La dlibration, contemporaine ?

Loc Blondiaux Dcembre 2001

norme

de

laction

publique

Un changement idologique accompagne les transformations actuelles des pratiques de dcision dans les dmocraties contemporaines. Il passe par la valorisation constante et systmatique de certains thmes : discussion, dbat, concertation, consultation, participation, gouvernance. Ces notions, omniprsentes aujourdhui dans le vocabulaire politique, renvoient toutes un mme principe directeur : la lgitimit de laction publique dmocratique se fonde sur la dlibration. Deux phnomnes se conjuguent qui pourraient attester la formation de ce nouvel esprit de laction publique. Dune part, sintensifie le recours des technologies qui visent un double objectif : impliquer lensemble des parties intresses la dcision et mettre cette dernire en dlibration dans le cadre de procdures formalises. Confrences de consensus, jurys de citoyens, Commission nationale du dbat public, conseils de quartier ou commissions locales consultatives se rfrent ce double impratif de participation et de dlibration. Dautre part, la rfrence la dmocratie dlibrative connat aujourdhui un succs croissant, en particulier dans le monde anglo-saxon. Dans sa formulation premire, drive de la philosophie de Jrgen Habermas, comme dans ses versions affadies qui dclinent linfini le thme de la gouvernance, cette philosophie politique met en avant une dfinition procdurale de la lgitimit. Ni lintrt gnral, port par lEtat, ni la volont majoritaire exprime par le suffrage ne suffisent plus justifier les choix dmocratiques. La norme nest lgitime que si elle rsulte dun processus de dlibration inclusif et quitable, auquel tous les citoyens peuvent participer et dans lequel ils sont amens cooprer librement [1]. Ce double mouvement, pragmatique et thorique, indique-t-il une transformation en profondeur des formes et des registres

de justification de la dcision dmocratique ? Pour comprendre cette volution il faut, sur les diffrentes scnes o se joue cette reconfiguration des donnes de laction publique contemporaine, passer en revue les dispositifs existants et leurs argumentaires. La mise en place sous nos yeux de cette grammaire de laction publique exige en effet tout la fois quon la prenne au srieux et exerce sur elle la critique. La multiplication des dtours dlibratifs Alors mme que flou conceptuel le plus grand continue de rgner, en particulier en France, autour de ces notions de participation et de dlibration, les dispositifs visant les traduire dans des modes daction publique se sont multiplis depuis vingt ans. Les comits de sages ont prfigur un mode dencadrement de la dcision publique fond sur laudition et la confrontation en une mme instance dlibrative des causes, des disciplines et des points de vue politiques ou thiques : Comit national dthique (1983); Commission de la nationalit (1987); Conseil national du Sida (1989); Haut Conseil lIntgration (1990). Mais la remise de la dlibration aux mains de sages soigneusement slectionns, intellectuels, scientifiques, philosophes ou mdecins, en limite considrablement la porte dmocratique. Dans le domaine de lenvironnement et de lamnagement du territoire, les choses sont alles plus vite et plus loin. La loi Bouchardeau du 12 juillet 1983 fixait encore pour objectif lenqute publique dinformer le public, de recueillir ses apprciations, suggestions, contre-propositions, afin de permettre lautorit comptente de disposer de tous les lments ncessaires son information [2]. En 1995, la loi Barnier qui cre la Commission nationale du dbat public nonce, dans le cas des grands projets damnagement ou dquipement, un vritable principe de participation et dassociation du public llaboration des dcisions. Dans de nombreux secteurs se multiplient par ailleurs les commissions dinformation et de consultation accompagnant la dfinition ou lapplication locale dun programme daction

publique. Ces instances ont vocation assurer la mise en dbat public de dcisions autrefois entirement contrles par lexpertise, lexemple des commissions supervisant limplantation de laboratoires de recherche sur la gestion des dchets radioactifs [3]. Ces dispositifs constituent autant de forums hybrides qui font se rencontrer dans une mme structure de dlibration ou de consultation des acteurs rpondant des logiques dintrt diffrentes (politiques, experts, reprsentants des associations et des groupes dintrts) [4]. Dautres procdures se donnent pour objectif plus ambitieux dassocier des citoyens ordinaires la formation des choix publics. Ns en Europe du Nord dans les annes 70, notamment au Danemark et en Allemagne, les jurys de citoyens et autres confrences de consensus reposent sur une dmarche autrement complexe. Un groupe de citoyens (pouvant aller dune dizaine une centaine) est tir au sort. Il reoit une information sur les enjeux techniques et/ou politiques de la controverse. Il auditionne ensuite les parties en conflit puis dlibre de manire informe et dans un laps de temps assez court (2 ou 3 jours), en vue de produire un avis qui ne lie pas lautorit organisatrice [5]. De tels instruments, on le voit, peuvent tout aussi bien servir doutil managrial daide la dcision, pointant les zones de rsistance certaines politiques, que de prtexte louverture dun dbat largi lensemble de la population et relay par les mdias sur une question controverse. Une seule exprience de ce type a pour linstant vu le jour en France : la confrence de citoyens sur les OGM, organise en 1998 par lOffice parlementaire des choix scientifiques [6]. En France, cest au plan local quil faut rechercher les tentatives les plus nombreuses sinon les plus abouties dintgration des citoyens llaboration ou la mise en uvre des choix collectifs. La loi sur ladministration territoriale du 6 fvrier 1992 a pos pour principe le droit des habitants de la commune tre informs des affaires de celles-ci et tre consults sur les dcisions qui les concernent, sans pourtant aller au del dune reconnaissance timide du rfrendum consultatif local. La loi

Vaillant sur la dmocratie de proximit, actuellement en discussion, propose dinstitutionnaliser les conseils de quartier dans les villes de plus de 20 000 habitants, codifiant ainsi une dmarche adopte par de nombreuses communes. Ces diffrentes procdures varient dans leur degr dinstitutionnalisation et ltendue de leurs comptences. Il faudrait tout le moins pouvoir les valuer au cas par cas selon un certain nombre de critres : leur possibilit de sauto-saisir ou de remettre en cause la dfinition de la situation impose par lautorit de tutelle, leur marge dindpendance, leur possibilit ou non de produire des connaissances nouvelles sous la forme dune contre-expertise Un trait commun les rapproche cependant : aucune de ces instances na vocation se substituer lautorit politique comptente dans ses pouvoirs de dcision. La question centrale de larticulation de cette dmocratie participative ou dlibrative sur la dcision est laisse le plus souvent en suspens, voire jamais pose. A quoi sert-il de dlibrer si ce nest dans une perspective daction ? En quoi lavis lie-t-il la dcision et quelle est la libert dont lautorit politico-administrative dispose cet gard ? Comment convaincre des citoyens de participer sans leur donner lassurance pralable que leur opinion sera entendue ? A ne pas rpondre ces questions on sexpose vider ces dispositifs, dmocratiques dans leur apparence, de leur substance. Lmergence dune norme dlibrative Si lobjectif nest pas de rompre avec les principes du gouvernement reprsentatif, comment expliquer la multiplication de tels dispositifs ? Une grande partie des sciences sociales et de la philosophie politique ne peut nous tre dun vritable secours pour y rpondre dans la mesure o elle participe directement de la formation de ce paradigme dlibratif. Elle en fournit les soubassements idologiques et les justifications thoriques. Le thme de la dmocratie dlibrative a pris une grande importance dans la philosophie politique anglo-saxonne [7]. Ce courant reprend le plus souvent la figure de base pose par

Habermas, selon laquelle la lgitimit dmocratique repose sur laccord dindividus dots de capacits de rationalit, placs dans un rapport dintersubjectivit et dsireux de parvenir au consensus par la discussion. A partir de ce schma de base, qui se prsente comme une troisime voie entre la dmocratie reprsentative et la dmocratie participative autant que comme une alternative au rpublicanisme et au libralisme [8], la critique porte pour lessentiel sur une dfinition minimale de la dmocratie fonde au mieux sur un compromis, au pire sur un rapport de forces entre intrts pr-constitus et dans laquelle lchange politique se trouve rgl exclusivement par le vote, cest--dire la simple agrgation de volonts individuelles qui nont pas vocation dialoguer. Dans un article fondateur Jon Elster oppose ainsi les figures du march et du forum et distingue largumentation, dune part, le vote et le marchandage, dautre part, comme modes de production des choix collectifs [9]. Selon ce modle, le recours largumentation et la discussion devrait constituer le moment central du processus politique et la dcision finale reposer sur la force du meilleur argument (Habermas) plus que celle des intrts en comptition. Si lon suit cette dmarche, les avantages thoriques de la dlibration ont vocation se faire sentir la fois sur les acteurs de la dcision et sur la norme quils construisent. On y retrouve quatre grandes lignes dargumentation : - La dlibration produit de linformation nouvelle. Elle rend possible limagination de solutions indites et claire chacun sur les consquences vritables de ses choix et de ses prfrences. - La dlibration encourage certaines formes de justification des demandes et tend ainsi faciliter laccord. Elle force largumentation, ladoption dun point de vue gnral, la prise en compte stratgique ou empathique de celui de lautre. Personne ne peut convaincre dautres personnes dans une situation publique, insiste Sheyla Benhabib, sans tre capable dtablir pourquoi ce qui lui apparat juste, bon, plausible et pratique peut ltre aussi du point de vue de tous ceux qui sont

engags [10]. A maxima, la dlibration produirait des citoyens vertueux, contribuant former des acteurs aux mentalits largies (John Stuart Mill). A minima, la dlibration forcerait les acteurs se faire vertueux en les obligeant se mettre en cohrence avec leurs discours, au risque de paratre inconsquents dans la dure. - La dlibration produirait ensuite, dans tous les cas de figure, de la lgitimit dans la mesure o elle favorise le respect de tous les acteurs et la prise en compte de leurs arguments. Les conditions poses sont cependant complexes runir. Il faut, ainsi que le souligne Joshua Cohen repris sur ce point par Habermas, que les dlibrations soient inclusives et publiques, nul ne peut en tre exclu : toutes les personnes susceptibles dtre concernes par les dcisions prises ont des chances gales dy accder et dy participer ainsi que de sy faire entendre [11]. - La dlibration constituerait enfin lune des solutions appropries la persistance du dsaccord moral dans nos socits. Cette forme de procduralisme simposerait dans des socits marques par le pluralisme des valeurs et o il est admis en gnral que lautre a de bonnes raisons de ne pas tre daccord avec soi. Ces arguments offrent, nous semble-t-il, la thorisation la plus accomplie dune idologie diffuse que lon a pris lhabitude dassocier en Europe au thme de la gouvernance [12]. Cette idologie de la gouvernance dmocratique, aujourdhui largement rpandue dans les milieux universitaires et dirigeants, intgre en effet les principaux attendus des philosophies de la dmocratie dlibrative : valorisation du dbat et de la ngociation, inclusion dune pluralit dacteurs, attention aux procdures, recherche du consensus. Contre un modle de dcision centralis, dans lequel lautorit politicoadministrative continuerait revendiquer le monopole de lintrt gnral, la gouvernance impliquerait une gestion locale souple, stratgique et ngocie, base sur une approche pluri-rationnelle combinant des logiques publiques et prives et

prenant en compte citoyens [13].

lvolution

des

demandes

des

Quattendre ds lors du recours de plus en plus frquent aux procdures dlibratives dans la mise en forme et lapplication des politiques publiques ? Les changements pourraient porter sur les acteurs, les lieux et les formes de la dcision. Le principal effet porte, bien sr, sur lintgration de nouveaux acteurs dans le processus construction des choix dmocratiques. Ces dispositifs transgressent sur le principe en effet deux types de frontires. La premire oppose savoirs savants et savoirs profanes. Les procdures de concertation dans les domaines de lenvironnement, du nuclaire ou de la sant amneraient la reconnaissance pratique de certaines formes de comptences ordinaires et au dessaisissement symbolique du monopole des experts sur la prparation des dcisions collectives [14]. La seconde frontire, constitutive du gouvernement reprsentatif, oppose lopinion claire du reprsentant celle du citoyen ordinaire [15]. Les confrences de consensus, sondages dlibratifs et autres jurys de citoyens reposent sur un principe inverse, selon lequel lavis inform de citoyens pris au hasard sur des questions dune trs haute complexit peut servir en retour clairer le choix des reprsentants. Ces dispositifs multiplient par ailleurs les lieux de la discussion lgitime en dmocratie et prosprent paradoxalement sur le dclin des assembles dlibrantes traditionnelles : le Parlement et les assembles locales domines de longue date par leurs excutifs souverains. [16]. La plupart de ces procdures ont galement pour vocation de mettre en forme et en scne un hypothtique processus de dcision. Quil sagisse de la commission du dbat public ou des confrences de citoyens, le choix accomplir par lautorit est cens tre mis en suspens et constituer le terme (fictif) de la procdure. Dans ce laps de temps, les actions qui constituent lordinaire de la dcision politique et qui se droulent normalement de manire informelle, dsordonne et secrte (recueil dinformations, consultation des intrts en prsence, valuation du rapport de forces, ngociations et compromis), font lobjet dune publicit,

dun calendrier et dun contrle trs prcis, reproduisant ainsi les conditions dune prise de dcision idale et transparente elle-mme Dmocratisation de la dcision ou gestion ordinaire du conflit ? Les travaux, trop peu nombreux encore, qui observent le fonctionnement au concret de ces dispositifs dcrivent cependant des situations trs loignes dune telle pure [17]. La procduralisation de laction publique, qui vise la production de dcisions par ajustements dintrts contradictoires [18] rpond moins en pratique une exigence de dmocratie qu une contrainte defficacit politicoadministrative. En impliquant le maximum dacteurs, la dlibration favorise lacceptation sociale des dcisions. Elle met en particulier les associations en position de participer llaboration des choix publics, les dtournant de leur vocation contestataire initiale. Tout en multipliant les concessions sur les procdures, les dcideurs politico-administratifs parviendraient presque toujours maintenir lessentiel, comme en tmoignent les politiques de lenvironnement depuis le dbut des annes 80 [19]. Pour les gouvernants, la dlibration possde de surcrot lavantage de stabiliser les configurations dacteurs qui leur chappent, de prvenir les oppositions ventuelles et dvaluer au plus juste les rapports de force [20]. Dans cette perspective fonctionnaliste, la dlibration constitue un mode dintervention politico-adminsitratif adapt la complexit de socits qui font coexister des sphres de plus en plus autonomes et auto-rfrentielles [21]. Lautorit politique garde le choix de ses interlocuteurs, matrise presque toujours lordre du jour, les lieux, les cadres dintervention et le calendrier de la discussion. Tout peut en principe tre discut, except les formes de la ngociation elles-mmes. Si lon observe les diffrentes techniques de la dmocratie locale (conseils de quartiers, rfrendums, NTIC), leur usage contribue de manire systmatique renforcer lautorit de

llu, seul capable de les retourner son avantage, dans un systme domin par la logique de la reprsentation [22]. Le constat est loquent. Ces dispositifs participatifs et dlibratifs peuvent tre penss comme des outils ordinaire et efficaces de gestion des conflits sociaux autant que comme des instruments de dmocratisation de la dcision. La dlibration se prsenterait alors comme une forme privilgie de la gouvernementalit (Foucault) contemporaine, laquelle ne prjugerait en rien dune remise en cause des pouvoirs existants. Au prtexte dun renforcement de la citoyennet dmocratique, lautorit se serait ainsi dcouvert de nouvelles ruses. Face une telle critique, que nous jugeons par ailleurs fonde dans ses principaux aspects, nous voudrions faire valoir trois sries de considrations. La premire porte sur le changement dcisif que constitue la dngation, au travers de ces procdures, de toute rfrence un intrt gnral suprieur, fond sur la matrise intellectuelle du rel et incarn par les reprsentants de lEtat. La mise en discussion dun nombre croissant de dcisions dans les domaines de la sant ou de lenvironnement concide avec une crise de la lgitimit technocratique et contribue en particulier transformer la hirarchie des arguments lgitimes dans des arnes o lexprience des malades, des usagers des services ou des habitants concerns par la dcision ne pouvait jusquici tre entendue [23]. La deuxime considration, qui oblige prendre au srieux la multiplication de ces dispositifs participatifs et dlibratifs, a trait aux possibilits toujours ouvertes de dtournement dont ils peuvent faire lobjet de la part de ceux qui sont invits se les approprier. Lefficacit avec laquelle les groupes mobiliss contre un projet dautoroute ou de TGV peuvent se servir de procdures de consultation octroyes ou avec laquelle le public dun conseil de quartier peut subvertir un dispositif a priori rigide dment largument qui conclurait labsence de porte politique de telles instances [24]. En effet, une procdure rellement dlibrative et inclusive a vocation faire surgir des

arguments, des formes dexpression, des identits nouvelles, selon des modalits qui ne sont jamais totalement prvisibles au dpart. La troisime considration porte enfin sur les effets propres de la forme dlibrative. Cette dernire oblige les acteurs une transformation significative de leurs pratiques, au risque de faire perdre toute crdibilit au dispositif quils mettent en place. Plus les agents de lautorit se rclameront de lide de participation et plus la pression pour quils sy conforment se fera forte. Certaines procdures prtendument participatives pourront continuer de relever dun marketing politique peine renouvel mais leurs commanditaires prennent le risque, en jouant ainsi avec les principes, de dtruire lidal de dmocratie dont ils se rclament. Il faut donc revenir, pour terminer, lide mme de dmocratie dlibrative. La monte en force de ce thme dans la philosophie politique nous semble trs importante : elle constitue aujourdhui la principale source de rfrence, voire la seule disponible, de laction politique dans les dmocraties contemporaines. Aussi est-il impratif den discuter les applications, ce que nous avons commenc ici, comme den critiquer les fondements et les contradictions, ce quil ntait pas possible de mener bien srieusement dans le format de cet article [25]. Il ny a pas de tche plus urgente que de passer la critique une idologie en passe de simposer comme le seul registre de justification de laction politique dans les socits contemporaines. Notes 1 Bernard Manin, Volont gnrale ou dlibration. Esquisse dune thorie gnrale de la dlibration politique , Le Dbat, 33, 1985 2 Sur les limites de lenqute publique, cf. Ccile Blatrix, Le maire, le commissaire enquteur et leur public. La pratique politique de lenqute publique, in Loc Blondiaux, Grard Marcou, Franois Rangeon (dir.), La dmocratie locale. Reprsentation, participation et espace public, Puf, 1999.

3 Yannick Barthe, La mise en politique des dchets nuclaires. Laction publique aux prises avec les irrversibilits techniques, thse de sociologie, Ecole des Mines de Paris, 2000. 4 Sur ces forums hybrides , cf. Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la dmocratie technique, Seuil, 2001. 5 Cf., en franais, Ismael Blanco, Jurys citoyens en Espagne : vers un nouveau modle de dmocratie locale, paratre in Mouvements, automne 2001. 6 Daniel Boy, Dominique Donnet-Kamel, Philippe Roqueplo, Un exemple de dmocratie participative : la confrence franaise de citoyens sur lusage des organismes gntiquement modifis en agriculture et dans lalimentation, Revue franaise de science politique, vol. 50, 4-5, 2000. 7 Pour quelques aperus, cf. James Bohman, William Rehg (dir.), Deliberative Democracy, MIT Press, 1997; Jon Elster (dir.), Deliberative Democracy, Cambridge University Press, 1999. 8 Cf. Yves Sintomer, La dmocratie impossible ? Politique et modernit chez Weber et Habermas, La Dcouverte, 1999. 9 Jon Elster, The Market and the Forum, in J. Elster, A. Hylland (dir.), Foundations of social Choice Theory, Cambridge University Press, 1986. 10 Sheyla Benhabib, Towards a deliberative Model of democratic Legitimacy, in S. Benhabib (dir.), Democracy and Difference, Princeton University Press, 1996. 11 Joshua Cohen, Deliberation and democratic Legitimacy, A. Hamlin et P. Pettit (dirs.), The Good Polity, Basil Blackwell, 1989. 12 Pour un utile regard critique sur cette notion, cf. JeanGustave Padioleau La gouvernance ou comment sen dbarrasser , Espaces et socits, 2001, p. 101-102. 13 Franois Rangeon, Le gouvernement local, in Jacques Chevallier (dir.), La gouvernabilit, Puf, 1996. 14 Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain, op. cit. 15 Bernard Manin, Principes du gouvernement reprsentatif, Calmann-Lvy, 1995

16 Nicolas Rousselier, Le Parlement de lloquence. La souverainet de la dlibration au lendemain de la Grande guerre, Presses de Sciences po, 1997. 17 Voir le travail pionnier de Jacques Defrance, Donner la parole. La construction dune relation dchange , Actes de la recherche en sciences sociales, 73, 1988. Cf. aussi Loc Blondiaux, La dmocratie par le bas. Prise de parole et dlibration dans les conseils de quartier du XXe arrondissement de Paris Herms, 26-27, 2000. 18 Pierre Lascoumes, Jean-Pierre Le Bourhis, Le bien commun comme construit territorial. Identits daction et procdures, Politix, 42, 1998. 19 Ccile Blatrix, La dmocratie participative, de mai 68 aux mobilisations anti-TGV, Thse de science politique, Paris I, 2000. 20 Des choix stratgiques du mme ordre seraient faits par les mouvements sociaux contestataires : le recours largument dmocratique, comme lexigence dtre consult en cas de conflit, permettrait ainsi de lgitimer des positions qui nont en elles-mmes rien de gnralisable. 21 Yannis Papadopoulos, Dmocratie directe, Economica, 1998. 22 Marion Paoletti, La dmocratie locale franaise. Spcificit et alignement, L. Blondiaux et alii, La dmocratie locale, op. cit. 23 Michel Callon, Pierre Lascoumes, Yannick Barthe, Agir dans un monde incertain, op. cit. 24 Loc Blondiaux, Sandrine Lvque, La politique locale lpreuve de la dmocratie. Les formes paradoxales de la dmocratie participative dans le XXe arrondissement de Paris, in C. Neveu (dir.), Espace public et engagement politique, LHarmattan, 1999; Ccile Blatrix, La dmocratie participative, op. cit. 25 Cf. Loc Blondiaux, Yves Sintomer, Limpratif dlibratif, paratre Politix, n 57, 2002.