ir laisvi paeidim srityje, turi galimyb sutelkti vis dmes vien srit. Todl ombudsmenui lengviau parinkti konsultant komand, taikyti specialius veiklos bdus, geriau painti srit, kurioje dirbama. Tokios staigos yra geriau pasirengusios apginti konkreioms kategorijoms priklausani piliei, kuriems reikia specializuotos pagalbos, teises. Galima kalbti apie dar vien specializuot ombudsmen institucij privalum, palyginti su klasikine ombudsmeno institucija, kompetentinga sprsti visas problemas, kylanias dl mogaus teisi paeidim administravimo srityje. Besipleiant klasikins ombudsmeno institucijos aparatui vis daugiau laiko ir jg skiriama paios institucijos administravimo reikalams, o ne piliei pateiktiems skundams nagrinti. Tokiose staigose pilietis labai retai turi galimyb asmenikai susitikti su paiu ombudsmenu, daniausiai jam tenka bendrauti su ombudsmeno padjju. Kuo daugiau ombudsmenas turi uduoi, tuo pilieiui sunkiau su juo susitikti asmenikai. Tuo tarpu specializuotose ombudsmeno staigose asmeniniai ryiai su besikreipianiais staig pilieiais yra prastas reikinys. Taiau taip pat reikia paymti, jog specializacija teikia ne vien privalumus. Specializuotos staigos turi maesnes galimybes orientuotis bendroje alies pilietini teisi situacijoje. Joms daug sunkiau savo konkreios veiklos metu pasinaudoti skirtingus atvejus nagrinjani ombudsmen patirtimi. Nuolatos susidurdamos su tais paiais administracijos atstovais ir tomis paiomis problemomis, specializuotosios institucijos gali pasiduoti rutinai ir palengva prarasti kritikum valdios atstov nuolatos kartojam argument atvilgiu.
107
Apibendrinant reikia paymti, jog ombudsmeno institucijos specializacija yra priimtina ir gali bti naudinga. Taiau renkantis geriausi ombudsmeno institucijos model, btina gerai apskaiiuoti, kas yra naudingiau konkreioje valstybje: ar kurti specializuotj staig tinkl, ar turti viena staiga besiremiani institucij. alyse, turiniose specializuotsias ombudsmeno staigas, teis koordinuoti toki staig veikl daniausiai perduodama centrinei ombudsmeno staigai. Svarbu suvienodinti j metodus, utikrinti darbo kokyb ir sukurti bdus, leidianius keistis darbo patirtimi. Labai svarbu, kad visos ombudsmeno staigos grietai laikytsi ir gyvendint pagrindinius ombudsmeno veiklos principus: nepriklausomum, prieinamum, lankstum ir patikimum.
4.1.4. Ombudsmeno vieta valstybje ir vieojo administravimo tobulinimas

Klasikin ombudsmeno staiga yra viena i institucij, atliekani parlamentin kontrol. Todl neatsitiktinai parlamento ombudsmenai yra labiausiai susij su statym leidiamja valdia: ombudsmenus skiria ir atleidia parlamentas (pasitaiko iimi, pvz., Pranczijos ombudsmenas skiriamas prezidento dekretu Ministr Tarybos teikimu). Be to, visi ombudsmenai kart per metus pateikia parlamentui ir atitinkamiems jo komitetams savo darb ataskait. Kiekvienas parlamento ombudsmenas, atlikdamas savo pagrindines funkcijas, btent, gindamas piliei teises nuo netinkam administracijos veiksm ir kartu siekdamas tobulinti viej administravim, susiduria su netinkamu administravimu (maladministration). Europos Sjungos ombudsmenas Jacobas Sodermanas paymjo, kad ombudsmenas turi gerinti vieojo administravimo kokyb, stiprinti piliei ir vieojo administravimo institucij ryius, pateikti gero administravimo standartus ir taip veikti, kad bt paalinami netinkamo administravimo atvejai215. Todl mginant nubrti vieojo administravimo tobulinimo gaires, btina isiaikinti, kaip pasireikia netinkamas administravimas. a) Netinkamo administravimo (maladministration) samprata Kaip jau buvo minta, ombudsmenams pilieiai skundiasi dl valstybs institucij tarnautoj netinkam veiksm. Europos Sjungos om215
The European Ombudsman Annual Report for 1999. Strasbourg, 2000. P. 11.
108
budsmenas Jacobas Sodermanas netinkamais vieojo administravimo pareign veiksmais vadina blog arba netinkam valdym, kai institucija nepadaro to, k privalo, veikia netinkamai arba padaro tai, ko neturjo daryti. Pasak J. Sodermano, tai, pavyzdiui, yra: 1) administraciniai paeidimai; 2) nesiningumas; 3) diskriminacija; 4) piktnaudiavimas valdia; 5) ne visos informacijos pateikimas arba atsisakymas suteikti informacij; 6) nepagrstas delsimas216. Netinkamas administravimas arba, kitaip sakant, blogas valdymas (maladministration), pasak Stanley de Smitho, apima ir kartu tarsi paslepia daugyb administravimo sferos reikini, toki kaip korupcija, alikumas, iurktumas, piliei klaidinimas, tinkamai j neinformuojant apie j teises arba nepaaikinant priimto sprendimo motyv, savivaliavimas, naudojimasis administravimo subjektams suteiktomis galiomis blogu tikslu, neinagrinjimas svarbi fakt, tiesiogiai susijusi su svarstoma problema, arba inagrinjimas ir rmimasis faktais, kurie nra tiesiogiai susij su svarstoma problema, nerpestingas korespondencijos tvarkymas ir t. t.217 Gali susidaryti spdis, jog sudaryti baigtin sra, apimant blogo administravimo pasireikimo formas ir bdus, sunku. Paprastai netinkamu arba blogu administravimu vadinami i esms visi negatyvs reikiniai, atsirandantys vieojo administravimo sferoje. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statyme numatomi du netinkamo administravimo pasireikimo atvejai: 1) piktnaudiavimas ir 2) biurokratizmas. statyme piktnaudiavimas apibriamas kaip tokie pareigno veiksmai ar neveikimas, kai tarnybin padtis naudojama ne tarnybos interesais arba ne pagal statymus bei kitus teiss aktus, arba savanaudikais tikslais ar dl kitoki asmenini paskat, taip pat tokie pareigno veiksmai, kai virijami suteikti galiojimai ar savavaliaujama; o biurokratizmas yra tokia pareigno veika, kai vietoj reikal sprendimo i esms sistemingai laikomasi nereikaling ar igalvot formalum, nepagrstai atsisakoma sprsti inyboms pavaldius dalykus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmen apie jo teises, smoningai pateikiamas klaidinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.). Biurokratizmu taip pat laikomas toks parei-
Serving the European Union. A Citizens Guide to the Institutions of the European Union. 2nd edition. Luxembourg: Office for Official Publications, 1999. P. 33. 217 Smith S., Rodney R. Constitutional and Administrative Law. 1989. P. 649.
216
109
gn darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi statymai ar kiti teiss aktai218. Taigi ombudsmenai atlikdami savo funkcijas neivengiamai susiduria su netinkamo administravimo atvejais ir ityr konkreius skundus dl netinkam vieojo administravimo subjekt veiksm pateikia rekomendacinio pobdio sprendim, ivadas bei pasilymus vieajam administravimui tobulinti. Daugiausia ombudsmen atliekam tyrim yra pagrsti piliei skundais. Taiau ombudsmenas gali inicijuoti tyrim ir be tokio skundo. Kai kuriose alyse, pavyzdiui, vedijoje, Lietuvoje, ombudsmenas gali pradti tyrim suinojs apie neteist vieojo administravimo subjekt veikl ar biurokratizmo faktus i laikrai arba kit iniasklaidos priemoni. b) Gero administravimo standartas Kiekvienoje iuolaikinje valstybje ypa daug dmesio skiriama vieajam administravimui: politikai, valstybs pareignai, teisjai danai pabria gero arba tinkamo administravimo svarb219. Taiau nra visuotinai sutariama, kok viej administravim galima vadinti geru. Kai kurie autoriai apibendrintai teigia, jog vieasis administravimas gali bti laikomas geru, kai jis gyvendina vieosios politikos ikeltus udavinius. Ombudsmenai, atlikdami savo funkcijas, taip pat i dalies padeda atskleisti tinkamo administravimo esm bei pateikti tam tikrus gero administravimo standartus. Tirdamas skundus dl netinkamo administravimo, iekodamas sprendim, leidiani ukirsti keli piliei teisi paeidimui ir kartu tobulinti viej administravim, Airijos ombudsmenas Kevinas Murphy straipsnyje Gero administravimo principai220 pristat svarbiausius principus, kuri vieojo administravimo pareignai turi laikytis, vykdydami savo funkcijas ir naudodamiesi suteiktomis galiomis. Pasak Kevino Murphy, ie principai numato, jog vieojo administravimo institucij pareignai privalo: 1) Naudotis savo galiomis tik konkreiam tikslui, kuriam siekti jie tas galias yra gav. 2) Savo galiomis naudotis objektyviai ir nealikai. Faktai, nesusij
218 Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas // Valstybs inios. 1998. Nr. 1103024. 219 Woodhouse D. In Pursuit of Good Administration (Ministers, Civil Servants, and Judges). Clarendon Press: Oxford, 1997. 220 http://www.irlgov.ie/ombudsman/Ireland. The Ombudsman.
110
su konkreiu atveju, priimant administracin sprendim turi bti ignoruojami. 3) Vengti neteisingos diskriminacijos bet kokiu pagrindu. Diskriminacijos draudimas reikia, kad vienodos situacijos turi bti vertinamos vienodai, nebent dl labai svarbi ir objektyvi prieasi bt pakankamo pagrindo vertinti jas skirtingai. Vieojo administravimo institucijos negali diskriminavimo tikslais nustatyti skirtingas pavieni asmen teises, pareigas ar privilegijas. Nepaisant lyties, amiaus, rass ar kit skirtum, visi pilieiai yra lygs. 4) Utikrinti, kad bt tinkamai gyvendinamas proporcingumo principas, pagal kur reikalaujama, jog naudojamos priemons atitikt tiksl, kurio jomis siekiama. Vieojo administravimo institucij veiksmai ir taikomos priemons (pvz., tam tikr ribojim vedimas) turi bti proporcingi siekiamiems tikslams, skiriamos bausms turi bti proporcingos paeidimo sunkumui. 5) Ivengti bet kokio perdto ar nepagrsto delsimo, ypa tais atvejais, kai pilieiams gali atsirasti praktini klii gyvendinant savo teises arba teistus interesus. 6) Tais atvejais, kai vieojo administravimo pareignai naudojasi diskrecine galia, jie turi utikrinti, kad diskrecin galia bt naudojama protingai, tinkamai, atsivelgiant konkreias aplinkybes ir kartu privalo ivengti perdto ir nepagrsto faktins diskrecijos suvarymo. D. J. Galliganas teigia, jog diskrecijos esm slypi ne vien paioje institucijos galioje pasirinkti vien i skirting sprendim variant. Svarbu, jog toks institucijos ar pareigno pasirinkimas bt pagrstas, motyvuotas ir gerai paaikintas. Perduodant diskrecines galias vieojo administravimo institucijoms paprastai pateikiamas vienas i elementari politini reikalavim: naudodamiesi diskrecinmis galiomis, pareignai turi laikytis racionalumo, tikslingumo ir morals kriterij. inoma, gana sudtinga pateikti labai tikslias i kriterij sampratas, lygiai kaip ir atskirti vien kriterij nuo kito. Taiau galima irykinti btinas slygas, kurias turi gyvendinti vieojo administravimo pareignas, naudodamasis diskrecinmis galiomis ir laikydamasis mint racionalumo, tikslingumo bei morals princip: 1) Naudojimasis diskrecinmis galiomis turi bti pagrstas ir argumentuotas, o sprendimo pasirinkimo motyvacija turi bti pakankama, teisinga ir nealika.
111
2) Administracinio sprendimo primimo prieastys bei motyvai turi bti aikiai susij su siekiamais tikslais, atitikti esamus principus bei taisykles, kurie yra perduotosios vieojo administravimo institucijos galios pagrindas. 3) Tiek administravimo institucij priimami sprendimai, tiek t sprendim primimo procedra turi atitikti bendrus morals reikalavimus221. Taigi tais atvejais, kai vieojo administravimo institucijos pareignai diskrecinmis galiomis naudojasi netinkamai ir taip paeidia piliei teises, ombudsmenai gali padti ir atlik tyrim pateikti rekomendacinio pobdio sprendim. Analizuojant ombudsmeno instituto veikl bei ombudsmeno raidos tendencijas, matyti, jog ombudsmen veikloje vis daugiau dmesio skiriama vieajam administravimui gerinti. Viena i tokios tendencijos prielaid yra kai kuriose Europos valstybse numatyta ombudsmeno iniciatyvos teis: pavyzdiui, Lietuvos Respublikoje Seimo kontrolieriai ombudsmenai turi teis imtis tyrimo net ir negav konkretaus asmens skundo, suinoj apie netinkamo administravimo pasireikimus i spaudos, televizijos ar kit visuomens informavimo priemoni. i tyrimo iniciatyvos teis yra labai svarbi ne tik mogaus teisi gynimo aspektu, bet taip pat padeda irykinti netinkamo administravimo atvejus, kuri galbt pilieiai nepastebjo ar dl koki kit prieasi nesinaudojo savo paeist interes gynimo teise. Tokiais atvejais ombudsmenai taip pat gali imtis tyrimo bei j atlik pateikti rekomendacijas, kaip vieojo administravimo institucij pareignai turt itaisyti netinkamais savo veiksmais pilieiams padaryt al. Reikia pasakyti, jog kai kuriose Europos valstybse smoningai numatyta netiesiogin skund padavimo tvarka: pavyzdiui, Didiojoje Britanijoje skundus ombudsmenui pateikia parlamento narys. Teigiama, jog renkamasi i dviej galim ombudsmeno modeli: pirmajam bdinga tai, kad jis sprendia problemas tada, kai jos ikyla, kitaip sakant, kai gauna piliei skundus, antrajam bdinga tai, kad jis velgia ateit ir siekia ivengti galim problem, tobulindamas administracin sistem. Didiosios Britanijos pasirinktas netiesioginis skund pateikimo modelis danai yra kritikuojamas222. 2000 m. Anglijoje buvo atlikta veiGalligan D. J. Discretionary Powers. Oxford: Clarendon Press, 1996. P. 6. Thompson B. Integrated Ombudsmanry: Joined-up to a Point // The Modern Law Review. Oxford, 2001. Vol. 64. Nr. 3. P. 459467.
222 221
112
kiani Parlamento, Sveikatos apsaugos ir Vietos administracijos ombudsmen staig veiklos analiz ir pateiktos rekomendacijos223. Tarp daugelio atliktos analizs ivad buvo pateikta ir tokia: Parlamento nari filtras jau nebegali bti naudojamas iuolaikinmis slygomis, todl rekomenduojama j panaikinti224. Teigiama, jog dl io filtro dalis piliei skund ombudsmeno nepasiekia. Netiesioginio skund pateikimo modelio alininkai tvirtina, jog ombudsmen aprpinti daugybe smulki skund netikslinga. Kaip Rolls Royce pasiekia geriausi rezultat suteikdamas kokybikiausi, o ne kiekybikiausi aptarnavim, taip ir ombudsmenas didiausi poveik gali padaryti tobulindamas administravim. Skundas pirmiausia yra mechanizmas, atkreipiantis dmes bendresnius trkumus225. Taigi, kaip matome, ombudsmenas ne tik padeda irykinti netinkamus vieojo administravimo atvejus, pasilyti, kaip tobulinti viej administravim. Ombudsmenas atlieka ir tam tikr prevencin vaidmen, tobulindamas administracin sistem ir siekdamas ivengti galim blogo administravimo pasireikim.
4.2. Tribunol instituciniai modeliai

Kaip tvirtina T. Ingmanas, Kiekvienas teismas yra tribunolas, bet ne kiekvienas tribunolas teismas226. Kai kuriais atvejais sudtinga atskirti, ar konkreti institucija yra teismas, ar tribunolas. Tarp tribunolo ir teismo nra aikios skiriamosios ribos. Kita vertus, sudtinga atskirti, ar konkreti institucija yra tribunolas dar ir todl, kad tos institucijos, kurios laikytinos tribunolais, gali vadintis visai kitaip. I ties, kai kurie tribunolai yra vadinami teismais, komisijomis, tarybomis, valdybomis, etc.227. Todl daugelis mokslinink tvirtina, jog labai sudtinga pateikti tribunolo apibrim228. Tuo labiau, jog egzistuoja didiul tribunol vairov. Kai kurie
Review of the Public Sector Ombudsmen in England: A Consultation Paper. London: Cabinet Office, 2000. 224 Collcutt P., Hourihan M. Review of the Public Sector Ombudsmen in England. London: Cabinet Office, 2000. 225 Sueur A., Herberg J. Constitutional and Administrative Law, 1995. P. 146. 226 Ingman T. The English Legal Process. 6th edition. Blackstone Press Limited, 1996. P. 2. 227 Alder J. Constitutional and Administrative Law. 2nd edition. London: the Macmillan Press LTD, 1994. P. 286. 228 Cane P. An Introduction to Administrative Law. 3rd edition. Oxford: Clarendon Press, 1996. P. 331.
223
113
tribunolai atlieka reguliavimo funkcijas, kai kurie tik gin sprendimo. Pastarieji daniausiai vadinami apeliaciniais tribunolais (appellate tribunals), j pagrindin funkcija nagrinti pateiktas apeliacijas dl administracijos institucij ir j pareign priimt diskrecini sprendim. 2000 m. Londone vykusioje konferencijoje, kuri organizavo Didiosios Britanijos tribunol taryba, lordas kancleris Irvine'as Lairgas pareik ess nustebintas, matydamas, kokiu mastu iplito tribunolo institutas, ir kartu paymjo, jog iuo metu veikiantys tribunolai yra labai skirtingi229 (skiriasi gin nagrinjimo procedros, personalo kvalifikacija, arbitr skyrimo tvarka, nagrinjam byl skaiius ir kt.).
4.2.1. Vieojo administravimo raida ir tribunol atsiradimo poreikis

Pastebta, jog vieasis administravimas ypating pltros pagreit gavo XIX a. viduryje230. Industrializacijos pltra lm ir administracinio teisinio reguliavimo augim. ios aplinkybs savo ruotu nulm papildom administracini gin tarp piliei ir valstybs sprendimo mechanizm poreik. Tribunolas laikomas XX a. fenomenu231, nes btent iuo laikotarpiu plaiai pasklido tribunolo idja ir buvo spariai steigiami tribunolai vairiausiems administraciniams ginams sprsti. Nors skirtingose alyse tribunolai turi savit specifik, didiausi tribunol vairov turinia valstybe laikoma Didioji Britanija. Pirmieji tribunolai Didiojoje Britanijoje buvo steigiami jau nuo 1660 m.232, o 1979 m. steigta pajam mokesio generalinio komisaro (General Commissioners of Income Tax) institucija veikia iki i dien. Pranczijoje administracini tribunol yra ymiai maiau. Manoma, jog specializuot administracini teism steigimas nulm tai, jog neLCD Press Notice 158/00 18 May 2000. http://www.lcd.gov.uk/ speeches/ 2000/2000fr.htm 230 Barnett H. Constitutional and Adminnistrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1996. P. 713. 231 Wade E. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 905. 232 1660 m. buvo priimtas statymas, suteikiantis teisminius galiojimus Muit ir akciz komisijai (12 Charles II, c. 23, s 31.); Wade W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 905.
229
114
buvo tokio poreikio kaip Didiojoje Britanijoje steigti tiek daug administracini tribunol. Pranczijoje labiausiai paplit vadinamieji vidiniai tribunolai, steigti kaip vairiausi viej profesij (pvz., medik, architekt, stomatolog ir pan.) disciplin organai. Taiau Pranczijoje veikia ir tokie tribunolai, kurie yra bdingi Anglijos administracins justicijos sistemai ir pasiymi panaia kaip anglikj tribunol prigimtimi, esminmis savybmis bei turima kompetencija. Vienas seniausi ir svarbiausi Pranczijos tribunol yra Mokesi teismas (Cour des Comptes), priirintis, kaip administracija naudoja biudeto pinigus. Kita tokio pobdio institucija yra Pabgli komisija (Commission de recours des refugies), nagrinjanti imigrant praymus. Pastaroji institucija susiduria su daugybe byl, pavyzdiui, 1989 m. i komisija inagrinjo 20 439 bylas233. Tiek Pabgli komisijos, tiek Mokesi teismo veikl priiri Valstybs Taryba (Counseil dEtat). Reikia pripainti, jog iki XIX a. pabaigos tribunolai nebuvo visuotinai paplit, mat ilg laik vyravo nuomon, kad tik teismams priklauso teis aikinti ir taikyti teis sprendiant teisinius ginus. Taiau visuomeniniams santykiams tampant sudtingesniems daugjo gin tarp piliei ir valstybs ir paaikjo, kad teismas ne visada gali bti efektyvi mogaus teisi gynimo institucija. Kita vertus, teismas paprasiausiai nepajgus nagrinti tok kiek byl, kurios neivengiamai atsiranda tampant sudtingesniems valdymo santykiams234. vairs tribunolai skirtingose alyse vaidina nevienod vaidmen sprendiant administracinius ginus. Visgi pripastama, kad didiausi vaidmen tribunolai vaidina Anglijoje, jie sprendia daugyb byl. Pavyzdiui, generalinis pajam mokesi komisaras (General Commissioners of Income Tax ) 1992 m. inagrinjo 353 199 byl235, o transporto komisaras (Traffic Commissioners) 419 693236. Panaias funkcijas kaip Pranczijoje veikianti Pabgli komisija Anglijoje atlieka Apeliacinis imigracijos tribunolas (Immigration Appeals Tribunal) ir imigracijos arbitrai (Immigration Adjudicators). Apeliacinis imigracijos tribunolas 1989 m. inagrinjo 799 bylas, o imigracijos
Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York, Oxford: Clarendon Press, 1993. P. 57. 234 Stott D., Felix A. Principles of Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1997. P. 256. 235 General Commissioners of Income Tax. http://www.tribunalsreview.org.uk/ tribreview/lcd.htm#part1 236 Traffic Commissioners. http://www.tribunalsreview.org.uk/tribreview/ etr.htm# part7
233
115
arbitrai 18 717 byl. Galima pastebti, jog tribunol darbo krvis nuosekliai didja tai 1992 m. Apeliacinis imigracijos tribunolas isprend 7059 bylas, o imigracijos arbitrams teko nagrinti net 32 360 byl237. Pranczijoje speciali komisija sprendia ginus, kylanius socialinio aprpinimo sferoje238. i komisija 1996 m. inagrinjo 1942 tokio pobdio ginus. Anglijoje atskirus socialins apsaugos srityje kylanius ginus nagrinja net keletas skirting kvaziteism. Ginus dl invalidumo pensij ir paalp nagrinja Apeliacinis invalidumo tribunolas (Disability Appeal Tribunal), 1992 m. jis isprend 2276 bylas. Ginus dl socialini paalp nagrinja Apeliacinis socialins apsaugos tribunolas (Social Security Appeal Tribunal, 1992 m. isprends 75 325 bylas, bei Socialins apsaugos ombudsmenas (Social Security Commissioners), 1992 m. inagrinjs 2780 skund239. Ilaikyti teismus kiekvienai valstybei brangiai kainuoja. Taiau pilieiams, kuri teises paeid neteisingi administracijos sprendimai, turi bti sudaryta reali galimyb pakeisti tuos sprendimus ir atkurti paeistas teises. Todl buvo iekoma visiems priimtin bd, leidiani teisingai ir objektyviai isprsti administracinius ginus. Tribunolai buvo sumanyti kaip specializuotos institucijos, galinios suteikti pig, neformal ir greit gin sprendimo proces, nevarom technini proceso taisykli240. Mintieji teisini konflikt nagrinjimo proceso privalumai nulm pasikeitus poir alternatyvias gin sprendimo institucijas, tokias kaip tribunolai.
4.2.2. Tribunol paskirtis ir vairov

Tribunolas, kaip ir teismas, skirtas teisiniams ginams nagrinti. Todl viena tribunolo atliekam funkcij utikrinti, kad administracija tinkamai, atsivelgdama konkrei situacij, taikyt statymus ir kitus
Wade H. R. W., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 959. 238 Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. P. 42. 239 Wade H. R. W., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 963. 240 Stott D., Felix A. Principles of Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1997. P. 256.
237
116
teiss aktus241. Kitaip sakant, tribunolas, kaip ir teismas, danai turi sprsti teiss klausimus. Be to, tribunolas, kaip ir teismas, turi sprsti ir fakto klausimus. Vadinasi, ir iuo aspektu tribunolas nesiskiria nuo teismo. Egzistuoja bendra taisykl, kad teismin paeist teisi gynimo priemon turt bti taikoma tik tuomet, jeigu nra kit tinkam, patogesni priemoni, toki kaip, pavyzdiui, tribunolas. Daugelyje valstybi, kuriose tam tikriems administraciniams ginams sprsti steigti tribunolai, numatyta, jog teism galima kreiptis tik tuomet, kai visi kiti paeist teisi gynimo bdai yra inaudoti242. Nors danai teigiama, jog tribunolai steigiami tam, kad galt utikrinti pig, prieinam, neformal, greit ir specializuot gin sprendimo bd243, paymima, kad tribunolai visgi negali pakeisti teismo, nes neretai sprendiant mogaus teisi paeidimo klausimus, atsivelgiant pamatinius konstitucinius principus bei ger sprendim primimo praktik prireikia ir teismo pagalbos. Todl tribunolai vertintini ne kaip teism pakaitalas, bet kaip j veikl papildanios institucijos. Tribunolai isiskiria i kit administracins justicijos institucij, nes jie turi ribot jurisdikcij. Tribunolas paprastai skirtas ne visiems, o tam tikriems specifinje, siauroje valdymo srityje kylantiems administraciniams ginams sprsti. Kai kurie tribunolai turi teis paskirti administracijos pareignui nuobaud u neteistus veiksmus. Dar kiti tribunolai gali paskirti kompensacijas, jeigu nustato, kad pilieio teiss buvo paeistos ir dl to jis patyr al. Apibendrinant galima teigti, jog tribunolo, kaip ir teismo, esmingoji paskirtis ginti mogaus teises, sprendiant teisinius ginus. Kaip jau buvo minta, pasaulyje egzistuoja daugyb vairiausi tribunol. Daugelis tribunol atsirado i valstybs socialinio aprpinimo sistemos ir sprendia ginus dl tam tikr socialins apsaugos klausim, pavyzdiui, paalp skyrimo, pensij ir pan. Daugelyje valstybi veikia tribunolai, nagrinjantys ginus dl imigracijos, mokesi, tam tikr veiklos srii licencijavimo, atleidimo i darbo ir t. t. Administraciniai tribunolai paprastai steigiami parlamento aktu. Pasitaiko atvej, kai tribunolas gali bti steigiamas ministro aktu, taiau
Cane P. An Introduction to Administrative Law. 3rd edition. Oxford: Clarendon Press, 1996. P. 332. 242 Ten pat. P. 333. 243 Ten pat. P. 342.
241
117
tokiais atvejais parlamentas paprastai perduoda teis steigti tribunol konkreiam ministrui ir statyme nurodo, kad yra numatyta steigti special tribunol244. Tribunolai kartais vadinami teiss evoliucijos, nulmusios teiss institut vairovs didjim, vaisiumi245. Kiekvienas i tribunol yra skirtas gyvendinti tam tikr statym, todl btent tam pritaikytas. Kai kuri tribunol statusas toks auktas, kad jie gali bti laikomi teismins valdios dalimi246. Tribunolo pavadinimas kai kada klaidina, nes jis vartojamas tam tikr institucij, turini teismo status, pavadinimuose. Pavyzdiui, Didiojoje Britanijoje veikia Apeliacinis patent tribunolas (the Patents Appeal Tribunal), kuriam pirmininkauja Auktojo teismo teisjas247. Mintasis tribunolas, daugelio autori nuomone, laikytinas teismu. Kiti gi tribunolai yra labiau susij su administracija, todl gali bti laikomi vykdomosios valdios dalimi. Taiau reikia pripainti, jog vyrauja tribunol igryninimo tendencija, lemianti tribunol panajim teismus248. Daugelio tribunol sprendimai i esms prilygsta teismo sprendimams ir skiriasi nuo administracini, nes tribunolai turi ianalizuoti faktus ir pritaikyti jiems statymus nealikai, nepaisydami vykdomosios valdios politini sumetim. Todl iuo poiriu tribunolai, nepaisant to, kad savo organizacine struktra ir gali bti susij su valstybs administraciniu aparatu, savo veiklos pobdiu yra panas teismus. Tribunolai skiriasi vieni nuo kit daugeliu aspekt: varijuoja j sandara, nari skaiius ir gin nagrinjimo metu taikomos procedros. Labiausiai paplit vadinamieji subalansuoti tribunolai, kuriuose bylas nagrinja nepriklausomas pirmininkas, paprastai turintis teisin isilavinim, ir du nariai, atstovaujantys prieing pusi interesams. itas nari parinkimo principas suponuoja reali galimyb, kad kiekviena alis,
244 Wade H. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 909. 245 Ten pat. 246 Stott D., Felix A. Principles of Administrative Law. London:Cavendish Publishing Limited, 1997. P. 257. 247 Wade H. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 909. 248 Genn H. Tribunal Review of Decision-making // Richardson G. and Genn H. (eds.) Administrative Law and Government Action. Oxford:Clarendon Press, 1994. P. 291; Thompson B. Administrative Justice: Towards the Millennium, Towards Integration? Administrative Justice in the 21st Century / Ed. Harris M., Partington M. Oxford: Hart Publishing, 1999. P. 463182.
118
sprendianti gin tribunole, turs bent vien nar, suprantant jos interesus. Skiriasi ir tribunol darbo krviai. Didiosios Britanijos lordas kancleris Irvine'as Lairgas paymjo, jog Anglijoje didiausi tribunolai kasmet nagrinja daugiau nei 300 000 byl, o kai kurie vos vien kit byl per metus249. Neretai apie administracinius tribunolus atsiliepiama kritikai, ir kai kurie autoriai juos vadina nuo politikos priklausaniais organais, nes tokie tribunolai es skirti gyvendinti vienoki ar kitoki politin linij ir vyriausybs nuostatas. Todl j sprendimai dauguma atvej bna priimti vadovaujantis politinio tikslingumo sumetimais, o ne teiss principais. Taiau i nuomon i dalies gali paneigti aplinkyb, kad i tikrj niekas negali kitis tribunolo veikl jam priimant sprendimus ir, kita vertus, joks ministras ar kitas vykdomosios valdios pareignas nra atsakingas dl tribunolo priimto sprendimo. Specifin tribunol grup sudaro vadinamieji vidiniai tribunolai. Savo esme tai yra disciplinos teismai. Jie nagrinja ginus, susijusius su vien ar kit organizacij, kolektyv ar bendrovi vidini taisykli paeidimais. Labai daug toki tribunol veikia Pranczijoje, (pvz., architekt (Chambre nationale de discipline des architectes), auditori (Chambre nationale de discipline des commissaries aux comptes de societe), medik (Sections des assurances socials des counseils regionaux de discipline de lorde des medecins) ir daugelis kit. Vidinius tribunolus slygikai galima suskirstyti dvi grupes. Pirmj grup sudaro tribunolai, steigiami pagal vienok ar kitok statut. Jie skirti reguliuoti ginus, kylanius tam tikr profesini grupi ar organizacij veikloje. Antrai grupei priklauso tokie tribunolai, kurie steigiami pagal susitarim. Taigi jeigu asmuo tampa konkreios organizacijos, pavyzdiui, profsjungos, klubo ar bendrijos, nariu, jis gali savanorikai sutikti paklusti tribunolo, kur sukurs organizacija, taisyklms. Pastarajai grupei priklausanio tribunolo sprendimo teismui apsksti negalima. Apibendrinant galima teigti, jog tribunolai steigiami kaip alternatyvios institucijos sprsti tam tikras bylas, kylanias gana siaurose administracins veiklos srityse250. Danai tokie tribunolai turi teis priimti
LCD Press Notice 158/00 18 May 2000. http://www.lcd.gov.uk/speeches/ 2000/2000fr.htm 250 Bell K. Research Study on Supplementary Benefit Appeal Tribunals: Review of Main Findings, Conclusions and Recommendations. London: HMSO, 1975.
249
119
tokius paius sprendimus kaip ir teismai, ir skiriasi tik tuo, jog j kompetencijai priklauso siauroje administravimo srityje atsirandantys administraciniai ginai.
4.2.3. Tribunol ypatybs

Tribunolas, kaip administracins justicijos sistemos elementas, ypatingas tuo, kad jame valdios ir pilieio ginus sprendia nebtinai teisjas ir netgi nebtinai teisininkas. Neretai tribunolai sudaromi i tarj, taiau tokiais atvejais pirmininkaujantysis paprastai yra teisininkas. Daniausiai tribunol sudaro 3 nariai, taiau gali bti ir vieno asmens tribunolas, o kai kuri tribunol sudtis yra didesn nei 3 nariai251. Tribunol sudtis vairuoja atsivelgiant j pobd. Labiausiai paplit 3 nari tribunolai, kuri pirmininkaujantys yra teisininkas, o jam asistuoja du tarjai252. Danai tarjus po vien pasirenka gino alys. Kai kuri tribunol veikla yra glaudiai susipynusi su vykdomosios valdios veikla, nes jie yra atsakingi u valstybs l paskirstym, viej itekli perskirstym arba vairiausi licencij ar leidim suteikim. Tokiais atvejais tribunolo sprendimas i esms yra sudedamoji administravimo proceso dalis ir j bt sunku traktuoti kaip nepriklausom gin sprendimo metod. Tribunolo sprendim paprastai galima sksti apeliacine tvarka. Kadangi nra vienodo tribunol modelio nei vienod taisykli, galima irykinti kelet bdingiausi apeliacijos galimybi. Kai kuriais atvejais tribunolo sprendim galima sksti atitinkamos srities ministrui, kitais atvejais auktesniam tribunolui, dar kitais teismui. Visgi daniausiai statymuose bna numatyta galimyb tribunolo sprendim apsksti teismui, taiau tokiais atvejais teismas paprastai veikia ne kaip pirmoji, o kaip apeliacin instancija. Tribunolai laikosi panai kaip ir teismai, tik paprastesni procedr. i aplinkyb buvo ir yra esmin prieastis, dl kurios tribunolai kuriami. Taiau reikia paymti, jog egzistuoja pavojus, kad tribunol procedros gali tapti komplikuotos ir formalios i dalies todl, kad tam daro tak teisininkai, taip pat dl to, kad tribunol nariai nori teisingai
Alder J. Constitutional and Administrative Law. 2nd edition. London: The Macmillan Press, LTD, 1994. P. 286. 252 Stott D., Felix A. Principles of Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1997. P. 257.
251
120
isprsti bylas ir apsisaugoti nuo kaltinim dl priimt neva neobjektyvi ir neteising sprendim. Procedr formalumo lygis priklauso nuo konkretaus tribunolo. Paprastai tribunolas turi diskrecij formalumams nustatyti. Laikomasi principo, jog tarp procedrins technikos ir procedrinio teisingumo turi bti pusiausvyra. Kadangi tribunol paskirtis utikrinti individams prieinam teisingum, procedra turi bti gana paprasta. Taiau, kita vertus, kad bt galima utikrinti teisingum, procedra turi bti adekvati. Kai kuri autori nuomone, teisinio atstovavimo galimyb rodo, kad toki pusiausvyr pasiekti sunku. Kadangi ginai daniausiai kyla tarp pilieio, turinio labai ribotus iteklius, ir valstybs, kuri atrodo turinti neribotus iteklius, gali kilti pavojus, kad bylos nagrinjimo metu alys atrodys tarsi esanios nelygioje padtyje. Teisininkams atstovauti tribunole nra privaloma, bet daugeliu atveju leidiama. Byla tribunole nagrinjama vieai, bet tais atvejais, kai yra nagrinjami privats arba profesiniai klausimai, vieumo principo gali bti nesilaikoma. Anglijos tribunol ir komisij komitetas (Franko komitetas) 1957 m. pateik rekomendacijas, kaip turt dirbti tribunolai, nagrindami piliei skundus: tribunolai turt veikti laikydamiesi atvirumo, siningumo ir nealikumo princip. Atvirumas iuo atveju suprantamas kaip proceso vieumo ir argumentacijos, nulmusios sprendim, pateikimo reikalavimas. Siningumas (teisingumas) reikalauja taikyti aiki procedr, kuri alims suteikt galimyb suinoti savo teises, atstovauti savo byloje. Nealikumo principas reikalauja bylas nagrinti objektyviai, todl tribunolai turi bti nepriklausomi nuo ministerij, kuri sprendimus nagrinja, realios ar tariamos takos. Net jeigu tribunolai i ties yra nepriklausomi, o tik atrodo priklausomi, padaroma didiul ala, nes monms susidars priklausomumo spdis, menkina tribunol autoritet, skatina nihilistini nuostat plitim visuomenje. Todl tribunol nepriklausomumui mokslininkai ir praktikai skiria daug dmesio.
4.2.4. Tribunol privalumai ir trkumai

Pagrindinis tribunol sistemos trkumas yra tas, kad jie atrodo maiau nepriklausomi nuo valdios nei teismai. Niekas neabejoja, kad teismas, sprendiantis ginus tarp piliei ir valdios, turi bti nepri121
klausomas ir apsaugotas nuo tiesiogins valdios takos ar bet kokio sikiimo, kad galt efektyviai veikti kaip iorinis administracijos sprendim kontrols mechanizmas. Panaus nepriklausomumo reikalavimas kyla ir tribunolams, kurie danai vadinami administraciniais tribunolais. Jie nagrinja specialias bylas, paprastai susijusias su vienos administracins institucijos veikla, danai tribunoluose dirba klerkai, sekretoriai ir pan., kuriuos mintoji administracin institucija samdo. Neretai j patalpos yra tame paiame pastate kaip ir administracins institucijos. ios aplinkybs i tikrj gal ir nedaro takos nepriklausomumui, taiau suformuoja viej nuomon, kuri veikia ne tik realiai vykstantys procesai, bet ir susidars klaidingas spdis apie vieno ar kito arbitro alikum. Viena didiausi grsmi tribunol nepriklausomybei yra tai, kad daniausiai tribunol narius skiria ir atleidia ministrai. Siekiant paalinti galimo alikumo pavojus kai kuriose valstybse buvo imtasi tam tikr nepriklausomum utikrinani priemoni, pavyzdiui, statymuose tvirtinamas reikalavimas, kad tribunolo nariai turi bti renkami i registro ar srao ir taip apribojama atitinkamo ministro pasirinkimo galimyb. Taiau, kita vertus, tok sra gali sudaryti ministerijos pareignai, remdamiesi subjektyviais kriterijais. Tribunol sistemos organizacin struktra kuriama taip, kad bt skatinama ir siekiama gyvendinti nepriklausomumo princip253. Tribunolas neturi bti vidins skund nagrinjimo ir administracijos veiksm kontrols sistemos elementas. Tribunolas kuriamas kaip iorin kontrol atliekanti institucija, nes manoma, jog iorin kontrol yra veiksmingesn, todl labiau tinkama nei vidin kontrol. Mokslinje literatroje pateikiama ir labiau ginytina motyvacija: administracijai gali bti naudinga dl potencialiai ginytin sprendim perkelti atsakomyb nepriklausomiems tribunolams, nes tribunolai turi imunitet politinei kritikai254. Diskusijose, kodl tribunolai kai kuriose alyse yra taip paplit, danai neginijamai vyrauja argumentas, kad tribunolai valstybei daug pigiau atsieina nei teismai: tribunol nariams mokami daug maesni atlyginimai nei teisjams, o kai kuriais atvejais tribunolai veikia visuomeniniais pagrindais255. Be to, tribunoluose pilieiai paprastai nesinaudoja
253 254
Sainsbury R., Genn H. Reform of Civil Procedure. Oxford, 1995. P. 420. Harlow C., Rawlings R. Law and Administration. London, 1984. P. 74. 255 Sainsbury R. Administrative Law and Government Action. Oxford, 1994. P. 302.
122
advokat pagalba, todl valstybei netenka utikrinti nepasiturini piliei teisinio atstovavimo. Kita vertus, tribunolai yra priimtini besiskundiantiems, nes kreiptis tribunol kainuoja daug pigiau, nei inicijuoti teismo proces. Be to, tribunolai bylas nagrinja palyginti greitai ir neformaliai. Specializuoti tribunolai nagrindami speciali ri bylas gali veikti kvalifikuotai ir spariai, tuo tarpu teismas gali utrukti ilgiau vien laukiant, kol teisjas isiaikins, kaip tam tikra administracin struktra turi funkcionuoti256. Taiau reikia paymti, kad bylos inagrinjimo greitumas pats savaime nra vertyb. Todl tais atvejais, kai nagrinjami sudtingi ir komplikuoti klausimai, greitis gali lemti, jog tuos klausimus nebus sigilinta ir jie nebus tinkamai inagrinti. Kalbant apie gino sprendimo neformalum, tribunolai yra maiau bauginantys ir labiau prieinami neturtingiems ir teisikai neratingiems iekovams257. Tai akivaizdiai aktualiau tais atvejais, kai tribunolai nagrinja socialins apsaugos srityje kilusius ginus, nei tuomet, kai tribunolas nagrinja komercinio pobdio ginus. Neformalumas taip pat priklauso nuo pai tribunol. Taiau svarbu skirti neformali atmosfer tribunole ir neformal proces. Formalumas atliekant procedr paprastai siejamas su rungtynikumu. Reikia paymti, jog pastaruoju metu tribunolai siekia gyvendinti rungtynikumo princip ir iuo aspektu vis labiau panaja teismus. Todl ia prasme formalumo turi bti tiek, kiek pagrstai yra reikalinga, siekiant maksimaliai utikrinti teisingo sprendimo primim. Tribunolai yra labiau specializuoti nei teismai258. Pirmiausia tribunolai paprastai sprendia tik vienos ries ginus (pvz., imigracijos). Tuo tarpu teismai nagrinja labai daug problem. Todl dl jurisdikcins specializacijos tribunolo nariai gali geriau imanyti konkrei administracins teiss srit. Taiau ia pat reikia paymti, kad dl tribunol specializacijos jie gali prarasti platesn perspektyv ir tam tikrus klausimus vertinti atsietai. Tribunoluose paprastai pirmininkauja teisininkai, taiau nariai gali ir neturti teisinio isilavinimo. Pastarieji pasirenkami todl, kad turi tam tikr ini ir administravimo patirties. TeiWade H. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford:Clarendon Press, 1994. P. 907. 257 Genn H. Tribunal Review of Decision-making // Richardson G., Genn H. (eds.) Administrative Law and Government Action. Oxford: Clarendon Press, 1994. P. 393, 398. 258 Legomsky S. Specialized Justice. Oxford, 1990. P. 98.
256
123
giama, kad pagrindiniai neteisinink darbo privalumai yra sprendim primimo nuoseklumas ir logikumas. Apibendrinant tribunol sistemos privalumus, galima bt iskirti svarbiausias ypatybes: 1) Bylos nagrinjamos greiiau nei teismuose. 2) Procesas yra daug pigesnis, nei teismuose. 3) Tribunol specializacija atitinkam profesins veiklos srii gin nagrinjimas, todl jie gali priimti kompetentingus profesine prasme sprendimus, o to negali utikrinti teismai. 4) Tribunolai yra lankstesni nei teismai, nes turi didesn diskrecijos teis. Anglosaks teiss alyse tribunolai neprivalo laikytis precedent, nors matyti, kad jie visgi siekia sekti precedentais. 5) Tribunolai laikosi maiau formalios procedros nei teismai, nors kartu siekia utikrinti rungtynikumo principo gyvendinim. Be ivardyt privalum, reikia pripainti, jog yra ir trkum: 1) Tribunol lankstumas veda prie j sprendim nenuoseklumo ir nenuspjamumo. 2) Kai kurie tribunolai nemotyvuoja savo sprendim, todl teismams sudtinga patikrinti tribunolo priimt sprendim teisingum, neinant motyvacijos. 3) Tribunol priimti sprendimai nra tokie viei kaip teism. 4) Gali bti apribota teis apsksti tribunolo priimt sprendim. 5) Ginus tribunoluose nagrinja ne tik teisininkai, bet ir neturintys teisinio isilavinimo nariai, o tai gali nulemti netinkam teiss norm taikym. 6) Tribunolai nagrinja ginus, kylanius labai siaurose administravimo srityse, todl kyla pavojus, kad jie gali prarasti bendr perspektyv.
124
III skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrols objektyvizacija Lietuvoje
III SKYRIUS. ADMINISTRACIJOS VEIKSM TEISTUMO KONTROLS OBJEKTYVIZACIJA LIETUVOJE
1. Lietuvos administracins justicijos itakos

1.1. Administracijos veiksm teistumo kontrols institucijos tarpukario Lietuvoje
Tarpukario Lietuvoje specialaus statymo, reglamentuojanio piliei teis sksti administracijos ir pareign veiksmus, nebuvo. Tik kai kurie Lietuvoje galioj statymai buvo numat galimybes pilieiams sksti neteistus administracijos atstov veiksmus tam tikrose visuomeninio gyvenimo srityse. Daniau iuose statymuose buvo kalbama apie skundus, teikiamus auktesniems administracijos organams. 1920 m. liepos 17 d. buvo paskelbtas Steigiamojo Seimo priimtas Steigiamojo Seimo skund ir tardymo komisijos statutas259, kuriuo steigta nuolatin parlamentin institucija komisija, susidedanti i Seimo paskirt savo nari. Steigiamasis Seimas buvo suinteresuotas, kad jo leidiami statymai bt vykdomi. Taiau, atsivelgdamas kuriamo valstybs aparato valdinink nepatyrim, suprato, kad reikia papildom priemoni, leidiani utikrinti tinkam statym vykdym. Todl kr nuolat veikiani komisij, kurios paskirtis administracijos veiksm teistumo prieiros vykdymas. Komisija veik pagal piliei skundus: statymas suteik visiems gyventojams teis sekti administracijos veikl ir inicijuoti komisijoje ios veiklos teistumo tikrinim. Panaikinti jos iaikintus neteistus administracijos aktus ar taikyti pa259 Steigiamojo Seimo skund ir tardymo komisijos statutas // Vyriausybs inios. 1920. Nr. 4.
125
reignams poveikio priemones buvo palikta paiam Steigiamajam Seimui260. Tai buvo gana veiksminga priemon, nemaai padariusi kovojant su mogaus teisi paeidimais. Steigiamojo Seimo skund ir tardymo komisija kartais vadinama lietuviku ombudsmeno prototipu261. Taiau ji veik neilgai, t. y. tik 19201922 metais Steigiamojo Seimo funkcionavimo laikotarpiu. Vlesni Seimai panai institucij nebesukr262.
1.2. Administracini teism steigimo prielaidos: Mykolo Riomerio teoriniai ir praktiniai darbai
1922 m. Lietuvos Valstybs Konstitucijos 68 str. buvo teisinta administracinio teismo funkcija: Teismas sprendia administracijos sakym teistum263. ios konstitucijos skyriaus Lietuvos pilieiai ir j teiss 18 str. buvo nurodyta, kad einanio savo pareigas valdininko nuskriaustas pilietis turi teis statyme nurodyta tvarka sksti j teismui ir reikalauti atlyginti nuostolius. Deja, toki statym nebuvo priimta. Galiojant 1922 m. Konstitucijai, pasitaikydavo pavieni piliei ir jiems atstovaujani advokat bandym kreiptis vairias teismo institucijas su skundais dl administracijos akt, paeidusi j teistus interesus. Taiau n vienas teismas nepripaino savs kompetentingu sprsti klausim. Vyriausiasis tribunolas, kur taip pat buvo kreiptasi, toki emesnij teism nuostat sankcionavo, motyvuodamas tai Konstitucijos 66 straipsniu, pasak kurio teism organizacij, kompetencij ir jurisdikcij nustato statymas, tuo tarpu galiojantys statymai niekam nebuvo paved sprsti byl dl administracini akt teistumo. Vliau, 1928 m. Konstitucijoje, nuostatos dl administracinio teismo apskritai neliko. Ji nebuvo atkurta ir 1938 m. Konstitucijoje. Vytauto Didiojo universiteto profesorius Mykolas Riomeris ypa svarb vaidmen teisinje valstybje skyr teismo funkcijai, pasirei260 Maksimaitis M. Administracijos veiksm teistumo kontrols problema tarpukario Lietuvoje // mogaus teisi apsaugos mechanizmas: konferencijos mediaga. Vilnius, 1997. 261 Vidrinskait S. Seimo kontrolieri teisinis statusas // Jurisprudencija. T. 23 (15). 2001. P. 122130. 262 Maksimaitis M. Administracijos veiksm teistumo kontrols problema tarpukario Lietuvoje // mogaus teisi apsaugos mechanizmas: konferencijos mediaga. Vilnius, 1997. 263 1922 m. Lietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos valstybs konstitucijos / Sudarytojas Valanius K. Vilnius: Mokslas, 1989.
126
kianiai per valstybs institucij veiklos teistumo kontroliavim ir neteiss sudraudim. M. Riomeris buvo aktyvus administracinio teismo, skirto administracijos institucij ir valdinink veiklos kontrolei, krimo propaguotojas. Pasak jo, administracinis teismas viena i rimiausi teisins valstybs institucij, kuria remiasi teisin valstyb, nes be administracinio teismo valstyb yra tik policin, bet ne teisin264. Vienu i administracinio teismo privalum M. Riomeris laik tai, kad i institucija utikrinanti vienod visos valstybs mastu teiss norm interpretavim, teisin harmonij. sitikins, kad administracinio teismo problema Lietuvoje sprendiama pernelyg ltai, M. Riomeris, taps naujai steigtos institucijos Valstybs Tarybos nariu, msi iniciatyvos gyvendinti i idj. Jis sil atitinkamai interpretuoti Valstybs Tarybos statymo 3 str., suteikiant teis pastebjus, kad vykdomosios valdios organai paeidia statymus, praneti apie tai Ministr Kabinetui ir atitinkamam ministrui. ioje statymo nuostatoje M. Riomeris velg tam tikr administracinio teismo funkcij uuomazg, i kurios ateityje galt susiformuoti tikras administracinis teismas. Todl jis sil, kad Valstybs Taryba, gyvendindama i statymo nuostat, turt priimti asmen, kuri teises paeid administracijos aktai, skundus ir dl j daryti ivadas. Taryba, neturdama sprendiamosios galios, galt apie tai bent praneti Vyriausybei ir atitinkamam ministrui. M. Riomerio silym Taryba svarst, bet bals dauguma jis nebuvo priimtas, motyvuojant tuo, kad administracijos akto neteistum Taryba galinti pastebti tik konkreiais atvejais, kai Vyriausybs nariai tokios jos nuomons patys prao. M. Riomerio silymu, administracinio teismo problem buvo mginta isprsti Valstybs Taryboje rengiamame Teism santvarkos statymo projekte, bet Ministr Kabinetas 1931 m. gruodio 9 d. nutar su iuo klausimu susijusias nuostatas i statymo projekto ibraukti ir grinti Valstybs Tarybai toliau tirti problem bei parengti atskir statymo projekt. Ministr Kabineto nutarimo pagrindu buvo sudaryta speciali Administracinio teismo komisija, kuri 1932 m. pareng Administracinio teismo statymo projekt. Projektas numat, kad Administraciniam teismui skstis gali tas, kurio tiesioginis asmens reikalas yra skundiamuoju administracijos aktu ugautas; nra reikalaujama, kad skundiamuoju aktu bt eista
264
M. Riomerio mokslas apie valstyb. Vilnius, 1997. P. 195.
127
kuri skundjo subjektyvin teis265. Taiau is projektas statym leidj nebuvo priimtas. 1936 m. Seime administracinio teismo klausimas vl buvo ikeltas. Kad i staiga reikalinga, Seimo mones tikino ypa seimins skund ir peticij komisijos praktika, kuri parod, kiek teisins painiavos administracinje veikloje sudaro toji aplinkyb, kad nra vieningos teismins administracini akt teistumo kontrols, kuri pajgt paalinti vairius, danai vieni kitiems prieingus, teiss interpretacijos reikinius vairiuose administraciniuose aktuose, neti teisin aikum i akt chaos ir i viso iugdyt tam tikr teisin ms administracijos kultr, apsaugani tiek piliei teistus reikalus nuo vairi valdinink bei staig nuoiros, tiek valstybs presti ir jos valdios autoritet bei jos funkcijos pastovum ir vaisingum prie vairiausius valstybs vardu daromus eksperimentus ar klaidas266. Susiklosiusi padtis leido daryti prielaid, kad Lietuvoje administracin teism i anksto irima kaip kakok pikt valstybs tvarkos ir valdanij prie. M. Riomeris padar ivadas, kad administracinio teismo alininkais Lietuvoje visuomet buvo tos politins partijos ar srovs, kurios buvo opozicijoje, taiau iki tol, kol jos buvo opozicijoje, o tapusios valdaniomis, jos tuojau iuo atvilgiu keit savo nusistatym ir kritikai nusiteikusios administracinio teismo atvilgiu m abejoti ios institucijos naudingumu. Galima sakyti, kad administracinis teismas Lietuvoje buvo nemgiamas valdanij267. Administracinio teismo klausimo Seime iklimo iniciatyva priklauso tuometiniam Seimo nariui, Kauno miesto burmistrui, ministrui pirmininkui Antanui Merkiui. statymo projektui rengti Seime buvo sudaryta Administracinio teismo komisija, kurios pirmininkas buvo A. Merkys. Deja, kuriamj administracinio teismo darb (1940 m. balandio 12 d. buvo parengtas vienuoliktas statymo projektas) nutrauk prasidjusi sovietin okupacija. Ir nors tarpukario Lietuvoje administracijos institucij ir valdinink veiklos teistumo problema valstybs lygiu nebuvo iki galo isprsta, teisin visuomen neliko nuoalyje, djo daug konstruktyvi pastang iekodama efektyvaus jos sprendimo.
265
Rmeris M. Administracinio teismo statymo projektas // idinys. 1940. Nr. 56. Ten pat. P. 565. M. Riomerio mokslas apie valstyb. Vilnius, 1997. P. 198.
P. 564.
266 267
128
2. Administracijos veiksm teistumo kontrols institucijos atsikrusioje Lietuvoje

Nauj iuolaikini valstybs institucij, skirt vykdyti administracijos veiksm teistumo kontrol, atsiradimas Lietuvoje yra paremtas vertingu priekario Lietuvos teiss specialist, mokslinink palikimu bei demokratini Vakar valstybi patirtimi. Be to, administracins justicijos atsiradimas grindiamas ir solidiu teisiniu pagrindu konstitucinmis normomis.
2.1. Konstituciniai pagrindai: mogaus teisi tvirtinimas ir apsaugos poreikis

1992 m. Lietuvos Respublikos Konstitucij mogaus teiss sugro kaip viso pasaulio patirtis. Jas veik yms tarptautins teiss aktai, JTO, Europos Tarybos dokumentai. Ms Konstitucijoje tvirtintos ir tradicins, ir moderniosios mogaus teiss. Jas galima bt klasifikuoti vairiai: tradicikai, pagal reguliavimo srit, iskiriant asmenines, politines, socialines, ekonomines, kultrines teises. Pagal istorin teisi formavimosi laikotarp iskiriamos asmenins ir politins (j krimosi pradia ankstesnieji istorijos amiai, o galutinai susiformavo XVIII a.); socialins ekonomins, kultrins (gijusios konstitucin apsaug po I pasaulinio karo) ir XX a. devintajame deimtmetyje pripastamos tokios teiss kaip teis sveik aplink (ekologines), maum teiss ir pan.268 mogaus teisi universalumas padeda reformuoti teis pagal i dien reikalavimus ir daro didel tak ms teiss reformai. mogaus teisi institutas ms Konstitucijoje neapsiriboja tik tiesiogiai joje raytomis nuostatomis. Konstitucijos 18 str. nurodoma, kad mogaus teiss ir laisvs yra prigimtins, taigi Konstitucijos tekstas neturi bti suprantamas kaip baigtinis teisi ir laisvi sraas. Ratifikavus Europos mogaus teisi ir pagrindini laisvi apsaugos konvencij, joje esanios mogaus teisi nuostatos taip pat praplt institut. Konstitucini asmens teisi apsauga neapsiriboja tik j reglamentavimu statymuose. Labai svarbu, kad statym nuostatos bt tinkamai
268 Birmontien T. mogaus teiss Lietuvos Respublikos Konstitucijoje // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. P. 131.
129
gyvendintos. mogaus teiss ir laisvs turi bti ne deklaratyvios, bet realiai gyvendinamos, t. y. turi bti nuosekliai laikomasi Konstitucijos ir statym. Tai yra demokratins teisins valstybs pamatas. Kadangi mogaus teiss pastaruoju metu yra viena pagrindini iuolaikins pasaulio bendruomens tem, tai jas sauganiomis ir u jas kovojaniomis skelbiasi net tos valstybs, kuri pamatai sursti pagal labiausiai mogaus teisi nepaisanius kanonus, o teistvarka pagrsta valstybs prioritetu prie individ. Netenka toli iekoti toki valstybi pavyzdi tai dar visai nesena sovietin Lietuvos praeitis. Sovietmeiu Lietuvos mons beveik negaljo prietarauti valdinink sprendimams. Sovietinei visuomenei buvo bdingos despotikos direktyvos, kurias valdininkai demagogikai aikindavo269. Nepriklausoma Lietuva pasiryo kurti demokratin, statymus gerbiani visuomen, suformuoti institucin mechanizm, galinant ginti neteistais administracijos veiksmais paeistas asmens teises. Viena pirmj toki institucij buvo 1995 m. kurta Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga. Jos steigimo pagrindai numatyti Konstitucijos 73 str., skelbianiame, jog piliei skundus dl valstybs ir savivaldybi pareign (iskyrus teisjus) piktnaudiavimo ar biurokratizmo tiria Seimo kontrolieriai270. Pradjus funkcionuoti Seimo kontrolieri institucijai, paprastiems monms atsirado galimyb reikalauti, kad valdininkai atsakyt u savo veiksmus bei perirt ar panaikint sprendimus. i institucija, kurios pareignas, kaip nepriklausoma treioji alis, iklauso piliei nusiskundimus ir imasi priemoni problemoms sprsti, pasirod labai reikalinga kitose alyse271. Bet tai buvo tik pirmasis ingsnis kuriant institucin administracins justicijos sistem. Nuo pat Lietuvos nepriklausomos valstybs atkrimo pradios buvo jauiamas administracijos veiksm teistumo kontrols poreikis. 1996 m. rugsjo 19 d. vykusioje konferencijoje, skirtoje teism reformos Lietuvoje gyvendinimo analizei, tuometinis Lietuvos Aukiausiojo Teismo pirmininkas, Europos mogaus teisi teismo teisjas prof. hab. dr. Pranas Kris pareik, kad per metus administracine tvarka nubaudiama imtai tkstani moni. Visais administracins atsakomybs atvejais kyla teismins mogaus teisi apsaugos problema.
Piliei teisi apsauga // JTO biuletenis. Lietuva, 1995 kovas. Nr. 6. P. 3. Lietuvos Respublikos Konstitucija // inios. 1992. Nr. 331014. 73 str. 271 Dmesio centre mogaus teiss // JTO biuletenis. Lietuva, 1994 gegu. Nr. 4. P. 7.
270 269
130
Bendrieji teismai, ypa auktesns pakopos, to padaryti i tikrj nepajgia272. Administracinio teismo poreikis Lietuvoje tapo dar didesnis siekiant garantuoti visuotinai pripaint pagrindini mogaus laisvi ir teisi apsaug integruojantis pasaulin visuomen. Konstitucijos 111 str. skelbia, kad administracini, darbo, eimos ir kit kategorij byloms nagrinti gali bti steigti specializuoti teismai. Tad 1998 m. birelio 24 d. Lietuvos Vyriausyb pateik Seimui Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos, administracini teism steigimo, administracini gin komisij statymo projektus, o 1999 m. sausio 14 d. ie statymai buvo priimti. Tenka pripainti, kad primus iuos statymus, buvo upildyta nemenka Lietuvos teism sistemos spraga, kuri ne kart buvo atkreip dmes Europos Sjungos ekspertai. Taip pat gerokai sustiprintos mogaus teisi ir laisvi teisminio gynimo garantijos ir sudaryta galimyb gyvendinti konstitucin nuostat: asmeniui, kurio teiss ar laisvs yra paeidiamos, suteikiama teis kreiptis teism273.
2.2. Lietuvos administracins justicijos pokyiai

Administracin justicija Lietuvoje paskutiniaisiais metais i esms pasikeit. Administracins justicijos reforma buvo grindiama siekiu upildyti egzistuojanias teism sistemos, kartu ir administracins justicijos, spragas, nes prie steigiant administracinius teismus ir j veikl teisikai reglamentuojant specialiu statymu teismuose galjo bti nagrinjami tik tam tikros kategorijos ginai, kylantys i administracini teisini santyki (numatyt Civilinio proceso kodekso274 257 str.), ir dl tam tikr administracini gin ypatum bei nereglamentuotos j teisenos dauguma j apskritai likdavo nenagrinti. Tokia padtis nors ir netiesiogiai skatino biurokratizm ir valdinink savival bei piktnaudiavim. 1999 m. Lietuvoje steigus administracinius teismus, buvo pasirinktas ne visikai grynas specialiosios administracins justicijos modelis:
272 Kris P. Teism reformos eiga Lietuvoje // Teismins valdios problemos Lietuvoje. Konferencija, skirta teism reformos Lietuvoje gyvendinimo analizei. Vilnius, 1996. P. 12. 273 Lietuvos Respublikos Konstitucija // inios. 1992. Nr. 331014. 30 str. 1 d. 274 Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodeksas. Vilnius, 2000.
131
1) Buvo steigti savarankiki pirmosios instancijos teismai t. y. apygard administraciniai teismai ir Auktesnysis administracinis teismas. 2) Aukiausia administracini teism grandis buvo traukta bendrosios kompetencijos teism sistem Lietuvos apeliaciniame teisme buvo steigtas Administracini byl skyrius. is modelis buvo laikinas, pasirinktas motyvuojant ekonominiais argumentais ir tinkamas pereinamuoju laikotarpiu. Vliau Auktesnysis administracinis teismas ir Lietuvos apeliacinio teismo Administracini byl skyrius buvo reorganizuoti ir buvo steigtas Vyriausiasis administracinis teismas. Taip buvo pabaigta specializuotos administracini teism sistemos reforma ir sukurta dviej grandi administracins justicijos sistema: apygard administraciniai teismai, kaip pirmosios instancijos teismai, ir Vyriausiasis administracinis teismas, kaip apeliacin ir revizin instancija (9 pav.).
Vyriausiasis administracinis teismas
Vilniaus apygardos administracinis teismas Panevio apygardos administracinis teismas
Kauno apygardos administracinis teismas
Klaipdos apygardos administracinis teismas iauli apygardos administracinis teismas
9 pav. Lietuvos Respublikos administracini teism sistema
Kartu su Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymu sigaliojo ir Administracini gin komisij statymas, kuriuo buvo teisintas ikiteisminis administracini gin nagrinjimas. Administracini gin komisij statymas numat trejopas administracini gin komisijas: 1) Savivaldybi visuomenines administracini gin komisijas, ikiteismine tvarka nagrinjanias asmen skundus dl savivaldybi
132
vieojo administravimo subjekt priimt individuali administracini akt arba savivaldybi tarnautoj veiksm (neveikimo)275. 2) Apskrii administracini gin komisijas, nagrinjanias skundus dl teritorini valstybinio administravimo subjekt, t. y. dl apskrityje esani valstybs institucij, staig, tarnyb bei j tarnautoj, taip pat apskrities teritorijoje esani savivaldybi institucij, staig, tarnyb bei j tarnautoj priimt individuali administracini akt ir veiksm teistumo, taip pat dl i subjekt atsisakymo ar vilkinimo atlikti j kompetencijai priskirtus veiksmus teistumo ir pagrstumo276. 3) Vyriausij administracini gin komisij, nagrinjani skundus dl centrini valstybinio administravimo subjekt priimt individuali administracini akt ir veiksm teistumo, taip pat dl mintj subjekt atsisakymo ar vilkinimo atlikti j kompetencijai priskirtus veiksmus teistumo ir pagrstumo277. 1999 m. gegus 3 d. Lietuvos Respublikos Vyriausyb, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymu prim nutarim Nr. 513, kuriuo patvirtino Vyriausiosios administracini gin komisijos sudt. 1999 m. gegus 4 d. Vyriausybs nutarimu Nr. 533 buvo patvirtinti administracini gin komisij darbo nuostatai, kuriuose detaliai reglamentuota Vyriausiosios administracini gin komisijos veikla. Dl technini ir finansini klii Vyriausioji administracini gin komisija darb pradjo 1999 m. spalio 5 d.278 1999 m. gegus 20 d. Vyriausybs nutarimu Nr. 621 buvo sudarytos apskrii administracini gin komisijos, taiau mintosios komisijos iki iol savo veiklos nepradjo. Reikia paymti, jog Lietuvoje kurtos ne tik bendrojo pobdio administracini gin nagrinjimo institucijos, bet taip pat veikia ir specializuotos, kai kuri autori teigimu, turinios atributin kompetencij, institucijos. Vienas i tokio pobdio institucij pavyzdi galt bti Mokestini gin komisija. i komisija nuo kit panaaus pobdio institucij skiriasi tuo, kad ikiteisminis gin nagrinjimas mokestini gin komisijoje yra privalomas. Mokestini gin komisija
275 Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymas. 1999 m. sausio 14 d. 2 str. 1 d. // Valstybs inios. 1999. Nr. 13310. 276 Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymas. 1999 m. sausio 14 d. 5 str. 1 d. // Valstybs inios. 1999. Nr. 13310. 277 Ten pat. 9 str. 278 Gylys A. Vyriausiosios administracini gin komisijos pirmj veiklos met patirtis // Teiss problemos. 2000. Nr. 34. P. 155.
133
buvo kurta 1998 m. Vyriausybs nutarimu Dl mokestini gin komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs steigimo ir jos nuostat patvirtinimo. Mokestini gin komisijos sudt tvirtina Vyriausyb, kandidatras bendru teikimu silo finans ir teisingumo ministrai. Teiss aktuose numatytas svarbiausias komisijos udavinys objektyviai inagrinti mokesi moktojo skund ir priimti teist bei pagrst sprendim. Mokestini gin komisija nagrinja tuos mokestinius ginus, kuriuos inagrinjo centrinis mokesi administratorius, taip pat tuos mokestinius ginus, dl kuri centrinis mokesi administratorius per Lietuvos Respublikos mokesi administravimo statymo nustatytus terminus neprim sprendimo. Be to, komisija turi teis teikti Lietuvos Respublikos Vyriausybei mokesi statym bei kit teiss akt tobulinimo pasilymus. Lietuvoje funkciniu poiriu panai kvaziteismini institucij, turini atributin kompetencij, yra ir daugiau (pvz., pagal 2002 m. Lietuvos Respublikos energetikos statym Valstybin kain ir energetikos kontrols komisija iankstine skund nagrinjimo ne teisme tvarka nagrinja skundus dl energetikos moni veiklos ar neveikimo tiekiant, skirstant, perduodant, laikant energij, dl teiss joms pasinaudoti tinklais ir sistemomis nesuteikimo, dl prisijungimo, energijos tiekimo sraut balansavimo, kain tarif taikymo, ginus dl viej pirkim statymo paeidimo). Be vadinamj egzekutyvij kvaziteismini institucij, nagrinjani piliei skundus ikiteismine tvarka, Lietuvoje veikia trys ombudsmeno institucijos: 1) 1995 m. savo veikl pradjo Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga, tirianti piliei skundus dl valstybs ir savivaldybi pareign (iskyrus teisjus) piktnaudiavimo ar biurokratizmo (ios staigos veiklos analiz pateikiama io skyriaus 3 dalyje); 2) 1999 m. buvo kurta Moter ir vyr lygi galimybi kontrolieriaus tarnyba, kaip specializuota ombudsmeno institucija, nagrinjanti asmen skundus dl diskriminacijos lyties pagrindu ir seksualinio priekabiavimo; 3) 2000 m. pradjo veikti Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staiga, tirianti fizini ir juridini asmen skundus dl valstybs ir savivaldybi institucij ar staig ir j pareign, nevalstybini institucij bei kit fizini ir juridini asmen veiksm ar neveikimo, dl kuri paeidiamos arba gali bti paeistos vaiko teiss ar jo teisti interesai, priirinti ir kontroliuojanti institucij, su134
sijusi su vaiko teisi ir jo teist interes apsauga, veikl, dl kurios paeidiamos ar gali bti paeistos vaiko teiss ar jo teisti interesai. Reikia paymti, jog pastarosios dvi specializuotos staigos tik i dalies gali bti laikomos administracini gin nagrinjimo institucijomis. Tiek Moter ir vyr lygi galimybi ombudsmeno, tiek Vaiko teisi apsaugos ombudsmeno tyrimo sritis neapsiriboja vien valstybs tarnautoj veiklos tyrimu. Kadangi neretai lygios vyr ir moter galimybs paeidiamos darbo santykiuose, o vaiko teiss paeidiamos netgi eimoje, tai i specializuot ombudsmen veikl reglamentuojantys statymai numat galimyb tirti ne tik valstybs bei savivaldybi pareign netinkam veikl, bet ir kontroliuoti privai moni, nevalstybini institucij bei organizacij ir netgi privai asmen veikl, dl kurios gali bti paeidiamos mogaus teiss ir teisti interesai. Lygindami Seimo kontrolieri, Moter ir vyr lygi galimybi bei Vaiko teisi apsaugos statymus ir kontrolieri galiojimus, galime aptikti nemaai panaum, taiau yra ir skirtum. Juos visus vienija pagrindinis tikslas mogaus teisi apsauga.
2.3. Lietuvos administracins justicijos udaviniai

Demokratinje valstybje administracin justicija, jos sistema skirta mogaus teisi apsaugai. iuolaikinse valstybse administracins justicijos sistema yra nuolat tobulinama: vis daugiau dmesio kreipiama alternatyvius konflikt tarp asmens ir valstybs sprendimo bdus. Pasaulio teisin visuomen, mokslininkai ieko nauj bd skmingiau sprsti administracinius ginus. Rengiamos mokslins ir praktins konferencijos, populiarinamos konflikt tarp privataus asmens ir administracijos sprendimo galimybs arbitrao, tarpininkavimo arba taikinimo bdu279. Aptariant Lietuvos administracins justicijos paskirt galima pritarti Konstitucinio Teismo teisjo K. Lapinsko mintims280, jog pirmasis ir,
279 1999 m. Europos Taryba sureng konferencij: Bylinjimosi tarp administracins valdios ir privai ali alternatyvos: taikinimas, tarpininkavimas ir arbitraas (Alternatives to Litigation between Administrative Authorities and Private Parties: Conciliation, Mediation and Arbitration), kurioje daugelis Europos valstybi, tarp j ir Lietuva, pateik nacionalines ataskaitas apie administracins justicijos padt savo alyje 280 Grigalionyt I. Ar reikia Lietuvai administracini teism? // Justitia. 1999. Nr. 2. P. 23.
135
ms nuomone, svarbiausias administracins justicijos udavinys yra mogaus teisi gynimas nuo vieojo administravimo subjekt neteist veiksm. Antrasis administracins justicijos udavinys ginti valstybs tarnautoj teises nuo administracijos savivals, treiasis ginti savivaldybi teises nuo valstybs institucij neteist veiksm, siekiant utikrinti demokratij, ketvirtasis sprsti ginus tarp kit nepavaldi administravimo subjekt, penktasis tikrinti normini valdymo akt teistum. Administracijos veiksm teistumo kontrol ir gin tarp piliei ir valstybs institucij nagrinjimo funkcijas atlieka ne tik teismai, bet ir kvaziteismai, todl tikslinga ianalizuoti didiausi administracini gin nagrinjimo patirt turini Lietuvos kvaziteism veikl.
3. Apie dominuojani kvaziteism modeli analogus Lietuvoje

Analizuodami Lietuvos kvaziteism veikl, detaliau tirti pasirinkome vadinamuosius bendrosios kompetencijos kvaziteismus t. y. Seimo kontrolieri staig ir Vyriausij administracini gin komisij. Tok pasirinkim nulm ios aplinkybs: 1) Seimo kontrolieri staiga ir Vyriausioji administracini gin komisija reprezentuoja pasaulyje dominuojanius kvaziteism modelius t. y. ombudsmeno ir tribunolo institucinius modelius. 2) Mintosios institucijos uima skirting padt valstybs institucij sistemoje: Vyriausioji administracini gin komisija veikia alia vykdomosios valdios ir gali bti laikoma egzekutyviuoju kvaziteismu, o Seimo kontrolieri staiga yra klasikin ombudsmeno institucija, glaudiausiai susijusi su parlamentu. 3) Seimo kontrolieri staiga, palyginti su kitomis Lietuvos ombudsmeno institucijomis, turi didiausi kvaziteismins veiklos patirt Lietuvoje (veikia nuo 1995 m.). Be to, Seimo kontrolieri staiga pagrstai gali bti vadinama bendrosios kompetencijos ombudsmeno staiga, nes tiria tiek valstybs, tiek savivaldybi pareign veiksmus, jeigu i piliei skund arba kit informavimo priemoni suino apie netinkamo administravimo atvejus. Lygi vyr ir moter galimybi kontrolieriaus staiga ir Vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staiga yra specializuotos staigos, vykdanios administracijos siauros srities veiksm teistumo kontrol.
136
4) Vyriausioji administracini gin komisija, nors ir nra seniausia tokio tipo ikiteismin gin nagrinjimo institucija (pvz., Mokestini gin komisija buvo kurta 1998 m., o Vyriausioji administracini gin komisija 1999 m.), taiau ji nagrinja vis ri administracinius ginus tarp piliei ir centrini valstybinio administravimo subjekt (t. y. turi bendrj kompetencij).
3.1. Seimo kontrolieri staiga281 3.1.1. Seimo kontrolieri staigos vieta bei vaidmuo Lietuvos teisinje sistemoje
iuolaikinse valstybse demokratinis valdymas be parlamento nesivaizduojamas. Parlamentas statym leidimo ir svarbiausias tautos atstovavimo organas, teisinantis politinius ir ekonominius sprendimus282. Be statym leidybos, parlamentas turt kontroliuoti valdymo organ sistem (administracij)283. Taigi viena i Seimo funkcij priirti Vyriausyb bei kitas valdymo institucijas. Tam gali bti ypa naudinga Seimo kontrolieri staiga: per i institucij realiausia informuoti Seim apie netinkam valstybs tarnautoj veikl. Kaip paymjo Thomas Bullas, ombudsmenas yra parlamento nari akys ir auKvaziteismas nra plaiai tyrintas institutas, todl iki iol nra vienodos nuomons dl atitinkam valstybs institucij priskyrimo kvaziteismams. Monografijoje pristatomos skirtingos mokslinink nuomons tiek apskritai neigianios kvaziteism egzistavim, tiek teigianios, kad tarp tradicini teism ir daugelio kit valdios institucij yra atsiradusios tam tikros hibridins institucijos, kurios, nagrindamos asmen skundus dl netinkam administracijos veiksm, atlieka iorin administracijos veiksm teistumo kontrol. Viena i toki institucij, ginani mog nuo administracijos piktnaudiavimo ir biurokratizmo, yra ombudsmeno institucija, Lietuvoje vadinama Seimo kontrolieri staiga. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieriai, tirdami piliei skundus, tiesiogiai susiduria su administraciniais ginais ir rekomendaciniais sprendimais siekia sureguliuoti individo ir administracijos teisinius konfliktus. Ityrus skund, pateikiama konkretaus gino juridin analiz ir silomi galimi sprendimo bdai. Taip atkreipiamas administracijos dmesys neteistus ir neteisingus jos veiksmus ir suteikiama galimyb paiai administracijai atkurti paeistas pilieio teises. Monografijoje laikomasi nuomons, jog Seimo kontrolieriai, nebdami teismins valdios dalis, bet savo veikloje susidurdami su i vieosios teiss reguliuojam santyki kilusiais teisiniais konfliktais tarp individo ir pareigno bei paddami juos isprsti, pagrstai gali bti priskirti kvaziteismams. 282 Vieasis administravimas / Raipa A. (red.) Kaunas: Technologija, 1999. P. 52, 53. 283 Juneviius A., Matakas J. Valstybs pagrindai. I d. Kaunas: Technologija, 1996. P. 53.
281
137
sys. Jo tikslas yra kontroliuoti, kad Vyriausyb bei jos institucijos laikytsi statym284. Seimo kontrolieri staiga labiausiai susijusi su Seimu: Seimo kontrolierius skiria Seimas285, taip pat Seimo nari bals dauguma kontrolierius gali bti atleidiamas i pareig286. Be to, pagal Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 25 straipsn Seimo kontrolieriai kasmet iki kovo 15 d. ratu pateikia Seimui prajusi kalendorini met darbo ataskait, kuri turi bti paskelbta ir nagrinjama Seime287. Svarbu paymti, kad Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga yra savarankika valstybs institucija288 ir Seimo kontrolieriai vykdydami savo funkcijas yra nepriklausomi289. Seimo kontrolieri staiga buvo kuriama pagal Skandinavijos ali ombudsmen institucij pavyzd. ioms alims bdinga ir svarbu tai, kad ombudsmenas yra parlamento atstovas, atliekantis valstybs institucij veiklos kontrol parlamento vardu. Faktas, kad ombudsmeno galios suteiktos parlamento, sureikmina ombudsmen ivadas apie vyriausybs pareign elges, tokios ivados yra svaresns. Ypa tuomet, kai ombudsmenas pateikia nuomon apie ministrus290. Ger darbini santyki egzistavimas tarp parlamento ir ombudsmeno yra btina tinkamo Ombudsmeno staigos funkcionavimo slyga. Kaip ie darbo santykiai utikrinami bei pasiekiami, labai priklauso nuo konstitucini princip, nustatani ombudsmeno veiklos ribas. alyse, kuriose veikia ombudsmeno institucijos, visuotinai laikomasi nuomons, kad ombudsmeno ir parlamento santykiai neturt bti pagrsti subordinacijos principu291. Parlamentas gali numatyti bendras ombudsmeno institucijos veiklos gaires. Ir nepaisant to, kad parlamentas skiria ombudsmenus ir gali juos atleisti, ombudsmenai yra ir turi bti nepriklausomi nuo parlamento. i nepriklausomyb yra svarbi siekiant ilaikyti visuomens pasitikjim ombudsmenais, tikjim j sprendim neutralumu ir nealikumu. Be to, nepriklausomumas yra reikalingas,
284 Bull T. Institucin mogaus teisi apsauga: vedijos patirtis // mogaus teisi apsaugos mechanizmas: konferencijos mediaga. Vilnius, 1997. P. 36. 285 Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas // Valstybs inios. 1998. Nr. 1103024. 6 str. 286 Ten pat. 7 str. 287 Ten pat. 25 str. 288 Ten pat. 10 str. 289 Ten pat. 27 str. 290 The Danish Ombudsman. Copenhagen: Djof Publishing, 1995. P. 20. 291 Ten pat. P. 21.
138
siekiant, jog ombudsmenas nebt trauktas politinius ginus292. Pabriant parlamento bei atitinkam komitet ir ombudsmen bendradarbiavimo svarb galima paymti, jog toks santykis kelia tam tikr reikalavim ir parlamentui, btent: parlamentas negali atsiriboti nuo ombudsmeno veiklos. Jis turi sekti bendras ombudsmeno veiklos tendencijas ir bti pasirengs reikiamais atvejais suteikti ombudsmenui param, skirdamas dmesio toms funkcijoms, kurias atlieka ombudsmeno staiga. O ios funkcijos individ gynimas nuo vykdomosios valdios piktnaudiavimo yra svarbios bet kuriam demokratikai irinktam parlamentui. Jau minta, kad ginti pilieio teises kasdien Seimo kontrolieri pareiga293. Taiau Seimo kontrolierius apsaugo piliet ne nuo bet kokio jo teisi varymo ar paeidimo. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnyje numatyta, kad Seimo kontrolieriai gina pilieius nuo pareign piktnaudiavimo bei biurokratizmo, t. y. nuo blogo valdymo. Todl pirmoji teisini santyki sritis, kuri tiesiogiai veikia ar siekia veikti kontrolierius, yra valdym reglamentuojani teisini santyki tobulinimas, kitaip tariant, valdymo gerinimas. Seimo kontrolierius, tirdamas konkret skund ir aptiks blogo valdymo, tvarkymosi valstybs ar savivaldybs institucijoje fakt ir juos nurodydamas bei numatydamas bdus, kaip j ivengti, prisideda prie institucijos tvarkos, valdymo gerinimo. Siekti geresnio valdymo nemanoma netobulinant teiss akt. Gerinti teiss akt kokyb Seimo kontrolieriams leidia Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 28 straipsnis, numatantis kontrolieriaus teis informuoti Seim, Vyriausyb ar atitinkamos savivaldybs taryb apie iurkius statym paeidimus arba statym ar kit teiss akt trkumus, prietaravimus ar spragas, taip pat jis gali silyti Seimui, Vyriausybei ar kitoms valstybs institucijoms, kad bt pakeisti statymai ar kiti norminiai aktai, varantys mogaus laisves. Paymtina, kad Seimo kontrolieriai aktyviai naudojasi ia teise: 1995 m. buvo pateikta 14 silym (9 i j gyvendinta) pakeisti galiojanius arba priimti naujus teiss aktus, 1996 m. toki silym buvo pateikta 42 (18 gyvendinta), 1997 m. pateikta 48 (20 gyvendinta), 1998 m. 84 (32 gyvendinta), 1999 58 (34 gyvendinta). Taip Seimo kontrolieriai ne tik gina mogaus teises, bet ir prisideda prie statym leidybos.
The Danish Ombudsman. Copenhagen: Djof Publishing, 1995. P. 22. idagien N. Seimo kontrolieri vaidmuo ginant moni teises // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. P. 157.
293 292
139
3.1.2. Teisiniai Seimo kontrolieriaus veiklos pagrindai

Seimo kontrolieriai savo veikloje vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymu, kitais statymais, tarptautinmis sutartimis ir susitarimais. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas (Nr. I363) buvo priimtas 1994 m. sausio 11 d., Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staigos statutas (Nr. I804) priimtas 1995 m. vasario 22 d. iuo statutu buvo siekta papildyti statym ir detaliau reglamentuoti institucijos veikl. Statutas praktikai atkartojo tredal statymo straipsni. Vliau, gijus praktins patirties, taip pat susipainus su analogik usienio institucij veikla tapo btina iplsti Seimo kontrolieri teises bei ilginti skund tyrimo terminus. Todl 1998 m. buvo parengtas statymo projektas, buvus statym ir statut sujungs vien normin akt, bei padaryti kai kurie pakeitimai. Dabar galiojantis Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas (Nr. VIII950) buvo priimtas 1998 m. gruodio 3 d. Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsn, apibriant pagrindines Seimo kontrolieri veiklos gaires bei tyrimo sritis, Seimo kontrolieriai netiria tik teism teisj veiklos. Taiau Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statyme (1994) ir Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staigos statute (1995) kontrolieri veiklos sritis buvo ymiai susiaurinta. j nepateko prezidento, Seimo nari, ministro pirmininko, valstybs kontrolieriaus bei kolegiali valdios ir valdymo organ (vietos savivaldybi valdyb) veikla, taip pat prokuror, tardytoj ir kvotj procesiniai veiksmai. Btent dl ios nuostatos kilo daugiausiai nesklandum, nes statymai neapibr procesini veiksm svokos, todl ji buvo traktuojama labai nevienodai. Be to, procesiniai veiksmai baudiamosios bylos iklimas, nutraukimas, sustabdymas, kardomosios priemons parinkimas, leidimas matytis su advokatu, pokalbi telefonu klausymasis labai glaudiai susij su pagrindinmis mogaus teismis ir laisvmis, todl net menki proceso statym paeidimai sukelia gana sunkius padarinius. Pagal galiojanius statymus, procesini veiksm teistumo prieir atlieka prokuratra, taiau gyvenimo tikrov ir nesibaigiantys moni skundai atskleid, kad i kontrols sistema nra efektyvi, nes tiek prokurorai, tiek tardymo ir kvotos organai i esms siekia t pai tiksl, t. y. iaikinti nusikaltim. Tuo tarpu Seimo kontrolieriui svarbiau apsaugoti mogaus teises, ginti j nuo pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo.
140
Pagal dabartin Seimo kontrolieri statym pareignas yra valstybs valdios ir valdymo institucijos darbuotojas, savivaldybs vykdomosios institucijos atstovas, savivaldybs administracijos darbuotojas ar galiotas asmuo, atliekantis organizacines, tvarkomsias ar administracines funkcijas294. Seimo kontrolieriai, atlikdami savo pareigas, naudojasi ir kitais statymais, pavyzdiui, Administracini teiss paeidim kodeksu, kurio 187 straipsnio 3 dalis numato atsakomyb u kontrolieriaus reikalavim nevykdym: Nepateikimas Seimo kontrolieriaus reikalavimu informacijos, dokument ir mediagos, btin Seimo kontrolieriaus funkcijoms atlikti, atsisakymas pasiaikinti, taip pat kitoks trukdymas Seimo kontrolieriui gyvendinti statym jam suteiktas teises utraukia baud pareignams nuo penki imt iki vieno tkstanio lit. Administracini teiss paeidim kodekso papildym iuo straipsniu (priimtu 1997 m. gegus 14 d.) inicijavo Seimo kontrolieriai. Administracini teiss paeidim kodekso 259 straipsnis numato, kad Seimo kontrolierius surao padaryto administracinio teiss paeidimo protokol. Pagal Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 25 straipsnio 1 dal Seimo kontrolieriai kasmet iki kovo 15 dienos ratu pateikia Seimui prajusi kalendorini met darbo ataskait, ji turi bti paskelbta ir nagrinjama Seime. Lietuvos Respublikos Seimo statute nra tiksliai apibrta, k Seimas turi daryti su ataskaita. Seimo kontrolieri veikl vertina Seimo mogaus ir pilieio teisi bei tautybi reikal komitetas. is komitetas yra glaudiausiai susijs su Seimo kontrolieri veikla, todl Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 25 straipsnio 2 dalis ir Lietuvos Respublikos Seimo statuto 70 straipsnio 6 punktas bei 49 straipsnio 9 punktas pareigoja mogaus ir pilieio teisi bei tautybi reikal komitet pateikti Seimui informacij apie Seimo kontrolieri staigos veikl bei pasilymus ios staigos veiklai pltoti.
3.1.3. Seimo kontrolieri tiriami skundai

Seimas, skirdamas kontrolierius, nurodo kiekvieno kontrolieriaus veiklos srit. I viso skiriami 5 kontrolieriai: 2 valstybs staig pareign, 1 karini ir joms prilygint institucij pareign ir 2 vietos savivaldybi staig pareign veiklai tirti. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 4 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog Seimo kon294 Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas // inios. 1998. Nr. 1103024. 2 str. 1 d.
141
trolieriai tiria piliei skundus dl valdios, valdymo, savivaldos, karini bei joms prilygint institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo. Karinms institucijoms prilyginamos Krato apsaugos ministerija, Vidaus reikal ministerija, Valstybs saugumo departamentas ir jiems pavaldios institucijos. Taiau Seimo kontrolieriai netiria Respublikos prezidento, Seimo nari, ministro pirmininko, Vyriausybs (kaip kolegialios institucijos), valstybs kontrolieriaus bei Konstitucinio Teismo ir kit teism teisj veiklos, vietos savivaldybi taryb (kaip kolegiali institucij) veiklos, taip pat prokuror, tardytoj ir kvotj procesini sprendim teistumo ir pagrstumo. Taip pat Seimo kontrolieriai netiria skund, kylani i darbo teisini santyki, skund, kuriuos turi nagrinti teismas, taip pat netikrina teism priimt sprendim, nuosprendi ir nutari pagrstumo ir teistumo. Tokius skundus kontrolieriai grina nenagrintus. Pagal statym, jeigu pareikjui skundas grinamas, turi bti nurodyti atsisakymo j nagrinti pagrindai. Ianalizavus 7 met Seimo kontrolieri veiklos ataskaitas matyti, jog kiekvienais metais gaunama apie 30 proc. skund, kurie nepriklauso Seimo kontrolieri kompetencijai. Pagal statym tais atvejais, kai skundas nepriskirtas Seimo kontrolieri kompetencijai, atsisakant nagrinti nurodoma, koki institucij dl io klausimo galt kreiptis pareikjas. Skundus, kurie grinami pareikjams neinagrinti, galima bt grupuoti taip: 1) Pirmj grup sudaro skundai, grinami dl to, kad pagal pateikt skund Seimo kontrolierius i esms negali pradti tyrimo, nes i skundo nra aiku, kokius pareignus bei kokius j veiksmus pareikjas skundia. 2) Antrj grup sudaro skundai, kuriuose skundiami asmenys, veiksmai arba kitos aplinkybs i esms negali bti itirtos, nes pagal SK tai nra priskirta kontrolieri kompetencijai. Daniausiai pilieiai skundia teism sprendimus, vairi moni bei j vadov veikl, taip pat prao isprsti asmen tarpusavio ginus, kreipiasi su skundais dl teisini darbo santyki. 3) Treij grup sudaryt skundai, kuriuose nurodytos aplinkybs ar pareign veikla nors ir gali bti nagrinjama Seimo kontrolieri staigoje, negali bti itirta, kadangi nuo skundiam veiksm padarymo yra prajs gana ilgas laiko tarpas. Pagal SK skundams paduoti nustatytas vieneri met, skaiiuojant nuo skundiam veiksm padarymo, terminas. Skundai, paduoti pra142
jus iam terminui, nenagrinjami, jeigu kontrolierius nenusprendia kitaip. Seimo kontrolieri staigos priimamajame pilieiai daugiausia skundsi dl nuosavybs teisi em bei pastatus atkrimo, prokuratros bei policijos pareign veiksm, teisj veiklos, gyvenamj ir negyvenamj patalp bei ems privatizavimo, komunalini mokesi, statybos ir remonto. Nemaai skund gauta dl valstybs ir savivaldybi pareign vilkinimo priimti pilieiams aktuali problem sprendimus, atsisakymo sprsti jiems inybingus dalykus, savivals ir kt. 10 paveiksle pavaizduota, koki skund per pastaruosius metus buvo gauta daugiausiai. Jie sugrupuoti pagal tyrimo objekt.
10 pav. Skund dl valstybs staig problematika (20012002)
Skundus, kuri buvo gauta daugiausiai, pagal tyrimo objekt bei skundiamas institucijas galima bt sugrupuoti taip: Skundai dl nuosavybs teisi em ir mik atkrimo bei kiti skundai, susij su atliekama ems reforma. iais atvejais pilieiai daniausiai skundiasi agrarins reformos tarnyb bei emtvarkos tarnyb pareign veikla;
143
Skundai dl vidaus reikal sistemos pareign veiksm; Skundai dl teism; Skundai, susij su prokuratros pareign veikla; Skundai dl Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos bei jos teritorini skyri pareign veiklos, dl socialinio draudimo imok bei mok apskaiiavimo ir mokjimo; Skundai dl Finans ministerijos ir jai pavaldi institucij veiklos. Per septynerius staigos darbo metus daugiausia gauta bei inagrinta skund, susijusi su ems reforma. io pobdio skundus pagal skaii majania tvarka galima bt sugrupuoti taip: 1. Kaimo vietovje esanios ems grinimas; 2. Skundai dl asmeninio kio ems suteikimo; 3. Skundai dl kompensacij u em; 4. Skundai dl nuosavybs teisi miest em atkrimo; 5. Skundai dl miesto ems privatizavimo. Tokio pobdio skund nemajim lemia tai, jog nuo 1991 m. priimta daug vien kitiems prietaraujani statym, kai kurie klausimai ir iandien neisprsti. Galima teigti, kad ems grinimo procesas usits dl bendrj problem: l stygiaus, lto ems sklyp projekt rengimo ir kt. Nuteistieji arba j artimieji danai skundiasi vidaus reikal sistemos ir Pataisos departamento pareignais dl skiriam drausmini nuobaud pagrstumo, pataisos darb staig pareign piktnaudiavimo ir kt. Skundai dl teism yra susij su praymais perirti teism sprendimus ir teisj veikla, taiau ios sritys nepriskirtos kontrolieri kompetencijai. Skundai, susij su prokuratros pareign veikla, daugiausiai yra susij su prokuror atsisakymu kelti arba atnaujinti sustabdytas baudiamsias bylas, procesini veiksm vilkinimu. Aptariant skundus, kuriuose skundiami valstybinio socialinio draudimo staig pareignai, matyti, kad 19951996 m. daugum j sudar skundai dl socialinio draudimo pensij perskaiiavimo bei dl nukentjusi asmen pensij skyrimo. Paskutiniaisiais metais pasikeit skunduose keliam klausim problematika: daugiau pasitaiko skund dl nemoki moni, kurios dl l trkumo ar kit prieasi nepervesdavo valstybinio socialinio draudimo mok, todl dl susidariusios padties moni darbuotojams buvo neskaitomas socialinio draudimo staas, nemokamos socialinio draudimo imokos. Buvo inagrinti
144
skundai, kuriuose pilieiai kaltino valstybinio socialinio draudimo staig pareignus, nurodydami, kad pastarieji dl nepakankamos kvalifikacijos kelia norminiuose aktuose nenumatytus reikalavimus. Aptariant piliei skundus dl Finans ministerijos ir jai pavaldi institucij pareign veiklos, reikt paminti, kad daugiausiai skund buvo gauta dl Muitins departamento ir Valstybins mokesi inspekcijos pareign veiksm. Tiriant skundus dl muitins pareign veiksm danai nustatoma nepakankama kai kuri pareign kompetencija. Dl ios prieasties pilieiai, atliekantys tam tikras muitins procedras, nra tinkamai informuojami apie normini akt reikalavimus, laiku neufiksuojami padaryti paeidimai. Pilieiai skundiasi, kad mokesi inspekcij pareignai nenoriai aikina statymus, o tai danai nulemia mokesi moktoj daromus paeidimus, u kuriuos mokesi inspekcijos pareignai taiko statyme numatytas grietas sankcijas. Kadangi yra daug mokesi mokjim reglamentuojani teiss akt, mokesi moktojams sudtinga laikytis vis juose nustatyt reikalavim. Todl inagrinjus skund danai paaikja, kad mokesi moktojas padaro paeidim todl, kad neino, koks yra statymas, o ne siekdamas ivengti mokesi. Piliei skundai dl savivaldybi (11 pav.) yra susij su gyvenamj patalp privatizavimu bei suteikimu, gyvenamj nam bei kit pastat restitucija, pastat statyba ir rekonstrukcija, ems sklyp pirkimu ir kitais ems reformos klausimais. Galima paymti, jog nuo pat staigos darbo pradios daugiausiai yra skundiamasi didij Lietuvos miest savivaldybi darbuotojais. Panaiai kaip ir ankstesniais metais, 2001 m. Seimo kontrolieri darbo rezultat analiz leidia daryti ivad, kad valdios, valdymo, savivaldos ir kit institucij pareign veikloje piktnaudiavimo ar biurokratizmo nesumajo pagrstais buvo pripainti 42,4 proc. skund. Skundai, kuriuose nenustatyta pareign piktnaudiavimo ar biurokratizmo atvej, buvo atmesti. Tai sudar 29,7 proc. 1998 m. priimtas Seimo kontrolieri statymas suteikia Seimo kontrolieriams gana plaius galiojimus ginti mogaus teises. Kiekvienas pilietis turi teis pateikti Seimo kontrolieriui skund dl valstybs ar savivaldybs institucijos, priskirtos kontrolieriaus kompetencijai, pareigno piktnaudiavimo arba biurokratizmo. Seimo kontrolierius taip pat gali tirti usienio valstybi piliei bei pilietybs neturini asmen skundus. Skundai paprastai paduodami ratu, taiau jeigu skundas
145
gautas odiu, telefonu arba jeigu Seimo kontrolierius nustat pareign piktnaudiavimo ar biurokratizmo poymius i spaudos ir kit iniasklaidos priemoni, jis gali pradti tyrim savo iniciatyva. Reikia paymti, jog iniciatyvos teise kontrolieriai naudojasi vis aktyviau. Pavyzdiui, 1995 m. buvo pradti 5 tyrimai, 1996 m. savo iniciatyva kontrolieriai pradjo 26 tyrimus, 1997 m. 44, 1998 m. 44, 1999 m. 54.
11 pav. Skund dl savivaldybs staig problematika (20012002)
3.1.4. Seimo kontrolieri galiojimai ginant mogaus teises

statymas numato, kad skundams nagrinti nustatomas vieneri met nuo skundiam veiksm padarymo terminas, taiau jeigu kontrolierius nusprendia kitaip, skundas, paduotas prajus iam terminui, gali bti nagrinjamas. i nuostata suteikia galimyb kreiptis asmeniui, kuris iki to laiko mgino isprsti savo problemas kreipdamasis auktesnius administravimo organus ir tik vliau kreipsi Seimo kontrolieri. Anoniminiai skundai nenagrinjami, jeigu Seimo kontrolierius nenusprendia kitaip. i kontrolieriaus pasirinkimo teis, kaip paaikjo i
146
praktikos, yra svarbi, nes danai pasitaiko, jog mons, ypa gyvenantys kaimo vietovse, bijo pasirayti savo pavarde kai kada rao anoniminius skundus arba pasirao svetima pavarde. Seimo kontrolierius, atliks tyrim ir aptiks nusikaltimo poymi, gali priimti sprendim perduoti mediag tardymo organams. Taigi statymas leidia daryti tak nusikalstamumo prevencijai bei nusikaltim atskleidimui. 1995 m. tardymo institucijoms buvo perduota 5 tyrim mediaga, ja remiantis buvo ikelta 1 baudiamoji byla, 1996 m. 8/4, 1997 m. 6/3, 1998 m. 12/3, 1999 m. 19/6. Seimo kontrolieriai turi teis kreiptis teism. i nuostata sukl nemaai diskusij ir prietaring nuomoni. Jungtini Taut ekspertas Deanas M. Gottehreris prietaraudamas, kad bt suteikta i teis, pateik tokius argumentus: Tokios galios niekur daugiau pasaulyje nesuteikiamos, mano nuomone, dl tos prieasties, kad dl j kontrolieriams bt suteikti tokie galiojimai, jog j staiga tapt galingesn nei visos kitos. Tai paeist ombudsmen nepriklausomyb ir nealikum, paverst kontrolieri skundo autoriaus advokatu teisme295. Argumentas, jog niekur pasaulyje taip nra, todl to daryti nereikia nra tikinantis. Tuo labiau, kad vedijos ir Suomijos ombudsmenai turi teis kreiptis teism. Kit valstybi ombudsmenai tokios teiss neturi, taiau Lietuva i daugelio valstybi isiskiria sudtinga ekonomine padtimi. Todl galimyb ginti piliei teises (kuri nepavyko apginti susitarimu) teisme padaro piliei teisi gynyb tikr ir realiai gyvendinam, nes dl ekonomins padties daugelis vieni, socialiai remtin moni tiesiog nepajgs patys to padaryti. Seimo kontrolierius gali pareikti iekin teisme dl kalt piktnaudiavimu ar biurokratizmu pareign atleidimo i uimam pareig, taip pat kad bt kompensuojami moraliniai ar materialiniai nuostoliai, kuriuos patyr asmuo dl pareign padaryt paeidim. Seimo kontrolieriai susiduria ir su objektyviomis mogaus teisi paeidim prieastimis, tokiomis kaip statym spragos ar kolizijos. Taip pat galima teigti, jog pas mus mogaus teises paeidia statym gausa, j painumas, didiul postatymini akt reikm. mogaus teiss paeidiamos, kai moni irinkto parlamento priimtus statymus supainioja ar atideda vyriausybs postatyminiai aktai296.
idagien N. Seimo kontrolieri vaidmuo ginant moni teises // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. P. 162. 296 Vadapalas V. Tarptautins sutartys Lietuvos teiss sistemoje // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. P. 205.
295
147
Kai kuriose valstybse (pvz., Austrijoje, Lenkijoje, Portugalijoje) ombudsmenai turi teis kreiptis Konstitucin Teism, siekdami isiaikinti, ar statymas atitinka Konstitucij. Tokios teiss Seimo kontrolieriai neturi, nes tai nra numatyta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje. Silymai keisti Konstitucij ir suteikti galimyb Konstitucin Teism kreiptis ir Seimo kontrolieriams, vargu ar pagrsti. Juk Seimo kontrolieriai ia teise gali naudotis ikeldami bylas teismuose. Seimo kontrolieriai gali nusprsti silyti kolegialiai institucijai ar pareignui statym nustatyta tvarka panaikinti, sustabdyti ar pakeisti statymams bei kitiems teiss aktams prietaraujanius sprendimus arba silyti priimti sprendimus, kurie nepriimti dl piktnaudiavimo ar biurokratizmo. ie sprendimai yra rekomendacinio pobdio, taiau jeigu pareignai nevykdo sprendimo, Seimo kontrolierius gali kreiptis auktesnij institucij, praneti Seimui arba prezidentui apie jiems atskaiting pareign veiksmus. Seimo kontrolieriai gali priimti sprendim silyti kolegialiai institucijai, staigos vadovui ar auktesniajai institucijai skirti nusiengusiems pareignams drausmines nuobaudas. Dl valstybs tarnyb kaitos (vienos naikinamos, kitos steigiamos), dl pai pareign ir darbuotoj kaitos danai nra kam taikyti drausmins atsakomybs u padarytus paeidimus. i nuostata anksiau buvo sunkiai gyvendinama dar ir dl to, jog neretai pilietis, nukentjs nuo pareigno veikos, Seimo kontrolierius kreipdavosi ne i karto, kai buvo padaryta skundiama veika, bet prajus pusei met ar daugiau. Jeigu skundo tyrimas ilgai utrukdavo, pasitaikydavo atvej, kad drausmins nuobaudos skirti pareignui nebuvo galima dl drausmins nuobaudos taikymo senaties termin. Atsivelgiant tokio pobdio problemas 1998 m. SK 22 str. 2 d. buvo numatyta, jog laikas, per kur buvo tirtas skundas, neskaitomas darbo statymuose nustatyt senaties termin drausminei nuobaudai skirti. Seimo kontrolierius gali silyti prokurorui statymo nustatyta tvarka rengti mediag civilinei bylai teisme ikelti, jeigu nustato, kad paeisti neveiksni, ribotai veiksni, invalid, nepilnamei bei kit asmen, turini ribotas galimybes ginti savo teises, interesai. Kontrolierius taip pat gali silyti, kad statym nustatyta tvarka bt kompensuojami moraliniai ar materialiniai nuostoliai, kuriuos asmuo patyr dl pareign padaryt paeidim. Seimo kontrolierius ne tik gina pilieius nuo pareign biurokratizmo bei piktnaudiavimo, bet ir siekia tobulinti valdym reglamen148
tuojanius teisinius santykius. Todl Seimo kontrolierius gali priimti sprendim atkreipti pareign dmes aplaidum darbe, statym nesilaikym, tarnybins etikos paeidim ar biurokratizm ir silyti imtis priemoni, kad bt paalinti statymo paeidimai, j prieastys ir slygos. Seimo kontrolierius, atlikdamas savo pareigas, turi teis reikalauti nedelsiant pateikti informacij, pasiaikinimus, mediag ir dokumentus, btinus savo funkcijoms atlikti, taip pat susipainti su neskelbtinais bei valstybs paslapt sudaraniais dokumentais. Prireikus gyvendinti i teis pasitelkiami policijos pareignai ir suraomas atitinkamas dokument pamimo aktas. Pirmaisiais Seimo kontrolieri staigos gyvavimo metais neretai pasitaikydavo, kad pareignai ignoruodavo kontrolieri praymus pateikti informacij bei dokumentus arba, negana to, pateikdavo melaging informacij arba suklastotus dokumentus. Taiau vliau kontrolieriai inicijavo Administracini teiss paeidim kodekso 1873 straipsnio papildym, pagal kur pareignui, atsisakiusiam pateikti reikalaujamus dokumentus, taikoma administracin atsakomyb. Be to, kontrolieriai turi teis eiti kontroliuojam moni, staig, organizacij patalpas ir nekliudomi matytis bei kalbtis su jose esaniais asmenimis. karini bei joms prilygint institucij teritorij ir patalpas einama lydint i institucij pareignams. Pirmosios kadencijos Seimo kontrolieriui, tirianiam piliei skundus dl Krato apsaugos ministerijos, Vidaus reikal ministerijos, Valstybs saugumo departamento ir joms pavaldi institucij pareign piktnaudiavimo ar biurokratizmo, neretai buvo trukdoma atlikti savo pareigas prokuratros ir vidaus reikal sistemos pareignai ne kart atsisak pateikti tyrimui btin mediag; pasitaikydavo atvej, kai tardymo organ pareignai neleisdavo pasimatyti su skundo autoriumi. Pastaraisiais metais tokio pobdio problem praktikai nekyla, retai prireikia taikyti Administracini teiss paeidim kodekso 259 str., pagal kur dl padaryto administracinio teiss paeidimo Seimo kontrolierius surao protokol. Valdios, valdymo, savivaldos, karini bei joms prilygint institucij pareignai gali kreiptis Seimo kontrolieri praydami pateikti ivad, ar sprendimai nesukels padarini, kurie vliau galt bti apsksti Seimo kontrolieriui. Seimo kontrolierius gali atsisakyti pateikti toki ivad. Apibendrinant galima teigti, jog Seimo kontrolieri galiojimai yra pakankamai plats, kad jie galt efektyviai ginti piliei teises.
149
3.1.5. Seimo kontrolieri veiklos efektyvumas

Kalbti apie Seimo kontrolieri veiklos efektyvum gana problemika, nes jokiame akte nra ufiksuota kriterij, pagal kuriuos bt galima tai nustatyti. Pagal Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statym Seimo kontrolieriai kasmet pateikia Seimui prajusi kalendorini met darbo ataskait, kuri turi bti paskelbta ir nagrinjama Seime, taip pat pateikiamas ir svarstomas mogaus ir pilieio teisi bei tautybi reikal komiteto praneimas apie Seimo kontrolieri staigos veikl ir ios staigos veiklos gerinimo pasilymai, taiau statyme nekalbama apie tai, kaip ir pagal kokius kriterijus vertinama Seimo kontrolieri veikla. Lietuvoje niekada nebuvo atliekamos visuomenins apklausos apie Seimo kontrolieri institucij, todl ios staigos autoritet vertinti sudtinga. Atsivelgiant tai, kad mons kreipiasi Seimo kontrolierius ir kasmet j kreipiasi vis daugiau (12 pav.), galima daryti prielaid, kad mons pasitiki Seimo kontrolieriais ir tikisi sulaukti realios pagalbos.
3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
2870 1303 1278 1357 1810 1314 1913
12 pav. Seimo kontrolieri staigoje gauti skundai
I 12 pav. matyti, jog nuo Seimo kontrolieri staigos krimo pradios iki 1998 m. gaunam skund kasmet daugjo. Skund sumajimas vlesniais metais (1999 ir 2000) sietinas su administracini teism steigimu. Nors ir atsirado specializuoti teismai, kuriuos galima kreiptis dl pareign neteist ir paeidiani piliei teises veiksm, vis dlto,
150
mons kreipiasi Seimo kontrolierius, tikdamiesi, jog kontrolieriai veiksmingai pads apginti paeistas teises. Paymtina, jog 2001 m. Seimo kontrolieriai gavo 599 skundais (t. y. 45,5 proc.) daugiau nei 2000 m. Tai leidia daryti prielaid, kad specializuoti administraciniai teismai ne visais atvejais yra tinkama priemon ginti paeistas piliei teises. Apie mogaus teisi gynimo, padedant Seimo kontrolieriui, pranaumus ir trkumus kalbsime 3.1.7. skyrelyje. Seimo kontrolieri veikl daniausiai siloma vertinti pagal tai, kiek procent rekomendacij vykdoma ir kiek pareign atleista i darbo dl piktnaudiavimo ir biurokratizmo. Taiau svarbu atsivelgti ombudsmeno institucijos paskirt, funkcijas ir specifik, ir suvokti, jog i institucija neturt dubliuoti teism, prokuratros, policijos, mokesi inspekcijos ar kit institucij, turini valstybins prievartos priemoni, veiklos. Visose alyse paymima, jog ombudsmenas veikia iimtinai autoriteto jga, todl i institucija orientuojasi ateit, turint galvoje, kad skmingai ir efektyviai veikti ji gali tik teisinje valstybje, kurioje gerbiami statymai ir mogaus teiss.
nealikumas ir nepriklausomumas alos atlyginimo veiksmingumas
matomumas ir prieinamumas
Ombudsmeno veiklos efektyvumo kriterijai
pritarimas veiklai
jurisdikcijos ir galiojim platumas
tyrimo operatyvumas
kompetencija
atskaitomyb
13 pav. Ombudsmeno veiklos efektyvumo kriterijai
13 paveiksle pavaizduoti Didiosios Britanijos Redingo universiteto Ombudsmeno studij centro nurodytieji pagrindiniai ombudsmen veiklos efektyvumo kriterijai297:
297 Demokratijos procesai: kontrai, datos, vykiai. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga, 1999. P. 2528.
151
1) Nealikumas ir nepriklausomumas Redingo universiteto Ombudsmeno studij centras nealikumo ir nepriklausomumo principo utikrinim sieja su: 1) gana ilga ombudsmen kadencija; 2) nemajaniu atlyginimu; 3) ombudsmeno skyrimo ir atleidimo tvarka: ombudsmenus skirti ir atleisti turi tie pareignai, kuri ombudsmenai negali kontroliuoti; 4) draudimu kitis ombudsmeno veikl: ombudsmenai atlieka tyrim, nepasiduodami joki organizacij takai, ir daro ivadas, nebijodami dl padarini savo atvilgiu. Atsivelgiant statym nuostatas ir vertinus Seimo kontrolieri veikl pagal metines ataskaitas, galima teigti, jog Seimo kontrolieriai yra nealiki ir nepriklausomi. 2) Matomumas ir prieinamumas Seimo kontrolierius privalo bti demokratikas, atkakliai ir principingai ginti paprast moni, ypa t, kurie patys negali to padaryti, teises ir teistus interesus. Jis turt gana aktyviai naudotis iniasklaidos priemonmis, informuodamas apie Seimo kontrolieri staigos paskirt ir veikl. Reikia paymti, jog dar ne viskas padaryta, kad Lietuvoje Seimo kontrolieri staiga bt inoma kiekvienam nepatenkintam pareign ir valdinink darbu. Ombudsmeno institucij pavadinus Seimo kontrolieri staiga, matyt buvo norta pabrti, kad kontrol vykdoma Seimo vardu, taiau dar neretai eiliniai mons supranta prieingai, t. y. kad Seimo kontrolieriai kontroliuoja pat Seim ir Seimo narius. 3) Jurisdikcijos ir galiojim platumas Joks kitas pareignas neturi tokios plaios veiklos sferos kaip Seimo kontrolierius. Jis pagal savo kompetencij gali tirti bet kur pareign piktnaudiavimo ar biurokratizmo atvej ir aikintis jo prieastis, taip pat ne tik silyti panaikinti atitinkam sprendim ir nubausti prasiengus pareign, bet ir silyti atlyginti moralinius ar materialiuosius nuostolius, informuoti Seim arba Respublikos Prezident apie aukiausiojo rango pareign paeidimus, silyti pakeisti teiss aktus, varanius mogaus teises ir laisves. Galima teigti, kad Lietuvos Seimo kontrolieriams visikai pakanka galiojim, kad jie dirbt efektyviai. Tai galt patvirtinti ir aplinkyb, jog kontrolieriams gana retai prireikia pasinaudoti Administracini teiss paeidim kodekso 1873 straipsnyje numatytomis nuobaudomis pareignams dl dokument ir reikalaujamos mediagos nepateikimo Seimo kontrolieriui. Seimo kontrolieriai vykdo kontrol specifiniu ir tik jiems vieniems bdingu bdu: jie pateikia kvalifikuot, isami ivad dl pareign
152
veiksm administravimo srityje teistumo, taiau patys nesikia valdym ir nenurodo konkrei sprendim. Taip kontrolierius tiesiogiai neatlieka administravimo, bet jo indlis tobulinant administravimo praktik svarus. Reikt paymti, kad Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 2 straipsnis ipleia kontrolieri kompetencijos ribas, nes pagal senojo statymo 1 straipsn Seimo kontrolieriai netyr prokuror, tardytoj ir kvotj procesini veiksm, o pagal iuo metu galiojant statym netiria mintj pareign procesini sprendim teistumo ir pagrstumo, taiau statymas nedraudia tirti piktnaudiavimo ir biurokratizmo atliekant procesinius veiksmus atvejus. 4) Kompetencija Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 5 straipsnis numato tokius Seimo kontrolieriui keliamus reikalavimus: Seimo kontrolieriumi gali bti skiriamas nepriekaitingos reputacijos Lietuvos Respublikos pilietis, turintis auktj teisin isimokslinim ir ne maesn kaip 5 met teisinio darbo arba darbo valstybs valdios bei valdymo institucijose sta. Tiek pirmosios, tiek antrosios kadencijos Seimo kontrolieriai turi 1520 met teisinio darbo sta. Nuo staigos darbo pradios nebuvo nusiskundim Seimo kontrolieri kompetencijos stoka. 5) alos atlyginimo efektyvumas Vakar Europos valstybse bene pagrindin ombudsmen veiklos funkcija yra padti iiekoti monms dl pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo atsiradusi al. Ten remiantis ombudsmeno rekomendaciniu sprendimu valstybs organai ir pareignai, netinkamai atlik savo pareigas ir taip padar mogui alos, ne gino tvarka moka atitinkamas sumas, tarp j ir u tai, kad mogus, turdamas pagrst skund, buvo priverstas k nors kreiptis, gaiti laik ir dl to patyr nepatogum. Seimo kontrolieriams atlikti i funkcij sekasi sunkiai. Tiesa, Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymo 22 straipsnyje yra numatyta kontrolieriaus teis silyti, kad statym nustatyta tvarka bt kompensuojami moraliniai arba materialiniai nuostoliai, kuriuos asmuo patyr dl pareign padaryt paeidim, taip pat teis dl to kreiptis teism. Taiau praktikai ia teise pasinaudoti gantinai sudtinga. Pirma, kreipdamasis teism dl nuostoli atlyginimo konkreiam pilieiui, Seimo kontrolierius lyg ir atlieka advokato funkcij ir tampa suinteresuotas bylos baigtimi, o tai prietarauja ombudsmeno institucijos prigimiai. Antra, Lietuvos statymai nenumato neteisminio biurok153
ratizmu ar piktnaudiavimu padarytos alos atlyginimo mechanizmo ir nepalieka erdvs Seimo kontrolieriaus veiklai. 6) Pritarimas veiklai Kaip jau minta, Seimo kontrolieriaus sprendimai nra privalomi vykdyti, todl svarbu usitikrinti vis organizacij, kurioms teikiamos rekomendacijos, ypa Seimo, pritarim ir param savo veiklai. Vakar Europos alyse pareignas, atvirai atsisakydamas vykdyti ombudsmeno rekomendacij, rizikuoja ne tik savo pareigomis, bet ir visa tolimesne karjera298. Didiosios Britanijos ombudsmeno tyrimo centras daro i pirmo vilgsnio paradoksali ivad, kuri, sigilinus, visikai atitinka ombudsmeno institucijos prigimt: ombudsmenas nra atsakingas u savo pateikt rekomendacij gyvendinim. Vadinasi, Seimo kontrolierius atsako u savo teisins ivados teisingum ir pagrstum, bet negali prisiimti atsakomybs u rekomendacijos gyvendinim, jeigu inaudojo visas savo dispozicijoje esanias priemones. Dl nurodytj motyv Seimo kontrolieriui labai svarbu nuolat jausti, kad Seimas pritaria jo veiklai, iniciatyvai ir principingumui. Deja, tokio pritarimo trko, ypa atliekant ministr veiklos tyrimus (pvz., VRM archyv sunaikinimo, informacijos ribojimo KAM). Seimo kontrolieri silymai Seimui dl teiss akt pakeitimo taip pat ne visada susilaukdavo reikiamo dmesio. Tais atvejais, kai iniasklaidoje pasirodydavo informacija apie galim aukt vykdomosios valdios pareign, tarp j ir ministr, piktnaudiavim, Seimas nesikreipdavo Seimo kontrolierius, o daniausiai sudarydavo komisij pareign veiklai tirti. Pristatant 2001 m. Seimo kontrolieri veiklos ataskait Seime, posdyje dalyvavo vos pus parlamentar. is faktas leidia daryti prielaid, jog daugeliui ios kadencijos Seimo nari Seimo kontrolieri veikla nerpi. 7) Tyrimo operatyvumas Seimo kontrolieri tyrimai, be abejons, turi bti atliekami kaip galima greiiau. Jungtini Taut vystymo programos konsultantas Deanas M. Gottehreris, atliks Lietuvos Seimo kontrolieri veiklos analiz, paymjo, kad ms kontrolieri rezultatai tiesiog puiks, nes, pavyzdiui, Didiojoje Britanijoje vidutinis ombudsmen skund tyrimo terminas yra 9 mnesiai, o daugelyje usienio ali statymas i viso nenumato skund tyrimo termin arba jie yra ymiai ilgesni nei Lietuvoje. i298 Demokratijos procesai: kontrai, datos, vykiai. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga, 1999. P. 27.
154
noma, tai nereikia, kad kontrolieriai neturi stengtis tyrim atlikti greitai, taiau paymos suraymo ir tyrimo pabaigos data ne visada atskleidia, kaip operatyviai Seimo kontrolierius reagavo skund, nes neretai biurokratinms klitims veikti pakanka pokalbio telefonu, o detalus aikinimasis vyksta vliau. iuo metu statymas numato, jog skundas turi bti itirtas ir pareikjui atsakyta per 3 mn. nuo skundo gavimo dienos. Prireikus Seimo kontrolierius tyrimo termin gali pratsti iki 6 mnesi, apie tai informuodamas pareikj. 8) Atskaitomyb Seimo kontrolieriai yra atskaitingi Seimui. Didiosios Britanijos ombudsmeno studij centro nuomone, reikia stengtis plsti parlamento ir ombudsmen ryius. Ombudsmenai turt padti dirbti parlamentui, o pastarasis utikrinti param, kontroliuojant vykdomosios valdios struktras. Mintosios paramos ir dmesio Seimo kontrolieri veiklai Lietuvoje kol kas labai pasigendama.
3.1.6. mogaus teisi bkl Lietuvoje ir Seimo kontrolieri sprendim vykdymas

Kalbdami apie mogaus teises slygikai galime iskirti iuos nagrinjimo aspektus: 1) konstitucinis, statyminis mogaus teisi tvirtinimas bei turinio apibrimas; 2) mogaus teisi gyvendinimas t. y. mechanizm, leidiani gyvendinti teises, sukrimas ir j veikimo tobulinimas. Btent is aspektas Lietuvoje problemikiausias. Kaip teigia prof. A. Vaivila, iuolaikin mogaus teisi problemos savitum, ypa Lietuvoje, lemia tai, kad tradicinio valstybasmuo santykio nariai m keistis vietomis: imtmeius trukusi vertybin valstybs pirmenyb prie asmen keiia asmens pirmenyb: buvs tikslas virsta priemone, o priemon tikslu. Tai smoningo moderniosios kultros sugrimo prie tarnysts mogui, kaip autentikosios savo paskirties, padarinys <...>299. Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulje suformuluotas tautos pasiryimas kurti teisin valstyb kartu nusako ne tik valstybins raidos krypt ideal, bet ir kriterij, pagal kur galima pasitikrinti Lietuvos valstybs laivo koordinates pakeliui
Vaivila A. mogaus teisi realyb teisins valstybs esaties matas // Asmens konstitucins teiss Lietuvoje: tarptautins konferencijos mediaga. Vilnius: LTC, 1996. P. 13.
299
155
teisin valstyb. O tokio pasitikrinimo kriterijus mogaus teiss ir j faktin realyb: turime teisins valstybs tiek, kiek i tikrj gerbiame mogaus teises300. Apie mogaus teisi bkl Lietuvoje iandien daugiau kalbama kaip apie teisin problem, t. y. kokie statymai ir koks juridinis mechanizmas saugo ir gina mogaus teises. Reikia pripainti, jog ioje srityje yra nemaai laimjim: Konstitucijoje tvirtintos mogaus teiss vardytos kaip prigimtins, siekiant suteikti joms pat aukiausi teisin status, Lietuvos statymai derinami su tarptautinmis mogaus teisi apsaugos konvencijomis. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje tvirtinta nuostata, jog visos valdios staigos tarnauja monms. ia principine nuostata pagrstas ir Lietuvos Respublikos valstybs tarnybos statymas bei Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statymas. Taiau, analizuojant mogaus teisi gyvendinimo bei gynimo galimybes, susiduriama su problemomis, ypa kai kalbama apie valstybs tarnautojus ir j piktnaudiavim bei biurokratizm. Vis dar nra aikiai suprantama, kad poiris mog yra labai svarbus valstybs tarnautoj veiklos veiksnys. J paskirtis tarnauti mogui tiesiogine prasme, o tai, deja, danai pamirtama. Tuomet piliet valstybs tarnautojai iri lyg kok praytoj, jis stumdomas nuo vieno valdininko prie kito, o jo problema i esms nesprendiama. Galima teigti, jog iuo metu Seimo kontrolieri staigos autoritetas nra toks, kok j yra numaiusi ms Konstitucija. Usienio alyse svarbus ne tik konkrei piliei skund nagrinjimas, bet ir prevencin ombudsmen staigos veikla, kurios dka valstybins staigos i tikrj stengiasi ivengti biurokratizmo ir moni problem sprendimo vilkinimo, o to Lietuvoje labiausiai trksta. Norvegijos ombudsmeno institucijos vadovas mano, kad pagrindin skmingos jo veiklos prieastis yra tai, kad jo institucija Norvegijos visuomenje turi tok didiul autoritet, kad bet kuri valstybs staiga kaip didiausios nelaims bijo, kad bus paminta ombudsmeno ataskaitoje. Tokios reakcijos Lietuvoje pasigendama. Mokslininkai yra sak, jog teiss ir instituciniai pokyiai gali pralenkti vertybi ir poiri keitimsi, btin norint, kad mintieji pokyiai bt tikrai veiksmingi301. Galima teigti, jog Seimo kontrolieri
Vaivila A. mogaus teisi realyb teisins valstybs esaties matas // Asmens konstitucins teiss Lietuvoje: tarptautins konferencijos mediaga. Vilnius: LTC, 1996. P. 13. 301 Galligan D. J. Administrative Justice in the New European Democracies, 1998. P. 18.
300
156
veiklai didele dalimi trukdo gana menkas visuomens teisins smons lygis bei teisini vertybi devalvacija. Todl vienas pagrindini ms valstybs udavini turt bti smoningumo bei pilietikumo ugdymas: jau mokyklose turt bti supaindinama su piliei teismis ir pareigomis, j gyvendinimo demokratinje visuomenje galimybmis. Demokratija tai ne tik normos ir institucijos, bet vis pirma mokjimas naudotis demokratinmis teismis ir laisvmis. Naudotis gerbiant teis. Tai btinas demokratijos elementas. Tiek asmuo, tiek valdios institucijos privalo laikytis tam tikr taisykli302. Kadangi Seimo kontrolieri sprendimai yra rekomendacinio pobdio, svarbiausia j taikoma priemon, skatinanti ger administravim ir padedanti gyvendinti j rekomendacijas, yra vieumas. Kontrolieri sprendimai: silymas atleisti i uimam pareig, atlikti konkreius darbus, pakeisti, panaikinti ar priimti sprendim, skirti drausmin nuobaud, kompensuoti nuostolius, 1995 m. visikai arba i dalies buvo vykdyti 86 proc., 1996 m. 61 proc., 1997 m. 67 proc., 1998 m. 71 proc., 1999 m. 63 proc. Reikia pripainti, kad Seimo kontrolieri sprendim vykdymo procentas nra labai didelis. Ianalizavus Vakar ali ombudsmen patirt ir laimjimus matyti, jog ten rekomendacijos vykdomos 90100 proc. Tai, kad administravimo institucijos nenoriai vykdo kontrolieri sprendimus, atskleidia, jog Seimo kontrolieri institucijos taka nra tokia svari, kad garantuot mogaus teisi apsaug ms visuomenje, be to, atspindi vieojo administravimo institucijose dirbani moni teisins kultros lyg.
3.1.7. mogaus teisi gynimo padedant Seimo kontrolieri staigai pranaumai ir trkumai
alyse, kuriose yra ombudsmen staigos, pilieiai turi pasirinkimo galimyb ir patys nusprendia, ar kreiptis teism, ar ombudsmen. Steigiant ombudsmeno institucijas vairiose alyse buvo siekiama sudaryti alternatyvi galimyb kreiptis ombudsmen, kuria pasinaudoti bt lengviau ir paprasiau nei kreiptis teism303. Besiskundianiajam patogiau kreiptis ombudsmen nei teism, nes teismo procese
Jarainas E. Apie konstitucins justicijos funkcijas // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. P. 152. 303 Os A. The Norvegian Ombudsman for Public Administration (25 years of service). 1988. P. 14.
302
157
alys paios turi iekoti rodym ir liudytoj, teismo vaidmuo ioje stadijoje gana pasyvus. Ombudsmenas tokiu atveju yra aktyvus ir besiskundianiajam pakanka pateikti administracijos sprendim arba nurodyti veiksm, kuriuo yra nepatenkintas, bei pateikti su byla susijusius dokumentus bei rodymus. Tuomet ombudsmenas aktyviai tiria nurodytas aplinkybes, renka dokumentus, aikinasi vieojo administravimo sprendim motyvacij ir t. t.304 Lietuvoje pilieiai kreipiasi Seimo kontrolieri staig todl, kad is skund nagrinjimo bdas yra paprastesnis, pigesnis ir greitesnis. Kartu jis neatima teiss kreiptis teism, jeigu nepasisekt isprsti problemos arba paaikt, kad toks bdas yra veiksmingesnis. Seimo kontrolierius turi isiaikinti, ar besiskundianiojo atvilgiu apskritai buvo priimti sprendimai, ar buvo skundiama veika (veiksmai ar neveikimas, elgsena), taip pat kuo remiantis ir kokiomis aplinkybmis tai padaryta; ar skunde minimi sprendimai arba veiksmai prietarauja statymams bei kitiems teiss aktams, ar pareigno veiklai bdingas piktnaudiavimas ar biurokratizmas. Kontrolierius turi isiaikinti, kurie pareignai padar paeidim, dl koki prieasi ar tiksl tai buvo padaryta, kaip padar paeidim pareignai aikina savo veiksmus, kokie faktai patvirtina padaryt nusiengim. Taip pat svarbu isiaikinti visas objektyvias pareign piktnaudiavimo arba biurokratizmo prieastis. Reikia pripainti, kad egzistuoja ne tik subjektyvios, bet ir objektyvios netinkamo administravimo prieastys. Ms realybje tai yra visai suprantama: teisin sistema dar palyginti jauna ir neretai pasitaiko ne iki galo statymais sureguliuot arba prietaringai sureguliuot gyvenimo sfer. Taiau btent iomis aplinkybmis Seimo kontrolieriai gali ir turi isiaikinti egzistuojanias statym spragas ir taip tobulinti viej administravim. Kontrolieriaus atliekamo tyrimo pagrindai i esms atitinka tradicinius administracins teiss pagrindus. Taiau kontrolierius remiasi platesniais pagrindais, svarstydamas, pavyzdiui, gero administravimo, pagrsto bei protingo (reasonable) problemos sprendimo proceso trukms, institucij organizacijos, tinkamo elgesio su pacientais, kaliniais ir pan. klausimus. Seimo kontrolierius atliks tyrim gali priimti iuos sprendimus: silyti atleisti i uimam pareig, atlikti konkreius darbus, pakeisti, panaikinti arba priimti sprendim, skirti tarnybin nuobaud, kom304
The Danish Ombudsman. Copenhagen: Djof Publishing, 1995. P. 39, 40.
158
pensuoti nuostolius, atkreipti pareign dmes, pareikti iekin teisme ir kt. (SK 22 str.). Reikia paymti, kad Seimo kontrolieriaus priimami sprendimai nra privalomi, jie yra rekomendacinio pobdio.
pigus bdas
paeistos teiss atkuriamos ne 100 proc.
paprastas bdas
danai greitesnis bdas gana veiksmingas bdas visiems prieinamas teisi gynimo bdas diskrecini sprendim tikrinimo bdas
14 pav. mogaus teisi gynimo, padedant Seimo kontrolieri staigai, pranaumai ir trkumai
Apibendrinant btina paminti piliei teisi gynimo padedant Seimo kontrolieri staigai pranaumus kit gynimo bd atvilgiu (14 pav.). a) Pigus bdas Kreipiantis Seimo kontrolieri staig nereikia mokti jokio mokesio. Tuo tarpu siekiant apginti paeistus interesus teisme tenka mokti ymin mokest. Be to, pateikiant skund Seimo kontrolieriui nereikia samdyti advokato. b) Paprastas bdas Kreipiantis Seimo kontrolieri nebtina paiam mogui surinkti vis rodym, kaip kreipiantis teism. Tuo labiau, kad paprastas mogus neturi galimybi gauti valdinink paaikinimus bei suinoti su pilie159
iu susijusio sprendimo motyvacij. O kontrolierius, remdamasis statymo suteiktomis teismis, gali reikalauti nedelsiant pateikti informacij, mediag ir dokumentus, btinus savo funkcijoms atlikti. Prireikus gyvendinti i teis pasitelkiami policijos pareignai ir suraomas atitinkamas dokument pamimo aktas. Kontrolierius gali reikalauti, kad pareignai, kuri veikla tiriama, ratu arba odiu pasiaikint. Kontrolierius taip pat gali apklausti pareignus ir kitus asmenis; pasitelkti Vyriausybs staig, ministerij, apskrii bei savivaldybi pareignus ir ekspertus. c) Danai greitesnis bdas 20 str. numatyta, kad skundas turi bti itirtas ir pareikjui atsakyta per 3 mn. nuo skundo gavimo dienos. Prireikus tyrimo terminas gali bti pratsiamas iki 6 mn. Tuo tarpu teismo procesas paprastai utrunka ilgiau nei 6 mnesius. d) Gana veiksmingas bdas Nors Seimo kontrolieri sprendimai yra rekomendacinio pobdio t. y. nra privalomi, kaip teismo, taiau visgi dauguma atveju jie padeda apginti paeistas mogaus teises. e) Visiems pilieiams prieinamas teisi gynimo bdas Visi pilieiai turi teis rinktis ar kreiptis teism, ar Seimo kontrolieri staig. f) Diskrecini sprendim tikrinimo bdas Kalbant apie naudojimosi administracine diskrecija kontrols galimybes reikia paymti, jog Lietuvoje yra steigtos pasaulyje paplitusios teisins institucijos, vertinanios diskrecini sprendim pobd: specializuoti administraciniai teismai, administracini gin komisijos ir Seimo kontrolieri staiga. Taiau ne visos institucijos gali vertinti diskrecinio sprendimo tinkamum ar pagrstum. Tais atvejais, kai ginijamas pareigno sprendimas, priimtas remiantis diskrecijos teise, Lietuvos Respublikos administraciniai teismai ne itin daug gali padti pilieiui, teigianiam, jog pareignas netinkamai pasinaudojo administracine diskrecija, nes Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymo 3 str. 2 d. numato, jog Teismas nevertina ginijamo administracinio akto bei veiksm (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo poiriu, o tik nustato, ar konkreiu atveju nebuvo paeistas statymas ar kitas teiss aktas, ar administravimo subjektas nevirijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprietarauja tikslams bei udaviniams, dl kuri institucija buvo steigta ir gavo atitinkamus galiojimus.
160
Tuo tarpu Seimo kontrolieriai nagrindami piliei skundus dl valstybs ir savivaldybs pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo remiasi Seimo kontrolieri statymu, kuriame piktnaudiavimas apibdinamas kaip tokie pareigno veiksmai ar neveikimas, kai tarnybin padtis naudojama ne tarnybos interesais arba ne pagal statymus bei kitus teiss aktus, arba savanaudikais tikslais (neteistai pasisavinamas ar kitiems perleidiamas svetimas turtas, los ir t. t.) ar dl kitoki asmenini paskat (kerto, pavydo, karjerizmo, neteist paslaug teikimo ir t. t.), taip pat tokie pareigno veiksmai, kai virijami suteikti galiojimai ar savavaliaujama305, o biurokratizmas kaip tokia pareigno veika, kai vietoj reikal sprendimo i esms sistemingai laikomasi nereikaling ar igalvot formalum, nepagrstai atsisakoma sprsti inyboms pavaldius dalykus, vilkinama priimti sprendimus ar atlikti savo pareigas bei kitaip blogai ar netinkamai valdoma (atsisakoma informuoti asmen apie jo teises, smoningai pateikiamas klaidinantis ar netinkamas patarimas ir t. t.). Biurokratizmu taip pat laikomas toks pareign darbas, kai nevykdomi arba blogai vykdomi statymai ar kiti teiss aktai306. Galime teigti, jog Seimo kontrolieriams numatyti platesni pagrindai nei administraciniam teismui tikrinti, ar pareignai tinkamai pasinaudojo administracine diskrecija ar ne. Taiau kalbant apie administracins diskrecijos kontrol, reikia paymti, jog kilus ginui dl netinkamo diskrecijos panaudojimo ir dl to paeist pilieio teisi, Seimo kontrolieriai gali priimti tik rekomendacinio pobdio sprendim t. y. Seimo kontrolierius, ityrs asmens, nukentjusio nuo netinkam administracijos veiksm, skund, gali daryti ivad, ar iuo konkreiu atveju buvo paeistos naudojimosi diskrecija ribos. Jeigu taip, jis gali pasilyti itaisyti dl netinkam veiksm atsiradusi al. g) Paeistos teiss atkuriamos ne 100 proc. Seimo kontrolieri staigos veikl lyginant su teisminiu mogaus teisi gynimo bdu galima iskirti trkum: Seimo kontrolieri sprendim rekomendacinis pobdis 100 proc. neutikrina paeist teisi apgynimo. Taiau, atsivelgiant Lietuvoje neretai pasitaikanius atvejus, kai ir teism sprendimai nra vykdomi, galima manyti, kad piliei teisi gynimo, padedant Seimo kontrolieri staigai, pranaumai nusveria pastarj trkum.
305 306
Seimo kontrolieri statymas. 2 str. // Valstybs inios. 1998. Nr. 1103024. Ten pat.
161
3.2. Vyriausioji administracini gin komisija 3.2.1. Vyriausiosios administracini gin komisijos atliekamos funkcijos ir vieta Lietuvos teisinje sistemoje
Vyriausioji administracini gin komisija steigta vykdant Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos ir Administracini gin komisij statymus, kurie sigaliojo 1999 m. gegus 1 d. Pagal Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos, Administracini gin komisij, Vieojo administravimo bei kitus vieosios teiss statymus Vyriausiosios administracini gin komisijos kompetencija yra nagrinti fizini ir juridini asmen skundus (praymus) dl centrini valstybinio administravimo subjekt priimt individuali administracini akt ir veiksm teistumo, taip pat dl mintj subjekt atsisakymo ar vilkinimo atlikti j kompetencijai priskirtus veiksmus teistumo ir pagrstumo, centrinse vieojo administravimo institucijose kylanius ginus dl vieojo administravimo procedr ir prievoli paeidim. Vyriausioji administracini gin komisija iki 2002 m. balandio 1 d. taip pat privaljo sprsti ginus dl Lietuvos Respublikos antidempingo statymo paeidim, taiau 2001 m. gruodio 17 d. primus naujj Lietuvos Respublikos antidempingo statymo pakeitimo statym, antidempingo bylos priskiriamos nagrinti Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Vyriausioji administracini gin komisija nagrinja administracinius ginus ikiteismine tvarka. Asmenys, nukentj nuo neteist valdios staig veiksm, turi galimyb kreiptis Komisij ir alternatyviu bdu ir gin su centriniais valstybinio administravimo subjektais isprsti nesikreipdami teism. Nors Vyriausioji administracini gin komisija nagrinja administracinius ginus, ji nra teismas. Taiau reikia paymti, jog, kai kuri mokslinink nuomone, mintoji komisija galt bti priskiriama prie teismins valdios307. Manome, jog Vyriausioji administracini gin komisija yra nepriklausoma, taiau labiau susijusi su vykdomja nei su teismine valdia. Vyriausiosios administracini gin komisijos sudt tvirtina Vyriausyb, nari kandidatras, i j ir pirmininko kandidatr, Vyriausybei
307 Birmontien T., Jarainas E., Kris E. ir kt. Lietuvos konstitucin teis. LTU, 2002. P. 350.
162
teikia teisingumo ministras308. Vyriausioji administracini gin komisija sudaroma 4 metams, taiau Vyriausybs sprendimu komisijos pirmininkas ir nariai gali bti atleisti ir pirma laiko309. Pagal Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymo 10 straipsnio 2 dal, Vyriausioji administracini gin komisija u savo darb kart per metus turi atsiskaityti Vyriausybei. Vyriausyb 1999 m. gegus 3 d. nutarimu Nr. 513 ne tik patvirtino Vyriausiosios administracini gin komisijos sudt, bet ir nustat jos nari bei pagalbinio personalo darbo apmokjimo dyd. Vyriausiosios administracini gin komisijos darbo tvark reglamentuoja Vyriausybs nutarimu patvirtinti Administracini gin komisij darbo nuostatai310.
3.2.2. Vyriausiosios administracini gin komisijos nagrinjam gin problematika

Nors Vyriausioji administracini gin komisija dirba dar tik trejet met, taiau per tuos metus nagrint gin problematika buvo labai vairi ir apm beveik vis ministerij ir kit centrini valdymo institucij (departament, tarnyb, inspekcij, komisij) veiklos sritis. Per metus nuo Komisijos darbo pradios buvo gauta 214 asmen skund (praym). Daniausiai kreipsi asmenys, vienokiu ar kitokiu bdu susidr su centrini ar regionini valdios institucij veikla arba neveikimu ir nepatenkinti i institucij veiksmais, arba, tie asmenys, kuri praymus nagrinjant buvo paeistos nustatytos procedros bei prievols. Galima iskirti daniausiai Komisijai skundiamas institucijas: emtvarkos ir teiss departamentas prie Lietuvos Respublikos ems kio ministerijos, Valstybin mokesi inspekcija prie Lietuvos Respublikos finans ministerijos, Lietuvos gyventoj genocido ir rezistencijos tyrimo centras, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, Lietuvos Respublikos valdymo reform ir savivaldybi reikal ministerija, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, Lietuvos Respublikos vidaus reikal ministerija, Kultros vertybi apsaugos departa308 Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymas // Valstybs inios. 1999. Nr. 13310. 7 str. 309 Ten pat. 310 Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Nr. 533 Dl administracini gin komisij darbo nuostat patvirtinimo // Valstybs inios. 1999. Nr. 411288.
163
mentas, Mokestini gin komisija prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs bei ems ir kito nekilnojamojo turto kadastro ir registro valstybs mon. I komisijos tirt skund (praym) analizs ir aplinkybi, irykjusi ikiteismine tvarka nagrinjant administracines bylas, galima iskirti iuos pagrindinius paeidimus: 1) prietaraujanti statymams valstybs institucij veikla; 2) procedr nesilaikymas ir pareig nevykdymas pagal normas ir tvark, nustatyt Lietuvos Respublikos vieojo administravimo statyme ir kituose statymuose; 3) aplaidus darbas arba neveikimas; 4) reglamentavimo painiava vieosios teiss postatyminiuose aktuose. Antraisiais Vyriausiosios administracini gin komisijos darbo metais su skundais (praymais) Komisij kreipsi 372 asmenys, t. y. 43 proc. daugiau nei 2000 m. Remiantis dvej met veiklos patirtimi sudtinga daryti apibendrinimus ir prognozes, taiau galima daryti ivad, jog pareikjai Komisij kreipiasi dl to, kad j skundai (praymai) nagrinjami greitai t. y. per 14 kalendorini dien. Be to, kreipiantis Komisij nereikia mokti jokio mokesio. monms taip pat labai patogu tai, kad mediag dl byl svarstymo operatyviai surenka pati Komisija. Tuo remiantis galima daryti prielaid, kad mons vis daniau mgins isprsti savo problemas neteismine tvarka ir su skundais dl centrini valstybinio administravimo subjekt priimt individuali administracini akt ir veiksm teistumo, taip pat dl mintj subjekt atsisakymo ar vilkinimo atlikti j kompetencijai priskirtus veiksmus teistumo ir pagrstumo vis pirma kreipsis Vyriausij administracini gin komisij. Vyriausioji administracini gin komisija, vadovaudamasi Administracini gin komisij darbo nuostatais311, gali priimti vien i i sprendim: 1) atmesti skund (praym) kaip nepagrst; 2) pareigoti atitinkam administravimo subjekt paalinti padaryt paeidim arba vykdyti kitok komisijos nurodym; 3) pareigoti atitinkam administravimo subjekt per komisijos nu-
311 Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Nr. 533 Dl administracini gin komisij darbo nuostat patvirtinimo // Valstybs inios. 1999. Nr. 411288.
164
statyt laik priimti sprendim dl io subjekto atsisakymo ar vilkinimo atlikti jo kompetencijai priskirtus veiksmus. Vyriausioji administracini gin komisija, nagrindama skundus (praymus), nei turtins alos, nei gino ali turt ilaid atlyginimo klausim nesprendia. Todl patyrs turtin al asmuo, nordamas visikai apginti savo interesus, turi kreiptis administracin teism. Nustatyta, jog nemaai skund, pateikiam Vyriausiajai administracini gin komisijai, yra dl nuosavybs teisi paeidim. Kai kuri moni problemos yra labai sudtingos, pavyzdiui, 10 met neatkuriama nuosavybs teis, vilkinamas ems grinimo procesas. iuos duomenis lyginant su Seimo kontrolieri staigoje gaunam tokio pobdio skund skaiiumi nustatyta, kad skund dl nuosavybs teisi atkrimo ir emtvarkos paeidim Vyriausioje administracini gin komisijoje gaunama daug maiau (i 2001 m. gaut skund VAGK 13 proc. sudar skundai dl nuosavybs teisi atkrimo, 8 proc. dl emtvarkos, i 2001 m. Seimo kontrolieri staigoje gaut skund 44 proc. sudar skundai dl nuosavybs teisi atkrimo, 18 proc. dl emtvarkos). Tokie skaiiai gali bti paaikinami tuo, jog, jeigu Seimo kontrolieriai nagrinja skundus dl piliei teisi paeidim, daniausiai padarom emesniame valdymo lygmenyje (t. y. savivaldybi, apskrii administracijos lygmuo), tai Vyriausioje administracini gin komisijoje nagrinjami tik tie atvejai, kai mogaus teises paeidia centrin valdymo institucija.
3.2.3. Vyriausiosios administracini gin komisijos sprendim vykdymas

Pagal Lietuvos Respublikos administracini gin komisijos statymo nuostatas vieojo administravimo subjektas privalo vykdyti Vyriausiosios administracini gin komisijos sprendim per jame nurodyt laik, o jeigu laikas nenurodytas per 20 dien nuo sprendimo gavimo dienos. Vyriausiosios administracini gin komisijos sprendimus valstybs institucijos vykdo, taiau per Komisijos darbo laik yra pasitaik atvej, kai vieojo administravimo institucijos, pareigotos per nustatyt laik vykdyti sprendimus, priimtus pripainus tenkintinais pareikj skundus, j nevykd arba vykd i dalies. Tokiais atvejais pagal Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymo 16 straipsn pareikjams suteikiama teis kreiptis Vilniaus apygardos administracin
165
teism dl sprendim vykdymo utikrinimo. 2001 m. ia teise pasinaudojo 9,1 proc. pareikj.
3.2.4. Administracini gin nagrinjimo Vyriausiojoje administracini gin komisijoje privalumai

Vyriausioji administracini gin komisija, kaip ir Seimo kontrolieri staiga, piliei skundus inagrinja ymiai greiiau nei teismai. Administracini gin komisij statyme numatyta, kad skundas turi bti inagrintas ir sprendimas dl jo priimtas ne vliau kaip per 14 dien. Nors yra numatyta galimyb prireikus motyvuotu komisijos sprendimu bendr skundo nagrinjimo termin pratsti dar 14 dien, taiau tenka paymti, jog Komisijai pavyksta laikytis termin ir 2001 metais tik dviej byl nagrinjimo terminas buvo pratstas iki 28 dien. Kitas svarbus administracini gin nagrinjimo Komisijoje privalumas yra tas, kad, skirtingai nei teisme, kreipiantis Komisij nereikia mokti yminio mokesio. Be to, nra btina advokato pagalba. Todl, atsivelgiant Lietuvos ekonomin situacij ir sunki daugelio gyventoj materialin padt, galima daryti ivad, jog galimyb kreiptis Komisij asmenims yra priimtina ir patogi. monms labai patogu, jog byl svarstymo mediag operatyviai surenka pati Komisija. Pagal statym valstybs institucijos dokumentus, mediag ir kit informacij, susijusi su gino dalyku, turi pateikti Komisijai per 3 dienas nuo tada, kai buvo gautas reikalavimas.
3.3. Vyriausiosios administracini gin komisijos ir Seimo kontrolieri veiklos pobdio ir apimties analizs apibendrinimas
Lygindami Vyriausij administracini gin komisij su kita aptarta kvaziteismine institucija Seimo kontrolieri staiga, matome, kad ios institucijos skiriasi ne tik pagal uimam viet valstybs sistemoje, bet ir pagal priimam sprendim pobd, todl galima tvirtinti, jog Vyriausioji administracini gin komisija iuo aspektu labiau panai teism nei Seimo kontrolieri staiga. Nors abi ios institucijos gali bti vadinamos kvaziteismais, nagrinjaniais administracinius ginus, visgi reikia pripainti, jog jos yra skirtingos. Pirma, nevienoda i staig darbo apimtis Seimo kontro166
lieriai gauna ymiai daugiau skund, antra, skiriasi ir i institucij veiklos patirtis Seimo kontrolieriai veikia jau beveik atuonerius metus, tuo tarpu Vyriausioji administracini gin komisija tik trejus. Dl skirtingos kompetencijos ir priskirt sprsti klausim negalima sakyti, jog Vyriausioji administracini gin komisija skirta dubliuoti Seimo kontrolieri staigos funkcijas. Nors Seimo kontrolieri staiga inagrinja keliskart daugiau piliei skund nei Vyriausioji administracini gin komisija, reikia atsivelgti tai, kad pastaroji skirta nagrinti skundus tik dl centrini valstybinio administravimo subjekt priimt individuali administracini akt ir veiksm teistumo, taip pat dl mintj subjekt atsisakymo atlikti j kompetencijai priskirtus veiksmus arba j vilkinimo teistumo ir pagrstumo. Tuo tarpu Seimo kontrolieriai tiria piliei skundus dl valdios, valdymo savivaldos, karini bei joms prilygint institucij pareign piktnaudiavimo ir biurokratizmo. Taigi galima teigti, jog Vyriausioji administracini gin komisija yra labiau specializuota nei Seimo kontrolieri staiga. Paymtina, jog nepaisant egzistuojanios galimybs administracinius ginus sprsti specializuotuose administraciniuose teismuose, mons visgi kreipiasi su skundais ir Seimo kontrolieri staig, ir Vyriausij administracini gin komisij (15 pav.). Administraciniai teismai pradjo veikti 1999 m. gegus 1 d. Iki 2000 m., t. y. per 8 mnesius, administraciniuose teismuose buvo gauti 7909 skundai, o inagrinta buvo maiau nei pus, t. y. 3815 skund312. 2000 m. administraciniuose teismuose gauti 10384 skundai ir inagrinta 194 proc. daugiau byl nei pirmaisiais administracini teism darbo metais, t. y. 11253. Kasmet Seimo, Prezidentros, Vyriausybs priimamajame uregistruojama po kelis tkstanius piliei laik su vairiais skundais. Pavyzdiui, 2001 m. Prezidentr i viso pasiek daugiau kaip 4 000 laik, kuriuose skundiamasi but gavimo, nuosavybs atkrimo ir kitomis problemomis.313 Daugumos skunduose keliam problem Prezidentas nesprendia, todl skundai persiuniami atitinkamoms institucijoms. Atsivelgdami pateiktus duomenis galime daryti ivad, jog ms analizuotos kvaziteismins institucijos yra reikalingos Lietuvos mo-
Lietuvos teism statistikos apvalga: 2000 m. ataskaita / Pareng Teism departamentas prie Teisingumo ministerijos. http://www.teismai.lt/statistika/ apzvalga.pdf 313 Gudaviius S. Valdia sksta skund jroje // Kauno diena. Nr. 261(16811). 200211-11.
312
167
nms ir i dalies atitinka objektyvius Lietuvos administracins justicijos poreikius.
16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
Administraciniai teismai Vyriausioji administracini gin komisija Seimo kontrolieri staiga 10384 7909
14121
2870 1303 1278 1357
1810
214
1314 372
1913
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
15 pav. Skundai, 19992001 m. gauti administraciniuose teismuose, Seimo kontrolieri staigoje ir Vyriausioje administracini gin komisijoje
168
IV skyrius. Kvaziteism raidos perspektyvos
IV SKYRIUS. KVAZITEISM RAIDOS PERSPEKTYVOS
1. Kvaziteism institucins reformos galimybs

Teisiniai santykiai pasiymi dinamika, todl neatsitiktinai pasaulio teisinse sistemose reaguojant visuomens poreikius vyksta nuolatiniai administracijos ir piliei santyki reguliavimo pokyiai. Ypa daug dmesio Vakar demokratinse alyse skiriama asmen teisi apsaugai, asmens ir valdios staig konflikt sprendimui. Lietuvoje atkrus nepriklausomyb buvo vykdoma teisins sistemos reforma314, kurta nemaai nauj institucij, atliekani administracijos veiksm kontrol, taiau tenka pripainti, jog administracini gin nagrinjimo sistema nra tobula ir normaliai funkcionuojanti. Vis dar neveikia emesnij grandi administracini gin komisijos, kai kuriose valstybinio valdymo srityse tarp pilieio ir valdios kylani gin apskritai nemanoma isprsti neteismine tvarka. Tuo tarpu atsivelgiant sudting Lietuvos ekonomin, socialin situacij, negalima tiktis, jog utikrinti reali mogaus teisi gynyb ir administracijos veiksm teistumo kontrol gals vien tik administraciniai teismai. vertinus Vakar ali kvaziteism veiklos patirt galima manyti, jog ir Lietuvoje pasiteisint itobulinta, vientisa ir realiai funkcionuojanti kvaziteism sistema. Tokio pobdio gin nagrinjimo institucij sistema palengvint piliei teisi gynim, padaryt j lengviau prieinam. Tokia sistema kartu galt netiesiogiai prisidti prie teisinio nihilizmo mainimo, teisins smons ir teisins kultros ugdymo. Reikia pripainti, jog nukentjs nuo netinkam administracijos veiksm mogus, dl koki nors prieasi (pvz., dl socialins padties) neigalintis pa314 1993 m. gruodio 14 d. Seimas prim nutarim Nr. I331 Dl teisins sistemos reformos metmen ir j gyvendinimo; nuo io nutarimo primimo prajus penkeriems metams, per kuriuos nebuvo pasiekta norim rezultat teisins sistemos reform srityje, 1998 m. birelio 25 d. Seimas prim nauj Teisins sistemos reformos metmen redakcij.
169
sinaudoti advokato pagalba ir neturintis galimybs kreiptis teism, nusivilia ne tik konkreiais pareignais arba institucijomis, bet ir paia valstybe. Todl kvaziteismai, bdami nealiki asmens ir administravimo institucijos arbitrai, kartais ir tarpininkai arba sutaikytojai, galt ymiai pagerinti vairi socialins atskirties grupi padt, sykiu stiprindami ir ugdydami moni pasitikjim valstybe bei j pilietikumo jausm. Kita vertus, ir valstybs bei savivaldybs vykdomosios institucijos savo kasdieninje veikloje jaust nuolatin teistumo kontrol ir turt geresnes galimybes tobulinti savo veikl, atsivelgdamos kvaziteism praktikoje susiformuojanius pasilymus. Reikia pripainti, jog neretai valstybs ar savivaldybs institucijos priima neteistus sprendimus, ir jie taikomi tol, kol kas nors kreipiasi administracin teism, kuris konstatuoja konkretaus sprendimo neteistum. Paprastai subjektai, prim mintus neteistus sprendimus, patys (smoningai arba nesmoningai) nesugeba velgti j ydingumo ir prietaravimo statymams ir kitiems teiss aktams. Atsivelgiant objektyvias aplinkybes, trukdanias pilieiams naudotis teismine paeist teisi gynyba (patiriamos nemenkos finansins ilaidos, ieikvojamos psichins ir fizins jgos, sugaitama daug laiko), dauguma atvej neteisto pobdio sprendimus tiesiog numojama ranka ir susitaikoma su savo teisi paeidimu315.
315 Pavyzdiui, Kauno miesto tarybos 2001 m. birelio 21 d. patvirtint Kauno miesto tvarkymo ir varos taisykli 2 punktas nustat daugiabui nam savinink bendrij pareig valyti palei vis sklyp prie j vald esani gatvi 1 m. ploio vaiuojamj dal, aligatvius, ienauti ir priirti alisias juostas prie gatvs ir aliuosius plotus tarp aligatvio ir pastato, esanius u daugiabuio namo kiemo teritorijos rib, o remiantis Kauno miesto valdybos 1996 m. rugsjo 17 d. sprendimo 2 punkto nuostatomis daugiabui nam but savininkai ir nuomininkai buvo apmokestinami u prie nam vald esani gatvi ir aligatvi valym ir prieir. moni teiss buvo paeidiamos ir nepagrsti mokesiai buvo renkami tol, kol atsirado pilietis, sugebjs kreiptis teism. Kauno apygardos administracinis teismas 2001 m. lapkriio 16 d. sprendimu mintus Kauno miesto tvarkymo ir varos taisykli punktus pripaino prietaraujaniais Vyriausybs nustatytai tvarkai (mintasis Kauno m. tarybos sprendimas prietarauja Vyriausybs nutarimu patvirtintos Gyvenamj patalp savinink atsiskaitymo u pastato eksploatavim ir komunalines bei laidinio radijo paslaugas tvarkos 5.2 punktui, Gyventoj atsiskaitymo u gyvenamj patalp nuom, eksploatavim ir komunalines paslaugas tvarkos 2.3 punktui, o Kauno miesto valdybos 1996 m. rugsjo 17 d. sprendimo antro punkto dalis, kurioje nusprsta apmokestinti daugiabui nam savininkus ir nuomininkus u prie nam esani gatvi ir aligatvi valym ir prieir, prietarauja Vyriausybs patvirtintos Gyvenamj patalp savinink atsiskaitymo u pastato eksploatavim ir komunalines bei laidinio radijo paslaugas tvarkos 5.2 punktui, Gyventoj atsiskaitymo
170
Akivaizdu, jog specializacija kvaziteism veikloje yra galima ir priimtina. Todl Lietuvoje pirmiausiai galt bti steigiamos tokios kvaziteismins institucijos, kurios nagrint specifinius ginus, kuriuose viena i ali daniausiai bna labai ribot finansini galimybi ir yra labiau paeidiama. Todl bt logika pirmiausiai steigti specializuotas, socialins apsaugos srityje kylanius ginus nagrinjanias kvaziteismines institucijas. Be to, administraciniai ginai tokio pobdio kvaziteismuose turt bti nagrinjami savanorikai, t. y. turt bti utikrinta asmens teis rinktis, k kreiptis tiesiai teism ar pasinaudoti ikiteismine gin nagrinjimo galimybe. Taip bt ivengta asmens konstitucins teiss kreiptis teism suvarymo316.
2. Kvaziteism raidos tendencijos

Kiekviena valstyb siekia tobulinti savo ekonomin, teisin ir politin sistem. Tam tikslui turi tarnauti visos valstybins institucijos, tarp j ir vairios kvaziteismins institucijos. Ianalizavus su parlamentu glaudiai susijusio kvaziteismo ombudsmeno instituto atsiradimo prielaidas, esmines savybes bei atlikus jo veikl reglamentuojani statym lyginamj analiz, galima teigti, jog pagrindinis ombudsmeno tikslas yra ginti piliei teises. Siekdamas io tikslo ombudsmenas paprastai turi gyvendinti iuos udavinius: 1) atlikti parlamentin valstybs institucij veiklos kontrol; 2) isiaikinti netinkamo administravimo prieastis, lemianias mogaus teisi paeidimus; 3) pateikti silymus, kaip tobulinti viej administravim; 4) dalyvauti tobulinant teiss aktus. velgiant ombudsmeno raidos tendencijas matyti, jog vis daugiau dmesio skiriama vieajam administravimui gerinti. Airijos ombudsmenas Kevinas Murphy teigia, jog ombudsmenas turi padti siekti atviro, siningo ir atskaitingo vieojo administravimo317. Galima pastebti, jog daugumoje valstybi siekiama iplsti ombudsmeno jurisdikcij ir galiojimus. Pasaulio mokslininkai, teisininkai,
u gyvenamj patalp nuom, eksploatavim ir komunalines paslaugas tvarkos 2.3 punktui). 316 Asmuo, kurio konstitucins teiss ar laisvs paeidiamos, turi teis kreiptis teism. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d. // Valstybs inios. 1992. Nr. 33 1014. 317 http://www.irlgov.ie/ombudsman/22ba_156.htm
171
praktikai aptaria galimyb suteikti ombudsmenui galiojimus paduoti vieojo administravimo pareign, atsisakant vykdyti ombudsmeno rekomendacij, teism. Reikia paymti, jog kai kuriose valstybse, pavyzdiui, Suomijoje, vedijoje, Lietuvoje, ombudsmenai toki teis turi. Pasigirsta nuomoni apie btinyb suteikti daugiau gali ombudsmenui, siekiant iiekoti al, padaryt pilieiams dl netinkam pareign veiksm. Kalbant apie ombudsmeno veiklos bdus, manoma, jog pasitelkdami iniasklaid ombudsmenai gali labiau sustiprinti savo pozicijas valstybje, susilaukti didesns visuomens paramos bei valdios dmesio, o tai galt sulaikyti nuo mogaus teisi paeidim. Be to, vieai skelbdami silomus statym pakeitimus ombudsmenai galt sukelti daugiau diskusij, skatinti demokratijos stiprinim bei visuomens teisins smons ugdym. Jau minta, kad ombudsmeno institucija vairiomis formomis veikia daugelyje pasaulio ali. Ombudsmeno institucija, kurios pirmin funkcija buvo ginti mogaus teises, pasaulio ali valstybs gyvenime vis aktyviau ima reiktis, kovodama su biurokratija, korupcija, skatindama visuomens aktyvum sprendiant svarbius valstybs vidaus klausimus. Didjantis piliei socialinis aktyvumas, teisins smons tobuljimas lemia specializuot ombudsmeno institucij poreik. Klasikins ombudsmeno institucijos vis daugiau dmesio skiria vieajam administravimui, valdym reglamentuojantiems teiss aktams tobulinti, piliei teisi paeidim bei nusikalstamumo prevencijai. i evoliucija akivaizdiai rodo, jog ombudsmeno institucija tapo efektyviu teisiniu visuomens raidos reguliavimo mechanizmu, sugebaniu reaguoti visuomens pokyius, kylanius poreikius ir utikrinti t poreiki tenkinim. Norvegijos parlamento ombudsmenas Audvaras Osas, kalbdamas apie ombudsmeno institucijos ateities perspektyvas, pateikia tok silogizm: Mes norime gero vieojo administravimo. Ombudsmenas padeda viej administravim daryti geresn. Vadinasi, mes norime, kad ombudsmeno institucija egzistuot ir ateityje318. Atsivelgiant tai, jog ombudsmenui bdingas lankstumas, sugebjimas pajusti visuomenje vykstanius pokyius ir kylanias problemas, galima tiktis, jog ombudsmeno vaidmuo ginant piliei teises nepraras reikmingumo. Negana to, ombudsmenas atliks vis didesn vaidmen tobulinant teisin sistem bei viej administravim. Plsis speciali318 Os A. The Norwegian Ombudsman for Public Administration (25 Years of Service), 1988. P. 19.
172
zuot ombudsmen staig tinklas, padedantis sprsti privai bendrovi ir piliei ginus. Kiekvienoje demokratinje valstybje siekiama sukurti ger gin sprendimo bei skund tyrimo sistem, kuri turi pasiymti tokiais poymiais kaip prieinamumas (pilieiui turi bti aiku, kur jis gali kreiptis dl patirtos skriaudos, be to, skundo pateikimo procedra turi bti nesudtinga ir paprasta), greitumas (skundas turi bti itirtas per kaip manoma greiiausi laiko tarp), teisingumas ir nepriklausomumas (skund turi tirti asmuo, nedalyvavs priimant skundiam sprendim), nealikumas (visi skundai turi bti tiriami objektyviai), efektyvumas (nustaius, kad valstybs tarnautojas padar klaid, turi bti numatytos atitinkamos priemons, galinios garantuoti paeist pilieio teisi atkrim) bei lankstumas (kai kada teiss normos, turinios garantuoti teiss sistemos stabilum, pernelyg sustabarja, todl siekiant atitikti besikeiianius poreikius, turi bti numatytas tam tikras diskrecijos laipsnis tiriant skundus). I esms visus iuos kriterijus atitinka ombudsmenas, atliekantis ir atliksiantis ym vaidmen kuriant ir tobulinant valstybs teisin sistem. Kalbant apie su statym vykdomja valdia susijusi kvaziteismtribunol ateities perspektyvas, galima manyti, jog nagrinjant specifinius, siauroje administravimo srityje kylanius ginus, j vaidmuo vis dids. Be to, tribunolai ateityje galt veikti kaip konsultaciniai Vyriausybs organai, ir pastebj dsningai besikartojanius administracijos pareign daromus paeidimus turt teis teikti Vyriausybei valdymo gerinimo rekomendacijas bei silyti btinas besikartojani paeidim prevencijos priemones. Taigi galima tiktis, jog kvaziteismai ateityje bus reikmingi ne tik dl konkrei administracini gin nagrinjimo, bet ir dl tam tikros takos teiss paeidim prevencijai.
3. Kvaziteism potencialo panaudojimo galimybs teiskros ir teiss paeidim prevencijos procese

Kvaziteismai praktikai yra tarpin grandis tarp dvipoli sveikaujani sistem: 1) teismai (administraciniai teismai); 2) pilieiai.
173
Praktika rodo, kad gana danai priimant statymus ir teiss aktus nenumatomi, nevertinami ir neprognozuojami galimi socialiniai konfliktai ir tampos. Negana to, nemaai statym savo nuostatomis tiesiog uprogramuoja teisinius ginus (rykus tokio atvejo pavyzdys Lietuvos Respublikos teiss aktai, reguliuojantys piliei nuosavybs teisi ilikus nekilnojamj turt atkrim). Demokratinje valstybje neturt bti neapgalvot ir socialinius konfliktus generuojani statym, itis socialini grupi interes ignoravimo arba diskriminavimo. Btent i negatyvi reikini prevencijos darbui galt bti panaudotas kvaziteism potencialas. Taigi kvaziteism sistema galt dirbti keliais lygmenimis: 1) konkrei administracini gin nagrinjimas; 2) administracini gin prieasi analiz; 3) administracini gin arba piliei teisi paeidim prevencija. Pirmajame veiklos lygmenyje kvaziteismai nagrint ir sprst piliei skundus. Antrajame lygmenyje bt iekoma prieasi, nulmusi konkretaus pilieio skundo atsiradim. Jeigu skundas pagrstas (t. y. jeigu pilietis skundsi dl realaus, o ne tariamo savo teisi paeidimo), gali bti nustatomos i esms dviej ri prieastys: 1) norminio akto netobulumas (netinkamas administracinis teisinis reguliavimas t. y. netinkamai pasirinktas objektas ar reguliavimo priemons arba apskritai egzistuojanti teisinio reguliavimo spraga); 2) netinkamas norminio akto taikymas (pareigno nekompetencija, netinkamas diskrecini gali panaudojimas ar galbt netgi piktnaudiavimas tarnyba). Ityrus administracini gin atsiradimo prieastis pirmuoju atveju kvaziteismai galt teikti pasilymus teiskros subjektams, o antruoju Vyriausybei. Galima tiktis, kad iuo metu veikiani kvaziteism funkcij samprata pamau keisis: dabartinei sistemai bdinga tai, kad problemos sprendiamos tik tuomet, kai jos ikyla, kitaip sakant, kai kvaziteismas gauna piliei skundus. Ateities kvaziteismai turt ne tik sprsti jau ikilusias problemas, bet ir velgti ateit, siekdami ivengti galim piliei teisi paeidim ir taip atlikti tam tikr prevencin vaidmen bei tobulinti administracin sistem, pasitelkdami grtamj ry ir mokslines socialini tyrim ir prognozavimo bei modeliavimo metodikas.
174
Ivados IV skyrius. Kvaziteism raidos perspektyvos
IVADOS
1. Administracijos veiksm teistumo kontrol atliekama ne tik nuolat priirint administracijos veiksmus, bet ir nagrinjant administracinius ginus, kuri genez nulemia administravimo veikloje vykdomi ultra vires paeidimai bei administracinio teisinio reguliavimo disfunkcijos, atsirandanios tuomet, kai administracinis teisinis reguliavimas neatlieka savo paskirties t. y. nesaugo vieojo intereso. Identifikuojant viej interes susiduriama su epistemologinmis ir ontologinmis klitimis bei ydinga praktika viej interes fetiizuoti ir traktuoti atsiet nuo mogaus teisi, pamirtant asmens pirmenyb valstybs atvilgiu. 2. Kontinentinje ir anglosaks teisinse sistemose administracijos veiksm teistumo kontrols bei asmens ir valstybs gin sprendimo funkcijas skmingai atlieka specializuoti ir bendrosios kompetencijos teismai bei tam tikros tribunolais, komisijomis, ombudsmenais ir pan. vadinamos kvaziteismins institucijos. Nagrindami administracinius ginus kvaziteismai reikmingiausi vaidmen atlieka valstybse, neturiniose specializuot administracini teism, o specializuotos administracins justicijos alyse kvaziteism vaidmuo iek tiek maiau reikmingas. Institucin administracins justicijos reforma buvo vykdoma dviem kryptimis: pirma, jau veikianioms administracinms institucijoms buvo suteikiama teis nagrinti ginus, antra, buvo kuriamos specialios institucijos, kuri paskirtis nagrinti administracinius ginus. 3. Kvaziteismas yra institucija, panai teism, taiau netapati teismui. Kitaip sakant, kvaziteismas yra tarsi teismas. Kvaziteismo instituto funkcin analiz suponuoja iorin analogij: svarbiausia ypatyb, kvaziteism daranti pana teism, yra ta, kad kvaziteismas, kaip nealikas arbitras, nagrinja administracinius ginus, gina mogaus teises ir atlieka administracijos veiksm teistumo kontrol. Taiau kvaziteismas nra teismins valdios dalis, nors funkciniu poiriu ir padeda teismams gyvendinti teisingum. 4. Kvaziteism sistema yra pagrsta kompromisu: steigus kvaziteismus, sudaromos racionalaus administracins justicijos funkcionavimo prielaidos. Kvaziteism veikla utikrina kvalifikuot neteismin admi175
nistracini gin nagrinjimo galimyb ir rezultatyvi administracijos veiksm teistumo iorin kontrol, bet kartu neatima i asmens teiss dl savo teisi paeidimo kreiptis teism. 5. Egzistuojanioje kvaziteism vairovje dominuoja ombudsmeno ir tribunolo instituciniai modeliai. Nors ios institucijos nepriklauso n vienai i trij valdi, ombudsmeno institucija yra glaudiai susijusi su parlamentu, o tribunolas su statym vykdomja valdia. Mintieji kvaziteism modeliai per paskutin imtmet plaiai paplito pasaulyje ir skmingai prigijo skirtingose teisinse sistemose, nes laiduoja pig, visiems prieinam, neformal, kvalifikuot, greit administracini gin nagrinjim. Paymtina, jog kai kuriose valstybse, tarp j ir Lietuvoje, ombudsmenai turi daugiau galimybi nei administracinis teismas nustatyti, ar konkreiu atveju buvo paeistos naudojimosi administracine diskrecija ribos. 6. Lietuvos administracijos veiksm teistumo kontrols idja siekia tarpukario laikotarp, taiau esmini pokyi ioje srityje vyko atkrus nepriklausomyb: buvo steigti specializuoti administraciniai teismai bei kvaziteismins institucijos. Atlikus Lietuvos administracins justicijos struktrin analiz bei vertinus didiausi patirt turini kvaziteism Seimo kontrolieri staigos ir Vyriausiosios administracini gin komisijos veikl, galima daryti ivad, jog mintosios institucijos yra reikalingos Lietuvos monms ir i dalies atitinka objektyvius Lietuvos administracins justicijos poreikius. Deja, aptinkame kai kuri Lietuvos kvaziteism struktrini ir funkcini trkum: nra vientisos, itobulintos ir aikios kvaziteism sistemos, kai kurie kvaziteismai vis dar neveikia, nors statymu yra numatyti, netinkama kvaziteism nari skyrimo tvarka, mainanti j nepriklausomum, menkos kvaziteism galimybs veikti piliei teisi paeidim administravimo srityje prevencij, etc. 7. velgiant kvaziteism raidos perspektyvas galima tiktis, jog kvaziteism sistema ateityje galt dirbti keliais lygmenimis: konkrei administracini gin nagrinjimas; administracini gin atsiradimo prieasi analiz; administracini gin arba piliei teisi paeidim prevencija.
176
Literatra
LITERATRA
1. Andriukeviius A. Probleminiai administracinio teisinio reguliavimo dalyko klausimai // Teis: mokslo darbai. Vilnius, 2002. Nr. 42. 2. Aristotelis. Rinktiniai ratai. Vilnius: Mintis, 1990. 3. Birmontien T. mogaus teiss Lietuvos Respublikos Konstitucijoje // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. 4. Bull T. Institucin mogaus teisi apsauga: vedijos patirtis // mogaus teisi apsaugos mechanizmas: konferencijos mediaga. Vilnius, 1997. 5. Buzan B. mons, valstybs ir baim. Vilnius: Eugrimas, 1997. 6. Dahl R. A. Demokratija ir jos kritikai. Vilnius: Amius, 1994. 7. Demokratijos procesai: kontrai, datos, vykiai. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri staiga, 1999. 8. Dziegoraitis A. statym karas (3) // Justitia. 1997. Nr. 1. 9. Furst M., Trinksas J. Filosofija. Vilnius: Luman, 1995. 10. Bubnys G., Kriauelinas Z., Matakas J. Trys valstybins valdios akos (teisinis politinis aspektas) // Vieasis administravimas (ats. redaktorius Raipa A.) Kaunas: Technologija, 1999. 11. Glendon M. A., Gordon. M. W., Osakwe Ch. Vakar teiss tradicijos. Vilnius: Pradai, 1993. 12. Grigalionyt I. Ar reikia Lietuvai administracini teism? // Justitia. 1999. Nr. 2. 13. Gylys A. Vyriausiosios administracini gin komisijos pirmj veiklos met patirtis // Teiss problemos. 2000. Nr. 34. 14. Hart L. A. Teiss samprata. Vilnius: Pradai, 1997. 15. Hayek F. A. Teis, statym leidyba ir laisv. II d. Socialinio teisingumo miraas. Vilnius: Eugrimas, 1998. 16. Hayek F. A. Teis, statym leidyba ir laisv. III d. Laisvosios visuomens politin tvarka. Vilnius: Eugrimas, 1999. 17. Hobbes T. Leviatanas. Vilnius: Pradai, 1999. 18. Jarainas E. Apie konstitucins justicijos funkcijas // Konstitucija, mogus teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998.
177
19. Juneviius A., Matakas J. Valstybs pagrindai. I d. Kaunas: Technologija, 1996. 20. Kris P. Teism reformos eiga Lietuvoje // Teismins valdios problemos Lietuvoje. Konferencijos, skirtos teism reformos Lietuvoje gyvendinimo analizei, mediaga. Vilnius, 1996. 21. Lane J. E. Vieasis sektorius. Vilnius: Margi ratai, 2001. 22. Leonas P. Teiss enciklopedija. Kaunas: Vytauto Didiojo universiteto teisi fakultetas, 1931. Fotogr. leid. Vilnius: Pozicija, 1995. 23. Leonas P. Teiss filosofijos istorija. Vilnius: Mintis, 1995. 24. Birmontien T., Jarainas E., Kris E. ir kt. Lietuvos konstitucin teis. LTU, 2002. 25. Lokas D. Es apie pilietin valdi. Vilnius: Mintis, 1992. 26. Mykolas Riomeris ir iandiena / sudarytojas Maksimaitis M.: teminis straipsni rinkinys. Vilnius, 2000. 27. M. Riomerio mokslas apie valstyb. Vilnius, 1997. 28. Maksimaitis M. Administracijos veiksm teistumo kontrols problema tarpukario Lietuvoje // mogaus teisi apsaugos mechanizmas: konferencijos mediaga. Vilnius, 1997. 29. Mikelnas V. Civilinis procesas. II d. Vilnius: Justitia, 1995. 30. Mikelnas V., Mikelnien D. Teismo procesas: teiss aikinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. 31. Praneviien B., Urmonas A. Ombudsmeno instituto genez ir raidos perspektyvos // Jurisprudencija: mokslo darbai. Vilnius: Lietuvos teiss universitetas, 2002. T. 24(16). 32. Rmeris M. Administracinio teismo statymo projektas // idinys. 1940. Nr. 56. 33. Rmeris M. Konstitucins ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1994. 34. Riomeris M. Lietuvos konstitucins teiss paskaitos. Vilnius, 1990. 35. Ruso . . Rinktiniai ratai. Vilnius: Mintis, 1979. 36. Sabine G. H., Thorston T. L. Politini teorij istorija. Vilnius: Pradai, 1995. 37. akoius A. Teisinio reguliavimo pagrindai vieajame administravime // Vieasis administravimas (ats. redaktorius Raipa A.) Kaunas: Technologija, 1999. 38. idagien N. Seimo kontrolieri vaidmuo ginant moni teises // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998.
178
Literatra
39. Teismins valdios problema Lietuvoje: konferencijos mediaga. Vilnius, 1996. 40. Tocqueville A. Apie demokratij Amerikoje. Vilnius: Amius, 1999. 41. Usher J. A. Bendrieji Europos Bendrijos teiss principai. Vilnius: Naujoji Rosma, 2001. 42. Vadapalas V. Tarptautins sutartys Lietuvos teiss sistemoje // Konstitucija, mogus, teisin valstyb: konferencijos mediaga. Vilnius, 1998. 43. Vaivila A. Teisin valstyb: nuo optimizmo iki realybs // Jurisprudencija. 2001. T. 19(11). 44. Vaivila A. Teiss teorija. Vilnius: Justitia, 2000. 45. Vaivila A. Teisins valstybs koncepcija Lietuvoje. Vilnius: Litimo, 2000. 46. Vaivila A. mogaus teisi realyb teisins valstybs esaties matas. Metodologiniai metmenys mogaus teisi koncepcijai sukurti // Asmens konstitucins teiss Lietuvoje: tarptautins konferencijos mediaga. Vilnius, 1996. 47. Vidrinskait S. Seimo kontrolieri teisinis statusas. Vilnius: Jurisprudencija, 2001. T. 23(15). 48. Vilutis P. Administracin teis: bendroji dalis. Kaunas: Vytauto Didiojo universitetas, 1939. 49. ilinskas D. Ar lipsime med i viraus? Kai kurie probleminiai Lietuvos administracins teiss sampratos klausimai // Justitia. 2000. Nr. 1. 50. Adler M. Lay Tribunal Members and Administrative Justice. London, 1999. 51. Adler R., Sainsbury R. Adjudication Matters: Reforming Decision Making and Apeals in Social Security // New Waverly Papers 14. Edinburgh: Department of Social Policy, University of Edinburgh, 1989. 52. Administrative Justice in the 21th century / Ed. by Harris M., Partington M. USA, Oregon: Jart Publishing Oxford and Portland, 1999. 53. Administrative Law Anthology / With Comments by Sargentick T. O. Anderson Publishing Co, 1994. 54. Administrative Law Facing the Future: Old Constraints and New Horizons / Ed. Leyland P., Woods T. Great Britain: Blackstone Press Limited, 1987.
179
55. Administrative Law. The Problem of Justice. Western European Democracies by Marc Somer Housen. Vol. 13. / Ed. Piras A. Milan, 1997. 56. ADR Principles and Practice / Eds. Brown H. J., Marriott A. L. London: Sweet and Maxwell, 1993. 57. Alder J. Constitutional and Administrative Law. 2nd edition. London: The Macmillan Press LTD, 1994. 58. Aldridge T. The Special Educational Needs Tribunal. London, 1996. 59. Allars M. International Law and Administrative Discretion // International Law and Australian Federalism (Ed. Opeskin B., Rothwell D.) Melbourne University Press, 1997. 60. Alternatives to Litigation between Administrative Authorities and Private Parties: Conciliation, Mediation and Arbitration. Council of Europe Publishing, 2000. 61. Annual Report of the Director. Administrative Office of the United States Courts. Washington, DC: Government Printing Office, 1982. 62. Aronson M., Dyer B. Judicial Rewiev of Administrative Action. Sydney: LBC Information Services, 1996. 63. Asimow M. When the Curtain Falls: Separation of Functions in the Federal Administrative Agencies // Columbia Law Review. Vol. 81. Nr. 4. 64. Baldwin J., Wikeley N., Young R. Judging Social Security. Oxford: Clarendon Press, 1992. 65. Barnett H. Constitutional and Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1996. 66. Barry D., Whitecomb H. R. The Legal Foundations of Public Administration. Wets Publishing Company, 1987. 67. Bell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of French Law. Oxford University Press, 1998. 68. Bell K. Research Study on Supplementary Benefit Appeal Tribunals: Review of Main Findings, Conclusions and Recommendations. London HMSO, 1975. 69. Birkinshaw P. When Citizens Complain. Buckingham: Open University Press, 1993. 70. Breyer S., Stewart R. Administrative Law and Regulatory Policy. 2nd edition. 1985.
180
Literatra
71. Breyer S. G., Stewart R. B., Sunstein C. R., Spitzer M. L. Administrative Law and Regulatory Policy. Problems, Text and Cases. 4th edition. New York: A Division of Aspens Publishers, Inc., 1999. 72. Brown L. N., Bell J. S. French Administrative Law. 4th edition. New York, Oxford: Clarendon Press, 1993. 73. Cane P. An Introduction to Administrative Law. 3rd edition. Oxford: Clarendon Press, 1996. 74. Cairns W., McKeon R. Introduction to French Law. London: Cavendish Publishing, 1995. 75. Chan W. A Useful Hybrid? // Tax Journal. 1997. Nr. 2. 76. Clothier C. The Efficiency of the Parliamentary Ombudsman // Parliament and the Executive. London: RIPA, 1982. 77. Cole G. Creating and Maintaining an Effective Scheme of Training in the Independent Tribunal Service // Journal of Social Security Law. 1996. Vol. 3(3). 78. Collcutt P., Houriham M. Review of Public Sector Ombudsmen in England. London: Cabinet Office, 2000. 79. Craig P. Administrative Law. London, 1983. 80. Craig P. Ultra Vires and the Foundations of Judicial Review. Cambridge Law Journal, 1998. Vol. 57. 81. DeSmith W. S. Judicial Rewiev of Administrative Action. 5th ed. London: Sweet and Maxwell, 1995. 82. Dubin J. C. Torquemada meets Kafka: The Missapplication of the Issue Exhaustion Doctrine to Inquisitorial Administrative Proceedings // Columbia Law Review. 1997. Vol. 97. Nr. 5. 83. Edley C. F. Administrative Law. Rethinking Judicial Control of Bureaucracy. U.S.A.: Yale university, 1990. 84. Elliot M. The Ultra Vires Doctrine in a Constitutional Setting: Still the Centras Principle of Administrative Law // Cambridge Law Journal. 1999. Vol. 58. 85. European Ombudsman/National Ombudsmen or Similar Bodies: Comparative Tables. Luxembourg: European Parliament, 1995. 86. Falzon F. A. V. The Statutory Powers and Procedures of Administrative Tribunals in British Columbia. The Province of British Columbia, 2002. 87. Farmer J. Tribunals and Government. London, 1974. 88. Fiadhoe A. Carribean Public Law: Text, Cases and Materials. Great Britain: Cavendish Publishing Limited, 1996.
181
89. Fletcher G. P. Basic Concepts of Legal Thought. New York: Oxford University Press, 1996. 90. Forsyth C. Of Fig Leaves and Fairy Tales: the Ultra Vires Doctrine, The Sovereignty of Parliament and Judicial Review // Cambridge Law Journal. 1995. Vol. 54. 91. Judicial Review Handbook. 2nd edition / Ed. Fordham M. West Sussex, England, Chistester, 1997. 92. Foster N. G. German Legal System and Laws. 2nd edition. London: Blackstone Press, 1996. 93. Fox W. F. Understanding Administrative Law. 3rd edition. New York: Matthew and Bender, 1997. 94. Friedman L. M. Law and Society. New Jersey, 1977. 95. The Public Interest / Ed. Friedrich C. J. New York, 1962. 96. Fundamentals of American Law / General editor Morrison A. B. New York University School of Law: Oxford University Press, 1996. 97. Galanter M. The Radiating Effects of Courts // Empirical Theories about Courts. Boyum K., Mather L. (eds.) New York: Longman, 1983. 98. A Reader on Administrative Law // Oxford Readings in Socio-legal Studies. Galligan D. J. (ed.). U.S.A.: Oxford University Press, 1996. 99. Galligan D. J. Administrative Justice in the New European Democracies. 1998. 100. Galligan D. J. Discretionary Powers. Oxford: Clarendon Press, 1996. 101. Galligan D. J. Judicial and Non-judicial Supervision of the Administration in Central and Eastern Europe. Paris: OECD, 1997. 102. The Danish Ombudsman / Ed. Gammeltoft-Hansen H. Copenhagen: Djof Publishing, 1995. 103. Genn H., Genn Y. The Effectiveness of Representation at Tribunals. London: Lord Chancellors Department, 1989. 104. Genn H. Tribunal Review of Administrative Decision-making // Administrative Law and Government Action: The Courts and Alternative Mechanisms of Review. Richardson G., Genn H. (eds.) Oxford: Clarendon Press, 1994. 105. Genn H. Access to Justice: Lessons from Tribunals // Reform of Civil Procedure. Zuckerman A., Cranston R. (eds.) Oxford: Clarendon Press, 1995.
182
Literatra
106. Giddings P., Gregory R., Moore V., Pearson J. Controlling Administrative Action in the United Kingdom: The Role of Ombudsman Systems and the Courts Compared // International Review of Administrative Science. 1993. Vol. 59. Nr. 2. 107. Gifford D. J. Administrative Law (Cases and Materials). Cincinnati: Anderson Publishing Co, 1992. 108. Gomien D., Harris D., Zwaak D. Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter. Council of Europe Publishing, 1998. 109. Greenwood I. R., Wilson D. I. Public Administration in Britain. London, 1984. 110. Harlow C., Rawlings R. Law and Administration. London, 1984. 111. Hawkins K. The uses of Discretion. Oxford: Clarendon Press, 1992. 112. Hazell R. Freedom of Information: The Implications for the Ombudsman // Public Administration. 1995. Vol. 73. Nr. 2 113. Heyde W. The Administration of Justice in the Federal Republic of Germany. Bonn: The Federal Government of Germany, 1971. 114. Holland K. M. The Courts in the United States, The Political Role of Law Courts in Modern Democracies / Eds. Waltman J. W., Holland K. M. New York: St.Martins Press, 1988. 115. Ingman T. The English Legal Process. 6th edition. Blackstone Press Limited, 1996. 116. Ison T. G. The Administrative Appeals Tribunal of Australia. Ottawa: Law Reform Commission of Canada, 1989. 117. Jackson R. M. The Machinery of Justice in England. 7th edition. Cambridge: Cambridge University Press, 1977. 118. James R., Senevirane M. The Legal Services Ombudsman: Form versus Function? // Modern Law Review. 1995. Vol. 58. 119. Justice, Providing Protection: Towards Fair and Effective Asylum Procedures. London: Justice/ILPA/ARC, 1997. 120. Justice, the Citizen and the Administration and the Redress of Grevances. London: Stevens and Sons, 1961. 121. Kelman S. Regulating America. Regulating Sweden: A Comparative Study of Occupational Safety and Health Policy, 1981. 122. Kolb D. Corporate Ombudsmen and Organisation Conflict Resolution // Journal of Conflict Resolution. 1987. Vol. 31. Nr. 4. 123. Law Enforcement Assistance Administration: National Survey of Court Organization. Washington, DC: Government Printing Office, 1973.
183
124. Legomsky S. Specialized Justice. Oxford, 1990. 125. Letowski J., Wiener C. Le controle de ladministration en Europe de lest de louest. Paris, 1985. 126. Longley D., James R. Administrative Justice. Central Issues in UK and European Administrative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1999. 127. Murray J. S., Rau A. S., Sherman E. F. Processes of Dispute Resolution, the Role of Lawyers. U.S.A., 1989. 128. Norway Information. The Stortings Ombudsman for Public Administration (The Civil Ombudsman). 1985. 129. Os A. The Norwegian Ombudsman for Public Administration (25 Years of Service), 1988. 130. Peterschuk M. Revolt Against Regulation: The Rise and Fall of the Consumer Movement. U.S.A., 1982. 131. Pickl V. The Protection on Human Rights by the Office of the Austrian Ombudsman (Volksanwaltschaft). Arlington, 1992. 132. Pierce R. J., Shapiro S. A., Verkuil P. R. Administrative Law and Process. 2nd edition // University Textbook Series. New York, Westbury: The Foundation Press. Inc., 1992. 133. Questiaux N., Wiener C. Le Controle de ladministration et la protection des citoyens. Paris, 1973. 134. Radamaker D. The Courts in France // The Political Role of Law Courts in Modern Democracies. Waltman J. W., Holland K. M. (eds.) New York: St. Martins Press, 1988. 135. Rawls J. A. Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1971. 136. Review of the Public Sector Ombudsmen in England: A Consultation Paper. London: Cabinet Office, 2000. 137. Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents / Eds. Gregory R., Giddings P. International Institute of Administrative Sciences Monographs, 2000. 138. Sainsbury R., Genn H. Reform of Civil Procedure. Oxford, 1995. 139. Sainsbury R. Administrative Law and Government Action. Oxford, 1994. 140. Sainsbury R. Administrative Review or Tribunal? Conference of Tribunal Presidents and Chairmen. 22 04 1994. London: Council on Tribunals, 1994. 141. Schuck P. H. Foundations of Administrative Law. New York: Oxford University Press, 1994.
184
Literatra
142. Schwartz B., Wade H. W. R. Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States. Oxford, 1972. 143. Serving the European Union. A Citizens Guide to the Institutions of the European Union. 2nd edition. Luxembourg: Office for Official Publications, 1999. 144. Shapiro M. APA: Past, Present, Future // Foundations of Administrative Law. Schuck P. H. (ed.) New York: Oxford University Press, 1994. 145. Sharp J. The Administrative Appeals Tribunal and Policy Review. Sydney: Law Book Co., 1986. 146. Singh M. P. German Administrative Law in Common Law Perspective. Berlin: Springer-Verlag, 1985. 147. Smith S., Rodney B. Constitutional and Administrative Law, 1989. 148. Smith S. A., Evans J. M. Judicial Review of Administrative Action. 4nd edition. London, 1980. 149. Stacey P. The British Ombudsman. Oxford, 1971. 150. Stanley Ch. Urban Excess and the Law: Capital, Culture and Desire. Great Britain: Cavendish Publishing Limited, 1996. 151. Stevens I. Constitutional and Administrative Law. 3rd edition. London: Pearson Proffessional Limited, 1996. 152. Stott D., Felix A. The Principles of Administrative Law. London: Cavendish Public Limited, 1997. 153. Strauss P. L. Changing Times: The APA at Fifty // The University of Chicago Law Review. 1996. Vol. 63. Nr. 4. 154. Sueur A. P., Herberg J. W. Constitutional and Administrative Law. Great Britain: Cavendish Publishing Limited, 1995. 155. Sunstein C. Factions, Self-interest, and the APA: Four Lessons Since 1946 // Foundations of Administrative Law. Schuck P. H. (ed.) New York: Oxford University Press, 1994. 156. The National Ombudsman of the Netherlands: A Brief Introduction. The Hague: National Ombudsman, 1992. 157. Thompson B. Administrative Justice: Towards the Millennium, Towards Integration? // Administrative Justice in the 21st Century. Harris M., Partington M. (eds.) Oxford: Hart Publishing, 1999. 158. Thompson B. Integrated Ombudsmanry: Joined-up to a Point // The Modern Law Review. Vol. 64. Oxford, 2001. Nr. 3. 159. Unger N. Law in Modern Society. New York, 1976. 160. Vile M. J. C. Constitutionalism and the Separation of Powers. Clarendon, 1967.
185
161. Wade H. W. R., Forsyth C. F. Administrative Law. 7th edition. Oxford: Clarendon Press, 1994. 162. Weidenbaum M. Business, Government, and the Public. 2nd edition. 1981. 163. Wikeley N., Young R. Presenting Officers in Social Security Tribunals: The Theory and Practice of the Curious Amici // Journal of Law and Society. 1991. Nr. 18. 164. Wikeley N. Burying Bell: Managing the Judicialisation of Social Security Tribunals // Modern Law Review. 2000. Vol. 63. Nr. 4. 165. Williams S. F. The Era of Risk-Risk and the Problem of Keeping the APA Up to Date // The University of Chicago Law Review. 1996. Nr. 4. Vol. 63. 166. Woodhouse D. In Pursuit of Good Administration (Ministers, Civil Servants, and Judges). Oxford: Clarendon Press, 1997. 167. Wroblevski J. The Judicial Application of Law / Eds. Bankowski Z., MacCormick D. N. Dordrecht. Kluwer Academic Publishers, 1992. 168. Youngs R. T. English, French and German Comparative Law. London: Cavendish Publishing Limited, 1998. 169. / . . : , 2000. 170. - . ( ). : Ad Marginem, 1997. 171. . . . , 1993. 172. . . : , 1988. 173. . . // . . ., . ., . . (.) . , 1997. 174. . . // . . ., . . (.) , 2000. 175. / . E. A. : , 2001. 176. . . . , 1979. 177. . , 1997.
186
Literatra
Teiss aktai
1. Lietuvos Respublikos Konstitucija // Valstybs inios. 1992. Nr. 31 953. 2. Lietuvos Respublikos Seimo statutas // Valstybs inios. 1994. Nr. 15249; 1999. Nr. 597. 3. mogaus teisi ir pagrindini laisvi apsaugos konvencija // Valstybs inios. 1995. Nr. 40987. 4. Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas // Valstybs inios. 2000. Nr. 742262. 5. Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodeksas. Vilnius, 2000. 6. Lietuvos Respublikos administracini teiss paeidim kodeksas. Vilnius, 2002. 7. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso patvirtinimo, sigaliojimo ir gyvendinimo statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 742262. 8. Lietuvos Respublikos administracini byl teisenos statymas // Valstybs inios. 1999. Nr. 13308; 2000. Nr. 852566. 9. Lietuvos Respublikos administracini teism steigimo statymas // Valstybs inios. 1999. Nr. 13309. 10. Lietuvos Respublikos administracini gin komisij statymas // Valstybs inios. 1999. Nr. 13310. 11. Lietuvos Respublikos mokesi administravimo statymas // Valstybs inios. 1995. Nr. 611525. 12. Lietuvos Respublikos Valstybs kontrols statymas // Valstybs inios. 1995. Nr. 511243; Lietuvos Respublikos valstybs kontrols statymo pakeitimo statymas // Valstybs inios. 2001. Nr. 112 4070. 13. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri statymas // Valstybs inios. 1994 Nr. 22345; 1998. Nr. 1103024. 14. Lietuvos Respublikos moter ir vyr lygi galimybi statymas // Valstybs inios. 1998. Nr. 1123100. 15. Lietuvos Respublikos vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 501432. 16. Lietuvos Respublikos Vyriausybs statymas // Valstybs inios. 1998. Nr. 41(1)1131. 17. Lietuvos Respublikos apskrities valdymo statymas // Valstybs inios. 1994. Nr. 1012015; 1996, Nr. 1262938. 18. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo statymas // Valstybs inios. 1993. Nr. 6120.
187
19. Lietuvos Respublikos viej ir privai interes derinimo valstybinje tarnyboje statymas // Valstybs inios. 1997. Nr. 67 1659; 2000. Nr. 18431. 20. Lietuvos Respublikos elektros energetikos statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 661984. 21. Lietuvos Respublikos gamtini duj statymas // Valstybs inios. 2000. Nr. 89 2743. 22. Lietuvos Respublikos viej pirkim statymas // Valstybs inios. 1996. Nr. 842000; 1999. Nr. 561809. 23. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Dl Mokestini gin komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs steigimo ir jos nuostat patvirtinimo // Valstybs inios. 1998. Nr. 1082967. 24. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Nr. 533 Dl administracini gin komisij darbo nuostat patvirtinimo // Valstybs inios. 1999. Nr. 411288. 25. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Dl Vyriausiosios administracini gin komisijos sudarymo // Valstybs inios. 1999. Nr. 401266; 2002. Nr. 753236. 26. Statistikos departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs nuostatai // Valstybs inios. 1995. Nr. 27612. 27. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Dl Valstybs moni ir staig vidaus audito // Valstybs inios. 2000. Nr. 892765. 28. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Dl Lietuvos Respublikos Vyriausybs 1998 m. rugsjo 8 d. nutarimo Nr. 1088 Dl Lietuvos Respublikos finans ministerijos nuostat patvirtinimo pakeitimo // Valstybs inios. 2002. Nr. 723041. 29. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimas Dl Vyriausiosios tarnybins etikos komisijos nuostat patvirtinimo // Valstybs inios. 1999. Nr. 531709; 2000. Nr. 15387. 30. Lietuvos Respublikos Prezidento dekretas Dl valstybins kain ir energetikos kontrols komisijos nuostat // Valstybs inios. 1998. Nr. 17401; 2000. Nr. 792379; 2002. Nr. 401480. 31. Lietuvos Respublikos Vyriausybs nutarimas Dl Nepriklausomos viej pirkim gin nagrinjimo komisijos veikl reglamentuojani teiss akt patvirtinimo // Valstybs inios. 1999. Nr. 110 3236. 32. Viej pirkim tarnybos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybs direktoriaus sakymas Dl Reikalavim Nepriklausomos viej
188
Literatra
33.
34. 35.
36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.
pirkim gin nagrinjimo komisijos nariams bei j srao sudarymui patvirtinimo // Valstybs inios. 1999. Nr. 982841. Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo nutarimas Dl Lietuvos Respublikos auktojo mokslo statymo 8 str. 5 d., 9 str. 3 d., 22 str. 3 d., 5 d. 10, 11 ir 12 p., 24 str. 1 d. 1, 2 ir 5 p., 2 ir 7 d., 42 str. 4 d., 60 str., 61 str. 1 d.,62 str. 1 d. ir 65 str. 1 ir 2 d. atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybs inios. 2002. Nr. 14518. Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo nutarimas Dl Lietuvos Respublikos Seimo statuto 259 str. atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybs inios. 1999. Nr. 421345. Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo nutarimas Dl Lietuvos Respublikos ATPK 40 str. pripainimo netekusiu galios ir 251 str. pakeitimo statymo 1 ir 2 str., LR mokesi administravimo statymo 27 str. 5 d., 50 str. 3 ir 9 d. atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai // Valstybs inios. 2000. Nr. 1053318. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimas Dl teisins sistemos reformos metmen ir j gyvendinimo // Valstybs inios. 1993. Nr. 701311. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimas Dl teisins sistemos reformos metmen (nauja redakcija) ir j gyvendinimo // Valstybs inios. 1998. Nr. 611736. The Constitution of the Federal Republic of Austria. http://www. uniwuerzburg.de/law/au00000_.html The Constitution of Denmark. http://www.uniwuerzburg.de/law/ da00000_.html The Constitution of Spain. http://www.uniwuerzburg.de/law/ sp00000_.html The Constitution of the Kingdom of Norway. http://www.uni wuerzburg.de/law/no00000_.html The Constitution of Portuguese Republic. http://www.uni wuerzburg.de/law/po00000_.html The Constitution of Finland. http://www.uniwuerzburg.de/law/ fi01000_.html The Constitution of Sweden. http://www.uniwuerzburg.de/law/ sw00000_.html The Constitution of France. http://www.uniwuerzburg.de/law/ fr00000_.html The Constitution of Ireland. http://www.irlgov.ie/taoiseach/ publication/constitution/english/contents.htm
189
47. The Constitution of the Netherlands. http://www.uniwuerzburg. de/law/nl01000_.html 48. The Constitution of the Federal Republic of Germany. http://www.uniwuerzburg.de/law/gm00000_.html 49. Administrative Procedure Act, U.S.A. Loislaw duomen baz. 50. Tribunals and Inquiries Act, Great Britain. Smith-Bernal Casetrack.
odynai ir enciklopedijos
1. Dabartins Lietuvi kalbos odynas / Red. Keinys St. Vilnius: Mokslo ir enciklopedij leidybos institutas, 2000. 2. Europos Sjunga: enciklopedinis inynas / Sudar Vitkus G. Vilnius: Eugrimas, 1999. 3. Leonaviius J. Sociologijos enciklopedija. Vilnius: Akademija, 1993. 4. Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 1999. 5. Blacks Law Dictionary. 7th edition. / Editor in Chief Gardner B. A. St. Paul, Minn, 1999. 6. Duhaimes Law Dictionary. http://www.duhaime.org/dictqr.htm#Q 7. Encyclopedia of Human Rights / Ed. Lawson E. New York: Taylor and Franci' Inc., 1991. 8. International Encyclopedia of Public Policy and Administration / Editor in Chief Shafritz J. M. Pennsylvania, 1998. 9. Oxford Advanced Learners Dictionary of Current English. 5th edition / Ed. Crowther J. Oxford University Press, 1998. 10. The American College Encyclopedic Dictionary. Vol. II. / Ed. Barhart C. L. Chicago: Spencer press, Inc., 1952. 11. The Living Webster Encyclopedic Dictionary of the English Language / Ed. Pei M. Chicago: The English-language institute of America, 1967. 12. . -. , 2000. 13. / . . . . : , 1984.
190
Literatra
Kiti altiniai
1. Praneimas apie mogaus socialin raid Lietuvoje 2001 (Jungtini taut vystymo programa. Socialins politikos grup). Vilnius, 2002. 2. Praneimas apie mogaus socialin raid Lietuvoje 2000 (Jungtini taut vystymo programa. Socialins politikos grup). Vilnius, 2001. 3. Praneimas apie mogaus socialin raid Lietuvoje 1999 (Jungtini taut vystymo programa. Socialins politikos grup). Vilnius, 2000. 4. Praneimas apie mogaus socialin raid Lietuvoje 1998 (Jungtini taut vystymo programa. Socialins politikos grup). Vilnius, 1999. 5. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 2001. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 2002. 6. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 2000. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 2001. 7. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 1999. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 2000. 8. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 1998. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 1999. 9. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 1997. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 1998. 10. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 1996. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 1997. 11. Metin Lietuvos Respublikos Seimo kontrolieri ataskaita 1995. Vilnius: LR Seimo kontrolieri staigos kanceliarija, 1996. 12. Metin Vyriausiosios administracini gin komisijos ataskaita 2000. Vilnius, 2001. 13. Metin Vyriausiosios administracini gin komisijos ataskaita 2001. Vilnius, 2000. 14. The European Ombudsman Annual Report for 1999. Strasbourg, 2000. 15. The European Ombudsman Annual Report for 2000. Strasbourg, 2001. 16. Respublikos Seimo kontrolieri staiga. http://www3.lrs.lt/pls/inter/w3_viewer.ViewTheme?p_int_tv_id=82 3&p_kalb_id=1 Lietuvos 17. Lietuvos Respublikos moter ir vyr lygi galimybi kontrolieriaus tarnyba. http://www3.lrs.lt/pls/inter/w3_viewer.ViewTheme?p_int_tv_id=80 5&p_kalb_id=1
191
18. Lietuvos Respublikos vaiko teisi apsaugos kontrolieriaus staiga. http://www3.lrs.lt/pls/inter/w3_viewer.ViewTheme?p_int_tv_id=93 6&p_kalb_id=1 19. Lietuvos Respublikos valstybs kontrol. http://www.vkontrole.lt/ 20. Lietuvos Respublikos vyriausioji tarnybins etikos komisija. http://www.vtek.lt/ 21. Lietuvos Respublikos valstybin kain ir energetikos kontrols komisija. http://www.regula.is.lt/ 22. Lietuvos Respublikos Vyriausioji administracini gin komisija. http://www.vagk.lt/ 23. Lietuvos teism statistikos apvalga (2000 m. ataskaita), pareng Teism departamentas prie Teisingumo ministerijos. http://www. teismai.lt/statistika/apzvalga.pdf 24. German Law in English. A Select Bibliography. http://www. iuscomp.org/gla/literature/daad93/preface.htm 25. LCD Press Notice 158/00. 18-05-2000. http://www.lcd.gov.uk/ speeches/2000/2000fr.htm 26. Traffic Commissioners. http://www.tribunalsreview.org.uk/ tribreview/etr.htm#part7 27. F. Cardona and S. Synnerstrm, Administrative Law Principles and Civil Service Standards. http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb/ acts/civilservice/civil1.htm 28. What is Regulation? http://www.regulation.org/whatisreg.html 29. Review of Tribunals. www.tribunals-review.org.uk 30. Spain. The Defender of the People. http://tirolphp.highway. telekom.at/eoi/uk/verfassung_spain_uk.htm 31. Italy. The office of Regional Ombudsman. http://tirolphp. highway.telekom.at/eoi/uk/gesetz_aosta_uk.htm 32. The European Ombudsman Institute. http://www.euro ombudsman.eu.int/EuroOmbudsman 33. Belgium. De federale ombudsman. http://www.federalombudsman. be 34. The International Ombudsman Institute. http://www.lrs.lt/inter/ plsql/www_viewer.ViewDoc?p_int_tekst_id=6854&p_int__tv_id=8 28 35. European Ombudsman Statute. http://www.euro-ombudsman. eu.int/lbasis/en/statute.htm. 36. Denmark Folketingets Ombudsmand. http://www.ombudsmanden.dk 37. Greek Ombudsman. http://www.synigoros.gr
192
Literatra
38. Spain. El Defensor del Pueblo. http://www.defensordelpueblo.es 39. France. Le Mdiateur de la Rpublique. http://www.mediateurde larepublique.fr 40. Ireland. The Ombudsman. http://www.irlgov.ie/ombudsman/ 41. Italy. Difensore Civico della Toscana. http://www.consiglio. regione.toscana.it/difensore/index.htm 42. The Netherlands. De Nationale Ombudsman. http://www. ombudsman.nl 43. Austria. Volksanwaltschaft. http://www.volksanw.gv.at 44. Portugal. Provedor de Justia. http://www.provedorjus.pt 45. Finland. Riksdagens justitieombudsmans kansli. http://www. eduskunta.fi/fakta/eoa/eoa.htm 46. Sweden. Riksdagens Ombudsmn. http://www.jo.se 47. United Kingdom. The Parliamentary Ombudsman. http://www. ombudsman.org.uk 48. General Commissioners of Income Tax. http://www.tribunals review.org.uk/tribreview/lcd.htm#part1 49. Loislaw duomen baz (JAV federalins valdios ir jos valstij leidiami statymai, taisykls, teism sprendimai). 50. Smith-Bernal Casetrack (Didiosios Britanijos statymai, taisykls, teism sprendimai).
193
QUASI-COURTS IN THE SYSTEM OF CONTROL OF THE LEGALITY OF ADMINISTRATION ACTIVITIES Birut Praneviien Summary
In this monograph a new point of view to the possibilities to control the legality of administration activities and to solve administrative disputes is developed. Usually, administrative law analyzes the control of legality of administrative activities that are performed by the courts. In this work, the attention is focused on the special controlling subject - quasi-court. While investigating administrative conflicts quasi-court controls the legality of administration activities and guarantee of human rights protection. The monograph consists of four parts. The conception and system of control of the legality of administration activities, peculiarities and preconditions of administrative disputes, the relation between the control of the legality of administrative activities and administrative disputes are disclosed in the first part. The special attention is focused on the problems of administrative legal regulation and its imputation. The dysfunction of administrative legal regulation and/or its implementation causes administrative disputes. The courts and quasi-courts not only investigate the legal conflict between person and administration, but also control the legality of administration activities. The control of administration activities is performed not only by constantly overseeing administration activities, but also investigating administrative disputes. Genesis of administrative disputes is determined by the administration activities breaching ultra vires from the one side and dysfunction of administrative legal regulation from the other side. This dysfunction arises, when administrative legal regulation does not serve its purpose - protection of public interest. Epistemological and ontological obstacles are met while identifying public interest. The public interest is made a fetish and treated separately from human rights using faulty practice. Persons priority over state is forgotten. The conception of administrative justice and diversity of administrative justice systems; the place of quasi-courts in different legal systems, the general theoretical and functional paradigm of quasi-courts are presented in the second part of the monograph. The special attention is paid to the discussion of diversity of activities trends and organizational structure of quasi-courts.
194
Literatra
This work analyzes the dominant models of quasi-courts - ombudsman and tribunal. Courts of special and common competence and certain kinds of tribunals, commissions, ombudsmen and other quasi-court institutions successfully control the legality of administration activities and investigate disputes between person and state in continental and Anglo-Saxon legal systems. The quasi-court is on institution rather than court, but it is like a court. The functional analysis of quasi-courts indicates the external analogy. The main qualities, which make quasi-court similar to court, are: quasi-court as independent arbiter investigates administrative disputes, serves as human rights realization guaranty and controls the legality of administration activities. However, quasi-court is not a part of judicial power. The system of quasi-courts is based on compromise: the foundation of quasi-courts makes preconditions for effective functioning of administrative justice. The activity of quasi-courts assures qualified, non-judicial investigation of administrative disputes and reasonable control of the legality of administration activities. At the same time quasi-courts do not deprive the possibility to apply to the court concerning the infringement of rights The third part of the monograph presents the objectivization of control of legality of administrative activities in Lithuania, the history of Lithuanian administrative justice and the summary of todays system of administrative disputes investigation, activities of Lithuanian quasi-courts - Ombudsman institution and General Commission of Administrative Disputes that have the most experience in this sphere. The idea of control of the legality of administration activities was developed in the time between wars in Lithuania. However, the essential development took place after the recovery of independence: the specialized administrative courts and quasi-courts institutions were established. The structural analysis of Lithuanian administrative justice and practice of the quasi-courts with the biggest experience - Ombudsman institution and General Commission of Administrative Disputes, shows that these institutions are necessary for Lithuanian residents and partly corresponds to the needs of Lithuanian administrative justice. Possible developments of quasi-courts system developments are formulated in the fourth part of monograph. In the future quasi-courts system could function on several levels: Hearing of concrete administration arguments; Analysis of the causes of the origin of administration arguments; Prevention of administration disputes or violations of civil rights.
195
Dr. Praneviien, Birut

Pr 24 Kvaziteismai administracijos kontrols sistemoje: monografija. Vilnius: Lietuvos teiss universiteto Leidybos centras, 2003. 196 p., 15 paveiksl. Bibliogr.: p. 177193. ISBN 9955 563 27 3
Monografijoje nagrinjamos administracijos veiksm kontrols problemos. Tradicikai administracinje teisje alia vairi vidini ir iorini administracijos kontrols bd iskiriama ir analizuojama teismo atliekama kontrol. ioje knygoje dmesys sutelkiamas specifin kontrol atliekant subjekt kvaziteism. Jis nagrindamas administracinius ginus tikrina administracijos veiksm teistum ir gina mogaus teises. Monografijoje pateikiama apibendrinta kvaziteism koncepcija, sisteminiu poiriu tiriami ir vertinami skirting valstybi kvaziteism funkcins-organizacins struktros modeliai, atskleidiama administracijos veiksm teistumo kontrols samprata ir sistema, analizuojamos administracini gin atsiradimo prieastys ir j sprendimo padedant kvaziteisminms institucijoms galimybs. UDK 342.5
Birut Praneviien KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE Monografija Redaktor Gitana Irnien Rinkja Rima Tumnien Maketuotoja Regina Bernadiien Virelio dailinink Stanislava Narkeviit SL 585. 2003 06 10. 10,25 leidyb. apsk. l. Tiraas 500 egz. Usakymas . Ileido Lietuvos teiss universiteto Leidybos centras, Ateities g. 20, 2057 Vilnius. Tinklalapis internete www.ltu.lt El. patas leidyba@ltu.lt Spausdino AB spaustuv Aura, Vytauto pr. 23, 3000 Kaunas. Tinklalapis internete www.ausra.lt El. patas ausra@ausra.lt

Pranevičienė - Kvaziteismai Administracijos Kontrolės Sistemoje

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Pranevičienė - Kvaziteismai Administracijos Kontrolės Sistemoje

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

LIETUVOS TEISS UNIVERSITETAS

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

ISBN 9955 563 27 3

Lietuvos teiss universitetas, 2003

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I SKYRIUS. ADMINISTRACIJOS VEIKSM TEISTUMO KONTROL ADMINISTRACINS TEISS KONTEKSTE

1. Administracijos veiksm teistumo kontrols vairov

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

Rmeris M. Konstitucins ir teismo teiss pasieniuose. Vilnius: Pozicija, 1994. P.

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

2. Administracijos veiksm teistumo kontrol ir administraciniai ginai

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

Mikelnas V. Civilinis procesas. 2 d. Vilnius: Justitia, 1995. P. 119.

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

3. Administracini gin ir administracinio teisinio reguliavimo santykis

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

3.1. Administracinio teisinio reguliavimo kildinimas i visuomenins sutarties

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

3.2. Vieojo intereso apsauga administracinio teisinio reguliavimo objektas

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

3.3. Administracinio teisinio reguliavimo poreikio pagrindimas

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

3.4. Administracinio teisinio reguliavimo veikiamos visuomeninio gyvenimo sritys

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

3.5. Kritinis poiris administracin teisin reguliavim bei jo objekt

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

4. Administracinio teisinio reguliavimo gyvendinimas

4.1. Administracijos veikla: atliekamos funkcijos ir gali didjimas

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

4.2. Socialins veiklos subjekt diskrecijos esm ir reikm demokratinje valstybje

Vaitkeviit V. Tarptautini odi odynas. Vilnius: odynas, 2001. P. 220.

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

4.3. Legislatyvin administracijos diskrecija

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE

1 pav. Legislatyvins administracijos diskrecijos perdavimo sistema

I skyrius. Administracijos veiksm teistumo kontrol administracins teiss kontekste

KVAZITEISMAI ADMINISTRACIJOS KONTROLS SISTEMOJE