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1985 – 2000
INDICE
Presentación.
1. El Parlamento como Institución.
1.1. El Parlamento en un período de transición.
1.2. La centralidad de los Parlamentos en los sistemas democráticos modernos: sus
funciones, sus alternativas y sus desafíos.
1.3. Las críticas al Parlamento.
1.4. El Parlamento en la Constitución Nacional.
1.5. El Proceso Legislativo.
2. Los desempeños Institucionales: 1985 – 2000. Una metodología para la revisión de
la producción legislativa.
2.1. Introducción.
2.2. Una metodología para la evaluación de la producción legislativa.
2.3. La ponderación de las leyes.
2.4. Operacionalización de los indicadores.
3. La Efectividad del Poder Legislativo: Entre el Poder Institucional y el Poder
Político.
3.1. La legislación aprobada.
3.2. Legislación aprobada según nivel de importancia.
3.3. El comportamiento de la productividad según Poder.
3.4. El origen de los proyectos según Poder.
3.5. El origen de los proyectos según partido político.
3.6. Conclusiones.
4. El Origen de la Legislación.
4.1. El origen de la legislación según Poder y nivel de importancia.
4.2. El origen de la legislación según partido político y nivel de importancia.
4.3. Conclusiones.
5. La tramitación de las leyes de alta importancia. Comisiones, tiempo de tramitación
y disciplina partidaria.
5.1. Introducción.
5.2. Las Comisiones parlamentarias.
5.3. El tiempo de tramitación legislativa.
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9 Cuadros
2.1. Indicadores del Indice de Importancia Política de las Leyes
2.2. Categorías y rangos de variación del Indice de Importancia Política
3.1 Aprobación de Leyes según año y nivel de importancia: 1985-99.
3.2 Tasa de Éxito de los Poderes sobre proyectos presentados
3.3 Tasa de Incidencia de los Poderes sobre el total de leyes aprobadas.
3.4 Indice de Efectividad de los Poderes
3.5 Promedio anual de proyectos presentados por partido: 1985-99.
4.1 Número de Leyes originadas en el Poder Legislativo según nivel de importancia
4.2 Número de Leyes propuestas por el Poder Ejecutivo según nivel de importancia
4.3 Origen de las Leyes de alta importancia según Poder
4.4 Leyes iniciadas por todos los partido en conjunto según nivel de importancia.
5.1 Comisiones que participaron en la tramitación de leyes de alta importancia. C.RR.
5.2 Comisiones que participaron en la tramitación de leyes de alta importancia. C.SS.
5.3 Participación comparada de las Comisiones parlamentarias.
5.4 Promedios temporales de tramitación según el año de sanción (en días).
5.5 Comparación de promedios temporales de aprobación. Leyes de alta importancia y
leyes propuestas por el PE
5.6 Votación de leyes importantes en el Senado.
5.7 Promedio comparado de disciplina partidaria por legislatura
5.8 Disciplina comparada de los principales partidos políticos del Cono Sur.
6.1 Indice de Disciplina en Vetos del Poder Ejecutivo 1985-1999
6.2 Indice de Disciplina Partidaria . Presupuesto y Rendiciones de Cuenta (1985-94)
C.SS.
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9 Gráficos
2.1. Imagen pública del Parlamento. Aprobación y desaprobación de la gestión.
2.2. Efectividad del Parlamento e Imagen Pública de su gestión 1988-1999.
3.1. Evolución del Número de Leyes: 1985-1999.
3.2. Número de leyes según nivel de Importancia: 1985-1999.
3.3. Evolución del Número de leyes de alta importancia: 1985-1999.
3.4. Evolución del Número de leyes de mediana importancia: 1985-1999.
3.5. Evolución del Número de leyes de baja importancia: 1985-1999.
3.6. Evolución del Indice de Efectividad de los Poderes: 1985-1999.
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Presentación
Este “Estudio de la Producción Legislativa – 1985-2000” constituye el informe
final de la investigación realizada por el Programa de Estudios Parlamentarios del
Instituto de Ciencia Política, como primer producto de la línea de trabajo acordada por el
Convenio de Cooperación celebrado por la Cámara de Senadores y la Cámara de
Representantes con la Universidad de la República (Instituto de Ciencia Política, Facultad
de Ciencias Sociales).
De acuerdo con las cláusulas de dicho convenio, el estudio consiste en un primer
análisis del desempeño institucional del Parlamento, en lo que toca específicamente a su
función legislativa, en el período comprendido entre el 1° de marzo de 1985 y el 14 de
febrero del 2000, durante los tres primeros gobiernos democráticos posteriores a la salida
de la dictadura. Ello da lugar a la elaboración de un Banco de Datos (con los componentes
que se indican más adelante), que ha de ser incorporado a los servicios informáticos del
Poder Legislativo y quedará así a disposición de los legisladores, de otros interesados y del
público en general. Según lo establecido en el citado convenio, sobre esta base inicial y
con el mismo perfil, el Instituto de Ciencia Política dará continuidad a este estudio,
mediante una secuencia regular de análisis de la producción legislativa en los períodos
subsiguientes, actualizando en forma sistemática el Banco de Datos y elaborando una serie
de “Anuarios Legislativos”.
El Equipo de Trabajo del Programa de Estudios Parlamentarios se integra con el Dr.
Jorge Lanzaro (Coordinador), el Dr. Daniel Buquet (Investigador Asociado) y los
Licenciados Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Chasquetti y Moraes elaboraron el
grueso del informe y estuvieron a cargo de la investigación empírica, con la asistencia de
dos becarias estudiantiles, María Frick y Yanella Posente.
Debemos agradecer la colaboración de las oficinas competentes del Poder
Legislativo, la disposición de los Presidentes de turno y el apoyo de los Secretarios de
ambas Cámaras. Contamos en particular con la valiosa ayuda de las Directoras y de los
funcionarios del Servicio de Información Legislativa y del Servicio de Informática
Parlamentaria, que facilitaron la tarea de investigación y aportaron informaciones
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1 Al igual que tantos otros autores, Maurice Duverger (1962) da cuenta de este fenómeno general y afirma
que en las democracias occidentales modernas, esta evolución ha ido redefiniendo las distinciones clásicas.
El Poder Ejecutivo deja de ser concebido como un órgano de ejecución y obra más bien como un “poder
gubernamental” – centro de animación y de conducción política, con mayores capacidades de iniciativa y de
“prospectiva”, dominando el trazado y la implementación de los programas de acción. Capítulo aparte merece
la discusión acerca de los efectos sobre el desempeño legislativo, que puede tener la acción de los partidos y
de los liderazgos políticos, el estatuto electoral y los procesos de formación de las listas, la articulación entre
las candidaturas parlamentarias y las candidaturas a los cargos de jefe de gobierno, en los distintos regímenes
presidenciales o semi-presidenciales y en los distintos regímenes parlamentarios. Sin entrar en este materia,
conviene de todos modos advertir que las posibles consecuencias de estos factores no van en un solo sentido,
ni tienen necesariamente un efecto de devaluación de la fortaleza del parlamento.
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que estamos ante una consecuencia de la fase de transición por la que atravesamos, con
procesos de ajuste en las funciones y en las formas de trabajo del Poder Legislativo, que
ponen en jaque su “misión”, su “identidad” y su legitimación.
A menudo obra también una idea errónea acerca de lo que deben ser las funciones y
las formas de trabajo del Parlamento, con un afán "decisionista" desencaminado, que no
reconoce cabalmente la complejidad y los tiempos de las democracias pluralistas y de sus
instituciones de representación, los avatares de la competencia partidaria y de los ciclos de
gobierno, el entramado necesariamente denso de una asamblea deliberativa y los
requerimientos específicos de las gestaciones legislativas.
1.2.1.- Desde las ciudades-estados de la antigua Grecia, hasta nuestros días, a través
de distintas épocas históricas y con modalidades por cierto muy diversas, la existencia de
una asamblea deliberante y representativa, que albergue las expresiones del pluralismo y
sea una instancia de participación, constituye una pieza fundamental en la configuración de
un régimen político legítimo. En los sistemas democráticos modernos, los Parlamentos son
precisamente asambleas de naturaleza colectiva, composición plural y carácter permanente
(Cotta, 1988), cuya centralidad deriva de las competencias que en esa condición tiene
asignadas, como poder del estado y órgano de gobierno: representación política y debate,
cuerpo de control e instancia de decisión, titular primario de la función legislativa y
responsable de otras funciones públicas (constituyentes, jurisdiccionales, de administración
o co-administración, actos habilitantes o de autorización).
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capacidad de acción del Parlamento y de los parlamentarios. Por otra parte, el balance
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, el ascendiente del Jefe de Gobierno, las
formas de articular su liderazgo y de ejercer la conducción política, así como sus potestades
para determinar la agenda parlamentaria, que dependen de las recursos institucionales de
que éste dispone por derecho, pueden igualmente variar en función de los poderes de fuente
partidaria y asimismo, con la formación de coaliciones políticas.
Las coaliciones de gobierno - normalmente en esquemas de pluralidad de partidos -
son frecuentes en los regímenes parlamentarios, pero también tienen lugar en los regímenes
presidenciales, como lo demuestra la experiencia actual de varios países de América Latina
y algunos antecedentes históricos (notoriamente en Brasil y en Chile, pero también en el
Uruguay).
La textura de las coaliciones y en particular, los vínculos de cooperación y de
competencia entre los partidos asociados, así como las relaciones con otros partidos y con
las escuadras de oposición, dibujan el margen de discrecionalidad política del Primer
Ministro o del Presidente, modelan los trámites concretos de formación de mayorías y
determinan (o “sobre-determinan”) las modalidades de construcción de la agenda
parlamentaria y los procesos legislativos. Según ello, las Cámaras y los sectores partidarios
representados – los que están en la oposición y los que revistan en la coalición que apoya al
gobierno - pueden tener frente a éste, alternativas diversas de autonomía y de disciplina,
con diferentes posibilidades de iniciativa y de respuesta.
1.2.6.- En esas diferentes configuraciones, con las variantes que resultan de las
determinaciones institucionales evocadas y a pesar de la tendencia histórica a concentrar
poderes en el vértice ejecutivo, los Parlamentos siguen siendo una pieza central en el
proceso de gobierno.
Hay sin duda casos en que la jurisdicción parlamentaria se acota o queda
desplazada. Sea cuando los jefes de gobierno acuden a mecanismos de “by-pass” - de
dudosa constitucionalidad - tal como ha ocurrido en algunos países de la región,
particularmente en hechuras “plebiscitarias” o “populistas”. Sea cuando la normativa
jurídica otorga expresamente al Primer Ministro o al Presidente, facultades más o menos
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amplias para actuar “por decreto”, aun en asuntos que serían típicamente materia de ley
(Carey y Shugart, 1998). En América Latina, varias de las reformas constitucionales
recientes (por ejemplo, Argentina y Brasil) adoptaron previsiones en este sentido,
regularizando, pero también reglamentando, lo que a veces era un dispositivo de hecho.
No obstante, en la mayoría de las democracias modernas, las grandes decisiones
pasan necesariamente por el Parlamento, mediante actos de habilitación o autorización y
afirmando las prácticas del “gobierno por legislación” (Sartori, 1994).
Los procesos de ajuste y de reforma estructural que están en la agenda de los
gobiernos de América Latina desde mediados de la década del ochenta, se han ubicado
precisamente entre estas dos alternativas. Por un lado, dan lugar a tratamientos políticos en
los que pesa la urgencia y el “decisionismo” presidencial. Pero por otro lado y en no pocos
sistemas, también presentan cuadros de mayor equilibrio institucional e incluso evoluciones
positivas en esta dirección, que aseguran una participación parlamentaria alta o creciente,
dejando mejores saldos en lo que toca a la calidad de la democracia y a la propia calidad de
las reformas. Uruguay se ubica claramente entre estos últimos casos.
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cometidos de órgano representativo colegiado, que debe operar - como está previsto
constitucionalmente que opere – en términos de integración plural y diversificada, con
funciones múltiples, necesariamente, a través de intervenciones públicas discursivas y de
actos de mediación, del intercambio y de la composición política de posturas partidarias,
opiniones e intereses, en articulación y en competencia con el Poder Ejecutivo.
Al “parlamento” - que es por excelencia lugar de “voces”, espacio público
democrático para ser “visto y oído” (Hannah Arendt), destinado a recoger las expresiones y
las contradicciones de la política y de la sociedad - se le achaca paradójicamente su
condición deliberante intrínseca (porque “habla” y no “hace”, hace poco o hace a su
manera).
Llegados al plano decisorio – ante la destilería específica de las leyes - se pretende
contra natura, que el legislativo sea ejecutivo y en todo caso, que sea expeditivo. Lo que
supone un cotejo desfavorable con la agilidad y las capacidades que se le atribuyen
virtualmente al Poder Ejecutivo, visto como actor prioritario de gobierno, centro de
fabricación de políticas y de asignación de bienes públicos, en virtud de su especialidad
originaria y el trasiego consecutivo de competencias.
Junto con ello y por la misma razón, aparece una demanda para que el gobierno no
encuentre “obstáculos” en sus iniciativas y en sus “urgencias”, por causa de las esperas que
insume el procesamiento parlamentario y las dificultades para construir en las Cámaras las
mayorías necesarias. Se encara así como problema – si no como una molestia fastidiosa -
aquello que es un efecto premeditado de la arquitectura constitucional: los procedimientos
formales y las reglas sustantivas de la política, que hacen precisamente al balance de
poderes y al sistema de garantías, en una democracia representativa.
En convergencia con estas tesituras, las asambleas legislativas son acusadas por su
magnitud y su composición: el número de representantes, el principio de la
proporcionalidad y el sistema bicameral afrontan entonces reclamos reductivos, por su
costo económico y su costo político, la suma de tiempos, energías y dineros públicos, que
hay que invertir en estos engranajes peculiares de la representación y del gobierno.
De manera abierta o más discreta, también se hace valer el bagaje técnico, la
acumulación de saberes y de recursos de los núcleos de la administración ejecutiva, frente a
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1.3.3.- Más allá de los problemas reales que derivan de la organización del trabajo
parlamentario y de la insuficiencia de los servicios de apoyo – cuya importancia no puede
desconocerse - como ya apuntamos, estas líneas de crítica se inspiran en dos concepciones
distintas y en cierta medida contradictorias, acerca del proceso de gobierno. Una que tiende
a privilegiar la eficiencia “ejecutiva” y el “decisionismo”, procurando agilidad en la
relación entre los dos poderes y particularmente, mayor diligencia en los trámites
legislativos. Otra que tiende en cambio a privilegiar la eficiencia en términos de equilibrio
de poderes, de participación y de representación, procurando que el Parlamento tenga la
disposición política y la capacidad institucional, tiempo e instrumentos, para intervenir de
manera consistente en los debates de gobierno y en la legislación, en la regulación y en el
control.
Ambas “lógicas” tienen fundamentos que pueden considerarse legítimos y hacen
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parte de un debate teórico, que ha estado presente a lo largo de la historia y hoy se inserta
en el ciclo de cambios que afronta el estado y la política. La perspectiva que se adopta
depende asimismo de los intereses en juego y del lugar de los actores. Notoriamente, la
mirada y las exigencias de los agentes ejecutivos son distintas de las que tienen los
parlamentarios y entre éstos, habrá diferentes propensiones y reclamos, si se milita en filas
del gobierno o si se está en la oposición. La competencia entre las instituciones se ve
obviamente atravesada por la competencia política y por la competencia entre los partidos y
las fracciones de partido, en un cruce que modela las dinámicas de gobierno.
1.3.4.- Ante las críticas evocadas y aunque resulte redundante, cabe reafirmar que el
cumplimiento estricto y adecuado de las responsabilidades constitucionales del Parlamento
es un componente fundamental de la calidad de la democracia y de la legitimidad del
sistema político. Esta premisa vale para el conjunto de las competencias asignadas al
Parlamento, tanto para la función legislativa, como para las funciones de representación y
de control, en su calidad de instancia deliberativa y de órgano de gobierno.
En lo que toca especialmente al proceso de producción legislativa hay que tener en
cuenta el equilibrio complejo y de hecho la tensión, entre los distintos factores y “valores”
que intervienen: las necesidades del gobierno y los requerimientos de la participación
parlamentaria, la calidad de la ley junto con la celeridad y la eficiencia en su tramitación,
los intereses de la jefatura ejecutiva y las alternativas de respuesta que surgen en el recinto
legislativo, el propósito de construcción de mayorías, las disidencias en los bloques
oficialistas y el derecho de oposición.
Las constituciones modernas atribuyen al Poder Ejecutivo la iniciativa privativa en
materias estratégicas, estableciendo asimismo plazos y restricciones para el ejercicio de la
función legislativa. Esto no significa necesariamente que el Parlamento sea débil. Aun
dentro de un diseño de asimetría y acotamiento, el Poder Legislativo tiene en este orden la
“última palabra” y cuenta con facultades suficientes para desempeñar un papel activo,
rechazar o sancionar las propuestas que le llegan, hacer valer sus propias iniciativas en la
elaboración legislativa y negociar enmiendas, aceptar o levantar los vetos que se
interponen.
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representantes (artículo 88). La Cámara de Senadores está compuesta por treinta miembros,
electos también directamente y mediante un sistema de representación proporcional
“integral”, en una única circunscripción electoral nacional (artículos 94, 95 y 96). El
Vicepresidente de la República, ejerce la Presidencia de la Cámara de Senadores y de la
Asamblea General, con voz y voto (artículo 94). Durante el receso parlamentario y en
casos excepcionales (cuando cesa el mandato de los legisladores, por la terminación del
mandato o disolución de las Cámaras), funciona asimismo la Comisión Permanente,
compuesta por cuatro senadores y siete diputados (artículos 127).
La “representación proporcional integral”, consagrada por la Constitución como
principio general (artículo 77) y prevista especialmente como método de integración de
ambas Cámaras (artículos 88 y 95), hace que la distribución de las bancas corresponda en
una proporcionalidad casi perfecta a la suma de votos obtenidos por cada partido a nivel
nacional. En el análisis comparado, el sistema electoral uruguayo es por ello considerado
como uno de los más proporcionales del mundo (Nohlen 1994). Lo que asegura que el
Parlamento tenga una composición altamente pluralista, reflejando fielmente las opciones
de la ciudadanía y el caudal electoral de los partidos. Esta nota característica del sistema
uruguayo se mantiene en la normativa establecida por la Reforma Constitucional, que
adoptó un régimen de “doble lógica” y si bien impuso la elección presidencial por el
principio de mayoría (en dos vueltas, con ballottage, entre los dos candidatos más votados
en la ronda inicial), preservó el principio de representación proporcional para la elección
parlamentaria, que se define de una vez, en la primera vuelta. La nueva fórmula de
2. La caracterización del régimen de gobierno uruguayo ha generado a lo largo del tiempo un profuso debate.
La presencia de dispositivos institucionales de corte parlamentarista en casi todas nuestras Constituciones, ha alentado
una multipliciadad de interpretaciones y discusiones. Por ejemplo, Gross Espiell y Arteaga (1991) caracterizan el
régimen de las Constituciones de 1934 y 1942, como "parlamentarismos racionalizados" y al de las Constituciones de
1952 y 1967, como "semi-presidencialistas". Sanguinetti y Pacheco Seré (1970) consideran a la Constitución de 1967
como un regímen de gobierno "neo-parlamentario". Desde la Ciencia Política, Lanzaro (1993) afirmó que la
Constitución del 1967, tras la recuperación democrática, ha permitido el funcionamiento de un régimen de
"presidencialismo pluralista". Luis E. González (1993) ha señalado que por detrás de la “confusa” trayectoria
constitucional uruguaya, ha existido una constante relacionada con el régimen de gobierno, esto es un "cuasi-
presidencialismo". Desde otra perspectiva, Romeo Pérez (1992) ha destacado que la Constitución de 1942 fue el
último mojón de un proceso de parlamentarización del régimen político uruguayo, y que las Constituciones de 1952 y
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y 1967 supusieron un retroceso en esa tendencia. Buquet, Chasquetti y Moraes (1998) definen al régimen de gobierno
uruguayo de la Constitución de 1967 como “básicamente presidencialista”.
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reconversión - y a través de los realineamientos que han acarreado el pase del bipartidismo
tradicional a un sistema multipartidista.
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3 Completando el sistema de garantías constitucionales y dentro del régimen de separación de poderes, hay
que contar asimismo el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, con la posibilidad
consecuente de declararlas inaplicables a un caso concreto (no de derogarlas), que es competencia originaria y
exclusiva de la Suprema Corte de Justicia (artículos 256 a 261 de la Constitución).
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4 Es bueno recordar los méritos del bicameralismo (“dos decisiones mejor que una”), sobre todo en un
momento en el que las críticas a la eficiencia y a los costos de la política – con una intención desencaminada,
en pareja con un fervor dudoso por las acciones ejecutivas y un rápido decisionismo – han dado pie a posturas
reductivas, que arremeten contra el número de representantes parlamentarios y contra la existencia de más de
una cámara (son ilustrativos en este sentido, los planteos que se han hecho en Argentina en referencia al Poder
Legislativo nacional, a continuación de las medidas de reducción encaradas a nivel provincial). El debate en
torno a las virtudes del bicameralismo es un tópico clásico, sobre el que se vuelve una y otra vez, sin que la
discusión pase a mayores y afecte el predominio de este sistema en el horizonte comparado. Para un
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forma integrada. Las comisiones son organismos fundamentales del sistema parlamentario
y obran como verdaderas usinas en el proceso de trabajo, con un potencial de buena política
legislativa, agregando a esta tarea, una mayor densidad, garantías y posibilidades de
calidad5.
tratamiento académico de la cuestión puede verse por ejemplo el intercambio entre Levmore y Riker (1992),
así como las observaciones de George Tsebelis (1995).
5 En otros sistemas y notoriamente en los EEUU, las comisiones (e incluso sus presidentes) tienen
prerrogativas políticas mayores, con la reglamentación respectiva (cierta autonomía y facultades
relativamente amplias, capacidad de relacionamiento y de convocatoria, derechos de información e
investigación, recursos institucionales y servicios de apoyo), lo que las convierte en piezas estratégicas fuertes
del “gobierno congresional”. Algunos ordenamientos jurídicos permiten incluso que en ciertas materias y
mediante procedimientos determinados, los productos legislativos se elaboren íntegramente en comisión, aun
cuando se reserve el derecho de alzada (reclamo u homologación) del plenario correspondiente (es por
ejemplo lo que ocurre en ciertos casos en Brasil o con las “leginas” italianas). Con menores márgenes y
menores recursos, las comisiones parlamentarias uruguayas tienen no obstante un sitial destacado, en una
escala que precede, respalda y eventualmente prefigura el tratamiento en plenario: en su seno los legisladores
analizan y discuten en profundidad los proyectos de ley, procuran los asesoramientos del caso y reciben a los
ministros del ramo, a expertos y a representantes de los sectores interesados en la materia de que se trata. Allí
se discuten las propuestas iniciales y las modificativas, se realizan negociaciones y se busca arribar a
compromisos entre los sectores partidarios. Las actas y los informes de comisión son piezas importantes para
el trámite parlamentario y constituyen un antecedente valioso para el análisis y la interpretación de las leyes.
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prerrogativa, tanto para proyectos de trámite ordinario como para proyectos que remita
“con declaratoria de urgente consideración” (artículo 168, numeral 7º). Tiene asimismo
iniciativa privativa en materias que la propia Constitución le reserva (artículos 85 numeral
6º, 86, 133 inciso 2º, 214, 219). Existe asimismo la posibilidad de iniciativa ciudadana para
presentar proyectos ante el Poder Legislativo, la cual puede ser ejercida por el veinticinco
por ciento del total de inscriptos habilitados para votar y en referencia a materias que no
caigan en el área de reserva del Poder Ejecutivo (artículo 79, inciso 2º).
Como ya se ha señalado el campo de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo se ha
ido extendiendo en forma progresiva - acompañando una tendencia de carácter universal y
de largo plazo - que no sólo limita las facultades de propuesta inicial del Parlamento, si no
también su autonomía de decisión - su capacidad “reactiva”: en las áreas de reserva, las
Cámaras conservan por supuesto el derecho de rechazar las iniciativas del Poder Ejecutivo,
pero tienen posibilidades limitadas para innovar e introducir modificaciones. Esto ocurre
notoriamente, en lo que toca a las finanzas públicas6 y viene a generar una suerte de
paradoja histórica. En el origen los parlamentos oficiaban como contención de las
potestades del Poder Ejecutivo, especialmente en materia de tributos. Hoy sigue vigente la
vieja garantía constitucional – no hay impuesto sin ley que lo establezca – pero los
parlamentos han visto recortada su discrecionalidad y la alternativa de actuar por cuenta
propia en materia financiera, quedando en buena medida sujetos a los parámetros de
disciplina fiscal propuestos por el Poder Ejecutivo, que en esto como en otras materias,
dispone de los recursos institucionales para actuar como centro prioritario de conducción
política.
Estas facultades se refuerzan con la posibilidad que tiene el Poder Ejecutivo de
remitir proyectos con declaratoria de urgencia, acudiendo a un expediente que las Cámaras
tienen la posibilidad de desactivar, pero cuya aplicación encarrila el orden del día
6 Según los artículo citados, el Poder Ejecutivo mantiene el control de las propuestas en materias tales como
la emisión de la deuda pública, la reglamentación del crédito, la creación o supresión de empleos en los
servicios públicos, el aumento del gasto y dotaciones presupuestales, el establecimiento o modificaciones de
causales, cómputos o beneficios jubilatorios, las exoneraciones tributarias, la fijación de salarios mínimos, la
fijación de precios de adquisición de productos para la actividad pública o privada, las leyes de Presupuesto y
Rendición de Cuentas, así como los mensajes complementarios.
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1.5.3.- El conjunto de elementos que hemos reseñado modelan el diseño del Poder
Legislativo y su articulación compleja con el Poder Ejecutivo, debiendo ser tenidos en
cuenta especialmente, a la hora de evaluar la performance del Parlamento en la producción
efectiva de las leyes.
7. Según el artículo 168 numeral 7 de la Constitución (con los ajustes que introdujo la Reforma de 1996), la
Cámara que recibe el proyecto de ley de urgente consideración cuenta con un plazo de cuarenta y cinco días
para su tratamiento y aprobación. La segunda Cámara cuenta con un plazo de treinta días y si realiza
modificaciones, la primera tendrá un plazo de quince días para tomar posición. En caso de que la Asamblea
General debiese saldar el conflicto entre ambas Cámaras, contará con un nuevo plazo de quince días. El
Parlamento, con el voto de los tres quintos de los componentes de cada Cámara, puede levantar el caracter de
urgencia del proyecto.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
8 Este repaso es sin duda superabundante para los legisladores, que conocen perfectamente las reglas de su
oficio. Optamos sin embargo por hacer un inventario breve, como referencia para otros lectores interesados,
dado que este informe ha de tener una circulación pública amplia.
9 El primer conjunto de factores será tenido en cuenta para explicar las razones del comportamiento del
Parlamento durante el período en estudio (capítulos 3, 4, 5 y 6). El tercer conjunto, obviamente, será parte de
los resultados de la presente investigación.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
procedimientos particulares. Fuera de ello, los tres cuerpos se gobiernan interiormente por
el reglamento que cada uno establece (artículo 105).
En términos generales, los proyectos de ley pueden ser presentados ante cualquiera
de las Cámaras y pasan usualmente a las comisiones parlamentarias respectivas. Cuando el
trabajo en la comisión ha concluido, el proyecto es presentado en el plenario de la Cámara
correspondiente para su discusión y aprobación.
El proceso de sanción legislativa se inicia con el debate en Sala, a partir de la
intervención de los voceros de las comisiones actuantes (miembros informantes), habiendo
en caso de discrepancia, un informe en mayoría y uno o más informes en minoría.
Posteriormente, los legisladores discuten el proyecto en general y luego en particular,
artículo por artículo, mediante un procedimiento ordenado por el Reglamento de
Funcionamiento de cada Cámara. Mientras que el Senado toma posición expresa sobre el
proyecto en general, la Cámara de Representantes no necesariamente lo hace así y al
considerar agotada la discusión general, vota el pasaje a la discusión en particular.
Si un proyecto de ley es aprobado por la Cámara de origen y logra “media sanción”,
pasará a la otra Cámara para su consideración, desarrollándose un procedimiento de ida y
vuelta que está destinado a asegurar el examen de ambos cuerpos y que requiere
obligatoriamente la sanción bicameral o bien el arbitraje de la Asamblea General (artículos
134, 135 y 136).
Una vez obtenida la sanción, Cámara a Cámara o en Asamblea General, el proyecto
es enviado al Poder Ejecutivo para su promulgación. El Poder Ejecutivo puede observar
total o parcialmente el proyecto aprobado (veto total o veto parcial) y devolverlo al
Parlamento para la consideración de las objeciones u observaciones planteadas (artículo
137). En este caso se convoca a la Asamblea General y se estará a lo que resuelvan en
votación nominal los tres quintos de los miembros presentes de cada una de las Cámaras,
que pueden aceptar las observaciones del Poder Ejecutivo o rechazarlas, manteniendo el
proyecto sancionado originalmente (artículo 138). Transcurridos treinta días de la primera
convocatoria de la Asamblea General, sin mediar el rechazo expreso de las observaciones
del Poder Ejecutivo, éstas se consideran aceptadas en forma ficta (artículo 139, la Reforma
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de 1996, redujo de sesenta a treinta días, el plazo para evitar la aceptación ficta de los vetos
del Poder Ejecutivo).
Finalmente, la promulgación de la ley es de competencia del Poder Ejecutivo, quien
recibe el proyecto aprobado de parte del Parlamento y cuenta con un plazo de diez días para
realizar las observaciones que crea necesarias (artículo 137). De no existir reparos, el
Ejecutivo debe comunicar públicamente la promulgación y si ello no fuera así, el proyecto
sancionado adquiere fuerza de ley, pudiendo reclamar dicho cumplimiento, por omisión, la
Cámara remitente (artículo 138). En los casos en que el Ejecutivo observa y las Cámaras se
expiden sobre la observaciones, el primero está obligado a promulgarlo de inmediato y sin
más reparos.
En el próximo capítulo, se abordará el estudio de los productos del proceso
legislativo en Uruguay durante el período 1985-1999. Para ello, se propondrá una
metodología de análisis cuantitativa y cualitativa, así como una explicación basada en las
influencias de los factores determinantes de dicho proceso, tanto externos como internos..
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
2.1.- Introducción
25 -10
-15
20
-20
Desaprobación
Aprobación
15
-25
-30
10
-35
5
-40
0 -45
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Aprobación Desaprobación
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 2.2
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Durante el período 1985-1999 el Poder Legislativo sancionó 1.495 leyes. Esta cifra
indica que el Parlamento uruguayo aprobó aproximadamente una norma cada cuatro días, o
casi ocho por mes. Asimismo, la cifra muestra que ha existido un esfuerzo considerable de
parte de los legisladores en el desempeño de una de las funciones que la Constitución les
asigna. Cualquier cuantificación, sin embargo, es sólo una aproximación para la evaluación
de la gestión legislativa, ya que las leyes presentan distintos niveles de relevancia que
afectan en distinto grado a la ciudadanía y a los grupos que la componen. Por este motivo,
parece razonable pensar que algunas leyes son más importantes que otras en función de su
proceso de aprobación.
Considerar que existen distintos niveles de importancia de las leyes no significa que
exista una única modalidad de ponderar a los productos legislativos. De hecho, no existe
consenso en torno a una metodología de ponderación de las leyes y tampoco respecto a que
tipo de indicador es más valioso con el fin de medir la productividad legislativa. Las leyes
son sólo un subproducto en el conjunto de obligaciones y actividades que desarrolla el
Poder Legislativo. Sin embargo, las leyes parecen constituir el elemento más significativo
de la gestión parlamentaria. Estas implican un proceso de negociación múltiple entre los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, los partidos políticos, los grupos de interés y las
corporaciones, haciendo de la toma de decisiones un camino complejo.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Durante las últimas décadas han existido numerosos ensayos por discriminar los
distintos tipos de legislación y no parece haber consenso en torno a un método único. Por el
contrario, parece indudable que cualquier ponderación de las leyes según niveles de
importancia constituye un enunciado provisorio, en función de que no existe un criterio
universal que valide cuáles leyes son importantes y cuáles no.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
interés del gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo10. Para ello, se proponen dos criterios
adicionales relacionados con las estrategias del juego político entre el gobierno y la
oposición: a) el origen propositivo de la norma, y b) la votación en sala.
El primer indicador se sustenta en el hecho de que el Poder Ejecutivo tiene
reservada una posición central en el proceso político, a partir de su rol de gobernante y de
las potestades legislativas que la Constitución le atribuye. Esto implica que los proyectos de
ley propuestos por el Ejecutivo deben ser considerados como un indicador de importancia
política, fundamentalmente por el hecho de que los mismos representan un factor
determinante del quehacer del gobierno.
El segundo indicador indaga la trascendencia de la norma a partir de las conductas
adoptadas por el oficialismo y la oposición en el Parlamento. El supuesto de este indicador
refiere al hecho de que toda ley sancionada en forma dividida es en esencia un signo de
conflicto y por tanto, de importancia política. A pesar de que los cinco criterios enunciados
hacen mención a diferentes rangos de importancia legislativa, ninguno de ellos, por sí sólo,
ofrece información suficiente como para discernir y establecer grados de importancia en
una producción legislativa por demás cuantiosa. Por este motivo, la integración de los cinco
criterios en un único índice de importancia resulta una opción lógica que permite construir,
mediante diferentes combinaciones, una aceptable escala de grados de importancia.
Convenimos entonces en que pueden existir dos tipos ideales de ley, según la
variación positiva o negativa de los indicadores expuestos. El primer tipo, de alta
importancia: a) es una ley propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un
alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) su
tramitación genera un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. La
segunda es una ley de baja importancia, ya que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus
objetivos demuestren un alcance puntual y formal; c) su tramitación no tiene repercusión en
la opinión pública; d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final
se resuelve por la unanimidad de componentes de la Cámara.
10
Uno de los fundamentos de este criterio se asienta en la existencia de un gobierno de tipo presidencialista.
En tal caso, parece sensato admitir que sean las políticas del presidente las que tienen una mayor importancia
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Como puede apreciarse, ambos tipos ideales se apoyan en los criterios reseñados: i)
origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v) votación.
en la agenda de un gobierno y que por esta razón se privilegien en el diseño del indice presentado en este
trabajo.
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ley deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o
por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la Pretensión
Punitiva del Estado (N° 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido Nacional,
derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de los restantes
indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una sumatoria de 4 puntos,
mostrando ser una “ley de alta importancia política”. Contrariamente, la “Régimen de
Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada por unanimidad, mostrando en dicho
indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria de los restantes indicadores (origen,
alcance, repercusión y debate) produce un valor de 4 puntos, evidenciando de igual modo
ser una “ley de alta importancia política”.
En síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a
partir de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
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Gráfico 3.1
260
240
231
220
200 188
180
160
140
107 137
120 118
100 90
86 94
80 64
77 65 77
60 54 65
40 42
20
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Si bien el total de leyes se duplica de un extremo al otro de la serie, este registro está
fuertemente influido por el desempeño diferencial de cada uno de los períodos. En este
sentido, la primera legislatura muestra un comportamiento más estable que los dos períodos
siguientes. Si bien existe un comportamiento relativamente similar, tendiente al incremento
en el número de leyes hacia el final de cada legislatura, la variación en la legislación
aprobada anualmente dentro de cada período muestra diferencias importantes.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Como podrá observarse, las leyes de gran importancia constituyen un grupo muy
menor en el total de leyes aprobadas durante los tres períodos, mientras que el grueso de la
legislación se centra en leyes de mediana y baja importancia. Asimismo, el comportamiento
temporal de cada uno de estos tres tipos es muy distinto. El gráfico 3.2 muestra la evolución
de los mismos.
Gráfico 3.2
Núm e ro de le ye s se gún nive l de Im portancia: 1985-1999.
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
A.- Leyes de Alta Importancia Política. Mientras las leyes de alta importancia se
concentran en los dos o tres primeros años de la legislatura, las leyes de mediana y baja se
aprueban fundamentalmente en los últimos años de mandato. Estas leyes presentan una
gran significación en el conjunto de la legislación aprobada, constituyendo el 92,4% del
total.
El gráfico 3.3 muestra tres aspectos centrales del comportamiento de las leyes de
alta importancia. Es posible observar que estas leyes se concentran al inicio de la legislatura
y su evolucion es decreciente en funcion del tiempo. Este comportamiento se ajusta a la
dinámica de los ciclos de gobierno en su fase cooperativa, tal cual ha sido descripto por
Buquet, Chasquetti y Moraes (1998:66-69). Estos autores sostienen que el ciclo de
gobierno se compone de dos etapas, donde los tres primeros años están caracterizados por
la producción de leyes importantes, mientras que la segunda etapa está signada por el
aumento de los vetos del Poder Ejecutivo y el menor ritmo de aprobación de leyes
importantes. La evolución de este tipo de leyes obedecería a dos tipos de factores políticos.
Por un lado, al inicio de los mandatos han existido mayorías legislativas capaces de aprobar
leyes importantes. Por otro, también al inicio de los mandatos el Poder Ejecutivo introduce
gran parte de su agenda de gobierno proponiendo proyectos de gran envergadura. Esto
supone que el trabajo parlamentario se ajuste naturalmente a un orden de prioridades
determinado por la existencia de una coalición de gobierno con una agenda de políticas a
ser considerada.
Gráfico 3.3
Evolu ción de l Nú m e ro de le ye s de alta im portan cia:
1985-1999
16
15
15 Max .
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1 1 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Adicionalmente, otra lectura del Gráfico 3.3 debe considerar factores importantes de
coyuntura, los cuales se ven reflejados en el volumen de la legislación de importancia para
cada período. Obsérvese que el primero de ellos (1985-1989) es notoriamente más
productivo como consecuencia del proceso de reinstauración democrática y las exigencias
que en materia de actualización legal exigió dicho período. Posteriormente, las dos
legislaturas siguientes mantienen un perfil temático centrado en la reforma del estado y el
ajuste estructural. El número total de leyes importantes es muy similar para las últimas dos
legislaturas, mientras que su evolución en el tiempo muestra diferencias importantes (Ver
Anexo).
B.- Leyes de Mediana Importancia Política. Como lo muestra el gráfico 3.4, las
leyes de mediana importancia evidencian un comportamiento inverso a las de alta
importancia. En efecto, estas normas crecen a partir del segundo año hasta el final de los
mandatos. En este caso, la serie completa (1985-1999) verifica un comportamiento de
creciente significación en el total de leyes aprobadas. Este crecimiento sistemático por
período presenta características específicas.
Gráfico 3.4
Ev o lu ció n de l n ú m e ro de le y e s de m e dia n a im po rt a n cia :
1985-1999.
110
100
9 8 Ma x
90
80
70
60
50
40
30
20
10 1 2 Min .
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Finalmente, el tercero presenta un crecimiento sostenido con una leve inflexión en 1998
seguida por un último año donde se destaca el mayor registro de la serie.
C.- Leyes de Baja Importancia Política. Al igual que las de mediana importancia,
las leyes de baja importancia se concentran en los últimos tres años de mandato y
mantienen un comportamiento creciente para toda la serie (ver Gráfico 3.5). En efecto,
estas leyes son relegadas hacia el final de las legislaturas, tal vez porque exigen escasa
negociación entre las bancadas que integran el Legislativo o entre éste y el Poder Ejecutivo.
La dinámica de este tipo de legislación parecería seguir dos grandes criterios para su
aprobación. Las aprobadas durante los tres primeros años son proyectos que cuentan con
consensos importantes dentro del Legislativo, pero que deben ser tramitados con gran
celeridad por razones de tipo administrativo (dentro de la estructura del estado o por
contingencias de distinto orden (inundaciones, etc.). En cambio, las leyes relegadas hacia
los dos últimos años son proyectos que se asume lograrán acuerdo tácito entre los
parlamentarios. Un ejemplo del primer tipo es la autorización para la salida de buques del
Ejército en misión en el extranjero. Un ejemplo del segundo tipo es la denominación de
escuelas u hospitales, o el otorgamiento de pensiones graciables. En suma, la mayoría de
estas leyes son actos administrativos que, por su contenido y alcance, se agotan en el
tiempo.
Gráfico 3.5
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Los estudios de opinión pública han mostrado que el Poder Legislativo ha sido
negativamente evaluado como una institución escasamente efectiva durante los ultimos
quince años (ver Gráfico 2.2 del capítulo 2). Sin embargo, no ha existido evidencia
empírica que contrastara esta presunción en la arena parlamentaria como espacio central en
la toma de decisiones. La elaboración y aprobación de políticas depende de la concurrencia
y acuerdo del Ejecutivo y el Legislativo y por ello se hace pertinente comparar cuán
efectivas son ambas ramas del gobierno en función de la legislación aprobada.
Una primera forma de calcular la efectividad de cada Poder y cada partido resulta
del cálculo de la tasa de éxito en la aprobación de leyes que cada uno de ellos presenta. Este
procedimiento supone establecer una relación entre el volumen de proyectos presentados y
el total de leyes aprobadas para cada caso (ver cuadro 3.2). Una segunda forma de calcular
la efectividad de los Poderes y partidos deriva del cálculo de la proporción de leyes
iniciadas por cada uno en el total de la legislación sancionada (ver cuadro 3.3).
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Cuadro 3.3. Tasa de Incidencia de los Poderes sobre el total de leyes aprobadas.
Poder Ejecutivo Poder Legislativo
Período Leyes iniciadas Efectividad Leyes iniciadas Efectividad
1985-1990 227 61.2 144 38.8
1990-1995 362 61.8 224 38.2
1995-2000 349 64.8 187 35.2
Total 938 62.9 555 37.1
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Informática Parlamentaria e Información Legislativa.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 3.6
75,0%
65,0%
55,0%
45,0%
35,0%
25,0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ejecutivo Legislativo
Fuente: Anexo, Tabla 3.
Estos valores de efectividad para uno y otro Poder tienen su explicación en varios
factores interactuantes. En primer lugar, los bajos registros de efectividad del Legislativo
durante los primeros dos años de cada legislatura pueden responder a la hiperactividad de
un Ejecutivo entrante, que incorpora durante dicho lapso la mayor parte de su agenda de
gobierno. En segundo lugar, la baja tasa también podría obedecer al hecho de que el
Legislativo introduce inicialmente un número muy elevado de proyectos de los cuales logra
aprobar muy pocos, debido a las urgencias planteadas por la agenda del Ejecutivo. El tercer
factor resulta más evidente. Parece razonable pensar que hacia el final de los mandatos los
legisladores han adquirido destrezas y conocimientos de la dinámica parlamentaria que les
permiten ser más efectivos en la negociación de apoyos a sus proyectos.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 3.7
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
CCSS CCRR
62
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 3.8
450 100.0
400
80.0
350 71.3%
60.0
300
250
40.0
200
20.0
150 18.5%
100 0.0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Proyectos Tasa anual
Lineal (Proyectos) Lineal (Tasa anual)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Información Parlamentaria.
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 3.9
Número de Proyectos según Poder: 1985-1999.
300
280
260
240
220
200
180
160
140
120
100
80
60
40
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
64
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 3.10
160
140
120
100
80 86 Max.
63 Min.
60
40
20
21 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
CCSS CCRR
11
Es importante destacar que este punto no esta en contradicción con el hecho de que en el año 1994 se
verifique el mayor número de leyes con iniciativa en el Poder Legislativo. Ello obedece a que los proyectos
aprobados durante dicho año fueron presentados en años anteriores.
65
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
110 80
60 40
50
30
40 30 Max
20
30 7 Min.
27 Min.
20 22 Min. 10
10 2 Min.
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
85
87
89
91
93
95
97
99
19
19
19
19
19
19
19
19
PC PN FA UC-NE
66
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 3.12).
Cuadro 3.5
Promedio anual de proyectos presentados por partido: 1985-1999.
Período P.Colorado P.Nacional Frente Amplio NE
1985-1989 40.2 72.9 48.7 5.7*
1990-1994 31.1 57.2 24.9 20.2
1995-1999 42.2 66.7 22.2 9.4
* Unión Cívica.
Fuente: Elaboración propia en base a la Tabla 10 del Anexo.
67
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
3.6.- Conclusiones.
68
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
69
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
70
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Por un lado, la comparación de la legislacion propuesta por cada poder muestra que
el Ejecutivo es más efectivo, ya que a nivel agregado logra un mayor volumen de
aprobación de leyes (939 contra 554 del Legislativo). Por otro lado, es posible observar que
a medida que avanza cada legislatura, el Parlamento uruguayo se torna efectivo en leyes de
mediana y baja importancia. Las leyes de alta importancia decrecen durante el término de
las legislaturas y se concentran en los dos primeros años. De igual modo, el Ejecutivo
aumenta su efectividad en leyes de mediana y baja importancia a medida que avanza la
legislatura, lo cual indica que ambos Poderes se avocan a la aprobación de este tipo de
leyes durante el mencionado período (Cuadro 4.2 y Gráfico 4.1).
71
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 4.1
Aprobación de leyes por período según nivel de importancia:
1985-1999.
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
Alta (PE) Mediana (PE) Baja (PE) Alta (PL) Mediana (PL) Baja (PL)
Por otra parte, el comportamiento del Legislativo presenta algunos matices según la
cámara de origen de la ley. Por un lado, el Senado parece ser productivo en la proposición
de leyes de mediana y alta importancia (Gráfico 4.2).
Gráfico 4.2
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
72
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 4.3
70
60
50
40
30
20
10
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
73
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
vínculo con la circunscripción por la cual fueron electos, se ven más involucrados con la
aprobación de legislación cuya referencia es típicamente local o particularista.
Finalmente, como se señaló antes, las leyes de gran importancia presentan una
característica sobresaliente. El cuadro 4.3 muestra que de las 71 leyes importantes con
origen en el Poder Ejecutivo, 64 fueron proyectos cuya materia era privativa de este Poder.
Dicho en otros términos, el 90.1% de las leyes cuyo origen era el Poder Ejecutivo (57.7%
del total general) no se ven sujetas a ningún tipo de competencia con el Poder Legislativo.
Esto es algo no muy distinto a decir que el Ejecutivo es altamente efectivo en leyes que
solo él puede proponer. Este elemento introduce una variación importante en la
ponderación sobre la efectividad de los Poderes en este tipo de leyes, ya que la asimetría
entre uno y otro se reduce notoriamente. Existe un espacio importante del relacionamiento
entre ambos Poderes donde no compiten en el proceso legislativo. En este caso, la dinámica
está dada por la modificación de dichos proyectos por parte del Legislativo. Esto es, el
Ejecutivo propone y el Legislativo dispone.
74
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
12
Una de las ventajas comparativas de estudiar el caso uruguayo, tiene que ver con la estabilidad de su
sistema de partidos. Este elemento constituye una de las características más sobresalientes a nivel
latinoamericano, ya que la alta institucionalización de los partidos uruguayos ha mostrado niveles muy bajos
de volatilidad. Esto permite estudiar sin mayores inconvenientes la productividad legislativa por partidos en el
mediano y largo plazo, ya que los partidos son los mismos.
75
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
encontrar mayor continuidad en el contenido de la legislación y los temas que han ocupado
al sistema político en general y al Parlamento en particular.
En segundo lugar, los tres períodos han mostrado continuidad en torno a una
mutación en el sistema de partidos iniciada en 1971 con la incorporación del Frente
Amplio. Como consecuencia de ello, las configuraciones políticas y el juego de mayorías y
minorías han hecho que los partidos ganadores de la contienda presidencial hayan tenido –
progresivamente- mayores dificultades para la aprobación de leyes. Especialmente cuando
las normas son importantes, los partidos ocupantes de la titularidad del Ejecutivo debieron
buscar la formación de coaliciones o acuerdos de gobierno para poder aprobar su agenda de
políticas.
En tercer lugar, el Parlamento ha constituido un centro inevitable de formación de
consensos, en función del punto anterior. La formación de acuerdos y coaliciones ha
mostrado que el Legislativo uruguayo ha sido un agente proactivo de las agendas
establecidas por los gobiernos y al mismo tiempo ha sido capaz de desarrollar sus propias
estrategias. Para ello, la actividad de los partidos ha sido particularmente destacable
independientemente del tamaño de la representación parlamentaria y el espacio político que
ocupa cada partido, ya sea oposición o gobierno.
Como se observa en el Gráfico 4.4, el Partido Colorado muestra una gran
efectividad en leyes de baja y mediana importancia (ver también Anexo 4). En el caso de
estas últimas, fue particularmente productivo durante la primera legislatura de la
reinstauración democrática, mientras que las leyes de baja importancia verifican un
comportamiento más regular durante los tres períodos. Las leyes de gran importancia, sin
embargo, muestran un comportamiento radicalmente distinto.
El Partido Colorado no parece haber mostrado interés en este tipo de legislación,
con excepción de la primera legislatura. Ello es posible que se deba a su estrategia
legislativa, donde siendo gobierno prefiera enviar el mismo proyecto a través del Ejecutivo
que introducirlo en alguna de las Cámaras. Sin embargo, su posicionamiento en la
oposición o como integrante de la “coincidencia nacional” durante los primeros dos años de
la legislatura del presidente Lacalle, no denota un cambio en esta estrategia. Luego de la
primera legislatura, el Partido Colorado mantiene una marcada preferencia hacia las leyes
76
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 4.4
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PC1: Leyes alta importancia; PC2 : de mediana importancia; PC3 : de baja importancia
Fuente: Anexo, Tablas 4 al 9.
77
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 4.5
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
PN1: Leyes alta importancia; PN2: de mediana importancia; PN3: de baja importancia
Fuente: Anexo, Tablas 4 al 9.
78
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Gráfico 4.6
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
79
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 4.7
4 4 Max. 4 Max.
1
1Max
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
FA1: Leyes alta importancia; FA2: de mediana importancia; FA3: de baja importancia
Fuente: Anexo, Tablas 3.1, 3.2 y 3.3
80
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Cuadro 4.4:
Leyes iniciadas por “todos los partidos” según nivel de importancia.
Año Alta Mediana Baja
1985 0 2 0
1986 1 1 0
1987 0 1 1
1988 1 0 1
1989 0 3 1
1990 0 3 0
1991 1 1 2
1992 1 2 1
1993 0 4 1
1994 1 13 6
1995 0 0 0
1996 0 2 2
1997 0 4 0
1998 0 1 5
1999 0 3 3
Todos 5 40 23
Fuente: Anexo, Tablas 4 al 9.
81
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
4.3.- Conclusiones
82
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
5.1.- Introducción
84
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
siguientes cuadros muestran una lista de las comisiones que participaron en la tramitación
de las leyes de importancia en cada Cámara.
Cuadro 5.1: Comisiones que participaron en la tramitación de las leyes de alta importancia. C.RR.
Comisiones 85-90 90-95 95-00 Total
Constitución, Códigos, Legislación... 11 5 10 26
Hacienda 10 10 3 23
Hacienda + Presupuesto 4 6 7 17
Hacienda + Constitución 1 3 2 6
Industria, Energía, Minería y Turismo 0 0 5 5
Leyes que NO pasan por comisión 3 2 0 5
Seguridad Social (Previsión Social) 4 1 0 5
Asuntos Laborales (Legislación del Trabajo) 3 1 0 4
Asuntos Internacionales 0 1 2 3
Ganadería, Agricultura y Pesca 1 1 1 3
Presupuesto 3 0 0 3
Educación y Cultura (Instrucción Pública) 1 1 0 2
Especial 2 0 0 2
Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas 0 2 0 2
Vivienda, Territorio y Medio Ambiente 0 0 2 2
Asuntos Internacionales + Defensa 0 0 1 1
Defensa Nacional 1 0 0 1
Hacienda + Seg. Social 0 0 1 1
Total 44 33 34 111
Cuadro 5.2: Comsiones que participaron en la tramitación de leyes de alta importancia. C.SS.
Comisiones 85-90 90-95 95-00 Total
Constitución y Legislación 11 4 10 25
Hacienda 10 10 4 24
Hacienda + Presupuesto 5 6 6 17
Asuntos Laborales y Seguridad Social 7 2 0 9
Especial 3 2 1 6
Industria y Energía 1 0 4 5
Leyes que NO pasan por comisión 2 3 0 5
Asuntos Internacionales 0 1 3 4
Ganadería, Agricultura y Pesca 1 1 1 3
Constitución + Educación 1 1 0 2
Defensa Nacional 1 1 0 2
Hacienda + Constitución 1 0 1 2
Vivienda y Ordenamiento Territorial 0 1 1 2
Educación y Cultura 0 1 0 1
Hacienda + Ganadería 1 0 0 1
Hacienda + Asuntos Lab. 0 0 1 1
Hacienda + Vivienda 0 0 1 1
Presupuesto 0 0 1 1
Total 44 33 34 111
Fuente de ambos cuadros: Anexo, Tablas 13, 14 y 15.
85
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Como evidencia el cuadro, el primer grupo procesa más de los dos tercios de la
legislación de importancia, lo cual podría explicarse por las características que tienen las
leyes de alta importancia (aprobación de presupuestos públicos, establecer regulaciones o
desregulaciones de la economía, crear reglamentos, modificar códigos, etc.). El segundo
grupo de comisiones, vinculado a las temáticas productivas, concentra algo más del 15% de
la legislación de alta importancia. El tercer grupo, que concentra a las restantes comisiones,
apenas se acerca a la décima parte del trabajo legislativo de importancia. A su vez, las
86
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
comisiones especiales, que son creadas con la finalidad de estudiar proyectos específicos,
ocupan un porcentaje muy menor en el estudio y procesamiento de la legislación
importante con casi un 2%. Algo similar sucede con los proyectos que no pasan por
comisiones y que son tratados directamente en sala (4,5%). Llama también la atención que
algunas comisiones permanentes, como la de Salud Pública, Derechos Humanos o Medio
Ambiente, no son protagonistas en ningún caso del proceso legislativo de alta importancia.
Finalmente, debe mencionarse el hecho de que casi un quinto de las leyes de alta
importancia se procesa a través de la modalidad de comisiones “integradas” para el estudio
de un proyecto. Esta vía representa una forma especial de tratamiento de ciertos proyectos y
consiste en la actuación conjunta de por lo menos dos comisiones permanentes.
Una de las críticas más recurrentes al Parlamento, está referida al tiempo que
insume la tramitación de los proyectos de ley. En este apartado, se analiza el timing
parlamentario que insume la presentación, tramitación y aprobación de las leyes de alta
importancia. El concepto “tiempo de tramitación legislativa” refiere a la cantidad de días
que le insume al Parlamento el estudio y aprobación de un proyecto de ley. Para ello se
toman como parámetros de cálculo la fecha de presentación del proyecto y la fecha de
promulgación de la ley por parte del Poder Ejecutivo13.
A partir de estas definiciones metodológicas, observamos que el conjunto de leyes
importantes aprobadas durante las tres legislaturas muestra un promedio de tramitación de
277 días. La primera legislatura tardó promedialmente 238 días en sancionar la legislación
de importancia, mientras que la segunda y tercera, 254 y 351 días respectivamente. Como
podrá notarse, la tasa temporal de aprobación parlamentaria creció progresivamente, a pesar
de que los acuerdos y coaliciones de gobierno, que garantizan mayorías legislativas
estables, se hicieron cada vez más frecuentes y sólidas.
13
La elección de ambos parámetros responden a dispociones formales del proceso legislativo y constituyen el
inicio y el final del mismo.
87
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
El análisis en función del año de aprobación muestra que las leyes importantes
sancionadas durante el primer año tienen un promedio de tramitación inferior al del resto
del período14. El cuadro 5.4 muestra que en el primer año de la legislatura 1985-1990,
muestra un promedio de 69 días, el primer año de la siguiente legislatura, un promedio de
83 días, y el primer año de la tercera, un promedio de 207 días. De nuevo aquí surge una
tendencia creciente del tiempo de aprobación de la legislación de importancia. Sin
embargo, el primer año de cada período legislativo (1985, 1990 y 1995) se mantiene como
el período de tiempo donde las leyes se tramitan con mayor celeridad.
Cuadro 5.4: Promedios temporales de tramitación según el año de sanción (en días).
Año 1985-1990 1990-1995 1995-1999
Promedio Nº Leyes Promedio Nº Leyes Promedio Nº Leyes
1 69 15 83 9 207 9
2 256 12 265 9 286 8
3 299 7 214 8 370 6
4 327 4 113 1 647 4
5 487 6 622 6 333 7
Promedio 238 44 254 33 351 34
Fuente: Anexo, Tablas 16, 17 y 18.
Por otra parte, como lo expresa el cuadro, la primera y tercera legislatura muestran
un comportamiento tendencial parecido, en el entendido que el promedio temporal de
tramitación crece a medida que pasan los años. En ambos períodos, las leyes aprobadas en
el segundo año insumen más tiempo que en el primero; lo mismo sucede con las
sancionadas en el tercero respecto al segundo y con las del cuarto respecto al tercero. La
segunda legislatura, en cambio, muestra un comportamiento irregular: el tercer año (1993)
presenta un mejor promedio que el segundo (1992), aunque ambos años superan largamente
al primero (1990) y se muestran muy por debajo del quinto (622)15.
14
En la segunda legislatura, el cuarto año (1993) muestra un registro inferior al del primero (1990). Sin
embargo, debe aclararse que el promedio de este último es producto del tiempo de tramitación de nueve leyes
y el promedio del cuarto año es el tiempo de tramitación de una única ley importante.
15
El cuarto año no es tenido en cuenta para el análisis pues se aprueba una única ley importante.
88
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Cuadro 5.5
Comparación de los promedios temporales de aprobación.
Leyes de alta importancia y leyes propuestas por el PE
Año 1985-1990 1990-1995 1995-2000
Todos PE COEF. Todos PE COEF. Todos PE COEF.
1 69 86 1,26 83 87 1,05 207 154 0,74
2 256 194 0,76 265 385 1,45 286 225 0,79
3 299 299 1,00 214 271 1,26 370 287 0,77
4 327 341 1,04 113 113 1,00 647 629 0,97
5 487 343 0,70 622 613 0,99 333 406 1,22
Media 238 220 0,92 254 278 1,10 351 328 0,93
Fuente: Anexo, Tablas 16, 17 y 18.
89
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
El cuadro 5.5 muestra que la tercera legislatura es la que tramitó con mayor
celeridad los proyectos propuestos por el Ejecutivo, dado que en los cuatro primeros años
ese promedio fue inferior al del conjunto de la legislación. La segunda legislatura es la cara
opuesta. En los cuatro primeros años el Parlamento tramitó las leyes propuestas por el
Ejecutivo más lentamente que la media global. Por su parte, la primera legislatura muestra
un funcionamiento irregular, pues sólo en el segundo y quinto año tramitó con mayor
celeridad las propuestas del Ejecutivo. No obstante, la primera y tercera legislatura
presentan un comportamiento tendiente a la tramitación de las leyes propuestas por el
Ejecutivo en menor tiempo que la media general (0,92 y 0,93 respectivamente). La segunda
legislatura, por el contrario, es la que ofrece mayores problemas para el Ejecutivo, con un
coeficiente de tramitación del 1,1.
En suma, la relación entre el promedio temporal de procesamiento del total de la
normativa importante y el promedio de las leyes propuestas por el Ejecutivo, corrobora las
opiniones que señalan las dificultades del gobierno Lacalle y la fluidez legislativa del
segundo gobierno de Sanguinetti. La primera legislatura estaría mostrando un
comportamiento irregular que posiblemente sea el resultado del estilo de gobierno escogido
por Sanguinetti en su primera administración, esto es, acuerdos puntuales y específicos en
el Legislativo con los restantes partidos.
Las 111 leyes de alta importancia representan un universo ideal para analizar cómo
se comportaron los partidos en el Parlamento. Para indagar esta dimensión del trámite
parlamentario, se definen algunas decisiones metodológicas que permiten determinar con
cierta precisión qué posición asume cada partido en la votación de las leyes de alta
importancia.
En primer lugar, las votaciones parlamentarias se realizan a mano alzada y sólo muy
ocasionalmente en forma nominal. Los Diarios de Sesiones registran el número de apoyos
que obtiene el proyecto aprobado y el total de componentes que en ese momento se
encuentran presente en sala. Esto supone un problema para la indagación. La solución
90
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
consiste en realizar un proceso de inferencia del voto de los legisladores, a partir de dos
variables: a) la composición numérica de las bancadas partidarias y fraccionales; b) los
discursos y fundamentaciones del voto de los legisladores individuales (que en su gran
mayoría hablan en nombre de su sector político y suponen un apoyo en bloque).
En segundo lugar, cada ley tiene como mínimo dos votaciones parlamentarias
(primera y segunda Cámara) y como máximo cinco (primera, segunda y vuelta a la primera
Cámara, Asamblea General y consideración del veto del Ejecutivo). En este estudio, se
analiza únicamente las votaciones realizadas en la Cámara de Senadores, ya que esa
instancia es la que posibilita un proceso de inferencia con un menor margen de error. Para
ello se asume que este organismo presenta ventajas comparativas importantes respecto a la
Cámara de Representantes: a) su composición es tres veces menor, lo cual permite un
manejo sencillo de las variables mencionadas16, b) en la Cámara de Senadores, a diferencia
de la de Representantes, se realiza una “votación en general” de los proyectos de ley, lo
cual permite conocer el posicionamiento de los partidos y fracciones respecto al conjunto
del proyecto en consideración17.
En tercer lugar, en los casos en que una ley es iniciada en la Cámara de Senadores,
modificada en Diputados y devuelta nuevamente al Senado, se analizará la primera
votación realizada. Esta definición se basa en dos razones. Por un lado, existen muy pocas
leyes donde el Senado debió actuar en una segunda instancia y por otro, las votaciones
registradas en esa segunda instancia suelen estar influenciadas exógenamente por una serie
16
Aquí se asume que los legisladores de las fracciones partidarias adoptan posturas similares en el Senado y
en la Cámara de Representantes. Ello permite suponer que no existen diferencias sustantivas respecto al
comportamiento de los integrantes de las bancadas sectoriales de una u otra Cámara. La mayoría de las
fracciones partidarias con representación en Diputados, tienen su correlativo en la Cámara de Senadores.
Aunque es verdad que existen en todos los períodos legislativos fracciones que por su volumen de votación no
alcanzan representación en el Senado y que por tanto, se dejan de lado en el presente estudio. Sin embargo,
los principales actores del sistema partidario se encuentran representados en la Cámara alta y los excluídos
son una porción muy pequeña de los distintos espectros partidarios.
17
Existe una segunda interpretación que afirma que la votación en general supone la voluntad del cuerpo de
analizar en forma particular el proyecto. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas realizadas a un número
importante de senadores, habría consenso respecto a que la votación en general supone el posicionamiento de
las bancadas partidarias respecto a la aprobación o no del proyecto en consideración.
91
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
92
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
No obstante, esta tendencia al aumento del conflicto parece encontrar límites bien
precisos en las fronteras partidarias. La aplicación del Indice Rice modificado a las 111
votaciones, muestra un comportamiento altamente disciplinado de los partidos uruguayos
durante la totalidad del período. Al contrario de lo que comúnmente se cree, la emergencia
y crecimiento del conflicto político parece desarrollarse únicamente en la disputa entre los
partidos y no en sus internas.
Como queda a la vista en el cuadro 5.7, los promedios partidarios mostrados por el
Indice para cada legislatura evidencian registros muy altos (del 0,93 al 0,98). El Partido
Colorado y el Partido Nacional logran sus mejores performances durante la última
legislatura, en tanto que el Frente Amplio se mueve en la dirección opuesta y muestra
disciplina perfecta sólo en las primeras dos legislaturas. El peor registro del Partido
Colorado se manifiesta en el período en que debió ser oposición, con nueve votaciones
divididas. El peor registro del Partido Nacional aparece en idéntico período, donde
precisamente fue gobierno, con ocho votaciones divididas. Por su parte, el Frente Amplio
muestra su registro más bajo en la última legislatura con cinco votaciones divididas (Ver
Anexo).
18
En 1985 y 1986 se aprobaron 27 leyes importantes, de las cuales 16 fueron votadas por unanimidad.
93
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
94
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 5.1
.9
Promedio
.8 Indice de Disciplina
.7 Partido Colorado
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5
AÑO
19
Los datos de Argentina son tomados de Mark Jones (1999), los de Chile de John Carey (1998), y los de
Brasil de Limonghi y Figueiredo (1995) El estudio sobre Argentina considera 78 votaciones nominales en la
Cámara baja durante el período 1989-1992. El de Chile toma en cuenta 176 votaciones en la Cámara baja,
vinculadas con asuntos económicos, sociales, militares e internacionales, durante el período 1997-1998. El
95
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Cuadro 5.8: Disciplina comparada de los principales partidos políticos del Cono Sur.
Partido País Indice Rice Período
Frente Amplio Uruguay 98 1985-1999
Unión Cívica Radical Argentina 97 1989-1991
Partido de los Trabalhadores Brasil 96 1989-1994
Partido Colorado Uruguay 94 1985-1999
Partido Nacional Uruguay 93 1985-1999
Partido Justicialista Argentina 88 1989-1991
Unión del Centro Democrático Argentina 84 1989-1991
Partido Demócrata Trabalhista Brasil 82 1989-1994
Partido da Frente Liberal Brasil 78 1989-1994
Partido Movimiento Demócrata Brasileiro Brasil 74 1989-1994
Partido Social Demócrata Brasileiro Brasil 73 1989-1994
Unión Democrática Independiente Chile 71 1998-1999
Democracia Cristiana Chile 71 1998-1999
Partido Por la Democracia Chile 67 1998-1999
Partido Socialista Chile 64 1998-1999
Renovación Nacional Chile 50 1998-1999
Fuente: Elaboración propia en base a Jones (1999), Carey (1998) y Limonghi y Figueiredo (1995).
6.5.- Conclusiones
estudio sobre Brasil, analiza 221 votaciones en la Cámara baja y el Congreso (reunión de ambas Cámara),
durante el período 1989-1994.
96
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
• Si bien estas leyes están concentradas en los primeros años de los mandatos, la mayor
celeridad en el trámite se observa precisamente en el primer año. Esto se puede explicar
por la existencia de mayorías legislativas sólidas y de una agenda de políticas
presentada por cada nuevo gobierno
• Estas leyes son sancionadas por el Parlamento con altos niveles de disciplina partidaria,
lo cual indica que los partidos uruguayos son altamente cohesivos. La comparación
regional muestra que su nivel de disciplina es de los más altos del Cono Sur.
Existen asimismo algunas diferencias sustantivas entre las tres legislaturas estudiadas:
La segunda legislatura, a diferencia de la primera y la tercera, presenta un ritmo de
tramitación de leyes propuestas por el Ejecutivo mucho más lento que el promedio de la
totalidad de la legislación de importancia.
La disciplina partidaria llegó a su punto más alto en la tercera legislatura y tocó su
punto más bajo en la segunda. En esa instancia, el Partido Nacional y el Partido
Colorado mostraron sus peores desempeños disciplinarios20.
Durante la primera legislatura, el Parlamento votó un número extremadamente alto de
leyes importantes por unanimidad, pero este comportamiento cambió drásticamente en
las siguientes legislaturas. El cambio podría ser explicado por el proceso de
consolidación democrática que determinó las características de las leyes importantes
sancionadas durante la primera legislatura.
20
Varios investigadores están de acuerdo en que el período de gobierno de Lacalle puede dividirse en tres
fases bien diferenciadas: a) 1990-1991, la primera “coincidencia nacional”, donde participan en el gobierno
todos los sectores del Partido Nacional y del Partido Colorado, a excepción del grupo del senador Millor, b)
1991-1992, la segunda “coincidencia nacional”, donde participan en el gobierno todos los sectores del Partido
Nacional y la fracción colorada UCB, c) 1993-1995, gobierno del Herrerismo con la participación en el
gabinete de la UCB. Por más detalles, ver Mancebo (1991) o Buquet, Chasquetti y Moraes (1998).
97
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
6.1. Introducción
21
Para un repaso de los contenidos de la legislación vetada, ver Anexo, Tablas 22, 23, 24 y 25.
98
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
4). Como pudo verse, la agenda presidencial prima sobre la agenda parlamentaria hasta la
mitad de los mandatos legislativos. Durante la segunda mitad de las legislaturas el número
de leyes con origen en el Poder Legislativo se incrementa sustantivamente. En otras
palabras, parece razonable pensar que si el Legislativo se torna hiperactivo a partir de la
segunda mitad de las legislaturas, el número de vetos aumente de igual forma.
Finalmente, una tercera explicación sobre el comportamiento cíclico del número de
vetos se asocia a la posesión (o no) de una mayoría legislativa por parte del Poder
Ejecutivo. Esta mayoría puede ser del partido del presidente o de una coalición de gobierno.
La existencia de ambos tipos de mayorías le aseguran al presidente un número menor de
contingencias en el proceso legislativo en dos modalidades. Una posibilidad es que el
Legislativo no apruebe legislación que no esté acorde con los intereses del Poder Ejecutivo.
Una segunda posibilidad es que aun en los casos en que el Presidente veta (las
modificaciones hechas a sus iniciativas o las del Legislativo), el Presidente tenga 2/5 del
Legislativo para sostener el veto. En cualquier caso, el número de vetos será menor cuanto
mayor sea el número de legisladores del partido del presidente o pertenecientes a la
coalición de gobierno.
Teóricamente el primer y tercer argumento se hallan en contradicción. La conducta
racional de los legisladores orientada a la reelección de sus cargos se puede ver restringida
en función de la existencia de una coalición de gobierno. Los legisladores desarrollan sus
objetivos y estrategias en función de los partidos o fracciones a las cuales pertenecen. Por
tanto, la existencia de una coalición constriñe fuertemente las conductas de
indisciplinamiento de los legisladores respecto a su partido o de estos hacia la coalición de
la cual forman parte. Parece razonable pensar que si un legislador, una fracción o un partido
forma parte de una mayoría legislativa que apoya al presidente, esta se muestre más
complaciente con la orientación política del Ejecutivo. En este contexto el número de vetos
debe ser menor.
99
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
Gráfico 6.1
12
11
10
9
8
8
7 6
6
5 5
4 4
3
3 2
3
2 2 2 1
2 1
1 1
0
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
100
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más coherente con los lineamientos de la política del Ejecutivo que ambos partidos
integraban. Por tanto el bajo número de vetos obedece fuertemente a este factor.
Cuanto más minoritario sea el titular del Poder Ejecutivo, mayores son las
posibilidades de que el Legislativo le sea adverso. En esta línea de razonamiento, el Poder
Ejecutivo debería vetar más cuanto menor sea su contingente legislativo.
Retrospectivamente, es posible observar que el gobierno del Presidente Lacalle verificó
dicho patrón de comportamiento. La temprana finalización de la “Coincidencia Nacional”
(1990-1992), dejó al Presidente de la República -cuyo apoyo parlamentario en bancas no
alcanzaba a los 2/5 de la Asamblea General para mantener los vetos- enfrentado a un
Legislativo proactivo en materia legislativa. Por extensión, una mayor productividad
implicó un mayor número de vetos que en la legislatura anterior.
Gráfico 6.2
12
Número de Vetos del PE
10
5
8
2
6
4
4
4
2 3
1 3 5
2
1 2 4
3
0
0 20 40 60 80 100 120 140
El Gráfico 6.2 presenta una correlación entre el número total de leyes aprobadas con
iniciativa en el Poder Legislativo y el número de vetos aplicados por el Poder Ejecutivo. A
pesar de que el número de casos disponible es relativamente bajo, el gráfico corrobora el
101
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
razonamiento anterior, mostrando una muy fuerte asociación entre el número de leyes
propuestas por el Legislativo y el número de vetos interpuestos por el Ejecutivo. El Gráfico
6.3 confirma también esta presunción, al demostrar que el Ejecutivo observa en mucho
menor medida sus propios proyectos de ley (modificados por el Legislativo). La evidencia
parece indicar que cuando el Presidente cuenta con una coalición de gobierno disminuyen
los conflictos y contradicciones entre el Ejecutivo y el Legislativo. .
Gráfico 6.3
12
10
5
8
Número de Vetos del PE
2
6
4
4
4
2 3
1 1 3 5
2
1 2 4
0 3
20 40 60 80 100 120
Como se desprende del Gráfico 6.1, las coaliciones modifican las razones que
originan el ejercicio del veto por parte del Poder Ejecutivo: la racionalidad particularista del
legislador y la organización del trabajo en el Parlamento. De hecho las coaliciones parecen
ser un factor tan significativo, que la existencia de un Presidente con un partido que cuenta
con 2/5 de votos en la Asamblea General, no son un incentivo suficiente para contrariar la
orientación en las políticas del Legislativo. El ejemplo más ilustrativo lo constituye el
primer gobierno del Presidente Sanguinetti (1985-1989), quien a pesar de contar con un
partido que aseguraba los 2/5 en la Asamblea General, no podía controlar la producción de
leyes del Parlamento. Por el contrario, el segundo gobierno del Presidente Sanguinetti, que
102
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contó con una coalición que logró prolongarse durante los cinco años de su mandato, pudo
controlar la legislación. En efecto, el Presidente Sanguinetti (1995-2000) vetó en sólo 2
ocasiones, contra 13 del último año del Presidente Lacalle y 8 del último año del primer
mandato del propio Presidente Sanguinetti (Cfr. Gráfico 6.1).
En suma la existencia (o no) de una coalición de gobierno es la variable que verifica
una mayor significación en la explicación acerca del número de vetos. El ciclo en la
interposición de vetos permanece, pero el número de estos se torna significativamente
menor.
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Frente Amplio y el Nuevo Espacio (aunque también la Unión Cívica para 1985-1989)
muestran disciplina perfecta para los tres períodos.
Por otra parte, existen variaciones interesantes entre los períodos. Obsérvese que el
período 1990-1994 es el que verifica los mayores niveles de indisciplina. Dichos
comportamientos sólo se verifican dentro de los partidos Colorado y Nacional (cuadro 6.1)
Este último registra un nivel bajo en el índice de disciplina en vetos (0,5), mostrando que
promedialmente votó dividido durante el período. De igual modo, el Partido Colorado se
mostró indisciplinado (0,7), particularmente si se compara su comportamiento en la
consideración de los vetos con las votaciones de leyes durante las tres legislaturas.
Gráfico 6.4
.9
.8
Ind ice de Disciplina
.7
.6
.5
.4
.3
.2
ID.Partido C olorado
.1
0.0 Promedio = .8673
OCT 1985
JA N 1986
JA N 1986
SE P 1986
DE C 1986
DE C 1987
NO V 1988
JU L 1988
JU N 1989
JU N 1989
OCT 1989
AU G 1991
OCT 1992
OCT 1993
AU G 1994
OCT 1994
NO V 1995
NO V 1995
Fecha de Votación
El Gráfico 6.4 presenta los promedios de disciplina para los años correlativos de
cada legislatura. De este modo, 1985, 1990 y 1995 son el año 1 del gráfico y así
sucesivamente para los demás años de las legislaturas. Como puede observarse, el Partido
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Gráfico 6.5
.9
Indice
.8 ID . Leyes Part i do Na
cional
.7 cional
Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5
Año
Fuente: Anexo, Tabla 23.
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¿Por qué razón los legisladores cambian su voto de una instancia a otra o por qué,
ante contextos en que el presidente sostiene una mayoría en el Legislativo, su partido y los
partidos de la oposición se dividen? La evidencia indica que los partidos no votan de igual
manera en las sesiones de las Cámara respecto a las instancias de Asamblea General donde
son tratados los vetos del Poder Ejecutivo. Un ejemplo de este tipo de comportamiento
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ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
viene dado por las instancias de decisión en materia presupuestaria. En este caso, los
partidos han mostrado disciplina perfecta durante las tres legislaturas en las votaciones en
sala. Sin embargo, ante la interposición de vetos es posible encontrar que los partidos se
muestran menos disciplinados.
Las reglas electorales se presentan aquí como una variable independiente para comprender
el comportamiento de los partidos en la política presupuestaria. Los vínculos jerárquicos
que el sistema electoral establece sobre el formato organizativo de los partidos son
determinantes para entender la división del trabajo que se desarrolla entre el Senado y la
Cámara Representantes en materia presupuestal. El vínculo entre ambos es relevante, en la
medida que las estrategias de reelección de los diputados dependen fuertemente de los
líderes del Senado (Cox y Morgenstern, 1999).
Esta dinámica ha hecho que los diputados se encarguen de los arreglos de tipo
técnico, al tiempo que las modificaciones que establecen se presentan sujetas a un sistema
de comunicación permanente con los líderes que cada grupo político o fracción mantiene en
el Senado22. Éste último se encarga de los asuntos más políticos de la negociación, ya sea
intra o interpartidaria, al tiempo que negocia las diferencias del Legislativo con la propuesta
del Ejecutivo. Por esta razón, es esperable que el comportamiento en la Cámara de
Senadores dibuje un buen mapa sobre la disciplina de los partidos en materia de política
presupuestal 23.
22
Un indicador que evidencia esta división del trabajo se encuentra en que el Presupuesto y las Rendiciones
de Cuenta ingresan sistemáticamente por la Cámara de Representantes, salvo muy escasas excepciones.
23
Es importante anotar que las Rendiciones de Cuenta de los años 1989 y 1994 son aprobadas un año
después, ya que en los "doce meses" anteriores a las elecciones nacionales está constitucionalmente prohibido
sancionar leyes presupuestales (Art. 229).
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nivel de disciplina considerable en los vetos interpuestos por el Poder Ejecutivo. Inclusive,
las excepciones en que el índice decae no significan fracturas notorias en la estructura de
los partidos, variando entre 0.8 y 0.9 en la escala 0-1. Como lo muestra el gráfico 6.6, el
Partido Colorado muestra una disciplina casi perfecta durante todo el mandato, aunque las
negociaciones internas estaban ciertamente sesgadas por el propio número de bancas que in
totum mantenía en la Asamblea General; esto es, 52 votos (o 2/5 si se prefiere). Pero al
mismo tiempo, el Partido Nacional, el Frente Amplio y la Unión Cívica sorprenden en los
registros con muy alta disciplina (ver Anexo, Tabla 24).
Gráfico 6.6
1985-1996
1.0
Lacalle
.9
Sanguinetti Sanguinetti Sanguinetti
.8
.7
Sanguinetti
Partido Colorado
.6
Lacalle
.5
.4
.3
.2
Lacalle
.1
0.0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Nº de votación
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Gráfico 6.7
1985 -1996
1.0
Sang uinetti
.9
Sang uinetti Sang uinetti
.8
.7
Partido Nacional
Lacalle
.6
.5
Lacalle
.4
.3
.2
Lacalle
.1
0.0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Nº de Vot ación
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se relaciona con los partidos de oposición: el Frente Amplio, la Unión Cívica y el Nuevo
Espacio. En el caso particular del Frente Amplio, con la sola excepción de dos votaciones
en vetos durante el primer gobierno de Sanguinetti, no se verificaron cambios entre sus
votaciones en las Cámaras y la Asamblea General. Su localización en la oposición a los tres
gobiernos en estudio lo han mostrado particularmente disciplinado en la toma de
decisiones.
7.5.- Explicación
111
ESTUDIO DE LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA. 1985-2000. INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA
7.6.- Conclusiones
24
Los vetos interpuestos al último presupuesto quinquenal de 1995-2000 son un buen ejemplo para evidenciar
que los casos de indisciplina no se verifican en legisladores individuales sino en fracciones enteras. En los dos
vetos levantados, el Partido Colorado verifica indisciplina en una ocasión, donde la Cruzada 94 y el Batllismo
Radical votó junto al Partido Nacional, el Frente Amplio y el Nuevo Espacio. El punto destacable es que en
estos casos (más el veto en que la Cruzada 94 vota contra el Ejecutivo), la disciplina de las fracciones es
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evolución de los vetos del Ejecutivo en las tres legislaturas, muestra un comportamiento
cíclico, pese a que en la última (1995-2000) se observa un marcado descenso de los
mismos.
• Los vetos del Poder Ejecutivo están fuertemente asociados a la hiperactividad del
Legislativo durante los dos últimos años del mandato (ver capítulos 3 y 4). Por un lado,
esos dos años presentan el mayor número de leyes de mediana y baja importancia con
origen en el Legislativo. Por otro, los partidos y fracciones muestran importantes
reacomodos orientados al proceso electoral. Ambos factores combinados, permiten
explicar el aumento de los vetos sobre el final de las legislaturas, ya que cuanto más
productivo se torna el Legislativo mayor es la probabilidad de veto del Ejecutivo.
• El comportamiento de los partidos se diferencia del observado en las votaciones en sala
(ver capítulo 5). La contrastación de las votaciones en la Cámara, donde se votan las
leyes, y en la Asamblea General, donde se considera el veto, deja entrever que los
partidos suelen cambiar su comportamiento. Esto se hace más evidente en materia de
política presupuestal, donde la disciplina en el Senado fue perfecta para toda la serie de
tiempo, pero mostró numerosas indisciplinas en la consideración de los vetos en la
Asamblea General. Este proceso de cambio de conductas se desarrolla en tres fases
complementarias. En una primera instancia, los legisladores logran consensos políticos
internos en las Cámaras respecto a los proyectos de su propia iniciativa, o modifican
con autonomía los proyectos del Poder Ejecutivo. En una segunda instancia, el
Ejecutivo veta lo aprobado por el Legislativo abriendo un espacio de negociación con
los legisladores. En una tercera instancia, los legisladores votan en la Asamblea General
sobre lo negociado, pudiendo coincidir o no en la votación final con el comportamiento
observado en la Cámara.
• Finalmente, para los casos en que la conducta de los partidos en la Cámara no coincide
con la conducta verificada en la Asamblea General, el estudio propone la siguiente
cadena lógica: Las Cámaras se ponen de acuerdo en torno a una decisión, en la cual los
partidos se comportan perfectamente disciplinados. Ello supone que los legisladores
perfecta. Por tanto, en las instancias en que los partidos se indisciplinan internamente, los registros en
términos de fracciones muestran una disciplina perfecta dentro de estas.
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internos en las Cámaras respecto a los proyectos de su propia iniciativa, o modifican con
autonomía los proyectos del Poder Ejecutivo; luego, el Ejecutivo veta lo aprobado por el
Legislativo abriendo un espacio de negociación con los legisladores; finalmente, los
legisladores votan en la Asamblea General sobre lo negociado, pudiendo coincidir o no en
la votación final con el comportamiento observado en la Cámara.
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8.- BIBLIOGRAFIA
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Bibliografía consultada.
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