Economa de las asociaciones pblico-privadas.

Una gua bsica

Una de las tesis centrales del libro es que justificar las asociaciones publico-privadas
porque ahorran recursos fiscales es un error. El argumento de Engel y sus coautores es que
la razn para involucrar al sector privado estriba en que se genere un valor agregado. El
ministro de Hacienda de Mxico lo explica sealando que, en esencia, que el sector privado
haga algo mejor que el sector pblico y que se encuentre una estructura contractual y un
entorno institucional que permita que eso que hace mejore el sector privado beneficia a la
sociedad, de acuerdo a lo sostenido en el libro. De lo contrario, las Asociaciones Publico
Privadas pueden convertirse simplemente en financiamientos caros y peligrosos.

El argumento es contingente, dada la actual polmica con las concesiones de hospitales en
Chile y las crticas que se le realizaron al gobierno de Sebastin Piera por no hacer nada en
materia de concesiones.

El texto retoma las principales lecciones que Engel y sus coautores han aprendido luego de
casi dos dcadas trabajando en el tema de las Asociaciones Publico Privadas. Creemos que
nuestras conclusiones pueden ayudar a disear una poltica gubernamental que lleve a una
mejor infraestructura a un menor precio, afirman los autores en el prlogo del libro.

Engel profesor de la Facultad de Economa y Negocios de la Universidad de Chile y miembro
del equipo programtico de la campaa de Michelle Bachelet indic que, para algunas
ideologas, las Asociaciones Publico Privadas son necesariamente malas por la
participacin privada en infraestructura, mientras que para otras resulta lo contrario.

Lo que trata de hacer es abordar el tema sin prejuicios ideolgicos, dejando que la evidencia
de los ltimos 25 aos hablara por s misma y nos llevara a concluir cundo sera una buena idea
y, por lo tanto, una mejor opcin las Asociaciones Publico Privadas.

Si bien las necesidades de infraestructura y las restricciones de financiamiento son ms
graves en los pases en desarrollo que en las economas avanzadas, en toda economa es
preciso mantener la disciplina fiscal y respetar los lmites en materia de impuestos y
endeudamiento, que constituyen las fuentes habituales de financiamiento para la inversin
pblica.

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unin Europea (UE), por ejemplo, impone topes
al dficit y a la deuda pblica de los miembros de la UE, limitando su capacidad de maniobra
en el mbito de la inversin pblica. Adems, todas las economas, ricas y pobres por igual,
deben dedicar recursos limitados a satisfacer necesidades contrapuestas, procurando
equilibrar la inversin en capital fsico y la inversin en capital humano educacin, salud y
otros sectores sociales y garantizando al mismo tiempo que haya ingresos suficientes para cubrir
el gasto corriente.

El FMI, en colaboracin con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, llev
a cabo estudios piloto en los que se analiz cmo ocho pases Brasil, Chile, Colombia,
Etiopa, Ghana, India, Jordania y Per encaraban sus necesidades de inversin pblica, entre
ellas la inversin en infraestructura. En estos pases, la necesidad de contar con nuevas
carreteras y con un mejor mantenimiento vial parece ser sumamente aguda, pero tambin
aparecen cuellos de botella en otros sectores, como puertos, energa, telecomunicaciones y
servicios de agua potable y saneamiento. Estas restricciones reflejan, al menos en parte, las
recientes disminuciones de la inversin pblica, que han sido compensadas aunque solo en
pequea medida por un aumento de la inversin privada en infraestructura. En Brasil y Per, en
cambio, esa disminucin se explica en parte por la finalizacin de varios grandes proyectos,
especialmente en telecomunicaciones.

Aunque obviamente no como nico factor, es muy probable que la consolidacin fiscal haya
contribuido a la cada observada en la inversin pblica. Por ejemplo, en India se fren la inversin
pblica como parte de las medidas de ajuste fiscal adoptadas en respuesta a la crisis sufrida a
comienzos de los aos noventa. En Brasil, el sustancial ajuste fiscal aplicado a partir de 1999,
si bien crucial para sacar al pas de una crisis econmica y estabilizar la macroeconoma,
tambin estuvo acompaado de un menor nivel de inversin pblica, el cual, en la esfera del
gobierno federal, cay del 1,1% del PIB en 1998 al 0,4% en 2003. Las autoridades de Ghana
optaron por reducir la inversin pblica durante 1998-2000, y nuevamente en 2002, para respaldar
un programa de ajuste fiscal.

Asimismo, la cada del ahorro pblico puede haber desempeado un papel importante en la
limitacin del gasto en inversin pblica. En general, la disminucin del ahorro pblico se
debe a la expansin del gasto pblico corriente que incluye, por ejemplo, un nivel creciente o
rgido de desembolsos para atender el pago de salarios del sector pblico, pensiones y
transferencias a los hogares que puede haberse acentuado an ms por el grado generalmente
alto de afectacin de ingresos a fines especficos (por ejemplo, en Brasil, Colombia y Ghana). En
algunos pases de rgimen federal (por ejemplo, India), la restriccin del ahorro pblico
tambin puede haberse debido a una falta de disciplina fiscal en los niveles subnacionales
del gobierno.

Las estimaciones del monto de inversin que cualquier pas dado necesita para satisfacer sus
necesidades de infraestructura varan significativamente. Las que se basan en el concepto de
convergencia con el nivel de los pases ms avanzados (o de los lderes regionales en
infraestructura) tienden a ser mucho mayores que las que contemplan lo requerido para superar
restricciones especficas. Una desventaja de todos esos enfoques basados en las necesidades,
sin embargo, es que pasan por alto las limitaciones en materia de recursos y capacidad de
absorcin de cada pas y por lo tanto no pueden brindar una orientacin concreta respecto a cmo,
y dentro de qu plazos, se deben encarar las necesidades de infraestructura de una manera
sostenible desde el punto de vista fiscal. Un mtodo ms acertado sera evaluar el margen
existente para movilizar recursos, tanto pblicos como privados, para atender el gasto en
infraestructura dentro de un marco de polticas slido desde el punto de vista macroeconmico y
sostenible en el plano fiscal y, en forma paralela, identificar aquellos proyectos a los que debera
darse prioridad en funcin de su tasa de rentabilidad econmica y social.

En principio, los pases que procuran desarrollar su infraestructura en diferentes sectores tienen
varias opciones, como la captacin de financiamiento para la inversin pblica mediante
endeudamiento, el incremento del ahorro pblico y la reasignacin del gasto pblico; un mayor
aprovechamiento de las inversiones mediante una planificacin ms cuidadosa y mejores
procedimientos de evaluacin e implementacin de proyectos, y el fomento de la inversin del
sector privado. La estrategia apropiada variar de un pas a otro, segn su respectiva posicin
fiscal.