CONSIDERAES SOBRE A CRIAO DE NOVOS RGOS POLICIAIS

CLAUDIONOR ROCHA
Consultor Legislativo da rea XVII Segurana Pblica e Defesa Nacional

ABRIL/2009

Claudionor Rocha

SUMRIO
1. INTRODUO 2. QUE A POLCIA 3. CONTEXTUALIZAO 4. TIPOLOGIA DAS POLCIAS 4.1 Modalidades de policiamento 4.2 Sistemas policiais 4.3 Categorias de trabalho policial 5. POLCIA NO BRASIL 5.1 Regime constitucional 5.2 Legislao de regncia 6. CRIAO DE NOVAS POLCIAS 6.1 Disposio constitucional 6.2 Necessidade de estabelecimento de um modelo de policiamento 6.3 Adoo do modelo adequado 6.4 A polcia municipal 7. CONCLUSO 8. REFERNCIAS

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Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

Consideraes sobre a criao de novos rgos policiais

Nota Tcnica

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CONSIDERAES SOBRE A CRIAO DE NOVOS RGOS POLICIAIS

1. INTRODUO Pretende-se, nesta nota tcnica, tecer algumas consideraes sobre a tendncia de criao de novos rgos policiais no Brasil, de forma a fornecer subsdios para as iniciativas legislativas pertinentes. Muito se tem discutido a respeito de remodelao das foras policiais, sob vrios argumentos. Ora se defende a unificao das polcias civil e militar, dualidade nem sempre compreensvel, por sobrepor competncias e instncias administrativas custosas ao errio. Ora se prope a desvinculao da Polcia Federal do brao do Poder Executivo, a exemplo da conquista obtida pelo Ministrio Pblico durante a Assemblia Nacional Constituinte (ANC) de 1987/1988, que lhe conferiu autonomia oramentria e independncia funcional de fato. Ora se discute, enfim, a extenso do chamado ciclo completo1 a todas as polcias, inclusive com a transformao das atuais guardas municipais em polcias municipais. Entremeando essas propostas, surgem as de criao de novas foras policiais, especialmente no mbito federal, tema que motivou a elaborao da presente Nota Tcnica. 2. QUE A POLCIA As polcias, de um modo geral, herdaram atribuies outrora deferidas s foras blicas de defesa, cujas feies assimilaram em maior ou menor grau. Essa faceta compreensvel, na medida em que os rgos policiais constituem foras pblicas que representam o brao armado do Estado, a ttulo de garantir-lhe o exerccio do monoplio da fora no mbito interno, segundo o clssico conceito weberiano, seja de forma real ou por ameaa (dissuaso). Entretanto, nem sempre foi assim. As reduzidas dimenses dos proto-Estados primitivos, de existncia instvel, sujeitos a conquistas e dominaes, tinham na cidadela a acomodao gregria possvel, onde os mecanismos de defesa se confundiam com os de segurana em geral. A passagem do nomadismo para a agropecuria, em termos de atividade econmica, permitiu a expanso dos domnios e a fixao do homem na zona rural. Assim, a atividade de defesa foi superdimensionada, restando a segurana pblica administrao de poucos conflitos urbanos, em oposio tranquilidade do bucolismo rural. Posteriormente os burgos, cidades, metrpoles e, hoje, megalpoles, paulatinamente foram concentrando as populaes, tornando o controle das atividades lcitas e ilcitas cada vez mais complexas, uma competncia tpica das polcias. Atualmente os problemas envolvendo a segurana pblica chegam a ser mais graves e preocupantes que os conflitos entre as naes, vez que esses so episdicos e pontuais, enquanto aqueles atingem a todas as sociedades. O bordo comum de que o crime mata mais que as guerras. Ao longo da Histria mais recente, pois, a atividade policial esteve nas mos dos cavaleiros medievais, dos samurais japoneses, dos xerifes do velho oeste norteamericano, at se chegar s atuais conformaes de polcia como instituio estruturada, desde o

Convencionou-se chamar ciclo completo a execuo das atividades de preveno, ou polcia ostensiva, e represso, ou polcia investigativa, pela mesma fora policial.
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Bobby londrino, do visionrio Peel, passando pela mstica do FBI de J. Edgar Hoover, at as corporaes policiais modernas. No s o Estado, porm, institui foras de carter coercitivo, mas tambm tribos, cls, guildas, comunidades, o fazem ou fizeram. O que diferencia a fora policial legtima , alm da possibilidade do uso da fora fsica, o carter de uso interno (dentro do Estado, isto , excluindo a defesa externa) e o propsito coletivo, ou seja, o bem-comum, o interesse pblico. Pois fazem uso da fora certos grupos, com interesse coletivo parcial, como as quadrilhas ou bandos, os terroristas, as milcias. Esto submetidos fora policial legal, contudo, no s os nacionais fora dos limites territoriais do Estado, mas os estrangeiros nele radicados ou em trnsito. 3. CONTEXTUALIZAO A prestao de servios de defesa civil e de segurana pblica, entre outras atividades, o que se denomina defesa social. Defesa civil um conjunto de medidas que visam prevenir e limitar, em qualquer situao, os riscos e perdas a que esto sujeitos a populao, os recursos pblicos e os bens materiais de toda espcie, tanto por agresso externa quanto em conseqncia de calamidades e desastres da natureza. Segurana pblica uma atividade pertinente aos rgos estatais e comunidade como um todo, realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando manifestaes da criminalidade e da violncia, efetivas ou potenciais, garantindo o exerccio pleno da cidadania nos limites da lei. A premissa maior da atividade de segurana pblica a sua perspectiva sistmica, expressa na interao permanente dos diversos rgos pblicos interessados e entre eles e a sociedade civil organizada. A prestao de servios pblicos de segurana, em sua expresso policial geral, inclui o patrulhamento ostensivo, a apurao de infraes penais e a guarda e recolhimento de presos. Na falta de uma definio expressa e inequvoca da expresso segurana pblica, possvel aduzir, do texto constitucional, que ela seja uma condio, ou estado, que incumbe ao Estado o dever de assegurar Nao, atravs do provimento de servios prestados pelos rgos referidos nos incisos do art. 144. Advm tambm do texto constitucional que o "provimento da segurana pblica", por definio semntica da expresso "segurana", bem como pela referncia aos rgos de execuo citados, implica assegurar um estado de coisas em que a Nao esteja protegida da vitimizao pelo crime e pela violncia, sinistros, acidentes e desastres. As polticas, mtodos e processos que traduzem as metodologias de provimento da segurana pblica, instrumentais para a materializao do preceito constitucional, so pertinentes, basicamente, ao domnio da gesto dos Poderes Executivo Federal, Estadual e Municipal. Polcia, em tese, constitui o conjunto de rgos ou instituies encarregadas de executar as atividades de segurana pblica. A prestao de servios pblicos de segurana, porm, engloba atividades repressivas e preventivas, tanto de natureza policial quanto nopolicial, como no caso do provimento de iluminao pblica. Os servios de segurana pblica de natureza policial e no-policial devem buscar estabelecer, aperfeioar e manter, conjunta e permanentemente, um sentimento coletivo de segurana, ou sensao de segurana. A segurana privada, por sua vez, se divide em trs grandes reas: segurana do trabalho, segurana empresarial (interna das empresas) e vigilncia. Esta se
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subdivide em vigilncia orgnica e vigilncia patrimonial, contratada a prestadores de servio. Existem, ainda, os servios de vigilncia eletrnica, de transporte de valores, de guarda-costas e de investigao particular. Como veremos adiante, mais detalhadamente, no Brasil as polcias civis so os rgos do sistema de segurana pblica aos quais competem, ressalvada competncia especfica da Unio, as atividades de polcia judiciria e de apurao das infraes penais, exceto as de natureza militar. As polcias militares so os rgos do sistema de segurana pblica aos quais competem as atividades de polcia ostensiva e preservao da ordem pblica. Os corpos de bombeiros militares so os rgos do sistema de segurana pblica aos quais compete a execuo das atividades de defesa civil, alm de outras atribuies especficas estabelecidas em lei. Em resumo, aos rgos policiais cabe preservar os direitos e garantias individuais, entre eles os direitos vida, liberdade, propriedade, integridade fsica, ao exerccio da cidadania, enfim, os direitos humanos. H polmica discusso sobre a prpria terminologia ptria para designar as polcias. O ncleo da discusso estaria na prpria etimologia da palavra, j que originalmente o vocbulo grego politia, passando pelo latim politia significava o conjunto de leis ou regras impostas ao cidado (de cidade, civitate), com o fim de assegurar a moral, a ordem e a segurana pblica. Alguns autores defendem, portanto, que a expresso polcia civil configura um pleonasmo, pois em sua origem o termo polcia designa os assuntos civis da polis. Por seu turno, polcia militar seria um contra-senso, ao transmudar-se em castrense uma instituio de natureza civil. Um dos dados bsicos para mensurao da eficincia da atividade policial em relao populao atendida a relao de policiais por habitantes. Consta que a recomendao da Organizao das Naes Unidas (ONU) que haja um policial para cada 250 habitantes, isto 0,25% de policiais. Nos pases industrializados essa proporo gira em torno de um para cada 600 habitantes (Estados Unidos = 1:591; Inglaterra = 1:571; Japo = 1:653). 4. TIPOLOGIA DAS POLCIAS 4.1 Modalidades de policiamento As polcias podem se estruturar para prover segurana sociedade ou ao Estado. Na concepo de Dominique Monjardet (2002, 281 et seq.), ao abordar a tipologia das polcias, h trs modalidades de atuao policial, segundo o enfoque se d na polcia de ordem (poltica), polcia criminal (repressiva) ou polcia urbana (preventiva, comunitria, de proximidade). Os clientes dessas vertentes policiais seriam, respectivamente, o Estado, o criminoso e o cidado. Discorre o autor que quanto mais dividida a sociedade, quanto mais conflituoso seu pluralismo, tantas maiores so as possibilidades de a polcia de represso (polcia criminal) ser relativamente a mais desenvolvida, complementando que quanto mais consensual e descentralizado o poder, mais os controles sociais internos so poderosos e limitam a delinqncia organizada, mais o aparato policial limitado polcia de segurana pblica, vigia urbana. Na mesma linha o ensinamento de David Bayley (2006).

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Embora a polcia de Estado (polcia de ordem, s vezes tambm polcia secreta) possa atuar no mbito territorial de toda a nao, sua atuao pontual quanto aos alvos de sua ao, ou seja, as pessoas a serem vigiadas, protegidas ou reprimidas. J as polcias destinadas a proteger a populao se estruturam, o mais das vezes em escala circunscricional, abrangendo o territrio do ente instituidor. A legitimao da atuao policial provm da autorizao que a comunidade lhe d, por intermdio do Estado, de fazer uso da fora para controlar os excessos oriundos de integrantes dessa prpria comunidade. Esta legitimao, porm, se desdobra em trs fontes da atividade policial, pois, segundo Monjardet (2002, 15), ela atende ao poder, que lhe ordena o que fazer, executa servios requisitados por todos e, alm disso, tratando-se de uma profisso, busca desenvolver seus prprios interesses. As polcias podem ter o carter centralizado, como a francesa, modelo em que se inspirou a polcia brasileira, ou descentralizado, nos moldes das corporaes policiais dos Estados Unidos. Nos Estados federados, a polcia pode se estruturar segundo a esfera de governo a que pertencem. Temos, assim, as polcias de mbito federal, as de mbito regional e as de mbito local. No Brasil, corresponderiam a polcias federais, estaduais e municipais. Entretanto, nem sempre esto presentes os trs nveis de polcia, conforme a esfera de governo, como o caso do nosso pas, onde no existe polcia municipal. Mesmo assim, essas polcias podem ter caractersticas diferenciadas quanto ao objeto de sua atuao operacional, seja ela preventiva, repressiva, ou de proteo de autoridades e outros segmentos da populao. Outra forma de diferenci-las quanto ao alcance das atribuies de natureza criminal, se apenas preventivas, apenas repressivas ou as duas vertentes, a que se convencionou denominar ciclo completo. As polcias normalmente se vinculam ao Poder Executivo, mas h casos em que os demais poderes so autorizados a possuir sua prpria polcia. o que ocorre no Brasil, em que existem as polcias legislativas federais, da Cmara e do Senado, e as estaduais e do Distrito Federal (art. 51, inciso IV, art. 52, inciso XIII, art. 27, 3, e art. 32, 1, respectivamente, da Constituio). No intuito de estabelecer a independncia dos poderes, inclusive quanto s atividades de polcia nas dependncias de seus prdios, o Poder Judicirio tambm reivindica criao de sua prpria polcia, tema no albergado, porm, pela Lei Maior. que, a exemplo das polcias legislativas, embora com atuao no territorial, mas edilcia, estaria garantida a no-ingerncia de outro Poder na esfera de ao do Poder interessado. 4.2. Sistemas policiais Quanto aos sistemas de atuao das polcias, a doutrina aponta os seguintes: - sistema poltico (ingls), em que prevalece a funo administrativa, mas no qual a polcia atua, tambm, na preservao da ordem pblica, previne e reprime, procede a exames, colhe informaes, mas no inquire nem forma acusao;

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- sistema jurdico (francs), no qual a polcia previne e reprime, auxilia a Justia na coleta de indcios e de provas do crime, compreendendo as funes de polcia administrativa e polcia judiciria; o sistema utilizado no Brasil; - sistema ecltico (alemo), que consiste em dupla atividade: uma, isolada e independente, com enfoque na preveno e represso das infraes, tomada de medidas de segurana pblica e ordem social; outra, auxiliar e dependente, cujas tarefas primordiais compreendem o auxlio economia pblica, educao nacional e justia preventiva, repressiva ou punitiva; - sistema histrico aquele em que a polcia garante a ordem social e a segurana pblica, exercendo funes judicirias e atuando num modelo que apresenta algo de arbitrrio. Outra classificao leva em conta os estilos de trabalho policial, que seriam os seguintes: - de guarda (watchman style): aplica a lei como um meio de manter a ordem; - jurdico ou legalstico (legalistic style): atua de forma a garantir que todas as leis sejam cumpridas; - de comportamento policial (service style): busca atender aos desejos e aspiraes da comunidade, utilizando, em seu auxlio, no apenas a lei, mas controles informais existentes, configurando o que se convencionou chamar polcia comunitria, de feitio mais proativo que reativo. 4.3 Categorias do trabalho policial Segundo Bayley (2006, 233), a polcia pode atuar na aplicao da lei, investigao criminal, prestao de servios, controle de multides e regulao de trfego. Independentemente de atuarem em ciclo completo, porm, algumas polcias, como as legislativas, atuam em atividades distintas, consistindo em guarda, policiamento, segurana de autoridades, preveno e combate a incndio, alm de outras atividades administrativas de cadastramento, registro e controle de acesso de pessoas e veculos. H poucas dcadas estimula-se a atuao da polcia, independentemente da atividade, segundo uma filosofia que pretende substituir o trabalho dito profissional, pela nfase na resoluo de problemas e na polcia comunitria ou de proximidade, buscando, ainda, inverter a lgica do trabalho reativo para o proativo, isto , antecipando-se aos eventos e mesmo s tendncias crimingenas, mediante acurada anlise criminal de dados estatsticos sobre a delinquncia.

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5. POLCIA NO BRASIL 5.1 Regime constitucional Os policiais no Brasil fazem parte do sistema de segurana pblica, cujo regime constitucional figura no art. 144 e seus pargrafos. O dispositivo preceitua as atribuies dos diversos rgos que compem o sistema, que pode ser esquematizado conforme o Quadro 5.1.
Quadro 5.1 Esquema das polcias brasileiras.
POLCIAS BRASILEIRAS NATUREZA CIVIL POLCIA FEDERAL ESFERA FEDERAL POLCIA RODOVIRIA FEDERAL POLCIA FERROVIRIA FEDERAL ESTADUAL POLCIA CIVIL MILITAR POLCIA MILITAR

Desta forma, alm dos trs rgos que compem o segmento federal das polcias, h, nos nveis estaduais (e no Distrito Federal) pelo menos uma polcia civil e uma militar, o que implica a existncia de 54 polcias de carter estadual.2 Essa dicotomia (civil e militar), no existente no nvel federal, deve-se distribuio das atribuies, cabendo s polcias militares a atividade preventiva (evitar que infraes penais sejam cometidas) e s polcias civis a atividade repressiva (apurar as infraes penais ocorridas). Paralelamente a polcia militar mantm a ordem pblica enquanto a polcia civil cumpre algumas decises judiciais tpicas (polcia judiciria).3 No dizer de Gasparini (2005, 167) os policiais civis so servidores pblicos estatutrios, integrando o gnero dos agentes pblicos. Tratam-se de servidores estatutrios, a quem se aplicam as disposies constitucionais dos art. 39 a 41. Gasparini classifica os policiais militares como agentes militares.4 Segundo o mesmo autor o agente pblico tem os deveres de agir, de eficincia, de probidade e de prestar contas.5 Esses deveres, porm, se exigidos do empregado privado, no o so na mesma intensidade e da mesma forma. Recorde-se que os policiais em geral esto sujeitos aos requisitos estabelecidos no art. 37 da Constituio, quanto acessibilidade a cargos, empregos e funes, exigncia de ingresso no quadro de carreira por concurso pblico, proibio de acumular cargos ou empregos. Os policiais militares e bombeiros militares esto sujeitos, ainda, s prescries do art. 142 da Constituio, por disposio do art. 42, 1.
Nos Estados da Bahia, Paran, Santa Catarina e Tocantins, fazem parte da estrutura das respectivas polcias militares os corpos de bombeiros militares. 3 No mbito federal, o Departamento de Polcia Federal possui ambas as atribuies, enquanto o Departamento de Polcia Rodoviria Federal, apenas a preventiva. A polcia ferroviria ainda no foi oficialmente criada. 4 Op. cit., p. 243. 5 Idem, p. 145 e seq.
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As polcias no Brasil atuam segundo um critrio de diviso de tarefas. Esse critrio pode ser o da natureza da atividade, isto , se essencialmente preventiva ou essencialmente repressiva. Assim, no mbito estadual, onde tais caractersticas esto mais precisamente definidas, as polcias militares seriam polcias tipicamente preventivas, enquanto as polcias civis seriam repressivas. No h, no Brasil o critrio de subdiviso territorial para atuao dos rgos policiais. Assim, a Polcia Federal tem como circunscrio todo o territrio nacional. As polcias estaduais, o territrio do respectivo Estado ou Distrito Federal. H outros critrios de diviso das atribuies da polcias, alm daquele apontado por Monjardet. Assim, Fbio Konder Comparato, ao prefaciar a obra de Mariano (2004, 11) prope distingui-las entre polcia judiciria, polcia de vigilncia e polcia de defesa civil. Nessa hiptese, a primeira seria representada pelas polcias civis, a segunda pelas polcias militares e a terceira pelos corpos de bombeiros, pelos rgos de defesa civil e pelos segmentos das prprias polcias militares especializados em controle de tumultos, por exemplo. Outros autores preferem reservar expresso polcia judiciria apenas um aspecto das atividades das polcias civis, que aquele em que cumpre determinaes judiciais, como prises, mandados de busca e apreenso etc. A denominao, entretanto, est difundida. A atividade de apurao de infraes penais seria a mais importante das atribuies da polcia civil, de carter investigativo. Nessa ptica, a polcia civil seria, ao mesmo tempo, investigativa e judiciria. Em qualquer classificao, sua matria-prima o crime, donde a possibilidade de classific-la, tambm, como polcia criminal. Criminal o , igualmente, a polcia militar, quando atua na represso imediata (prises em flagrante), ainda que em decorrncia da atividade de preveno, ou da manuteno da ordem (apoio no desalojamento de esbulhadores e na reintegrao de posse, controle de tumultos, vigilncia de manifestaes). Mesmo na represso mediata, segundo o modelo atual, a polcia militar atua, nos casos de investigao preliminar ou no curso de inqurito policial militar. H de se observar, ento, que a polcia criminal no atributo exclusivo da polcia civil. Da mesma forma, a atividade de preveno, embora tpica, no exclusiva da polcia militar, visto que a polcia civil e a polcia penitenciria utilizam viaturas caracterizadas e uniformes durante certas operaes. Tornam-se, assim, visveis e, mesmo sem esse objetivo, acabam por executar policiamento preventivo por dissuaso por onde passem. Algumas polcias civis e militares chegam ao paroxismo de terem, em suas fileiras, segmentos tpicos da outra, visando a complementar ou auxiliar as respectivas atividades. Essa circunstncia, por si, justificaria a existncia de uma s polcia de ciclo completo no nvel estadual. Assim, tambm, justificvel apenas uma polcia de ciclo completo no nvel federal. O prprio Departamento de Polcia Federal possui, em sua estrutura, vrios departamentos, divises e delegacias especializadas para cumprimento sistematizado de suas atribuies. O mesmo fenmeno observado quanto s polcias civis e militares. 5.2 Legislao de regncia Os policiais de natureza civil so regidos por estatuto prprio ou pela Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores
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pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, estatuto conhecido como regime jurdico nico (RJU), sempre aplicvel subsidiariamente, ainda que haja estatuto prprio. Quanto aos policiais federais e policiais civis do Distrito Federal, a regncia dada pela Lei n 4.878, de 3 de dezembro de 1965. Policiais e bombeiros militares, agentes militares, so regidos tambm, ou por estatuto prprio ou pela Lei n 6.880, de 9 de dezembro de 1980 (Estatuto dos Militares, conhecido como E-1), aplicvel s Foras Singulares (Marinha, Exrcito e Aeronutica), cuja legislao a fonte para as normas das polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares, reputadas reservas do Exrcito (art. 144, 6 da CF/88). O E-1 continua sendo aplicvel a algumas polcias militares e corpos de bombeiros militares, como o caso das corporaes do Estado de So Paulo. O Decreto-Lei n 667, de 2 de julho de 1969 (reorganiza as Polcias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal), atualmente em vigor com vrias alteraes, o sucessor da Lei n 192, de 17 de janeiro de 1936, que determinava a reorganizao, pelos Estados e pela Unio, das Polcias Militares, considerando-as reservas do Exrcito, e do Decreto-Lei n 317, de 13 de maro de 1967, que estendia suas disposies aos Corpos de Bombeiros Militares (art. 28, pargrafo nico). O Decreto n 88.777, de 30 de setembro de 1983, que aprova o regulamento para as polcias militares e corpos de bombeiros militares (R-200), em vigor, oriundo dos Decretos nos 66.862, de 8 de julho de 1970 e 82.020, de 20 de julho de 1978. O primeiro deles revogou o Decreto n 61.245, de 28 de agosto de 1967 (R-187), que tratava do Regulamento das Inspetorias Gerais das Polcias Militares. O art. 2 do regulamento conceitua legislao especfica como aquela promulgada pela Unio, relativa s policias militares (item 17) e legislao peculiar ou prpria a da unidade da federao, pertinente polcia militar (item 18). Assim, temos a legislao especfica, mas de carter geral, editada pela Unio, com aplicao no mbito nacional, de cujo exemplo o DL n 667/69. No mbito das polcias federais a Lei n 2.251, de 26 de fevereiro de 1985 e alteraes posteriores, dispe sobre a criao da Carreira Policial Federal e seus cargos, fixa os valores de seus vencimentos e d outras providncias, enquanto a Lei n 9.654, de 2 de junho de 1998 cria a carreira de Policial Rodovirio Federal e d outras providncias. 6. CRIAO DE NOVAS POLCIAS 6.1 Disposio constitucional A criao de novos rgos ou instituies policiais pressupe a existncia de um modelo policial definido pelo Estado interessado, modelo esse que seja fundado numa poltica de policiamento estabelecida nacionalmente. No Brasil, porm, esse modelo no est consolidado. Por ocasio dos trabalhos da ANC que redigiu a atual Constituio, a preocupao maior era evitar que os organismos policiais repercutissem os desmandos do regime de exceo, quando atuavam mais como uma polcia de ordem ou de Estado. A doutrina de combate aos ideais comunistas ou de tendncia esquerdista em geral perpassava as atividades de

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todas as polcias, levadas a efeito pelos organismos de controle social como o DOI-CODI (Destacamento de Operaes de Informaes Centro de Operaes de Defesa Interna), ligados s polcias federal e civis, assim como a consolidao de uma fora policial de carter militar, em tudo similar s foras armadas de defesa do territrio, com vistas a combater o inimigo interno. Entretanto, embora desarticuladas ao longo do tempo as estruturas de informao de carter ideolgico, as foras policiais ostensivas mantiveram seu modelo, ainda hoje questionado (exceto pelas prprias corporaes). Subsistem, ento, as caractersticas de polcia de controle dos excludos e no de polcia cidad em seu enfoque desejvel de incluso social, retoricamente defendido pelos comandantes mas sistematicamente esquecido, no cotidiano das ruas, pela imposio inexorvel da cultura organizacional subjacente. No Captulo da Segurana Pblica, portanto, pouco se discutiu, tratando-se exaustivamente das situaes de exceo, como estado de defesa e estado de stio, na Subcomisso da Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana, integrante da Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies. Assim, em termos de segurana pblica, simplesmente se mantiveram as instituies at ento existentes que, desde a poca do Imprio tiveram ligeiras modificaes, no se criando nenhuma nova, sequer se estabelecendo um modelo que consistisse em alterao profunda das estruturas existentes. O art. 144 da Constituio o nico que trata da segurana pblica, discriminando, no caput, as instituies existentes (inclusive a polcia ferroviria federal, ainda no estruturada) e explicando, nos pargrafos, as atribuies histricas de cada uma. O art. 144 da Constituio disciplina as atribuies dos rgos responsveis pela segurana pblica, alm de dispor que as polcias dos entes federados subordinam-se aos Governadores ( 6), e de remeter legislao infraconstitucional a organizao e o funcionamento dos referidos rgos ( 7). Assim, manteve-se a estrutura militar das polcias ostensivas e at dos corpos de bombeiros, vinculando-os ao Exrcito como sua reserva e foras auxiliares, conforme a redao do art. 144:
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: I polcia federal; II polcia rodoviria federal; III polcia ferroviria federal; IV polcias civis; V polcias militares e corpos de bombeiros militares. 1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a: I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser em lei; II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;

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III exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras; IV exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio. 2 A polcia rodoviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais. 3 A polcia ferroviria federal, rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. 4 s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira, incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares. 5 s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo de atividades de defesa civil. 6 As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares e reserva do Exrcito, subordinam-se, juntamente com as polcias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. 7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades. 8 Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei. 9 A remunerao dos servidores policiais integrantes dos rgos relacionados neste artigo ser fixada na forma do 4 do art. 39.

Na redao anterior do 1 foi includa a expresso organizado e mantido pela Unio e pela Emenda Constitucional (EC) n 19/1998, que tambm alterou, no mesmo sentido, os 2 e 3. No inciso III do 1 foi alterado o termo area para aeroporturia, pela mesma EC. Essas foram as nicas alteraes, cosmticas, no texto constitucional sobre segurana pblica, ao longo de vinte anos. O art. 7 estabeleceu dispositivo de carter programtico, ainda no legislado de forma plena. O art. 9 foi includo pela mesma EC n 19/1998. Tendo a Constituio atual optado por manter as estruturas policiais existentes poca de sua elaborao, verifica-se que h trs polcias de nvel federal, diferenciadas segundo o objeto de atuao. A polcia federal, alm de atuar como polcia judiciria da Unio, encarrega-se de prevenir e reprimir os crimes em que haja interesse da Unio envolvido, ou que sejam de repercusso interestadual ou internacional. J as polcias rodoviria e ferroviria federais atuam basicamente na preveno e represso imediata atinente s respectivas frentes de atuao, isto rodovias e ferrovias federais. No mbito estadual (incluindo o Distrito Federal), temos 27 polcias civis e 27 polcias militares. evidncia, mesmo para os Estados recm-criados durante a ANC ficou implcito que o padro a ser adotado seria a dualidade de uma polcia civil e uma polcia militar. Os corpos de bombeiros militares, integrantes que so do sistema de defesa civil, ora so

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autnomos, ora integram as polcias militares, o que no interfere nas consideraes em curso, visto que no participam do ciclo da persecuo criminal. Esse ciclo se inicia na preveno e, quando esta infrutfera, passa-se represso, que pode ser imediata (priso em flagrante) ou mediata (investigao e entrega das provas Justia). Na ponta, h o sistema judicial, atuando em unssono com o Ministrio Pblico, no sentido de garantir a aplicao das sanes penais aos criminosos. Como no se previu polcia municipal na Constituio, algumas guardas municipais insistem em obter, tambm, o status de polcia, preferencialmente, de ciclo completo. Essa inteno esbarra na dificuldade de no existir um sistema judicial no nvel municipal, o que criaria barreira de difcil seno impossvel superao operacional. 6.2 Necessidade de estabelecimento de um modelo de policiamento No existe no pas uma poltica nacional de segurana pblica claramente definida, na qual estejam expressamente estabelecidos os princpios bsicos que dem uniformidade s aes pertinentes, incluindo os pressupostos doutrinrios para atuao dos legislativos dos diversos nveis da federao. O que se tem um Plano Nacional de Segurana Pblica, no exaustivamente discutido com a sociedade, mas elaborado no ano 2000, a partir da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), rgo da estrutura do Ministrio da Justia. Alm desse documento, apenas aspiraes programticas esparsas em documentos diversos tratam superficialmente do tema, por meio de polticas parciais dos sucessivos governos, como o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP, criado pela Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001), o Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), a Fora Nacional de Segurana Pblica (FNSP, criada pelo Decreto n 5.289, de 29 de novembro de 2004), culminando com o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci, criado pela Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007). O mencionado Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), reconhece o esgotamento do modelo dualizado de polcia, com instituies policiais de ciclo incompleto. Props atualiz-lo mediante a implantao do Susp nos Estados e no mbito da Unio, com interface com os municpios por meio das guardas municipais. No se tratam de mudanas profundas, mas com certa tendncia a criar mais dificuldades ao das polcias que as observadas atualmente. Uma delas o objetivo de criao paulatina de uma ou vrias polcias estaduais de ciclo completo. Ora, no faz sentido mais de uma polcia de ciclo completo numa mesma base territorial. Mesmo os Estados Unidos, pas tido como parmetro para a proliferao de organismos policiais6, as bases territoriais so bem definidas. Assim, temos as polcias de nvel federal, estadual, dos condados e dos municpios. O que ocorre naquele pas, com frequncia, so operaes integradas entre as foras, mas no sobreposio de circunscries para polcias de mesmo nvel. Contraditoriamente, o PNSP estabelece as prticas implementadas no mbito dos vrios nveis de governo como parmetros para futuras mudanas constitucionais, quando o inverso que seria coerente: estabelecem-se os paradigmas no documento maior e, a

Consta que h, naquele pas, entre catorze mil e dezessete mil rgos, conforme o critrio que se utilize para definir quais se enquadram na definio de organismo policial. Nota Tcnica

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partir da, tanto o governo federal quanto os estaduais adequam suas foras policiais ao comando constitucional. Entre as mudanas propostas mais impactantes do PNSP esto: extino dos tribunais e auditorias militares estaduais; elaborao de uma lei orgnica nica para as polcias estaduais; desvinculao entre as polcias militares e o Exrcito; extino do indiciamento7 durante o inqurito policial; piso nacional de salrio para as polcias; criao de ouvidorias de polcia autnomas e independentes; e desconstitucionalizao do tema da segurana pblica, a ttulo de conferir liberdade aos Estados para melhor disporem sobre suas polcias, num pretenso reforo do princpio federativo. Estudiosos de segurana pblica igualmente preconizam as mesmas medidas ou de carter semelhante, como Amendola (2002), Beato, Rabelo e Oliveira Jnior (in Beato, 2008), Gomes (2000), Lemgruber, Musumeci e Cano (2003), Mariano (2004) e Soares (2006), entre outros. Tratam-se, portanto, de macropolticas, que no descem ao detalhamento que seria obtido por meio de uma consolidao das polticas regionais e locais que atenda a todas as variveis atinentes segurana pblica nos vrios rinces do pas. Embora propondo algumas mudanas louvveis, no parece priorizar o aperfeioamento do sistema de segurana pblica do pas, seno alterar questes pontuais que propiciem o controle das polcias, mas que no do os instrumentos necessrios para que a polcia controle o crime. Exemplo tpico dessa poltica foi a recente celebrao, entre as autoridades mximas dos trs Poderes, no nvel federal, do II Pacto Republicano por um Sistema de Justia mais Acessvel, gil e Efetivo, em que as boas idias acerca da efetividade da Justia colidem com a restrio ao uso de instrumentos investigativos pela polcia, o que tende a beneficiar os delinquentes poderosos. 6.3 Adoo do modelo adequado O ideal do Estado democrtico brasileiro pressupe uma polcia de Estado mnima, ou seja, a que atua numa sociedade heterognea com controle social difuso, onde as opinies so ouvidas, a oposio parte essencial do processo poltico e as manifestaes pacficas toleradas. Entretanto, para que uma polcia merea esse nome, preciso uma atuao preventiva e repressiva fortes, de forma a dissuadir e reprimir as infraes penais e os atentados contra os padres de civilidade, dotando o meio ambiente de sensao de segurana em seu nvel mximo possvel. Um dos critrios mais utilizados para a aquilatao da efetividade do trabalho policial o percentual de resoluo de crimes. As formas de medir a produtividade da polcia so conflitantes, porm, ao se considerarem duas meias polcias. Embora a diminuio da criminalidade pela aplicao correta e gil da lei penal implique uma preveno geral, a misso do policiamento preventivo em si reduzir os crimes. Quando a polcia militar no consegue conciliar a avaliao mediante estatsticas sobre nmero de prises efetuadas, por exemplo, comparados diminuio da criminalidade como um todo, verifica-se o grande dilema da dualidade policial. polcia civil bastaria ser avaliada segundo a correo e celeridade na conduo dos procedimentos e efetividade na produo de provas, uma vez que a utilizao de outros dados, como registro de ocorrncias e instaurao de procedimentos policiais cartorrios esbarram no mesmo dilema. Fica-se entre a omisso, visando a impactar as estatsticas de reduo do crime, e a superproduo, procurando demonstrar a produtividade da corporao.
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Dito isso, parece-nos mais adequado um modelo de polcia nica em que segmentos diversos se encarregariam do patrulhamento preventivo, da represso imediata e da represso mediata. A integrao dos segmentos, perfeitamente possvel sob comando unificado e no a integrao entre polcias historicamente hostis entre si poderia permitir a otimizao das metas, mediante a alocao de recursos para investimento e at para incremento na remunerao dos policiais, segundo os percentuais de superao das metas. A tendncia seria a reduo da criminalidade ao longo do tempo, favorecendo o segmento preventivo. Entretanto, um comando nico teria condies de remanejar seu efetivo conforme a necessidade, de forma a manter todo o efetivo motivado, alocando aos segmentos mais rentveis os melhores policiais, segundo resultado de avaliaes objetivas peridicas. 6.4 A polcia municipal No de todo desarrazoada a idia de se criar polcias municipais ou metropolitanas, nos moldes das existentes nos Estados Unidos, como proposto por Mariano (2004). As metropolitanas seriam ligeiramente equivalentes s polcias dos condados norteamericanos, se bem que restritas justamente s reas metropolitanas brasileiras, quase todas conurbadas em torno de uma capital. Segundo Bayley (2006, 20), a polcia se distingue, no pelo uso real da fora, mas por possuir autorizao para us-la. Essa assertiva nos leva a induzir que algumas guardas municipais, por estarem autorizadas a usar a fora, mediante o porte de armas de fogo, teriam, na sua concepo, caractersticas de foras policiais. Essas polcias, entretanto, fariam apenas e tem potencial para faz-lo muito bem o policiamento comunitrio, de proximidade, to em voga h algumas dcadas e, quando bem executado, de resultados mais que satisfatrios. Naturalmente continuariam com suas atribuies principais de vigilncia dos prprios municipais, escolas, parques, reas de conservao, alm de atuao educativa no trnsito e outras voltadas para as vocaes locais de controle formal da comunidade, com intensa interao com os mecanismos informais de controle. Cumpre observar que qualquer guarda municipal, assim como qualquer pessoa, dispe do poder de polcia s vezes pleiteado, que o de executar a represso imediata sem a necessidade de se acionar a polcia militar ou a polcia civil. o que estabelece o art. 301 do Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Cdigo de Processo Penal): Art. 301. Qualquer do povo poder e as autoridades policiais e seus agentes devero prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito. O poder de represso imediata, portanto, j existe. Resta abordar a questo do ciclo completo e do porte de arma de fogo. Como no existe uma Justia municipal, evidente que eventual polcia municipal no pode formar o inqurito para entreg-lo Justia Estadual, seja mediante investigao, seja por formalizao da priso em flagrante, donde a desaconselhvel extenso do ciclo completo. Quando muito, poderia encaminhar ao juizado especial criminal as partes envolvidas em infraes penais de menor potencial ofensivo, em situao flagrancial. Essa medida, porm, defendida como prerrogativa prpria pelas polcias civis, que detm a competncia para a represso penal, sob o argumento de que a autoridade policial deve lavrar o termo
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circunstanciado, conforme determina o art. 69 da Lei n 9.099, de 26 de setembro de 1995. E nisso tm razo, por se tratar de comando legal. Trata-se, contudo, basicamente, de represso imediata, que as polcias militares podem efetuar e, por essa razo, tambm reivindicam a prerrogativa. Tal descompasso gerado mais pelo centenrio conflito entre as duas meias polcias e pela discusso acerca de quem pode ser considerado autoridade policial. Enfim, se nem s polcias militares foi deferida competncia para tanto, muito menos o ser para as polcias municipais, visto que o juiz e o promotor, sendo agentes do Estado (ente federado), no poderiam fazer determinaes a um agente de outro nvel de governo. O mesmo raciocnio se aplica eventual atuao da polcia municipal diante do juizado especial federal. Quanto ao porte de arma de fogo, trata-se de requisito bsico para que alguma fora atue como polcia repressiva, com o poder de parar e prender e encaminhar o infrator aos rgos judiciais ou policiais pertinentes, sob pena de se presenciarem situaes vexaminosas e at arbitrrias, se, para conduzir um preso, por exemplo, a polcia municipal necessitasse do apoio de outras polcias. Assim, a transformao das atuais guardas municipais em polcias municipais, s poderia ocorrer quanto quelas que detm o porte de arma, seja ele em carter permanente, nos municpios com mais de quinhentos mil habitantes, seja em carter temporrio, isto , durante o servio, nos municpios que possuem entre cinquenta mil e quinhentos mil habitantes (incisos III e IV, respectivamente, do art. 6 da Lei n 10.826, de 28 de dezembro de 2003, conhecido como Estatuto do Desarmamento). Essa discriminao legal suficiente para se evitar que proliferem pelo pas polcias de efetivo mnimo, nas cidades interioranas onde manda o coronel oligrquico, que delas fariam sua guarda pretoriana, quando no para isso utilizasse em seus quadros jagunos e pistoleiros de aluguel, nesse caso travestidos de servidores pblicos e sustentados pelo contribuinte. Nas regies metropolitanas, porm, seria possvel a criao de polcia municipal nos municpios com menos de cinquenta mil habitantes, pois esses tambm podem utilizar arma de fogo durante o servio, nos termos do 7 do mesmo artigo do mesmo Estatuto. O risco citado anteriormente minimizado pela proximidade da mdia, dos formadores de opinio, da complexidade da cidade grande que no se coaduna com a apatia presente frente aos desmandos dos grotes. Se se adotasse o parmetro de quinhentos mil habitantes, cerca de quarenta municpios seriam contemplados; se o parmetro fosse 250 mil habitantes, conforme o texto original do Estatuto para o porte permanente, cerca de cem municpios atenderiam o requisito; adotando-se o limite de cinquenta mil habitantes, o nmero j sobe para cerca de seiscentos municpios. Boa parte desses municpios, contudo, integram as regies metropolitanas. Considerando-se a inexperincia nacional quanto a polcias municipais, cuida-se que a implantao devesse ser paulatina, iniciando-se pelos municpios mais populosos, acima de um milho de habitantes, por exemplo (quinze municpios) e a partir da criao das polcias em um percentual desses municpios (e.g. dois teros), abrir-se-ia a faculdade aos mais populosos seguintes, acima de quinhentos mil habitantes, por exemplo, e assim, sucessivamente. Essa metodologia permitiria avaliar, ao longo do processo, o sucesso da medida e corrigir rumos quanto a prticas inadequadas, especialmente as tendentes a contornarem os requisitos legais. A transformao das guardas municipais em polcias municipais no se pode dar, porm, por mera disposio legal, sem o estabelecimento, mesmo a nvel constitucional, de alguns pressupostos para sua atuao conforme esse novo paradigma. Assim que, a par de no considerarmos racional a existncia de mais de uma polcia em cada esfera de
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governo atuando sobre o mesmo territrio ou executando tarefas inerentes mesma clientela, no dizer de Monjardet, ou, ainda, e mais precisamente, mais de uma polcia de ciclo completo nessas mesmas circunstncias, no recomendvel que uma polcia municipal tenha a prerrogativa de atuar em ciclo completo. 7. CONCLUSO Ante o exposto, consideramos adequado, portanto, a existncia dos seguintes organismos policiais: 1) uma polcia federal, instituda por lei como rgo pblico permanente, organizada e mantida pela Unio e estruturada em carreira, com as atribuies atuais da Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria Federal, atuando em ciclo completo, podendo dispor, em sua estrutura, de um ou mais segmentos prprios voltados polcia de ordem, polcia preventiva e polcia repressiva, cujos procedimentos e controle externo seriam vinculados Justia Federal e Ministrio Pblico Federal, respectivamente; 2) uma polcia estadual em cada Estado e Distrito Federal, instituda por lei estadual como rgo pblico permanente, organizada e mantida pelo Estado8 e estruturada em carreira, com as atribuies atuais da polcia civil e da polcia militar, atuando em ciclo completo, podendo dispor, em sua estrutura, de um ou mais segmentos prprios voltados polcia de ordem, polcia preventiva e polcia repressiva, cujos procedimentos e controle externo seriam vinculados Justia Estadual e Ministrio Pblico Estadual, respectivamente9; 3) uma polcia municipal, no nvel do Municpio, instituda facultativamente apenas por aqueles que disponham de guarda municipal com a prerrogativa de porte de arma de fogo, nos termos dos art. 6, incisos III e IV da Lei n n 10.826/2003, por transformao dessa guarda municipal, como rgo pblico permanente, organizada e mantida pelo Municpio e estruturada em carreira, com as atribuies atuais das guardas municipais, atuando como polcia preventiva e repressiva imediata, podendo dispor, em sua estrutura, de segmentos prprios voltados polcia de guarda patrimonial e de equipamentos pblicos, polcia comunitria ou de proximidade, polcia de trnsito, polcia ambiental e outras, conforme as necessidades de interesse local; e, ainda, podendo celebrar convnios para atuar em municpios limtrofes que no possam instituir sua polcia municipal. Nessa perspectiva, os corpos de bombeiros militares ficariam vinculados aos organismos de defesa civil, tambm adotando a natureza de fora civil, ainda que autorizados ao uso da fora em nome da incolumidade pblica. Em consequncia, no aconselhvel a criao de novos rgos policiais
8 Nos termos da justificativa que manteve as polcias do Distrito Federal organizadas e mantidas pela Unio, tal situao poderia ser preservada (art. 21, inciso XIV da Constituio). 9 O Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) integra o Ministrio Pblico da Unio (MPU), conforme disposto no art. 128 da Constituio.

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onde j existem foras prprias do ente federado, dentro de cada Poder. As necessidades de provimento de policiamento ou atividades especiais em determinados segmentos podem ser providos pela polcia federal, no mbito da Unio, sendo desnecessria, portanto, a criao de polcia aquaviria, polcia martima, polcia universitria e outras modalidades, uma vez que as foras pblicas existentes j atuam nessas frentes, segundo suas competncias constitucionais. O que pode ser feito o aparelhamento das foras existentes, incluindo o incremento do aporte oramentrio, o no contingenciamento e at a garantia de aplicao mnima em segurana pblica da receita tributria apurada no mbito de cada ente federado. Ao se colocar a presente Nota Tcnica disposio do solicitante e demais rgos e Senhores Parlamentares da Casa, vislumbra-se como melhor soluo, afinal, o chamamento sociedade civil nas pessoas dos principais interessados para que, por meio de seus rgos e entidades representativas, se discuta o tema nesta casa legislativa, vocacionada para a soluo dos problemas nacionais, de que exemplo o sucesso de audincias pblicas realizadas nos momentos importantes do processo legislativo. 8. REFERNCIAS AMENDOLA, Paulo. Segurana pblica: a proposta de como aumentar a capacidade preventiva da polcia. Rio de Janeiro: Cincia Moderna, 2002. BAYLEY, David H. Padres de policiamento: uma anlise comparativa internacional. Trad. Ren Alexandre Belmonte. 2. ed. 1. reimpr. So Paulo: Edusp, 2006. (Srie Polcia e Sociedade; n n 1). BEATO, Claudio, RABELO, Karina e OLIVEIRA JNIOR, Almir de. Reforma policial no Brasil. In: Compreendendo e avaliando: projetos de segurana pblica. Org. Claudio Beato. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008, p. 167-217. GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 10. ed. rev. e at. So Paulo: Saraiva, 2005. GOMES, Heraldo. Vestgios de inteligncia policial. Rio de Janeiro: Espao e Tempo/Garamond, 2000. LEMGRUBER, Julita, MUSUMECI, Leonarda e CANO, Ignacio. Quem vigia os vigias?: um estudo sobre controle externo da polcia no Brasil. Rio de Janeiro: Record, 2003. MARIANO, Benedito Domingos. Por um novo modelo de polcia no Brasil: a incluso dos municpios no sistema de segurana pblica. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2004. (Coleo Brasil Urgente). MONJARDET, Dominique. O que faz a polcia: sociologia da fora pblica. Trad. Mary Amazonas Leite de Barros. Ed. Ver. 2002. So Paulo: Edusp, 2003. (Srie Polcia e Sociedade; n n 10/Org: Nancy Cardia). SOARES, Luiz Eduardo. Segurana tem sada. Rio de Janeiro: Sextante, 2006.

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