O PROCESSO DE AVALIA O DE IMPACTO AMBIENTAL, SEUS PAP IS E FUN ES

Lus ENRIQUE SANCHEZ

Embora a Avaliao de Impacto Ambiental j se tenha incorporado ao quadro decisrio brasileiro como um de seus referenciais mais importantes tanto nas esferas governamental e empresarial como cada vez mais, na sociedade civil, perdura certa confuso tanto de conceitos quanto de terminologia, na medida em que alguns se referem a esse processo como um dos captulos do Estudo de Impacto Ambiental, outros o concebem no como um estudo prvio, mas, sim, como a anlise da magnitude de danos j causados ao meio ambiente outros, ainda, adotam a Avaliao de Impacto Ambiental como sinnimo de um estudo prvio de impacto ambiental ou mesmo de estudo de impacto ambiental. Com o objetivo de evitar mal-entendidos ou interpretaes dbias, neste captulo sero explicitados os conceitos e os termos empregados neste trabalho. Por outro lado, os estudos de caso partiram de um referencial terico-conceitual comum a respeito de duas questes fundamentais sobre (i) o processo de Avaliao de Impacto Ambiental e (i) de seus papis e funes ou, em outras palavras, da hiptese acerca da questo "para que serve a AIA?". Este quadro referencial ser tambm explicitado neste captulo: pois a partir dele no s foi organizado o curso e concebidos os estudos de caso, como tambm a partir dele que decorrem as concluses. AIA: instrumento e procedimento A Avaliao de Impacto Ambiental-AIA tem sido vista como um instrumento de planejamento, isto , como um instrumento de preveno do dano ambiental e como um procedimento definido no mbito das polticas pblicas, usualmente associado a alguma forma de processo decisrio, como o licenciamento ambiental. Estas duas dimenses da AIA so indissociveis e, no conjunto, como explicitado neste captulo, seu objetivo pode ser formulado como o de analisar a viabilidade ambiental de um projeto, plano ou programa. A Avaliao de Impacto Ambiental vista como um instrumento de planejamento entendida, na clssica formulao de Munn (1975), como uma atividade de carter tcnico-cientfico com o objetivo de identificar, prever e interpretar as consequncias sobre o meio ambiente de uma dada ao humana, como, por exemplo, um projeto de engenharia, um plano de desenvolvimento regional ou, ainda, programas governamentais diversos. ainda funo da Avaliao de Impacto Ambiental comunicar as concluses dos estudos tcnicos ao proponente do projeto, s autoridades encarregadas da tomada de decises e ao pblico em geral. Na regulamentao brasileira, as trs primeiras funes, ou seja, de identificao, previso e interpretao de impactos ambientais, devem ser desempenhadas pelo Estudo de Impacto AmbientalEIA, enquanto a funo de comunicao, particularmente a de comunicao com o pblico, deve ser desempenhada pelo Relatrio de Impacto Ambiental -RIMA. Por outro lado, a Avaliao de Impacto Ambiental, enquanto procedimento inserido no mbito de uma poltica ambiental, pode ser melhor definida como um conjunto de procedimentos que envolve, entre outros, (i) a determinao da necessidade de uma dada iniciativa ser submetida AIA: (n) o estabelecimento de termos de
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referncia para a conduo de um estudo especfico; (iii) a elaborao de um estudo de carter tcnico denominado EIA; (iv) a preparao de um documento de comunicao denominado RIMA; (v) mecanismos formais de participao do pblico, como a audincia pblica; (vi) procedimentos de anlise tcnica e de reviso dos estudos apresentados e (vii) um procedimento formal de tomada de deciso. O termo processo de Avaliao de Impacto Ambiental tambm empregado como sinnimo deste conjunto de procedimentos e ser assim usado ao longo deste trabalho. Desta forma, a regulamentao dos diversos pases onde este instrumento de poltica ambiental foi adotado sempre envolve ambas as vertentes da AIA, ou seja, a de instrumento e a de procedimento, sendo, desta forma, regulamentados o contedo mnimo dos Estudos de Impacto Ambiental e os procedimentos formais de tramitao e anlise desses estudos, da participao pblica etc. A Figura l mostra um diagrama geral da AIA e de seus diversos componentes. Seja de maneira formal e explcita, seja de modo informal, qualquer organismo governamental ou intergovernamental que tenha adotado este instrumento/procedimento deve necessariamente desempenhar estas atividades. As etapas essenciais so as que a seguir passam a ser descritas. (1) A primeira etapa a triagem ou escolha de aes ou projetos que devem ser submetidos ao procedimento (atividade que recebe o nome de screening na literatura internacional). Esta uma questo que, embora a princpio possa parecer banal, coloca inmeros problemas para a efetividade da AIA. Se parece primeira vista inquestionvel que um empreendimento de porte como uma grande usina hidreltrica deva ser objeto de AIA e que pequenos empreendimentos do tipo "oficina de fundo de quintal" absolutamente no devam AIA, existe um vasto setor intermedirio em que esta questo se coloca de maneira pertinente. A regulamentao brasileira (Resoluo Conama 001/86) estabeleceu uma lista positiva de obras e empreendimentos que podem ser sujeitos a este procedimento, utilizando-se critrios tais como tipo de empreendimento e seu porte (por exemplo, usinas hidreltricas acima de 10 MW de potncia instalada). Por outro lado, regulamentaes posteriores preconizam a aplicao deste procedimento a obras e ,, empreendimentos situados em regies ambientalmente sensveis (como o caso daquela que diz respeito ao patrimnio espeleolgico nacional, entre outras). Desta forma, os critrios lista positiva e tipos de ambientes considerados mais sensveis, so os adotados no Brasil, mas outros diferentes destes tambm so empregados
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em outros pases ou por organizaes internacionais o caso, por exemplo, das listas negativas de projetos que esto automaticamente excludos da AIA. A aplicao pura e simples da lista constante do artigo 2 da Resoluo Conama acima citada no Estado de So Paulo tem mostrado uma srie de problemas, particularmente quando aplicada a empreendimentos de minerao (Libanori e Rodrigues, 1993; Snchez, 1990), razo por que o Consema adotou critrios especficos para triagem deste tipo de empreendimento (Deliberao Consema 22/93 e Resoluo SMA 26/93). Vale a pena lembrar que o fato de um empreendimento no ser sujeito AIA de modo algum significa que ele no esteja submetido a alguma forma de controle ambiental no caso do Estado de So Paulo toda uma srie de atividades potencialmente poluidoras est sujeita ao licenciamento ambiental pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental-Cetesb, desde 1976. (2) A segunda etapa estabelecimento do escopo do Estudo de Impacto Ambiental (que recebe o nome de scoping na literatura internacional), atividade cujo produto so os termos de referncia particulares para cada empreendimento ou, ainda, os termos de referncia especficos para um determinado tipo de empreendimento. Toda regulamentao sobre AIA e a brasileira no exceo estabelece critrios para a realizao dos Estudos de Impacto Ambiental, assim como seu contedo mnimo. Tais critrios so evidentemente gerais, uma vez que cada Estudo de Impacto Ambiental deve ser adaptado no somente ao tipo de empreendimento, mas, tambm, s caractersticas ambientais do local ou regio onde se pretende implant-lo. Para cada caso devem ser estabelecidas as condies em que o estudo ser realizado, seus limites temporais e espaciais e seu contedo. Podem tambm ser definidas, nesta fase, as condies em que se dar a participao pblica (respeitadas evidentemente as condies gerais estabelecidas pela regulamentao) e pode inclusive haver participao pblica para a definio dos prprios termos de referncia. Esta fase essencial para o sucesso do processo de AIA, assim como para a adequada elaborao e reviso do Estudo e do Relatrio de Impacto Ambiental (Beanlands, 1993). (3) A terceira etapa a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental, atendendo a um contedo mnimo descrio do empreendimento, anlise da legislao incidente, discusso de alternativas tecnolgicas e locacionais, inclusive a da norealizao do empreendimento, diagnstico ambiental, anlise dos impactos ambientais, proposio de medidas mitigadoras e de um plano de monitoramento (SMA, 1989) e abrangendo as

etapas de identificao, previso da magnitude e avaliao da importncia dos impactos ambientais (Snchez, 1989b). A elaborao do EIA a etapa que possui maior contedo tcnico-cientfico do processo de AIA e, normalmente, a que consome mais tempo e recursos; no entanto, ela apenas um dos elos da cadeia. (4) A quarta etapa a elaborao do Relatrio de Impacto Ambiental, um documento que visa comunicar ao pblico as principais concluses do Estudo de Impacto Ambiental. Vale aqui lembrar a formulao feita por Machado (1992, 1993) de que pblico, no mbito da Avaliao de Impacto Ambiental, todo aquele que no proponente, no integra a equipe tcnica que elaborou o estudo, nem tampouco faz parte da adminstrao pblica, de modo que possvel identificarem-se diversos grupos de interessados nos resultados e concluses do Estudo de Impacto Ambiental, como, por exemplo, a populao atingida e aquela indiretamente afetada, os grupos de interesse e a sociedade em geral, alm daqueles que, por dever de ofcio, esto implicados no processo, como o caso dos tcnicos encarregados da reviso do EIA/RIMA e dos que tm poder de deciso, particularmente aqueles cuja deciso formal deve basear-se, em grande parte, nos resultados dos estudos os membros do Consema e o Secretrio de Estado de Meio Ambiente. Ora, estes diferentes grupos tm diferentes necessidades de informao e critris de anlise enquanto aquele que toma a deciso poltica se interessa pelas consequncias positivas e negativas que dela decorrem ("trade-offs"), aqueles diretamente atingidos querem primordialmente saber de que maneira e em que extenso sero afetados. O RIMA no Brasil foi concebido para se dirigir a um pblico no-tcnico o mais amplo possvel. (5) A quinta etapa a reviso do EIA/RIMA, executada pelo rgo governamental responsvel pela implementao do processo de Avaliao de Impacto Ambiental, que, no caso brasileiro, so os rgos estaduais de meio ambiente e, em carter supletivo, a agncia ambiental federal. A reviso do EIA/RIMA visa primordialmente verificar a conformidade ou no dos estudos com as diretrizes estabelecidas plos termos de referncia ou, na ausncia destes, com as diretrizes gerais estabelecidas pela regulamentao. A reviso usualmente conta com a assistncia de rgos especializados da administrao pblica, como os responsveis pelo patrimnio cultural, pela utilizao de guas e de outros recursos naturais etc. Normalmente os revisores se preocupam mais com os aspectos tcnicos dos estudos, tais como a adequao do diagnstico ambiental, os mtodos utilizados para a previso da magnitude dos impactos, as medidas mitigadoras e o plano de monitoramento proposto. Isto significa que, nesta
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fase, o foco de ateno a qualidade do EIA e no o mrito do empreendimento que se deseja licenciar, embora nem sempre tal distino seja muito clara. A reviso do EIA/RIMA pode resultar em sua aprovao (ou seja, a deciso de que os estudos so suficientes para subsidiar uma deciso pblica sobre o empreendimento) ou na formulao de exigncias de complementao ou de modificao dos estudos, visando que ele contenha as informaes suficientes para embasar uma deciso acerca do empreendimento. tambm possvel que o EIA/RIMA esteja to mal-elaborado que nem mesmo lhe sendo anexada uma complementao ele pode vir a conter os subsdios suficientes para uma deciso, e, neste caso, ele deve ser sumariamente recusado. (6) A sexta etapa a consulta pblica sobre o empreendimento em anlise e acerca dos estudos apresentados, que pode se dar de diferentes maneiras e em diversas etapas. No Brasil o nico mecanismo formal de consulta pblica a audincia pblica, realizada ao final do processo do AIA com o duplo objetivo de (i) informar o pblico sobre o projeto e seus impactos e tambm informar (ii) tanto os responsveis pela deciso como o proponente do projeto sobre as expectativas e eventuais objees do pblico, de forma a que elas possam ser consideradas como um critrio da deciso. As deficincias de tal abordagem j foram exaustivamente apontadas no Brasil (ver, por exemplo, Moreira, 1993)- Em outros pases existem mecanismos mais amplos de participao pblica, como o so: as audincias prvias realizadas antes do incio da execuo do Estudo de Impacto Ambiental e que contribuem para o estabelecimento de seus termos de referncia, as reunies de acompanhamento dos estudos e de seus resultados, os auxlios financeiros e as assistncias tcnicas que visam aparelhar e assessorar a participao do pblico no processo dea AIA, e as outras formas (Vincent, 1994). importante destacar que a consulta pblica parte indissocivel do processo de AIA e que, no Brasil, apesar de suas deficincias, as audincias pblicas ambientais foram procedimentos pioneiros nas consultas formais ao pblico (7) A stima etapa a deciso quanto aprovao do empreendimento. Como encontra-se ilustrado na Figura 1-1, diferentes caminhos podem apresentar-se: (i) aprovao incondicional do empreendimento; (ii) reprovao do empreendimento nas condies em que foi proposto: (iii) aprovao condicional ou parcial. (8) A oitava etapa o acompanhamento da implementao do empreendimento e de seus programas de atenuao e compensao de impactos, bem como dos resultados do programa de monitoramento, acompanhamento este feito tanto pelo proponente do projeto quanto plos

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rgos governamentais de fiscalizao. Como parte dos programas de acompanhamento podem ser realizadas auditorias ambientais peridicas. A fiscalizao por parte de um rgo governamental um dos instrumentos mais utilizados na fase de acompanhamento, embora no seja o nico pois possvel a participao pblica tambm nesta fase, como, por exemplo, atravs da constituio de comisses mistas de acompanhamento ou da publicao dos relatrios sobre as vistoria ou sobre os resultados das auditorias ambientais. Para que serve a AIA? A questo-chave desta pesquisa pode ser resumida nesta pergunta, pois foi a partir de sua formulao de maneira mais explcita e detalhada que se deu a estruturao do curso e, por conseguinte, a realizao desta pesquisa. E, baseando-se em trabalhos anteriores (Snchez, 1989a, 1993) tanto de anlises tericas quanto de pesquisa emprica, pode-se responder a esta pergunta afirmando que a Avaliao de Impacto Ambiental pode desempenhar quatro papis complementares:(i) de instrumento de ajuda deciso; de (ii) instrumento de ajuda concepo de projetos; de (iii) instrumento de gesto ambiental e de (iv) instrumento de negociao social,sendo que o papel especfico desempenhado em cada caso depender do seu contexto e da eficcia dos mecanismos de controle (Snchez, 1989b, 1993). O papel de ajuda deciso aquele tradicionalmente atribudo AIA e expresso nos diplomas legais que vinculam o procedimento a alguma forma de licenciamento ambiental. Ou seja, a AIA forneceria um subsdio para a deciso de autorizar, ou no, a implantao de determinado empreendimento. A capacidade da AIA de efetivamente influir na tomada de deciso muito frequentemente questionada, sendo comum o sentimento de que muitas decises "j haviam sido tomadas previamente" e que a AIA serve apenas como um atestado de boa conduta ambiental fornecido por um cartrio sofisticado. Todavia, julgar a eficincia de um procedimento atravs da contabilidade de projetos aprovados x reprovados demasiado simplista. Pode-se argumentar que projetos foram modificados, s vezes substancialmente, devido AIA, e que outros sequer foram apresentados para autorizao governamental em virtude de uma avaliao prvia de impacto ambiental que j antecipava sua provvel rejeio. Se tal hiptese pode ser formulada a partir de depoimentos de empresrios e dirigentes de rgos ambientais, de quantificao praticamente impossvel. No h dvida, porm, quanto ao papel de

ajuda deciso exercido pela AIA, ainda que, em diversos casos, esse papel venha a ser apenas formal, e no substantivo. Tampouco h dvida, por outro lado (e isto foi mais uma vez verificado pela presente pesquisa), sobre o fato de que o processo de Avaliao de Impacto Ambiental tenha efetivamente influenciado determinadas decises acerca de empreendimentos que possuem o potencial de causar significativa degradao ambiental. Vale lembrar que os processos decisrios para esse tipo de empreendimento comportam diversas etapas e diversos momentos de deciso tanto no plano empresarial como governamental assim, se um projeto foi pensado e estudado mas no foi apresentado por razes total ou parcialmente ambientais, pode-se argLimentar que a AIA exerceu influncia sobre o processo decisrio. O papel de instrumento de ajuda concepo de projetos refere-se introduo do critrio ambiental como elemento de igual valor ao dos critrios tcnico e econmico, na elaborao de projetos privados, e igualmente de valor idntico ao dos critrios polticos, na concepo de projetos pblicos. Neste contexto, a Avaliao de Impacto Ambiental no uma atividade a ser desempenhada depois que o projeto estiver pronto, na forma de uma espcie de teste de boa conduta ambiental, mas paralelamente s fases de concepo e sucessivo detalhamento do projeto (Snchez, 1989b). Tal viso no incompatvel com um procedimento pblico formal de anlise e reviso de projetos como exposto acima, pois, mesmo que os projetistas tenham incorporado a sua concepo todas as possveis questes ambientais, um carter inerente e essencial AIA o de constituir-se em um processo pblico e aberto de discusso e de tomada de decises. Por outro lado, evidente que, se desde os primeiros estgios cia concepo de um projeto um proponente j incorpora a dimenso ambiental, este projeto OLI ser muito mais facilmente aprovado OLI sequer chegar a ser apresentado, pois o prprio empreendedor conclLir antecipadamente por sua inviabilidade ambiental. A avaliao de impacto ambiental tambm pode ser um instrumento de gesto ambiental. Ao identificar previamente os impactos, os analistas e projetistas podem desenhar medidas de atenuao dos impactos negativos e de valorizao dos positivos, cuja eficcia dever ser posteriormente avaliada atravs da implementao de um programa de acompanhamento e monitoramento ambiental, este mesmo constitLiindo-se parte do Estudo de Impacto Ambiental, ou seja, uma decorrncia do processo de Avaliao de Impacto Ambiental. Por outro lado, atravs dos procedimentos de consulta pblica, impactos que so percebidos pelo pblico

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e no necessariamente identificados plos analistas tambm tornam-se objeto de estudo e posterior gesto. Desta maneira, a gesto ambiental de um empreendimento grandemente facilitada se o mesmo foi submetido Avaliao de Impacto Ambiental (Sanchez, 1994), pois os sistemas de gesto e o projeto tero sido concebidos concomitantemente (e, assim como este, esto evidentemente sujeitos contnua transformao). O processo de AIA no se encerra, desse modo, com a aprovao do projeto, mas prossegue por tempo indeterminado, ou, no caso de certos empreendimentos, at sua desativao, acompanhando-os, assim, "do bero at o tmulo". A maior parte das decises sobre investimento, qLier seja pblico quer seja privado, acarreta nus e benefcios que no so igualmente repartidos. Diferentes grupos de indivduos esposam diferentes valores e percepes acerca de componentes do meio e daquilo que poderia ser chamado de qualidade ambiental. Tais razes indicam (e a experincia comprova) que boa parte dos projetos submetidos AIA so polmicos. (Pode-se mesmo argumentar que, se um projeto no for potencialmente polmico, no tem sentido submetlo a esse processo a deciso quanto sua implementao poderia ser tomada por caminhos mais simples e baratos, tais como o licenciamento ambiental modelo Cetesb.) Em tal contexto as decises devem ser negociadas, mas, dentre os pressupostos da negociao, um dos mais importantes que as partes envolvidas estejam aparelhadas para tanto e igualmente informadas sobre as questes em jogo. justamente este o papel que pode ser desempenhado pela Avaliao de Impacto Ambiental, o de instrumento de negociao social, em que o EIA e o RIMA so documentos que individualmente analisa e sintetiza as informaes e as coloca disponveis ao pblico. Dentre as diversas formas de negociao, a mediao ambiental tem recebido crescente ateno por seu potencial de ferramenta eficaz na resoluo de conflitos (BAPE, 1984; Sanchez, Silva e Paulo, 1993). A hiptese em que se baseia esta pesquisa , portanto, a de que o processo de Avaliao de Impacto Ambiental, para ser eficaz, deve desempenhar estes quatro papis complementares. (Sanchez (1989b, 1993) discute o conceito de eficincia em Avaliao de Impacto Ambiental.) Esta pesquisa teve por principal objetivo testar esta hiptese para as avaliaes de impacto ambiental realizadas no Estado de So Paulo, escolhendo-se para isso uma amostra de estudos de caso, sendo necessrio levar em conta que o objeto de anlise foi o processo de Avaliao de Impacto Ambiental, e no o Estudo de Impacto Ambiental.

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